Reform of the Coastal Urban Zone Law: deregistration of restricted zone and concessions in public zoneReforma a la Ley de Zona Urbana Litoral: desafectación de zona restringida y concesiones en zona pública

Legal Opinion: 090 - J of 05/07/2021 May 7, 2021 OJ-090-2021 Ms. Erika Ugalde Camacho Area Head Legislative Commissions III Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. CEIZCF-031-2019 of September 18, 2019, by means of which we are informed that the Special Commission for the Investigation of Coastal and Border Zones Occupying Public Domain Lands and Matters Relating to Lands Belonging to the State's Natural Heritage in a Situation of Conflict, requested our opinion on bill no. 20988, entitled "REFORM OF SEVERAL ARTICLES OF LAW NO. 9221, FRAMEWORK LAW FOR THE DECLARATION OF THE COASTAL URBAN ZONE AND ITS REGIME OF USE AND TERRITORIAL DEVELOPMENT, OF MARCH 27, 2014, AND ITS REFORMS." 1. Character of this pronouncement.

In accordance with Articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the higher consultative, legal-technical body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal criteria requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our criterion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal criteria are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission in charge of processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political control function and that can reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the criteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature specific to those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this criterion is rendered through a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important legislative work.

Furthermore, as we do not find ourselves in the scenarios established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.

2. Considerations on the bill.

The statement of reasons indicates that, despite the issuance of the Law for the Regularization of Existing Constructions in the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone (no. 9242 of May 6, 2014) and the Framework Law for the Declaration of the Coastal Urban Zone and its Regime of Use and Territorial Development (no. 9221 of March 27, 2014), in the maritime-terrestrial zone "the creation of small and medium-sized enterprises is seriously limited; furthermore, options for fishermen are reduced and, of course, the growth of the tourism industry, so important for the growth and revitalization of the local economy and the strengthening of the quality of life of the people who live there, is undermined." Therefore, it is indicated that the bill aims to reform Law 9221 to specify the concept of coastal urban zone (zona urbana litoral), give greater regulatory precision to the regime of use and development of the territories declared as coastal urban zone, and extend the period granted in Transitory Provision I for the Municipalities and the respective institutions to issue the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero).

In general terms, the Framework Law for the Declaration of the Coastal Urban Zone and its Regime of Use and Territorial Development established a regulatory framework for the declaration of coastal urban zones by means of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) for those coastal areas that, in fact, had a high urban concentration before its entry into force, and it reformed Article 6 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, determining that said regime does not apply to coastal urban zones, but without disaffecting the public domain assets included in them.

For the declaration of a coastal urban zone, in addition to other requirements, the existence of a current coastal regulatory plan is required that incorporates the environmental fragility indices, the environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental), and the certification of the State's natural heritage, and that identifies a high urban concentration on the coast. Likewise, a strategic environmental impact assessment of the area intended to be declared a coastal urban zone, approved by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA), is necessary. (Article 5).

After fulfilling the corresponding requirements and making the declaration of the coastal urban zone, the Municipality must prepare an urban regulatory plan, in accordance with the provisions of the Urban Planning Law. (Article 7). Subsequently, the Municipality may grant concessions (concesiones) in the public domain areas included in the coastal urban zone for their private use, with current concession holders and occupants of the land having priority for this. (Article 10).

Excluded from the possibility of granting concessions are lands presenting open spaces for common use, those that enable free access to the coast, those subject to the regime of the State's natural heritage, those that do not correspond to the public domain, and those located within the fifty meters adjacent to the ordinary high tide that were not subject to occupation before the entry into force of the law.

The possibility of granting concessions in the public zone (zona pública) is exceptional and is conditioned upon not modifying the use nor expanding the density of the construction that the land had before the entry into force of the law, provided that such conditions have been endorsed by the urban regulatory plan and do not violate the current environmental regulations. (Article 8).

The law granted a period of 4 years (which concluded on March 7, 2021, according to what is indicated in Law no. 9408 that reformed it) for the interested Municipalities to request the declaration of a coastal urban zone, and from the issuance of the declaration Decree, the Municipality would have an additional four years to issue the urban regulatory plan necessary to grant concessions. During these periods, municipalities are allowed to preserve the existing constructions in the territorial circumscription intended to be declared a coastal urban zone, and they are allowed to be used on a precarious title basis (título precario), provided that the payment of a land-use fee (canon por uso de suelo) is made.

The holders of those constructions have six months to request the concession once the urban regulatory plan is approved. The Municipalities may grant a period of 6 months for the interested parties to adjust their constructions to the regulatory plan. And, once those periods expire, the eviction and demolition must be ordered. (Transitory Provision I).

For its part, the bill goes beyond what is stated in the statement of reasons and proposes a substantial modification of the regime established in Law 9221, since, according to its text, the declaration of a coastal urban zone would bring the possibility of granting concessions, in a generalized manner, to the inhabitants and occupants of the public zone of the maritime-terrestrial zone included in the declaration, and the possibility of registering as private property the areas of the restricted zone (zona restringida) contemplated in the coastal urban zone. As such, most of the proposed reforms aim to adapt the text of the law to those two objectives.

To this end, the bill would only require the existence of the coastal regulatory plan, to which the concessions in the public zone must be subject, since, by substituting the concessions in the restricted zone with the possibility of registering it as private property, the existence of the urban regulatory plan currently contemplated by the law is not foreseen as necessary.

In short, with the proposed bill, the declaration of a coastal urban zone would change from being an instrument to allow the granting of concessions in the restricted zone, and, exceptionally, in the public zone, under the provisions of an urban regulatory plan, to being a mechanism to disaffect the restricted zone of the maritime-terrestrial zone from the public domain and allow its registration as private property, and, additionally, to allow the granting of concessions in the public zone in a generalized manner.

In that sense, it should be noted that, as we have already pointed out on other occasions, in accordance with the principles of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), reasonableness and proportionality, and progressivity and non-regression in environmental matters, any bill that intends to diminish the current environmental protection regime requires technical justification to support it. (See, for example, our legal opinions nos. OJ-082-2020 of June 9, 2020, OJ-078-2021 of April 12, 2021, OJ-081-2021 of April 21, 2021).

Regarding the principle of objectification of environmental protection, the Constitutional Chamber has stated that:

"…it translates into the need to substantiate decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and to general provisions –legal and regulatory–, from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived, an element that gives a technical-scientific basis to the Administration's decisions in this matter, and by virtue thereof, limits and conditions the Administration's discretion in its actions –in the terms provided for in Article 16 of the General Law of Public Administration–. So that, in view of the results derived from those technical studies –such as environmental impact studies– an objective technical criterion is evidenced that denotes, either the environmental viability of the project or the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, a circumstance that makes it obligatory to establish precautionary measures or reject the proposed project, work, or activity. (Ruling Voto no. 2063-2007 of 2:40 p.m. of February 14, 2007).

And, regarding the other two indicated principles, it has been established:

"Principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The former has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in Articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to continuously increase, to the best of its abilities and development, the levels of protection of human rights, with special consideration for those, which, like the right to environment (Art. 11 of the Protocol), require multiple positive actions from the State for their protection and full enjoyment by all their holders. Likewise, from the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, enshrined in article 34 of the Magna Carta, the principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection achieved is derived. This principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obligated not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility, as all States experience national situations, of an economic, political, social nature or due to natural causes, which negatively impact the achievements made until then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Right to the Constitution and the principles under examination oblige one to justify, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction of levels of protection (see judgment number 2012-13367 of 11:33 a.m. of September 21, 2012). In this way, we find a relationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, since, as this Court has indicated in judgment number 7294-1998, 'the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued in this matter be duly supported by serious technical studies, even if there were no other legal regulation that expressly established it.' In summary, in accordance with these principles, it is prohibited for the State to take measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment." (Ruling Voto no. 17397-2019 of 12:54 p.m. of September 11, 2019. Bold added).

Based on that jurisprudence, it is necessary for a technical criterion to exist that justifies the need to adopt a measure like the one proposed. That is, there should be a study that demonstrates the existence of the problem of a lack of development opportunities indicated in the bill and that justifies the need to disaffect the restricted zone in a generalized manner and permit concessions in the public zone, in those sectors of the maritime-terrestrial zone included in the coastal urban zones.

Furthermore, it must be considered that the Constitutional Chamber has indicated that the maritime-terrestrial zone is a public domain asset by legal and constitutional provision, and that, therefore, it cannot be the object of private possession or property, and that any infra-constitutional regulation that allows it would be unconstitutional:

"On multiple occasions, this Constitutional Court has had the opportunity to refer to the legal nature of the maritime-terrestrial zone and its constitutional protection, forming part of the national heritage as a public domain asset.

(…)

Thus, the maritime-terrestrial zone must be considered a public domain asset of the Nation, both by constitutional provision, based on Article 6; and by legal mandate, in accordance with the transcribed norms.

(…)

From this brief study of the legislation concerning the maritime-terrestrial zone, it is easy to conclude that the strip of 200 meters from the ordinary high tide along both coasts defined as part of the maritime-terrestrial zone by Article 9 of the current Law on the Maritime-Terrestrial Zone, has been in the public domain –and the lands included therein, public domain assets– since 1828, at least. The variations that the legislation of the last century and the present has introduced on the matter have never disaffected these 200 meters in a generalized manner; rather, the legislation prior to 1942 and 1943, established a strip greater in extension –the so-called maritime mile– but never less." (Judgment number 007-93, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, cited above.)

Currently, the maritime-terrestrial zone, or coastal zone, is regulated by Law number 6043, of March 2, 1977, and by its Regulations, Executive Decree number 7841-P, of December 16 of the same year, and it is the first to do so specifically. Regarding this regulation, in judgment number 0477-91, of 3:30 p.m. of February 21, 1991, this Constitutional Court 'accepts the thesis that, in effect, the maritime-terrestrial zone is a public domain asset, in the terms of Article 261 of the Civil Code' (…)

In conclusion, in this sense it is clear that the maritime-terrestrial zone, a public domain asset by constitutional and legal provision, cannot be the object of private possession or property, and any infra-constitutional regulation that establishes it is evidently unconstitutional." (Ruling Voto no. 3113-2009 of 2:59 p.m. of February 25, 2009. Bold added).

In that same ruling, reference is made to the principle of intangibility of the maritime-terrestrial zone:

"…in accordance with this principle, derived from the relationship between Articles 6, 50, and 121 subsection 14 of the Political Constitution, the maritime-terrestrial zone –especially the part called the public zone– cannot be disaffected from the public domain, based on several reasons. Firstly, because said zone has already been integrated and forms part of the natural heritage of the State. Secondly, because the use of said zone –especially the maritime beaches– is common and they are destined for the free use of all inhabitants, indiscriminately, such that the use by some does not impede that of other interested parties. Thirdly, because the public domain technique is the most effective means for the protection of maritime-terrestrial assets and for the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all the country's inhabitants. Regarding this last aspect, certainly the private use of maritime beaches endangers the right to the environment since those areas of the public domain could be the object of constructions and other intrusions that would endanger the coastal assets and their entire ecosystem... From all that has been said, three impediments can be derived, namely, that: a) the Administration cannot grant private rights for permanent and exclusive use, with stable works or edifices in the maritime-terrestrial zone, especially in the public zone; b) a public domain environmental asset cannot be disaffected to transfer ownership to private hands without a superior public interest and sufficient justification, as this hinders the exercise of sovereignty in its territorial sea and continental shelf, and the special jurisdiction over the exclusive economic zone, to 'protect, conserve, and exploit with exclusivity all natural resources existing in the waters, the soil, and subsoil, in accordance with the principles of International Law' (Article 6 of the Constitution); c) a public zone cannot be declared a city, since every city is by definition the head town of a canton where an urban area develops, a concept incompatible with that of a beach, environmental public domain, common use, and exercise of sovereignty." (Bold added).

Based on that precedent, we estimate that an initiative like the proposed one would disaffect the restricted zone of the maritime-terrestrial zone included in a declaration of a coastal urban zone and would automatically convert it into a private domain asset, susceptible to private possession and property. This, in addition to implying a radical alteration of the regime that the maritime-terrestrial zone has permanently had, entails the disaffectation of a public domain environmental asset to transfer ownership to private hands, without a superior public interest, nor a valid and sufficient justification. (In that same sense, see legal opinion no. OJ-070-2020 of April 23, 2020).

Although it has been admitted that, in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, the legislator has a greater possibility of issuing regulations that circumstances make necessary, these must not affect other constitutionally recognized rights nor exceed the framework of reasonableness (Ruling Voto of the Constitutional Chamber no. 5210-1997 of 4:00 p.m. of September 2, 1997, reiterated in rulings Votos nos. 8596-2013 of 2:30 p.m. of June 26, 2013, 10158-2013 of 3:46 p.m. of July 24, 2013, and 811-2016 of 11:49 a.m. of January 20, 2016).

In addition to all the foregoing, it should be considered that the Constitutional Chamber has developed what could be called the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected areas, according to which, it is not possible to reduce the extent of a protected area unless it is by means of a law and if a technical study is available that proves that this reduction will not affect the natural resources of the area. (See rulings Votos nos. 1056-2009 of 2:59 p.m. of January 28, 2009, 13367-2012 of 11:33 a.m. of September 21, 2012, 12887-2014 of 2:30 p.m. of August 8, 2014, 673-2019 of 12:00 p.m. of January 16, 2019, among others).

And indeed, this principle has been applied by that Constitutional Court to any type of public domain asset of environmental importance:

"With which, it is clear that, in accordance with the principle of constitutional reasonableness and the content of Article 50 of the Political Constitution, the technical studies necessary to disaffect a public domain asset, in general, and, specifically, to disaffect lands that form part of the natural heritage of the State, must be carried out prior to or during the processing of the respective bill, under penalty of omitting, in the legislative procedure, a substantial requirement that renders the law thus approved unconstitutional, due to an essential defect in the processing of the legislative file for the law's formation. With that, as stated in the sentence last cited, a general principle of Law is also transgressed, which establishes that legal norms obligate even the authority that has issued them, in this case the legislator, in accordance with the general principle of the singular non-derogability of a norm for the specific case, which has constitutional status. In this case, the legislator omitted to observe the content of Article 38 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, to which he himself submitted upon its promulgation and which obligates the legislator to have prior technical studies before the promulgation of a law that reduces or disaffects a public domain asset that forms part of the natural heritage of the State, a protected zone (zona protectora), a National Park, a Reserve, or any land of environmental interest." (Ruling Voto no. 2375-2017 of 10:40 a.m. of February 15, 2017. Bold added).

According to what has been stated, in addition to the bill not having sufficient technical backing, it must be warned that, if approved, it would be allowing the disaffectation of portions of the maritime-terrestrial zone through administrative actions and the issuance of the Executive Decree that declares a coastal urban zone; that is, contrary to the vast constitutional jurisprudence on the disaffectation of public domain assets, it would be allowing the disaffectation of public domain assets without the issuance of a specific law.

Apart from those defects of unconstitutionality that the disaffectation of the restricted zone included in the coastal urban zones could entail, regarding the possibility for the occupants of that zone to register the land as private property through an possessory information proceeding (información posesoria) (Article 7), it must be warned that the Constitutional Chamber has established that disaffectation has effects for the future, so that, upon being declared, the occupation carried out by the occupant when the property was a public domain asset could not be recognized as a valid ten-year possession to permit titling; that is, an illegal occupation of the public domain could not be legitimized for the purpose of fulfilling the ten-year possession requirement demanded by the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias).

In this regard, it has been pointed out that:

"In any case, the Bill is based on a false premise, which is that of conferring upon private parties a legitimate possession over the state border strip that they have never had. Article 23 of the consulted Bill establishes that the Law of Possessory Information, No. 139, of July 14, 1941, and its reforms, are supplementary applicable. However, that law requires, as the main requirement to access titling, that the person has possessed the property under the conditions set forth in Article 856 of the Civil Code, that is, with more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession at owner's title. But this type of possession could never occur over the border strips, since, being public domain assets, this kind of possession was forbidden to private parties….

(…)

Based on this regulation, it would only be valid to consider, as possible for titling, those lands that, although included within a demarcation of public domain assets, were already the object of private possession, in the terms of Article 856 of the Civil Code, with ten years prior to the date of entry into force of the specific public domain area, which in the case of our border zones, is quite difficult due to the antiquity of the declaration of public domain status for those strips. This principle was enshrined in Article 7, first paragraph, of the Law of Possessory Information, which literally states:

'When the property to which the information refers is comprised within a protected wilderness area (área silvestre protegida), whatever its management category, the title applicant must demonstrate being the holder of the legal rights over the ten-year possession, exercised at least ten years prior to the date of entry into force of the law or decree in which that wilderness area was created.' Also, this Constitutional Chamber has endorsed this principle for the calculation of the possession period within public domain areas, in the following terms:

'…because given the nature of the asset intended to be titled (public thing), the period of possession suitable for adverse possession (usucapión) must occur before the asset's affectation to the public domain is produced. That is, the declaration of a protected wilderness area prevents the possession subsequent to the affectation from counting, and makes it impossible to meet the requirements of adverse possession if, at that time, the right has not been acquired, i.e., the ten years of possession suitable for adverse possession under the conditions established by law have not elapsed. The foregoing is solely the natural result of applying the concepts regarding the object of possession and its condition of exercise as owner, necessary for possession ad usucapionem. It should be remembered that assets affected to the public domain, regardless of their specifications, are not susceptible to acquisition by adverse possession, if before the affectation occurred, the necessary conditions for the acquisition of the right were not met.' (Ruling Voto No. 4587-97 of 3:45 p.m. of August 5, 1997).

It is unacceptable, that through a law, a legal fiction is established by which a mere illegal detentorship of a public asset becomes a possession suitable for positive adverse possession in public domain areas of the State. The jurisprudence of this Constitutional Court is clear in that sense:

'The public domain is comprised of assets that demonstrate, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are called public domain assets, which do not belong individually to private parties and which are outside human commerce. (...) As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, although not a right to property...' (Ruling Voto No. 2306-91 of 2:45 p.m. of November 6, 1991).

The legal proposal submitted for consultation would entail a gratuitous transfer to squatters on the public domain, since the permit holders or concessionaires in wilderness areas and the "leaseholders" of the Rural Development Institute (INDER), by the nature of their title, could never have possessed as owners, which is what the Law of Possessory Information requires. ... This is not the constitutionally viable means to provide a legal solution to the irregular situation of rural occupants of State-owned public domain lands, so the legislator must implement other legal mechanisms that do not contravene the Constitution. It is a contradiction to allow the titling of real estate to those who have never had the possibility of exercising possessory acts as an owner over real estate of a public-domain nature, such as our border strips. Moreover, the Bill is legally unfeasible, since the intended objective would not be achievable until ten years after the border sectors have been released (desafectado), which is when the persons would have effectively possessed under the terms of our Civil Code and the Law of Possessory Information (see in the same vein Legal Opinion No. 139-J of 27/09/2001 of the Office of the Attorney General)." (Constitutional Chamber, vote no. 18836-2014 of 4:20 p.m. on November 18, 2014).

Regarding Article 7, it is pertinent to reiterate what was stated in OJ-070-2020, to the effect that "the automatic transformation of existing concessions into property rights that the bill would allow and their immediate inscription by the National Registry, without a prior procedure, would entail the inscription of property rights without the criterion and order of a judge, which could generate serious complications, since there could be rights of third parties that are not contemplated and, consequently, would be affected." And we would add, in the absence of a judicial valuation, the inscription could affect the public zone and other adjacent public property.

Returning to the issue of the possibility of granting concessions in the public zone, although the proposed wording for Article 1 would subject it to those who have the status of settlers and occupants under the terms of Law 6043, it must be noted that those legal concepts do not cover the occupation of the public zone, and in the rest of the articles that possibility is much broader (Article 7).

Furthermore, as already stated, Law 9221 provides for the possibility of granting concessions in the public zone on an exceptional basis. The regime established by the law is focused on granting concessions in the restricted zone, and, in an extraordinary manner, the possibility of granting concessions in the public zone is contemplated (Article 8). The bill seeks to adapt and apply all the regulations provided by the law for concessions in the restricted zone to concessions granted in the public zone, that is, to generalize the granting of concessions in those sectors comprised within the coastal urban zones (zonas urbanas litorales).

The Constitutional Chamber, in vote no. 811-2016 of 11:49 a.m. on January 20, 2016, in which Law 9221 was analyzed, understood that the possibility it provides for granting concessions in the public zone is exceptional and subject to a series of requirements and limitations. In this regard, it stated:

"In accordance with the terms of Law No. 9221, the challenged article allows concessions in the public zone of the maritime-terrestrial zone, creating a special zone that can be concessioned, in highly exceptional cases, under urban planning law, establishing as requirements occupation prior to the enactment of Law No. 9221, prior declaration of a coastal urban zone, and after complying with the administrative procedure established in Law No. 9221, as well as the obligation to comply with an urban regulatory plan of the respective locality, thereby regulating those occupations within the 50 meters of the public area of the maritime-terrestrial zone, when these occurred before the law came into force...

(...)

The core issue before us is that the declaration of the coastal urban zone requires a strategic environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental estratégica) of the area in question, which highlights the link between urban planning law and environmental law. It cannot proceed without this type of assessment. In this way, the legislator seeks the conditions to ensure, through urban planning regulations, a certain legal stability and the positive effects sought by urban planning law, in the face of a de facto situation, since despite the current regime, it operates more to the benefit of uncontrolled urban growth because there are regulatory gaps that the State has not been able to solve, but which demand a solution as fundamental rights are involved. In this case, there is a debate between an absolutist thesis and a relative one, in which we consider that there are protection resources that could be produced through urban planning. In the Chamber's opinion, by seeking an adequate balance in this delicate matter, the different legal disciplines draw upon science and technique, be it environmental and urban planning law, as well as public and administrative law, to provide a solution to a very old social problem.

(...)

In accordance with Article 7 of Law No. 9221, the declaration of a coastal urban zone triggers another process of environmental guarantee, which is the preparation of an urban regulatory plan for the entire area, which must conform to environmental legislation.

(...)

That is to say, where there is a coastal regulatory plan, there can be a coastal urban zone, but not where such a territorial planning instrument does not exist. Furthermore, prior to the coastal regulatory plan, an environmental viability must be obtained, so the coastal urban zone must be inserted as a mechanism for the defense of the environment, which deploys all the protective effects.

(...)

In this case, the change in the Chamber's position is motivated by the very structure of the law, since it would not be a way to hastily dispose of the beaches of this country, for hundreds of communities along the coastal zones. On the contrary, it concerns groups of people and hamlets that result in complex forms of social interaction that deserve a legitimate solution from the State; despite the importance of the intangibility of the public area of the maritime-terrestrial zone, it must be concluded that the law is not self-executing, that is, it requires actions by municipal corporations and the Executive Branch in fulfilling a series of requirements, meaning the law does not, in concrete terms, grant any subjective right under the terms it regulates, but rather creates a public law regime subject to a procedure of inspection and control by the State in urban matters...

(...)

It would be difficult to understand that the concessions could be directed towards a purpose different from the historical use given to the occupied public zone, be it residential use or services conforming to the guidelines of the regulatory plans and the coastal urban zone, linked to sea and fishing activities. This right to decent housing, as interpreted by the Constitutional Chamber, would not allow for hotel developments within the public zone; we must understand that the Law limits these as areas that maintain the same building density and, therefore, cannot be expanded, nor could it be otherwise given the marked emphasis on this prohibition. Thus, the area of fifty meters from the ordinary high-water mark is an area under a public law regime subject to special protection, given that it is very sensitive, hence if the expansion of built-up areas were to be allowed, or if they could be intervened despite their degrading effects on the environment, it would infringe upon the Constitution (values, principles, and norms). Ergo, any action or omission that departs from the parameters of the Law as interpreted by this Tribunal would be openly unconstitutional and, therefore, subject to protection through constitutional processes, be they of guarantee –amparo– or of defense of the Constitution –action of unconstitutionality and judicial consultation of constitutionality–. Rather, the Chamber understands that they could be eliminated if ultimately the technical and scientific studies reveal inconsistencies with the urban regulatory plan due to infringement of the environmental regulations in force.

Thus, even though it grants an administrative real right, and the irregular occupation in the public area of the maritime-terrestrial zone is validated, the concession is intimately linked to the second paragraph of Article 8 of Law 9221, which imposes that the use not be modified nor the building density that the land had before the law came into force be expanded, provided such conditions have been endorsed by the urban regulatory plan, that is, when they do not violate the environmental regulations in force. Upon obtaining the declaration of a coastal urban zone, the occupied areas clearly have a legal reference framework that constitutes a juridical regime, which cannot be breached or diminished in a way that implies uncontrolled development of the public area, but rather is subject to the legal and technical aspects that support urban planning, environmental regulations, and why not, within its own purposes, a rural tourism that would preserve our historical cultural heritage linked to the coastal zones." (Boldface added).

It can be noted that the Constitutional Chamber considered the concession of the public zone in an exceptional manner and conditioned the constitutionality of Article 8 of the Law on the fact that this same provision stipulates that these concessions are subject to the condition that "the use not be modified nor the building density that the land had before this law came into force be expanded, provided such conditions have been endorsed by the urban regulatory plan and do not violate the environmental regulations in force." However, the bill seeks to eliminate that phrase, and, consequently, there would be no impediment for concessions in the public zone to allow the expansion of the density of constructions; rather, by applying the provisions of Article 11 to this type of concession, the development of new buildings or installations would be enabled.

Additionally, the initiative would eliminate the need for the issuance of an urban regulatory plan to which the concessions must conform (Article 8) and the strategic environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental estratégica) of the area intended to be declared a coastal urban zone, approved by SETENA (Article 5, subsection f), aspects that were also assessed by the Constitutional Chamber to declare the constitutionality of allowing, on an exceptional basis, the granting of concessions in the public zone.

Consequently, by modifying the parameters under which it was deemed that this possibility was consistent with the Constitution, the bill could signify a violation of the principle of intangibility of the maritime-terrestrial zone set forth above.

In accordance with that principle, the exclusive use enabled by a concession is contrary to the nature of the public zone of the maritime-terrestrial zone, which, according to what the Constitutional Chamber has said, is destined for the common and free use of all inhabitants, without distinction, such that the use by some cannot impede that of other interested parties, and, therefore, the granting of concessions in that zone has not been deemed viable (see in this regard Constitutional Chamber votes nos. 8596-2013 of 2:30 p.m. on June 26, 2013 and 10158-2013 of 3:46 p.m. on July 24, 2013), except for the extraordinary possibility commented on above (vote no. 811-2016).

3. Conclusion.

Although the approval of Bill No. 20988, titled "REFORM OF SEVERAL ARTICLES OF LAW NO. 9221, FRAMEWORK LAW FOR THE DECLARATION OF THE COASTAL URBAN ZONE AND ITS REGIME OF TERRITORIAL USE AND ENJOYMENT, OF MARCH 27, 2014, AND ITS REFORMS," is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the observations presented.

Respectfully yours, Elizabeth León Rodríguez Attorney General's Office (Procuradora)

Opinión Jurídica : 090 - J del 07/05/2021 7 de mayo de 2021 OJ-090-2021 Señora Erika Ugalde Camacho Jefe de Área Comisiones Legislativas III Asamblea Legislativa Estimada Señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. CEIZCF-031-2019 de 18 de setiembre de 2019, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Especial de Investigación de Zonas Costeras y Fronterizas que ocupan Terrenos de Dominio Público y lo Relativo a Terrenos Pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado en situación de Conflicto, requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 20988, denominado "REFORMA DE VARIOS ARTÍCULOS DE LA LEY N° 9221, LEY MARCO PARA LA DECLARATORIA DE ZONA URBANA LITORAL Y SU RÉGIMEN DE USO Y APROVECHAMIENTO TERRITORIAL, DE 27 DE MARZO DE 2014, Y SUS REFORMAS.” 1. Carácter de este pronunciamiento.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.

En la exposición de motivos se indica que pese a la emisión de la Ley para la Regularización de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítima Terrestre (no. 9242 de 6 de mayo de 2014) y la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial (no. 9221 de 27 de marzo de 2014), en la zona marítimo terrestre “se ve seriamente limitada la creación de pequeñas y medianas empresas; además, se reducen las opciones para los pescadores y, por supuesto, se menoscaba el crecimiento de la industria turística, tan importante para el crecimiento y la dinamización de la economía local y el fortalecimiento de la calidad de vida de las personas que habitan.” Por ello, se indica que el proyecto de ley pretende reformar la Ley 9221 para precisar el concepto de zona urbana litoral, dar mayor precisión normativa al régimen de uso y aprovechamiento de los territorios declarados como zona urbana litoral y ampliar el plazo brindado en el transitorio I para que las Municipalidades y las instituciones respectivas emitan el Plan Regulador Costero.

En términos generales, la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial dispuso un marco regulatorio para la declaratoria de zonas urbanas litorales por medio de Decreto Ejecutivo para aquellas áreas costeras que, de hecho, tengan una alta concentración urbana antes de su entrada en vigencia y reformó el artículo 6° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre determinando que dicho régimen no se aplica a las zonas urbanas litorales, pero sin desafectar los bienes demaniales incluidos en ellas.

Para la declaratoria de zona urbana litoral se requiere, además de otros requisitos, la existencia de un plan regulador costero vigente que incorpore los índices de fragilidad ambiental, la evaluación del impacto ambiental y la certificación de patrimonio natural del Estado, y que identifique una alta concentración urbana en el litoral. Asimismo, es necesaria una evaluación de impacto ambiental estratégica del área que se pretende declarar zona urbana litoral, aprobada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. (Artículo 5°).

Después de cumplidos los requisitos correspondientes y hecha la declaratoria de zona urbana litoral, la Municipalidad debe elaborar un plan regulador urbano, conforme con las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana. (Artículo 7°). Posteriormente, la Municipalidad puede otorgar concesiones en las áreas demaniales incluidas en la zona urbana litoral para su uso privativo, teniendo prioridad para ello los concesionarios actuales y los ocupantes de los terrenos. (Artículo 10).

De la posibilidad de otorgar concesiones quedan excluidos los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, los que posibiliten el libre acceso a la costa, los afectos al régimen de patrimonio natural del Estado, los que no correspondan al demanio público y aquellos ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de la ley.

La posibilidad de otorgar concesiones en la zona pública es excepcional y está condicionada a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de la ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente. (Artículo 8°).

La ley otorgó un plazo de 4 años (que culminó el 7 de marzo de 2021 según lo indicado en la Ley no. 9408 que la reformó) para que las Municipalidades interesadas solicitaran la declaración de zona urbana litoral y a partir de la emisión del Decreto de declaratoria, la Municipalidad contaría con cuatro años más para emitir el plan regulador urbano necesario para otorgar concesiones. Durante esos plazos se permite que las municipalidades conserven las construcciones existentes en la circunscripción territorial que se pretende declarar zona urbana litoral y se permite que éstas sean utilizadas a título precario, siempre que medie el pago de un canon por uso de suelo.

Los titulares de esas construcciones tienen seis meses para solicitar la concesión una vez aprobado el plan regulador urbano. Las Municipalidades pueden otorgar un plazo de 6 meses para que los interesados ajusten sus construcciones al plan regulador. Y, una vez vencidos esos plazos, se debe ordenar el desalojo y demolición. (Transitorio I).

Por su parte, el proyecto de ley va más allá de lo señalado en la exposición de motivos y plantea una modificación sustancial del régimen dispuesto en la Ley 9221, pues, según su texto, la declaratoria de zona urbana litoral traería consigo la posibilidad de otorgar concesiones, de manera generalizada, a los pobladores y ocupantes de la zona pública de la zona marítimo terrestre incluida en la declaratoria y la posibilidad de inscribir como propiedad privada las áreas de la zona restringida contempladas en la zona urbana litoral. De tal forma, la mayoría de reformas que se plantean pretenden adecuar el texto de la ley a esos dos objetivos.

Para ello, el proyecto exigiría únicamente la existencia del plan regulador costero, al cual deberán sujetarse las concesiones en la zona pública, pues, al sustituirse las concesiones en la zona restringida por la posibilidad de inscribirla como propiedad privada, no se prevé necesaria la existencia del plan regulador urbano que actualmente contempla la ley.

En fin, con el proyecto propuesto la declaratoria de zona urbana litoral pasaría de ser un instrumento para permitir el otorgamiento de concesiones en la zona restringida, y, excepcionalmente, en la zona pública, bajo lo dispuesto en un plan regulador urbano, a ser un mecanismo para desafectar del dominio público la zona restringida de la zona marítimo terrestre y permitir su inscripción como propiedad privada, y, además, para permitir el otorgamiento de concesiones en la zona pública de manera generalizada.

En ese sentido tómese en cuenta que, como ya lo hemos señalado en otras ocasiones, conforme con los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión en materia ambiental, cualquier proyecto de ley que pretenda disminuir el régimen de protección ambiental actual requiere una justificación técnica de respaldo. (Véanse, por ejemplo, nuestras opiniones jurídicas nos. OJ-082-2020 de 9 de junio de 2020, OJ-078-2021 de 12 de abril de 2021, OJ-081-2021 de 21 de abril de 2021).

Sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala Constitucional ha señalado que:

“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).

Y, sobre los otros dos principios señalados, se ha dispuesto:

“Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.» En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019. Se añade la negrita).

Con base en esa jurisprudencia, es necesario que exista un criterio técnico que justifique la necesidad de adoptar una medida como la propuesta. Es decir, debería existir un estudio que demuestre la existencia del problema de falta de oportunidades de desarrollo señalado en el proyecto y que justifique la necesidad de desafectar de manera generalizada la zona restringida y permitir las concesiones en la zona pública, en aquellos sectores de la zona marítimo terrestre incluidos en las zonas urbanas litorales.

Además, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha indicado que la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público por disposición legal y constitucional, y que, por tanto, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y que la normativa infraconstitucional que así lo permita, resultaría inconstitucional:

“En múltiples ocasiones este Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a la naturaleza jurídica de la zona marítimo terrestre y a su protección constitucional, al formar parte del patrimonio nacional como un bien de dominio público.

(…)

De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto por disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de conformidad con las normas transcritas.

(…)

De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público –y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales– desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión –la llamada milla marítima– pero nunca menor." (Sentencia número 007-93, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, supra citada.)

En la actualidad, la zona marítimo-terrestre, o zona costera es regulada mediante Ley número 6043, de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, y por su Reglamento, Decreto Ejecutivo, número 7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, y es la primera que lo hace en forma específica. Sobre esta normativa, en sentencia número 0477-91, de las quince horas con treinta minutos del día veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, este Tribunal Constitucional "acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil" (…)

En conclusión, en este sentido es claro que la zona marítimo terrestre, bien de dominio público por disposición constitucional y legal, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y la normativa infraconstitucional que así lo establezca resulta evidentemente inconstitucional.” (Voto no. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos de 25 de febrero de 2009. Se añade la negrita).

En ese mismo voto, se hace referencia al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre:

“…conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política, la zona marítimo terrestre –en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema... De todo lo dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un interés público superior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de la soberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la zona económica exclusiva, para “proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos naturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del Derecho Internacional” (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como una ciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área urbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio de soberanía.” (Se añade la negrita).

Con base en ese precedente, estimamos que una iniciativa como la propuesta desafectaría la zona restringida de la zona marítimo terrestre incluida en una declaratoria de zona urbana litoral y la convertiría, automáticamente, en un bien de dominio privado, susceptible de posesión y propiedad particular. Ello, además de que implica una alteración radical del régimen que permanentemente ha tenido la zona marítimo terrestre, conlleva la desafectación de un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de particulares, sin mediar un interés público superior, ni una justificación válida y suficiente. (En ese mismo sentido, véase la opinión jurídica no. OJ-070-2020 de 23 de abril de 2020).

Aunque se haya admitido que en la zona restringida de la zona marítimo terrestre el legislador tenga mayor posibilidad de dictar regulaciones que las circunstancias hagan necesarias, éstas no deben afectar otros derechos reconocidos constitucionalmente ni exceder el marco de la razonabilidad (Voto de la Sala Constitucional no. 5210-1997 de las 16 horas de 2 de setiembre de 1997, reiterado en los votos nos. 8596-2013 de las 14 horas 30 minutos de 26 de junio de 2013, 10158-2013 de las 15 horas 46 minutos de 24 de julio de 2013 y 811-2016 de las 11 horas 49 minutos de 20 de enero de 2016 ).

Aunado a todo lo anterior, tómese en cuenta que la Sala Constitucional ha desarrollado lo que podría llamarse, el principio de irreductibilidad de las áreas protegidas, según el cual, no es posible reducir la cabida un área protegida si no es mediante una ley y si no se cuenta con un estudio técnico que acredite que esa disminución no afectará los recursos naturales de la zona. (Véanse los votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros).

Y es que, ese principio ha sido aplicado por ese Tribunal Constitucional, a cualquier tipo de bien de dominio público de importancia ambiental:

“Con lo cual, resulta claro que, de conformidad con el principio de razonabilidad constitucional y el contenido del artículo 50, de la Constitución Política, los estudios técnicos necesarios para desafectar un bien de dominio público, en general, y, en concreto, para desafectar terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, deben realizarse de previo o durante la tramitación del respectivo proyecto de ley, so pena de omitir, en el procedimiento legislativo, un requisito sustancial que torna en inconstitucional la ley así aprobada, por un vicio esencial en la tramitación del expediente legislativo de formación de la ley. Con ello, como queda dicho en la sentencia de última cita, también se transgrede un principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en este caso al legislador, conforme al principio general de la inderogabilidad singular de una norma para el caso concreto, el cual tiene rango constitucional. En este caso, el legislador omitió observar el contenido del artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió con su promulgación y que obliga al legislador a contar con estudios técnicos previos a la promulgación de una ley que reduzca o desafecte un bien de dominio público que forme parte del patrimonio natural del Estado, de una zona protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de cualquier terreno de interés ambiental.” (Voto no. 2375-2017 de las 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017. Se añade la negrita).

Según lo dicho, además de que el proyecto no cuenta con el respaldo técnico suficiente, debe advertirse que, de aprobarse, se estaría permitiendo la desafectación de porciones de la zona marítimo terrestre por medio de actuaciones administrativas y la emisión del Decreto Ejecutivo que declara una zona urbana litoral, es decir, contrario a la amplísima jurisprudencia constitucional sobre la desafectación de bienes demaniales, se estaría permitiendo la desafectación de bienes de dominio público sin la emisión de una ley específica.

Aparte de esos vicios de inconstitucionalidad que podría acarrear la desafectación de la zona restringida incluida en las zonas urbanas litorales, ante la posibilidad de que los ocupantes de esa zona inscriban el terreno como propiedad privada mediante una información posesoria (artículo 7°), debe advertirse que la Sala Constitucional ha dispuesto que la desafectación tiene efectos a futuro, por lo que, al declararse, no podría reconocerse como posesión decenal válida para permitir la titulación, aquella desplegada por el ocupante cuando el inmueble era un bien demanial, es decir, no podría legitimarse una ocupación ilegal del dominio público a efectos de cumplir con el requisito de posesión decenal exigido por la Ley de Informaciones Posesorias.

Al respecto, se ha señalado que:

“De cualquier manera, el Proyecto de Ley parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre la franja limítrofe estatal que nunca han tenido. El artículo 23, del consultado Proyecto de Ley, establece que la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, de 14 de julio de 1941 y sus reformas, es de aplicación supletoria. Sin embargo, esa ley exige como principal requisito para acceder a la titulación, que la persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856, del Código Civil, es decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño. Pero este tipo de posesión, jamás pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión les estaba vedado a los particulares….

(…)

Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar, como posibles de titulación, aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856, del Código Civil, con diez años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de nuestras zonas fronterizas, resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria de demanialidad de esas franjas. Este principio fue recogido en el artículo 7, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:

«Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre.» También, esta Sala Constitucional, ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:

«...porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular, necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho.» (Voto N° 4587-97 de 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).

Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional es clara en ese sentido:

«El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad...» (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias…. No es este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución. Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas. Es más, el Proyecto de Ley es jurídicamente inviable, ya que el objetivo buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias (ver en este mismo sentido la Opinión Jurídica N° 139-J del 27/09/2001 de la Procuraduría General de la República).” (Sala Constitucional, voto no. 18836-2014 de 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014).

También, sobre el artículo 7°, resulta pertinente reiterar lo señalado en la OJ-070-2020, en cuanto a que “la transformación automática de las concesiones vigentes en derechos de propiedad que permitiría el proyecto y su inscripción inmediata por parte del Registro Nacional, sin un procedimiento previo, implicaría la inscripción de derechos de propiedad sin contar con el criterio y orden de un juez, lo cual puede generar serias complicaciones, al existir derechos de terceros que no sean contemplados y, en consecuencia, se vean afectados.” E incluso, añadimos, al no existir una valoración judicial, con la inscripción podrían verse afectados la zona pública y otros bienes públicos colindantes.

Retomando el tema de la posibilidad de otorgar concesiones en la zona pública, aunque la redacción propuesta para el artículo 1° la sujetaría a quienes cuenten con la condición de pobladores y ocupantes en los términos de la Ley 6043, debe advertirse que esas figuras no amparan la ocupación de la zona pública y en el resto del articulado esa posibilidad es mucho más amplia (artículo 7°).

Además, como ya se dijo, la Ley 9221 prevé la posibilidad de otorgar concesiones en la zona pública de manera excepcional. El régimen previsto por la ley está enfocado en el otorgamiento de concesiones en la zona restringida, y, de manera extraordinaria se contempla la posibilidad de otorgar concesiones en la zona pública. (artículo 8°). El proyecto, lo que pretende es adaptar y aplicar todas las regulaciones previstas por la ley para las concesiones en la zona restringida, a las concesiones que se otorguen en la zona pública, es decir, generalizar el otorgamiento de concesiones en esos sectores comprendidos en las zonas urbanas litorales.

La Sala Constitucional, en el voto no. 811-2016 de las 11 horas 49 minutos de 20 de enero de 2016, en el que se analizó la Ley 9221, entendió que la posibilidad que prevé de otorgar concesiones en la zona pública es excepcional y sujeta a una serie de requisitos y limitaciones. Al respecto, señaló:

“De conformidad con los términos de la Ley No. 9221, el artículo impugnado permite que en la zona pública de la zona marítimo terrestre se den concesiones, creando una zona especial que puede concesionarse, en casos excepcionalísimos, al amparo del Derecho urbanístico, estableciendo como requisitos una ocupación previa a la promulgación de la Ley No. 9221, previa declaratoria de zona urbana litoral, y luego de cumplir con el procedimiento administrativo establecido en la Ley No. 9221, así como la obligación de cumplir con un plan regulador urbano de la respectiva localidad, con lo cual se regularán aquellas ocupaciones sobre los 50 metros de la area pública de la zona marítimo terrestre, cuando éstas se produjeron antes de la entrada en vigencia de la Ley…

(…)

El punto medular que nos ocupa reside en que la declaratoria de la zona urbana litoral requiere de la evaluación de impacto ambiental estratégica del área en cuestión, con lo que pone de manifiesto el ligamen entre el Derecho urbanístico con el Derecho ambiental. No procede si no tiene este tipo de evaluación. De este modo, el legislador procura las condiciones para asegurar mediante las regulaciones urbanísticas una determinada estabilidad jurídica y los efectos positivos que procura el Derecho urbanístico, ante una situación de hecho, toda vez que a pesar del régimen actual, éste actúa más en beneficio del crecimiento urbano incontrolado pues hay vacíos normativos que el Estado no ha podido solucionar, pero que demanda de una solución al estar involucrados derechos fundamentales. En el caso, se debate entre una tesis absolutista frente a otra relativa en la que consideramos que existen recursos de protección que lograrían producirse por medio de la planificación urbana. En opinión de la Sala, al procurar un balance adecuado en esta delicada materia, las diferentes disciplinas jurídicas se nutren de la ciencia y la técnica, sea del derecho ambiental y urbanístico, como también del Derecho público y administrativo, para dar una solución a una problemática social muy antigua.

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De conformidad con el artículo 7 de la Ley No. 9221, con la declaratoria de zona urbana litoral se desencadena otro proceso de garantía del ambiente, como lo es elaborar un plan regulador urbano para todo el área, que deben ajustarse a la legislación ambiental.

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Es decir, donde hay plan regulador costero puede haber una zona urbana litoral, pero no donde no hay tal instrumento de ordenamiento territorial. Además, con el plan regulador costero de previo debe de obtenerse una viabilidad ambiental, por lo que la zona urbana litoral debe insertarse como un mecanismo de defensa del ambiente, lo que despliega todos los efectos de protección.

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En este caso, motiva el cambio de posición de la Sala la misma estructura de la ley, pues no sería una forma de festinar las playas de este país, por centenares de comunidades a lo largo de las zonas costeras. Por el contrario, se trata de agrupaciones de personas y caseríos que resultan en complejas formas de interacción social que merecen una solución legítima del Estado; a pesar de la importancia de la intangibilidad del área pública de la zona marítimo terrestre, debe concluirse que la ley no es autoaplicable, es decir, requiere de las actuaciones de las corporaciones municipales y del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de una serie de requisitos, es decir, la ley no concede, en concreto, ningún derecho subjetivo, en los términos por ella regulados, sino que crea un régimen de Derecho público que tienen un procedimiento de fiscalización y control por parte del Estado en la materia urbana…

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Difícilmente podría entenderse que las concesiones puedan estar dirigidas a un fin distinto del uso histórico que se le ha dado a la zona pública ocupada, sea su uso habitacional o de servicios conforme a los lineamientos de los planes reguladores y a la zona urbana litoral, ligado a las actividades del mar y de la pesca. Este derecho a la vivienda digna, interpretado por la Sala Constitucional, no daría el espacio para desarrollos hoteleros dentro de la zona pública; debemos entender que la Ley los tiene delimitados por ser áreas que se mantienen con la misma densidad de construcción y, por ende, no se podría ampliar, y no podría ser de otro modo dado el marcado énfasis en esta prohibición. Así las cosas, el área de los cincuenta metros desde la pleamar ordinaria es un área bajo un régimen de Derecho público sujeto a una protección especial, dado que es muy sensible, de ahí que de admitirse la ampliación de las áreas construidas o que estas no puedan ser intervenidas pese a sus efectos degradantes para el ambiente, se estaría infringiendo el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Ergo, cualquier actuación u omisión que se salga de los parámetros de la Ley en los términos que la interpreta este Tribunal sería abiertamente inconstitucional y, por ende, tutelable a través de los procesos constitucionales, sean estos de garantía –amparo- o de defensa de la Constitución –acción de inconstitucionalidad y consulta judicial de constitucionalidad-. Más bien entiende la Sala sí se podrían eliminar si finalmente los estudios técnicos y científicos revelan incongruencias con el plan regulador urbano por la infracción a la normativa ambiental vigente.

Entonces, aunque otorgue un derecho real administrativo, y se valida la ocupación irregular en el área pública de la zona martímo-terrestre, la concesión esta íntimamente ligada al segundo párrafo del artículo 8 de la Ley 9221, que es el que impone que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de la ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano, es decir, cuando no incumplan la normativa ambiental vigente. De obtener la declaratoria de zona urbana litoral, las áreas ocupadas claramente tienen un marco legal de referencia que se constituye en un régimen jurídico, que no puede ser quebrantado ni desmejorado que implique un desarrollo incontrolable del área pública, sino que está sujeto a los aspectos jurídicos y técnicos que apoyan a la planificación urbanística, la normativa ambiental y porque no, dentro de los fines propios de esta, de un turismo rural que preservaría nuestro patrimonio cultural histórico ligado a las zonas costeras.” (Se añade la negrita).

Puede notarse que la Sala Constitucional consideró la concesión de la zona pública de manera excepcional y supeditó la constitucionalidad del artículo 8° de la Ley al hecho de que esa misma norma prevé que esas concesiones están condicionadas a que “no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente.” Sin embargo, con el proyecto de ley se pretende eliminar esa frase, y, en consecuencia, no existiría impedimento para que las concesiones en la zona pública permitan ampliar la densidad de las construcciones, más bien, al aplicarse lo dispuesto en el artículo 11 a este tipo de concesiones, se habilitaría el desarrollo de nuevas edificaciones o instalaciones.

Además, con la iniciativa se eliminaría la necesidad de que se emita un plan regulador urbano al cual deban sujetarse las concesiones (artículo 8°) y la evaluación de impacto ambiental estratégica del área que se pretende declarar zona urbana litoral aprobada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (artículo 5° inciso f), aspectos que también fueron valorados por la Sala Constitucional para declarar la constitucionalidad de permitir, de manera excepcional, el otorgamiento de concesiones en la zona pública.

En consecuencia, al modificarse los parámetros bajo los cuales se estimó que esa posibilidad resultaba acorde con el Derecho de la Constitución, el proyecto podría significar una violación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre antes expuesto.

Conforme con ese principio, el uso privativo habilitado por una concesión es contrario a la naturaleza de la zona pública de la zona marítimo terrestre, que, según lo dicho por la Sala Constitucional, está destinada al uso común y gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no puede impedir el de los demás interesados, y, por tanto, no se ha estimado viable el otorgamiento de concesiones en esa zona (véanse al respecto los votos de la Sala Constitucional nos. 8596-2013 de las 14 horas 30 minutos de 26 de junio de 2013 y 10158-2013 de las 15 horas 46 minutos de 24 de julio de 2013), salvo la posibilidad extraordinaria antes comentada (voto no. 811-2016).

3. Conclusión.

Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 20988, denominado "REFORMA DE VARIOS ARTÍCULOS DE LA LEY N° 9221, LEY MARCO PARA LA DECLARATORIA DE ZONA URBANA LITORAL Y SU RÉGIMEN DE USO Y APROVECHAMIENTO TERRITORIAL, DE 27 DE MARZO DE 2014, Y SUS REFORMAS”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez