Protection of State natural heritage in the maritime-terrestrial zoneProtección del patrimonio natural del Estado en la zona marítimo terrestre

Legal Opinion: 081-J of 04/21/2021 April 21, 2021 OJ-081-2021 Mrs. Éricka Ugalde Camacho Area Chief Legislative Commissions III Legislative Assembly Dear Mrs. Ugalde:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication no. CEIZCF-025-2019 of July 22, 2019, through which we are informed that the Special Investigative Commission on Coastal and Border Zones Occupying Public Domain Lands and Matters Relating to Lands Belonging to the State’s Natural Heritage in a Situation of Conflict, required our opinion on bill no. 21349, called “Law for the Protection of the State’s Natural Heritage and the Well-being of the Inhabitants of the Maritime-Terrestrial Zone.” 1. Nature of this pronouncement.

In accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General’s Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requires our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing and that there is no legal provision to that effect, the Attorney General’s Office has customarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when they are consulted by the Legislative Commission in charge of processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political control function and that can reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important legislative work.

Moreover, as we are not in the situations established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.

2. Considerations regarding the bill.

A. On the State’s natural heritage located in the maritime-terrestrial zone.

The current regime of the State’s natural heritage is established in the Forestry Law (Ley Forestal, no. 7575 of February 13, 1996) and in other related regulations. Article 13 of the Forestry Law defines how it is constituted, establishing that:

“Article 13.- Constitution and administration The State’s natural heritage shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its assets.

The Ministry of Environment and Energy shall administer the heritage. When appropriate, through the Attorney General’s Office, it shall register the lands in the Public Property Registry as individualized farms owned by the State. Non-governmental organizations that acquire real estate with forest or of forest aptitude, with funds from donations or the public treasury, that have been obtained in the name of the State, must transfer them to the State’s name.” In accordance with the provisions of articles 38 of the Organic Environmental Law, 58 of the Biodiversity Law (no. 7788 of April 30, 1998), and 2 of the Wildlife Conservation Law (no. 7317 of October 30, 1992), protected wild areas also form part of that heritage.

The Constitutional Chamber, on repeated occasions, has established that the State’s natural heritage is composed of two components:

“a) Protected Wild Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, arts. 1, para. 2, 3 subsection i; Organic Environmental Law 7554, article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, article 3 subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, article 82, subsection a). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal designation. For the maritime-terrestrial zone, the same Law 6043 (article 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the forested areas and lands of forest aptitude of the coastlines are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by their specific regulations (Forestry Law, article 13 and concordant articles).” (Constitutional Chamber, Voto no. 16975-2008 of 2:53 p.m. on November 12, 2008. Emphasis added).

“…furthermore, mangroves or saltwater forests and estuaries, forming part of the public zone in the maritime-terrestrial zone, an area that is inalienable according to article 1 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone…, constitute a forest reserve and are subject to Forestry Law 7575 of February 13, 1996, in accordance with article 13 of that law. (Voto no. 16938-2011 of 2:37 p.m. on December 7, 2011).

Regarding the second component, according to the provisions of article 15 of the Forestry Law, it has been considered that when the State or a public institution acquires a property with forest cover (cobertura boscosa) or that has forest aptitude, there is an immediate designation to the natural heritage and, therefore, that land acquires, by operation of law, all the characteristics of the State’s natural heritage and, consequently, must be administered by the National System of Conservation Areas. (Regarding this, see Constitutional Chamber Votos no. 16975-2008 and 12973-2013 of 4:20 p.m. on September 25, 2013). The same occurs with public domain assets that have forest cover or are of forest aptitude that are administered by other institutions, as is the case, for example, with the maritime-terrestrial zone and border strips.

In the specific case of the maritime-terrestrial zone, as indicated by articles 1 and 9 of Law 6043, the strip of land two hundred meters wide along the entire length of the coastlines, measured horizontally from the ordinary high tide line, is a public domain asset of state ownership, whose administration and usufruct were granted, by article 3 of that law, to the Municipalities, the latter being competent to –among other things– plan land use through a coastal regulatory plan (articles 31 and 38 of the ZMT Law and 17 and 18 of its Regulations, Executive Decree no. 7841 of December 16, 1977) and, once said requirement is fulfilled, to grant concessions for the exclusive use of the restricted zone (article 40 of the ZMT Law and 15 of its Regulations).

Now, according to the text of the law itself, there are several zones in which the maritime-terrestrial zone regime is not applicable. This is the case for protected wild areas and other lands belonging to the State’s natural heritage that are located in the coastal zone. In accordance with article 73 of that Law, the areas of the maritime-terrestrial zone that are covered by forest are excluded from the application of the regime:

“Article 73.- This law does not apply to maritime-terrestrial zones included within national parks and equivalent reserves, which shall be governed by their respective legislation.” What is established in this article, together with what is indicated by article 13 of the Forestry Law set forth above, implies, in the words of the Constitutional Chamber, that “…the State’s forest heritage is applicable to all national assets where forest natural resources exist.” (Voto no. 4587-1997 of 3:45 p.m. on August 5, 1997), and therefore, the forested lands included in the maritime-terrestrial zone also comprise it.

This means that the forested areas or areas of forest aptitude within the maritime-terrestrial zone are not administered by the Municipalities, but by MINAE and under regulations different from those of Law 6043. Therefore, if the maritime-terrestrial zone regime does not apply to those excluded zones and they are not under municipal administration, they logically cannot be included in a coastal regulatory plan, much less be concessioned to private parties by the corresponding Local Government.

For this reason, articles 15 and 16 of the Forestry Law require that such lands be classified and delimited by MINAE before they are exchanged, transferred, alienated, or leased, because if they are covered by forest, they are automatically incorporated into the State’s natural heritage.

Therefore, prior to drafting a coastal regulatory plan, in order to subsequently grant concessions in the maritime-terrestrial zone, the lands that by their nature correspond to the State’s natural heritage must have been delimited, since, as stated, these could not be encompassed by that planning instrument, nor, much less, be given in concession under the regime of Law 6043.

In this regard, the Constitutional Chamber has declared unconstitutional those coastal regulatory plans that encompass lands that are part of the State’s natural heritage, stating that:

“…the Municipality of Santa Cruz has extended its jurisdiction based on an interpretation of various norms, no longer on a matter that the Chamber has recognized as pertaining to strictly ‘local interests,’ but rather a national one, insofar as the Zoning legislation intrudes into areas declared a National Park. (…) Consequently, the Zoning Regulations for the Cabo Velas District issued by the Municipal Council of Santa Cruz, published in La Gaceta No. 127 of July 3, 2006, are annulled.” (Voto no. 8713-2008 of 9:06 a.m. on May 23, 2008).

“According to the transcribed certification, within the limits of the Regulatory Plan for the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal, there are indeed lands classified as State’s natural heritage. As previously stated -supra Considering XI- municipal corporations do not have the competence to draft and implement regulatory plans that contradict or nullify special protection zones, Protected Wild Areas, and, in general, the State’s natural heritage. (…) The Regulatory Plan for the Coastal Sector of Playa Nombre de Jesús and Zapotillal encompasses zones that belong to the State’s natural heritage, and is therefore unconstitutional only with respect to said territories.” (Voto no. 12973-2013 of 4:20 p.m. on September 25, 2013. Emphasis added).

Continuing with the general regime of the State’s natural heritage, to which the mangrove areas, wetlands, forests, and areas of forest aptitude of the maritime-terrestrial zone are subject, according to article 13 of the Forestry Law and article 22 of the Biodiversity Law, the State’s Natural Heritage must be administered by the National System of Conservation Areas.

Also, being classified by article 14 of the Forestry Law as a public domain asset, its possession by private individuals generates no right, cannot be registered in the Public Registry, and its occupation and invasion must be sanctioned with a prison sentence of three months to three years, and eviction and demolition of the constructed works must proceed, as established by articles 34 and 99 subsection h) of the Organic Environmental Law and article 58 of the Forestry Law.

Regarding the activities that may be carried out in the heritage, article 18 of the Forestry Law establishes:

“Article 18- Authorization of tasks. In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism tasks, as well as activities necessary for the exploitation of water for human consumption, in accordance with article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when appropriate, the carrying out of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulations of this law. (As amended by article 1 of the Law to authorize the exploitation of water for human consumption and construction of related works in the State’s Natural Heritage, No. 9590 of July 3, 2018)” This norm, before the amendment made by Law No. 9590, was developed by article 11 of the Regulations to the Forestry Law (Executive Decree No. 25721 of October 17, 1996), which establishes that in the State’s natural heritage, “only training, ecotourism, and research activities shall be permitted” and develops what types of activities these concepts include.

The same article establishes that these activities may be authorized through the approval of use permits, which cannot be assigned, transferred, or donated, and which possess a precarious nature, meaning they imply no right over the land and can be revoked when the State so determines for reasons of convenience, opportunity, or public interest, in accordance with article 154 of the General Law of Public Administration. The term of validity of the use permits shall be five years, and it may be longer than said term when the need for the term for its execution has been legally and technically justified by the applicant and approved by the respective Conservation Area, which term may not exceed 10 years.

Based on these regulatory provisions, the Constitutional Chamber has considered that:

“The protective regime contemplated in the Forestry Law for the State’s Natural Heritage implies: that the lands are inalienable; their possession by private parties ‘shall not cause any right in their favor’ and the State’s action to recover them is imprescriptible; they cannot be registered in the Public Registry by means of possessory information; their invasion and occupation is sanctioned as a crime; logging, forest exploitation, or land-use change (cambio de uso del suelo) are not permitted, and only research, training, and ecotourism tasks may be authorized.” (Voto no. 12716-2012 of 4:01 p.m. on September 12, 2012. In a similar sense, see Votos no. 2020-2009 of 8:30 a.m. on February 13, 2009, and 1570-2011 of 10:41 a.m. on November 4, 2011).

“That heritage is classified by article 14 of the Forestry Law as a public domain asset, which according to articles 13 of the Forestry Law and 22 of the Biodiversity Law, must be administered by the National System of Conservation Areas. Thus, the competence in this matter is held by the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas, a competence that is exclusive, this being a matter of national interest.” B. The project requires a technical criterion to justify it.

In general terms, and according to the statement of legislative intent, the project aims to modify several articles of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (no. 6043 of March 2, 1977) and of the Forestry Law (no. 7575 of February 13, 1996), in order to provide a balanced solution “to the social and economic problem of an estimated population of more than 350,000 people who have historically lived, worked, and interacted” in the maritime-terrestrial zone, without neglecting the protection of the natural resources of this public domain (demanial) asset. And, to this end, it aims to modify the regime of the maritime-terrestrial zone and that of the State’s natural heritage existing in that zone, allowing the granting of concessions for exclusive use and the development of various activities.

Recently, in legal opinion no. OJ-078-2021 of April 12, 2021, regarding bill no. 22391, called “Law for the management and regularization of the State’s natural heritage and the environmental utility right (Ley DUA),” we suggested excluding the State’s natural heritage existing in the maritime-terrestrial zone from the possibility of granting concessions, because this would imply a reduction in the level of protection that this regime currently possesses.

In that sense, it is notable that the majority of bills that have sought the regulation of occupations in the maritime-terrestrial zone have excluded from their scope of application those sectors that form part of the State’s natural heritage.

Thus, for example, the Framework Law for the Declaration of Coastal Urban Zones and their Regime of Territorial Use and Exploitation (no. 9221 of March 27, 2014), which established a regulatory framework for the declaration of coastal urban zones by means of Executive Decree for those areas that in fact have a high urban concentration before the entry into force of the law and the possibility of granting concessions to occupants, excluded from its scope of application the areas corresponding to the State’s natural heritage. And the Constitutional Chamber declared the constitutionality of the norm due to the existence of various provisions aimed at guaranteeing, among other things, the regime of the State’s natural heritage. (Voto no. 811-2016 of 11:49 a.m. on January 20, 2016).

Consequently, it is suggested to assess the observation set forth in OJ-078-2021 of not allowing the granting of concessions in the State’s natural heritage existing in the maritime-terrestrial zone.

To this end, it should be taken into account that the Constitutional Chamber has indicated that “the legal regime created by articles 13 and 14 of the Forestry Law has a protective purpose, since, according to the text of said norm, its objective is to provide public domain protection (protección demanial) to State-owned lands with forest or forest lands, which would remain under the administration of the Ministry of Environment and Energy.” (Voto no. 17397-2019 of 12:54 p.m. on September 11, 2019).

Based on the jurisprudence of the Constitutional Chamber, we have indicated that the State’s natural heritage has a conservationist vocation, intended to preserve the natural resource. (See our pronouncements no. C-297-2004 of October 19, 2004, C-134-2016 of June 8, 2016, OJ-027-2018 of February 28, 2018).

Consequently, based on the constitutional principles of objectification of environmental protection, reasonableness and proportionality, and progressiveness and non-regression, the constitutionality of any modification to that regime, which implies a reduction in the level of protection it currently possesses, depends on the existence of technical criteria that support or justify it.

In this regard, regarding the principle of objectification of environmental protection, the Constitutional Chamber has indicated that:

“…it translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and to provisions of a general nature –legal and regulatory–, from which derives the requirement of ‘linkage to science and technique,’ an element that provides technical-scientific support to the decisions of the Administration in this matter, and by virtue thereof, limit and condition the discretion of the Administration in its actions –in the terms provided for in article 16 of the General Law of Public Administration–. So that, in consideration of the results derived from those technical studies –such as environmental impact studies–, an objective technical criterion is evidenced that denotes either the environmental viability of the project or the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people’s health, a circumstance that obliges establishing precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity. (Voto no. 2063-2007 of 2:40 p.m. on February 14, 2007).

And, regarding the other two principles mentioned, it has been established:

“Principles of progressiveness and non-regression of environmental protection. The former has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, article 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to gradually increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, especially those which, like the right to the environment (art. 11 of the Protocol), require multiple positive actions by the State for their protection and full enjoyment by all their holders. Likewise, from the principle of progressiveness of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in article 34 of the Magna Carta, derives the principle of non-regressivity or irreversibility of the benefits or protection achieved. This principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility, as all States experience national situations, of an economic, political, social nature, or caused by nature, that negatively impact the achievements made until then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Law of the Constitution and the principles under examination oblige justifying, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction of the levels of protection (see judgment number 2012-13367 of 11:33 a.m. on September 21, 2012). In this way, we find a relationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, since, as this Court has indicated in judgment number 7294-1998, ‘the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly grounded in serious technical studies, even if no other legal norm expressly established it.’ In summary, pursuant to these principles, the State is prohibited from taking measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment.” (Voto no. 17397-2019 of 12:54 p.m. on September 11, 2019. Emphasis added).

In addition to the foregoing, it must be considered that the Constitutional Chamber has developed what could be called the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected areas, according to which it is not possible to reduce the size of a protected area except by means of a law and if there is a technical study that proves that this reduction will not affect the natural resources of the zone. (See Votos no. 1056-2009 of 2:59 p.m. on January 28, 2009, 13367-2012 of 11:33 a.m. on September 21, 2012, 12887-2014 of 2:30 p.m. on August 8, 2014, 673-2019 of 12:00 p.m. on January 16, 2019, among others).

Indeed, this principle has been applied by that Constitutional Court to any type of public domain asset of environmental importance:

“With which it is clear that, in accordance with the principle of constitutional reasonableness and the content of article 50 of the Political Constitution, the technical studies necessary to declassify a public domain asset, in general, and, specifically, to declassify lands that form part of the State’s natural heritage, must be carried out prior to or during the processing of the respective bill, under penalty of omitting, in the legislative procedure, a substantial requirement that renders the law so approved unconstitutional, due to an essential defect in the processing of the legislative file for the formation of the law. Thereby, as stated in the last cited judgment, a general principle of Law is also violated, which establishes that legal norms bind even the authority that issued them, in this case the legislator, in accordance with the general principle of the singular non-derogability of a norm for the specific case, which has constitutional rank. In this case, the legislator omitted to observe the content of article 38 of the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, to which it subjected itself upon its enactment and which obliges the legislator to have technical studies prior to the enactment of a law that reduces or declassifies a public domain asset that forms part of the State’s natural heritage, a protective zone, a National Park, a Reserve, or any land of environmental interest.” (Voto no. 2375-2017 of 10:40 a.m. on February 15, 2017. Emphasis added).

Although the statement of legislative intent indicates that there are 350,000 people living in the maritime-terrestrial zone, there is no evidence of the existence of the technical criterion or study based on which the number of people in the described situation was determined. Nor is there evidence of the distribution of these people in the maritime-terrestrial zone, that is, it does not appear to have been determined how many of those people are located in the State’s natural heritage of the coastal zone, nor in which sectors of that heritage they are located.

In accordance with the constitutional principles set forth above, there should be a technical criterion that justifies the need to enable the possibility of granting concessions throughout the State’s natural heritage of the coastal zones, as intended. This would imply that there must be a technical study that demonstrates that the occupation problem the project aims to solve is a global problem, that is, that it occurs, in a significant and generalized manner, throughout that natural heritage, and that, in this regard, requires a solution of that same nature.

In this sense, with a view to the constitutionality of the proposal, it must be determined whether the occupation problem indicated occurs in assets that are part of the State’s natural heritage, or rather, in the maritime-terrestrial zone, without affecting that heritage. And, in this sense, it must be assessed whether the problem indicated could be solved with the legislation that has been issued recently with the aim of regularizing the occupants of that public domain asset (demanial).

It should be noted that, for the safeguarding of the interests of coastal communities, since the issuance of Law 6043, mechanisms have been contemplated to recognize certain rights of the occupants and inhabitants of the maritime-terrestrial zone (see articles 44, 70, and transitory VII). Additionally, other legislative measures have been issued (see the Framework Law for the Declaration of Coastal Urban Zones and their Regime of Territorial Use and Exploitation, no. 9221 of March 27, 2014, and the Law for the Regulation of Existing Constructions in the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, no. 9242 of May 6, 2014).

In the event it is considered that occupations on the natural heritage do exist and that, consequently, that regulation is not sufficient, the need to allow the granting of concessions over the entire heritage must be technically determined, or whether, rather, that measure should focus exclusively on those specific assets where it has been verified, a priori, that such occupations exist. The reasonableness of allowing the granting of concessions over the entire natural heritage of the State in the maritime-terrestrial zone must be assessed without knowing with certainty on which specific assets the conflict that, according to the statement of legislative intent, must be resolved, arises.

If the proposal is maintained in a generalized manner for that entire heritage, it would be advisable for the initiative to include some mechanism or procedure guaranteeing that, before SINAC and the corresponding Municipality decide to enable the possibility of granting concessions in a specific sector, it has been determined with certainty that there is an occupation problem justifying the application of the measure.

Although this initiative does not seek to disaffect specific sectors of the natural heritage of the State, the Constitutional Chamber has recognized that the constitutionality of bills seeking the granting of concessions in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) requires a technical study justifying the adoption of the measure and certifying that such modification in the regime will not affect the environment or the integrity of the asset. Specifically, the Constitutional Chamber has indicated that:

"Based on the aforementioned precedents and upon analyzing the text of the bill, as well as the different criteria provided by the consulting authorities, this court observes that the articles under discussion, specifically article 45 and 51 of the bill, establish first the declaration of community coastal territory (territorio costero comunitario) and second the possibility of granting concessions within the Refuge. While article forty-six of the bill provides for an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), that requirement is not equivalent to fulfilling said requirement at the legislative stage; there is a significant qualitative difference if the requirement is fulfilled before the approval of the regulation or after its approval, which is what article forty-six of the bill contains. The declaration of a National Wildlife Refuge, in this case, Ostional, as a community coastal territory, does have an impact on its management and the regime governing it, as can be inferred from the rules contained in chapter three of the consulted bill; its application may have a relevant influence on the nature of the refuge, weakening its protection regime, for this reason a prior environmental impact assessment is required. There is no doubt that the declaration of a national wildlife refuge as coastal territory can significantly modify the real and effective condition of the area protected by the refuge. The regime defining the refuge can be emptied of content.

The bill under discussion lacks technical studies certifying not only the factual situation but also the technical viability, as well as reasonableness and proportionality as parameters of constitutionality, principles that every legal norm must observe, mainly when it involves affecting public resources, as is the case here.

The foregoing allows this Court to coincide with the position of the consulting deputies in the sense that there does not exist in the legislative file a technical study that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of objectification of environmental tutelage, even though there are both institutions and experts on environmental issues that could have prepared the technical study that is lacking in the bill. Regarding the Ostional National Wildlife Refuge, in compliance with the Precautionary Principle, a prior environmental impact assessment evaluated by the Secretaría Técnica Ambiental is required before the declaration as community coastal territory and the concession—as indicated by the consulting deputies—in order to demonstrate the type of damage and the measures to be adopted, a study that is lacking in this legislative initiative, since a refuge cannot be left unprotected without technical criteria to support it. Therefore, said omission constitutes a violation of the precautionary principle and the principle of progressivity of the scope of protection of fundamental rights, an aspect noted in the procedural defect analyzed in this judgment." (Voto no. 10158-2013 of 15 hours 46 minutes of 2013).

Although that judgment is directed at the granting of concessions in a protected wilderness area, the truth is that the principles set forth therein are applicable to the natural heritage of the State in general, and, therefore, based on it, the bill should undoubtedly guarantee that, before concessions can be granted on a specific asset forming part of the natural heritage of the State, there is a technical study that justifies the possibility of reducing the degree of protection of the asset, certifies that the granting of concessions will not affect the integrity of the land, and establishes the measures to be adopted.

In accordance with the principles set forth above, the need for a technical criterion supporting the bill is reinforced if one considers that the proposal implies a reduction in the level of protection that the natural heritage of the State located on the coastlines currently has.

Note that the bill would reform articles 41, 42 and 48 of Ley 6043 and would include an article 18 bis in the Ley Forestal, in order to allow that, on the natural heritage of the State existing in the maritime-terrestrial zone, concessions may be granted for the private use of those assets to current concessionaires who are in the process of renewing their concessions, to those whose contract has expired but who are in possession, and to those who have not had any concession, but are occupying the asset and can prove possession of at least five years.

The concessions could allow the development of activities of habitation, sustainable tourism, scientific research; environmental protection; receiving facilities for artisanal fishing fish and shellfish, and the rest of the activities permitted by Ley 6043.

The administration of the natural heritage of the State in the maritime-terrestrial zone would be shared between SINAC and the corresponding Municipalities, and, together with the current concession contract, an environmental responsibility contract should be signed.

It is clear that these new regulations imply a substantial modification of the regime that currently covers the natural heritage of the State located in coastal zones, since the granting of said concessions would imply, first, a modification regarding the treatment that the current regime contemplates for illegal occupants of the natural heritage, insofar as a right of private use of the asset for terms of twenty-five years could be recognized for them. Moreover, by means of a legal concept other than the use permit—of precarious and non-transferable character, with terms no longer than ten years—provided for by current regulations, it would enable the development of activities other than those currently permitted.

Thus, in light of the current regime of the natural heritage of the State, what is proposed by the bill would mean that the natural heritage of the State in coastal zones would not be dedicated to conservation, would be administered by the Municipalities, concessions would be granted for private use, and activities other than those currently permitted would be allowed. This signifies a reduction in the level of current environmental protection, and, therefore, in accordance with the principles set forth above, its constitutionality would depend on the existence of a technical criterion justifying it.

C. Specific observations on the bill.

In addition to the considerations set forth above, a series of specific observations on the articles of the bill are indicated below, which it is suggested be analyzed.

a. In accordance with what was noted previously, in the maritime-terrestrial zone it is not possible to grant concessions if the natural heritage of the State has not been previously delimited and if a coastal regulatory plan (plan regulador costero) has not been prepared. As also already stated, coastal regulatory plans, and, consequently, concessions that encompass natural heritage of the State, have defects of nullity and unconstitutionality.

For this reason, it is suggested to review the provisions of the bill, insofar as it indicates that those who possess an already approved concession and those who are in the process of renewing a concession could benefit from a concession on the natural heritage of the State, for this implies endorsing concessions that would have been granted irregularly, encompassing portions of the natural heritage of the State.

In the same sense, the proposed Transitorio III would endorse the possibility that concessions may be granted in the maritime-terrestrial zone without the coastal regulatory plan having been prepared. Which implies, furthermore, that the occupation and development of activities in the maritime-terrestrial zone be permitted without having assessed the environmental impact that would be generated on the environment, since the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo no. 31849 of 24 May 2004), establishes that regulatory plans, both urban and coastal, must meet the requirement of integrating the environmental impact variable and be evaluated by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, as a way of planning the development of human activities potentially impactful to the environment. (On the fulfillment of that requirement, see the judgments of the Constitutional Chamber nos. 075-2010, 9765-2006, 13028-2006, 11862-2008, among others).

b. In relation to the foregoing, the proposed regulations must be reviewed as to who could be concessionaires of the natural heritage of the State located in the maritime-terrestrial zone. For the reasons stated, those who have a current concession or are in the process of renewing their concession should not be occupying the natural heritage of the State, since their concessions could not validly encompass those sectors. Maintaining that possibility could even imply that current concessionaires are invited to invade part of the natural heritage of the State, so that subsequently said occupation is recognized upon renewing their concession.

Furthermore, in light of the purpose of the bill, it is questionable that the possibility of legal entities benefiting is endorsed, which does not conform to what is indicated in the statement of legislative intent regarding the need to regulate the situation of families occupying land in the maritime-terrestrial zone.

It is also questionable that for the case of occupants who do not have an approved concession, because they have submitted an application that has not been approved or because they occupy the land without having requested the concession, it is required to prove that they have possessed the assets only for the period of five years and that such proof can be done by the simple presentation of a sworn statement from three neighbors of the community, as required by Transitorio I. This, together with what is proposed in Transitorio I, could also imply that new invasions of the natural heritage in coastal zones occur, so that once the bill is approved, prove possession of the asset for more than five years by means of a simple sworn statement.

c. Given that the inclusion of an article 18 bis in the Ley Forestal is sought, it should be noted that there currently already exists an article 18 bis, which was incorporated through the Law to authorize the use of water for human consumption and construction of related works in the Natural Heritage of the State (no. 9590 of 3 July 2018).

d. In that new provision sought to be included, the nature that the natural heritage of the State located in the maritime-terrestrial zone will have is not clear, since, although it begins by indicating that it maintains its public domain character, according to the provisions of Ley 6043 and the Ley Forestal, and that it will be administered jointly by the Municipalities and SINAC, subparagraph h) indicates that in the event the contract is terminated or rescinded, the specific land will pass to municipal domain again.

Given that the proposed reform aims to be able to grant concessions to those who are currently occupying the heritage and who have possessed it for five years prior to the issuance of the law, it is not clear what the legal nature of the rest of the natural heritage of the coastal State that is not being occupied would be, since the bill would not allow the possibility of submitting new concession applications to those not in the described situation, for which reason it makes no sense for all that heritage to be under the joint administration of SINAC and the Municipalities.

e. In that same subparagraph h) it is established that the Municipality and SINAC can jointly bring a lesivity action (juicio de lesividad) against the concessionaires, aimed at the termination or rescission of the contracts, if there is merit for it. In this regard, it should be noted that the lesivity process, regulated in articles 10 subparagraph 5), 34 and 39 subparagraph 1 point e) of the Código Procesal Contencioso Administrativo (Law no. 8508 of 28 April 2006), is a judicial proceeding provided for the Administration itself, author of an administrative act declaratory of rights, to request its nullity. That is, in that proceeding the existence of defects of nullity of administrative acts can be verified and, consequently, their annulment declared, and, therefore, it cannot be used to rescind or terminate a contract.

f. In subparagraph k) of the proposed article 18 bis it is indicated that, if within a period of 90 days the competent authorities have not signed the environmental responsibility contract, the petitioner “may record the foregoing with a notarial document, making reference therein to the received but unsatisfied requests. Said notarial document shall be sufficient for the ICT to proceed to satisfy the requirement of the “environmental responsibility contract” and submit the maritime-terrestrial zone concession contract to the “public registry of maritime-terrestrial zone concessions” for its registration.” It should be noted that this provision is contrary to the prohibition of applying the concept of positive silence (silencio positivo) in environmental matters that article 4 of the Ley Forestal expressly provides for and that has been accepted as a guiding principle in the matter by the Constitutional Chamber, recognizing, at the same time, that this concept cannot be applied for requests referring to the use of public domain:

“The inoperability of positive silence in matters of use of natural resources, an institute typical of Administrative Law, and which is applied in relation to the granting of permits, licenses and authorizations processed before the Public Administration, in accordance with the rules contained in articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública; for its declaration to be appropriate, it is necessary not only that an omission by the Administration in response to an application for a permit, license or authorization from an individual be verified, and its legal provision—in consideration to the subjection of public action to the principle of legality—, but also in compliance with all the requirements and demands that the legal system provides in relation to the formulated request. However, it is noted that this institute has no operability in relation to environmental matters nor with public domain assets, in consideration of the subject matter in question—which engages the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—and the type of asset in question—which are imprescriptible, unattachable and inalienable, insofar as, by vocation, it is intended for the use and enjoyment of the community in general—; as our constitutional jurisprudence has considered (thus, among others, judgments number 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322 may be consulted). Thus, in relation to the use and exploitation of natural resources, the positive silence contemplated in articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública does not operate, precisely by virtue of the environmental public interest, which engages the fundamental values of life, health and ecological balance of environmental protection, as well as the conceptualization of environmental protection as a true environmental right:

«[...] such that it cannot be understood that positive silence operates simply by the lapse of the term within which the Administration should have ruled on the forest exploitation permit, without having done so, as this would mean placing the forest heritage of the country in imminent danger by allowing, through this means, its irrational and indiscriminate exploitation.» (judgment number 6836-93, cited above).

Subsequent to these rulings, this principle was expressly adopted in environmental legal regulations, as the first paragraph of article 4 of the Ley Forestal, number 7575, of thirteen February nineteen ninety-six, provides in what is of interest:

«In matters of natural resources, the positive silence contemplated in articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública shall not operate.» (Voto no. 2063-2007 of 14 hours 40 minutes of 14 February 2007).

g. There is a contradiction between the provisions of Transitorio III regarding the possibility of maintaining existing constructions on the natural heritage of the State and the possibility of regularizing them and what is indicated in subparagraph g) of the proposed article 18 bis, since, the latter provides that the environmental responsibility contracts must include the prohibition of carrying out constructions (realizar construcciones) in the sectors of the concession that encompass natural heritage of the State.

h. The foregoing also leads to pointing out that it is necessary for the bill to establish that all authorized activities must be subject, not only to the provisions of the environmental responsibility contract, but also to the environmental impact assessment of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

3. Conclusion:

Although the approval of bill no. 21349, called “Ley de Protección del Patrimonio Natural del Estado y el Bienestar de los Habitantes de la Zona Marítimo Terrestre”, is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the observations presented.

Yours respectfully, Elizabeth León Rodríguez

Opinión Jurídica : 081 - J del 21/04/2021 21 de abril de 2021 OJ-081-2021 Señora Éricka Ugalde Camacho Jefe de Área Comisiones Legislativas III Asamblea Legislativa Estimada Señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. CEIZCF-025-2019 de 22 de julio de 2019, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Especial de Investigación de Zonas Costeras y Fronterizas que ocupan Terrenos de Dominio Público y lo Relativo a Terrenos Pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado en situación de Conflicto, requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 21349, denominado “Ley de Protección del Patrimonio Natural del Estado y el Bienestar de los Habitantes de la Zona Marítimo Terrestre.” 1. Carácter de este pronunciamiento.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.

A. Sobre el patrimonio natural del Estado ubicado en la zona marítimo terrestre.

El régimen actual del patrimonio natural del Estado está dispuesto en la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996) y en otra normativa conexa. El artículo 13 de la Ley Forestal define cómo está constituido, disponiendo que:

“Artículo 13.- Constitución y administración El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio.

Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.” De conformidad con lo dispuesto en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 del 30 de abril de 1998) y 2° de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), las áreas silvestres protegidas también forman parte de ese patrimonio.

La Sala Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha dispuesto que el patrimonio natural del Estado está conformado por dos componentes:

“a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes).” (Sala Constitucional voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Se añade la negrita).

“…además, los manglares o bosques salados y los esteros, al formar parte de la zona pública en la zona marítimo terrestre, área inalienable según el artículo 1° de la Ley sobre la zona marítimo terrestre…, constituyen reserva forestal y están afectados a la Ley Forestal 7575 del 13 de febrero de 1996 de acuerdo con el artículo 13 de esa ley. (Voto no. 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011).

Acerca del segundo componente, según lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Forestal, se ha considerado que cuando el Estado o alguna institución pública adquiere un inmueble con cobertura boscosa o que tiene aptitud forestal, existe una afectación inmediata al patrimonio natural y, por tanto, ese terreno adquiere, de pleno derecho, todas las características del patrimonio natural del Estado y, en consecuencia, debe ser administrado por el Sistema Nacional de Área de Conservación. (Al respecto véanse los votos de la Sala Constitucional nos. 16975-2008 y 12973-2013 de las 16 horas 20 minutos de 25 de setiembre de 2013). Lo mismo sucede con los bienes demaniales que posean cobertura boscosa o sean de aptitud forestal que sean administrados por otras instituciones, tal es el caso, por ejemplo, de la zona marítimo terrestre y de las fajas fronterizas.

En el caso específico de la zona marítimo terrestre, como lo indican los artículos 1° y 9° de la Ley 6043, la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria, es un bien de dominio público de titularidad estatal, cuya administración y usufructo fueron otorgados, por el artículo 3° de esa ley, a las Municipalidades, siendo éstas las competentes para –entre otras cosas- planificar el uso del territorio por medio de un plan regulador costero (artículos 31 y 38 de la Ley ZMT y 17 y 18 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo no. 7841 del 16 de diciembre de 1977) y, una vez cumplido dicho requisito, otorgar concesiones para el uso privativo de la zona restringida (artículo 40 de la Ley ZMT y 15 de su Reglamento).

Ahora bien, según el propio texto de la ley, existen varias zonas en las cuales el régimen de la zona marítimo terrestre no es aplicable. Ése es el caso de las áreas silvestres protegidas y demás terrenos pertenecientes al patrimonio natural del Estado que se encuentren en la zona costera. De conformidad con el artículo 73 de esa Ley, se excluye de la aplicación del régimen las áreas de la zona marítimo terrestre que estén cubiertas por bosque:

“Artículo 73.- La presente ley no se aplica a las zonas marítimo terrestres, incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva.” Lo dispuesto en este artículo, en conjunto con lo señalado por el artículo 13 de la Ley Forestal antes expuesto, implica, en palabras de la Sala Constitucional, que “…el patrimonio forestal del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde existan recursos naturales forestales.” (Voto no. 4587-1997 de las 15 horas 45 minutos de 5 de agosto de 1997), y por ello, los terrenos boscosos comprendidos en la zona marítimo terrestre, también lo integran.

Quiere decir que las áreas boscosas o de aptitud forestal de la zona marítimo terrestre no son administradas por las Municipalidades, sino por el MINAE y bajo regulaciones distintas a las de la Ley 6043. Por eso, si en esas zonas excluidas no se aplica el régimen de la zona marítimo terrestre y no están bajo administración municipal, lógicamente éstas no pueden ser comprendidas en un plan regulador costero y menos aún, ser concesionadas a particulares por parte del Gobierno Local que corresponda.

Por esa razón es que los artículos 15 y 16 de la Ley Forestal exigen que dichos terrenos sean clasificados y delimitados por el MINAE, antes de que sean permutados, cedidos, enajenados o arrendados, pues si están cubiertos de bosque, quedan incorporados automáticamente al patrimonio natural del Estado.

Entonces, de previo a elaborar un plan regulador costero, para posteriormente poder otorgar concesiones en la zona marítimo terrestre, debe haberse delimitado los terrenos que por su naturaleza corresponden al patrimonio natural del Estado, pues, por lo dicho, éstos no podrían ser abarcados en aquel instrumento de planificación, ni, mucho menos, ser dados en concesión bajo el régimen de la Ley 6043.

Al respecto, la Sala Constitucional ha declarado inconstitucionales aquellos planes reguladores costeros que abarcan terrenos integrantes del patrimonio natural del Estado, señalando que:

“…la Municipalidad de Santa Cruz ha extendido su jurisdicción con base en una interpretación de diversas normas, ya no sobre un tema que la Sala ha reconocido como atinente a los “intereses locales” en sentido estricto, sino nacional, en el tanto la legislación de Zonificación incursiona en áreas declaradas Parque Nacional.

(…)

En consecuencia, se anula el Reglamento de Zonificación Distrito Cabo Velas dictado por el Concejo Municipal de Santa Cruz, publicado en La Gaceta No. 127 del 3 de julio de 2006.” (Voto no. 8713-2008 de las 9 horas 6 minutos de 23 de mayo de 2008).

“De acuerdo a la certificación transcrita, dentro de los límites del Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal sí hay terrenos catalogados como patrimonio natural del Estado. Como se dijo anteriormente -supra Considerando XI- las corporaciones municipales no tienen la competencia para elaborar y poner en marcha planes reguladores que contradigan o dejen sin efecto las zonas especiales de protección, Áreas Silvestres Protegidas y, en general, el patrimonio natural del Estado.

(…)

El Plan Regulador del Sector Costero Playa Nombre de Jesús y Zapotillal abarca zonas que pertenecen al patrimonio natural del Estado, por lo que resulta inconstitucional únicamente en cuanto a dichos territorios.” (Voto no. 12973-2013 de las 16 horas 20 minutos de 25 de setiembre de 2013. Se añade la negrita).

Continuando con el régimen general del patrimonio natural del Estado, al cual quedan afectas las áreas de manglar, humedales, bosques y de aptitud forestal de la zona marítimo terrestre, según el artículo 13 de la Ley Forestal y el 22 de la Ley de Biodiversidad, el patrimonio Natural del Estado debe ser administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

También, al ser catalogado por el artículo 14 de la Ley Forestal como un bien de dominio público, su posesión por particulares no genera ningún derecho, no puede inscribirse en el Registro Público y su ocupación e invasión deben sancionarse con pena de prisión de tres meses a tres años, y debe procederse al desalojo y demolición de las obras levantadas, tal y como lo establecen los artículos 34 y 99 inciso h) de la Ley Orgánica del Ambiente y el artículo 58 de la Ley Forestal.

En cuanto a las actividades que se pueden llevar a cabo en el patrimonio, el artículo 18 de la Ley Forestal establece:

“Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.

(Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio de 2018)” Esa norma, antes de la reforma practicada por la Ley no. 9590, fue desarrollada por el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo No. 25721 de 17 de octubre de 1996), que establece que en el patrimonio natural del Estado “sólo se permitirá realizar actividades de capacitación, ecoturismo e investigación” y desarrolla qué tipo de actividades comprenden esos conceptos.

En ese mismo artículo se establece que esas actividades se pueden autorizar mediante la aprobación de permisos de uso, que no pueden ser cedidos, traspasados o donados, y que poseen naturaleza precaria, es decir, no implican derecho alguno sobre el terreno, y pueden ser revocados cuando el Estado así lo determine por razones de conveniencia, de oportunidad o de interés público, de conformidad con el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. El plazo de vigencia de los permisos de uso será de cinco años, y podrá ser superior a dicho plazo cuando legal y técnicamente ha sido justificado por el solicitante y aprobado por el Área de Conservación respectiva, la necesidad del plazo para su ejecución, el cual no podrá superar los 10 años.

Con base en esas disposiciones normativas, la Sala Constitucional ha considerado que:

“El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica: que los terrenos son inalienables; su posesión por los particulares «no causará derecho alguno a su favor» y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible; no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación es sancionada como delito; no cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.” (Voto no. 12716-2012 de las 16 horas 1 minuto de 12 de setiembre de 2012. En similar sentido, véanse los votos nos. 2020-2009 de las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de 2009 y 1570-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de noviembre de 2011).

“Ese patrimonio es catalogado por el artículo 14 de la Ley Forestal como un bien de dominio público, que según los artículos 13 de la Ley Forestal y 22 de la Ley de Biodiversidad, debe ser administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Así, la competencia en esta materia la ostenta el Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, competencia que es exclusiva, siendo este un asunto de interés nacional.” B. El proyecto requiere contar con un criterio técnico que lo justifique.

En términos generales, y según la exposición de motivos, el proyecto pretende modificar varios artículos de la Ley sobra la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) y de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996), con el fin de brindar una solución balanceada “al problema social y económico de una población estimada en más de 350,000 personas que históricamente han vivido, trabajando e interactúan” en la zona marítimo terrestre, sin dejar de lado la protección de los recursos naturales de ese bien demanial. Y, para ello, se pretende modificar el régimen de la zona marítimo terrestre y el del patrimonio natural del Estado existente en esa zona, permitiendo el otorgamiento de concesiones para el uso privativo y el desarrollo de diversas actividades.

Recientemente, en la opinión jurídica no. OJ-078-2021 de 12 de abril de 2021, referida al proyecto de ley no. 22391, denominado “Ley para la gestión y regularización del patrimonio natural del Estado y del derecho de utilidad ambiental (Ley DUA)” sugerimos excluir de la posibilidad de otorgar concesiones, al patrimonio natural del Estado existente en la zona marítimo terrestre, pues ello implicaría una reducción del nivel de tutela que este régimen posee actualmente.

En ese sentido, nótese que la mayoría de proyectos de ley que han pretendido la regulación de ocupaciones en la zona marítimo terrestre, han excluido de su ámbito de aplicación, aquellos sectores que forman parte del patrimonio natural del Estado.

Así, por ejemplo, la Ley marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial (no. 9221 de 27 de marzo de 2014), que estableció un marco regulatorio para la declaratoria de zonas urbanas litorales por medio de Decreto Ejecutivo para aquellas áreas que de hecho tengan una alta concentración urbana antes de la entrada en vigencia de la ley y la posibilidad de otorgar concesiones a los ocupantes, excluyó de su ámbito de aplicación las áreas correspondientes al patrimonio natural del Estado. Y, la Sala Constitucional, declaró la constitucionalidad de la norma por la existencia de varias disposiciones tendientes a garantizar, entre otras cosas, el régimen del patrimonio natural del Estado. (Voto no. 811-2016 de las 11 horas 49 minutos de 20 de enero de 2016).

En consecuencia, se sugiere valorar la observación expuesta en la OJ-078-2021 de no permitir el otorgamiento de concesiones en el patrimonio natural del Estado existente en la zona marítimo terrestre.

Para ello, tómese en cuenta que la Sala Constitucional ha señalado que “el régimen jurídico creado por los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal tiene una finalidad protectora, pues, de acuerdo con el texto de dicha norma, su objetivo es dar una protección demanial a los terrenos propiedad del Estado con bosque o terrenos forestales, los cuales quedarían bajo administración del Ministerio de Ambiente y Energía.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019).

Con base en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, hemos señalado que el patrimonio natural del Estado tiene una vocación conservacionista, destinados a preservar el recurso natural. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-297-2004 de 19 de octubre de 2004, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018).

En consecuencia, con base en los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión, la constitucionalidad de cualquier modificación a ese régimen, que implique una reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen.

En ese sentido, sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala Constitucional ha señalado que:

“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).

Y, sobre los otros dos principios señalados, se ha dispuesto:

“Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.» En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019. Se añade la negrita).

Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha desarrollado lo que podría llamarse, el principio de irreductibilidad de las áreas protegidas, según el cual, no es posible reducir la cabida un área protegida si no es mediante una ley y si no se cuenta con un estudio técnico que acredite que esa disminución no afectará los recursos naturales de la zona. (Véanse los votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros).

Y es que, ese principio ha sido aplicado por ese Tribunal Constitucional, a cualquier tipo de bien de dominio público de importancia ambiental:

“Con lo cual, resulta claro que, de conformidad con el principio de razonabilidad constitucional y el contenido del artículo 50, de la Constitución Política, los estudios técnicos necesarios para desafectar un bien de dominio público, en general, y, en concreto, para desafectar terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, deben realizarse de previo o durante la tramitación del respectivo proyecto de ley, so pena de omitir, en el procedimiento legislativo, un requisito sustancial que torna en inconstitucional la ley así aprobada, por un vicio esencial en la tramitación del expediente legislativo de formación de la ley. Con ello, como queda dicho en la sentencia de última cita, también se transgrede un principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en este caso al legislador, conforme al principio general de la inderogabilidad singular de una norma para el caso concreto, el cual tiene rango constitucional. En este caso, el legislador omitió observar el contenido del artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió con su promulgación y que obliga al legislador a contar con estudios técnicos previos a la promulgación de una ley que reduzca o desafecte un bien de dominio público que forme parte del patrimonio natural del Estado, de una zona protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de cualquier terreno de interés ambiental.” (Voto no. 2375-2017 de las 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017. Se añade la negrita).

Pese a que en la exposición de motivos se indica que existen 350000 personas que viven en la zona marítimo terrestre, no consta la existencia del criterio o estudio técnico con base en el cual se haya determinado la cantidad de personas que se encuentran en la situación descrita. Tampoco consta cuál es la distribución de esas personas en la zona marítimo terrestre, es decir, no parece haberse determinado cuántas de esas personas se ubican en el patrimonio natural del Estado de la zona costera, ni en qué sectores de ese patrimonio se ubican.

Conforme con los principios constitucionales antes expuestos, debería existir un criterio técnico que justifique la necesidad de habilitar la posibilidad de otorgar concesiones en todo el patrimonio natural del Estado de las zonas costeras, como se pretende. Ello implicaría que deba existir un estudio técnico que demuestre que el problema de ocupación que pretende solucionar el proyecto es un problema global, es decir, que se presenta, de manera significativa y generalizada en todo ese patrimonio natural, y que, en ese carácter, requiere una solución de esa misma naturaleza.

En ese sentido, de cara a la constitucionalidad de la propuesta, debe determinarse si el problema de ocupación que se señala ocurre en bienes integrantes del patrimonio natural del Estado, o, más bien, en la zona marítimo terrestre, sin afectar ese patrimonio. Y, en ese sentido, debe valorarse si el problema señalado podría solucionarse con la legislación que se ha emitido recientemente con el fin de regularizar a los ocupantes de ese bien demanial.

Tómese en cuenta que, para el resguardo de los intereses de las comunidades costeras, desde la emisión de la Ley 6043, se contemplaron figuras para reconocer ciertos derechos a los ocupantes y pobladores de la zona marítimo terrestre (ver artículos 44, 70 y transitorio VII). Adicionalmente, se han emitido otras medidas legislativas (véanse la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, no. 9221 de 27 de marzo de 2014, y la Ley para la Regulación de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre no. 9242 de 6 de mayo de 2014).

En caso de estimarse que sí existen ocupaciones en el patrimonio natural y que, en consecuencia, esa normativa no sea suficiente, debe determinarse técnicamente la necesidad de permitir el otorgamiento de concesiones en todo el patrimonio o si, más bien, esa medida debería enfocarse, exclusivamente, en aquellos bienes específicos en los que se haya comprobado, a priori, que existen ese tipo de ocupaciones. Debe valorarse la razonabilidad de permitir el otorgamiento de concesiones sobre todo el patrimonio natural del Estado de la zona marítimo terrestre sin saber, a ciencia cierta, en cuáles bienes específicos se presenta el conflicto que, según la exposición de motivos, debe ser solucionado.

Si se opta por mantener la propuesta de manera generalizada para todo ese patrimonio, resultaría recomendable que la iniciativa contemple algún mecanismo o procedimiento que garantice que, antes de que el SINAC y la Municipalidad correspondiente decidan habilitar la posibilidad de otorgar concesiones en un sector específico, se haya determinado con certeza que existe un problema de ocupación que justifica la aplicación de la medida.

Aunque con esta iniciativa no se busca desafectar sectores específicos del patrimonio natural del Estado, la Sala Constitucional ha reconocido que la constitucionalidad de proyectos de ley que pretenden el otorgamiento de concesiones en áreas silvestres protegidas requieren de un estudio técnico que justifique la adopción de la medida y que acredite que esa modificación en el régimen no afectará el ambiente ni la integridad del bien. Concretamente, la Sala Constitucional ha señalado que:

“Con fundamento en los precedentes mencionados y al analizar el texto del proyecto, así como los diferentes criterios aportados por las autoridades consultantes, observa este tribunal que los artículos discutidos, específicamente el artículo 45 y 51 del proyecto, establecen en primer lugar la declaratoria de territorio costero comunitario y en segundo lugar la posibilidad de otorgar concesiones dentro del Refugio. Si bien el artículo cuarenta y seis del proyecto prevé un estudio de impacto ambiental, ese requisito no es igual al cumplimiento de esa exigencia en la sede legislativa; existe una diferencia cualitativa importante si el requisito se cumple antes de la aprobación de la norma o después de su aprobación, que es lo que contiene el artículo cuarenta y seis del proyecto. La declaratoria de un Refugio Nacional de Vida silvestre, en este caso, el de Ostional, como territorio costero comunitario, sí tiene incidencia en su manejo y en el régimen que lo regula, así se infiere de las normas que contiene el capitulo tercero del proyecto consultado; su aplicación puede tener un influjo relevante en la naturaleza del refugio, debilitando su régimen de protección, por esta razón se requiere un estudio de impacto ambiental previo. No hay duda que la declaratoria de territorio costero de un refugio nacional de vida silvestre, sí puede modificar, significativamente, la condición real y efectiva del área protegida por el refugio. Se puede vaciar de contenido el régimen que define el refugio.

El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto.

Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los diputados y diputadas consultantes en el sentido que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, a pesar que existen tanto instituciones como expertos en la temática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el proyecto de ley. Respecto al Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional en acatamiento del Principio Precautorio, se requiere de previo a la declaratoria como territorio costero comunitario y a la concesión –tal y como lo señalan las y los diputadas y disputados consultantes- de un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de Secretaría Técnica Ambiental, de modo tal que se demuestre el tipo de daño y las medidas que deban adoptarse, estudio que se echa de menos en esta iniciativa de ley, ya que no podría dejar de protegerse un refugio sin criterios técnicos que así lo respalden. Por lo tanto dicha omisión implica una violación del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales, aspecto señalado en el vicio de forma analizado en esta sentencia.” (Voto no. 10158-2013 de las 15 horas 46 minutos de 2013).

Aunque ese voto esté dirigido al otorgamiento de concesiones en un área silvestre protegida, lo cierto es que los principios allí señalados resultan aplicables al patrimonio natural del Estado en general, y, por ello, con basé en él, el proyecto debería garantizar, sin lugar a dudas, que antes de que en determinado bien integrante del patrimonio natural del Estado se puedan otorgar concesiones, exista un estudio técnico que justifique la posibilidad de reducir el grado de protección del bien, que acredite que el otorgamiento de concesiones no afectará la integridad del terreno y que establezca las medidas que deban adoptarse.

Conforme con los principios antes expuestos, la existencia de un criterio técnico que respalde el proyecto se refuerza si se tiene en cuenta que la propuesta implica una reducción del nivel de tutela que actualmente posee el patrimonio natural del Estado ubicado en los litorales.

Nótese que el proyecto de ley reformaría los artículos 41, 42 y 48 de la Ley 6043 e incluiría un artículo 18 bis en la Ley Forestal, con el fin de permitir que en el patrimonio natural del Estado existente en la zona marítimo terrestre se puedan otorgar concesiones para el uso privativo de esos bienes a los concesionarios actuales que estén en proceso de renovar sus concesiones, a quienes se les haya vencido el contrato pero estén en posesión y a quienes no hayan tenido ninguna concesión, pero estén ocupando el bien y acrediten una posesión de al menos cinco años.

Las concesiones podrían permitir el desarrollo de actividades de habitación, turismo sostenible, investigación científica; protección ambiental; recibidores de pescados y mariscos de pesca artesanal, y el resto de actividades permitidas por la Ley 6043.

La administración del patrimonio natural del Estado en la zona marítimo terrestre sería compartida entre el SINAC y las Municipalidades correspondientes, y, junto con el contrato de concesión actual, se debería suscribir un contrato de responsabilidad ambiental.

Resulta claro que esas nuevas regulaciones implican una modificación sustancial del régimen que actualmente cubre al patrimonio natural del Estado ubicado en las zonas costeras, pues el otorgamiento de esas concesiones implicaría, en primer lugar, una modificación en cuanto al trato que el régimen actual contempla para los ocupantes ilegales del patrimonio natural, en el tanto, podría reconocérseles un derecho de uso privativo del bien por plazos de veinticinco años. Además, por medio de una figura jurídica distinta al permiso de uso –de carácter precario e intransferible, con plazos no mayores a diez años- que prevé la normativa actual, habilitaría el desarrollo de actividades distintas a las que actualmente se permiten.

De tal forma, de cara al régimen vigente del patrimonio natural del Estado, lo planteado por el proyecto implicaría que el patrimonio natural del Estado de las zonas costeras no esté dedicado a la conservación, sea administrado por las Municipalidades, se otorguen concesiones para uso privativo y se permitan actividades distintas a las actualmente permitidas. Ello significa una reducción del nivel de protección ambiental vigente, y, por tanto, conforme con los principios antes expuestos, su constitucionalidad dependería de la existencia de un criterio técnico que lo justifique.

C. Observaciones puntuales al proyecto.

Además de las consideraciones antes expuestas, de seguido se señalan una serie de observaciones puntuales sobre el articulado del proyecto, que se sugiere analizar.

a. Conforme con lo anotado anteriormente, en la zona marítimo terrestre no es posible otorgar concesiones si, previamente, no se ha delimitado el patrimonio natural del Estado y si no se ha elaborado un plan regulador costero. Como ya también se dijo, los planes reguladores costeros, y, consecuentemente, las concesiones que abarquen patrimonio natural del Estado, tienen vicios de nulidad y de constitucionalidad.

Por ello, se sugiere revisar los dispuesto por el proyecto, en cuanto indica que podrían verse beneficiados por una concesión en el patrimonio natural del Estado, quienes posean una concesión ya aprobada y quienes estén en proceso de renovar una concesión, pues ello implica avalar concesiones que hubiesen sido otorgadas de manera irregular, abarcando porciones del patrimonio natural del Estado.

En igual sentido, el transitorio III proyectado avalaría la posibilidad de que se otorguen concesiones en la zona marítimo terrestre sin que se haya elaborado el plan regular costero. Lo cual implica, además, que se permita la ocupación y el desarrollo de actividades en la zona marítimo terrestre sin haberse valorado el impacto ambiental que se generaría en el ambiente, pues el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo no. 31849 de 24 mayo de 2004), establece que los planes reguladores, tanto urbanos como costeros, deben de cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental y ser valorados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio. (Sobre el cumplimiento de ese requisito, véanse los votos de la Sala Constitucional nos. 075-2010, 9765-2006, 13028-2006, 11862-2008, entre otros).

b. En relación con lo anterior, deben revisarse las regulaciones propuestas en cuanto a quiénes podrían resultar concesionarios del patrimonio natural del Estado ubicado en la zona marítimo terrestre. Por lo dicho, quienes tengan una concesión vigente o se encuentren en proceso de renovación de su concesión, no deberían estar ocupando el patrimonio natural del Estado, pues sus concesiones no podían, válidamente, abarcar esos sectores. Mantener esa posibilidad podría implicar, incluso, que se invite a los concesionarios actuales a invadir parte del patrimonio natural del Estado, para que posteriormente esa ocupación sea reconocida al renovarse su concesión.

Por otra parte, de cara a la finalidad del proyecto, resulta cuestionable que se avale la posibilidad de que resulten beneficiadas personas jurídica, lo cual no se ajusta a lo señalado en la exposición de motivos sobre la necesidad de regular la situación de las familias que ocupan terrenos en la zona marítimo terrestre.

También resulta cuestionable que para el caso de los ocupantes que no tengan concesión aprobada, porque hayan presentado una solicitud que no ha sido aprobada o porque ocupan el terreno sin haber solicitado la concesión, se exija comprobar que han poseído los bienes únicamente por el plazo de cinco años y que esa comprobación pueda hacerse con la simple presentación de una declaración jurada de tres vecinos de la comunidad, como lo exige el transitorio I. Ello, junto con lo planteado en el transitorio I, también podría implicar que se produzcan nuevas invasiones del patrimonio natural en las zonas costeras, para que una vez que el proyecto sea aprobado comprobar que se ha poseído el bien por más de cinco años, por medio de una simple declaración jurada.

c. Dado que se pretende la inclusión de un artículo 18 bis a la Ley Forestal, debe advertirse que actualmente ya existe un artículo 18 bis, que fue incorporado mediante la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado (no. 9590 de 3 de julio de 2018).

d. En esa nueva disposición que se pretende incluir no queda clara la naturaleza que tendrá el patrimonio natural del Estado ubicado en la zona marítimo terrestre, pues, aunque se inicia indicando que mantiene su carácter demanial, según lo dispuesto en la Ley 6043 y en la Ley Forestal, y que será administrado conjuntamente por las Municipalidades y el SINAC, en el inciso h) se indica que en caso de que el contrato quede resuelto o rescindido, el terreno específico pasará a dominio municipal nuevamente.

Dado que la reforma propuesta tiene como fin poder otorgar concesiones a quienes actualmente estén ocupando el patrimonio y que lo hayan poseído por cinco años antes de la emisión de la ley, no resulta claro cuál sería la naturaleza jurídica del resto del patrimonio natural del Estado costero que no está siendo ocupado, pues el proyecto no permitiría la posibilidad de presentar solicitudes de concesión nuevas y a quienes no se encuentren en la situación descrita, por lo cual, carece de sentido que todo ese patrimonio esté bajo la administración conjunta del SINAC y las Municipalidades.

e. En ese mismo inciso h) se establece que la Municipalidad y el SINAC pueden incoar un juicio de lesividad conjunto contra los concesionarios, tendente a la resolución o rescisión de los contratos, de haber mérito para ello. Al respecto, debe advertirse que el proceso de lesividad, regulado en los artículos 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del Código Procesal Contencioso Administrativo (ley no. 8508 de 28 de abril de 2006), es un proceso judicial previsto para que la propia Administración autora de un acto administrativo declaratorio de derechos, solicite su nulidad. Es decir, en ese proceso se puede constatar la existencia de vicios de nulidad de los actos administrativos y, en consecuencia, declararse su anulación, y, por tanto, no puede utilizarse para rescindir o resolver un contrato.

f. En el inciso k) del artículo 18 bis propuesto se indica que, si en el plazo de 90 días las autoridades competentes no han suscrito el contrato de responsabilidad ambiental, el peticionario “podrá hacer constar lo anterior con documento notarial, haciéndose referencia allí de las solicitudes recibidas no satisfechas. Dicho documento notarial será suficiente para que el ICT proceda a satisfacer el requisito del "contrato de responsabilidad ambiental" y remita el contrato de concesión de zona marítimo terrestre al "registro público de concesiones de zona marítimo terrestre" para su ¡nscripción.” Debe advertirse que esa disposición resulta contraria a la prohibición de aplicar la figura del silencio positivo en materia ambiental que expresamente dispone el artículo 4° de la Ley Forestal y que ha sido recogido como un principio rector en la materia por la Sala Constitucional, reconociendo, a la vez, que esa figura no puede ser aplicada para solicitudes referentes al uso del dominio público:

“La inoperatividad del silencio positivo en materia de utilización de recursos naturales, instituto que propio del Derecho Administrativo, y se aplica en relación con el otorgamiento de los permisos, licencias y autorizaciones que se tramitan ante la Administración Pública, conforme a las reglas contenidas en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública; para que sea procedente su declaratoria es necesario, no sólo que se constate una conducta omisiva de parte de la Administración ante una solicitud de permiso, licencia o autorización de parte de un administrado, y su previsión legal –en atención a la sujeción de la actuación pública al principio de legalidad–, sino también en cumplimiento de todos los requisitos y exigencias que en relación a la gestión formulada, el ordenamiento jurídico disponga. Sin embargo, se advierte que este instituto no tiene operatividad en relación con la materia ambiental así como tampoco con los bienes de dominio público, en atención a la materia de que se trata –que compromete el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– y al tipo de bien de que se trata –los cuales son imprescriptibles, inembargables e inalienables, en tanto, por vocación está dispuesto al uso y disfrute de la colectividad en general–; como lo ha considerado nuestra jurisprudencia constitucional (así, entre otras, pueden consultarse las sentencias número 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322). Es así que en relación con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales no opera el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, precisamente en virtud del interés público ambiental, que compromete los valores fundamentales de la vida, la salud y el equilibrio ecológico de la tutela del ambiente, así como de la conceptualización de la tutela ambiental como un verdadero derecho ambiental:

«[...] de modo que no puede entenderse que el silencio positivo opere simplemente por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración debió pronunciarse sobre el permiso de explotación forestal, sin que lo hiciera, pues ello implicaría poner en inminente peligro el patrimonio forestal del país al permitirse, por esa vía, su explotación irracional e indiscriminada» (sentencia número 6836-93, supra citada).

Con posterioridad a estos fallos, este principio fue acogido en la normativa legal ambiental de manera expresa, en tanto en el párrafo primero del artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, dispone en lo interesa:

«En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública.» (Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).

g. Existe una contradicción entre lo dispuesto en el Transitorio III acerca de la posibilidad de mantener las construcciones existentes en el patrimonio natural del Estado y la posibilidad de regularizarlas y lo señalado en el inciso g) del artículo 18 bis propuesto, pues, en este último se dispone que los contratos de responsabilidad ambiental deberán incluir la prohibición de realizar construcciones en los sectores de la concesión que abarquen patrimonio natural del Estado.

h. Lo anterior también lleva a señalar que resulta necesario que en el proyecto se establezca que todas las actividades que se autoricen deben sujetarse, no solo a lo dispuesto en el contrato de responsabilidad ambiental, sino también a la valoración de impacto ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

3. Conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 21349, denominado “Ley de Protección del Patrimonio Natural del Estado y el Bienestar de los Habitantes de la Zona Marítimo Terrestre”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez