Environmental protection reduction under DUA bill requires prior technical criteriaReducción de tutela ambiental por proyecto de ley DUA exige criterio técnico previo

Legal Opinion: 078 - J of 04/12/2021 April 12, 2021 OJ-078-2021 Madam Alejandra Bolaños Guevara Area Head Legislative Commissions VIII Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. CEZC-004-2021 of February 23, 2021, by means of which we are informed that the Special Commission for the Investigation of Coastal and Border Zones Occupying Public Domain Lands and Matters Related to Lands Belonging to the Natural Heritage of the State in Conflict Situations, requested our opinion on bill no. 22391, entitled "Law for the management and regularization of the natural heritage of the State and the environmental utility right (Ley DUA)." 1. Nature of this pronouncement.

In accordance with articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when consulting us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when requiring our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing and even though there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those referred to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important legislative work.

Moreover, as we are not within the cases established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.

2. Considerations on the bill.

A. The bill implies a reduction in the current level of environmental protection, and, consequently, requires a technical opinion that justifies it.

The current regime of the natural heritage of the State is set forth in the Forestry Law (Ley Forestal) (no. 7575 of February 13, 1996) and in other related regulations. Article 13 of the Forestry Law defines how it is constituted, providing that:

"Article 13.- Constitution and Administration The natural heritage of the State shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its heritage.

The Ministry of Environment and Energy shall administer the heritage.

When appropriate, through the Attorney General's Office of the Republic, it shall register the lands in the Public Property Registry as individualized farms owned by the State.

Non-governmental organizations that acquire real estate with forest or forest aptitude, with funds from donations or the public treasury, which have been obtained in the name of the State, must transfer them to the State's name." In accordance with the provisions of articles 38 of the Organic Law of the Environment, 58 of the Biodiversity Law (no. 7788 of April 30, 1998), and 2 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) (no. 7317 of October 30, 1992), protected wild areas also form part of that heritage.

The Constitutional Chamber, on repeated occasions, has ruled that the natural heritage of the State is made up of two components:

"a) Protected Wild Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, arts. 1, paragraph 2, 3 subsection i; Organic Law of the Environment 7554, article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, article 3 subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, article 82, subsection a). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal affectation. For the maritime-terrestrial zone, Law 6043 itself (article 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the forested areas and lands of forest aptitude on the coasts are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by its specific regulations (Forestry Law, article 13 and concordant articles)." (Constitutional Chamber, opinion no. 16975-2008 of 2:53 p.m. on November 12, 2008).

Regarding the second component, according to the provisions of article 15 of the Forestry Law, it has been considered that when the State or any public institution acquires a real estate with forest cover (cobertura boscosa) or that has forest aptitude, there is an immediate affectation to the natural heritage and, therefore, that land acquires, by operation of law, all the characteristics of the natural heritage of the State and, consequently, must be administered by the National System of Conservation Areas. (In this regard, see Constitutional Chamber opinions nos. 16975-2008 and 12973-2013 of 4:20 p.m. on September 25, 2013). The same applies to public domain assets that have forest cover or are of forest aptitude that are administered by other institutions, as is the case, for example, of the maritime-terrestrial zone and border strips.

According to article 13 of the Forestry Law and article 22 of the Biodiversity Law, the Natural Heritage of the State must be administered by the National System of Conservation Areas.

Also, since it is classified by article 14 of the Forestry Law as a public domain asset, its possession by private individuals does not generate any right, it cannot be registered in the Public Registry, and its occupation and invasion must be sanctioned with a prison sentence of three months to three years, and the eviction and demolition of the erected works must proceed, as established in articles 34 and 99 subsection h) of the Organic Law of the Environment and article 58 of the Forestry Law.

Regarding the activities that can be carried out in the heritage, article 18 of the Forestry Law establishes:

"Article 18- Authorization of tasks. In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism tasks, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the carrying out of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established in the regulations of this law.

(Thus amended by article 1 of the Law to authorize the use of water for human consumption and construction of related works in the Natural Heritage of the State, No. 9590 of July 3, 2018)" That provision, before the amendment made by Law no. 9590, was developed by article 11 of the Regulations to the Forestry Law (Executive Decree No. 25721 of October 17, 1996), which establishes that in the natural heritage of the State "only training, ecotourism, and research activities shall be permitted" and develops what type of activities are encompassed by those concepts.

That same article establishes that these activities may be authorized through the approval of use permits, which cannot be assigned, transferred, or donated, and which possess a precarious nature, that is, they do not imply any right over the land, and can be revoked when the State so determines for reasons of convenience, opportunity, or public interest, in accordance with article 154 of the General Law of Public Administration. The validity period of the use permits shall be five years, and may be longer than that period when the need for the period for its execution has been legally and technically justified by the applicant and approved by the respective Conservation Area, which period may not exceed 10 years.

Based on these regulatory provisions, the Constitutional Chamber has considered that:

"The tutelary regime contemplated in the Forestry Law for the Natural Heritage of the State implies: that the lands are inalienable; their possession by private individuals 'shall not cause any right in their favor' and the State's action to recover them is imprescriptible; they cannot be registered in the Public Registry by means of possessory information; their invasion and occupation is sanctioned as a crime; logging, forest use, or land-use change (cambio de uso del suelo) is not permitted, and only research, training, and ecotourism tasks may be authorized." (Opinion no. 12716-2012 of 4:01 p.m. on September 12, 2012. In a similar sense, see opinions nos. 2020-2009 of 8:30 a.m. on February 13, 2009, and 1570-2011 of 10:41 a.m. on November 4, 2011).

Likewise, it has added that:

"That heritage is classified by article 14 of the Forestry Law as a public domain asset, which, according to articles 13 of the Forestry Law and 22 of the Biodiversity Law, must be administered by the National System of Conservation Areas. Thus, the competence in this matter is held by the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas, a competence that is exclusive, this being a matter of national interest." (Opinion no. 17397-2019).

Apart from those activities that could be permitted through a use permit, in accordance with article 39 of the Biodiversity Law, in protected wild areas it is possible to grant contracts and concessions for non-essential services and activities, such as parking, sanitary services, administration of physical facilities, food services, stores, the construction and administration of trails, and visit administration.

The Constitutional Chamber has indicated that "the legal regime created by articles 13 and 14 of the Forestry Law has a protective purpose, since, according to the text of said provision, its objective is to give public domain protection to State-owned lands with forest or forest lands, which would fall under the administration of the Ministry of Environment and Energy." (Opinion no. 17397-2019 of 12:54 p.m. on September 11, 2019).

Based on the jurisprudence of the Constitutional Chamber, we have indicated that the natural heritage of the State has a conservationist vocation and that protected wild areas have special legal efficacy, framed within a planning policy whose purpose is to preserve the natural resource. (See our pronouncements nos. C-297-2004 of October 19, 2004, C-134-2016 of June 8, 2016, OJ-027-2018 of February 28, 2018).

Consequently, based on the constitutional principles of objectification of environmental protection, reasonableness and proportionality, and progressivity and non-regression, the constitutionality of any modification to that regime, which implies a reduction in the level of protection it currently possesses, depends on the existence of technical criteria that support or justify it.

In that sense, regarding the principle of objectification of environmental protection, the Constitutional Chamber has indicated that:

"...translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and to provisions of a general nature – legal and regulatory – from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived, an element that provides a technical-scientific basis for the Administration's decisions in this matter, and by virtue of that, limits and conditions the Administration's discretion in its actions - in the terms provided for in article 16 of the General Law of Public Administration. Thus, in consideration of the results derived from those technical studies – such as environmental impact studies – an objective technical criterion is evidenced that denotes either the environmental feasibility of the project or the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, a circumstance that requires establishing precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity. (Opinion no. 2063-2007 of 2:40 p.m. on February 14, 2007).

And, regarding the other two principles mentioned, it has been established:

"Principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The former has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, with special consideration for those which, like the right to the environment (art. 11 of the Protocol), require multiple positive actions by the State for their protection and full enjoyment by all their holders. Likewise, from the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in numeral 34 of the Magna Carta, the principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection achieved is derived. This principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature, or due to nature, that negatively impact the achievements reached up to then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Right to the Constitution and the principles under examination require justifying, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction of the levels of protection (see judgment number 2012-13367 of 11:33 a.m. on September 21, 2012). In this way, we find a relationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, since, as this Court has indicated in judgment number 7294-1998, 'the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if there were no other legal regulation that expressly established it.' In summary, in accordance with these principles, the State is prohibited from taking measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment." (Opinion no. 17397-2019 of 12:54 p.m. on September 11, 2019. Emphasis added).

Taking into account the foregoing, it should be noted that, in general terms, the bill raises two major proposals: the reform of the regime of the natural heritage of the State (Title II) and the possibility of granting environmental utility rights (Title III).

Regarding the first proposal, it is observed that the regime of the natural heritage of the State would be considerably modified, since it would allow that the lands of the heritage that, after an ecological assessment, are not considered suitable to be converted into a protected wild area, would not pass to be administered by SINAC, as current legislation requires, but rather would continue to be administered by the institution to which they belong or under whose administration they are, for the exercise of the purposes that the specific legislation has determined. Only those lands that are deemed should be converted into a protected wild area would be transferred to SINAC, and, therefore, only protected wild areas would remain under its administration. (See articles 7, 9, and 10 of the bill).

Thus, the assets of the heritage that are not protected wild areas would remain under the administration of other institutions, different from SINAC, and would be planned according to the Natural Resources Management Instrument that the corresponding institution issues for that purpose, for the specific purposes established by the corresponding legislation. (Articles 3 subsection g) and 7).

On the other hand, the bill establishes that in the natural heritage of the State, the granting of use permits, concessions, or environmental utility rights would be permitted (article 12), and the type of activities that could be permitted would be significantly broadened (Articles 15 and 16). Likewise, the authorization for the development of the activities could be granted by SINAC, in the protected wild areas under its administration, and by the institutions that, according to the provisions mentioned above, administer lands of the natural heritage of the State, in accordance with the Planning Instrument that they themselves would develop.

Thus, the possibility of permitting the private use of the natural heritage with a legal instrument other than the simple use permit provided for in current regulations would be established.

Furthermore, it should be noted that article 15 indicates that in the natural heritage of the State, all the uses and activities permitted in the corresponding management plan or natural resources management instrument can be carried out, except for a series of activities set forth therein, i.e., the way of regulating the activities that can be permitted in the natural heritage would be modified, moving from a regime indicating what can be done to one indicating what cannot be done.

Then, regarding the second proposal of the bill, it must be taken into account that environmental utility rights are concessions, which would grant their holders the right to privately occupy the natural heritage of the State and would be registered in the Public Registry. (Articles 1 and 3 subsection a).

Such concessions could be granted by SINAC, in the protected wild areas under its administration, and by the other institutions that, according to the bill, would administer lands of the natural heritage of the State, in accordance with the general management plan or the natural resources management instrument, respectively. (Article 17) The bill would allow granting these concessions to natural persons of legal age; nationals or foreigners with permanent residence in the country, who demonstrate that they have had a property under an environmental protection regime as their only residence, for more than 10 years, in a public, peaceful, uninterrupted manner and without transgression of environmental norms; but also, to non-profit legal entities that meet the requirements established in the regulations of the law. (Article 19).

These concessions could authorize their holders to carry out activities of ecotourism, agro-ecotourism, silviculture, reforestation, sustainable and community forest management, family farming, ancestral agriculture, biodiversity conservation, ecosystem services, restoration, commerce, residence, sustainable livestock, and others that are approved by SINAC in accordance with the General Management Plan or the Natural Resources Management Instrument. (Article 23).

The concessions would be granted for a term of forty years, renewable for equal periods (Article 27), may be assigned or encumbered with authorization from the corresponding entity (article 29), and may be transmitted to the heirs in the event of the death of the holder. (article 35).

Based on the foregoing, it is clear that the granting of the so-called environmental utility rights would imply a modification in the treatment that the current regime contemplates for illegal occupants of the natural heritage, insofar as they could be recognized a right of private use of the asset for renewable periods of forty years, through a legal figure different from the use permit – of a precarious and non-transferable nature, with periods of no more than ten years – provided for in current regulations, and would enable the development of activities different from those currently permitted.

Thus, compared to the current regime of the natural heritage of the State, the two major proposals raised by the bill do imply a reduction in the level of current environmental protection, and, therefore, in accordance with the principles set forth above, their constitutionality would depend on the existence of a technical criterion that justifies it.

B. Regarding the technical justification for the possibility of granting environmental utility rights throughout the natural heritage of the State.

According to the statement of motives, the purpose of the bill is to solve the historical problem of many people who have been trapped on state lands that today are natural heritage of the State and who, due to this, have not been able to regularize their situation and are in a condition of poverty.

Then, it is indicated, it is intended to solve the existing legal vacuum that has prevented recognizing the acquired rights of the inhabitants of the natural heritage of the State, by granting environmental utility rights that allow them to legitimately occupy the lands. And this possibility would be enabled, in a general manner, for the entire natural heritage of the State.

Now, as set forth in the previous section, the granting of environmental utility rights would imply a reduction in the level of protection that the natural heritage of the State currently possesses. And, consequently, according to the constitutional jurisprudence cited, the adoption of that measure requires being justified with a technical criterion.

Therefore, there must be a technical criterion that supports the need to allow this possibility throughout the entire natural heritage of the State. This would imply that there must be a technical study demonstrating that the occupation problem that the bill seeks to solve is a global problem, that is, that it occurs significantly and generally throughout the entire natural heritage of the State, and that, in that character, requires a solution of that same nature.

In that sense, with regard to the constitutionality of the proposal, it must be assessed whether it is possible to technically justify that it is necessary to permit the granting of environmental utility rights throughout the entire heritage, or whether, rather, it should focus exclusively on protected wild areas or specific assets in which it has been determined, a priori, that these types of occupations that can be regularized exist. That is, the reasonableness of allowing the granting of concessions over the entire natural heritage of the State must be assessed without knowing, with certainty, in which specific assets the conflict that, according to the statement of motives, must be solved, occurs.

In the event that the proposal is maintained in a generalized manner for the entire heritage, it would be advisable for the initiative to contemplate some mechanism or procedure that guarantees that, before SINAC or the corresponding managing entity decides to enable the possibility of granting environmental utility rights in each specific protected wild area or specific land, it has been determined with certainty that there is an occupation problem that requires regularization.

Although this initiative does not seek to disaffect specific sectors of the natural heritage of the State, the Constitutional Chamber has recognized that the constitutionality of bills that seek the granting of concessions in protected wild areas requires a technical study that justifies the adoption of the measure and accredits that this modification in the regime will not affect the environment or the integrity of the asset.

Specifically, the Constitutional Chamber has indicated that:

"Based on the aforementioned precedents and upon analyzing the text of the bill, as well as the different criteria provided by the consulting authorities, this court observes that the discussed articles, specifically articles 45 and 51 of the bill, establish, first, the declaration of a community coastal territory and, second, the possibility of granting concessions within the Refuge. Although article forty-six of the bill provides for an environmental impact study, that requirement is not the same as fulfilling that requirement in the legislative venue; there is a significant qualitative difference whether the requirement is fulfilled before the approval of the norm or after its approval, which is what article forty-six of the bill contains. The declaration of a National Wildlife Refuge, in this case, that of Ostional, as a community coastal territory, does have an impact on its management and on the regime that regulates it, as can be inferred from the norms contained in chapter three of the consulted bill; its application may have a relevant influence on the nature of the refuge, weakening its protection regime, for this reason a prior environmental impact study is required. There is no doubt that the declaration of a national wildlife refuge as a coastal territory can significantly modify the real and effective condition of the area protected by the refuge. The regime that defines the refuge can be emptied of content.

The bill under discussion lacks technical studies that accredit not only the factual situation, but also the technical feasibility, as well as the reasonableness and proportionality as parameters of constitutionality, principles that every legal norm must observe, especially when it involves affecting public resources, as is the case here.

The foregoing allows this Court to agree with the position of the consulting deputies in the sense that there is no technical study in the legislative file that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of objectification of environmental protection, even though there are both institutions and experts on environmental matters who could have prepared the technical study that is lacking in the bill.

Regarding the Ostional National Wildlife Refuge, in compliance with the Precautionary Principle, prior to the declaration as a community coastal territory and to the concession – as indicated by the consulting deputies – an environmental impact study evaluated by the Technical Environmental Secretariat is required, so as to demonstrate the type of damage and the measures that must be adopted, a study that is lacking in this bill, since a refuge could not cease to be protected without technical criteria that support it. Therefore, said omission implies a violation of the precautionary principle and the principle of progressivity of the scope of protection of fundamental rights, an aspect indicated in the procedural defect analyzed in this judgment." (Opinion no. 10158-2013 of 3:46 p.m. on 2013).

Based on that precedent, the bill should guarantee, without a doubt, that before rights of environmental utility can be granted on a specific asset forming part of the State's natural heritage, a technical study must exist that justifies the possibility of reducing the level of protection of the asset and that certifies that the granting of concessions will not affect the integrity of the protected area and that establishes the measures that must be adopted.

And it is that, it should be noted that according to Article 23, the granting of rights of environmental utility would not only entail the possibility of privately occupying the asset, but also of carrying out commercial, ecotourism, agricultural, and even forest harvesting activities, this last figure being completely prohibited in the State's natural heritage. Therefore, with greater reason, a technical study must exist that justifies the possibility of granting that type of rights and the type of activities that could be permitted under their protection.

Article 8 of the bill provides that the design and preparation of the technical studies prior to the granting of rights of environmental utility are declared of public interest, among which the classification, georeferenced location, and demarcation of ecosystems, cadastral map, census survey of population and economic and social areas, and the zoning of areas under environmental protection regime stand out, but it does not indicate who will be in charge of developing these studies or how they should be executed. And these studies are also not required later on, in Title III.

Then, Article 26 indicates that an environmental impact assessment is required for the development of the permitted activities, but this, once a right of environmental utility has been granted.

Therefore, the initiative does not seem to be in accordance with the precedent of the Constitutional Chamber cited above, since, prior to deciding to grant concessions, the existence of technical studies that justify the adoption of that measure and that certify that this granting will not affect the integrity and level of protection of each protected wild area or specific asset would not be required.

C. Specific Observations on the Bill.

In addition to the considerations set forth above, a series of specific observations on the bill's articles are indicated below, which it is suggested be analyzed.

a. Article 1 of the bill establishes that its purpose is to establish an administrative real right over assets of the State's Natural Heritage, for the benefit of subjects of private law, so that they can use said assets in accordance with the limits and conditions established by the national legal system. However, the initiative goes further, since it also seeks to modify the general regime of the State's natural heritage.

b. It is advisable to review the wording of Article 2, as it establishes that the governing authority of the Ministry of Environment and Energy in matters of natural resources must be exercised through SINAC, which could exceed the powers assigned to this deconcentrated body.

In that sense, note that the Organic Regulation of the Executive Branch understands governing authority as the power that the President of the Republic, together with the minister of the relevant branch, has to define and direct the strategies and public policies of each sector and to ensure that these are fulfilled, it defines that the environment and energy sector is under the governing authority of the Ministry of Environment and Energy, and establishes a series of specific competencies in charge of the Governing Ministers (Articles 4, 5, and 6). And those types of functions do not seem compatible with the competencies in forestry, wildlife, and protected areas assigned to SINAC under Article 22 of the Biodiversity Law.

c. The definition of rights of environmental utility set forth in Article 3, subsection a) is confusing, specifically when indicating that it will grant "some rights over the ownership (dominio) of real estate property of the State or competent entity." Technically, ownership (dominio) is the full property right, and, in the case of public domain assets, that right corresponds in its entirety to the State. Therefore, it would be correct to indicate that through rights of environmental utility, the exercise of certain rights over public domain assets of the State's natural heritage is authorized, not over the ownership (dominio).

d. The objective defined in Article 4, subsection c) should form part of the purpose of the bill set forth in Article 1, since, as noted, that provision makes no reference to the modification of the State's natural heritage that is proposed.

e. What is provided in Article 5 is extremely confusing, since it is not understood what is intended to be regulated. In any case, when referring to rights of environmental utility, it should be part of Title III of the bill.

f. Article 7, in addition to referring to the object of regulation of Title II of the bill, and therefore, should be contemplated in that section, refers, in an incorrect manner, to the fact that zones to be regularized through titling processes will be established, which the Right of Environmental Utility will allow. It should be taken into account that titling processes entail the transfer of ownership (dominio) to a private individual, which is different from the administrative real right that is intended to be granted with the rights of environmental utility.

g. Title II of the bill is called "Of the regime of the State's natural heritage not subject to the DUA." However, it seems that the title does not correspond to what is essentially intended to be regulated, since this section regulates the State's natural heritage administered by SINAC and by other competent entities, with which it would be understood that in all of the State's natural heritage, rights of environmental utility could not be granted. But, on the other hand, in Articles 12 and 17, the granting of those rights is authorized in all of the State's natural heritage, without any distinction, which, in fact, is the purpose of the bill.

h. According to Articles 9 and 10, the heritage lands that, after an ecological assessment, are not considered suitable to be converted into a protected wild area, would not pass to be administered by SINAC, as required by current legislation, but will continue to be administered by the institution to which they belong or under whose administration they are, for the exercise of the purposes that the specific legislation has determined, but, in no case, will the land-use change (cambio de uso del suelo) of those lands be permitted, so the use made by the corresponding entities must be subject to the current forestry legislation.

At this point, the case of the State's natural heritage comprised of forests and lands suitable for forestry located on public domain assets merits special mention, such as, for example, border zones and the maritime-terrestrial zone, since, in those cases, if it is not considered that the assets should be converted into a protected wild area, it could be understood that these will remain under the administration of the corresponding entities, for the exercise of the competencies that the specific regulations establish.

Thus, in the case of border zones, it could be understood that the lands forming part of the State's natural heritage that are not considered suitable to form a protected wild area, would continue to be under the administration of the Institute of Rural Development, which could exercise the functions established by Law No. 9036 of May 11, 2012, and the Regulations for the Granting of Concessions in Border Strips (Executive Decree No. 39688 of April 22, 2016).

In the case of the maritime-terrestrial zone, even though according to Articles 3, subsection i) and 18 of the bill it is established that rights of environmental utility cannot be granted in it, what is certain is that, if the bill is approved, the lands of the coastal zone that are classified as State's natural heritage and that are not deemed necessary to be declared a protected wild area, would continue to be administered by the corresponding Municipality, and, therefore, it could be understood that this administration would be exercised under the terms set forth in the Law on the Maritime- Terrestrial Zone (No. 6043 of March 2, 1977). That is, concessions could be granted under that specific regulation, which, in itself, would imply a reduction in the level of tutelage currently afforded to the State's natural heritage located in the Maritime-Terrestrial Zone. Therefore, it is suggested to expressly establish that the State's natural heritage of the Maritime-Terrestrial Zone remain under the administration of SINAC.

In both cases, the application of regimes that have a nature and purpose different from the one currently held by that corresponding to the State's natural heritage, and even from the one that the bill itself would establish, would be allowed.

i. It is necessary to clarify the proposed Article 12, as it is not clear whether, by indicating that its use and sustainable harvesting (aprovechamiento sostenible) by private individuals could be authorized through use permits, concessions, or rights of environmental utility, other types of concessions could be granted in addition to those referring to rights of environmental utility. Thus, it is not clear whether the new activities that would be enabled in Article 15 would be authorized through a use permit or a concession.

j. Although Articles 17 and 18 expressly establish that it is not possible to grant rights of environmental utility in national parks and biological reserves, no impediment is indicated for those management categories to authorize the activities that according to Article 15 could be permitted in the State's natural heritage.

And, in this regard, it must be taken into account that, in accordance with the conservation purposes that for national parks and biological reserves are established by the Law Creating the National Parks Service (No. 6084 of August 24, 1977), applicable to biological reserves according to Article 58 of the Biodiversity Law) and the Convention for the Protection of the Flora, Fauna and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, (approved through Law No. 3763 of October 19, 1966) which prohibits the commercial exploitation of the natural resources of national parks, it has been considered that biological reserves and national parks possess a regime of greater protection than that corresponding to other management categories (in this regard see our opinions Nos. C-339-2004 of November 17, 2004, OJ-091-2010 of November 16, 2010, and C-134-2016 of June 8, 2016). For its part, the Constitutional Chamber has ordered that in national parks "only activities that in no way disturb the natural life present in them should be permitted." (Vote No. 10484-2004 of 9:52 a.m. on September 24, 2004). And, it has affirmed that national parks and biological reserves are protected wild areas of absolute conservation (Vote No. 16975-2008 of 2:53 p.m. on November 12, 2008).

k. In accordance with Article 16, SINAC and the other administrative bodies of the State's natural heritage would be enabled to grant concessions and use permits and authorize the construction of infrastructure by public institutions for the fulfillment of their purposes or the provision of public services, and to collective entities with or without profit purposes, for research, conservation, community development, or other purposes of public or community interest.

In this regard, it should be noted that this is an extremely broad provision, under which the development of any type of infrastructure or activity in the State's natural heritage could be permitted, by public or private entities, without establishing any type of limitation regarding the type of projects and the requirements or controls to which those authorizations should be subject.

In that sense, it must be taken into account that the Constitutional Chamber, in the State's natural heritage, has permitted very specific and exceptional modifications or interventions for the development of activities pursuing a public interest, aimed at guaranteeing other fundamental rights, in a manner consistent with the principle of sustainable development.

For example, in the case of the installation of telecommunications infrastructure in protected wild areas, in Vote No. 8945-2005 of 3:10 p.m. on July 6, 2005, the Constitutional Chamber assessed the importance of telecommunications for the development of the country, the right to a healthy and ecologically balanced environment, the principles of rational use of resources, and sustainable development, and concluded that:

"The Chamber does not estimate that it should vary the expressed criterion, therefore the challenged decree is not unconstitutional as indicated, precisely attending to the current need to subject ourselves to a sustainable development.

Unavoidably we must seek or guide the harmony between environmental conservation and human development, as was declared in principle 3 of the Rio Declaration on Environment and Development:

'The right to development must be exercised in such a way as to equitably meet the developmental and environmental needs of present and future generations.' An adequate balance must be sought. In this case, it was not possible to determine that with the possibility of establishing telecommunication posts in a protected area the ecosystem is being harmed, since it is also normatively provided that the use permit cannot neglect its protection; and on the other hand, it is undeniable that due to the topography, the most suitable places to emit communication signals in our country are the highest ones, which in turn, coincide with protected areas. The foregoing allows us to conclude that the coexistence of both (protection of areas and development of communication) is possible without this conjunction necessarily implying the detriment of one or the limitation of the other. A reasonable balance." Regarding the Law to authorize the harvesting of water for human consumption and construction of related works in the State's Natural Heritage (No. 9590 of July 3, 2018), which modified Article 18 of the Forestry Law and introduced an Article 18 bis to permit and regulate the collection of water for human consumption and the development of the infrastructure necessary for it, the Chamber indicated:

"Consequently, it is true that this law enabled a new activity in the State's Natural Heritage, namely the harvesting of potable water for human consumption.

(...)

In this way, it is verified that the present law has its justification in the State's duty to guarantee the fundamental right to potable water. Let us remember that, as indicated in the eleventh whereas clause (Considerando XI) of this judgment, there exists a fundamental right to potable water, derived from the fundamental rights to health, life, and a healthy environment, among others, by which all persons must be granted the possibility of accessing, under conditions of equality, potable water services, since it is essential for human life and health. Likewise, access to potable water has been classified as a fundamental human right by various international instruments, which has been recognized in the extensive constitutional jurisprudence. Similarly, the so-called universal public service of potable water supply is inherently related to the guarantee of the fundamental right to potable water. In this sense, the supply of potable water constitutes an essential and onerous public service.

(...)

In summary, the State must guarantee access to potable water to thus defend this fundamental right. Therefore, by enabling this norm the harvesting of water in the State's natural heritage to guarantee the service of water supply for human consumption, it is in this aspect where the challenged regulation finds its justification.

Following this line, in its Article 2, Law Number 9590 also introduces Article 18 bis of the Forestry Law to regulate in greater detail the conditions and rules under which this harvesting can be carried out.

(...)

As can be observed, the challenged law enables the State to harvest water for consumption human in the lands of the State's natural heritage, but to do so it establishes a series of requirements and restrictions that seek the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, as mentioned, note that a prior declaration of public interest is required, the verification of the existence of an imperative population supply, the need for technical studies that seek the least possible environmental impact according to the environmental impact assessment instrument that corresponds and in strict compliance with the current environmental regulations, especially. Furthermore, the works must be carried out in accordance with the provisions on the applicable technical criteria for the intervention of protected wild areas contemplated in Law No. 7788, Biodiversity Law, of April 30, 1998, and its regulations…

In other words, the harvesting of water on lands of the State's natural heritage will occur only when that harvesting is necessary and subject to certain limitations and rules that will seek to generate the least possible environmental impact and permit rational harvesting of the resource.

(...)

Therefore, according to what has been established by this Court up to this moment, it is also not true that this law allows any type of exploitation in the State's natural heritage, nor that it allows constructions of high environmental impact that would harm ecosystems. As explained in the preceding paragraphs, Law Number 9590 requires compliance with the respective technical studies, the corresponding environmental impact assessment instrument, and the current environmental regulations, the foregoing to seek the least possible environmental impact. That is, at the moment of carrying out any work for the harvesting of water for human consumption, an enabling provision established in this law, these works must seek the least possible environmental impact.

(...)

Finally, in accordance with the foregoing, this Court does not share the position of the plaintiffs that with the regulation in question there exists a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment or that there exists a conflict between this right and the fundamental right of access to water. Thus, this Chamber does not subscribe to the thesis that by attempting to guarantee the fundamental right to access to potable water, the right to the environment of present or future generations is sacrificed. As has been repeatedly explained, this norm requires compliance with the respective technical studies, the corresponding environmental impact assessment instrument, and the current environmental regulations, the foregoing to seek the least possible environmental impact… Therefore, permitting the harvesting of water resources for human consumption within the State's natural heritage does not imply as an inevitable consequence an impact on the right to a healthy and ecologically balanced environment, but rather, respecting the requirements established in this regulation, it is possible to guarantee the fundamental right of access to potable water and, in turn, to safeguard the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment." (Vote No. 17397-2019).

It can be noted that, in both cases, the Constitutional Chamber indicates that the right to a healthy and ecologically balanced environment is not violated because these are exceptional activities that seek to satisfy a general public interest and because for the development of these activities, certain controls are required that allow guaranteeing that the integrity of the State's natural heritage will not be affected. Based on the principles of sustainable development and rational use of resources, the Chamber finds that an adequate balance exists between the right to the environment and the public interests sought to be satisfied.

In accordance with the foregoing, the provision in Article 16 of the bill does not seem to be limited, strictly, to the authorization of exceptional activities and infrastructure, destined to satisfy public interests or fundamental rights. Furthermore, although it should be understood that, in accordance with the provisions of Article 11 of the Regulations to the Forestry Law and of the General Regulations on Procedures for Environmental Impact Assessment (EIA) (Executive Decree No. 31849 of May 24, 2004), the activities and works that would be authorized under this article would be subject to the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) before SETENA, that circumstance is not completely clear, that measure would not limit the scope of application of the norm to projects strictly necessary to guarantee certain public interests, and no other control or assessment mechanism is established that must be followed to guarantee an adequate balance between the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and the interests and rights sought to be satisfied.

A provision like the one intended should be based on a specific technical criterion, which serves as input to determine the type of exceptional activities to permit and the rigorous and specific controls that must be implemented, because as it is proposed, the authorization depends solely on the discretion of the administration.

l. Regarding Article 19, considering that the purpose of the bill is to solve the legal situation of those who occupy lands in the State's natural heritage, it is suggested that in subsection a), and in Article 3, subsection i), it be established with greater clarity that the permanence for ten years must be prior to the entry into force of the law, this in order to prevent a "call effect" from being produced to invade the State's natural heritage.

Likewise, taking into account the purpose of the bill, it is questionable that in subsection b, it is projected to grant concessions to legal persons, even if they are non-profit, since these, evidently, are not encompassed within the occupation problem that is intended to resolve.

m. Article 32 of the bill establishes the possibility that the National Forest Financing Fund may grant payment for environmental services (Pago de Servicios Ambientales) contracts to the holders of rights of environmental utility. However, it is questionable that an economic benefit is recognized for conserving natural conditions and not changing the land-use (cambio de uso del suelo) within the State's natural heritage.

n. Transitory Provision I of the bill indicates that all evictions in the State's natural heritage would be suspended for four years. That type of proposal, as we have indicated on other occasions, presents potential constitutional frictions that must be assessed, insofar as they prevent the State from exercising powers whose primary purpose is to ensure the integrity of assets of public domain of environmental interest, and, thereby, Article 50 of the Political Constitution and the constitutional principles of reasonableness and proportionality, non- regression in environmental matters, and precautionary could be violated." (See our opinions Nos. OJ-052-2012 of September 11, 2012, OJ-118-2014 of September 29, 2014, OJ-135-2014 of October 21, 2014, OJ-002-2016 of January 13, 2016, OJ-129-2019 of March 25, 2019).

In this regard, it should be taken into account that the Constitutional Chamber, through Vote No. 12746-2019 of 12:11 p.m. on July 10, 2019, declared with merit the unconstitutionality action filed against Law No. 9073, for the Protection of Occupants of Zones Classified as Special, of September 19, 2012, which suspended, for a period of twenty-four months, the eviction of persons, demolition of works, suspension of activities and projects in the maritime- terrestrial zone, border zone, and State's natural heritage, ordering that:

"…because the object of the challenged Law influences public domain assets, the principle of administrative self-tutelage would be applicable to them, through which the competent state authorities can act in defense of public domain assets, whose protection derives from the current regulations…

(...)

…the suspension of the eviction of persons and demolition of works, actions that derive from the principle of administrative self-tutelage that characterizes public domain assets and that are necessary to maintain their integrity, impairs the practical application of said principle, placing such assets at serious risk. On the other hand, regarding the violation of the principle of imprescriptibility of public domain assets, this could be occurring indirectly, since, although Law No. 9073 does not permit the seizure of public domain assets for purposes of adverse possession (prescripción positiva) and acquisition of ownership by private individuals, by suspending any eviction or demolition on such assets, any state claim action to recover unduly appropriated assets would end up frustrated. And it is that, if the desired final effect of any claim action is not permitted, namely the effective recovery for the owner of the unduly appropriated asset, the action itself is being rendered nugatory. In that sense, the evident relevance of the public domain assets that would be eventually affected, would generate a condition of non-compliance, insofar as it temporarily allows irregular occupation situations to continue and even, eventually, increase, on protected wild areas, forest reserves, biological reserves, national reserves, forests, national parks, wildlife refuges, lands suitable for forestry, watersheds, wetlands, mangroves, estuaries, islands, national monuments, protection areas, border zones, biological diversity, State's natural heritage, and maritime-terrestrial zone, among others, whose protection, due to their importance from the ecological point of view and aesthetic value, is guaranteed in human rights matters. Thus, with the moratorium established, all these assets and resources, even though by definition they are inalienable, imprescriptible, and unattachable, are placed in a generalized situation of risk as of the temporary suspension of the State's powers to act in terms of their immediate protection, through the prerogatives that the fulfillment of public powers establishes, in protection of the general interest and the common good. Therefore, the State is impeded from exercising its main powers of self-tutelage for the timely and effective protection of the so-called special zones, thereby contravening the legal, constitutional, and supranational norms on the matter.

(...)

It must be taken into consideration that, in accordance with what was indicated by the Comptroller General of the Republic, in the background of the Bill that gave rise to the questioned norm, there is no official information that allows identifying the families benefited by the moratorium, the nature of their interest, their location, the conditions of the occupied area, in short, any data that allows individualizing the beneficiaries of the suspension; the moratorium being contrary to public order, by allowing continued or newly initiated potential environmental damage, with the entry of new irregular possessors or, any other irregular acts that occur after the issuance of this prerogative." Based on the foregoing, it should also be pointed out that the proposed transitory norm would benefit any occupant of the State's natural heritage, regardless of whether or not they meet the requirements to be a beneficiary of a right of environmental utility according to the proposed regulation. That is, in addition to benefiting the long-standing inhabitants of the State's natural heritage, it would benefit new illegal occupants who would take advantage of that provision to invade the natural heritage and not be evicted, at least for four years.

o. Finally, it is relevant to indicate that the bill, despite attempting to modify the State's natural heritage in multiple aspects, does not propose the reform of the provisions of the Forestry Law or any other regulation in which the current regime is defined. Consequently, if the bill is approved, there would be provisions of equal rank, with different regulations, and this would inevitably lead to problems of application and interpretation of the applicable regulations.

3. Conclusion:

While the approval of bill no. 22391, named "Ley para la gestión y regularización del patrimonio natural del Estado y del derecho de utilidad ambiental (Ley DUA)", is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended that the observations set forth be assessed.

Respectfully yours, Elizabeth León Rodríguez

Opinión Jurídica : 078 - J del 12/04/2021 12 de abril de 2021 OJ-078-2021 Señora Alejandra Bolaños Guevara Jefe de Área Comisiones Legislativas VIII Asamblea Legislativa Estimada Señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. CEZC-004-2021 de 23 de febrero de 2021, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Especial de Investigación de Zonas Costeras y Fronterizas que ocupan Terrenos de Dominio Público y lo Relativo a Terrenos Pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado en situación de Conflicto, requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 22391, denominado “Ley para la gestión y regularización del patrimonio natural del Estado y del derecho de utilidad ambiental (Ley DUA).” 1. Carácter de este pronunciamiento.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.

A. El proyecto de ley implica una reducción del nivel de tutela ambiental actual, y, en consecuencia, requiere contar con un criterio técnico que lo justifique.

El régimen actual del patrimonio natural del Estado está dispuesto en la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996) y en otra normativa conexa. El artículo 13 de la Ley Forestal define cómo está constituido, disponiendo que:

“Artículo 13.- Constitución y administración El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio.

Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.” De conformidad con lo dispuesto en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 del 30 de abril de 1998) y 2° de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), las áreas silvestres protegidas también forman parte de ese patrimonio.

La Sala Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha dispuesto que el patrimonio natural del Estado está conformado por dos componentes:

“a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes).” (Sala Constitucional voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008).

Acerca del segundo componente, según lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Forestal, se ha considerado que cuando el Estado o alguna institución pública adquiere un inmueble con cobertura boscosa o que tiene aptitud forestal, existe una afectación inmediata al patrimonio natural y, por tanto, ese terreno adquiere, de pleno derecho, todas las características del patrimonio natural del Estado y, en consecuencia, debe ser administrado por el Sistema Nacional de Área de Conservación. (Al respecto véanse los votos de la Sala Constitucional nos. 16975-2008 y 12973-2013 de las 16 horas 20 minutos de 25 de setiembre de 2013). Lo mismo sucede con los bienes demaniales que posean cobertura boscosa o sean de aptitud forestal que sean administrados por otras instituciones, tal es el caso, por ejemplo, de la zona marítimo terrestre y de las fajas fronterizas.

Según el artículo 13 de la Ley Forestal y el 22 de la Ley de Biodiversidad, el patrimonio Natural del Estado debe ser administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

También, al ser catalogado por el artículo 14 de la Ley Forestal como un bien de dominio público, su posesión por particulares no genera ningún derecho, no puede inscribirse en el Registro Público y su ocupación e invasión deben sancionarse con pena de prisión de tres meses a tres años, y debe procederse al desalojo y demolición de las obras levantadas, tal y como lo establecen los artículos 34 y 99 inciso h) de la Ley Orgánica del Ambiente y el artículo 58 de la Ley Forestal.

En cuanto a las actividades que se pueden llevar a cabo en el patrimonio, el artículo 18 de la Ley Forestal establece:

“Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.

(Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio de 2018)” Esa norma, antes de la reforma practicada por la Ley no. 9590, fue desarrollada por el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo No. 25721 de 17 de octubre de 1996), que establece que en el patrimonio natural del Estado “sólo se permitirá realizar actividades de capacitación, ecoturismo e investigación” y desarrolla qué tipo de actividades comprenden esos conceptos.

En ese mismo artículo se establece que esas actividades se pueden autorizar mediante la aprobación de permisos de uso, que no pueden ser cedidos, traspasados o donados, y que poseen naturaleza precaria, es decir, no implican derecho alguno sobre el terreno, y pueden ser revocados cuando el Estado así lo determine por razones de conveniencia, de oportunidad o de interés público, de conformidad con el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. El plazo de vigencia de los permisos de uso será de cinco años, y podrá ser superior a dicho plazo cuando legal y técnicamente ha sido justificado por el solicitante y aprobado por el Área de Conservación respectiva, la necesidad del plazo para su ejecución, el cual no podrá superar los 10 años.

Con base en esas disposiciones normativas, la Sala Constitucional ha considerado que:

“El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica: que los terrenos son inalienables; su posesión por los particulares «no causará derecho alguno a su favor» y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible; no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación es sancionada como delito; no cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.” (Voto no. 12716-2012 de las 16 horas 1 minuto de 12 de setiembre de 2012. En similar sentido, véanse los votos nos. 2020-2009 de las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de 2009 y 1570-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de noviembre de 2011).

Asimismo, ha añadido que:

“Ese patrimonio es catalogado por el artículo 14 de la Ley Forestal como un bien de dominio público, que según los artículos 13 de la Ley Forestal y 22 de la Ley de Biodiversidad, debe ser administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Así, la competencia en esta materia la ostenta el Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, competencia que es exclusiva, siendo este un asunto de interés nacional.” (Voto no. 17397-2019).

Aparte de esas actividades que podrían permitirse a través de un permiso de uso, conforme con el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, en las áreas silvestres protegidas es posible otorgar contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales, como los estacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos y administración de la visita.

La Sala Constitucional ha señalado que “el régimen jurídico creado por los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal tiene una finalidad protectora, pues, de acuerdo con el texto de dicha norma, su objetivo es dar una protección demanial a los terrenos propiedad del Estado con bosque o terrenos forestales, los cuales quedarían bajo administración del Ministerio de Ambiente y Energía.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019).

Con base en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, hemos señalado que el patrimonio natural del Estado tiene una vocación conservacionista y que las áreas silvestres protegidas tienen una eficacia jurídica especial, enmarcada dentro de una política de planificación cuya finalidad es preservar el recurso natural. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-297-2004 de 19 de octubre de 2004, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018).

En consecuencia, con base en los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión, la constitucionalidad de cualquier modificación a ese régimen, que implique una reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen.

En ese sentido, sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala Constitucional ha señalado que:

“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).

Y, sobre los otros dos principios señalados, se ha dispuesto:

“Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.» En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019. Se añade la negrita).

Teniendo en cuenta lo anterior, debe apuntarse que, en términos generales, el proyecto de ley plantea dos grandes propuestas: la reforma del régimen del patrimonio natural del Estado (Título II) y la posibilidad de otorgar derechos de utilidad ambiental (Título III).

En cuanto a la primer propuesta, se observa que el régimen del patrimonio natural del Estado se modificaría considerablemente, pues, se permitiría que, los terrenos del patrimonio que tras una valoración ecológica, no se consideren aptos para ser convertidos en un área silvestre protegida, no pasen a ser administrados por el SINAC, como lo exige la legislación actual, sino que seguirían siendo administrados por la institución a la que pertenezcan o bajo cuya administración estén, para el ejercicio de los fines que la legislación específica haya determinado. Solo se traspasarían al SINAC, aquellos terrenos que se estimen deben convertirse en un área silvestre protegida, y, por tanto, solo quedarían bajo su administración, las áreas silvestres protegidas. (Véanse los artículos 7°, 9° y 10 del proyecto).

De tal forma, los bienes del patrimonio que no sean áreas silvestres protegidas, quedarían bajo la administración de otras instituciones, distintas del SINAC, y serían planificados según el Instrumento de Gestión de Recursos Naturales que al efecto emita la institución correspondiente, para los fines específicos que establezca la legislación correspondiente. (Artículos 3° inciso g) y 7°).

Por otra parte, el proyecto establece que en el patrimonio natural del Estado se permitiría el otorgamiento de permisos de uso, concesiones o derechos de utilidad ambiental (artículo 12) y se ampliarían, significativamente, el tipo de actividades que podrían permitirse (Artículos 15 y 16). Asimismo, la autorización para el desarrollo de las actividades podría otorgarla el SINAC, en las áreas silvestres protegidas bajo su administración, y las instituciones que, según las disposiciones antes comentadas, administren terrenos del patrimonio natural del Estado, conforme al Instrumento de Planificación que ellas mismas elaborarían.

De tal forma, se establecería la posibilidad de permitir el uso privativo del patrimonio natural con un instrumento jurídico distinto al simple permiso de uso que prevé la normativa actual.

Además, nótese que en el artículo 15 se indica que en el patrimonio natural del Estado se pueden realizar todos los usos y actividades que se permitan en el correspondiente plan de manejo o instrumento de gestión de recursos naturales, exceptuando una serie de actividades allí dispuestas, es decir, se modificaría la forma de regular las actividades que pueden permitirse en el patrimonio natural, pues, se pasaría de un régimen en el que se indica lo que se puede hacer a uno en el que se señala lo que no se puede hacer.

Luego, en cuanto a la segunda propuesta del proyecto, debe tenerse en cuenta que los derechos de utilidad ambiental son concesiones, que otorgarían a sus titulares el derecho de ocupar privativamente el patrimonio natural del Estado y que se inscribirían en el Registro Público. (Artículos 1° y 3° inciso a).

Dichas concesiones podrían ser otorgadas por el SINAC, en las áreas silvestres protegidas bajo su administración, y por las demás instituciones que conforme al proyecto administrarían terrenos del patrimonio natural del Estado, conforme con el plan general de manejo o con el instrumento de gestión de recursos naturales, respectivamente. (Artículo 17) El proyecto permitiría otorgar esas concesiones a las personas físicas mayores de edad; nacionales o extranjeros con residencia permanente en el país, que demuestren tener como única residencia un predio bajo régimen de protección ambiental, por más de 10 años, de manera pública, pacífica, ininterrumpida y sin trasgresión a las normas ambientales; pero, además, a las personas jurídicas sin fines de lucro que cumplan los requisitos que se establezcan en el reglamento de la ley. (Artículo 19).

Esas concesiones podrían autorizar a sus titulares a realizar actividades de ecoturismo, agro ecoturismo, silvicultura, reforestación, manejo forestal sostenible y comunitario, agricultura familiar, agricultura ancestral, conservación de la biodiversidad, servicios eco sistémicos, restauración, comercio, residencia, ganadería sostenible y otras que sean aprobadas por el SINAC de acuerdo con el Plan General de Manejo o el Instrumento de Gestión de Recursos Naturales. (Artículo 23).

Las concesiones se otorgarían por un plazo de cuarenta años, prorrogables por plazos iguales (Artículo 27), pueden cederse o comprometerse con autorización de la entidad correspondiente (artículo 29) y pueden transmitirse a los herederos en caso de muerte de su titular. (artículo 35).

Con base en lo anterior, resulta claro que el otorgamiento de los denominados derechos de utilidad ambiental implicaría una modificación en cuanto al trato que el régimen actual contempla para los ocupantes ilegales del patrimonio natural, en el tanto, podría reconocérseles un derecho de uso privativo del bien por plazos prorrogables de cuarenta años, por medio de una figura jurídica distinta al permiso de uso –de carácter precario e intransferible, con plazos no mayores a diez años- que prevé la normativa actual, y habilitaría el desarrollo de actividades distintas a las que actualmente se permiten.

De tal forma, de cara al régimen vigente del patrimonio natural del Estado, las dos grandes propuestas planteadas por el proyecto sí implican una reducción del nivel de protección ambiental vigente, y, por tanto, conforme con los principios antes expuestos, su constitucionalidad dependería de la existencia de un criterio técnico que lo justifique.

B. Sobre la justificación técnica de la posibilidad de otorgar derechos de utilidad ambiental en todo el patrimonio natural del Estado.

Según la exposición de motivos, el objeto del proyecto de ley es solucionar el problema histórico de muchas personas que han quedado atrapadas en tierras estatales que hoy son patrimonio natural del Estado y que, debido a ello, no han podido regularizar su situación y se encuentran en condición de pobreza.

Entonces, se indica, se pretende solucionar el vacío jurídico existente que ha impedido reconocer los derechos adquiridos de los pobladores del patrimonio natural del Estado, mediante el otorgamiento de derechos de utilidad ambiental que les permita ocupar los terrenos de manera legítima. Y esa posibilidad se habilitaría, de manera general, para todo el patrimonio natural del Estado.

Ahora bien, tal y como se expuso en el apartado anterior, el otorgamiento de los derechos de utilidad ambiental implicaría una reducción en el nivel de protección que actualmente posee el patrimonio natural del Estado. Y, en consecuencia, según la jurisprudencia constitucional citada, la adopción de esa medida requiere ser justificada con un criterio técnico.

Entonces, debe existir un criterio técnico que fundamente la necesidad de permitir esa posibilidad en todo el patrimonio natural del Estado. Ello implicaría que deba existir un estudio técnico que demuestre que el problema de ocupación que pretende solucionar el proyecto es un problema global, es decir, que se presenta, de manera significativa y generalizada en todo el patrimonio natural del Estado, y que, en ese carácter, requiere una solución de esa misma naturaleza.

En ese sentido, de cara a la constitucionalidad de la propuesta, debe valorarse si es posible justificar técnicamente que resulte necesario permitir el otorgamiento de derechos de utilidad ambiental en todo el patrimonio o si, más bien, ésta debería enfocarse, exclusivamente, en áreas silvestres protegidas o bienes específicos en los que se haya determinado, a priori, que existen ese tipo de ocupaciones que puedan ser regularizadas. Es decir, debe valorarse la razonabilidad de permitir el otorgamiento de concesiones sobre todo el patrimonio natural del Estado sin saber, a ciencia cierta, en cuáles bienes específicos se presenta el conflicto que, según la En caso de que se opte por mantener la propuesta de manera generalizada para todo el patrimonio, resultaría recomendable que la iniciativa contemple algún mecanismo o procedimiento que garantice que, antes de que el SINAC o la entidad administradora correspondiente decidan habilitar la posibilidad de otorgar derechos de utilidad ambiental en cada área silvestre protegida específica o terreno concreto, se haya determinado con certeza que existe un problema de ocupación que requiere ser regularizado.

Aunque con esta iniciativa no se busca desafectar sectores específicos del patrimonio natural del Estado, la Sala Constitucional ha reconocido que la constitucionalidad de proyectos de ley que pretenden el otorgamiento de concesiones en áreas silvestres protegidas requieren de un estudio técnico que justifique la adopción de la medida y que acredite que esa modificación en el régimen no afectará el ambiente ni la integridad del bien.

Concretamente, la Sala Constitucional ha señalado que:

“Con fundamento en los precedentes mencionados y al analizar el texto del proyecto, así como los diferentes criterios aportados por las autoridades consultantes, observa este tribunal que los artículos discutidos, específicamente el artículo 45 y 51 del proyecto, establecen en primer lugar la declaratoria de territorio costero comunitario y en segundo lugar la posibilidad de otorgar concesiones dentro del Refugio. Si bien el artículo cuarenta y seis del proyecto prevé un estudio de impacto ambiental, ese requisito no es igual al cumplimiento de esa exigencia en la sede legislativa; existe una diferencia cualitativa importante si el requisito se cumple antes de la aprobación de la norma o después de su aprobación, que es lo que contiene el artículo cuarenta y seis del proyecto. La declaratoria de un Refugio Nacional de Vida silvestre, en este caso, el de Ostional, como territorio costero comunitario, sí tiene incidencia en su manejo y en el régimen que lo regula, así se infiere de las normas que contiene el capitulo tercero del proyecto consultado; su aplicación puede tener un influjo relevante en la naturaleza del refugio, debilitando su régimen de protección, por esta razón se requiere un estudio de impacto ambiental previo. No hay duda que la declaratoria de territorio costero de un refugio nacional de vida silvestre, sí puede modificar, significativamente, la condición real y efectiva del área protegida por el refugio. Se puede vaciar de contenido el régimen que define el refugio.

El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto.

Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los diputados y diputadas consultantes en el sentido que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, a pesar que existen tanto instituciones como expertos en la temática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el proyecto de ley.

Respecto al Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional en acatamiento del Principio Precautorio, se requiere de previo a la declaratoria como territorio costero comunitario y a la concesión –tal y como lo señalan las y los diputadas y disputados consultantes- de un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de Secretaría Técnica Ambiental, de modo tal que se demuestre el tipo de daño y las medidas que deban adoptarse, estudio que se echa de menos en esta iniciativa de ley, ya que no podría dejar de protegerse un refugio sin criterios técnicos que así lo respalden. Por lo tanto dicha omisión implica una violación del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales, aspecto señalado en el vicio de forma analizado en esta sentencia.” (Voto no. 10158-2013 de las 15 horas 46 minutos de 2013).

Con base en ese precedente, el proyecto debería garantizar, sin lugar a dudas, que antes de que en determinado bien integrante del patrimonio natural del Estado se puedan otorgar derechos de utilidad ambiental, exista un estudio técnico que justifique la posibilidad de reducir el grado de protección del bien y que acredite que el otorgamiento de concesiones no afectará la integridad del área protegida y que establezca las medidas que deban adoptarse.

Y es que, nótese que según el artículo 23, el otorgamiento de los derechos de utilidad ambiental no solo conllevaría la posibilidad de ocupar privativamente el bien, sino también de llevar a cabo actividades comerciales, ecoturísticas, agrícolas, e, incluso, de aprovechamiento forestal, figura esta última que, se encuentra completamente vedada en el patrimonio natural del Estado. Por tanto, con mayor razón debe existir un estudio técnico que justifique la posibilidad de otorgar ese tipo de derechos y el tipo de actividades que podrían permitirse a su amparo.

En el artículo 8° del proyecto se dispone que se declara de interés público el diseño y elaboración de los estudios técnicos previos al otorgamiento de los derechos de utilidad ambiental, entre los que destacan la clasificación, ubicación georreferenciada y demarcación de ecosistemas, mapa catastral, levantamiento censal de población y de las áreas económica y social, y la zonificación de las áreas bajo régimen de protección ambiental, pero no se indica a cargo de quién estará el desarrollo de esos estudios ni cómo deberán ejecutarse. Y, esos estudios, tampoco son exigidos más adelante, en el Título III.

Luego, en el artículo 26 se indica que se requiere una evaluación de impacto ambiental para el desarrollo de las actividades permitidas, pero esto, una vez que se haya otorgado un derecho de utilidad ambiental.

Entonces, la iniciativa no parece ser acorde con el precedente de la Sala Constitucional antes citado, pues, de previo a que se decida otorgar concesiones no se exigiría la existencia de estudios técnicos que justifiquen la adopción de esa medida y que acrediten que ese otorgamiento no afectará la integridad y nivel de protección de cada área silvestre protegida o bien específico.

C. Observaciones puntuales al proyecto.

Además de las consideraciones antes expuestas, de seguido se señalan una serie de observaciones puntuales sobre el articulado del proyecto, que se sugiere analizar.

a. En el artículo 1° del proyecto se establece que su objeto es establecer un derecho real administrativo sobre bienes del Patrimonio Natural del Estado, en beneficio de sujetos de derecho privado, para que puedan utilizar dichos bienes con apego a los límites y condiciones que disponga el ordenamiento jurídico nacional. No obstante, la iniciativa va más allá, ya que, además, pretende modificar el régimen general del patrimonio natural del Estado.

b. Resulta conveniente revisar la redacción del artículo 2°, pues establece que la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía en materia de recursos naturales debe ejercerse a través del SINAC, lo cual podría rebasar las competencias que tiene asignadas este órgano desconcentrado.

En ese sentido, nótese que el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo entiende por rectoría la potestad que tiene el Presidente de la República, conjuntamente con el ministro del ramo, para definir y conducir las estrategias y las políticas públicas de cada sector y asegurarse que éstas sean cumplidas, define que el sector de ambiente y energía está bajo la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía, y establece una serie de competencias específicas a cargo de los Ministros rectores (artículos 4°, 5° y 6°). Y, ese tipo de funciones no parecen acordes a las competencias en materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas que tiene asignadas el SINAC conforme al artículo 22 de la Ley de Biodiversidad.

c. La definición de los derechos de utilidad ambiental dispuesta en el artículo 3° inciso a) resulta confusa, específicamente al indicar que otorgará “algunos derechos sobre el dominio de bienes inmuebles propiedad del Estado o entidad competente.” Técnicamente, el dominio es el pleno derecho de propiedad y, en el caso de los bienes demaniales, ese derecho corresponde en su totalidad, al Estado. Por lo tanto, lo correcto sería indicar que mediante los derechos de utilidad ambiental se autoriza el ejercicio de determinados derechos sobre bienes demaniales del patrimonio natural del Estado, no sobre el dominio.

d. El objetivo definido en el artículo 4° inciso c) debería formar parte del objeto del proyecto dispuesto en el artículo 1°, pues, como se apuntó, esa disposición no hace referencia a la modificación del patrimonio natural del Estado que se propone.

e. Lo dispuesto en el artículo 5° resulta sumamente confuso, pues no se entiende qué es lo que se pretende regular. En todo caso, al referirse a los derechos de utilidad ambiental, debería ser parte del Título III del proyecto.

f. El artículo 7°, además de que hace referencia al objeto de regulación del Título II del proyecto, y que, por ello, debería contemplarse en ese apartado, hace referencia, de manera incorrecta, a que se establecerán zonas a regularizar mediante procesos de titulación que permitirá el Derecho de Utilidad Ambiental. Tómese en cuenta que los procesos de titulación conllevan el traslado del dominio a un particular, lo cual es distinto al derecho real administrativo que se pretende otorgar con los derechos de utilidad ambiental.

g. El título II del proyecto se denomina “Del régimen del patrimonio natural del Estado no sujeto al DUA.” Sin embargo, pareciera que el título no corresponde a lo que en el fondo se pretende regular, pues, en ese apartado se regula el patrimonio natural del Estado administrado por el SINAC y por otras entidades competentes, con lo cual, se entendería que en todo el patrimonio natural del Estado no se podrían otorgar derechos de utilidad ambiental. Pero, por otra parte, en los artículos 12 y 17 se autoriza el otorgamiento de esos derechos en todo el patrimonio natural del Estado, sin distinción alguna, lo cual, incluso, es el objeto del proyecto.

h. Según los artículos 9 y 10 los terrenos del patrimonio que, tras una valoración ecológica, no se consideren aptos para ser convertidos en un área silvestre protegida, no pasarían a ser administrados por el SINAC, como lo exige la legislación actual, sino que seguirán siendo administrados por la institución a la que pertenezcan o bajo cuya administración estén, para el ejercicio de los fines que la legislación específica haya determinado, pero, en ningún caso, se permitirá el cambio de uso del suelo de esos terrenos, por lo que el aprovechamiento que realicen los entes correspondientes debe someterse a la legislación forestal vigente.

En este punto, merece especial mención el caso del patrimonio natural del Estado conformado por los bosques y terrenos de aptitud forestal ubicados en bienes demaniales, como, por ejemplo, las zonas fronterizas y la zona marítimo terrestre, pues, en esos supuestos, de no considerarse que los bienes deban convertirse en un área silvestre protegida, podría entenderse que éstos quedarán bajo la administración de los entes correspondientes, para el ejercicio de las competencias que la normativa específica establezca.

Así, en el caso de las zonas fronterizas, podría entenderse que los terrenos que formen parte del patrimonio natural del Estado que no se consideren aptos para conformar un área silvestre protegida, seguirían estando bajo la administración del Instituto de Desarrollo Rural, que podría ejercer las funciones que establece la Ley no. 9036 de 11 de mayo de 2012 y el Reglamento al Otorgamiento de Concesiones en Fajas Fronterizas (Decreto Ejecutivo no. 39688 de 22 de abril de 2016).

En el caso de la zona marítimo terrestre, aunque según los artículos 3° inciso i) y 18 del proyecto se establezca que en ella no se pueden otorgar derechos de utilidad ambiental, lo cierto es que, de aprobarse el proyecto, los terrenos de la zona costera que sean catalogados como patrimonio natural del Estado y que no se estime que deban ser declarados como un área silvestre protegida, seguirían siendo administrados por la Municipalidad correspondiente, y, por tanto, podría entenderse que esa administración se ejercería en los términos dispuestos en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977). Es decir, podrían otorgarse concesiones bajo esa normativa específica, lo cual, ya de por sí, implicaría una reducción del nivel de tutela actualmente dispensado al patrimonio natural del Estado ubicado en la Zona Marítimo Terrestre. Por ello, se sugiere establecer expresamente que el patrimonio natural del Estado de la Zona Marítimo Terrestre siga bajo administración de SINAC.

En ambos casos, se estaría permitiendo la aplicación de regímenes que poseen una naturaleza y una finalidad distinta a la que actualmente posee el correspondiente al patrimonio natural del Estado, e incluso, al que establecería el propio proyecto.

i. Es necesario que se aclare el artículo 12 propuesto, pues no resulta claro si al indicarse que se podrá autorizar su uso y aprovechamiento sostenible por parte de particulares por medio de permisos de uso, concesiones o derechos de utilidad ambiental, se podrían otorgar otro tipo de concesiones además de las referidas a los derechos de utilidad ambiental. Con ello, no queda claro si las nuevas actividades que se habilitarían en el artículo 15, serían autorizadas mediante un permiso de uso o una concesión.

j. Aunque en los artículos 17 y 18 se establece expresamente que no es posible otorgar derechos de utilidad ambiental en parques nacionales y reservas biológicas, no se señala ningún impedimento para que en esas categorías de manejo se autoricen las actividades que según el artículo 15 podrían permitirse en el patrimonio natural del Estado.

Y, al respecto, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con los fines de conservación que para los parques nacionales y reservas biológicas, establece la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (no. 6084 de 24 de agosto de 1977), de aplicación para las reservas biológicas según el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad) y la Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América, (aprobada mediante Ley no. 3763 de 19 de octubre de 1966) que prohíbe la explotación comercial de los recursos naturales de los parques nacionales, se ha considerado que las reservas biológicas y los parques nacionales poseen un régimen de mayor protección que el correspondiente a las demás categorías de manejo (al respecto véanse nuestros pronunciamientos nos. C-339-2004 de 17 de noviembre de 2004, OJ-091-2010 de 16 de noviembre de 2010 y C-134-2016 de 8 de junio de 2016). Por su parte, la Sala Constitucional ha dispuesto que en los parques nacionales “se deben permitir únicamente actividades que en nada perturben la vida natural presente en éstos.” (Voto no. 10484-2004 de las 9 horas 52 minutos de 24 de setiembre de 2004). Y, ha afirmado que los parques nacionales y reservas biológicas son áreas silvestres protegidas de conservación absoluta (Voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008).

k. Conforme con el artículo 16, se habilitaría al SINAC y a los demás entes administradores del patrimonio natural del Estado, a otorgar concesiones y permisos de uso y autorizar la construcción de infraestructura por parte de instituciones públicas para el cumplimiento de sus fines o la prestación de servicios públicos, y a entes colectivos con o sin fines de lucro con propósitos de investigación, conservación, desarrollo comunal u otros de interés público o comunitario.

Al respecto, debe advertirse que se trata de una disposición sumamente amplia, bajo la cual se podría permitir el desarrollo de cualquier tipo de infraestructura o actividad en el patrimonio natural del Estado, a cargo de entidades públicas o privadas, sin establecerse ningún tipo de limitación en cuanto al tipo de proyectos y los requisitos o controles a los que deberían sujetarse esas autorizaciones.

En ese sentido, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional, en el patrimonio natural del Estado ha permitido modificaciones o intervenciones muy concretas y excepcionales para el desarrollo de actividades que persigan un interés público, tendientes a garantizar otros derechos fundamentales, de manera acorde con el principio de desarrollo sostenible.

Por ejemplo, para el caso de la instalación de infraestructura de telecomunicaciones en áreas silvestres protegidas, en el voto no. 8945-2005 de las 15 horas 10 minutos de 6 de julio de 2005, la Sala Constitucional valoró la importancia de las telecomunicaciones para el desarrollo del país, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los principios de uso racional de los recursos y de desarrollo sostenible y concluyó que:

“La Sala no estima que deba variar el criterio expuesto, por lo que el decreto impugnado no resulta inconstitucional según lo indicado, atendiendo precisamente a la necesidad actual de someternos a un desarrollo sostenible.

Ineludiblemente debemos buscar u orientar la armonía entre la conservación del ambiente y el desarrollo humano, así fue declarado en el principio 3 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo:

«El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.» Se debe buscar el equilibrio adecuado. En este caso no se logró determinar que con la posibilidad de establecer puestos de telecomunicación en un área protegida se esté lesionando el ecosistema, pues además se prevé normativamente que el permiso de uso no puede desatender a su protección; y por otro lado, es innegable que por la topografía los lugares más adecuados para emitir las señales de comunicación en nuestro país, son los más altos, que a su vez, coinciden con las áreas protegidas. Lo anterior permite concluir, que es posible la coexistencia de ambos (protección de las áreas y desarrollo de la comunicación) sin que necesariamente implique esta coyuntura, el detrimento de uno o la limitación del otro. Un equilibrio razonable.” En cuanto a la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado (no. 9590 de 3 de julio de 2018), que modificó el artículo 18 de la Ley Forestal e introdujo un artículo 18 bis para permitir y regular la captación de agua para consumo humano y el desarrollo de la infraestructura necesaria para ello, la Sala indicó:

“Por consiguiente, es cierto que ésta ley habilitó una nueva actividad en el Patrimonio Natural del Estado, sea el aprovechamiento de agua potable para el consumo humano.

(…)

De esta manera, se constata que la presente ley tiene su justificación en el deber del Estado de garantizar el derecho fundamental al agua potable. Recordemos que, según se indicó en el considerando XI de esta sentencia, que existe un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida y al medio ambiente sano, entre otros, por el cual debe concederse a todas las personas la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad a los servicios de agua potable, toda vez que la misma resulta esencial para la vida y la salud humana. Asimismo, el acceso al agua potable ha sido catalogado como un derecho humano fundamental por varios instrumentos internacionales, lo cual ha sido reconocido en la amplia jurisprudencia constitucional. Igualmente, el denominado servicio público universal de suministro de agua potable se relaciona de forma inherente con la garantía del derecho fundamental al agua potable. En este sentido, el suministro de agua potable constituye un servicio público esencial y oneroso.

(…)

En síntesis, el Estado debe garantizar el acceso al agua potable para así defender este derecho fundamental. Por eso, al habilitar esta norma el aprovechamiento de agua en el patrimonio natural del Estado para garantizar el servicio de suministro de agua para consumo humano, es en este aspecto en donde la normativa impugnada encuentra su justificación.

Siguiendo esta línea, en su artículo 2 la ley número 9590 también introduce el artículo 18 bis de la Ley Forestal para regular más detalladamente las condiciones y reglas bajo las cuales puede llevarse a cabo este aprovechamiento.

(…)

Como se puede observar la ley impugnada habilita al Estado para aprovechar el agua para consumo humano en los terrenos del patrimonio natural del Estado, pero para hacerlo establece una serie de requisitos y restricciones que buscan la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Al respecto, como se mencionó, nótese que se exige una declaración previa de interés público, la constatación de la existencia de un abastecimiento poblacional imperioso, la necesidad de estudios técnicos que procuren el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente, en especial. Además, las obras deben realizarse con lo dispuesto sobre los criterios técnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley No. 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, y sus reglamentos…

En otras palabras, el aprovechamiento del agua en terrenos del patrimonio natural del Estado se dará únicamente cuando ese aprovechamiento sea necesario y sujeto a ciertas limitaciones y reglas que procurarán generar el menor impacto ambiental posible y permitir un aprovechamiento racional del recurso.

(…)

Por lo tanto, según lo establecido por este Tribunal hasta este momento, tampoco es cierto que esta ley permita cualquier tipo de explotación en el patrimonio natural del Estado, ni que se permita construcciones de alto impacto ambiental que perjudicarían los ecosistemas. Como se explicó en los párrafos anteriores, la ley número 9590 exige que se cumpla con los estudios técnicos respectivos, el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y con la normativa ambiental vigente, lo anterior para procurar el menor impacto ambiental posible. Es decir, existe, al momento de realizar alguna obra para aprovechamiento del agua para consumo humano, habilitación establecida en esta ley, estas obras deberán procurar el menor impacto ambiental posible.

(…)

Por último, conforme a lo expuesto, este Tribunal no comparte la posición de los accionantes de que con la normativa en cuestión exista una violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado o que exista un conflicto entre este derecho y el derecho fundamental de acceso al agua. Así, esta Sala no suscribe la tesis acerca de que al pretender garantizar el derecho fundamental al acceso de agua potable se sacrifique el derecho al ambiente de las presentes o futuras generaciones. Como se ha explicado reiteradamente, esta norma exige que se cumpla con los estudios técnicos respectivos, el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y con la normativa ambiental vigente, lo anterior para procurar el menor impacto ambiental posible… Por ende, permitir el aprovechamiento del recurso hídrico para consumo humano dentro del patrimonio natural del Estado no implica como consecuencia inevitable una afectación al derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sino que, respetando los requerimientos establecidos en esta normativa es posible garantizar el derecho fundamental de acceso al agua potable y a su vez, resguardar el derecho fundamental de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019).

Puede notarse que, en ambos casos, la Sala Constitucional indica que no se transgrede el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado porque se trata de actividades excepcionales que buscan satisfacer un interés público general y porque para el desarrollo de esas actividades se exigen ciertos controles que permiten garantizar que no se afectará la integridad del patrimonio natural del Estado. Con base en los principios de desarrollo sostenible y utilización racional de los recursos, la Sala encuentra que existe un adecuado equilibrio entre el derecho al ambiente y los intereses públicos que se pretenden satisfacer.

Conforme con lo anterior, lo dispuesto en el artículo 16 del proyecto no parece limitarse, estrictamente, a la autorización de actividades e infraestructura excepcionales, destinadas a satisfacer intereses públicos o derechos fundamentales. Además, aunque debería entenderse que, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal y en el Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo no. 31849 de 24 de mayo de 2004), las actividades y obras que se autorizarían conforme a este artículo estarían sujetas a la evaluación de impacto ambiental ante la SETENA, esa circunstancia no está completamente clara, esa medida no limitaría el ámbito de aplicación de la norma a proyectos estrictamente necesarios para garantizar determinados intereses públicos, y no se establece ningún otro mecanismo de control o valoración que deba acatarse para garantizar un adecuado equilibrio entre el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y los intereses y derechos que se pretendan satisfacer.

Una disposición como la pretendida debería sustentarse en un criterio técnico específico, que sirva como insumo para determinar el tipo de actividades excepcionales a permitir y los controles rigurosos y específicos que deben implementarse, pues tal y como está planteada, la autorización depende, únicamente, de la discrecionalidad de la administración.

l. En cuanto al artículo 19, considerando que la finalidad del proyecto es solventar la situación jurídica de quienes ocupan terrenos en el patrimonio natural del Estado, se sugiere que en el inciso a), y en al artículo 3° inciso i), se disponga con mayor claridad que la permanencia por diez años debe ser anterior a la entrada en vigencia de la ley, esto con el fin de evitar que se produzca un “efecto llamada” a invadir el patrimonio natural del Estado.

De igual modo, teniendo en cuenta la finalidad del proyecto, resulta cuestionable que en el inciso b se proyecte otorgar concesiones a personas jurídicas, aunque sean sin fines de lucro, pues éstas, evidentemente, no están englobadas dentro del problema de ocupación que se pretende resolver.

m. En el artículo 32 del proyecto se establece la posibilidad de que el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal otorgue contratos de pago por servicios ambientales, a los titulares de los derechos de utilidad ambiental. No obstante, resulta cuestionable que se reconozca un beneficio económico por conservar las condiciones naturales y no cambiar el uso del suelo dentro del patrimonio natural del Estado.

n. El transitorio I del proyecto se indica que se suspenderían por cuatro años todos los desalojos en el patrimonio natural del Estado. Ese tipo de propuestas, como hemos señalado en otras oportunidades, presentan eventuales roces de constitucionalidad que deben valorarse, en el tanto, impiden al Estado ejercer potestades cuyo fin primordial es velar por la integridad de bienes de dominio público de interés ambiental, y, con ello, podría violentarse el artículo 50 de la Constitución Política y los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, de no regresión en materia ambiental y precautorio.” (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-052-2012 de 11 de setiembre de 2012, OJ-118-2014 de 29 de setiembre de 2014, OJ-135-2014 de 21 de octubre de 2014, OJ-002-2016 de 13 de enero de 2016, OJ-129-2019 de 25 de marzo de 2019).

Al efecto, tómese en cuenta que la Sala Constitucional, mediante voto no. 12746-2019 de las 12 horas 11 minutos de 10 de julio de 2019 declaró con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley no. 9073, de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales, de 19 de septiembre de 2012, que suspendía, por el plazo de veinticuatro meses, el desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo-terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado, disponiendo que:

“…por influir el objeto de la Ley impugnada sobre bienes de dominio público, a éstos les sería aplicable el principio de autotutela administrativa, por medio del cual las autoridades estatales que competan pueden actuar en defensa de los bienes demaniales, cuya protección proviene de la normativa vigente…

(…)

…la suspensión del desalojo de personas y demolición de obras, acciones que derivan del principio de autotutela administrativa que caracteriza a los bienes de dominio público y que son necesarias para mantener su integridad, menoscaba la aplicación práctica de dicho principio, poniendo en grave riesgo tales bienes. De otra parte, en lo atinente a la violación al principio de imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, ésta podría estarse dando de forma indirecta, ya que, aunque la Ley No. 9073 no permite el apoderamiento de bienes demaniales para efectos de prescripción positiva y adquisición de la propiedad por particulares, al suspender algún desalojo o demolición en tales bienes, cualquier acción reivindicatoria estatal para recuperar bienes indebidamente apropiados, terminaría frustrada. Y es que, si no se permite el efecto deseado final de toda acción reivindicatoria, sea la recuperación efectiva para el dueño del bien indebidamente apropiado, se está haciendo nugatoria la misma acción. En ese sentido, la relevancia evidente de los bienes del dominio público que serían eventualmente afectados, generaría una condición de incumplimiento, en tanto se permite de manera temporal continuar y hasta, eventualmente, aumentar situaciones de ocupación irregular sobre áreas silvestres protegidas, reservas forestales, reservas biológicas, reservas nacionales, bosques, parques nacionales, refugios de vida silvestre, terrenos de aptitud forestal, cuencas hidrográficas, humedales, manglares, esteros, islas, monumentos, nacionales, áreas de protección, zonas limítrofes, diversidad biológica, patrimonio natural del Estado y zona marítimo terrestre, entre otros, cuya protección, por su importancia desde el punto de vista ecológico y valor estético, está garantizada en materia de derechos humanos. Así, con la moratoria establecida, todos estos bienes y recursos, aún cuando por definición son inalienables, imprescriptibles e inembargables, se colocan en una situación generalizada de riesgo a partir de la suspensión temporal de las potestades del Estado para efectos de actuar en función de su protección inmediata, por medio de las prerrogativas que establece el cumplimiento de las potestades públicas, en tutela del interés general y el bien común. Por ende, el Estado se encuentra impedido para ejercer sus principales potestades de autotutela para la protección oportuna y efectiva de las denominadas zonas especiales, contraviniendo con ello, las normas legales, constitucionales y supranacionales en la materia.

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Hay que tener en consideración que, acorde con lo indicado por la Contraloría General de lo Republica, en los antecedentes del Proyecto de Ley que dio origen a la norma cuestionada, no existe información de carácter oficial que permita identificar a las familias beneficiadas con la moratoria, la naturaleza de su interés, su ubicación, las condiciones del área ocupada, en fin, cualquier dato que permita individualizar a los beneficiarios de la suspensión; siendo la moratoria contraria al orden público, al permitir que continúen o se inicien nuevos y potenciales daños al medio ambiente, con el ingreso de nuevos poseedores irregulares o, cualesquiera otros actos irregulares sobrevenidos con la emisión de esta prerrogativa.” Con base en lo anterior, debe apuntarse también que la norma transitoria propuesta beneficiaría a cualquier ocupante del patrimonio natural del Estado, sin importar si cumpliría o no los requisitos para ser beneficiario de un derecho de utilidad ambiental conforme a la regulación propuesta. Es decir, además de beneficiar a los pobladores antiguos del patrimonio natural del Estado, beneficiaría a los nuevos ocupantes ilegales que, aprovecharían esa disposición para invadir el patrimonio natural y no ser desalojados, al menos durante cuatro años.

o. Por último, resulta relevante indicar que el proyecto de ley, pese a pretender modificar en múltiples aspectos el patrimonio natural del Estado, no plantea la reforma de las disposiciones de la Ley Forestal ni de ninguna otra normativa en la cual se define el régimen actual. En consecuencia, de aprobarse el proyecto, se contaría con disposiciones de igual rango, con regulaciones distintas, y ello, conduciría, irremediablemente, a problemas de aplicación e interpretación de la normativa aplicable.

3. Conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 22391, denominado “Ley para la gestión y regularización del patrimonio natural del Estado y del derecho de utilidad ambiental (Ley DUA)”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez