Bill 20609: Declassification of the Maritime-Terrestrial ZoneProyecto de Ley 20609: Desafectación de la Zona Marítimo Terrestre

Legal Opinion: 070 - J of 04/23/2020 April 23, 2020 OJ-070-2020 Ms. Erika Ugalde Camacho Area Chief Area of Legislative Commissions III Legislative Assembly Dear Ms. Ugalde:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication no. CEIZCF-021-2019 of June 12, 2019, in which you request the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office on the bill being processed in legislative file number 20609, entitled "Dignification and Restitution of the Property Rights of the Inhabitants of Coastal Zones and Island Territories." 1) Nature of this pronouncement:

By virtue of what is regulated by our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the criteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and for that reason, this criterion is rendered by means of a non-binding legal opinion that is intended to be an input in the exercise of the important legislative work.

Furthermore, since we are not within the scenarios established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

• 2)Considerations on the bill:

In general terms, this bill intends to modify the current regime of the maritime-terrestrial zone in two ways: first, establishing that the maritime-terrestrial zone would only be comprised of the fifty meters of the public zone, and, transferring all the lands that comprise the 150-meter restricted zone that are not currently under concession to a private domain regime, registering the lands in the National Registry in the name of the corresponding coastal Municipalities, so that these, by means of an agreement of the Municipal Council, may dispose of them freely, and in such manner, may sell, transfer, lease, and mortgage said real estate. In that same sense, it is intended that all current concessions be converted into property titles in the name of their holders, for which purpose the National Registry will proceed to assign the respective property number and register the properties in the name of their holders.

Secondly, the bill would enable the Municipalities to grant concessions to current inhabitants of the public zone, provided they can prove their possession, as owner, in a public, notorious, and peaceful manner of the respective area, for no less than ten years before the law's entry into force. To this end, it is established that those concessions will be conditioned upon not modifying the use nor expanding the construction density that the land had before the entry into force of this law, unless the expansion of the construction or the modification of use does not entail a real and verifiable harm to the natural environment or regarding rights of third parties in good faith.

For these purposes, Articles 3, 9, 10, and 24 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (no. 6043 of March 2, 1977) would be amended and Chapter VI of that Law, called "the Restricted Zone and its Concessions," would be repealed.

The Attorney General's Office, as it has pronounced on other legal initiatives that seek to make the maritime-terrestrial zone regime more flexible (see, among others, our legal opinions nos. OJ-024-2013 of May 27, 2013, OJ-025-2013 of May 27, 2013, OJ-012-2005 of January 21, 2005, OJ-090-2010 of November 16, 2010, OJ-124-2008 of November 14, 2008, OJ-135-2016 of November 3, 2016, among others), considers that the bill presents potential constitutional defects, and, consequently, recommends that it not be approved.

In this regard, it must be taken into account that the Constitutional Chamber has indicated that the maritime-terrestrial zone is a public domain asset by legal and constitutional provision, and that, therefore, it cannot be the object of private possession or property, and that subconstitutional regulations that so permit would be unconstitutional:

"On multiple occasions, this Constitutional Court has had the opportunity to refer to the legal nature of the maritime-terrestrial zone and its constitutional protection, as part of the national patrimony as a public domain asset.

(…)

Thus, the maritime-terrestrial zone must be considered a demanial asset of the Nation, both by constitutional provision, based on Article 6; and by legal mandate, in accordance with the transcribed norms.

(…)

• E)On the demanial nature of the maritime-terrestrial zone throughout Costa Rican history: Throughout the history of humanity, the great economic, commercial, and also security importance –for the defense of the national territory– that the coast has for any country or state organization has been denoted. Thus, with respect to our country, since the colonial era, the coastline has remained destined for public use.

(…)

From this brief study of the legislation regarding the maritime-terrestrial zone, it is easy to reach the conclusion that the strip of 200 meters from the ordinary high tide line along both coasts, defined as part of the maritime-terrestrial zone by Article 9 of the current Law on the Maritime-Terrestrial Zone, has been public domain –and the lands comprised within it, demanial assets– since 1828, at least. The variations that the legislation of the last century and the present one have introduced on the matter have never generally declassified these 200 meters; rather, the legislation prior to 1942 and 1943 established a larger strip in extension –the so-called maritime mile– but never a smaller one." (Judgment number 007-93, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, cited supra.)

Currently, the maritime-terrestrial zone, or coastal zone, is regulated by Law number 6043, of March two, nineteen seventy-seven, and by its Regulations, Executive Decree (Decreto Ejecutivo), number 7841-P, of December sixteen of the same year, and the former is the first to do so in a specific form. Regarding these norms, in judgment number 0477-91, of fifteen hours thirty minutes on February twenty-one, nineteen ninety-one, this Constitutional Court "accepts the thesis that, in effect, the maritime-terrestrial zone is a public domain asset, in the terms of Article 261 of the Civil Code" (…)

In conclusion, in this sense it is clear that the maritime-terrestrial zone, a public domain asset by constitutional and legal provision, cannot be the object of private possession or property, and the subconstitutional regulations that so establish are evidently unconstitutional." (Decision (Voto) no. 3113-2009 of 14 hours 59 minutes of February 25, 2009. Emphasis added.)

In that same decision, reference is made to the principle of intangibility of the maritime-terrestrial zone:

"…in accordance with this principle, derived from the relationship between Articles 6, 50, and 121 subsection 14 of the Political Constitution, the maritime-terrestrial zone –especially the part called the public zone– cannot be declassified from public domain, based on several reasons. In the first place, because said zone was already integrated into and forms part of the natural patrimony of the State. In the second place, because the use of said zone –especially maritime beaches– is common and they are destined for the free use of all inhabitants, indistinctly, so that the use by some does not impede that of the other interested parties. In the third place, because the demanial technique is the most effective means for the protection of maritime-terrestrial assets and for the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment to all the inhabitants of the country. Regarding this last aspect, certainly the private use of maritime beaches endangers the right to the environment since those areas of the public domain could be the object of constructions and other intrusions that would endanger coastal assets and their entire ecosystem... From all that has been said, three impediments can be derived, namely: a) the Administration cannot grant privative rights for permanent and exclusive use, with stable works or buildings in the maritime-terrestrial zone, especially in the public zone; b) an environmental public domain asset cannot be declassified to transfer ownership to private hands without a superior public interest being involved, nor sufficient justification, since that hinders the exercise of sovereignty over its territorial sea and the continental shelf, and the special jurisdiction over the exclusive economic zone, to 'protect, conserve, and exploit with exclusivity all the natural resources existing in the waters, the soil, and subsoil, in accordance with the principles of International Law' (Article 6 of the Constitution); c) a public zone cannot be declared a city, since every city is by definition the head of a canton where an urban area develops, a concept incompatible with that of a beach, environmental public domain, common use, and exercise of sovereignty." (Emphasis added.)

Based on that precedent, we consider that an initiative like the one proposed would be unconstitutional, since it would declassify the entire restricted zone of the maritime-terrestrial zone and would convert it, automatically, into a private domain asset, susceptible to private possession and property. This, in addition to implying a radical alteration of the regime that the maritime-terrestrial zone has permanently had, entails the declassification of an environmental public domain asset to transfer ownership to private hands, without a superior public interest being involved, nor a valid and sufficient justification.

It should be noted that, in the statement of motives, the proponent indicates that the provisions regulating the maritime-terrestrial zone have not taken the human factor into account, and that, in protecting that asset, the rights of coastal communities have not been respected. He questions that, due to the negligence of the State and its institutions, Law 6043 has failed and has not fulfilled its purpose, since the coastal cadastre remains undefined, the municipalities are unaware of the different regimes on the coasts under their jurisdiction, the dividing line of the public zone presents irregularities, the technical studies remain unperformed, and a large part of the coastal zone lacks the proper declaration of tourist suitability and the proper regulatory plans.

That does not seem to be a sufficient reason to justify the adoption of such an abrupt measure as the one proposed. In the face of the existence of weaknesses in the administration of a demanial asset, the solution should not be, simply, to opt for its declassification. On the contrary, legislative initiatives should be oriented towards filling the gaps found and strengthening the management of its administration.

Hence, it could not be understood that the failure indicated in the administration of the maritime-terrestrial zone is a valid justification, of greater importance, than the public interest that the existence of the maritime-terrestrial zone represents for the State as a demanial asset, for the exercise of its sovereignty over the territorial sea and the continental shelf, and to protect, conserve, and exploit with exclusivity all the natural resources existing in the waters, the soil, and subsoil of the exclusive economic zone, in accordance with Article 6 of the Constitution.

Nor could it be considered that there exists a public interest superior to that represented by the State's possibility of guaranteeing the right to a healthy and ecologically balanced environment, through the demanial nature of the maritime-terrestrial zone.

It must be considered that, for the safeguarding of the interests of the coastal communities mentioned by the proponent, since the issuance of Law 6043, mechanisms were contemplated to recognize certain rights for the occupants and settlers of the maritime-terrestrial zone (see Articles 44, 70, and Transitory Provision VII). Additionally, other legislative measures have been issued (see the Framework Law for the Declaration of the Litoral Urban Zone and its Regime of Territorial Use and Development (Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial), no. 9221 of March 27, 2014, and the Law for the Regulation of Existing Constructions in the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone (Ley para la Regulación de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre) no. 9242 of May 6, 2014), which, although they have had the purpose of making the regime more flexible, guaranteeing the permanence of current occupants and their constructions, and allowing the granting of concessions under other conditions, did not adopt a radical measure like the one proposed in this bill.

It does not seem reasonable or proportional that, for the purpose of solving land tenure problems in the maritime-terrestrial zone, the entire restricted zone is declassified in a generalized manner, without limiting itself only to the concrete and specific areas in which the problems sought to be solved arise.

Even though it has been admitted that in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone the legislator has greater possibility to issue regulations that circumstances make necessary, these must not affect other constitutionally recognized rights nor exceed the framework of reasonableness (Decision of the Constitutional Chamber no. 5210-1997 of 16 hours of September 2, 1997, reiterated in decisions nos. 8596-2013 of 14 hours 30 minutes of June 26, 2013, 10158-2013 of 15 hours 46 minutes of July 24, 2013, and 811-2016 of 11 hours 49 minutes of January 20, 2016).

And it is that, in addition to the fact that the measure of completely eliminating the restricted zone and radically altering the regime of the maritime-terrestrial zone could not be understood as reasonable, that measure could violate other constitutional provisions, as will be set forth below.

Furthermore, according to the precedent set forth, the granting of concessions in the public zone, as the bill intends, would be unconstitutional. Since the granting of an administrative real right such as that, grants its holder a right to use, in a privative manner, a specific public domain asset. That, according to what has been stated, is openly contrary to the nature of the public zone of the maritime-terrestrial zone, which, according to what has been said by the Constitutional Chamber, is destined for the common and free use of all inhabitants, indistinctly, so that the use by some cannot impede that of the other interested parties, and therefore, the granting of concessions in that zone has not been considered viable (see in this regard the decisions of the Constitutional Chamber nos. 8596-2013 of 14 hours 30 minutes of June 26, 2013, and 10158-2013 of 15 hours 46 minutes of July 24, 2013).

And it is that, although the bill establishes that those concessions will be conditioned upon not modifying the use nor expanding the construction density that the land had before the law's entry into force, unless the expansion of the construction or the modification of use does not entail a real and verifiable harm to the natural environment or regarding rights of third parties in good faith, the fact is that the constitutional defect would remain because, despite the fact that in decision 811-2016 of 11 hours 49 minutes of January 20, 2016, the Chamber endorsed, in a certain way, the possibility contained in Law 9221 of granting concessions, exceptionally, on part of the public zone, it did so based on the following reasoning:

"In accordance with the terms of Law No. 9221, the challenged article allows concessions to be issued in the public zone of the maritime-terrestrial zone, creating a special zone that may be concessioned, in exceptionally rare cases, under the umbrella of Urban law, establishing as requirements a prior occupation to the promulgation of Law No. 9221, prior declaration of a litoral urban zone, and after complying with the administrative procedure established in Law No. 9221, as well as the obligation to comply with an urban regulatory plan of the respective locality, which will regulate those occupations on the 50 meters of the public area of the maritime-terrestrial zone, when these occurred before the entry into force of the Law. But the terms of the bill with the approved law, as shown by the comparison supra, after the legislative consultation, we have that the provision is reformed by the legislator to guarantee some aspects pertaining to lands that present open spaces for common use, those that enable free access to the coast, those subject to a natural patrimony of the State regime, and those that do not correspond to the public domain.

(…)

The core point that concerns us resides in that the declaration of the litoral urban zone requires the strategic environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental estratégica) of the area in question, which highlights the link between Urban law and Environmental law. It does not proceed if it does not have this type of assessment. In this way, the legislator seeks the conditions to ensure, through urban regulations, a certain legal stability and the positive effects sought by Urban law, in the face of a factual situation, given that despite the current regime, it acts more in benefit of uncontrolled urban growth because there are normative gaps that the State has not been able to solve, but that demand a solution since fundamental rights are involved. In this case, a debate occurs between an absolutist thesis versus a relative one in which we consider that there are protection resources that could be produced through urban planning. In the opinion of the Chamber, in seeking an adequate balance in this delicate matter, the different legal disciplines are nourished by science and technique, be it environmental and urban law, as well as public and administrative law, to give a solution to a very old social problem.

(…)

In accordance with Article 7 of Law No. 9221, with the declaration of a litoral urban zone, another process of environmental protection is triggered, which is to elaborate an urban regulatory plan for the entire area, which must comply with environmental legislation.

(…)

That is, where there is a coastal regulatory plan, there can be a litoral urban zone, but not where there is no such territorial planning instrument. Furthermore, with the coastal regulatory plan, an environmental viability must be previously obtained, so the litoral urban zone must be inserted as a defense mechanism for the environment, which deploys all the protective effects.

(…)

…this Constitutional Court recognizes that the effects of this Chamber's interpretation of the public area, to sustain its intangibility in a general manner –without exceptions– would create an immutable rule in the face of the real needs of the coastal population of our country, and condemns the law to immobility, which has serious consequences in the lives of many citizens, especially those of humbler origins, who live in poverty and from sea-related activities. In the case, issues of social justice emanate that can be addressed from the apex of the legal system, which must be weighed, just as a need arises for this Court, under better weighting, even taking into account the copious jurisprudence, to take into consideration the safeguarding of certain rights, especially social ones, if from the examination a benefit for the populations can be concluded, particularly those at a disadvantage and vulnerability.

(…)

In this case, the change in position of the Chamber is motivated by the very structure of the law, for it would not be a way to rush the development of the beaches of this country, by hundreds of communities along the coastal zones. On the contrary, it concerns groupings of people and small settlements that result in complex forms of social interaction that deserve a legitimate solution from the State; despite the importance of the intangibility of the public area of the maritime-terrestrial zone, it must be concluded that the law is not self-applicable, that is, it requires the actions of the municipal corporations and the Executive Branch in the fulfillment of a series of requirements, that is, the law does not grant, in concrete, any subjective right, in the terms regulated by it, but rather creates a public law regime that has a procedure for oversight and control by the State in urban matters. For the majority of this Chamber, the fact of the absence of prior technical studies to the approval of the law in this case is not sufficient to declare the challenged norm unconstitutional, since the legislator opted to create a special legal regime where, simultaneously, the environment is protected, the unrestricted access to the public zone is guaranteed for the population, the inhabitants are allowed the enjoyment of fundamental rights…

(…)

Thus, although it grants an administrative real right, and the irregular occupation in the public area of the maritime-terrestrial zone is validated, the concession is intimately linked to the second paragraph of Article 8 of Law 9221, which is the one that imposes that the use not be modified nor the construction density that the land had before the law's entry into force be expanded, as long as such conditions have been endorsed by the urban regulatory plan, that is, when they do not breach current environmental regulations. If the declaration of a litoral urban zone is obtained, the occupied areas clearly have a legal frame of reference that constitutes a legal regime, which cannot be breached or degraded implying an uncontrollable development of the public area, but rather is subject to the legal and technical aspects that support urban planning, environmental regulations, and why not, within its own purposes, rural tourism that would preserve our historical cultural patrimony linked to the coastal zones.

(…)

The use of Urban law and Environmental law criteria cannot be considered entirely irreconcilable with the principle of intangibility of the public area of the maritime-terrestrial zone. All of the foregoing entails the performance of technical studies by different public entities, among them the declaration of an urban zone by the INVU, which, to obtain a specific CIZUL declaration, must occur within a legal deadline with a defined expiration, recognizes the human grouping towards the past, without regulating new settlements for the future. With this, it is clear that the legislation is a remedy for social situations of the past and present, but does not address the future planning of the public area, since the status quo existing with respect to urban zones cannot be expanded, preserving, at all times, the public zone in its current conditions and guaranteeing, in all cases, access to the coast and the enjoyment of the beaches of the Costa Rican Nation – current and future generations." (Emphasis added.)

In this case, the bill allows the public zone to be concessioned in a more generalized manner, not exceptionally, since it could be done whenever a prior ten-year possession, as owner, in a public, notorious, and peaceful manner is demonstrated, and the use is not modified nor the construction density is expanded, without establishing any mechanism to verify, in each scenario, the non-affectation of the environment. In addition to this, it would allow granting concessions even when constructions are expanded and their use is modified, provided it is verified that there is no real harm to the natural environment.

However, besides allowing these modifications to the detriment of the public zone, the mechanism by which the verification of non-affectation to the natural environment will be carried out is not established.

In sum, the bill provides, in Article 8, that "the nonexistence of a regulatory plan will not constitute an impediment to the granting of concessions." That is, the decision to grant a concession in the public zone would be a discretional decision of the corresponding Municipality, not based on the objective criteria that regulatory plans and technical studies can provide, to rule out, in each case, the affectation to the environment.

Another aspect that must be highlighted is that the bill does not exclude from the possibility of granting concessions in the public zone those lands subject to the natural patrimony of the State, those presenting open spaces for common use, and those that enable free access to the coast.

Therefore, it is clear that the enabling framework under which concessions could be granted in the public zone would not contain the minimum limitations and conditions for the protection of the environment and safeguarding the nature of the public zone that the Constitutional Chamber weighed in the previously transcribed decision.

As already anticipated, it must be warned that the bill would violate other principles that the Constitutional Chamber has derived from Article 50 of the Political Constitution.

It should be noted that the elimination of the restricted zone and its transformation to a private property regime is done in an indiscriminate and generalized manner, without having technical support that justifies that measure and accredits that it will not imply harm to ecosystems and the environment in general, even though the Constitutional Chamber has considered that the maritime-terrestrial zone is an environmental public asset. Likewise, as already pointed out before, the decision of the Local Governments to concession the public zone would not be subject to any technical criterion in that sense.

Therefore, the bill would be contrary to the principle of objectification of environmental protection, regarding which it has been considered that:

"…translates into the necessity to accredit with technical studies the decision-making in this matter, both in relation to acts and to provisions of a general nature –both legal and regulatory–, from which is derived the requirement of 'linkage to science and technique,' with which the discretion of the Administration in this matter is conditioned." (Constitutional Chamber, decision no. 2063-2007 of 14 hours 40 minutes of February 14, 2007).

Consequently, those types of measures would conflict with the preventive principle, which is found in Article 11 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) (no. 7788 of April 30, 1998), and which requires the public authorities to adopt measures aimed at avoiding, mitigating, or correcting the adverse effects that human activities or actions generate on the environment. And also, with the principle of non-regression in environmental matters, which:

"…stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, nor approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved until then. This principle does not imply absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature, or due to natural causes, that negatively impact the achievements reached until then and force a rethinking downward of the new level of protection. In those cases, the Law to the Constitution and the principles under examination oblige one to justify, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction of the levels of protection." (Constitutional Chamber, decision No. 13367-2012 cited).

And it is that, in addition to what has been said, although the bill indicates that, despite the declassification of the restricted zone, the protected areas, natural reserves, or natural parks located there would maintain their demanial nature, it must be warned that, in addition to those areas, there are other lands that form part of the natural patrimony of the State that are not being taken into account in the bill.

It should be noted that, according to Article 73 of Law 6043 and Articles 13, 14, and 15 of the Forestry Law (Ley Forestal) (no. 7575 of April 16, 1996), the regime of the maritime-terrestrial zone is not applicable to coastal and insular lands that form part of the Natural Patrimony of the State and that are classified as such, and therefore, they cannot be concessioned by the corresponding Municipality, but rather must be administered by the Ministry of Environment and Energy and may be used only for the research, training, and ecotourism activities defined in Article 18 of the Forestry Law.

The Constitutional Chamber has determined that the Natural Patrimony of the State is integrated, in addition to protected wild areas, by:

The remaining forests and forested lands or lands with forest aptitude belonging to the State and public institutions (article 13 of the Ley Forestal), which have an immediate legal designation. For the maritime-terrestrial zone, Law 6043 itself (article 73) excludes Protected Wilderness Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the forested areas and lands with forest aptitude along the coastlines are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by its specific regulations (Ley Forestal, article 13 and concordant provisions). (Voto no. 16975-2008 of 14 hours 53 minutes of November 12, 2008. Reiterated in resolutions nos. 17650-2008 of 12 hours and 23 minutes of December 5, 2008 and 16938-2011 of 14 hours 37 minutes of December 7, 2011).

“…además, the mangroves or saltwater forests and the estuaries, being part of the public zone in the maritime-terrestrial zone, an inalienable area according to article 1 of the Law on the maritime-terrestrial zone…, constitute a forest reserve and are subject to the Ley Forestal 7575 of February 13, 1996 in accordance with article 13 of that law. (Voto no. 16938-2011 of 14 hours 37 minutes of December 7, 2011).

Por lo anterior, before granting concessions in the maritime-terrestrial zone, as has been supported by the Constitutional Chamber (votos nos. 8713-2008 and 12973-2013) in safeguarding the right to a healthy and ecologically balanced environment, it is necessary that, when drafting the corresponding coastal regulatory plan, it be defined which areas belong to the State’s Natural Heritage, since these will be excluded from planning and may not be granted as concessions.

De ahí que, with the present bill, that type of lands that make up the State’s natural heritage would be affected in two ways. First, because the project would allow the granting of concessions in the public zone without first determining whether the lands are part of that heritage, and, consequently, would allow their private occupation and the development of activities not consistent with their nature.

And, second, the generalized removal of protection (desafectación) from the restricted zone that it proposes, and the possibility of carrying out possessory information processes on those lands (transitorio II), could entail the diminution of the State’s natural heritage and its transfer to private ownership, since no requirement is foreseen that it must first be defined whether the lands form part of that heritage.

En ese sentido, it must be borne in mind that the Constitutional Chamber has developed what could be called the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected areas, according to which it is not possible to reduce the extent of a protected area except by means of a law and with a technical study certifying that such reduction will not affect the natural resources of the zone. (See votos nos. 1056-2009 of 14 hours 59 minutes of January 28, 2009, 13367-2012 of 11 hours 33 minutes of September 21, 2012, 12887-2014 of 14 hours 30 minutes of August 8, 2014, 673-2019 of 12 hours of January 16, 2019, among others).

And it is that this principle has been applied by that Constitutional Court to any type of public-domain asset of environmental importance:

“Con lo cual, it becomes clear that, in accordance with the principle of constitutional reasonableness and the content of article 50 of the Political Constitution, the technical studies necessary to remove protection from a public-domain asset, in general, and, specifically, to remove protection from lands that form part of the State’s natural heritage, must be carried out prior to or during the processing of the respective bill, under penalty of omitting, in the legislative procedure, a substantial requirement that renders the law thus approved unconstitutional, due to an essential defect in the processing of the legislative file for the formation of the law. With this, as stated in the last-cited judgment, a general principle of Law is also violated, which establishes that legal norms bind even the authority that issued them, in this case the legislator, in accordance with the general principle of the singular non-derogability of a norm for the specific case, which has constitutional rank. In this case, the legislator omitted to observe the content of article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, to which it itself submitted upon its enactment and which obliges the legislator to have prior technical studies before enacting a law that reduces or removes protection from a public-domain asset that forms part of the State’s natural heritage, a protective zone, a National Park, a Reserve, or any land of environmental interest.” (Voto no. 2375-2017 of 10 hours 40 minutes of February 15, 2017. Bold added).

Por otra parte, it must be taken into account that transitorio II of the project would allow that precarious possessors and/or lessees of real properties, located in the restricted zone that has its protection removed, as well as the inhabitants of insular territories who currently occupy properties in a precarious manner or with lease contracts entered into with the corresponding municipality, located outside the public zone, may gain access to ownership of these by means of a possessory information process in accordance with the law.

Por tanto, it is noted that the Constitutional Chamber has determined that the removal of protection has effects for the future, so that the law declaring it could not recognize as valid ten-year possession to permit titling that exercised by the occupant when the property was a public-domain asset, that is, an illegal occupation of the public domain could not be legitimized for purposes of meeting the ten-year possession requirement demanded by the Ley de Informaciones Posesorias.

De tal forma, what the Constitutional Chamber ruled regarding legislative file No. 16657, which sought to remove protection from and permit the titling of the border zone with Panama, is applicable to this bill:

“De cualquier manera, the Bill proceeds from a false premise, namely that of conferring upon private individuals a legitimate possession over the state border strip that they have never had. Article 23 of the consulted Bill establishes that the Ley de Informaciones Posesorias, No. 139, of July 14, 1941 and its amendments, applies supplementarily. However, that law requires as a principal condition for accessing titling that the person have possessed the property under the conditions indicated in article 856 of the Civil Code, that is, with more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession as owner. But this type of possession could never have taken place on the border strips, since, being public-domain assets, this sort of possession was forbidden to private individuals. Thus, for example, article 14 of the Ley Forestal, No. 7575, of February 13, 1996, establishes:

«The forest lands and forest that constitute the State’s natural heritage, detailed in the previous article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not give rise to any right in their favor and the State’s action to recover these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Registry through possessory information procedures and both the invasion and the occupation of them shall be sanctioned in accordance with this law».

(…)

Con base en this regulation, it would only be valid to consider, as potentially eligible for titling, those lands that, although included within a demarcation of public-domain assets, were already the object of private possession, under the terms of article 856 of the Civil Code, with ten years prior to the date of entry into force of the specific public-domain area, which in the case of our border zones, is quite difficult given the age of the declaration of public-domain status of those strips. This principle was embodied in article 7, first paragraph, of the Ley de Informaciones Posesorias, which literally states:

«When the property to which the information refers is located within a protected wilderness area, whatever its management category, the titling applicant must demonstrate being the holder of legal rights over the ten-year possession, exercised at least ten years prior to the effective date of the law or decree that created that wilderness area.» También, this Constitutional Chamber has endorsed this principle for calculating the possession period within public-domain areas, in the following terms:

«...because given the nature of the asset sought to be titled (public thing), the period of possession suitable for adverse possession must elapse before the designation of the asset to the public domain occurs. That is, the declaration of a protected wilderness area prevents possession subsequent to the designation from counting, and prevents meeting the requirements of adverse possession if at that moment the right has not been acquired, i.e., the ten years of possession suitable for adverse possession under the conditions established by law have not elapsed. The foregoing is merely the natural result of applying the concepts regarding the object of possession and its condition of being exercised as owner, necessary for possession ad usucapionem. It should be remembered that assets designated to the public domain, whatever their specifications, are not susceptible to acquisition by adverse possession, if before the designation occurred the necessary conditions for the acquisition of the right did not arise.» (Voto No. 4587-97 of 15:45 hours of August 5, 1997).

Es inaceptable, that by way of law, a legal fiction be established through which a mere illegal detention of a public asset is converted into possession suitable for adversely possessing affirmatively in public-domain areas of the State. The jurisprudence of this Constitutional Court is clear in that regard:

«The public domain is composed of assets that express, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are called public-domain assets, which do not belong individually to private persons and which are outside the commerce of mankind. (...) As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use may be acquired, though not a right to property...» (Voto No. 2306-91 of 14 hours 45 minutes of November 6, 1991).

La propuesta legal submitted for consultation would imply a gratuitous transfer to usurpers of the public domain, since the permit-holders or concessionaires in wilderness areas and the "lessees" of the Instituto de Desarrollo Rural (INDER), by the nature of their title, could never have possessed as owners, which is what the Ley de Informaciones Posesorias requires…. This is not the constitutionally viable means to provide a legal solution to the irregular situation of peasant occupants of public-domain areas of the State, so the legislator must implement other legal instruments that are not contrary to Constitutional Law. It is a contradiction to permit the titling of properties to those who have never had the possibility of exercising possessory acts as owner over properties of a public-domain nature, as are our border strips. Es más, the Bill is legally unfeasible, since the objective sought could not be achieved until ten years after the border sectors have had their protection removed, which is when the persons would have actually possessed under the terms of our Civil Code and the Ley de Informaciones Posesorias (see in this same regard the Legal Opinion No. 139-J of 9/27/2001 of the Attorney General’s Office).” (Voto No. 18836-2014 of 16 hours 20 minutes of November 18, 2014).

Lo anterior would also be applicable to what is provided in article 5 of the project, insofar as it would allow the granting of concessions in the public zone to those who prove their possession as owner, in a notorious and peaceful manner, of the respective area, since, for the reasons stated, an illegal occupation of the public domain could not have those qualifiers.

Por último, apart from the possible defects of constitutionality pointed out, it must be noted that the automatic conversion of existing concessions into property rights that the project would allow and their immediate registration by the National Registry, without a prior procedure, would entail the registration of property rights without having the criterion and order of a judge, which may generate serious complications, as there may be rights of third parties that are not contemplated and, consequently, are affected.

• 3)Conclusión:

Si bien the approval of bill no. 20609 entitled “Dignificación y restitución de los derechos de propiedad de los habitantes de las zonas costeras y los territorios insulares,” is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended that the observations set forth regarding the possible defects of constitutionality it possesses be assessed.

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez

Opinión Jurídica : 070 - J del 23/04/2020 23 de abril de 2020 OJ-070-2020 Señora Erika Ugalde Camacho Jefe de Área Área de Comisiones Legislativas III Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. CEIZCF-021-2019 de 12 de junio de 2019, en el cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 20609 denominado “Dignificación y restitución de los derechos de propiedad de los habitantes de las zonas costeras y los territorios insulares.” 1) Carácter de este pronunciamiento:

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

• 2)Consideraciones sobre el proyecto de ley:

En términos generales, el presente proyecto de ley pretende modificar el régimen actual de la zona marítimo terrestre en dos sentidos: primero, estableciendo que la zona marítimo terrestre únicamente estaría comprendida por los cincuenta metros de zona pública, y, traspasando todos los terrenos que comprenden la zona restringida de 150 metros que actualmente no estén concesionados, a un régimen de dominio privado, inscribiendo los terrenos en el Registro Nacional a nombre de las Municipalidades costeras correspondientes, para que éstas, por medio de un acuerdo del Concejo Municipal puedan disponer de ellos libremente, y de tal forma, puedan vender, ceder, arrendar e hipotecar dichos bienes inmuebles. En ese mismo sentido, se pretende que todas las concesiones vigentes se conviertan en títulos de propiedad a nombre de sus titulares, para lo cual, el Registro Nacional procederá a asignar el respectivo número de finca y a inscribir los inmuebles a nombre de sus titulares.

En segundo lugar, el proyecto habilitaría a las Municipalidades para que puedan otorgar concesiones a los habitantes actuales de la zona pública, siempre que puedan comprobar su posesión, a título de dueño, en forma pública, notoria y pacífica del área respectiva, por no menos de diez años antes de la entrada en vigor de la ley. Para ello, se establece que esas concesiones estarán condicionadas a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de esta ley, a no ser que la ampliación de la construcción o la modificación de uso no suponga un perjuicio real y constatable al entorno natural o respecto de derechos de terceros de buena fe.

Para esos efectos, se reformarían los artículos 3°, 9°, 10 y 24 de la Ley sobre la Zona Marítima Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) y se derogaría el Capítulo VI de esa Ley, denominado “de la Zona Restringida y sus concesiones.” La Procuraduría, tal y como se ha pronunciado sobre otras iniciativas legales que pretenden flexibilizar el régimen de la zona marítimo terrestre (véanse, entre otras, nuestras opiniones jurídicas nos. OJ-024-2013 de 27 de mayo de 2013, OJ-025-2013 de 27 de mayo de 2013, OJ-012-2005 de 21 de enero de 2005, OJ-090-2010 de 16 de noviembre de 2010, OJ-124-2008 de 14 de noviembre de 2008, OJ-135-2016 de 3 de noviembre de 2016, entre otras) estima que el proyecto de ley presenta posibles vicios de constitucionalidad, y, en consecuencia, recomienda que no sea aprobado.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha indicado que la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público por disposición legal y constitucional, y que, por tanto, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y que la normativa infraconstitucional que así lo permita, resultaría inconstitucional:

“En múltiples ocasiones este Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a la naturaleza jurídica de la zona marítimo terrestre y a su protección constitucional, al formar parte del patrimonio nacional como un bien de dominio público.

(…)

De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto por disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de conformidad con las normas transcritas.

(…)

• E)Sobre la demanialidad de la zona marítimo terrestre a lo largo de la historia costarricense: A lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad –para la defensa del territorio nacional– que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público.

(…)

De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público –y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales– desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión –la llamada milla marítima– pero nunca menor." (Sentencia número 007-93, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, supra citada.)

En la actualidad, la zona marítimo-terrestre, o zona costera es regulada mediante Ley número 6043, de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, y por su Reglamento, Decreto Ejecutivo, número 7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, y es la primera que lo hace en forma específica. Sobre esta normativa, en sentencia número 0477-91, de las quince horas con treinta minutos del día veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, este Tribunal Constitucional "acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil" (…)

En conclusión, en este sentido es claro que la zona marítimo terrestre, bien de dominio público por disposición constitucional y legal, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y la normativa infraconstitucional que así lo establezca resulta evidentemente inconstitucional.” (Voto no. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos de 25 de febrero de 2009. Se añade la negrita).

En ese mismo voto, se hace referencia al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre:

“…conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política, la zona marítimo terrestre –en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema... De todo lo dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un interés público superior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de la soberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la zona económica exclusiva, para “proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos naturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del Derecho Internacional” (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como una ciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área urbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio de soberanía.” (Se añade la negrita).

Con base en ese precedente, estimamos que una iniciativa como la propuesta resultaría inconstitucional, puesto que, desafectaría toda la zona restringida de la zona marítimo terrestre y la convertiría, automáticamente, en un bien de dominio privado, susceptible de posesión y propiedad particular. Ello, además de que implica una alteración radical del régimen que permanentemente ha tenido la zona marítimo terrestre, conlleva la desafectación de un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares, sin mediar un interés público superior, ni una justificación válida y suficiente.

Nótese que, en la exposición de motivos, el proponente indica que las disposiciones que regulan la zona marítimo terrestre no han tomado en cuenta el factor humano, y que, al proteger ese bien, no se han respetado los derechos de las comunidades costeras. Cuestiona que, debido a la negligencia del Estado y sus instituciones, la Ley 6043 ha fracasado y no ha cumplido su cometido, pues, sigue sin definirse el catastro costero, las municipalidades desconocen los diferentes regímenes en las costas que están bajo su jurisdicción, la línea divisoria de la zona pública presenta irregularidades, los estudios técnicos siguen sin realizarse y una gran parte de la zona costera no cuenta con la debida declaratoria de aptitud turística, ni con los debidos planes reguladores.

Ello no parece ser una razón suficiente para justificar la adopción de una medida tan abrupta como la propuesta. Ante la existencia de debilidades en la administración de un bien demanial, la solución no debería ser, simplemente, optar por su desafectación. Por el contrario, las iniciativas legislativas deberían orientarse a llenar los vacíos encontrados y fortalecer la gestión de su administración.

De ahí que, no podría entenderse que el fracaso que se señala en la administración de la zona marítimo terrestre sea una justificación válida, de mayor importancia, que el interés público que representa para el Estado la existencia de la zona marítimo terrestre como un bien demanial, para el ejercicio de su soberanía sobre el mar territorial y la plataforma continental, y para proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos naturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo de la zona económica exclusiva, conforme al artículo 6° Constitucional.

Tampoco podría considerarse que exista un interés público superior al que reviste la posibilidad del Estado de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, a través de la naturaleza demanial de la zona marítimo terrestre.

Debe considerarse que, para el resguardo de los intereses las comunidades costeras que menciona el proponente, desde la emisión de la Ley 6043, se contemplaron figuras para reconocer ciertos derechos a los ocupantes y pobladores de la zona marítimo terrestre (ver artículos 44, 70 y transitorio VII). Adicionalmente, se han emitido otras medidas legislativas (véanse la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, no. 9221 de 27 de marzo de 2014, y la Ley para la Regulación de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre no. 9242 de 6 de mayo de 2014), que, aunque han tenido como fin flexibilizar el régimen, garantizar la permanencia de ocupantes actuales y sus construcciones y permitir el otorgamiento de concesiones bajo otras condiciones, no adoptaron una medida radical como la que se propone en este proyecto.

No parece razonable ni proporcional que, con el fin de solucionar los problemas de tenencia de la tierra en la zona marítimo terrestre, se desafecte de manera generalizada toda la zona restringida, sin limitarse únicamente a las áreas concretas y específicas en las que se presenten los problemas que se pretenden solucionar.

Aunque se haya admitido que en la zona restringida de la zona marítimo terrestre el legislador tenga mayor posibilidad de dictar regulaciones que las circunstancias hagan necesarias, éstas no deben afectar otros derechos reconocidos constitucionalmente ni exceder el marco de la razonabilidad (Voto de la Sala Constitucional no. 5210-1997 de las 16 horas de 2 de setiembre de 1997, reiterado en los votos nos. 8596-2013 de las 14 horas 30 minutos de 26 de junio de 2013, 10158-2013 de las 15 horas 46 minutos de 24 de julio de 2013 y 811-2016 de las 11 horas 49 minutos de 20 de enero de 2016 ).

Y es que, además de que no podría entenderse como razonable la medida de eliminar por completo la zona restringida y variar, de manera radical, el régimen de la zona marítimo terrestre, esa medida podría violentar otras disposiciones constitucionales, como se expondrá más adelante.

Por otra parte, según el precedente expuesto, el otorgamiento de concesiones en la zona pública, como lo pretende el proyecto, resultaría inconstitucional. Ya que, el otorgamiento de un derecho real administrativo como ese, otorga a su titular un derecho de usar, de manera privativa, determinado bien de dominio público. Ello, según lo expuesto, es abiertamente contrario a la naturaleza de la zona pública de la zona marítimo terrestre, que, según lo dicho por la Sala Constitucional, está destinada al uso común y gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no puede impedir el de los demás interesados, y por tanto, no se ha estimado viable el otorgamiento de concesiones en esa zona (véanse al respecto los votos de la Sala Constitucional nos. 8596-2013 de las 14 horas 30 minutos de 26 de junio de 2013 y 10158-2013 de las 15 horas 46 minutos de 24 de julio de 2013).

Y es que, aunque en el proyecto se establezca que esas concesiones estarán condicionadas a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de la ley, a menos que la ampliación de la construcción o la modificación de uso no suponga un perjuicio real y constatable al entorno natural o respecto de derechos de terceros de buena fe, lo cierto es que el vicio de constitucionalidad se mantendría, porque, pese a que en el voto 811-2016 de las 11 horas 49 minutos de 20 de enero de 2016, la Sala avaló, de cierta forma, la posibilidad que contiene la Ley 9221, de concesionar, excepcionalmente, parte de la zona pública, lo hizo atendiendo al siguiente razonamiento:

“De conformidad con los términos de la Ley No. 9221, el artículo impugnado permite que en la zona pública de la zona marítimo terrestre se den concesiones, creando una zona especial que puede concesionarse, en casos excepcionalísimo, al amparo del Derecho urbanístico, estableciendo como requisitos una ocupación previa a la promulgación de la Ley No. 9221, previa declaratoria de zona urbana litoral, y luego de cumplir con el procedimiento administrativo establecido en la Ley No. 9221, así como la obligación de cumplir con un plan regulador urbano de la respectiva localidad, con lo cual se regularán aquellas ocupaciones sobre los 50 metros de la area pública de la zona marítimo terrestre, cuando éstas se produjeron antes de la entrada en vigencia de la Ley. Pero los términos del proyecto de ley con la ley aprobada, como lo muestra la comparación supra, luego de la consulta legislativa, tenemos que la disposición es reformada por el legislador para garantizar algunos aspectos atinentes a los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, aquellos que posibiliten el libre acceso a la costa, los afectos a un régimen de patrimonio natural del Estado y los que no correspondan al demanio público.

(…)

El punto medular que nos ocupa reside en que la declaratoria de la zona urbana litoral requiere de la evaluación de impacto ambiental estratégica del área en cuestión, con lo que pone de manifiesto el ligamen entre el Derecho urbanístico con el Derecho ambiental. No procede si no tiene este tipo de evaluación. De este modo, el legislador procura las condiciones para asegurar mediante las regulaciones urbanísticas una determinada estabilidad jurídica y los efectos positivos que procura el Derecho urbanístico, ante una situación de hecho, toda vez que a pesar del régimen actual, éste actúa más en beneficio del crecimiento urbano incontrolado pues hay vacíos normativos que el Estado no ha podido solucionar, pero que demanda de una solución al estar involucrados derechos fundamentales. En el caso, se debate entre una tesis absolutista frente a otra relativa en la que consideramos que existen recursos de protección que lograrían producirse por medio de la planificación urbana. En opinión de la Sala, al procurar un balance adecuado en esta delicada materia, las diferentes disciplinas jurídicas se nutren de la ciencia y la técnica, sea del derecho ambiental y urbanístico, como también del Derecho público y administrativo, para dar una solución a una problemática social muy antigua.

(…)

De conformidad con el artículo 7 de la Ley No. 9221, con la declaratoria de zona urbana litoral se desencadena otro proceso de garantía del ambiente, como lo es elaborar un plan regulador urbano para todo el área, que deben ajustarse a la legislación ambiental.

(…)

Es decir, donde hay plan regulador costero puede haber una zona urbana litoral, pero no donde no hay tal instrumento de ordenamiento territorial. Además, con el plan regulador costero de previo debe de obtenerse una viabilidad ambiental, por lo que la zona urbana litoral debe insertarse como un mecanismo de defensa del ambiente, lo que despliega todos los efectos de protección.

(…)

…este Tribunal Constitucional reconoce que los efectos de la interpretación de esta Sala sobre el área pública de sostener su intangibilidad en forma general –sin excepciones- crearía una norma pétrea frente a las necesidades reales de la población costera de nuestro país, y condena a la inmovilidad del derecho, lo que tiene serias consecuencias en la vida de muchos ciudadanos, especialmente aquellos de origen más humilde, que viven en pobreza y de las actividades relacionados con el mar. En el caso emanan temas de justicia social que pueden responderse desde la cúspide del ordenamiento jurídico, que deben ponderarse, como también se produce una necesidad de que este Tribunal bajo una mejor ponderación, aún teniendo en cuenta la copiosa jurisprudencia, tome en consideración el resguardo de determinados derechos, especialmente los sociales, si del examen se puede concluir un beneficio para las poblaciones, particularmente a aquellas en desventaja y vulnerabilidad.

(…)

En este caso, motiva el cambio de posición de la Sala la misma estructura de la ley, pues no sería una forma de festinar las playas de este país, por centenares de comunidades a lo largo de las zonas costeras. Por el contrario, se trata de agrupaciones de personas y caseríos que resultan en complejas formas de interacción social que merecen una solución legítima del Estado; a pesar de la importancia de la intangibilidad del área pública de la zona marítimo terrestre, debe concluirse que la ley no es autoaplicable, es decir, requiere de las actuaciones de las corporaciones municipales y del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de una serie de requisitos, es decir, la ley no concede, en concreto, ningún derecho subjetivo, en los términos por ella regulados, sino que crea un régimen de Derecho público que tienen un procedimiento de fiscalización y control por parte del Estado en la materia urbana. Para la mayoría de esta Sala, no es suficiente para declarar inconstitucional la norma impugnada, el hecho de la ausencia de estudios técnicos de previo a la aprobación de la ley en este caso, pues el legislador optó por crear un régimen jurídico especial donde, simultáneamente, se protege al ambiente, se garantiza a la población el acceso irrestricto a la zona pública, se permite a los pobladores el disfrute de los derechos fundamentales…

(…)

Entonces, aunque otorgue un derecho real administrativo, y se valida la ocupación irregular en el área pública de la zona martímo-terrestre, la concesión esta íntimamente ligada al segundo párrafo del artículo 8 de la Ley 9221, que es el que impone que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de la ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano, es decir, cuando no incumplan la normativa ambiental vigente. De obtener la declaratoria de zona urbana litoral, las áreas ocupadas claramente tienen un marco legal de referencia que se constituye en un régimen jurídico, que no puede ser quebrantado ni desmejorado que implique un desarrollo incontrolable del área pública, sino que está sujeto a los aspectos jurídicos y técnicos que apoyan a la planificación urbanística, la normativa ambiental y porque no, dentro de los fines propios de esta, de un turismo rural que preservaría nuestro patrimonio cultural histórico ligado a las zonas costeras.

(…)

La utilización de criterios del Derecho urbanístico y del Derecho ambiental no pueden considerarse del todo irreconciliables con el principio de intangibilidad del área pública de la zona marítimo terrestre. Todo lo anterior, conlleva la realización de estudios técnicos de diferentes entidades públicas, entre ellas la declaratoria de zona urbana por parte del INVU, la que para obtener una específica declaratoria de la CIZUL, se debe dar dentro de un plazo legal con vencimiento definido, reconoce la agrupación humana hacia el pasado, sin que regule hacia el futuro nuevos asentamientos. Con ello, queda claro que la legislación es un remedio a situaciones sociales del pasado y presente, pero no se ocupa de la planificación a futuro del área pública, toda vez que el status quo existentes en lo que atañe a las zonas urbanas no puede ser ampliado, preservándose, en todo momento, la zona pública en las condiciones actuales y garantizándose, en todos los casos, el acceso a la costa y el disfrute a las playas de la Nación costarricenses –actuales y futuras generaciones.” (Se añade la negrita).

En este caso, el proyecto de ley permite concesionar la zona pública de manera más generalizada, no de forma excepcional, pues podría hacerse siempre que se demuestre una posesión decenal previa, a título de dueño, en forma pública, notoria y pacífica y no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción, sin establecer ningún mecanismo para constatar, en cada supuesto, la no afectación del ambiente. Además de ello, permitiría otorgar concesiones aún y cuando se amplíen las construcciones y se modifique su uso, siempre que se constate que no existe un perjuicio real al entorno natural.

No obstante, además de que se permiten esas modificaciones en perjuicio de la zona pública, no se establece el mecanismo mediante el cual se llevará a cabo la constatación de que no se afecta el entorno natural.

En suma, el proyecto dispone, en el artículo 8, que “la inexistencia de plan regulador no supondrá impedimento para el otorgamiento de concesiones.” Es decir, la decisión de otorgar una concesión en la zona pública, sería una decisión discrecional de la Municipalidad correspondiente, sin basarse en los criterios objetivos que pueden brindar los planes reguladores y los estudios técnicos que, en cada caso, descarten la afectación al ambiente.

Otro aspecto que debe resaltarse es que el proyecto no excluye de la posibilidad de otorgar concesiones en la zona pública aquellos terrenos afectos al patrimonio natural del Estado, los que presenten espacios abiertos de uso común y aquellos que posibiliten el libre acceso a la costa.

Por tanto, resulta claro que el marco habilitante bajo el cual se podrían otorgar concesiones en la zona pública, no contendría las limitaciones y condiciones mínimas para la protección del ambiente y resguardo de la naturaleza de la zona pública que la Sala Constitucional ponderó en el voto antes transcrito.

Como ya se adelantó, debe advertirse que el proyecto vulneraría otros principios que la Sala Constitucional ha derivado del artículo 50 de la Constitución Política.

Nótese que la eliminación de la zona restringida y su transformación a un régimen de propiedad privada, se hace de manera indiscriminada y generalizada, sin contar con un respaldo técnico que justifique esa medida y que acredite que ésta no implicará una lesión a los ecosistemas y al ambiente en general, pese a que la Sala Constitucional ha considerado que la zona marítimo terrestre es un bien público medio ambiental. De igual forma, como ya se apuntó antes, la decisión de los Gobiernos Locales de concesionar la zona pública no se sujetaría a ningún criterio técnico en ese sentido.

Por lo anterior, el proyecto resultaría contrario al principio de objetivación de la tutela ambiental, sobre el cual se ha considerado que:

“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.” (Sala Constitucional, voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).

Consecuentemente, ese tipo de medidas reñirían con el principio preventivo, que se encuentra recogido en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998), y que exige la adopción por parte de los poderes públicos de aquellas medidas destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos que generan las actividades o acciones humanas al ambiente. Y, también, con el principio de no regresión en materia ambiental, que:

“…se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección.” (Sala Constitucional, voto No. 13367-2012 citado).

Y es que, además de lo dicho, aunque en el proyecto se indique que, pese a la desafectación de la zona restringida las zonas protegidas, reservas naturales o parques naturales ubicados mantendrían su naturaleza demanial, debe advertirse que, además de esas zonas, existen otros terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, que no están siendo tomadas en cuenta en el proyecto.

Nótese que, según el artículo 73 de la Ley 6043 y artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal (no. 7575 de 16 de abril de 1996), a los terrenos costeros e insulares que formen parte del Patrimonio Natural del Estado y que sean clasificados como tales, no les resulta aplicable el régimen de zona marítimo terrestre, y por tanto, no pueden ser concesionados por el Municipio correspondiente, sino que deben ser administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía y pueden ser utilizados únicamente para las actividades de investigación, capacitación y ecoturismo, definidas en el artículo 18 de la Ley Forestal.

La Sala Constitucional ha dispuesto que el Patrimonio Natural del Estado se encuentra integrado además de las áreas silvestre protegidas, por:

“Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes). (Voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Reiterado en las resoluciones nos. 17650-2008 de las 12 horas y 23 minutos de 5 de diciembre de 2008 y 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011).

“…además, los manglares o bosques salados y los esteros, al formar parte de la zona pública en la zona marítimo terrestre, área inalienable según el artículo 1° de la Ley sobre la zona marítimo terrestre…, constituyen reserva forestal y están afectados a la Ley Forestal 7575 del 13 de febrero de 1996 de acuerdo con el artículo 13 de esa ley. (Voto no. 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011).

Por lo anterior, es que antes de otorgar concesiones en la zona marítimo terrestre, tal y como ha sido respaldado por la Sala Constitucional (votos nos. 8713-2008 y 12973-2013) en resguardo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, es necesario que, al elaborarse el plan regulador costero correspondiente, se definan cuáles áreas pertenecen al Patrimonio Natural del Estado, pues éstas quedarán excluidas de la planificación y no podrán ser concesionadas.

De ahí que, con el presente proyecto de ley, ese tipo de terrenos que integran el patrimonio natural del Estado, se estarían viendo afectados en dos sentidos. Primero, porque el proyecto permitiría el otorgamiento de concesiones en la zona pública sin que, de previo, se determine si los terrenos integran o no ese patrimonio, y, en consecuencia, se permitiría su ocupación particular y el desarrollo de actividades no acordes a su naturaleza.

Y, en segundo lugar, la desafectación generalizada de la zona restringida que propone, y la posibilidad de que se lleven a cabo procesos de información posesoria en esos terrenos (transitorio II), podría implicar la disminución del patrimonio natural del Estado y su afectación al dominio particular, pues no se prevé que deba definirse, de previo, si los terrenos forman o no parte de aquél patrimonio.

En ese sentido, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha desarrollado lo que podría llamarse, el principio de irreductibilidad de las áreas protegidas, según el cual, no es posible reducir la cabida un área protegida si no es mediante una ley y si no se cuenta con un estudio técnico que acredite que esa disminución no afectará los recursos naturales de la zona. (Véanse los votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros).

Y es que, ese principio ha sido aplicado por ese Tribunal Constitucional, a cualquier tipo de bien de dominio público de importancia ambiental:

“Con lo cual, resulta claro que, de conformidad con el principio de razonabilidad constitucional y el contenido del artículo 50, de la Constitución Política, los estudios técnicos necesarios para desafectar un bien de dominio público, en general, y, en concreto, para desafectar terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, deben realizarse de previo o durante la tramitación del respectivo proyecto de ley, so pena de omitir, en el procedimiento legislativo, un requisito sustancial que torna en inconstitucional la ley así aprobada, por un vicio esencial en la tramitación del expediente legislativo de formación de la ley. Con ello, como queda dicho en la sentencia de última cita, también se transgrede un principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en este caso al legislador, conforme al principio general de la inderogabilidad singular de una norma para el caso concreto, el cual tiene rango constitucional. En este caso, el legislador omitió observar el contenido del artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió con su promulgación y que obliga al legislador a contar con estudios técnicos previos a la promulgación de una ley que reduzca o desafecte un bien de dominio público que forme parte del patrimonio natural del Estado, de una zona protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de cualquier terreno de interés ambiental.” (Voto no. 2375-2017 de las 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017. Se añade la negrita).

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el transitorio II del proyecto permitiría que los poseedores en precario y/o arrendatarios de los bienes inmuebles, localizados en la zona restringida que se desafecta, así como los habitantes de los territorios insulares que actualmente ocupan inmuebles en precario o con contratos de arrendamiento celebrados con la municipalidad correspondiente, ubicados fuera de la zona pública, podrán acceder a la propiedad de éstos por medio de un proceso de información posesoria conforme a la ley.

Por tanto, se advierte que la Sala Constitucional ha dispuesto que la desafectación tiene efectos a futuro, por lo que, la ley que la declara no podría reconocer como posesión decenal válida para permitir la titulación, aquella desplegada por el ocupante cuando el inmueble era un bien demanial, es decir, no podría legitimarse una ocupación ilegal del dominio público a efectos de cumplir con el requisito de posesión decenal exigido por la Ley de Informaciones Posesorias.

De tal forma, al presente proyecto de ley le resulta aplicable lo dispuesto por la Sala Constitucional sobre el expediente legislativo No. 16657 en el que se pretendía desafectar y permitir la titulación de la zona fronteriza con Panamá:

“De cualquier manera, el Proyecto de Ley parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre la franja limítrofe estatal que nunca han tenido. El artículo 23, del consultado Proyecto de Ley, establece que la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, de 14 de julio de 1941 y sus reformas, es de aplicación supletoria. Sin embargo, esa ley exige como principal requisito para acceder a la titulación, que la persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856, del Código Civil, es decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño. Pero este tipo de posesión, jamás pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión les estaba vedado a los particulares. Así, por ejemplo, el artículo 14, de la Ley Forestal, N° 7575, de 13 de febrero de 1996, establece:

«Los terrenos forestales y bosque que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley».

(…)

Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar, como posibles de titulación, aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856, del Código Civil, con diez años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de nuestras zonas fronterizas, resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria de demanialidad de esas franjas. Este principio fue recogido en el artículo 7, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:

«Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre.» También, esta Sala Constitucional, ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:

«...porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular, necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho.» (Voto N° 4587-97 de 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).

Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional es clara en ese sentido:

«El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad...» (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias…. No es este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución. Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas. Es más, el Proyecto de Ley es jurídicamente inviable, ya que el objetivo buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias (ver en este mismo sentido la Opinión Jurídica N° 139-J del 27/09/2001 de la Procuraduría General de la República).” (Voto No. 18836-2014 de 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014).

Lo anterior también resultaría aplicable a lo dispuesto en el artículo 5° del proyecto, en el tanto permitiría el otorgamiento de concesiones en la zona pública a quienes comprueben su posesión, a título de dueño, en forma notoria y pacífica del área respectiva, ya que, por lo expuesto, una ocupación ilegal del dominio público no podría tener esos calificativos.

Por último, aparte los eventuales vicios de constitucionalidad señalados, debe advertirse que, la transformación automática de las concesiones vigentes en derechos de propiedad que permitiría el proyecto y su inscripción inmediata por parte del Registro Nacional, sin un procedimiento previo, implicaría la inscripción de derechos de propiedad sin contar con el criterio y orden de un juez, lo cual puede generar serias complicaciones, al existir derechos de terceros que no sean contemplados y, en consecuencia, se vean afectados.

• 3)Conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 20609 denominado “Dignificación y restitución de los derechos de propiedad de los habitantes de las zonas costeras y los territorios insulares”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas en cuanto a los posibles vicios de constitucionalidad que posee.

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez