Unconstitutionality of bill to grant city status to El CocoInconstitucionalidad del proyecto de ley para declarar ciudad a El Coco

Opinión Jurídica: 124 - J of 11/14/2008 OJ-124-2008 November 14, 2008 Ms. Rosa María Vega Campos Area Chief Permanent Commission of Government and Administration Legislative Assembly Dear Ms. Vega Campos:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. CG-604-08 of October 29, 2008, by which we are made aware of the bill "Declaration of city status for the community of El Coco, of the third district, Sardinal, fifth canton of Carrillo, province of Guanacaste," expediente No. 17.031.

As has been noted on similar occasions, in which a deputy or a legislative commission requests our criterion on the scope or content of a "bill," our analysis does not constitute a binding legal opinion (dictamen), proper to the response to a query from an administrative agency, as a consequence of what is provided for that purpose in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion" (opinión jurídica), which does not bind the inquirer, and which is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has also been indicated on other occasions, "…as we are not in the situations provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (query to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline that said article provides is not applicable to the request at hand" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

Now regarding the legislative proposal we are being consulted on, the Office of the Attorney General of the Republic notes that it is practically a copy of Law No. 8464 of October 25, 2005, called "Declaration of City Status for the Communities of Cahuita and Puerto Viejo of the canton of Talamanca, Province of Limón," published in La Gaceta No. 218 of November 11, 2005, with the sole exceptions that the legislative bill is to declare city status for the community of El Coco, and that it permits the titling of the public zone (zona pública) to those persons who demonstrate they have been possessors for more than thirty years (Law No. 8464 contains the same permissiveness, but for persons possessing for more than forty years).

Law No. 8464 of October 25, 2005, is challenged by a constitutional action (acción de inconstitucionalidad), still pending resolution, within expediente No. 05-016470-0007-CO. The Office of the Attorney General of the Republic, in issuing its report of March 13, 2006, before the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) on this matter, pointed out several constitutional objections that said law contains.

As legislative bill No. 17.031 is a proposal almost identical to the wording of Law No. 8464, the same observations we made about its eventual nonconformity with our Political Constitution would obviously be applicable; wherefore, I proceed below to transcribe what was indicated on that occasion by this advisory body before the Constitutional Chamber, so that the Deputies may take it into account when assessing the legal pertinence and national convenience of the aforementioned bill:

"II.- CONSTITUTIONAL VIOLATIONS OF LAW 8464 The constitutional violations of Law 8464 are argued against Articles 121, subsection 14; 50, 33, 34, and 45; namely:

II.1) VIOLATION OF ARTICLE 121, SUBSECTION 14, OF THE CONSTITUTION The plaintiffs argue that Law 8464 violates Article 121, subsection 14, of the Constitution, with respect to the public domain (demanial) regime of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and its rules of inalienability and imprescriptibility, by authorizing possessory titling or discussions relative to the tenure of those spaces, to the detriment of the ownership that the State holds by full right. They maintain that the lands of the maritime terrestrial zone, of public domain, cannot be the object of private possession, there is a prohibition against titling them, usucapión does not operate against them, without prior disaffectation (desafectación), and no private individual may acquire property rights over them. (In Article 121, subsection 14, of the Constitution, the Constitutional Chamber grounds public property. See section II.5 below).

The claim is well-founded, as can be deduced from the analysis of the following aspects:

II.1.1) FORM OF DISAFFECTATION II.1.1.1) TACIT DISAFFECTATION Some modern legislations, such as Spain’s Coast Law 22/1988, proscribe the modality of tacit and presumed disaffectation of goods of the maritime terrestrial domain. For the separation from its purpose, it requires that "la desafectación deberá ser expresa" (Article 18.2 of Law 22/88 and 37.2 of its Regulation).

In our country, the CONSTITUTIONAL CHAMBER (Sala Constitucional) has pronounced against tacit disaffectation. In vote No. 2000-10466, recital V, it indicated: "…affectation (afectación) is the linkage, whether by formal act or not, by which a public good is integrated into the national patrimony by virtue of its purpose and the corresponding legal provisions. This entails, as a logical consequence, that only by law can they be deprived of or have modified the special regime that regulates them, by disaffecting them (desafectándolos), which means separating them from the public purpose to which they are linked. It requires an express and concrete legislative act, so that there is no doubt whatsoever of the legislator's will to remove from the public domain (demanio público) a determined and individualized good, without generic disaffectation being possible, much less implicit…" (Emphasis added. In the same sense, cf. from the CONSTITUTIONAL CHAMBER votes number 2003-03480, which cites as precedents resolutions 2000-10466 and 2002-8321. See from that Chamber, votes 8743-97, cons. III, and 7294-98, cons. III, among others).

Law 8464 does not perform the disaffectation of the maritime terrestrial zone of Cahuita and Puerto Viejo in an express form, but rather through the recourse of the declaration of city status (see Article 6 of Law 6043), the exception of the Public Zone from common use, and the authorization to promote possessory information proceedings (informaciones posesorias) over the lands.

II.1.1.2) DECLARATION OF CITY STATUS WITHOUT CREATION OF A CANTON, NOR FIXING THE LIMITS THEREOF AND OBTAINING THE REPORT OF THE NATIONAL COMMISSION OF TERRITORIAL DIVISION.

In its first version, the Bill of what is now Law 8464, Sole Article, declared as "urban area" the quadrants of Cahuita and Puerto Viejo of the Canton of Talamanca, in accordance with Laws numbers 35 of 1915 and 166 of 1935.

Given our objections regarding the mistaken assimilation of the concept of urban area with that of city, it was opted to declare city status for the communities of Cahuita and Puerto Viejo (Article 1; Law 8464), but apart from the creation of a new canton and without fixing the limits thereof, nor obtaining the report of the National Commission of Territorial Division for that purpose, provided for in Article 15 in fine of Law 4366. Nor is it recorded in the legislative file. On these points, it is fitting that this Chamber weigh the constitutionality of the act.

The Law on Administrative Territorial Division, No. 4366 of August 19, 1969, creates the National Commission of Administrative Territorial Division, as the body charged with advising the Public Powers on matters of administrative territorial division, and governs the creation of provinces, cantons, and districts, the delimitation, and the manner of resolving boundary conflicts that arise between those territorial units.

It establishes that "no territory shall be erected into a canton that does not have at least one percent of the total population of the country, nor shall any existing canton be dismembered if, after the dismemberment, it is not left with at least a minimum population of the aforementioned percentage" (Article 9). And that "upon creating a new canton, the limits that shall separate it from the bordering cantons must be determined with thorough minuteness, in the same law of creation" (Article 10).

In regulating the factors that must be considered for creating cantons, it provides that "The title of City shall be granted by the Legislative Assembly to the settlements, previously hearing the criterion of the National Commission of Territorial Division" (Article 15).

The Law on Administrative Territorial Division, is "precisely the one that the Legislative Branch has issued to regulate the creation of new cantons," with an affirmative vote of at least two-thirds of the totality of the members of the Legislative Assembly (Article 168 of the Constitution), in a "clear idea of the importance that the original constituent has given to territorial integrity." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 2009-1995 and 07294-98).

The necessary correspondence between the creation of a canton and the declaration of city status will be addressed in section 1.1.3). Furthermore, the interpretation of Article 15 in fine of Law 4366 in conformity with the Constitution (Article 50), is the one that best protects the maritime terrestrial zone against curtailment by abusive exercise of that recourse. Thus, at least five Legislative Bills are known to have been presented to the legislative current with similar purposes; namely the declaration of:

• a)Urban zone that includes Playa Manzanillo (expediente No. A-7776).
• b)Urban zone that includes Playas del Coco (expediente 10,878, in archive).
• c)Expansion of the urban zone of Limón (expediente 11,619).
• d)Urban zone for Playas del Coco (expediente No. 15,491), on which the Office of the Attorney General issued an unfavorable opinion (Legal Opinion O. J.-019-2006).
• e)City status for Puerto Jiménez and Playas del Coco. In this expediente, which bears number 15263, a Bill called "Development of the maritime-terrestrial zone," Article 2 contemplates: "The provisions of this Law shall not apply to the cities located on the coastlines (…). The declaration of city status shall correspond to the Ministry of Governance and Police at the request of the respective municipality, however, for the purposes of this article, as the sole exception, the canton capitals and the settlements of Puerto Jiménez in Golfito, Puerto Viejo and Cahuita in Talamanca, and playas del Coco in Guanacaste shall be considered cities." With the thesis that the declaration of city status entails the unavoidable creation of a canton, there would be a flaw in the one made by Law 8464, which transcends the constitutional plane, with violation of Articles 50, 124 subsection 14, and 168 in fine.

(The Municipal Code of 1970 clearly captured that principle in Article 3: "The capital settlement of the canton is the seat of the Municipal Government and shall hold the title of city").

An additional problem of Law 8464 is that it does not define the limits of the declared cities (Cahuita and Puerto Viejo), which is of exclusive legislative competence, since it implies a disaffectation of the maritime terrestrial zone. For the same reason, the omission could not be corrected by an administrative entity such as the National Geographic Institute (IGN), which is tasked with materializing in reality the respective perimeters or extensions, with adjustment to coordinates or geographical points previously fixed by the Legislative Assembly; but not with supplementing the latter in the discretionary definition of the limits of the coastal cities.

In this regard, the imprecision of Law 8464 contravenes the constitutional principles of reasonableness and proportionality, and causes an essential flaw that prevents its execution.

II.1.1.3) CONDITION OF CITY STATUS It is of interest to note the criterion sustained by the Office of the Attorney General, in its consultative function, on the subject of coastal cities.

"Also excluded from Law 6043 are the areas of the cities (see Article 6).

In a systematic application of the Municipal Code (Article 3 of the current one, Law 7794, and Article 3 of the previous one, Law 4574, in force when Law 6043 was enacted) and the regulations of administrative territorial division of the Republic (Law No. 4366 and Decrees 25677, 21860, 29267-G of 2001), city is the capital settlement of a canton.

Thus, Cahuita and Puerto Viejo, belonging to Talamanca, would not be such, having the status of "villa" and "poblado" respectively, according to Executive Decree No. 18673-G of November 14, 1988, which makes official the Administrative Territorial Division of the Republic. The rank of city is held by Bratsi, Bribrí." (Dictamen C-062-89, Legal Opinions O. J.-172-2004 and O.J.-004-2005; Decrees 21860 and 29267).

The coastal cities in the country are: Puntarenas, Limón, Puerto Cortés de Osa, Jacó (Garabito), Golfito, and Quepos (Aguirre). (Dictamen C-002-99 and Legal Opinion O. J.-253-2003).

IV.1) COASTAL CITY Delving into the subject of coastal city, we have pointed out:

"The Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043, exempts from its application the areas of the cities located on the coastlines. The reasons for their exclusion were explained in our dictamen C-002-99.

This poses the problem of the concept of city for the purposes of that Law.

"City appears as a central territorial administrative circumscription, which groups a considerable number of inhabitants, who carry out their ordinary activity within an urban life system, under a local government.

The city is the axis of the canton that concentrates: the seat of local government, the most prominent public services, commerce, financial activities, industries, urban development, etc. A minimum of inhabitants is necessary, but does not by itself describe the concept. The Law of Administrative Territorial Division of the Republic, No. 4366 of August 19, 1969, implicitly recognizes this in Article 15.

The city configures the geographical space transformed by mankind through the realization of a set of constructions with character of continuity and contiguity; occupied by a relatively large, permanent, and socially heterogeneous population, in which functions of residence, transformation, and exchange take place, with a degree of service equipment that ensures human life conditions.

In our country, there is one city per canton and Municipality. The city fundamentally constitutes a unitary administrative center, and that unit is the municipality. The following trilogy is thus observed: the canton is the territorial base of the Municipality, whose government has its seat in the city, resulting in an amalgamation of concepts." (Dictamen C-062-89 and Legal Opinions O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, O. J.-172-2004, and O. J.-004-2005. Emphasis added).

To erect a new canton, the territory must have at least one percent of the total population of the country. (Law 4366, Art. 9).

IV.3) RELATIONSHIP CITY-URBAN ZONE The Urban Planning Law (Art. 1) and the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations (Art. I.9) define urban area as the "territorial scope of development of a population center." From which it is deduced that "every city is an urban area, but the inverse is not always true.

With the erroneous equation of the terms 'city' and 'urban areas,' the creation or development of the latter would suffice to disaffect from the maritime terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre) and privatize those spaces, which is not the spirit that inspires the Law on the Maritime Terrestrial Zone, oriented, on the contrary, by the publicist regime (…). Linked to this is the difficulty often existing in specifying the limits of the urban, given the dynamic process or expansion that affects it, invading the rural and making the border between both shifting and subtle." Regarding the coasts, the only coastal cities, canton capitals, that hold that rank by legal declaration are: "Puntarenas (Legislative Decree 10 of September 17, 1858), Limón (Legislative Decree 59 of August 1, 1902), Jacó (Garabito; Law 6512 of September 25, 1980, Art. 3), Golfito and Quepos (Aguirre); these last two by Law 3201 of September 21, 1963." (Dictamen C-002-99 and Legal Opinions O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, and 172-2004)." And in dictamen C-002-99, we noted:

"This prevailing idea of Municipality-city and reciprocal conditioning explains the need for a legislative declaration, given that, as a rule, it involves the creation of a new Municipality. ORTIZ ORTIZ, in linking the canton, as the seat of the Municipality, has written that it is found in a nexus of "necessary legal and institutional implication with the latter, since the creation of a canton is equivalent to that of a new municipality, as if it were a condition-imposing act that simultaneously imposes the application of the municipal regime over the affected territory, including the creation of a new Municipality." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Las Municipalidades en Costa Rica. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, pg. 37).

Another reason explaining the legislative declaration is that the city forms an essential part of the country's territory. There are no cities outside the political-administrative division of the Nation. Consequently, the title of city must be conferred by the State itself, which it does through Congress, in view of its legal, political, social, and economic repercussions.

What is more, by constitutional mandate, the creation of new cantons, which, it is reiterated, entails that of new municipalities, requires a reinforced law, with the approval of two-thirds of the totality of the votes of the Legislative Assembly (Article 168, in fine, of the Constitution)." II.1.2) CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF INTANGIBILITY OF THE PUBLIC ZONE (Zona Pública) Article 2 of Law 8464, after reaffirming—with slight variations—the statement of Law 6043 (Art. 20), on the common use of the Public Zone, exempts for Cahuita and Puerto Viejo (see the link with Arts. 1 and Sole Transitory Provision), "the persons who demonstrate having been legally possessors for more than forty (40) years." This norm contradicts the constitutional principle established by this Chamber regarding the Public Zone, noting that even though "the Political Constitution does not go so far as to deal with issues related to the maritime terrestrial zone" (…), it can be affirmed, given the legislative variability on the matter, that the immovable core of the law regulating the maritime terrestrial zone has been that relating to the fifty-meter-wide strip from the ordinary high tide mark, which has been declared public and which, as such, not only is it impossible to appropriate by any means, but also has been placed at the service of all persons, without exception. The public domain character (demanialidad) of that strip, then, has had sustained legal recognition and could prima facie be estimated that, due to its long-standing nature (inveterada), it is intangible for the legislator." (Vote 1997-05210, recital IV, followed by the Office of the Attorney General in dictámenes C-026-2001, C-210-2002, and in Legal Opinions O. J.-004-2000, O. J.-216-2003, O.J.-253-2003, O. J.-004-2005, and O. J.-0.- 012-2005).

With which, the alleged violation would occur.

Regarding the Public Zone, dictamen C-264-04 addresses various topics: such as a coastal space of common use, characteristics and guarantee of it, free access to the coast, etc.

The concept of Public Zone is also applicable in areas governed by special Laws such as the Papagayo Tourism Development Project (Law 6758, Art. 18), the concession and operation of tourist marinas (Law 7744, Art. 2), and National Wildlife Refuges (Law 7317, Art. 83, para. 2. See Legal Opinions O. J.-253-2003 and O. J.-216-2003; dictamen C-210-2002). And it was respected by Law 4558 (see Art. 6), of ephemeral validity (cf.: Law 4847, 5602, and 6043, Art. 82. Legal Opinion O. J.-253-2003).

II.1.2.1) DISREGARD FOR THE BEACH Although Law 6043 does not apply in the perimeters of coastal cities (Law 6043, Article 6), the Water Law (Ley de Aguas) applies in them (Article 3, subsection I, which protects the state public character of the beaches (Dictámenes C-105-96, C-214-98, C-002-99, and Legal Opinion OJ-122-2000. From the Superior Agrarian Tribunal, cf.: vote No. 523 of 14:50 hrs. of July 24, 1995, Recital V).

Law 8464 implicitly authorizes titling the beach (Public Zone), to the detriment of its relevant functions: recreation, healthy leisure, free transit, support and control of maritime operations and uses, etc.

Due to their importance, our country’s legislation and comparative law have always reserved the beach for public domain.

In dictamen C-002-99 we noted:

"II.1) Public domain, common use, and protection of the beaches Despite the fact that the areas of the cities are excluded from the Law on the maritime terrestrial zone and from the regulatory norms issued for its application, the public domain character of the beaches must be respected.

Although the edge of the continent may be constituted by abrupt or rocky shores or some other non-consolidated material (small stones, shells, pebbles, etc.), transported to the coasts and shaped by the movement of the waves, beaches usually consist of a sandy strip, uncovered during the low tide or withdrawal of the sea. Therefore, in the most frequent notion, a beach is the broad expanse of the seashore, of an almost flat surface, formed of sand, with a slight declivity or slope towards the marine water (…).

The diverse natural factors to which beaches are subject mean that they are rather indeterminate toward the interior or not very stable in their dimensions, which—for the most part—have constant widenings or reductions. In general, beaches constitute a fragile resource, of great value or utility, and present variable types, shapes, length, and distribution, with dynamic natural processes of erosion and deposition, among others (Cf.: SNEADAKER, Samuel C. and GETTER, Charles D., Manejo de costas, Reserch Planinnig Institute Inc., National Park Service. U. S. D., 1985, pg. 54 ss.).

This connects to the phenomenon of coastal mobility, of the sea's advance toward the land (transgression) and retreat (regression or recession), with the consequent invasions or accretions of the shore increasing the surface area of the domain. (…). It is opportune to say here that in countries like Italy, when the sea retreats, the spiaggia (beach) lengthens, constituting the arenili, which retain their nature as inalienable and imprescriptible goods until such time as an act of "sclassificazione," disaffectation, occurs (Art. 35 of the Navigation Code). The same happens in France with the relais, lands that the sea leaves uncovered, in a stable manner, in its action of retreat.

Since ancient Roman law, beaches were considered goods outside commerce, not susceptible to private legal relations, which are at the service of all, without any private individual being able to appropriate them. In Spain, the character of state public domain of the beaches even has constitutional footing in Art. 132.2 (), and is ratified by the Coast Law 22/1988, Article 3, subsection b). The Italian Civil Code, Art. 822, and the Navigation Code, Art. 28, subsec. a), assign the belonging to the state maritime domain of the spiaggia or beach. For France, Article 538 of the Civil Code, the Coastal Law of November 28, 1963, and the Code of Maritime Ports provide for a similar statute. Les plages are terrains of sand or gravel adjacent to the sea. The public domain character of natural plages depends on whether they form part of the rivage or relais, and artificial ones, on lands gained from the sea.

In our context, that condition is enshrined, in a generic manner, in the Water Law No. 276 of August 26, 1942, Articles 3, subsection I, 70, and the heading of Chapter III, in accordance with which the beaches are public property of the Nation, just like the waters thereof that communicate permanently or intermittently with the sea (Art. 1, subsection II. Dictámenes of the Office of the Attorney General C-105-96 and C-214-98, among others).

Maritime beaches form part of the natural public domain and are destined for the free use of all inhabitants, indistinctly, so that the use of some does not impede that of the other interested parties. The regime of common utilization is set by Article 10 ibid: (…)

The fact that beaches are goods forming part of the public patrimony of the State, of common use, prevents the Administration from granting exclusive rights for permanent and exclusive exploitation, with works or stable buildings. Their destination to free pedestrian transit and common use for the practice of sports and healthy leisure activities is not reconciled with the circulation of motor vehicles, which—as a norm—is prohibited (Arts. 20 of Law 6043, 9 of its Regulation, and dictamen C-228-98). The tranquility and safety for bathers, visitors, or users of the beaches, the inconsistency of the sandy soil, the preservation of the natural state of resources and of the landscape so advise. (…)

Nonetheless, as an environmental good that it is, in its defense—and especially of the beaches of coastal cities—against the abusive extraction of aggregates, a scarce resource, with a long and costly renewal process; against other harmful human acts or illicit encroachments, opposed to common use, all citizens and public institutions must contribute, in accordance with their competences." The word "playa" (beach) used by the Traffic Law (Arts. 1, 127, and 130, subsec. m), "in a strict sense would be equivalent to the area of sandy band and berm. However, for those purposes, it is fitting to equate it to the public zone, which is what the norm fundamentally authorizes to be used. The beach itself may have a width approximating the fifty meters of public zone, somewhat larger or smaller." (Dictamen C-228-98) With regard to the inclusion of beaches within the concept of Public Zone, in Legal Opinion OJ 253-2003 we expressed:

"The public zone includes the maritime beaches, destined for the use of all inhabitants. 'Although the edge of the continent may be constituted by abrupt or rocky shores or some other non-consolidated material (small stones, shells, pebbles, etc.), transported to the coasts and shaped by the movement of the waves, beaches usually consist of a sandy strip, uncovered during the low tide or withdrawal of the sea.

In the most frequent notion, it is the broad expanse of the seashore, of an almost flat surface, formed of sand, with a slight declivity or slope towards the marine water. It has variable dimensions, due to the different natural factors to which it is subject.

Since ancient Roman law, beaches were considered goods outside commerce, not susceptible to private legal relations, which are at the service of all.

In our context, that condition is deduced from the regulations of Law 6043 on the public zone, the Water Law No. 276 of August 26, 1942, Articles 1, subsecs. II and VIII, 3, subsection I, 10, 69, 70, the heading of Chapter III, and Article 7, subsection a, of Law 2825, in accordance with which the beaches are public property of the Nation, like the waters thereof that communicate permanently or intermittently with the sea.

The diverse natural factors to which beaches are subject mean that they are rather indeterminate toward the interior or not very stable in their dimensions, which—for the most part—have constant widenings or reductions. In general, beaches constitute a fragile resource, of great value and utility, and present variable types, shapes, length, and distribution, with dynamic natural processes of erosion and deposition, among others.' (Dictámenes C-002-99 and C-026-2001; Legal Opinion O. J.-210-2003, among others)." II.1.3) RETROACTIVE DISAFFECTATION TO THE DETRIMENT OF THE MARITIME TERRESTRIAL PUBLIC DOMAIN For this advisory body, the plaintiffs are right when they allege that the contested Law transgresses Article 121, subsection 14, of the Constitution, by allowing possessory titling to the detriment of the maritime terrestrial public domain, which is insusceptible of private possession, and usucapión does not operate against it. Without prior disaffectation, the ten-year possession term suitable for usucapión and titling cannot be consolidated (Article 856 of the Civil Code and Article 1 of the Law on Possessory Information Proceedings), for the following reason:

Law 8464 retroactively disaffects the maritime terrestrial zone of Cahuita and Puerto Viejo. On the one hand, it excludes the public domain regime of the Public Zone in favor of "persons who demonstrate having been legally possessors for more than forty (40) years" (final para.; Art. 1), and on the other hand, it sets a "non-extendable" deadline of "one (1) year," counted from its entry into force, for the possessors of parcels who do not have a public deed to begin the possessory information proceeding (información posesoria).

If the presumed possessors have a yearly, "non-extendable" (expiration) deadline to file the possessory information proceedings, it is because the alleged "possession" of forty years has already elapsed. Hence, the law is retroactive, to the detriment of the public interest that protects the coastal public domain.

However, several antinomies arise. In the first place, the maritime terrestrial zone of Cahuita and Puerto Viejo was affected to the public domain. Precisely, the law is enacted to disaffect it; it is its reason for being.

Because that coastal strip had the character of public domain before Law 8464 took effect, it was not legally possible for private individuals to possess it as owners for a period of forty years and meet the other conditions required to obtain title to it, pursuant to the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) (see its article 1, paragraph 2; and article 856 of the Civil Code).

The law is therefore impossible to apply, which contradicts the principle of reasonableness.

We reiterate here what was stated in Legal Opinion O.J.-012-2005:

“VI.2.2) LAND TITLING The Sole Transitory Provision grants a non-extendable period of one year, “from the effective date of this Law,” to the possessors of the coast of Cahuita and Puerto Viejo who do not have a public deed, to process it through the procedure of the Law of Possessory Information (Ley de Información Posesoria), “No. 5227 of July 31, 1973, and its amendments.” (The Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) is No. 139 of July 14, 1941, amended by No. 5257 of July 31, 1973, among others. There is a material error in the citation of the amendment).

The provision admits the following objections:

• a)Properties subject to public domain are outside of legal commerce (“del comercio de los hombres”; arts. 261 and 262 of the Civil Code). Possession as owner, acquisition through usucapion (usucapión), titling, and private transfers are contrary to the principles of inalienability and imprescriptibility. As a general rule, the titling of the maritime-terrestrial zone is prohibited. (Law 6043, arts. 1, 7, and 9. See section V above).
• b)From the moment the maritime-terrestrial zone was subject to public domain, the possibility of exercising private possession rights over it ceased. (Law 6043 and prior law, which placed the maritime-terrestrial strip of both coastlines in the public domain. Point VIII.7 below).

Without a prior declassification (desafectación) of the coastal sector, the ten-year possession period with the conditions required by the Civil Code (article 856) and the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) (article 1) for usucapion (usucapión) and titling could not be consolidated.

(Declassification (desafectación) would only produce effects for the future).

• c)Therefore, the one-year period provided for titling would be insufficient.
• d)The Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) is only applicable to the titling of privately owned lands, whose possessor lacks a title registered or registrable in the Public Registry; it is not for registering public domain properties in favor of private individuals.” Maritime-terrestrial spaces, it is known, while they are subject to public domain, are not the object of private possession, usucapion (usucapión), and possessory titling. To this is added the non-subsistence of Laws 35 and 166.

In this regard, the Attorney General's Office stated in Legal Opinion O.J.-012-2005:

“V.- PROHIBITION OF TITLING LAND IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE V.1) IMPEDIMENT OF PRIVATE INDIVIDUALS TO EXERCISE POSSESSION WITH THE INTENT OF OWNERS OVER PUBLIC DOMAIN GOODS “The inalienability of public domain goods makes their transfer, partial or total, voluntary or forced, and possession under the terms of private law impossible. Multiple resolutions of the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL) reaffirm that public domain goods ‘cannot be the object of private possession’ and that ‘administrative action substitutes for possessory actions to recover dominion’ (or possession). Votes 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, among many.

Possession animus domini by private individuals, or the power to subject a thing to the power and will of a person to exercise exclusive acts of use and enjoyment over it, as if they were the owner, is incompatible with the purposes that the legislator assigns to public domain (COURT OF CASSATION (SALA DE CASACIÓN), judgment 9:30 a.m. of June 6, 1936).

This criterion is endorsed by several resolutions of the Superior Courts, which attribute legal possession (posesión iuris) over the public domain to the public entity that holds title, exercised ‘per se as long as the classification of the good lasts.’ ‘Private individuals do not exercise possession over those things, since neither in fact, nor in law, do they have them under their power and will,’ nor can they claim ownership. SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT (TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO), FIRST SECTION, resolutions numbers 9282 of 1987, and in 1988 resolutions numbers 10019, 10166, and 10418 of the Superior Contentious-Administrative Court, resolution 1851 of 1976, and of the SECOND CIVIL SUPERIOR COURT (TRIBUNAL SUPERIOR SEGUNDO CIVIL), FIRST SECTION, No. 910 of 1987).

This makes possessory titlings or judicial discussions relating to the tenure or ‘possession’ of public domain spaces to the detriment of the title and possession that the State holds by operation of law unacceptable. They would be in frank contradiction with the rules of inalienability and imprescriptibility that govern those goods, situations that could originate possessory rights in favor of third parties, capable of usucapion (usucapión). (Opinion C-321-2003) If private individuals cannot exercise possession as owners over the strip of the maritime-terrestrial zone subject to public domain, it is incorrect to state that Law 6043 dispossessed them of that attribute.

V.2) INOPERATIVENESS OF USUCAPION (USUCAPIÓN) AGAINST PUBLIC DOMAIN ‘From inalienability and imprescriptibility it follows that public things “are not susceptible to being acquired by usucapion (usucapión), nor can anyone prevail themselves of the irregular possession they may have over them” (…). “Correlatively, neither the State nor its bodies can lose them by negative prescription, since possession, even when it is not manifested by real acts, must be considered to occur by force of the legal provisions that regulate their purpose.”’ (Cassation, judgment No. 122 of 4:15 p.m. of November 16, 1965, and Cassation judgment, year 1958, First Semester of the Collection of Judgments, pp. 376 ff., recital XIV).

And more recently, the FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT (SALA PRIMERA DE LA CORTE), in judgment No. 007-93, recital IV, insists on the point: Public domain goods ‘cannot be alienated—by any means of private law or public law—their non-reduction to private domain in any form being consubstantial to their legal nature. Hence, another of their characteristics is their imprescriptibility, that is, their non-susceptibility to acquisition through the passage of time under the legal figure of usucapion (usucapión), since possession exercised by private individuals does not generate any property right, regardless of the time during which they may have possessed.’ In the same sense, cf. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT (SALA PRIMERA DE LA CORTE), vote 733-F-2000, recital IV. SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT (TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO), vote No. 1662 of 10:15 a.m. 12/11/75, and of the SUPERIOR AGRARIAN COURT (TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO), numbers 523 of 1994 and 665 of 2002.

‘The procedures for justification of possession set forth in the Laws of Possessory Information (Leyes de Informaciones Posesorias),’ to obtain a registrable title of dominion, unquestionably refer to ‘lands of private domain and of the commerce of men’ (Civil Code, article 264), ‘but not to those public goods or public domain goods, contemplated in articles 261 to 263 of the same Code.’ (SUPERIOR CIVIL COURT (TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL), No. 860 of 2:00 p.m. of December 21, 1971). On the legal impossibility of titling public domain, cf.: AGRARIAN COURT (TRIBUNAL AGRARIO), votes 523 of 1994 and 665 of 2002.

In public domain goods, ‘usucapion (usucapión) is also not a means to acquire them; inalienable things, being outside the commerce of men, are not subject to possession by private individuals, and therefore, are imprescriptible as long as they conserve such character or the public utility purpose to which they are subject.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), judgment 2988-99, cons. III).

This thesis has been followed for specific public dependencies: The jurisprudence is reiterated that goods of the maritime-terrestrial zone ‘are inalienable and consequently cannot be the object of titling for the purpose of registering them in the Public Registry in the name of private individuals’ (COURT OF CASSATION (SALA DE CASACIÓN) No. 19 of 3:30 p.m. of January 30, 1970. FIRST CIVIL SUPERIOR COURT (TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL), numbers 860 of 1971, 493 of 1971, 139 of 1972; 781 of 1974. CIVIL SUPERIOR COURT OF ALAJUELA (TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL DE ALAJUELA), No. 1622 of 1975). ( … )

In what is of interest, the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL) said, in vote 4587-97, cons. IV: ‘Given the nature of the good sought to be titled (public thing), the period of possession suitable for usucapion (usucapión) must elapse before the classification of the good to the public domain occurs.’ This declaration ‘prevents possession subsequent to the classification from being counted, and prevents the requirements of usucapion (usucapión) from being met if at that moment the right has not been acquired, that is, the ten years of possession suitable for usucapion (usucapión) with the conditions established by law have not elapsed (…). It should be remembered that goods classified as public domain, whatever specifications they may have, are not susceptible to acquisition by usucapion (usucapión), if before the classification occurred the necessary conditions for the acquisition of the right were not met’ (…). ‘… The possession that counts for usucapion (usucapión) must be prior to the classification of the good.’ (Opinion C-321-2003. The underlining is not from the original).

V.3) IMPROPRIETY OF TITLING PUBLIC DOMAIN GOODS ‘Titling is characteristic of properties in private legal commerce, to which the preceding considerations are limited. But it is entirely inapplicable to those of public domain, in which possession ad usucapionem has no place.

In accord with the principle of imprescriptibility, private holdings, even if prolonged over time and supported by entries in the Public Registry, outside the law, lack preclusive value against public domain (doctrine included in article 8; Spanish Law 22/1988). In the latter case, the holder Administration must seek the nullity of the title, its registration, and the return of the good (Opinion C-128-99).

Any administrative act transferring public domain subject by law is null and void ab initio, because it is performed by a manifestly incompetent body and is of impossible content. One cannot dispose of things that are outside commerce.’ (Opinion C-321-2003).

“V.4) PROHIBITION OF TITLING PROPERTIES LOCATED IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE ‘The Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de Zona Marítimo Terrestre), of public order, prohibits the titling of properties situated within the maritime-terrestrial zone (arts. 7 and 82). The Civil Code (arts. 10, 262, 631, subsec. 1, 835, and 844)—in relation to the Political Constitution (arts. 28, para. 2—a contrario sensu—, and 129, para. 4) and the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) (art. 18.2)—sanctions with nullity the acts and agreements made against prohibitory laws.

What is prohibited by direct means must not be permitted by tortuous means. And if an act is prohibited, all those that are its consequence are understood to be prohibited. The sale of a public domain good is absolutely null due to a total lack of object: selling a public domain thing is juridically as impossible as selling a thing that does not exist nor can exist. To interpret that usucapion (usucapión) or acquisitive prescription is permissible for public domain goods would be an illegal form of declassifying (desafectarlos) them.’ (Opinion C-128-99, which cites jurisprudence and doctrine).” (…)

II.2) VIOLATION OF ARTICLE 50 OF THE CONSTITUTION The drafting of laws, the petitioners argue, does not escape the duty of environmental protection that the State has, with the correlative obligation to defend and preserve the coastal public domain, its ecosystems and ecological balance, a heritage of great value that must be conserved for collective use and enjoyment and sustainable development.

The challenged Law, they say, leaves unprotected the coastal public domain of Cahuita and Puerto Viejo, adjacent to important protected wilderness areas, by allowing its titling, which “undermines the defense of the environment and reveals the interest of private individuals.” They allege a violation of Article 50, in conjunction with 121, subsection 14, of the Constitution and the constitutional jurisprudence that informs them.

For this Advisory Body, the claim is well-founded.

II.2.1) DUTY OF PROTECTING THE ENVIRONMENT BY PUBLIC AUTHORITIES. FUNCTIONS OF THE COASTLINE The normative force of the constitutional principle that protects the environment binds the public authorities and, in particular, the legislator, who must base his actions on it when issuing legal provisions and cannot contradict it.

‘Public authorities,’ we noted in Opinion O.J.-058-97, ‘and in this case the legislator, have the duty to preserve and make possible the right to an adequate environment guaranteed by Article 50 of the Constitution. A core component of the environment is the protection of nature, of which the goods of the maritime-terrestrial public domain form part (…). Ordering the transfer of these to private hands is detrimental to their natural heritage, of which the State holds title, and to the important social functions they fulfill (see Opinions C-004-98 and C-264-2004, among others), suppressing collective use by current and future generations. In short, it harms the common good. Hence, in the absence of a superior public interest that supports the removal of these goods from the Nation’s patrimony, and given the full force of the reasons that justified the classifying act, declassification (desafectación) is entirely inadvisable.

Public domain is justified by the satisfaction of the public interest. It entails a unique, extra-ordinary legal regime to better protect its physical and legal integrity. Declassification (desafectación), when appropriate, must be based on the fact that the public interest that gave rise to the classification has ceased.’ (On the duty of public authorities to issue measures that allow compliance with constitutional requirements regarding the right to a healthy environment, cf. from the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL) votes 06322-2003 and 2004-04628 and the precedents it cites, among others).

‘The draft Law under review,’ added Legal Opinion O.J.-058-97, ‘also contradicts the objectives of the international instruments signed by the country on environmental matters, where it committed to the effective protection and conservation of our natural and cultural heritage, of the zones adjacent to protected areas, to ensure the rational and sustainable use of its natural resources to ensure a better quality of life for the entire population, etc. (See, among others, the Convention for the Protection of World Cultural and Natural Heritage, Law No. 5980 of November 16, 1976, art. 5; the Constitutive Agreement of the Central American Commission on Environment and Development (Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo), Law No. 7226 of April 2, 1991, art. I; the Convention on Biological Diversity (art. 8, subsections d and e) and its Annexes, Law No. 7416 of June 30, 1994; the Ramsar Convention, Law 7224 of April 9, 1991, etc.)

And it is contrary to the trend in more advanced countries, which, aware of the fragility of maritime-terrestrial resources, their scarcity, demand, and the important functions they satisfy, have established as core elements of their legal systems the public ownership and public use of these goods, the preservation of their natural characteristics, and proper administration that reconciles short-term and long-term needs, for the benefit of all. These latter objectives inspire the European Coastal Charter (Carta Europea de Litoral) signed in Khania (Crete), on October 8, 1981, by the Plenary Conference of Peripheral Maritime Regions of the then European Economic Community.

In accordance with this, the legislation of various European countries strengthens the public domain technique of the maritime-terrestrial domain, linked to a conservationist conception.’ (…)

The words set forth in the Statement of Purposes of the Spanish Coastal Law (Ley de Costas de España), No. 22/1988, are applicable to this case:

The maritime-terrestrial public domain is a ‘particularly valuable collective heritage,’ a ‘natural space of freedom that must be preserved for the use and enjoyment of all citizens.’ ‘It is the unavoidable responsibility of today’s legislator to protect the integrity of these goods, to conserve them as the property of all, and to bequeath them in this condition to future generations.’ (Legal Opinion O.J.-058-97).” (Legal Opinion O.J.-012-2005. See also Legal Opinion O.J.-022-2006).

In Legal Opinion O.J.-019-2006, it was noted that the privatization of the restricted zone impairs “the possibility of accessing the public zone through suitable access points provided for in the coastal planning instruments, and affects the preservation of the natural state of its resources, among them the landscape, a legally protected interest (articles 50 and 89 of the Constitution; Constitutional Chamber (Sala Constitucional), votes 3705-93, 6240-93, 2001-3967, 2003-6324, supplemented by No. 2004-4949; legal opinion No. OJ-042-2005 of March 31, 2005), given the excessive proliferation of high-impact constructions.” In keeping with this, it is worth citing the ideas included in the current Spanish Coastal Law (Ley de Costas de España), No. 22/1988, which, by placing the entire coastline in the public domain (art. 9.1, reiterated in 12.1 of its Regulation), highlights among the negative factors that had negatively impacted “the conservation of this natural setting, revalued by the change in human customs and by the civilization of leisure as a mass phenomenon” under prior legislation, its Statement of Purposes highlights:

“Moreover, the denaturalization of portions of the coastal public domain has too often occurred, not only because private property has been recognized, but also due to the de facto privatization that the granting of certain concessions and the lack of public access has entailed, with the result that certain stretches of the seashore have been unjustifiably removed from the enjoyment of the community. (…)

This dual phenomenon of destruction and privatization of the coastline, which threatens to extend along its entire length, urgently demands a clear and unequivocal solution, in accordance with the nature of these goods, and which, with a future perspective, has as its objectives the defense of its physical balance and progress, the protection and conservation of its natural and cultural values and potential, the rational use of its resources, the guarantee of open use and enjoyment for all, with exceptions fully justified by the collective interest and strictly limited in time and space, and with the adoption of adequate restoration measures.” “To this must be added that in Spanish doctrine, the thesis that conceptualizes public domain as a material basis for the exercise of public functions or a title of intervention, advocated by VILLAR PALASI, José Luis (Administrative Law), enjoys great solidity and strength.” (Opinion C-228-98).

Earlier, some of the social functions of the Public Zone were listed: recreation, healthy leisure, free transit, support for marine activities, safety, control of maritime operations and uses, public domain self-protection of coastal goods and resources, etc.

Among the functions of the coastline described by the European Coastal Charter (Carta Europea de Litoral) are:

• 1)The role it plays in maintaining the natural balances that condition human life. The infralittoral is a priority zone where flora and a large part of marine fauna live and reproduce.
• 2)Its strategic importance in economic development and the restructuring of the economy.
• 3)It is a support zone for important human activities: fishing, aquaculture, hydrocarbon exploitation, salt production, maritime navigation or communication, sports practice, etc.
• 4)It performs an indispensable function of physical and psychological recreation for the populations of continental regions, subjected to the constant pressure of urban life.
• 5)It occupies an essential place in aesthetic and cultural satisfactions.
• 6)Furthermore, it is the maritime border for the territorial defense of States and the exercise of sovereignty, with the consequent exploitation of natural resources, etc. (Pt. I.1).

(The European Coastal Charter (Carta Europea del Litoral) is the main document of the European Union on coasts. Its purpose is the safeguarding and development of these, through coordinated and concerted action at the community level and involves all competent public institutions. The Charter emphasizes the essential role the coastline plays for human life, the growing problems of destruction affecting it, the need to ‘reconcile the imperatives of protection and development of coastal zones, which are only apparently contradictory, etc.’ (Pt. 4).

The Spanish Constitutional Court, for example, reaffirmed these functions in judgment 149/91, of July 4, 1991, legal ground 1 D, and concludes: “To serve these functions, the state legislator is not only empowered, but obliged, to protect the maritime-terrestrial public domain in order to ensure both the maintenance of its physical and legal integrity, as well as its public use and its landscape values.” II.2.2) THE PUBLIC DOMAIN TECHNIQUE IS AN EFFECTIVE MEANS FOR THE PROTECTION OF MARITIME-TERRESTRIAL GOODS In synthesis, we stated in Legal Opinion O.J.-012-2005, “due to the social functions that the maritime-terrestrial strip fulfills, the proper course is to strengthen the public domain technique linked to the conservationist conception, to protect its integrity and preserve it as the heritage of all, for the use and enjoyment of current and future generations.” “Public domain goods, whether considered as a power relationship or as a property relationship, constitute a special legal regime,” which “comprises a set of special techniques or rules for their protection” and “conservation,” “in order that they continue to fulfill the purpose for which they were classified.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), votes 2000-10652 and 2002-02821).

The public domain status of the coastal strip, with its consequent extraordinary rules and the enabling of administrative powers, provides it with greater and more effective means for the protection of its legal and material integrity, which disappear upon declassification (desafectación), by removing them from public purposes and use and delivering them to private domain. (We referred to the powers of public domain self-protection in Opinion C-004-98).

The declassification (desafectación) of coastal goods endangers their physical integrity. Under the regime of private property, the interests of private individuals usually tend towards the pursuit of maximum benefits or short-term profits, without generally taking into account the environmental and social costs that impact society.

In contrast, the safeguarding of the public interest in the coastal public domain entails the conservation of natural resources for sustainable development, so that they are available and yield permanent, long-term benefits for many generations. At the same time, it allows official planning, with rational use of resources, guaranteeing their protection and the preservation of natural characteristics, so that the public can enjoy them and have a better collective quality of life.

By the preventive principle, the State has “the duty to adopt the necessary measures to avoid damages or putting the environment at risk.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), vote 2002-02821).

In accordance with this, for the maritime-terrestrial zone, “in our context, since the last century, the public character of that strip has been recognized, as an extension of State ownership in the marine zone adjacent to the national territory.” The normative antecedents “do no more than embody with mandatory character something that doctrine itself has accepted with a ‘natural destiny,’ given the particularities of beaches and coasts, granting them, then, a ‘classification destiny.’” (Vote 2005-06628, recital VI. Along the same lines, see from the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL) votes 5210-1997, cons. I, and 5399-93; 447-91, recital I, 5399, recital IV, and 2000-03578, recital V).

In judgment 2002-02821, the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL) established that it is contrary to Constitutional Law and infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment to transfer dominion of a public domain good that serves as a public recreation space and biological corridor “to a private entity for a private purpose,” because it disregards the duty to guarantee and preserve that right.

II.2.3) NON-OBSERVANCE OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF REASONABLENESS Our legal system confers special protection on the environmental goods of protected wilderness areas, and to reduce their area requires an act with the rank of law, based on prior technical studies that justify the appropriateness of the measure. (In public domain spaces, the reduction of surface area and its entry into the private regime would translate into a partial declassification (desafectación)). CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), resolution 2003-03480.

These technical studies, with due foundation, required by the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), article 38, are an indispensable requirement aimed at “determining that no damage will be caused to the environment or that it will not be put at risk and, therefore, that the content of Article 50 of the Constitution is not violated.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), judgments 07294-98 and 1999-02998). They are the “objectification of the principle of reasonableness in the area of environmental protection.” Idem. (See also CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), vote 2003-11397).

The declaration and delimitation of a protected wilderness area, in observance of the provisions of Article 50 of the Constitution, entails a defense of the fundamental right to the environment, and “the reduction of its area must not imply a detriment to that right.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), judgment 1999-02988). A reduction that impairs or threatens such right is unconstitutional. (CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), judgment 07294-98), even if carried out by an act of the Executive Branch.

In harmony with the foregoing, and by parity of reasoning, in the case of the declassification (desafectación) of environmental public domain goods, the principle of reasonableness, according to the jurisprudence of that Chamber, requires its necessary support in solid and prior technical studies—official ones—that justify the measure and demonstrate that the fundamental right to the environment will not be harmed, under penalty of being unconstitutional.

In judgments numbers 2003-03656, recital XXVIII, and 2004-05725, recital XXVIII, for example, regarding the declassification (desafectación) of cultural heritage, the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL) expressed that even though the “classification or endowment with a public function” of the Nation’s historical-architectural heritage is generally carried out by executive decree, “its declassification (desafectación) cannot derive from a regulation of regulatory rank; so that, as an integral part of the environment, as explained above, it must be done through a law to that effect, following a prior technical and objective study in this regard, in which it is verified that the building in question has lost the cultural value that justified its classification, whether historical, artistic, scientific, or archaeological, under the terms provided for by article 38 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente).” (Underlining added).

And in vote 1999-02988, to cite another example, the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL) indicated that it is not constitutionally reasonable, despite the objectives pursued by the law, to declassify (desafectar) a large part of the border zone, since this area is left without “the regulations that exist for the protection of national security.” (The maritime-terrestrial zone is the natural and material “border” with the seas).

In the instant case, Article 50 of the Constitution is contradicted because there was no official technical study that supported the need for declassification (desafectación), revealing that the coastal goods excluded from the public domain ceased to fulfill the public purposes for which they were destined in the classifying act, and it does not violate the constitutional principle that obliges the State to protect the collective right to a healthy and ecologically balanced environment.

Opposing the criterion of reasonableness is also the fact that the State, having conserved public title to the maritime-terrestrial zone since the years following independence, without a superior public interest or sufficient justification, strips itself of it to transfer dominion into the hands of private individuals, hindering the exercise of sovereignty over its territorial sea and continental shelf, and the special jurisdiction over the exclusive economic zone, to “protect, conserve, and exploit exclusively all natural resources existing in the waters, the seabed, and subsoil, in accordance with the principles of International Law.” (Article 6 of the Constitution. United Nations Convention on the Law of the Sea, approved by Law No. 7291 of July 15, 1992, arts. 2, 3, 8, 48, 55, 56, 57, 76, 77, 79, 86, 108, 112, 116 ff. Convention on the High Seas, approved by Law 4940 of December 23, 1971, article 26.2. Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, approved by Law 5031, arts. 1, 5, and 24.)

Constitutional Chamber vote 5399-93 refers to the State's jurisdiction over the living resources of the exclusive economic zone, the continental shelf, and to protect certain interests in the high seas area.

II.3) VIOLATION OF ARTICLES 33 OF THE CONSTITUTION AND 24 OF THE AMERICAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS The challenged Law is branded unconstitutional for infringing the principles of equality, reasonableness, and proportionality, due to the negative and unjustified discrimination in the treatment it creates in favor of the presumed occupants of the maritime-terrestrial zone of Cahuita and Puerto Viejo, to whom it grants private property, without excepting the Public Zone, while coastal occupants in the rest of the country can only hold the status of users, subject to municipal approval of the application and compliance with legal requirements.

In our judgment, the reproach is well-founded. In essence, it reflects what was stated by the Attorney General's Office in Legal Opinions O. J.-004-2005 and 012-2005, issued on the occasion of consultations regarding the Bill that gave rise to Law 8464. There we expressed:

"VII.—INDICATIONS OF UNCONSTITUTIONALITY In addition to the indication of unconstitutionality for failing to protect environmental assets, belonging to the national public domain, which must be conserved for the use and enjoyment of present and future generations (articles 50 and 121, subsection 14, of the Constitution and the constitutional case law that informs them; point VI.1.4 above), the Bill presents another potential friction with the constitutional principles of equality, reasonableness, and proportionality.

This is because on one hand it introduces a negative discrimination contrary to articles 33 of the Constitution and 24 of the American Convention on Human Rights, without an apparent objective reason that justifies the different treatment given to the presumed occupants of the coast of Cahuita and Puerto Viejo, to whom it confers private property over the maritime-terrestrial zone, without even excluding the Public Zone. (See, in accordance, the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, approved by Law 3844 of January 5, 1967).

Whereas coastal occupants in the rest of the country were only allowed to continue occupying the properties, as users of the public domain, subject to approval of a formal application by the Municipality, in compliance with legal requirements, reservation of the Public Zone, and subjecting themselves to the planning of the zone (Law 6043, articles 48, paragraph 2, and 70; and 75 of its Regulations).

(The status of occupant of the maritime-terrestrial zone is personal and non-transferable. Opinions C-157-95 and C-155-2003; Legal Opinion O. J.-253-2003, among others).

Another analogous negative discrimination would occur by basing the preferential awarding of property titles within the maritime-terrestrial zone of Cahuita and Puerto Viejo on mere ethnic grounds (pg. 2 of the Statement of Motives), with respect to the remaining population of the country, which would be deprived of those assets.

It does not seem to conform to the constitutional principles of reasonableness and proportionality that the protection of the cultural values of certain ethnic groups should be achieved through the gratuitous granting of assets of a different nature, such as the properties of the maritime-terrestrial strip, of high value, which fulfill a diversity of public interest functions (see opinion C-004-98, among others) and must uninterruptedly provide unique benefits to the present and future community.

Cultural and material assets are not fungible; they operate on different ontological planes.

Cultural assets belong to a different category of values than patrimonial assets, which have a material and economic basis. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 4350-97, 05245-2002 and 03656-2003, among others).

The foregoing in no way means ignoring the cultural richness that the Afro-Caribbean race brings to the country. It is not proven that this is the homogeneous and dominant population component of the two communities involved in the Bill." II.3.1) ADDITIONAL CONSIDERATIONS To what has been said, some additional considerations are made:

• 1)Regarding occupants of the maritime-terrestrial zone, to obtain that status upon the entry into force of Law 6043, it was necessary to meet the requirements of article 70 ibid., in harmony with article 75 of its Regulations:
• a)Be Costa Rican by birth; b) Have more than ten years of residence in the maritime-terrestrial zone, according to a police or electoral domiciliary report; c) Not be the owner of other properties. The phrase in article 70, "provided it is their only property," is an obvious error, since occupants are never owners of the property they occupy, whose regime is that of state public domain; d) Submit an application that had to be approved by the Municipality, after verifying the concurrence of requirements, with a description of the lot, use, term, fee, etc. This is what the article refers to with the expression "domicile of the applicant." The characteristics of the property: location, measurements, boundaries, purpose, etc., had to be specified in the application and corroborated for the granting act, along with the other conditions.
• e)Administrative appraisal of the property, in order to set the fee. (Doctrine of arts. 48, Law 6043; 50 of its Regulations).
• f)In addition, the occupant had to submit to planning and respect the Public Zone.

The status of occupant is provisional or transitory. It ceases when the regulatory plan for the zone comes into effect, at which point the true "occupant" could be relocated and compensated for improvements made, always respecting the public zone.

As for the fee, a criterion analogous to that which provides for a reduction of up to one percent for low-income persons, residents of the zone, when the concession is intended for their own dwelling, could be applicable (article 52 of the Regulations to Law 6043).

Now, those who were not in that condition and, after Law 6043, had unilaterally occupied properties in the maritime-terrestrial zone by de facto means, would not be "occupants," but rather "violators" of that Law.

• 2)Regarding the non-transferability of the conditions of occupant and of the occupier of the maritime-terrestrial zone, as "figures created in consideration of their special and particular situation," the SECOND SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL also pronounced, in vote No. 366-2005, considering VI. See also from the same SECTION and TRIBUNAL vote 307-98).
• 3)Besides the fact that when Law 8464 was issued, the lawfulness of the occupant status of those it benefits was not verified, the difference in treatment it generates towards persons who are in the same legal situation in the rest of the country is not based on objective elements with the reasonableness necessary not to contravene the principle of equality.

"Negative discrimination or ad hoc non-application of the law, in favor of a single person, places others in conditions of inequality insofar as it does not exempt them equally from the rules pre-established by the legislator. In its positive manifestation, discrimination occurs by granting an advantage to one person or group of persons, to the detriment of others who are or may be in similar circumstances. This places those excluded from the privilege in a situation of disadvantage, as if they belonged to a lower legal category. Doctrine also describes the phenomenon as under-inclusion of the law, since the governing authority fails to recognize individuals as equal before the law and instead promotes privileges in favor of a number of persons, especially if the favored have greater economic or political power." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 1999-05475).

In this case, the deputy proposing the Bill admitted to having (occupying) a lot of eight hundred square meters within the area subject to the disaffection: Puerto Viejo (see folios 204 in fine and 205 of file No. 15,320).

• 4)From another perspective, the privatization of the maritime-terrestrial strip, including the Public Zone, would only allow access to the sea and its shore to a few private individuals: the owners and those they consent to, removing the possibility for all inhabitants of the country to use and enjoy these assets on an equal footing.

(…)

• 6)CONSTITUTIONAL CHAMBER, in votes 8743-97 and 7294-98, did not find it constitutionally reasonable to disaffect by law a space of land from a public asset that fulfills important environmental functions, without the necessary technical justification for the measure, under the argument that it is an exception, since "nothing would prevent that from time to time recourse is had with identical or similar reasons for the purpose of establishing a new exception." II.4) VIOLATION OF ARTICLE 34 OF THE CONSTITUTION The principle of non-retroactivity is infringed by Law 8464, by disaffecting retroactively the maritime-terrestrial public domain of Cahuita and Puerto Viejo. But not by Laws 35 and 166, to which the plaintiffs extend the violation, alleging that their validity is reinstated, and the "conflict that those two regulations could have with Law 6043." The Statement of Motives of Law 8464 does mention both Laws (35 and 166), and even the Sole Article of the initial Bill declared the quadrants of the communities of Cahuita and Puerto Viejo an urban area in accordance with them.

However, the text approved by the Legislative Assembly is different. In Law 8464, the prerequisite for obtaining the right differs completely, since it is no longer—as occurred with those—a mere liberality conferred by the State, through the Governor, but rather ownership must be acquired through extraordinary positive prescription (of more than forty years), exercising possession over the property as an owner, in a continuous, public, peaceful, and uninterrupted manner (article 856 of the Civil Code, to which art. 1, paragraph 2, of Law No. 139 refers). All of which must be demonstrated in a judicial titling procedure, fulfilling the other requirements of the Ley de Informaciones Posesorias.

Nor does a presumed conflict of ordinary laws per se entail a vice of unconstitutionality. Even less so when numbers 35 and 166 are repealed by subsequent maritime-terrestrial legislation, as the Attorney General's Office has repeatedly maintained, and the legislator himself implicitly acknowledges by enacting Law 8464. The promulgation of the latter would be meaningless if those old Laws were in force.

In any case, the antagonism between laws of equal rank, promulgated at different times in relation to the same matter, would be resolved in the field of tacit repeal by the later one. (Article 129 of the Constitution).

What we raised in Legal Opinion O. J.-012-2005, following the case law of the Constitutional Chamber, was the competence it has to declare the unconstitutionality of pre-constitutional laws that produce effects in the present, if they prove incompatible with the Law of the Constitution or the set of its positive provisions, values, and principles that imbue it, which could occur if the validity of Laws numbers 35 and 166 had indeed been reinstated." In the event that the Deputies consider it necessary to supplement the foregoing observations, they may review pronouncements OJ-004-2005, OJ-012-2005 and OJ-021-2005, all issued in relation to bill No. 15,320, which gave rise to Law No. 8464 of October 25, 2005.

As a comment, it is worth adding that to date, no possessory information proceeding based on this Law before the Civil and Agrarian Courts of the First Judicial Circuit of the Atlantic Zone has been approved, pending a ruling by the Constitutional Chamber in file No. 05-016470-0007-CO.

However, it is advisable for the legislators to be informed that within some of these titling files, there are lands whose boundary is the sea, covered by the second paragraph of Law No. 8464. Should such possessory information proceedings be approved, the persons promoting them could place their property fences up to the sea and impede the free transit of people along the beach, giving rise to small private enclaves that would function in practice as private beaches.

Likewise, since no limit is set in Law No. 8464 for the settlements of Cahuita and Puerto Viejo, there are possessory information files in which the lands concerned are located kilometers from the urban quadrants of those settlements, and could eventually be titled, given the lack of certainty regarding the geographical circumscription to which the effects of said Law apply.

Of course, similar consequences would be expected if bill No. 17,031 is approved, by allowing the titling of the public zone to persons who prove to be possessors for more than forty years and by not defining any legal boundary for the community of El Coco; therefore, the Deputies must carefully weigh whether these are indeed part of the intended effects.

To conclude, it is necessary to mention legal opinion No. OJ-019-2006 of February 20, 2006, in which the General Attorney's Office of the Republic expressed its views on bill No. 15,491, which also sought the titling of lands within the maritime-terrestrial zone of Playas del Coco. We will cite below some excerpts we consider applicable to the legislative file we are consulted on, omitting reference to others as they are already contained within the legal analysis of the report before the Constitutional Chamber transcribed above:

"II.—PROPOSED MODIFICATION The initiative seeks to exempt the application of Law 6043 to the lands of the restricted zone of Playas El Coco.

III.—JUSTIFICATION OF THE BILL In the statement of motives it is stated that the first settlers arrived around 1896 to what was later called Playas El Coco, and subsequently legislation imposed prohibitions on acquiring property titles.

However, previously regulations had been enacted that affected the lands belonging to the maritime-terrestrial mile for uses of general utility and public domain.

Thus, in 1828, Law No. 162 of June 20 reserved a mile in breadth along the sea coasts in favor of the navy, fisheries, and salt works.

On July 30, 1841, the General Code of the State established in its numeral 296: "…the ebb and flow of the sea, its shores, ports, coves, roadsteads, and generally the portions of the State's territory that are not susceptible to private property, shall be considered as belonging to the public domain." Law No. 7 of August 31, 1868, article 1, prohibited denouncing vacant lands included in a zone of two thousand varas in breadth, along the coasts of both seas.

In similar sense to its predecessors, the Water Law No. 11 of May 26, 1884, article 20, provided: "The maritime-terrestrial zone or space of the Republic's coasts bathed by the sea in its ebb and flow and the adjacent lands up to a distance of one mile are public domain." Also to justify the bill it is maintained that low-income nationals cannot compete with large-scale tourism projects from foreign investment. Despite this, we consider that "it is not appropriate to disaffect public domain assets to meet specific needs" (OJ-033-1997 of July 21, 1997, OJ-058-1997 of November 4, 1997 and OJ-178-2004 of December 23, 2004).

Furthermore, one must ask whether the inhabitants of Playas del Coco will indeed have the technical and economic capacity to participate directly in commercial activities, including tourism, or whether, on the contrary, the same principle will operate as noted, in that they will not be able to compete, being forced to sell the lands, lose properties through embargoes and auctions, thereby increasing the problem and worsening especially the particular and social situation?

(…)

IV.—RESTRICTIONS ON PUBLIC ACCESS TO THE BEACH AND IMPACT ON THE LANDSCAPE Law 6043 (article 20), and its Regulations (article 21), determine access to the public zone, to ensure for the community a zone of free transit that facilitates the public use and enjoyment of the beaches, littoral sea, cliffs, estuaries, and safeguards the safety of people, the practice of sports, and activities for healthy physical and cultural recreation. (Opinions C-228-98 and C-026-2001).

To combat the privatization of the coastline, legal schemes must enable free access to the coast, under equal conditions, as a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of all to enjoy an adequate environment." (Opinions C-026-2000 and C-077-2001). Access is functional and is exercised, as a rule, through the public road (community of means) whose provision must be contemplated by regulatory plans. The free and safe transit guaranteed in the public zone is essentially for collective enjoyment, protection, and surveillance of the maritime domain (sea, beaches, etc.); not in function of private lands and interests (Opinion C-228-98).

The public and common use of the public zone must be normal and reasonable. Its designation for free pedestrian transit and common use in the practice of sports and healthy recreational activities is not compatible with a declaration of "urban zone" for Playas de El Coco, since the privatization of the restricted zone seriously and riskily impairs the possibility of accessing the public zone through suitable accesses provided for in coastal planning instruments, and affects the preservation of the natural state of its resources, among them the landscape, a legal asset of recognized protection (articles 50 and 89 of the Constitution; Constitutional Chamber, votes 3705-93, 6240-93, 2001-3967, 2003-6324, supplemented by No. 2004-4949; legal opinion No. OJ-042-2005 of March 31, 2005), given the disproportionate proliferation of high-impact constructions that already afflicts other coastal cities such as Jacó and Puntarenas.

V.—MANGROVE FORESTS, NATURE, ENVIRONMENTAL SERVICES, HARMFUL EFFECTS In Playas El Coco there are two mangroves of 3 ha. 9350 m2 and 2 ha. 230 m2. The first extends a distance of 329 m inland from the high-water mark, while the second extends 185 m. Both are located between horizontal coordinates 281 - 282 and vertical coordinates 349.5 - 351 of the Carrillo Norte cartographic sheet. (National Geographic Institute, Official Communication No. 06119 of February 17, 2006, a copy of which is attached), and thus fall within the extensive portion of land that the bill declares an urban zone.

Regarding these public domain assets, in legal opinion No. 122-2000 of November 6, 2000, we stated:

"Mangrove areas are inalienable, imprescriptible, and not susceptible to private occupation. They constitute a component of estuarine wetland ecosystems, on which a large number of terrestrial and marine fauna species depend; and where a reduced number of highly fragile plant species grow (Decree 22550).

Initially with the category of forest reserves and now as wetlands, mangroves are currently protected areas, of public domain, they form part of the Natural Heritage of the State since that classification and are under the administration of the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas and their respective regional Conservation Areas, regulated in various norms (arts. 11 and 61 of Law 6043; 4 of its Regulations; Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995, arts. 31, subsections 1, subsec. h), and 2; 32 subsec. f); 39 et seq.; Wetlands Convention, approved by Law 72224 of April 2, 1991; Forestry Law, arts. 1, 13, 15 and 58 subsecs. a and b; Decree 7210-A of July 19, 1977, its amendments up to 23247-MIRENEM of April 20, 1994, which repealed it, and 23247 of April 20, 1994; Biodiversity Law, arts. 22 and 58 et seq.; Wildlife Conservation Law, arts. 2, 7 subsec. h, 103, 132, Transitory III; article 2 of its Regulations).

In addition to the devastation that follows development, a method frequently used to drain mangroves is drainage or construction of canals. Therefore, the Organic Environmental Law, article 45, provides broad protection and 'prohibits activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainages, desiccation, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems.' And according to Decree No. 23247, areas that have been covered with mangroves, even if felled, continue to be public domain.

Regarding the foregoing and the importance of mangroves, their regime as public domain assets and the legal impossibility of registering them in the name of private individuals, see opinion C-102-96." Previously, the public domain of mangrove areas was enshrined in the Water Law, No. 276 of August 27, 1942, articles 1, subsection 2); 3, subsection 3) and 69. And, based on those provisions, the Court of Cassation in judgment 121 of 4 p.m. of November 14, 1978, established the criterion that estuaries and saltwater mangroves where they grow form a single real estate unit, the terms used to name the portion of salt water that connects to the sea being irrelevant ("Quebrada", "Estero," in a broad sense, etc.).

It is worth considering that mangroves are coastal ecosystems exclusive to tropical and subtropical areas, with a water temperature above 20°C; the various species have developed anatomical and physiological strategies that allow them to survive in fluctuating salinity conditions and almost anaerobic soils. For example, they possess salt-secreting glands on the surface of the leaves or filtration mechanisms that prevent the entry of large amounts of salt through their roots. Their pyramid shape gives them greater stability in unstable soils and allows them greater gas exchange through pores that absorb oxygen from the air during low tide. Some species possess reproductive strategies such as viviparity, which allows the seed to germinate and grow on the mother plant before detaching, or cryptoviviparity, where the seed within a capsule germinates when it encounters suitable conditions.

They form the base of a food chain, since when their leaves and branches fall into the water, they decompose through the action of temperature, bacteria, and fungi. As a result of this process, nutritious substances are released that provide food to a great variety of animals, such as fish, crabs, shrimp, and mollusks, and these in turn also become part of the food of other organisms. Mangroves are also a refuge for the larvae and juveniles of many species of fish and crustaceans; as well as for migratory or permanent birds that find in them an ideal place to nest or live. They act as a stabilizing barrier that prevents coastal erosion and play an important role in the functioning of other adjacent ecosystems, such as seagrass beds and coral reefs (SILVA, Margarita, Manglares, Centro de Investigaciones en Ciencias del Mar, Escuela de Biología, Universidad de Costa Rica, in Historia Natural de Golfito, Edited by Jorge Lobo Segura and Federico Bolaños Vives, Santo Domingo de Heredia, Instituto Nacional de Biodiversidad, 2005, pp. 55-56).

The World Conservation Union lists the services provided by coastal wetlands as follows: flood control, saltwater intrusion blockage, communication routes, maintenance of biodiversity, conservation of wild species, research and education, sediment retention, nutrient retention, toxin removal, maintenance of microclimates, and prevention of the development of acid sulfate soils (Humedales de Mesoamérica. Sitio Ramsar de Centroamérica en México, área de humedales y zonas costeras de la UICN, directors Enrique Laman and Rocío Córdoba, 1999, p.12).

However, excess human population and the intensity of resource use, including urban growth at the limits of the mangrove, threaten its rapid deterioration, and large areas have disappeared. ("Inventario de los Humedales en Costa Rica", MINAE/SINAC - UICN/HORMA, first edition, San José, Costa Rica, 1998, pp. 174 to 175 and "Manual para la identificación y clasificación de humedales en Costa Rica" MINAE/SINAC - UICN/HORMA, first edition, San José, Costa Rica, 1997, p. 11).

(…)

By declaring the strip of land with a width of 400 m from the maximum high-water mark an urban zone, it is clear that the bill diminishes the protection of the only coastal wetlands that Playas El Coco has, as well as their valuable environmental services already outlined.

VI.—REASONS OF POLITICAL-ADMINISTRATIVE ORDER If the city is the axis of the canton where local government is concentrated, and therefore constitutes a unitary administrative center, whose unit is the municipality itself; and in our country there is one city per canton and Municipality, then it is not understood how the effects of exception provided for in article 6 of Law 6043 are attributed to a site (Playas El Coco) in the Sardinal district, of the canton of Carrillo.

This lack of political-administrative order is not remedied by making a declaration of urban zone outside the procedure contemplated in our Constitution (articles 168 and 169). (…)

VII.—VICES OF UNCONSTITUTIONALITY Furthermore, in addition to failing to protect environmental assets that require conservation for present and future use and enjoyment (articles 50 and 121, subsection 14, of the Constitution), and violating our political-administrative order, the initiative incorporates another probable friction of constitutionality, contrary to the principles of equality, reasonableness, and proportionality.

This is because it introduces a negative discrimination that infringes numerals 33 of the Constitution and 24 of the American Convention on Human Rights, without reasonable justification in privileging the presumed coastal occupants and occupiers of Playas El Coco, whom it empowers to acquire private property over the maritime-terrestrial zone, while the rest of the country's inhabitants were only allowed to continue occupying the properties, as users of the public domain, subject to approval of a formal application by the municipality, in compliance with legal requirements (Law 6043, articles 48, paragraph 2, and 70; and 75 of its Regulations), this condition being personal and non-transferable in nature (Opinions C-157-95 and C-155-2003; Legal Opinion O. J.-253-2003, among others)."

CONCLUSION:

The bill "Declaratoria de ciudad para la comunidad de El Coco, del distrito tercero, Sardinal, cantón quinto de Carrillo, provincia de Guanacaste", file No. 17,031, presents potential problems of constitutionality and legal viability, whose significance from the standpoint of injury to the national heritage of the maritime-terrestrial zone advises against its approval.

Yours sincerely, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney

Opinión Jurídica : 124 - J del 14/11/2008 OJ-124-2008 14 de noviembre del 2008 Señora Rosa María Vega Campos Jefa de Área Comisión Permanente de Gobierno y Administración Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. CG-604-08 de 29 de octubre del 2008, por el que se nos pone en conocimiento el proyecto “Declaratoria de ciudad para la comunidad de El Coco, del distrito tercero, Sardinal, cantón quinto de Carrillo, provincia de Guanacaste”, expediente No. 17.031.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

Ya sobre la propuesta de ley que se nos consulta, nota la Procuraduría General de la República que ella es prácticamente una copia de la Ley No. 8464 de 25 de octubre del 2005, denominada “Declaratoria de Ciudad para las Comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, Provincia de Limón”, publicada en La Gaceta No. 218 del 11 de noviembre del 2005, con las únicas excepciones de que el proyecto legislativo es para declarar ciudad a la comunidad de El Coco, y de que se permite la titulación de la zona pública a aquellas personas que demuestren ser poseedoras por más de treinta años ( la Ley No. 8464 contiene la misma permisión, pero para personas poseedoras por más de cuarenta años).

La Ley No. 8464 de 25 de octubre del 2005 se encuentra cuestionada por una acción de inconstitucionalidad, aún pendiente de resolver, dentro del expediente No. 05-016470-0007-CO. La Procuraduría General de la República, al emitir su informe de 13 de marzo del 2006 ante la Sala Constitucional sobre este asunto, señaló varios reparos de constitucionalidad que contiene dicha ley.

Al tratarse el proyecto legislativo No. 17.031 de una propuesta casi igual a la redacción de la Ley No. 8464, obviamente le serían aplicables las mismas observaciones que hicimos sobre su eventual disconformidad con nuestra Carta Política; por lo que, de seguido, paso a transcribir lo que en aquella oportunidad se indicó por este órgano asesor ante la Sala Constitucional, a fin de que los señores Diputados lo tomen en cuenta al momento de valorar la pertinencia jurídica y conveniencia nacional del mencionado proyecto de ley:

“II.- VIOLACIONES CONSTITUCIONALES DE LA LEY 8464 Las violaciones constitucionales de la Ley 8464 se arguyen contra los artículos 121, inciso 14; 50, 33, 34 y 45; a saber:

II.1) VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 121, INCISO 14, DE LA CONSTITUCIÓN Aducen los actores, que la Ley 8464 violenta el artículo 121 inciso 14, de la Constitución, en lo tocante al régimen de demanial de la zona marítimo terrestre y sus reglas de inalienabilidad e imprescriptibilidad, al autorizar titulaciones posesorias o discusiones relativas a la tenencia de esos espacios, en detrimento de la titularidad que de pleno derecho tiene el Estado.

Sostienen que los terrenos de la zona marítimo terrestre, de dominio público, no pueden ser objeto de posesión privada, hay prohibición para titularlos, no opera la usucapión en su contra, sin previa desafectación, y ningún particular puede adquirir derechos de propiedad sobre ellos.

(En el artículo 121, inciso 14, de la Constitución fundamenta la Sala Constitucional la propiedad pública. Ver pto. II.5 infra).

El reclamo es procedente, según se desprende del análisis de los siguientes aspectos:

II.1.1) FORMA DE DESAFECTACIÓN II.1.1.1) DESAFECTACIÓN TÁCITA Algunas legislaciones modernas, como la Ley de Costas 22/1988 de España, proscriben la modalidad de desafectación tácita y presunta de los bienes del dominio marítimo terrestre. Para el apartamiento de su fin, exige que “la desafectación deberá ser expresa” (artículo 18.2 de la Ley 22/88 y 37.2 de su Reglamento).

En nuestro país, la SALA CONSTITUCIONAL se ha pronunciado en contra de la desafectación tácita. En el voto N° 2000-10466, considerando V, indicó:

“…la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita…” (Se agrega el subrayado. En el mismo sentido, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL los votos números 2003-03480, que cita como precedentes las resoluciones 2000-10466 y 2002-8321. Vid. de esa Sala, los votos 8743-97, cons. III, y 7294-98, cons. III, entre otros).

La Ley 8464 no realiza la desafectación de la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo en forma expresa, sino mediante el recurso de declaratoria de ciudad (vid. artículo 6° de la Ley 6043), la excepción de la Zona Pública del uso común y la autorización a promover informaciones posesorias sobre los terrenos.

II.1.1.2) DECLARATORIA DE CIUDAD SIN CREACIÓN DE CANTÓN, NI FIJAR LOS LÍMITES DE AQUELLA Y RECABAR EL INFORME DE LA COMISIÓN NACIONAL DE DIVISIÓN TERRITORIAL.

En su primera versión, el Proyecto de lo que ahora es la Ley 8464, Artículo Único, declaraba “área urbana” los cuadrantes de Cahuita y Puerto Viejo del Cantón de Talamanca, de acuerdo con las Leyes números 35 de 1915 y 166 de 1935.

Ante objeciones nuestras sobre la equívoca asimilación del concepto de área urbana con el de ciudad, se optó por declarar ciudad las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo (artículo 1°; Ley 8464), pero al margen de la creación de un nuevo cantón y sin fijar los límites de aquellas, ni recabar el informe de la Comisión Nacional de División Territorial a ese fin, previsto por el artículo 15 in fine de la Ley 4366. Tampoco consta en el expediente legislativo. En estos extremos conviene que esa Sala pondere la constitucionalidad del acto.

La Ley sobre División Territorial Administrativa, N° 4366 de 19 de agosto de 1969, crea la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, como órgano encargado de asesorar a los Poderes Públicos en asuntos de división territorial administrativa, y rige la creación de provincias, cantones y distritos, delimitación y forma de resolver los conflictos limítrofes que surjan entre esas unidades territoriales.

Establece que “no se erigirá en cantón ningún territorio que no cuente al menos con el uno por ciento de la población total del país, ni se desmembrará cantón alguno de los existentes, si hecha la desmembración no le quede al menos una población mínima del porcentaje expresado antes” (artículo 9°). Y que “al crearse un nuevo cantón deberán determinarse con toda minuciosidad, en la misma ley de creación, los límites que habrán de separarlo de los cantones confinantes” (artículo 10).

Al normar los factores que deben considerarse para crear cantones, dispone que “El título de Ciudad lo concederá la Asamblea Legislativa a los poblados, oyendo previamente el criterio de la Comisión Nacional de División Territorial” (artículo 15).

La Ley sobre División Territorial Administrativa, es “precisamente la que ha emitido el Poder Legislativo para regular la creación de los nuevos cantones”, con voto afirmativo de por lo menos dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa (artículo 168 de la Constitución), en “clara idea de la importancia que el constituyente originario le ha dado a la integridad territorial”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2009-1995 y 07294-98).

A la necesaria correspondencia entre la creación de un cantón y la declaratoria de ciudad nos ocuparemos en el apartado 1.1.3). Por lo demás, la interpretación del artículo 15 in fine de la Ley 4366 conforme a la Constitución (artículo 50), es la que mejor protege la zona marítimo terrestre contra el cercenamiento por ejercicio abusivo de ese recurso. Así, se conoce de al menos cinco Proyectos de Ley que se han presentado a la corriente legislativa con propósitos parecidos; sea la declaratoria de:

• a)Zona urbana que incluye a Playa Manzanillo (expediente N° A-7776).
• b)Zona urbana que a Playas del Coco (expediente 10.878, en archivo).
• c)Ampliación de la zona urbana de Limón (expediente 11.619).
• d)Zona urbana a Playas del Coco (expediente N° 15.491), que la Procuraduría dictaminó en sentido desfavorable (Opinión Jurídica O. J.-019-2006).
• e)Ciudad a Puerto Jiménez y Playas del Coco. En este expediente, que tiene el número 15263, Proyecto denominado de “Desarrollo de la zona marítimo- terrestre”, el artículo 2° contempla:

“Las disposiciones de esta Ley no se aplicarán a las ciudades situadas en los litorales (…). La declaratoria de ciudad corresponderá al Ministerio de Gobernación y Policía a solicitud de la municipalidad respectiva, sin embargo, para los efectos de este artículo, como única excepción se tendrán como ciudades las cabeceras de cantón y los poblados de Puerto Jiménez de Golfito, Puerto Viejo y Cahuita de Talamanca y playas del Coco en Guanacaste”.

Con la tesis de que la declaratoria de ciudad apareja la ineludible creación de un cantón, habría un vicio en la hecha por la Ley 8464, que trasciende al plano constitucional, con violación de los artículos 50, 124 inc 14 y 168 in fine.

(El Código Municipal de 1970 plasmaba con claridad ese principio en el artículo 3°: “La población cabecera del cantón es la sede del Gobierno Municipal y tendrá el título de ciudad”).

Un problema adicional de la Ley 8464 es que no define los límites de las ciudades declaradas (Cahuita y Puerto Viejo), lo que es de exclusiva competencia legislativa, ya que implica una desafectación de la zona marítimo terrestre. Por lo mismo, la omisión no podría subsanarla un ente administrativo como el Instituto Geográfico Nacional, al que se encarga de materializar en la realidad los respectivos perímetros o extensiones, con ajuste a coordenadas o puntos geográficos previamente fijados por la Asamblea Legislativa; pero no suplir a ésta en la definición discrecional de los límites de las ciudades litorales.

En el particular, la imprecisión de la Ley 8464 contraviene los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, y acarrea un vicio esencial que impide su ejecución.

II.1.1.3) CONDICIÓN DE CIUDAD Es de interés anotar el criterio sustentado por la Procuraduría, en su función consultiva, en el tema de las ciudades litorales.

“También están excluidas de la Ley 6043 las áreas de las ciudades (vid. artículo 6°).

En aplicación sistemática del Código Municipal (artículo 3° del actual, Ley 7794, y 3° del anterior, Ley 4574, vigente al promulgarse la 6043) y la normativa de división territorial administrativa de la República (Ley N° 4366 y Decretos 25677, 21860, 29267-G del 2001), ciudad es la población cabecera de cantón.

Así, no la serían Cahuita y Puerto Viejo, pertenecientes a Talamanca, en calidad de "villa" y "poblado" respectivamente, según el Decreto Ejecutivo Nº 18673-G de 14 de noviembre de 1988, que oficializa la División Territorial Administrativa de la República. El rango de ciudad, lo ostenta Bratsi, Bribrí”. (Dictamen C-062-89, Opiniones Jurídicas O. J.-172-2004 y O.J.-004-2005; Decretos 21860 y 29267).

Las ciudades litorales en el país son: Puntarenas, Limón, Puerto Cortés de Osa, Jacó (Garabito), Golfito y Quepos (Aguirre). (Dictamen C-002-99 y Opinión Jurídica O. J.-253-2003).

IV.1) CIUDAD LITORAL Ahondando en el tema de ciudad litoral, hemos señalado:

“ La Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043, exceptúa de su aplicación las áreas de las ciudades situadas en los litorales. Las razones de su exclusión se explicaron en nuestro dictamen C-002-99.

Esto plantea el problema del concepto de ciudad a los fines de esa Ley.

"La ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa central, que agrupa un número considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de un sistema de vida urbano, bajo un gobierno local.

La ciudad es el eje del cantón que concentra: la sede del gobierno local, los más destacados servicios públicos, comercios, actividades financieras, industriales, desarrollo urbano, etc. Un mínimo de habitantes es necesario, pero no describe por sí sólo el concepto. Implícitamente lo reconoce la Ley de División Territorial Administrativa de la República, N° 4366 de 19 de agosto de 1969, en el artículo 15.

La ciudad configura el espacio geográfico transformado por el hombre mediante la realización de un conjunto de construcciones con carácter de continuidad y contigüedad; ocupado por una población relativamente grande, permanente y socialmente heterogénea, en la que se dan funciones de residencia, transformación e intercambio, con un grado de equipamiento de servicios que asegura las condiciones de vida humana.

En nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio. La ciudad constituye fundamentalmente un centro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio. Se observa entonces la siguiente trilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la ciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos." (Dictamen C-062-89 y Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, O. J.-172-2004 y O. J.-004-2005. Se incorpora el subrayado).

Para erigir un nuevo cantón el territorio debe contar con al menos el uno por ciento de la población total del país. (Ley 4366, art. 9°).

IV.3) RELACIÓN CIUDAD-ZONA URBANA La Ley de Planificación Urbana (art. 1°) y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (art. I.9) definen el área urbana como el "ámbito territorial de desenvolvimiento de un centro de población". De donde se deduce que "toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así.

Con la errónea equiparación de los vocablos de ‘ciudad’ y ‘áreas urbanas’ bastaría la creación o desarrollo de éstas para desafectar del demanio marítimo terrestre y privatizar esos espacios, lo que no es el espíritu que inspira la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, orientada, al contrario, por el régimen publicista (…). A lo que se liga la dificultad a menudo existente para precisar los límites de lo urbano, dado el dinámico proceso o expansión que lo afecta, invadiendo lo rural y haciendo movediza o sutil la frontera entre ambos." En lo atinente a las costas las únicas ciudades litorales, cabeceras de cantón, que ostentan ese rango por declaratoria legal son: “Puntarenas (Decreto Legislativo 10 de 17 de setiembre de 1858), Limón (Decreto Legislativo 59 de 1° de agosto de 1902), Jacó (Garabito; Ley 6512 de 25 de setiembre de 1980, art. 3), Golfito y Quepos (Aguirre); estos dos últimos por Ley 3201 de 21 de setiembre de 1963”. (Dictamen C-002-99 y Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, y 172-2004)”.

Y en el dictamen C-002-99, acotamos:

“Esta idea prevaleciente de Municipio-ciudad y recíproco condicionamiento explica la necesidad de declaratoria legislativa, toda vez que, por regla, involucra la creación de una nueva Municipalidad. ORTIZ ORTIZ, al ligar el cantón, en tanto sede de la Municipalidad, ha escrito que se halla en un nexo de "necesaria implicación jurídica e institucional con ésta, pues la creación de un cantón equivale a la de una nueva municipalidad, como si fuese acto condición que impusiera simultáneamente la aplicación del régimen municipal sobre el territorio afectado, incluyendo la creación de una nueva Municipalidad". (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Las Municipalidades en Costa Rica. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, pg. 37).

Otra razón que explica la declaratoria legislativa es que la ciudad forma parte esencial del territorio del país. No existen ciudades fuera de la división político administrativa de la Nación. En consecuencia, el título de ciudad ha de conferirlo el propio Estado, lo que hace por medio del Congreso, en atención a sus repercusiones jurídicas, políticas, sociales y económicas.

Es más, por mandato constitucional la creación de nuevos cantones, que, se reitera, envuelve la de nuevas municipalidades, requiere ley reforzada, con aprobación de dos tercios de la totalidad de los votos de la Asamblea Legislativa (Artículo 168, in fine, de la Constitución)”.

II.1.2) PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE INTANGIBILIDAD DE LA ZONA PÚBLICA El artículo 2° de la Ley 8464, después de reafirmar –con ligeras variantes- el enunciado de la 6043 (art. 20), sobre el uso común de la Zona Pública, exceptúa para Cahuita y Puerto Viejo (ver ligamen con los arts. 1° y Transitorio Único), “a las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de (40) cuarenta años”.

Esta norma se contrapone al principio constitucional sentado por esa Sala acerca de la Zona Pública, haciendo notar que aun cuando “ la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre” (…), puede afirmarse, dada la variabilidad legislativa en la materia, que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, que ha sido declarada pública y que como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún medio, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador”. (Voto 1997-05210, considerando IV, seguido por la Procuraduría en los dictámenes C-026-2001, C-210-2002 y en las Opiniones Jurídicas O. J.-004-2000, O. J.-216-2003, O.J.-253-2003, O. J.-004-2005 y O. J.-0.- 012-2005).

Con lo cual, se daría el quebranto alegado.

En que atañe a la Zona Pública, el dictamen C-264-04 aborda distintos tópicos: como espacio litoral de uso común, características y garantía de éste, libre acceso a la costa, etc.

El concepto de Zona Pública también es de aplicación en áreas regidas por Leyes especiales como el Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo (Ley 6758, art. 18), concesión y operación de marinas turísticas (Ley 7744, art. 2°), y Refugios Nacionales de Vida Silvestre (Ley 7317, art. 83, pfo. 2°. Vid. Opiniones Jurídicas O. J.-253-2003 y O. J.-216-2003; dictamen C-210-2002). Y fue respetado por la Ley 4558 (vid. art. 6°), de efímera vigencia (cfr.: Ley 4847, 5602 y 6043, art. 82. Opinión Jurídica O. J.-253-2003).

II.1.2.1) IRRESPETO DE LA PLAYA Aunque la Ley 6043 no se aplica en los perímetros de las ciudades litorales (Ley 6043, artículo 6), en ellas rige la Ley de Aguas (artículo 3, inciso I, que tutela el carácter público estatal de las playas (Dictámenes C-105-96, C-214-98, C-002-99 y Opinión Jurídica OJ-122-2000. Del Tribunal Superior Agrario, cfr.: voto Nº 523 de 14:50 hrs. del 24 de julio de 1995, Considerando V).

La Ley 8464 implícitamente autoriza a titular la playa (Zona Pública), en desmedro de sus relevantes funciones: recreación, sano esparcimiento, libre tránsito, soporte y control de las operaciones y usos marítimos, etc.

Por su importancia, la legislación de nuestro país y la comparada siempre han reservado la playa a dominio público.

En el dictamen C-002-99 anotamos:

“II.1) Demanialidad, uso común y protección de las playas A pesar de que las áreas de las ciudades están excluidas de la Ley sobre la zona marítimo terrestre y de las normas reglamentarias dictadas para darle aplicación, ha de respetarse el carácter de dominio público de las playas.

Aunque la orilla del continente puede estar constituida por riberas abruptas o rocosas o algún otro material no consolidado (piedras pequeñas, conchas, guijarros, etc.), transportado a las costas y moldeado por el movimiento de las olas, las playas suelen consistir en una faja arenosa, descubierta durante la bajamar o repliegue del mar. Por ello, en la noción más frecuente playa es el espacio dilatado de la ribera de mar, de superficie casi plana, formada de arena, con leve declive o pendiente hacia el agua marina (…).

Los diversos factores naturales a que están sujetas las playas, hace que sean bastante indeterminadas hacia el interior o poco estables en sus dimensiones, que –en su mayoría- tienen ensanchamientos o reducciones constantes. En general, las playas conforman un recurso frágil, de gran valor o utilidad, y presentan tipos, formas, longitud y distribución variables, con procesos dinámicos de erosión y depósito naturales, entre otros (Cfr.: SNEADAKER, Samuel C. y GETTER, Charles D., Manejo de costas, Reserch Planinnig Institute Inc., National Park Service. U. S. D., 1985, pg. 54 ss.).

Esto se conecta al fenómeno de la movilidad litoral, de avance del mar a la tierra (trasgresión) y retiro (regresión o recesión), con las consiguientes invasiones o accesiones de la ribera aumentando la superficie del demanio. (…). Sea oportuno decir aquí que en países como Italia, cuando el mar se retrae, la spiaggia (playa) se alarga, constituyendo los arenili, que conservan su naturaleza de bien inalienable e imprescriptible hasta tanto no se produzca un acto de “sclassificazione”, desafectación (Art. 35 del Código de la Navegación). Otro tanto sucede en Francia con los relais, terrenos que deja el mar al descubierto, de manera estable, en su acción de retroceso.

A las playas desde el Derecho romano antiguo se les consideró bienes fuera del comercio, no susceptibles de relaciones jurídicas privadas, que están al servicio de todos, sin que ningún particular pueda apropiárselas. En España el carácter de dominio público estatal de las playas tiene incluso asiento constitucional en el art. 132.2 (), y lo ratifica la Ley de Costas 22/1988, artículo 3°, inciso b). El Código Civil italiano, art. 822, y el Código de la Navegación, art. 28, inc. a), asignan la pertenencia al demanio marítimo estatal de la spiaggia o playa. Para Francia, prevén un estatuto similar el artículo 538 del Código Civil, la Ley litoral de 28 de de noviembre de 1963 y el Código de Puertos Marítimos. Les plages son terrenos de arena o grava aledaños al mar. El carácter demanial de las plages naturales depende de que formen parte de la rivage o relais, y las artificiales, de los terrenos ganados al mar.

En nuestro medio, consagra esa condición, de manera genérica, la Ley de Aguas N° 276 de 26 de agosto de 1942, artículos 3°, inciso I, 70 y el enunciado del Capítulo III, a tono con los cuales las playas son propiedad pública de la Nación, igual que las aguas de éstas que se comunican permanente o intermitentemente con el mar (Art. 1°, inciso II. Dictámenes de la Procuraduría C-105-96 y C-214-98, entre otros).

Las playas marítimas forman parte del dominio público natural y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. El régimen de utilización común lo fija el artículo 10 ibid: (…)

El hecho de ser las playas bienes integrantes del patrimonio público del Estado, de uso común, impide a la Administración otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables. Su destino a libre tránsito peatonal y uso común para la práctica de deportes y actividades de sano esparcimiento no se concilia con la circulación de vehículos automotores, que –por norma- se prohíbe (arts. 20 de la Ley 6043, 9 de su Reglamento y dictamen C-228-98). La tranquilidad y seguridad para los bañistas, visitantes o usuarios de las playas, la inconsistencia del suelo arenoso, la preservación del estado natural de los recursos y del paisaje así lo aconsejan. (…)

No obstante, como bien medioambiental que es, en su defensa -y en especial de las playas de ciudades costeras-, contra las extracciones abusivas de áridos, recurso escaso, con largo y costoso proceso de renovación; contra otros actos humanos dañosos o detentaciones ilícitas, opuestas al uso común, deben contribuir todos los ciudadanos e instituciones públicas, acorde con sus competencias”.

El vocablo "playa" empleado por La Ley de Tránsito (arts. 1º, 127 y 130, inc. m), “en sentido estricto equivaldría al área de banda arenosa y berma. No obstante, a esos fines, cabe equipararlo a zona pública, que es lo que en el fondo la norma autoriza a usar. La playa en sí puede tener una anchura aproximada a los cincuenta metros de zona pública, mayor o algo menor”. (Dictamen C-228-98) En lo que hace a la inclusión de las playas dentro del concepto de Zona Pública, en la Opinión Jurídica OJ 253-2003 expresamos.

“La zona pública incluye las playas marítimas, destinadas al uso de todos los habitantes. "Aunque la orilla del continente puede estar constituida por riberas abruptas o rocosas o algún otro material no consolidado (piedras pequeñas, conchas, guijarros, etc.), transportado a las costas y moldeado por el movimiento de las olas, las playas suelen consistir en una franja arenosa, descubierta durante la bajamar o repliegue del mar.

En la noción más frecuente, es el espacio dilatado de la ribera del mar, de superficie casi plana, formada de arena, con leve declive o pendiente hacia el agua marina. Es de dimensiones variables, en razón de los diferentes factores naturales a que está sujeta.

A las playas desde el Derecho romano antiguo se les consideró bienes fuera del comercio, no susceptibles de relaciones jurídicas privadas, que están al servicio de todos.

En nuestro medio, esa condición se desprende de las regulaciones de la Ley 6043 sobre la zona pública, la Ley de Aguas N° 276 de 26 de agosto de 1942, artículos 1°, incs. II y VIII, 3°, inciso I, 10, 69, 70, el enunciado del Capítulo III, y el artículo 7 inciso a de la Ley 2825, a tono con los cuales las playas son propiedad pública de la Nación, como las aguas de éstas que se comunican permanente o intermitentemente con el mar.

Los diversos factores naturales a que están sujetas las playas, hace que sean bastante indeterminadas hacia el interior o poco estables en sus dimensiones, que -en su mayoría- tienen ensanchamientos o reducciones constantes. En general, las playas conforman un recurso frágil, de gran valor y utilidad, y presentan tipos, formas, longitud y distribución variables, con procesos dinámicos de erosión y depósito naturales, entre otros". (Dictámenes C-002-99 y C-026-2001; Opinión Jurídica O. J.-210-2003, entre otros)”.

II.1.3) DESAFECTACIÓN RETROACTIVA EN PERJUICIO DEL DEMANIO MARÍTIMO TERRESTRE Para este órgano asesor, llevan razón los actores cuando alegan que la Ley combatida transgrede el artículo 121, inciso 14, constitucional, al permitir titulaciones posesorias en perjuicio del demanio marítimo terrestre, el que es insusceptible de posesión privada, no cabe la usucapión en su contra. Sin previa desafectación no puede consolidarse el plazo de posesión decenal apta para usucapir y titular (artículo 856 del Código Civil y 1° de la Ley de Informaciones Posesorias), por lo siguiente:

La Ley 8464 desafecta retroactivamente la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo. Por una parte, excluye el régimen demanial de la Zona Pública a favor de “las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de cuarenta (40) años” (pfo. final; art. 1°), y por otra, fija un plazo “improrrogable” de “un (1) año”, contado a partir de su vigencia, para que los poseedores de parcelas que no tengan escritura pública inicien el trámite de información posesoria.

Si los presuntos poseedores tienen un plazo anual, “improrrogable” (de caducidad), para interponer las diligencias de información posesoria, es porque la pretendida “posesión” de cuarenta años ya transcurrió. Luego, la ley es retroctiva, en menoscabo del interés público que tutela el demanio litoral.

Sin embargo, se presentan varias antinomias. En primer término, la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo estaba afectada a dominio público. Precisamente la ley se dicta para desafectarla; es su razón de ser.

Como esa franja costera antes de regir la Ley 8464 tenía carácter demanial, no era legalmente posible a los particulares poseerla a título de dueño, por espacio de cuarenta años, y demás condiciones requeridas para titularla, a tenor de la Ley de Informaciones Posesorias (ver su artículo 1°, párrafo 2°; y 856 del Código Civil).

La ley es entonces de imposible aplicación, lo que contradice el principio de razonabilidad.

Se reitera aquí lo externado en la Opinión Jurídica O.J.-012-2005:

“VI.2.2) TITULACIÓN DE TIERRAS El Transitorio Único otorga un plazo improrrogable de un año, “a partir de la vigencia de esta Ley”, a los poseedores de la costa de Cahuita y Puerto Viejo que no tengan escritura pública, para gestionarla mediante el procedimiento de la Ley de Información Posesoria, “N° 5227 de 31 de julio de 1973 y sus reformas”.

( La Ley de Informaciones Posesorias es la N° 139 de 14 de julio de 1941, reformada por la N° 5257 del 31 de julio de 1973, entre otras. Hay un error material en la cita de la reforma).

La disposición admite las siguientes objeciones:

• a)Los inmuebles afectos a dominio público están fuera del tráfico jurídico (“del comercio de los hombres”; arts. 261 y 262 del Código Civil.). La posesión a título de dueño, adquisición por medio de usucapión, titulación y transmisiones privadas son contrarias a los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad. Como regla general, la titulación de la zona marítimo terrestre está prohibida. (Ley 6043, arts. 1°, 7° y 9. Ver aparte V supra).
• b)Desde que se produjo la afectación de la zona marítimo terrestre a dominio público cesó la posibilidad de ejercer derechos de posesión privada sobre la misma. (Ley 6043 y anterior, que demanializó la franja marítimo terrestre de ambos litorales. Pto. VIII.7 infra).

Sin previa desafectación del sector costero no podría consolidarse el plazo de posesión decenal con las condiciones exigidas por el Código Civil (artículo 856) y la Ley de Informaciones Posesorias (artículo 1°) para usucapir y titular.

(La desafectación sólo produciría efectos hacia el futuro).

• c)Por tanto, sería insuficiente el plazo de un año previsto para titular.
• d)La Ley de Informaciones Posesorias sólo es aplicable a las titulaciones de terrenos de dominio privado, cuyo poseedor carece de título inscrito o inscribible en el Registro Público; no para inscribir inmuebles de dominio público a favor de particulares”.

Los espacios marítimo terrestres, se sabe, mientras estén afectados a dominio público, no son objeto de posesión privada, usucapión y titulación posesoria. A esto se complementa la insubsistencia de las Leyes 35 y 166.

Al respecto, la Procuraduría manifestó en la Opinión Jurídica O. J.-012-2005:

“V.- PROHIBICIÓN DE TITULAR TERRENOS EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE V.1) IMPEDIMENTO DE LOS PARTICULARES DE EJERCER POSESIÓN CON ANIMO DE DUEÑOS SOBRE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO “La inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su traspaso, parcial o total, voluntario o forzoso, y la posesión en los términos del Derecho privado. Múltiples resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL reafirman que los bienes de dominio público "no pueden ser objeto de posesión privada" y que "la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio" (o la posesión). Votos 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, entre muchos.

Es incompatible con los fines que el legislador imprime al dominio público la posesión animus domini de los particulares, o facultad de someter una cosa al poder y voluntad de una persona para ejercer sobre ella actos exclusivos de uso y goce, como si fuese propietario (SALA DE CASACIÓN sentencia 9:30 hrs. del 6/6/1936).

Este criterio lo suscriben varias resoluciones de los Tribunales Superiores, que atribuyen al ente público titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida "per se mientras dure la afectación del bien". "Los particulares no ejercen posesión sobre esas cosas, ya que ni de hecho, ni de derecho, las tienen bajo su poder y voluntad", ni pueden pretender la propiedad. TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resoluciones números 9282 de 1987, y de 1988 las resoluciones números 10019, 10166 y 10418 del Tribunal Superior Contencioso Administrativo la resolución 1851 de 1976 y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la N° 910 de 1987).

Ello hace inaceptable las titulaciones posesorias o discusiones judiciales relativas a la tenencia o "posesión" de espacios de dominio público en detrimento de la titularidad y posesión que de pleno derecho tiene el Estado. Estarían en franca contradicción con las reglas de la inalienabilidad e imprescriptibilidad que gobiernan esos bienes las situaciones que pudieran originar derechos posesorios a favor de terceros, aptos para usucapir. (Dictamen C-321-2003) Si los particulares no pueden ejercer posesión a título de dueño sobre la franja de la zona marítimo terrestre afecta a dominio público, es incorrecto afirmar que la Ley 6043 les despojó de ese atributo.

V.2) INOPERANCIA DE LA USUCAPIÓN CONTRA EL DOMINIO PÚBLICO “De la inalienabilidad e imprescriptibilidad resulta que las cosas públicas ‘no son susceptibles de ser adquiridas por usucapión, ni nadie puede prevalerse de la posesión irregular que sobre las mismas tuviere’ (…). ’Correlativamente tampoco el Estado ni sus organismos pueden perderlas por prescripción negativa, ya que la posesión aun cuando no se manifiesta por hechos reales debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones legales que regulan su destino’. (Casación, sentencia N° 122 de 16:15 hrs. del 16 de noviembre de 1965, y sentencia de Casación, año 1958, I Semestre de la Colección de Sentencias, pgs. 376 ss., considerando XIV).

Y más recientemente la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en la sentencia N° 007-93, considerando IV, insiste en el punto: Los bienes de dominio público "no pueden ser enajenados -por ningún medio de Derecho privado ni de Derecho público- siendo consustancial a su naturaleza jurídica su no reducción al dominio privado bajo ninguna forma. De allí que otra de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que haya poseído". En el mismo sentido, cfr. SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 733-F-2000, considerando IV. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, voto N° 1662 de 10:15 hrs. 11/12/75 y del TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO los números 523 de 1994 y 665 del 2002.

"Los trámites de justificación de posesión señalados en las Leyes de Informaciones Posesorias", para obtener un título de dominio inscribible se refieren incuestionablemente a "los terrenos de dominio privado y del comercio de los hombres" (Código Civil, artículo 264), "pero no a aquellos bienes públicos o de dominio público, contemplados en los artículos 261 al 263 del mismo Código". (TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL, N° 860 de 14 hrs. del 21 de diciembre de 1971). Sobre la imposibilidad jurídica de titular el dominio público cfr: TRIBUNAL AGRARIO, votos 523 de 1994 y 665 del 2002.

En bienes de dominio público "la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos; las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas". (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2988-99, cons. III).

Esta tesis se ha seguido para dependencias públicas específicas: Es reiterada la jurisprudencia de que los bienes de la zona marítimo terrestre "son inalienables y por consiguiente no pueden ser objeto de titulación a efecto de inscribirlos en el Registro Público a nombre de particulares" (SALA DE CASACIÓN N° 19 de 15,30 hrs. del 30 de enero de 1970. TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL, números 860 de 1971, 493 de 1971, 139 de 1972; 781 de 1974. TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL DE ALAJUELA, N° 1622 de 1975). ( … )

En lo que interesa, dijo la SALA CONSTITUCIONAL, en el voto 4587-97, cons. IV: "Dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público”. Esta declaratoria “evita que se cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley (…). Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho" (…). "… La posesión que cuenta para la usucapión debe ser anterior a la afectación del bien". (Dictamen C-321-2003. El subrayado no es del original).

V.3) IMPROCEDENCIA DE TITULACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO “La titulación es propia de inmuebles de tráfico jurídico privado, a los que se limitan las consideraciones precedentes. Pero es del todo inaplicable a los de dominio público, en los que no tiene cabida la posesión ad usucapionem.

A tono con el principio de la imprescriptibilidad, las detentaciones privadas, aunque se prolonguen en el tiempo y se apoyen en asientos del Registro Público, al margen de la ley, carecen de valor obstativo frente al dominio público (doctrina que recoge el artículo 8; Ley 22/1988 de España). En este último caso, la Administración titular debe gestionar la nulidad del título, su inscripción y el reintegro del bien (dictamen C-128-99).

Todo acto administrativo de transmisión del demanio afecto por ley, es nulo de pleno derecho, por realizarlo un órgano manifiestamente incompetente y ser de contenido imposible. No puede disponerse de las cosas que están fuera del comercio”. (Dictamen C-321-2003).

“V.4) PROHIBICIÓN DE TITULAR INMUEBLES UBICADOS EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE “ La Ley de Zona Marítimo Terrestre, de orden público, veda la titulación de inmuebles situados dentro de la zona marítimo terrestre (arts. 7 y 82). El Código Civil (arts. 10, 262, 631, inc. 1°, 835 y 844) –en relación con la Constitución Política (arts. 28, pfo. 2° -a contrario sensu-, y 129, pfo. 4) y la Ley General de la Administración Pública (art. 18.2) sanciona con nulidad los actos y convenios verificados contra las leyes prohibitivas.

Lo que está prohibido por medios directos, no debe permitirse por medios tortuosos. Y prohibido un acto se entienden prohibidos todos los que son su consecuencia. La enajenación del bien demanial es nula de modo absoluto por falta total de objeto: enajenar una cosa demanial es jurídicamente tan imposible como enajenar una cosa que no existe ni podrá existir. Interpretar que la usucapión o prescripción adquisitiva es procedente en bienes de dominio público, sería una forma ilegal de desafectarlos”. (Dictamen C-128-99, que cita jurisprudencia y doctrina)”.

(…)

II.2) VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN La elaboración de las leyes, argumentan los accionantes, no escapa del deber de tutela ambiental, que tiene el Estado, con la correlativa obligación de defender y preservar el domino público litoral, sus ecosistemas y equilibrio ecológico, patrimonio de gran valía, que ha de conservarse para uso y disfrute colectivos y el desarrollo sostenible.

La Ley impugnada, dicen, desprotege el demanio costero de Cahuita y Puerto Viejo, colindante con importantes áreas silvestres protegidas, al permitir su titulación, lo que “atenta contra la defensa del ambiente y pone de manifiesto el interés de unos particulares”. Alegan quebranto el artículo 50, en concordancia con el 121, inciso 14, de la Constitución y la jurisprudencia constitucional que los informa.

Para este Órgano Asesor el alegato es procedente.

II.2.1) DEBER DE PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE POR LOS PODERES PÚBLICOS. FUNCIONES DEL LITORAL La fuerza normativa del principio constitucional que protege el medio ambiente vincula a los poderes públicos y, en particular, al legislador, el que ha de fundamentarse en él al emitir disposiciones legales, y no puede contradecirlo.

“Los poderes públicos, anotamos en la O. J.-058-97, y en este caso el legislador, tienen el deber de preservar y hacer posible el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza el artículo 50 de la Constitución. Un componente nuclear del medio ambiente es la protección de la naturaleza, de la que forman parte los bienes del dominio público marítimo terrestre, (…). Disponer el paso de estos a manos particulares va en demérito de su acervo natural, del que el Estado es titular, y de las importantes funciones sociales que cumplen (ver dictámenes C-004-98 y C-264-2004, entre otros), con supresión de la utilización colectiva por las generaciones actuales y venideras. En suma, daña el bien común. De ahí que al no mediar un interés público superior que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener plena vigencia las razones que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo inconveniente.

El dominio público se justifica en la satisfacción del interés público. Conlleva un singular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y jurídica. La desafectación, cuando cabe, debe fundarse en el hecho de haber cesado el interés público que originó la afectación”.

(Sobre el deber de los poderes públicos de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales en orden al derecho a un medio ambiente sano, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL los votos 06322-2003 y 2004-04628 y los antecedentes que éste cita, entre otros).

“El proyecto de Ley que se examina –adicionó la Opinión Jurídica O. J.-058-97- contradice también los objetivos de los instrumentos internacionales suscritos por el país en materia de medio ambiente, donde se comprometió a la protección y conservación eficaces de nuestro patrimonio natural y cultural, de las zonas adyacentes a las áreas protegidas, a velar por el uso racional y sostenible de sus recursos naturales para asegurar una mejor calidad de vida de toda la población, etc. (Ver, entre otros, la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, Ley Nº 5980 de 16 de noviembre de 1976, art. 5 ; Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, Ley Nº 7226 de 2 de abril de 1991, art. I ; Convenio sobre Diversidad Biológica (art.8 incs. d y e) y sus Anexos, Ley Nº 7416 de 30 de junio de 1994; Convención de Ramsar , Ley 7224 de 9 de abril de 1991, etc.)

Y es contrario a la tendencia de países más avanzados, que concientes de la fragilidad de los recursos marítimos-terrestres, escasez, demanda e importantes funciones que satisfacen, han erigido en elementos nucleares de sus sistemas jurídicos la titularidad y uso público de los bienes, la preservación de sus características naturales y una conveniente administración que concilie las necesidades a corto y largo plazo, en provecho de todos. Estos últimos objetivos inspiran la Carta Europea de Litoral suscrita en Khania (Creta), el 8 de octubre de 1981, por la Conferencia Plenaria de las Regiones Periféricas Marítimas de la entonces Comunidad Económica Europea.

Acorde con ello en las legislaciones de diversos países europeos se potencia la técnica demanial del dominio marítimo-terrestre, ligada a una concepción conservacionista”. (…)

Son aplicables al caso las palabras que consigna la Exposición de Motivos de la Ley española de Costas, N° 22/1988:

El demanio marítimo terrestre es "patrimonio colectivo especialmente valioso", "espacio natural de libertad que ha de ser preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos". "Es responsabilidad ineludible del legislador de esta hora proteger la integridad de estos bienes, conservarlos como propiedad de todos y legarlos en esta condición a las generaciones futuras. (Opinión Jurídica O. J.-058-97)”. (Opinión Jurídica O. J.-012-2005. Vid también Opinión Jurídica O. J.-022-2006).

En la Opinión Jurídica O. J.-019-2006, se hizo notar que la privatización de la zona restringida menoscaba “la posibilidad de acceder a la zona pública a través de accesos idóneos previstos en los instrumentos de planificación costera, y afecta la preservación del estado natural de sus recursos, entre ellos el paisaje, bien jurídico de reconocida tutela (artículos 50 y 89 constitucionales; Sala Constitucional, votos 3705-93, 6240-93, 2001-3967, 2003-6324, adicionado por el Nº 2004-4949; opinión jurídica Nº OJ-042-2005 de 31 de marzo de 2005), ante la desmedida proliferación de construcciones de alto impacto”.

En consonancia con esto, cabe citar las ideas recogidas en la actual Ley de Costas de España, N° 22/1988, que al demanializar todo el litoral (art 9. 1, reiterado en el 12.1 de su Reglamento), entre los factores negativos que habían incidido con la legislación anterior sobre “la conservación de este escenario natural, revalorizado por el cambio en las costumbres humanas y por la civilización del ocio como fenómeno de masas”, destaca en su Exposición de Motivos:

“Se ha producido además con demasiada frecuencia la desnaturalización de porciones del dominio público litoral, no sólo porque se ha reconocido la propiedad particular, sino también por la privatización de hecho que ha supuesto el otorgamiento de determinadas concesiones y la carencia de accesos públicos, con el resultado de que ciertas extensiones de la ribera del mar han quedado injustificadamente sustraídas al disfrute de la colectividad. (…)

Este doble fenómeno de destrucción y privatización del litoral, que amenaza con extenderse a toda su longitud, exige de modo apremiante una solución clara e inequívoca, acorde con la naturaleza de estos bienes, y que, con una perspectiva de futuro, tenga como objetivos la defensa del equilibrio y su progreso físico, la protección y conservación de sus valores y virtualidades naturales y culturales, el aprovechamiento racional de sus recursos, la garantía de uso y disfrute abierto a todos, con excepciones plenamente justificadas por el interés colectivo y estrictamente limitadas en el tiempo y en el espacio, y con la adopción de las adecuadas medidas de restauración”.

“A esto hay que añadir que en la doctrina española goza de gran solidez y afianzamiento la tesis que conceptúa el dominio público como base material para el ejercicio de funciones públicas o título de intervención, propugnada por VILLAR PALASI, José Luis (Derecho Administrativo)". (Dictamen C-228-98).

Líneas arriba se enumeraron algunas de las funciones sociales de la Zona Pública: recreación, sano esparcimiento, libre tránsito, soporte a las actividades marinas, seguridad, control de las operaciones y usos marítimos, autotutela demanial de los bienes y recursos litorales, etc.

Entre las funciones del litoral descritas por la Carta Europea de Litoral están:

• 1)El papel que juega en el mantenimiento de equilibrios naturales que condicionan la vida del hombre. El infralitoral es zona prioritaria donde vive y se reproduce la flora y gran parte de la fauna marina.
• 2)Su importancia estratégica en el desarrollo económico y restructuración de la economía.
• 3)Es zona de soporte de importantes actividades humanas: pesqueras, acuicultura, explotación de hidrocarburos, obtención de sal, navegación o comunicación marítima, práctica de deportes, etc.
• 4)Desempeña una función indispensable de recreo físico y psíquico para las poblaciones de las regiones continentales, sometidas a la constante presión de la vida urbana.
• 5)Ocupa un lugar esencial en las satisfacciones estéticas y culturales.
• 6)Además, es la frontera marítima para la defensa territorial de los Estados y el ejercicio de la soberanía, con el consiguiente aprovechamiento de los recursos naturales, etc. (Pto. I.1).

( La Carta Europea del Litoral es el principal documento de la Unión Europea sobre costas. Tiene por objeto la salvaguarda y desarrollo de éstas, a través de una acción coordinada y concertada a escala comunitaria e involucra a todas las instituciones públicas competentes. La Carta hace énfasis en el papel esencial que juega el litoral para la vida humana, los crecientes problemas de destrucción que lo afectan, la necesidad de “compaginar los imperativos de protección y desarrollo de las zonas litorales, que no son contradictorios más que en apariencia, etc.” (Pto. 4).

El Tribunal Constitucional español, por ejemplo, reafirmó esas funciones en la sentencia 149/91, del 4 de julio de 1991, fundamento 1 D, y concluye: “Para servir a estas funciones, el legislador estatal no sólo esta facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos”.

II.2.2) LA TÉCNICA DEMANIAL ES MEDIO EFICAZ PARA LA PROTECCIÓN DE LOS BIENES MARÍTIMO-TERRESTRES En síntesis, dijimos que en la Opinión Jurídica O. J.-012-2005, “por las funciones sociales que cumple la franja marítimo terrestre, lo propio es potenciar la técnica demanial ligada a la concepción conservacionista, proteger su integridad y conservarla como patrimonio de todos, para uso y disfrute de las generaciones actuales y venideras”.

“Los bienes de dominio público, sean estos considerados como una relación de poder o como una relación de propiedad, constituye un régimen jurídico especial”, que “comprende un conjunto de técnicas o reglas especiales para su protección” y “conservación”, “a efecto de que sigan cumpliendo la finalidad para las cuales fueron afectados”. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2000-10652 y 2002-02821).

La demanialidad de la franja litoral, con sus consecuentes reglas exorbitantes y habilitación de potestades administrativas, le dota de mayores y más eficaces medios para la protección de su integridad jurídica y material, que desaparecen con la desafectación, al apartarlos de los fines y uso públicos y entregarla al dominio privado. (A las potestades de autotutela demanial nos referimos en el dictamen C-004-98).

La desafectación de los bienes costeros pone en peligro su integridad física. En el régimen de propiedad privada, los intereses de los particulares suelen tender a la búsqueda de los máximos beneficios o ganancias a corto plazo, sin tomar en cuenta, por lo general, los costos ambientales y sociales que repercuten en la sociedad.

En cambio, la salvaguarda del interés público en el demanio costero lleva consigo la conservación de los recursos naturales para el desarrollo sostenible, a fin de que estén disponibles y rindan utilidades permanentes, a largo plazo, por muchas generaciones. A la vez, permite la planificación oficial, con uso racional de los recursos, que garantice su protección y preservación de las características naturales, para que el público pueda disfrutar de ellos y tener una mejor calidad de vida colectiva.

Por el principio preventivo, el Estado tiene “el deber de adoptar las medidas necesarias para evitar daños o poner en riesgo el medio ambiente”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 2002-02821).

Acorde con ello, para la zona marítima terrestre, “en nuestro medio desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional”. Los antecedentes normativos “no hacen más que plasmar con carácter mandatario algo que la misma doctrina ha aceptado con un “destino natural”, dadas las particularidades de las playas y costas, otorgándoles a éstas, entonces un “destino de afectación”. (Voto 2005-06628, considerando VI. En la misma línea, ver de la SALA CONSTITUCIONAL los votos 5210-1997, cons. I, y 5399-93; 447-91, considerando I, 5399, considerando IV, y 2000-03578, considerando V).

En la sentencia 2002-02821, la SALA CONSTITUCIONAL estableció que es contrario al Derecho de la Constitución y lesiona el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado el traslado de dominio de un bien demanial que sirve como espacio de recreación pública y corredor biológico, “a un ente de carácter privado para una finalidad de carácter particular”, pues obvia el deber de garantizar y preservar ese derecho.

II.2.3) INOBSERVANCIA DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RAZONABILIDAD Nuestro ordenamiento confiere una tutela especial a los bienes medioambientales de las áreas silvestres protegidas y para rebajar su cabida exige un acto con rango de ley, sobre la base de estudios técnicos previos que justifiquen la conveniencia de la medida. (En espacios de dominio público la merma de superficie y su ingreso al régimen privado se traduciría en una desafectación parcial). SALA CONSTITUCIONAL, resolución 2003-03480.

Estos estudios técnicos, con el debido fundamento, a que obliga la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 38, son un requisito imprescindible tendente a “determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 07294-98 y 1999-02998). Son la “objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente”. Idem. (Vid también SALA CONSTITUCIONAL, voto 2003-11397).

La declaratoria y delimitación de un área silvestre protegida, en observancia de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, comporta una defensa del derecho fundamental al ambiente y “la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 1999-02988). Es inconstitucional la disminución que menoscaba o amenaza tal derecho. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 07294-98), y si se realiza por acto del Poder Ejecutivo.

En consonancia con lo anterior y por paridad de razón, tratándose de la desafectación de bienes del dominio público medioambiental, el principio de razonabilidad, conforme a la jurisprudencia de esa Sala, exige su necesario sustento en sólidos y previos estudios técnicos –oficiales- que justifiquen la medida y sean demostrativos de que no se perjudicará el derecho fundamental al ambiente, so pena de ser inconstitucional.

En las sentencias números 2003-03656, considerando XXVIII, y 2004-05725, considerando XXVIII, por ejemplo, a propósito de la desafectación del patrimonio cultural, la SALA CONSTITUCIONAL expresó que aun cuando la “afectación o dotación de una función pública” del patrimonio histórico-arquitectónico de la Nación, generalmente se realiza mediante decreto ejecutivo, “su desafectación no puede provenir de una normativa de rango reglamentario; de modo que, como parte integrante del medio ambiente, según se explicó anteriormente, requiere hacerse mediante una ley al efecto, previo estudio técnico y objetivo al respecto, en el que se constate que la edificación en cuestión perdió el valor cultural que justificó su afectación, sea, el histórico, el artístico, el científico o el arqueológico, en los términos previstos por el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente”. (Se añade el subrayado).

Y en el voto 1999-02988, para citar otro ejemplo, la SALA CONSTITUCIONAL indicó que no resulta razonable constitucionalmente, a pesar de los objetivos que persigue la ley, desafectar gran parte de la zona fronteriza, puesto que esta área queda sin “las regulaciones que existen en protección de la seguridad nacional”. (La zona marítimo terrestre es la “frontera” natural y material con los mares).

En la especie, el artículo 50 de la Constitución resulta contrariado porque no se contó con ningún estudio técnico oficial que avalara la necesidad de la desafectación, revelador de que los bienes litorales excluidos del demanio dejaron de cumplir los fines públicos a los cuales fueron destinados en el acto de afectación, y no lesiona el principio constitucional que obliga al Estado a proteger el derecho colectivo a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Al criterio de razonabilidad se opone también el hecho de que el Estado, habiendo conservado la titularidad pública de la zona marítimo terrestre desde los años que sucedieron a la independencia, sin mediar un interés público superior, ni suficiente justificación, se despoje de ella para transferir el dominio a manos de los particulares, dificultando el ejercicio de la soberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la zona económica exclusiva, para “proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos naturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del Derecho Internacional”. (Artículo 6° de la Constitución. Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, aprobada por Ley N° 7291 del 15 de julio de 1992, arts. 2, 3°, 8°, 48, 55, 56, 57, 76, 77, 79, 86, 108, 112, 116 ss.. Convención sobre Alta Mar, aprobada por Ley 4940 del 23 de diciembre de 1971, artículo 26.2. Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, aprobada por Ley 5031, arts. 1°, 5° y 24.

El voto 5399-93 de la SALA CONSTITUCIONAL hace referencia a la jurisdicción del Estado sobre los recursos vivos de la zona económica exclusiva, plataforma continental y para proteger ciertos intereses en la zona de alta mar.

II.3) VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 33 DE LA CONSTITUCIÓN Y 24 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS La Ley impugnada se tilda de inconstitucional por infringir los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, a causa de la discriminación negativa e injustificada al trato que crea a favor de los presuntos pobladores de la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo, a quienes concede propiedad privada, sin exceptuar la Zona Pública, mientras que los pobladores costeros del resto del país sólo pueden ostentar el carácter de usuarios, previa aprobación municipal de la solicitud y cumplimiento de requisitos legales.

A nuestro juicio, el reproche es de de recibo. En esencia, recoge lo expuesto por la Procuraduría en las Opiniones Jurídicas O. J.-004-2005 y 012-2005, vertidas con ocasión de las consultas del Proyecto que originó la Ley 8464. Ahí expresamos:

“VII.-VISOS DE INCONSTITUCIONALIDAD A más del viso de inconstitucionalidad por desproteger bienes medioambientales, de patrimonio público nacional, que han de conservarse para uso y disfrute de las presentes y futuras generaciones (artículos 50 y 121, inciso 14, constitucionales y jurisprudencia constitucional que los informa; punto VI.1.4 ut retro), el Proyecto presenta otro posible roce con los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.

Esto porque de una parte introduce una discriminación negativa contraria a los artículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, sin aparente razón objetiva justificadora del distinto trato que se da a los presuntos pobladores del litoral de Cahuita y Puerto Viejo, a quienes confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre, sin excluir siquiera la Zona Pública. (Vid., en concordancia, la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, aprobada por Ley 3844 de 5 de enero de 1967).

En tanto que a los pobladores costeros del resto del país sólo se les permitió continuar ocupando los inmuebles, en calidad de usuarios del dominio público, previa aprobación de solicitud formal por la Municipalidad, con observancia de requisitos legales, reserva de la Zona Pública, y sujetándose a la planificación de la zona (Ley 6043, artículos 48, pfo. 2°, y 70; y 75 de su Reglamento).

(La calidad de poblador de la zona marítimo terrestre es personal e intransferible. Dictámenes C-157-95 y C-155-2003; Opinión Jurídica O. J.-253-2003, entre otros).

Otra discriminación negativa análoga se daría al fundarse la preferencia adjudicatoria de títulos de propiedad dentro de la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo en meros motivos étnicos (pg.2 de la Exposición de Motivos), respecto de la población restante del país, a la que se le privaría de esos bienes.

No parece ajustarse a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad que la protección de los valores culturales de ciertos grupos étnicos deba hacerse a través del otorgamiento gratuito de bienes de distinta naturaleza, como son los inmuebles de la franja marítimo terrestre, de alta valía, que cumplen una diversidad de funciones de interés público (ver dictamen C-004-98, entre otros) y han de prestar ininterrumpidamente singulares beneficios a la colectividad presente y venidera.

Los bienes culturales y materiales no son fungibles; discurren en planos ontológicos diversos.

Los bienes culturales son de diferente categoría de valores a los bienes patrimoniales, que tienen un soporte material y económico. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 4350-97, 05245-2002 y 03656-2003, entre otras).

Lo anterior en modo alguno significa desconocer la riqueza cultural que aporta al país la raza afrocaribeña. No está acreditado que este sea el componente poblacional homogéneo y dominante de las dos comunidades implicadas en el Proyecto”.

II.3.1) CONSIDERACIONES ADICIONALES A lo dicho, se hacen algunas consideraciones adicionales:

• 1)En punto a pobladores de la zona marítimo terrestre, para obtener ese carácter al entrar en vigencia la Ley 6043, era preciso cumplir los requisitos del artículo 70 ibid., en armonía con el 75 de su Reglamento:
• a)Ser costarricense por nacimiento; b) Tener más de diez años de residencia en la zona marítimo terrestre, según informe domiciliario policial o electoral; c) No ser propietario de otros inmuebles. La frase del artículo 70, “siempre que fuere su única propiedad”, se trata de un evidente error, pues los pobladores no son nunca propietarios del inmueble que ocupan, cuyo régimen es de dominio público estatal; d) Formular una solicitud que debía aprobar la Municipalidad, después de comprobar la concurrencia de requisitos, con descripción del lote, uso, plazo, canon, etc. A ello alude el artículo con la linderos, destino, etc., era menester especificarlas en la solicitud y, corroborarlas para el acto de otorgamiento, junto con las demás condiciones.
• e)Avalúo administrativo del inmueble, a fin de fijar el canon. (Doctrina de los arts. 48, Ley 6043; 50 de su Reglamento).
• f)Además, el poblador debía sujetarse a la planificación y respetar la Zona Pública.

La calidad de poblador es provisional o transitoria. Cesa cuando entra a regir el plan regulador de la zona, momento a partir del cual el verdadero “poblador” podía ser reubicado e indemnizado por las mejoras hechas, respetándose siempre la zona pública.

En cuanto al canon, podría ser aplicable un criterio análogo al que prevé la rebaja de hasta el uno por ciento para personas de escasos recursos, residentes de la zona, cuando la concesión se destine a vivienda de uso propio (artículo 52 del Reglamento a la Ley 6043).

Ahora bien, quienes no se hallaren en esa condición y, con posterioridad a la Ley 6043 hubieren entrado a ocupar unilateralmente inmuebles de la zona marítimo terrestre, por vías de hecho, no serían “pobladores”, sino “infractores” de esa Ley.

• 2)Acerca de la intransmisibilidad de las condiciones de poblador y del ocupante de la zona marítimo terrestre, por ser “figuras creadas en atención a su especial y particular situación”, se pronunció también la SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, en el voto N° 366-2005, considerando VI. Vid de la misma SECCIÓN y TRIBUNAL el voto 307-98).
• 3)Amén de que al emitirse la Ley 8464 no se constató la licitud del carácter de pobladores a quienes beneficia, la diferencia de trato que genera hacia las personas que se hallan en igual situación jurídica en el resto del país no está fundamentada en elementos objetivos con la razonabilidad necesaria para no contravenir el principio de igualdad.

“La discriminación negativa o desaplicación ad hoc de la ley, a favor de una sola persona, coloca a los demás en condiciones de desigualdad en tanto no los exime por igual de las reglas prefijadas por el legislador. En su manifestación positiva, se discrimina al acordarse una ventaja a una persona o grupo de personas, en detrimento de otras que se encuentren o puedan encontrarse en circunstancias similares. Esto coloca a los excluidos del privilegio en situación de desventaja, como si fuesen de una categoría jurídica inferior. La doctrina también describe el fenómeno como de sub-inclusión de la ley, puesto que el gobernante deja de reconocer a los individuos como iguales ante la ley y en su lugar impulsa privilegios a favor de un número de personas, máxime si los favorecidos tienen mayor poder económico o político”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 1999-05475).

En el caso, el diputado proponente del Proyecto admitió tener (ocupar) un lote de ochocientos metros cuadrados dentro del área objeto de la desafectación: Puerto Viejo (ver folios 204 in fine y 205 del expediente N° 15.320).

• 4)Desde otra perspectiva, la privatización de la franja marítimo terrestre, Zona Pública incluida, solo permitiría el acceso al mar y su ribera a unos cuantos particulares: los propietarios y a quienes estos consientan, quitando la posibilidad a todos los habitantes del país de usar y disfrutar de esos bienes en plano de igualdad.

(…)

• 6)La SALA CONSTITUCIONAL, en los votos 8743-97 y 7294-98 no estimó razonable constitucionalmente desafectar por ley un espacio de terreno de un bien público que cumple importantes funciones ambientales, sin el necesario justificante técnico de la medida, bajo el argumento de que se trata de una excepción, pues “nada obstaría para que cada cierto tiempo se acuda con idénticas o parecidas razones con el propósito de establecer una nueva excepción”.

II.4) VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 34 CONSTITUCIONAL El principio de irretroactividad resulta infringido por la Ley 8464, al desafectar hacia el pasado el dominio público marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo. Mas no por las Leyes 35 y 166, a las que los actores extienden la violación, alegando que se restablece su vigencia, y el “conflicto que podrían tener esas dos normativas con la Ley 6043”.

La Exposición de Motivos de la Ley 8464 sí menciona ambas Leyes (35 y 166), e incluso el Artículo Único del Proyecto de Ley inicial declaraba área urbana los cuadrantes de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo de acuerdo con las mismas.

Sin embargo, el texto que aprobó la Asamblea Legislativa es distinto. En la Ley 8464 difiere por completo el presupuesto para obtener el derecho, pues ya no es –como sucedió con aquellas- una mera liberalidad que confería el Estado, a través del Gobernador, sino que la propiedad se debe adquirir por una prescripción positiva extraordinaria (de más de cuarenta años), ejerciendo una posesión sobre el inmueble en calidad de dueño, en forma continua, pública, pacífica e ininterrumpida (artículo 856 del Código Civil, al que remite el art. 1°, pfo. 2°, de la Ley N° 139). Todo lo cual habrá de demostrarse en un trámite de titulación judicial, cumpliendo los demás requisitos de la Ley de Informaciones Posesorias.

Tampoco un presunto conflicto de leyes ordinarias conlleva per se un vicio de inconstitucionalidad. Menos aún estando las números 35 y 166 derogadas por la legislación marítimo terrestre posterior, como reiteradamente lo ha sostenido la Procuraduría, y el propio legislador reconoce implícitamente al dictar la Ley 8464. La promulgación de esta última carecería de sentido si esas antiguas Leyes estuvieran en vigor.

De todas suertes, el antagonismo entre leyes de igual rango, promulgadas en diferentes épocas con relación a la misma materia, se resolvería en el campo de la derogatoria tácita por la de fecha posterior. (Artículo 129 de la Constitución).

Lo que planteamos en la Opinión Jurídica O. J.-012-2005, siguiendo la jurisprudencia de la Sala Constitucional, fue la competencia que ésta tiene para declarar la inconstitucionalidad de las leyes preconstitucionales que surtan efectos en el presente, si resultaren incompatibles con el Derecho de la Constitución o conjunto de sus disposiciones positivas, valores y principios que lo imbuyen, lo que podría ocurrir si efectivamente se hubiera restablecido la vigencia de las Leyes números 35 y 166.” En caso de que los señores Diputados consideren necesario complementar las anteriores observaciones, pueden revisar los pronunciamientos OJ-004-2005, OJ-012-2005 y OJ-021-2005, todos emitidos en relación con el proyecto de ley No. 15.320, el cual dio lugar a la Ley No. 8464 de 25 de octubre del 2005.

A manera de comentario, valga agregar que al día de hoy ningún trámite de información posesoria fundamentado en esta Ley ante los Juzgados Civil y Agrario del Primer Circuito Judicial de la Zona Atlántica ha sido aprobado, a la espera de que la Sala Constitucional dicte el fallo respectivo dentro del expediente No. 05-016470-0007-CO.

Sin embargo, conviene que los señores legisladores estén enterados que dentro de algunos de estos segundo de la Ley No. 8464. De llegar a aprobarse tales diligencias de información posesoria, las personas que las promueven podrían colocar las cercas de su propiedad hasta el mar e impedir el libre tránsito de personas por la playa, dándose pequeños enclaves particulares que funcionarían en la práctica como playas privadas.

De igual manera, al no fijarse en la Ley No. 8464 ningún límite para los poblados de Cahuita y Puerto Viejo, existen expedientes de información posesoria en los cuales los terrenos de que son objeto se encuentran a kilómetros de los cuadrantes urbanos de tales poblados, y podrían eventualmente ser titulados, al no existir certidumbre de la circunscripción geográfica sobre la que se aplica los efectos de dicha Ley.

Por supuesto que similares consecuencias serían esperables si llega a aprobarse el proyecto de ley No. 17.031, al permitirse la titulación de la zona pública a las personas que demuestren ser poseedoras de más de cuarenta años y no definirse ningún límite legal de la comunidad de El Coco; por lo que deben sopesar cuidadosamente los señores Diputados si efectivamente éstos son parte de los efectos pretendidos.

Para terminar, es menester hacer mención a la opinión jurídica No. OJ-019-2006 de 20 de febrero del 2006, en la cual la Procuraduría General de la República se manifestó sobre el proyecto de ley No. 15.491, que buscaba también la titulación de terrenos dentro de la zona marítimo terrestre de Playas del Coco. Citaremos de seguido algunos extractos por considerarlos aplicables al expediente legislativo que se nos consulta, omitiendo la referencia a otros por ya estar contenidos dentro del análisis jurídico del informe ante la Sala Constitucional trascrito líneas arriba:

“II.-MODIFICACIÓN PROPUESTA La iniciativa pretende exceptuar la aplicación de la Ley 6043 a los terrenos de la zona restringida de Playas El Coco.

III.- JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO En la exposición de motivos se afirma que los primeros pobladores llegaron alrededor de 1896 a lo que más tarde se llamó Playas El Coco, y con posterioridad la legislación impuso prohibiciones para adquirir títulos de propiedad.

Sin embargo, ya con antelación se había promulgado normativa que afectó a usos de utilidad general y dominio público los terrenos pertenecientes a la milla marítima terrestre.

Así, en 1828 la Ley Nº 162 del 20 de junio reservó una milla de latitud sobre las costas del mar a favor de la marina, pesquería y salinas.

El 30 de julio de 1841, el Código General del Estado, estableció en su numeral 296: "…el flujo y reflujo del mar, sus riveras, los puertos, las ensenadas, radas y generalmente las porciones del territorio del Estado, que no son susceptibles de una propiedad privada, se considerarán como pertenecientes al dominio público." La Ley Nº 7 del 31 de agosto de 1868, artículo 1º, prohibió denunciar tierras baldías comprendidas en una zona de dos mil varas de latitud, á lo largo de las costas de ambos mares.

En similar sentido a sus antecesoras, la Ley de Aguas Nº 11 del 26 de mayo de 1884, artículo 20, dispuso: "Es de dominio público la zona marítimo-terrestre o espacio de las costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla." También para justificar el proyecto se sostiene que los nacionales de escasos recursos no pueden competir con los megaproyectos turísticos provenientes de la inversión extranjera. A pesar de ello, estimamos que "no es procedente desafectar bienes de dominio público, para atender necesidades específicas" (OJ-033-1997 del 21 de julio de 1997, OJ-058-1997 del 4 de noviembre de 1997 y OJ-178-2004 de 23 de diciembre de 2004).

Además, cabe preguntarse ¿si efectivamente los habitantes de Playas del Coco tendrán la capacidad técnica y económica para ser partícipes de manera directa en actividades de tipo comercial, incluyéndose la turística, o si por el contrario, operará igual principio que el señalado, en cuanto a que no podrán competir, quedando obligados a vender los terrenos, perder propiedades en embargos y remates, incrementándose el problema y agravándose sobre todo la situación particular y social?

(…)

IV.- RESTRICCIONES PARA EL ACCESO PÚBLICO A LA PLAYA Y AFECTACION DEL PAISAJE La Ley 6043 (artículos 20), y su Reglamento (artículo 21), determinan el acceso a la zona pública, para asegurar a la colectividad una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, mar litoral, riscos, esteros y resguarde la seguridad de las personas, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural. (Dictámenes C-228-98 y C-026-2001).

Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales deben posibilitar el libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado”. (Dictámenes C-026-2000 y C-077-2001). El acceso es funcional y se ejercita, por regla, a través de la vía pública (comunidad de medios) cuya previsión deben contemplar los planes reguladores. El libre y seguro tránsito que se garantiza en la zona pública es esencialmente para el disfrute colectivo, protección y vigilancia del demanio marítimo (mar, playas, etc.); no en función de fundos e intereses privados (Dictamen C-228-98).

El uso público y común de la zona pública debe ser normal y razonable. Su destino a libre tránsito peatonal y uso común en la práctica de deportes y actividades de sano esparcimiento no se concilia con una declaratoria de “zona urbana” a Playas de El Coco, pues la privatización de la zona restringida menoscaba en forma gravemente riesgosa la posibilidad de acceder a la zona pública a través de accesos idóneos previstos en los instrumentos de planificación costera, y afecta la preservación del estado natural de sus recursos, entre ellos el paisaje, bien jurídico de reconocida tutela (artículos 50 y 89 constitucionales; Sala Constitucional, votos 3705-93, 6240-93, 2001-3967, 2003-6324, adicionado por el Nº 2004-4949; opinión jurídica Nº OJ-042-2005 de 31 de amrzo de 2005), ante la desmedida proliferación de construcciones de alto impacto que ya aqueja a otras ciudades litorales como Jacó y Puntarenas.

V.- BOSQUES DE MANGLAR, NATURALEZA, SERVICIOS AMBIENTALES, AFECTACIONES PERJUDICIALES En Playas El Coco hay dos manglares 3 has. 9350 m2 y 2 has. 230 m2. El primero, alcanza una distancia de 329 m. sobre el continente desde la pleamar, mientras que el segundo, 185 m. Ambos se ubican entre las coordenadas horizontales 281 - 282 y las verticales 349.5 - 351 de la hoja cartográfica Carrillo Norte. (Instituto Geográfico Nacional, Oficio Nº 06119 de 17 de febrero de 2006, cuya copia se adjunta), y por ende quedan comprendidos dentro de la extensa porción de terreno que el proyecto declara zona urbana.

Sobre estos bienes demaniales, en la opinión jurídica Nº 122-2000 del 6 de noviembre del 2000, señalamos:

"Las áreas de mangle son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada. Constituyen un componente de los ecosistemas de humedales estuarinos, de los que dependen gran cantidad de especies de fauna terrestre y marina; y donde crece un reducido número de especies vegetales de gran fragilidad (Decreto 22550).

Inicialmente con la categoría de reservas forestales y hoy de humedales, los manglares son en la actualidad áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado desde esa calificatoria y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y sus respectivas Áreas de Conservación regionales, regulados en diversas normas (arts.11 y 61 de la Ley 6043; 4 de su Reglamento; Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 4 de octubre de 1995, arts. 31, apartes 1°, inc. h), y 2°; 32 inciso f); 39 sigts.; Convenio de Humedales, aprobado por Ley 72224 de 2 de abril de 1991; Ley Forestal, arts. 1°, 13, 15 y 58 incs. a y b; Decreto 7210-A de del 19 de julio de 1977, sus reformas hasta el 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994, que lo derogó y 23247 de 20 de abril de 1994; Ley de Biodiversidad, arts. 22 y 58 sigts.; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, arts. 2, 7 inc. h, 103, 132, Transitorio III; 2° de su Reglamento).

A más de las devastaciones que sobrevienen a los desarrollos, un método empleado con frecuencia para desecar manglares es el drenaje o construcción de canales. Por ello, la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 45, dispensa una amplia tutela y "prohíbe las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas".

Y según el Decreto N° 23247 las áreas que han estado provistas de manglar aun taladas continúan siendo de dominio público.

Atinente a lo anterior y a la importancia de los manglares, su régimen de bienes de dominio público e imposibilidad jurídica de inscribirlos a nombre de particulares puede consultarse el dictamen C-102-96." Con anterioridad, el domino público de las áreas de manglar lo consagra la Ley de Aguas, Nº 276 de 27 de agosto de 1942, artículos 1, inciso 2); 3, inciso 3) y 69. Y, con base en esas disposiciones, la Sala de Casación en sentencia 121 de 16 horas de 14 de noviembre de 1978, sentó el criterio de que los esteros y man­glares salados donde crecen éstos, forman una sola unidad inmobi­liaria, sin tener relevancia los vocablos bajo los que se deno­mine la porción de agua salada que se conecta con el mar ("Quebrada", "Estero”, en sentido amplio, etc.).

Valga tomar en cuenta que los manglares son ecosistemas costeros exclusivos de las áreas tropicales y subtropicales, con una temperatura del agua superior a los 20°C, las diversas especies han desarrollado estrategias anatómicas y fisiológicas, que les permiten sobrevivir en condiciones fluctuantes de salinidad y suelos casi anaeróbicos. Así por ejemplo, poseen glándulas secretoras de sal en la superficie de las hojas o mecanismos de filtración que impiden la entrada de grandes cantidades de sal a través de sus raíces. Su forma de pirámide les da mayor capacidad en suelos inestables y les permite un mayor intercambio de gases a través de poros que absorben el oxígeno del aire durante la marea baja. Algunas especies poseen estrategias reproductivas como la viviparidad, que permite que la semilla germine y crezca en la planta madre antes de desprenderse, o de criptoviviparidad, donde la semilla que está dentro de una cápsula germina cuando encuentra las condiciones adecuadas.

Constituyen la base de una cadena alimentaria, pues al caer al agua sus hojas y ramas, éstas se descomponen por la acción de la temperatura, las bacterias y los hongos. Como resultado de ese proceso, se liberan sustancias nutritivas que proveen alimento a una gran variedad de animales, como peces, cangrejos, camarones y moluscos, y éstos forman también parte del alimento de otros organismos. Los manglares a su vez son refugio para las larvas y juveniles de muchas especies de peces y crustáceos; así como para aves migratorias o permanentes que encuentran en ellos un lugar ideal para anidar o vivir. Actúan como barrera estabilizadora que impide la erosión de la costa y juegan un papel importante en el funcionamiento de otros ecosistemas adyacentes, como pastos marinos y arrecifes de coral (SILVA, Margarita, Manglares, Centro de Investigaciones en Ciencias del Mar, Escuela de Biología, Universidad de Costa Rica, en Historia Natural de Golfito, Editado por Jorge Lobo Segura y Federico Bolaños Vives, Santo Domingo de Heredia, Instituto Nacional de Biodiversidad, 2005, pp. 55-56).

La Unión Mundial para la Naturaleza elenca los servicios que brindan los humedales costeros así: control de inundaciones, bloqueo de aguas saladas, vías de comunicación, mantenimiento de la biodiversidad, conservación de especies silvestres, investigación y educación, retención de sedimentos, retención de nutrimentos, remoción de tóxicos, mantenimiento de microclimas y previenen el desarrollo de suelos ácidos azulfatados (Humedales de Mesoamérica. Sitio Ramsar de Centroamérica en México, área de humedales y zonas costeras de la UICN, directores Enrique Laman y Rocío Córdoba, 1999, p.12).

Sin embargo, el exceso en la población humana y la intensidad de uso de los recursos entre ellos el crecimiento urbano en los límites del manglar amenazan con su rápido deterioro y áreas grandes han desaparecido. (“Inventario de los Humedales en Costa Rica”, MINAE/SINAC - UICN/HORMA, primera edición, San José, Costa Rica, 1998, p.174 a 175 y “Manual para la identificación y clasificación de humedales en Costa Rica” MINAE/SINAC - UICN/HORMA, primera edición, San José, Costa Rica, 1997, p. 11).

(…)

Al declararse zona urbana la faja de terreno con un ancho de 400 m. a partir del nivel máximo de la pleamar, es claro que el proyecto desmejora la protección de los únicos humedales costeros con que cuenta Playas El Coco, así como sus valiosos servicios ambientales ya reseñados.

VI.- RAZONES DE ORDEN POLITICO-ADMINISTRATIVO Si la ciudad es el eje del cantón donde se concentra el gobierno local. Y por ende constituye un centro administrativo unitario, cuya unidad es el propio municipio; y en nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio, entonces no se entiende cómo se le atribuye a un sitio (Playas El Coco) del distrito Sardinal, del cantón de Carrillo, los efectos de excepción previstos en el artículo 6 de la Ley 6043.

Esa falta de orden político administrativo no se subsana haciendo una declaratoria de zona urbana a espaldas del procedimiento contemplado en nuestra Constitución (artículos 168 y 169). (…)

VII.- VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD Además, de desproteger bienes medioambientales que requieren conservarse para uso y disfrute actual y futuro (artículos 50 y 121, inciso 14, constitucionales), y de vulnerar nuestro orden político administrativo, la iniciativa incorpora otro probable roce de constitucionalidad, contrario a los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.

Ello pues se introduce una discriminación negativa que infringe los numerales 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, sin razonable justificación al privilegiar a los presuntos pobladores y ocupantes costeros de Playas El Coco, a quienes faculta adquirir propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre, mientras que a los demás en el resto del país sólo se les permitió continuar ocupando los inmuebles, en calidad de usuarios del dominio público, previa aprobación de solicitud formal por el municipio, con observancia de requisitos legales (Ley 6043, artículos 48, pfo. 2°, y 70; y 75 de su Reglamento.), siendo esa condición de carácter personal e intransferible (Dictámenes C-157-95 y C-155-2003; Opinión Jurídica O. J.-253-2003, entre otros).”

CONCLUSION:

El proyecto de ley “Declaratoria de ciudad para la comunidad de El Coco, del distrito tercero, Sardinal, cantón quinto de Carrillo, provincia de Guanacaste”, expediente No. 17.031, presenta eventuales problemas de constitucionalidad y viabilidad jurídica, cuya trascendencia desde el punto de vista de lesión al patrimonio nacional de la zona marítimo terrestre aconseja su no aprobación.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario