Protection of Occupants in Wilderness and Maritime-Terrestrial Zones: BillProtección de ocupantes en áreas silvestres y zona marítimo-terrestre: proyecto de ley

Legal Opinion: 052 - J of 11/09/2012 September 11, 2012 OJ-052-2012 Licenciada Silma Bolaños Cerdas Area Head Special Permanent Commission on Tourism Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. TUR-017-2012 of July 23, 2012, in which we are consulted regarding the draft "Law for the Protection of Citizens Occupying Areas Classified as Special," legislative file No. 18,440.

As noted on similar occasions, when a deputy or a legislative commission requests our opinion on the scope or content of a "draft law," our analysis does not constitute a binding opinion, typical of the response to a consultation from an administrative office, as a consequence of the provisions established for that purpose in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion," which does not bind the consulting party, and is provided as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has also been indicated on other occasions, "...since this does not fall under the scenarios foreseen by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline that said article establishes does not apply to the request at hand" (see, among others, Legal Opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

According to its statement of motives, the legislative proposal under consultation aims to establish a period during which the eviction (desalojo) and demolition of works on certain lands in the public domain (maritime-terrestrial zone, border zone, and natural heritage of the State) will not be applied, with the purpose that during this period the Legislative Assembly may discuss and approve various draft laws aimed at regulating the situation of occupants in the areas subject to the moratorium, as well as to implement plans for territorial planning in the corresponding areas.

The first issue arising from the text of the draft is a potential clash of constitutionality with Article 50 of our Magna Carta, which protects the right to a healthy and ecologically balanced environment, since the non-performance of administrative acts whose primary purpose is to ensure the integrity of the areas covered by the draft and the protection of the natural resources existing therein, such as evictions and demolition of works, without technical studies supporting the viability of their suspension or without demonstrating a superior public interest that warrants such suspension, could entail a violation of the cited constitutional right:

"This Chamber has repeatedly stated that the aims of a regulation must be proportional and reasonable by virtue of the objective it seeks to achieve, as well as the consequences that may derive from it, and in this sense, it cannot be permitted that, by solving a social problem such as housing for a few individuals in this case, the country's protected areas are endangered and a significant and imminent risk is run that may harm our environmental conservation areas, thereby violating the precautionary principle indicated in the RIO DECLARATION and the in dubio pro natura principle, such that in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist, that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles." (Constitutional Chamber, Vote No. 2988-99 of 11 hours 57 minutes on April 23, 1999) It must be considered that acts such as eviction or the demolition of works are measures inherent to the regime of administrative self-protection (autotutela administrativa) for safeguarding public domain goods, so prohibiting their execution for a determined period would eventually lead to a reduction in the protection of the environmental assets involved.

Although it is true that Article 2 of the draft establishes the possibility of issuing administrative or judicial precautionary measures when the commission of environmental damage or threat of damage is determined; such a power would not cover other scenarios of harm to Article 50 of the Constitution, such as, for example, the inability for the rest of the community to fully enjoy public goods (maritime-terrestrial zone or protected wild areas) for a period of two years while they are occupied by other persons; in addition to the fact that the authorities that can take said precautionary measures are reduced to a few specific ones: the Administrative Environmental Tribunal, the Minister of Environment and Energy, and the Judicial Branch (other administrative authorities with competence in the matter are not taken into account, such as the Ministry of Health or the Conservation Areas themselves, which could eventually issue measures more quickly, technically, and opportunely).

Another possible unconstitutionality of the draft is that it prevents the execution of judicial resolutions, by limiting the same to those cases in which "the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment" is determined (Article 2), thereby violating the principle of separation of powers constitutionally established (Article 9 of our Political Constitution).

For its part, Article 1 of the proposed law presents confusing wording due to the double use of the verb "to suspend": "For a period of twenty-four months, the eviction of persons, demolition of works, suspension of activities and projects in the Maritime-Terrestrial Zone, Border Zone, and Natural Heritage of the State shall be suspended." Thus, it is not clear if a "suspension of a suspension" of activities and projects within those areas is being ordered, the latter suspension lacking support in the applicable regulations, which instead provide for prohibitions on carrying out activities if they are not in compliance with the law and duly authorized, and could be opening a loophole to carry out activities or projects indiscriminately against the very nature of the protected goods; or if there was a drafting error and the verb "to suspend" was inadvertently repeated, and the intended phrase was solely the suspension of activities and projects, the latter hypothesis which would affect acquired rights or legitimate interests of persons who hold concessions or use permits to develop activities in those public domain areas, which could constitute a violation of Article 34 of our Political Constitution. In either case, the wording must be reviewed.

In turn, Article 3 presents a possible contradiction with Article 2, as the former provides that in the Natural Heritage of the State, only the Minister of Environment and Energy may disapply the moratorium, whereas the second clause states that both the latter and the Administrative Environmental Tribunal may issue administrative resolutions in cases of "commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment." Another aspect that is noticeably absent in the draft is a definition of "occupants under precarious title (ocupantes a título precario)" (Article 4), since occupants of public domain areas with some type of right or legitimate interest could be prejudiced, by being prohibited from "making modifications to the works, activities, and projects located in the zones subject to this moratorium." Such would be the case of persons who have more than ten years of decennial possession prior to the declaration of protected wild areas or of the occupants or inhabitants of the maritime-terrestrial zone prior to the enactment of the Law that regulates this matter (Law No. 6043 of March 2, 1977).

Article 5 of the draft stipulates that during the moratorium's validity, the State must not permit new occupations in the zones referred to in Article 1. Although this norm seems to stem from a good legislative intention, it is likely that in practice what will occur is a massive invasion of public domain areas, given the expectation generated by the law of the future issuance of new norms to regulate occupations in such areas. Since, in the majority of cases, there are no censuses of illegitimate occupants of the state public areas referred to in the draft, and the State is not endowed with more human and economic resources to prevent new occupations, it is expected that new invaders will tend to prolong their occupation of the property over time, including introducing works, and thus make it difficult to distinguish whether they entered before or after the moratorium law came into effect.

Furthermore, said Article 5, instead of prohibiting new occupations, establishes for the State an obligation not to permit them; which raises the question of what happens if the State, for whatever reason (lack of resources, omission, etc.), permits them. Will it later be obliged to recognize said occupation or have to pay for works introduced on the land due to breach of its duty?

Nor does Article 5 clarify which administrative authority is referred to by the term "State." It should not be forgotten that, for example, in the maritime-terrestrial zone, the administration is exercised by the municipality of the respective jurisdiction, so in the case of this public domain strip, surveillance corresponds to each municipal corporation. The appropriate approach would be to distinguish, for each case, to whom the duty to safeguard each state land corresponds.

The same lack of definition regarding the term "State" is found in Article 7, by imposing on it the obligation to take the necessary measures for the planning of the zones referred to in the legislative initiative. It is not clear whether it is referring to the Legislative Assembly itself through the enactment of laws, to the municipalities in their function of drafting and approving regulatory plans, or to some other administrative authority such as the Ministry of Environment and Energy. This lack of conceptual precision, together with the phrase "necessary measures," should be corrected to identify the entities involved and the tasks to be performed, and thus avoid generating future administrative liability.

The very title of the legislative initiative could also be reviewed to replace the phrase "zones classified as special" with the correct name of such zones according to Article 1 of the draft: Maritime-Terrestrial Zone, Border Zone, and Natural Heritage of the State.

It is necessary to add that the draft is justified (statement of motives) on the existence of families that have built their homes and developed productive activities such as artisanal fishing, local tourism, and agriculture within the cited public areas; however, the text of the proposal makes no distinction regarding the types of occupants, so cases of natural or legal persons of great economic solvency with a presence in those areas who have carried out their activities outside the law could be included, without this apparently being intended, thereby granting them the possibility of continuing to do so for at least two more years while the moratorium lasts without being disturbed, which does not seem advisable.

On the other hand, attention is drawn to the fact that in the maritime-terrestrial zone, in accordance with current regulations, the occupation of persons who entered, even in an unauthorized manner, prior to the entry into force of Law No. 6043 of March 2, 1977, is protected; therefore, with respect to them, and while a regulatory plan is approved, which could also include them, it would not be appropriate to take administrative actions such as evictions or demolition of installations; making the proposed law unnecessary in these cases.

CONCLUSION:

This technical advisory body considers that the text of the draft "Law for the Protection of Occupants of Areas Classified as Special," processed under legislative file No. 18,440, presents eventual problems of constitutionality, substance, and legislative technique, which, with the usual respect, it is suggested be resolved. As for the rest, its approval or rejection is a matter of legislative policy, the sphere of competence of which corresponds to that Branch of the Republic.

Yours sincerely, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney (Procurador Agrario)

Opinión Jurídica : 052 - J del 11/09/2012 11 de setiembre de 2012 OJ-052-2012 Licenciada Silma Bolaños Cerdas Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Turismo Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. TUR-017-2012 de 23 de julio de 2012, donde se nos consulta el proyecto de “Ley de protección a los ciudadanos ocupantes de zonas clasificadas como especiales”, expediente No. 18.440.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

De acuerdo con su exposición de motivos, la propuesta legislativa en consulta pretende establecer un plazo durante el cual no se aplique el desalojo y demolición de obras en determinados terrenos del dominio público (zona marítimo terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado), con el propósito de que durante dicho lapso la Asamblea Legislativa pueda discutir y aprobar diferentes proyectos de ley tendentes a regular la situación de los ocupantes en las áreas objeto de moratoria, así como que se implementen planes de ordenamiento territorial en las áreas que correspondan.

El primer tema que se desprende del texto del proyecto es un eventual roce de constitucionalidad con el artículo 50 de nuestra Carta Magna, el cual tutela el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en tanto la no realización de actos administrativos cuyo fin primordial es velar por la integridad de las áreas que comprende el proyecto y la protección de los recursos naturales existentes en ellas, tales como los desalojos y demolición de obras, sin estudios técnicos que sustenten la viabilidad de su suspensión o sin que se demuestre un interés público superior que así lo amerite, podría conllevar una lesión al derecho constitucional de cita:

“Esta Sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la DECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes.” (Sala Constitucional, Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999) Téngase en cuenta que actos como el desalojo o la demolición de obras constituyen medidas propias del régimen de autotutela administrativa para resguardo de los bienes de dominio público, por lo que prohibir su realización durante un período de tiempo determinado conllevaría eventualmente una disminución en la protección de los bienes ambientales involucrados.

Si bien es cierto el artículo 2° del proyecto establece la posibilidad de dictar medidas cautelares administrativas o judiciales cuando se determine la comisión de daño ambiental o amenaza de daño; tal potestad no vendría a cubrir otros supuestos de lesión al artículo 50 constitucional, como por ejemplo, el no poder disfrutar plenamente por el resto de la colectividad de los bienes públicos (zona marítimo terrestre o áreas silvestres protegidas) por un período de dos años mientras se encuentren ocupados por otras personas; además de que se reducen a pocas y específicas autoridades las que pueden tomar dichas medicas cautelares: el Tribunal Ambiental Administrativo, el Ministro de Ambiente y Energía y el Poder Judicial (no se toman en cuenta otras autoridades administrativas con competencia en la materia como el Ministerio de Salud o las mismas Áreas de Conservación, que podrían dictar eventualmente medidas de manera más rápida, técnica y oportuna).

Otra posible inconstitucionalidad del proyecto es que impide la ejecución de resoluciones judiciales, al limitar la misma a aquellos casos en que se determine “la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente” (artículo 2°), con lo que se estaría violentando el principio de división de poderes constitucionalmente establecido (artículo 9° de nuestra Constitución Política).

Por su parte, el artículo 1° de la propuesta de ley presenta una redacción confusa por el doble uso del verbo “suspender”: “Por el plazo de veinticuatro meses, se suspenderá el desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la Zona Marítimo Terrestre, Zona Fronteriza y Patrimonio Natural del Estado”. Así, no queda claro si se está “suspendiendo una suspensión” de actividades y proyectos dentro de esas áreas, suspensión esta última que no encuentra sustento en la normativa aplicable, que lo que contempla son prohibiciones de realizar actividades si no están conformes a la ley y debidamente autorizadas, y podría estarse abriendo un portillo para realizar actividades o proyectos indiscriminadamente en contra de la naturaleza propia de los bienes protegidos; o si es que existió un error de redacción y se repitió inadvertidamente el verbo “suspender”, y la frase buscada era únicamente la suspensión de actividades y proyectos, hipótesis esta última que estaría afectando derechos adquiridos o intereses legítimos de personas que cuentan con concesiones o permisos de uso para desarrollar actividades en esas áreas de dominio público, con lo que podría estarse violentando el artículo 34 de nuestra Constitución Política. En ambos casos, la redacción debe ser revisada.

A su vez, el artículo 3° presenta una posible contradicción con el artículo 2°, al disponer aquel que en Patrimonio Natural del Estado únicamente el Ministro de Ambiente y Energía podrá desaplicar la moratoria, cuando el numeral segundo señala que tanto éste como el Tribunal Ambiental Administrativo podrían dictar resoluciones administrativas en casos de “comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente”.

Otro aspecto que se echa de menos en el proyecto, es una definición de “ocupantes a título precario” (artículo 4°), ya que podría estarse perjudicando a ocupantes de las áreas demaniales con algún tipo de derecho o interés legítimo, al prohibírseles “realizar modificaciones en las obras, actividades y proyectos ubicados en las zonas objeto de esta moratoria”. Tal sería el caso de las personas que tienen más de diez años de posesión decenal de manera previa a la declaratoria de áreas silvestres protegidas o de los ocupantes o pobladores de la zona marítimo terrestre con anterioridad a la promulgación de la Ley que regula esa materia (Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977).

El artículo 5° del proyecto estipula que durante la vigencia de la moratoria, el Estado no deberá permitir que se den nuevas ocupaciones en las zonas referidas en el artículo 1°. Si bien esta norma parece partir de una buena intención legislativa, es probable que en la práctica lo que se genere es una invasión masiva de las áreas demaniales, ante la expectativa que genera la ley del dictado futuro de nuevas normas para regular las ocupaciones en tales áreas. Al no existir, en la mayoría de los casos, censos de ocupantes ilegítimos de las áreas públicas estatales a que se refiere el proyecto, y no dotarse al Estado de más recursos humanos y económicos para impedir nuevas ocupaciones, es esperable que los nuevos invasores tiendan a prolongar en el tiempo su ocupación en el inmueble, con inclusión de obras, y así hacer difícil la distinción de si entraron antes o después de la puesta en vigencia de la ley de moratoria.

Además, dicho numeral 5°, en vez de prohibir las nuevas ocupaciones, lo que hace es establecerle al Estado una obligación de no permitirlas; con lo cual surge la interrogante de qué sucede si éste, por la razón que sea (falta de recursos, omisión, etc.), las permite. ¿Estará luego obligado a reconocer dicha ocupación o a tener que pagar por obras introducidas en los terrenos por incumplimiento de su deber?

Tampoco aclara el numeral 5° a qué autoridad administrativa se refiere con el término “Estado”. No debe olvidarse que, por ejemplo, en la zona marítimo terrestre quien ejerce la administración es la municipalidad de la jurisdicción respectiva, por lo que tratándose de esta franja demanial, es a cada corporación municipal a la que corresponde su vigilancia. Lo propio sería distinguir para cada caso a quién corresponde el deber de resguardar cada terreno estatal.

La misma indefinición en cuanto al término “Estado” la encontramos en el artículo 7°, al imponerle la obligación de tomar las medidas necesarias para el ordenamiento de las zonas aludidas en la iniciativa de ley. No queda claro si se está refiriendo a la propia Asamblea Legislativa por medio de la promulgación de leyes, si es a las municipalidades en su función de elaborar y aprobar planes reguladores, o si se está aludiendo a alguna otra autoridad administrativa como el Ministerio de Ambiente y Energía. Esta falta de precisión conceptual unida a la frase “medidas necesarias”, deberían ser corregidas para identificar los entes involucrados y las tareas a cumplir, y así evitar se genere a futuro responsabilidad administrativa.

También podría revisarse el propio título de la iniciativa de ley para sustituir la frase “zonas clasificadas como especiales” por el nombre correcto de tales zonas según el artículo 1° del proyecto: Zona Marítimo Terrestre, Zona Fronteriza y Patrimonio Natural del Estado.

Es menester agregar que el proyecto se justifica (exposición de motivos) en la existencia de familias que han construido sus hogares y desarrollado actividades productivas como la pesca artesanal, el turismo local y la agricultura dentro de las áreas públicas de cita; sin embargo, en el texto de la propuesta no se hace ninguna distinción en cuanto a los tipos de ocupantes, por lo que podrían estarse incluyendo, sin ser aparentemente lo pretendido, casos de personas físicas o jurídicas de gran solvencia económica con presencia en esas áreas y que han realizado sus actividades de espaldas a la ley, con lo cual se les estaría otorgando la posibilidad de seguirlo haciendo por lo menos durante dos años más mientras dura la moratoria sin ser perturbados, lo que no parece conveniente.

De otra parte, se llama la atención sobre el hecho de que en la zona marítimo terrestre, de acuerdo a la normativa vigente, se protege la ocupación de personas que ingresaron, aún de forma no autorizada, con anterioridad a la vigencia de la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, por lo que respecto de ellas, y mientras se apruebe un plan regulador, el cual también podría contemplarlas, no procedería tomar acciones administrativas como desalojos o derribo de instalaciones; tornándose innecesaria en estos casos la propuesta de ley.

CONCLUSIÓN:

Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de “Ley de protección a los ocupantes de zonas clasificadas como especiales”, que se tramita bajo el expediente No. 18.440, presenta eventuales problemas de constitucionalidad, de fondo y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario