Constitutionality of transforming Isla San Lucas into a National ParkViabilidad constitucional de transformar Isla San Lucas en Parque Nacional

Legal Opinion: 082 - J of 06/09/2020 June 9, 2020 OJ-082-2020 Madam Nancy Vílchez Obando Head of Area Special Permanent Commission on Tourism Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Procurador General de la República, I refer to your official letter no. AL-CPETUR-122-2019 of November 21, 2019, in which you request the non-binding legal opinion of this Procuraduría on the bill being processed in legislative file number 21.287, entitled "Creation of Isla San Lucas National Park." 1) Nature of this pronouncement:

By virtue of what is regulated by our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the criteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this criterion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important legislative work. On the other hand, as we are not in the situations established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

• 2)Considerations regarding the bill:

Based on what is indicated in the statement of motives of the bill, it can be said that, in general terms, the initiative seeks to create the Isla San Lucas National Park, with the purpose of maintaining and integrating the protection regimes for the natural and historical architectural heritage existing on the island and, at the same time, promoting its tourism development in an orderly manner, for the benefit of the province of Puntarenas.

To this end, it seeks to modify the protection category of the protected wild area, transforming the current Wildlife Refuge into a National Park, which will be administered by an Administrative Board made up of members of the institutions with competence in the administration and safeguarding of the island. Likewise, it seeks to delimit the areas of the island suitable for preservation and those suitable for the development of tourism activities, in order to allow an integrated development that includes visiting the historical-cultural center, the use of the natural space, and the undertaking of low-impact recreational activities in the beach space.

For the analysis of this initiative, it is considered timely to refer, beforehand, to the general regime of protected wild areas (áreas silvestres protegidas) and to the particular regime of Isla San Lucas, in order to, based on those considerations, express our opinion on the most relevant aspects of the proposal.

A. Generalities on protected wild areas (áreas silvestres protegidas).

According to the provisions of Article 58 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) (no. 7788 of April 30, 1998), a protected wild area (área silvestre protegida) is a delimited geographical zone, constituted by lands, wetlands, and portions of sea, which is declared as such for representing special significance for its ecosystems, the existence of threatened species, the repercussion on reproduction and other needs, and for its historical and cultural significance; and which are dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general.

Article 32 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) (no. 7554 of September 28, 1995) indicates, as types or categories of management of protected wild areas (áreas silvestres protegidas), forest reserves, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments.

Based on the provisions of Article 38 of the Organic Environmental Law, Article 39 subsection i) of the Forestry Law (Ley Forestal) (no. 7575 of February 13, 1996), and Article 2 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) (no. 7317 of October 30, 1992), we have repeatedly considered that protected wild areas (áreas silvestres protegidas) form part of the natural heritage of the State. (For example, see our pronouncements nos. OJ-069-2008 of August 12, 2008, C-134-2016 of June 8, 2016, OJ-088-2018 of September 18, 2018, OJ-036-2019 of May 20, 2019, among others). And the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has also so provided, indicating that:

"The Natural Heritage of the State is a public domain good whose conservation and administration are entrusted, by law, to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), through the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) (Forestry Law, arts. 6 subs. a and 13 second paragraph, and 14; Organic Environmental Law, article 32, second paragraph). It comprises two important components: a) The Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, arts. 1, second paragraph, 3 subsection i; Organic Environmental Law 7554, article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, article 3 subs. d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, article 82, subsection a). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal affectation. For the maritime-terrestrial zone, the same Law 6043 (article 73) excludes Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) from its scope and subjects them to their own legislation. The remaining wooded areas and lands of forest aptitude of the coastlines are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by their specific regulations (Forestry Law, article 13 and concordant provisions). (Vote no. 16975-2008 of 2:53 p.m. of November 12, 2008. Reiterated in votes nos. 17650-2008 of 12:23 p.m. of December 5, 2008, 16938-2011 of 2:37 p.m. of December 7, 2011, and 17397-2019 of 12:54 p.m. of September 12, 2019).

The inclusion of protected wild areas (áreas silvestres protegidas) within the natural heritage of the State has important consequences. In the first place, it implies that, in accordance with Articles 32 second paragraph of the Organic Environmental Law, 6 subsection a) and 13 second paragraph of the Forestry Law, and 22 and 28 of the Biodiversity Law, said areas must be administered by the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), to the exclusion of any other public entity. (See in this regard vote of the Constitutional Chamber no. 17397-2019 already cited).

And, in the second place, upon forming part of that heritage and according to the provisions of Articles 18 of the Forestry Law and 11 of its Regulations, in protected wild areas (áreas silvestres protegidas), it is only possible to carry out training, research, and ecotourism activities, as established by the corresponding management plan (plan de manejo), as well as works for the use of water for human consumption, according to a recently enacted reform. (See our pronouncements nos. C-103-1998 of June 8, 1998, C-016-2002 of January 15, 2002, C-134-2016 of June 8, 2016, OJ-027-2018 of February 28, 2018, OJ-036-2019 of May 20, 2019, among others).

In this regard, the Constitutional Chamber has indicated that the use of the lands of protected wild areas (áreas silvestres protegidas) is limited to what is "provided in the law and its regulations; and their uses are basically intended for research, training, and ecotourism tasks, previously approved by the Ministry of Environment and Energy, not by the municipality (see Article 18 of the Forestry Law cited)". (Vote no. 19776-2014 of 10:30 a.m. of December 3, 2014). And that, in this sense, the management plan (plan de manejo) "is important as a tool for the safeguarding of the natural resource of a protected wild area (área silvestre protegida), as well as for channeling the research, protection, training, and ecotourism activities that can be carried out on State property." (Vote no. 2752-2014 of 9:15 a.m. of February 28, 2014. In the same sense, see votes nos. 2020-2009 of 8:30 a.m. of February 13, 2009, 15070-2011 of 10:41 a.m. of November 4, 2011, 12716-2012 of 4:01 p.m. of September 12, 2012, among others).

The management plan (plan de manejo), according to Article 3 of the Regulations to the Biodiversity Law, is "the planning instrument that allows orienting the management of a protected wild area (área silvestre protegida) towards the fulfillment of its long-term conservation objectives. It is based on mid-term strategic lines of action and on management objectives for the natural and cultural elements included within the area, as well as on the relationship of the latter with its socio-environmental surroundings. It is the basis for the development of other planning and regulatory instruments for Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas)." It follows then that the management plan (plan de manejo) is the instrument through which the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), as administrator of protected wild areas (áreas silvestres protegidas), exercises its planning and zoning tasks for those spaces, that is, organizing the territory according to its biophysical characteristics and determining the uses and permitted or prohibited activities within the wild area and the specific sectors in which the different permitted activities can be developed.

Under the protection of the provisions of Article 18 of the Forestry Law, Article 11 of its Regulations (Executive Decree no. 25721 of October 17, 1996) establishes that, in protected wild areas (áreas silvestres protegidas), except in national parks and biological reserves, ecotourism activities may be authorized, only in the areas designated for such purpose by SINAC, and that SINAC may authorize the carrying out of permitted activities through the granting of use permits and the charging of the respective fee.

According to that same regulation, ecotourism activities may be developed such as nature trails or rustic paths, camping areas, viewpoints, canopy, hanging bridges, rappelling, rest areas, lunch areas, kayaking, canoeing, recreational cycling, and fishing; research activities such as viewpoints for observing wild species or for control and protection, trails, installation of camera traps, and collection of biodiversity samples; and training activities, such as demonstration tours, ecological classrooms, and environmental education programs; and other related and duly authorized activities that are compatible with the environment.

For its part, in accordance with those limitations, Article 82 of the Wildlife Conservation Law establishes that development projects and exploitation of natural resources cannot be carried out in state-owned wildlife refuges (refugios de vida silvestre), which is reiterated in Article 70 of the Regulations to the Biodiversity Law (Decree no. 34433 of March 11, 2008), which provides that, in those refuges, only training, research, and ecotourism activities may be carried out.

Regarding the activities that can be developed in national parks and biological reserves, Article 58 of the Biodiversity Law establishes that the prohibitions in this regard are those established by the Law Creating the National Parks Service (Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales) (no. 6084 of August 24, 1977). Said law, in Articles 8, 10, and 12, provides that in those spaces it is prohibited to carry out any type of commercial, agricultural, or industrial activity, that fishing activity is limited to artisanal and sport fishing when it is proven not to cause ecological alterations, and that no concessions of any type may be granted for the exploitation of products, nor may permission be granted to establish other facilities, other than those of the National Parks Service.

In this regard, what is established in Article 3 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Scenic Beauties of the Americas (approved by Law no. 3763 of October 19, 1966) is relevant, to the effect that the riches existing in national parks may not be exploited for commercial purposes.

Based on these latter provisions, it has been indicated that National Parks and Biological Reserves are wild areas of absolute conservation. (Constitutional Chamber, vote no. 16975-2008 of 2:53 p.m. of November 12, 2008. In addition, see our pronouncements nos. C-228-1998 of November 3, 1998, C-297-2004 of October 19, 2004, OJ-236-2003 of November 17, 2003, OJ-093-2004 of July 19, 2004, OJ-069-2008 of August 12, 2008, and OJ-027-2018 of February 28, 2018).

On the other hand, in accordance with Article 39 of the Biodiversity Law, in protected wild areas (áreas silvestres protegidas), the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación) is empowered to approve contracts or concessions for non-essential services and activities, such as parking lots, sanitary services, administration of physical facilities, food services, shops, construction and administration of trails, visit management, and others defined by the respective Regional Council of the Conservation Area (Consejo Regional del Área de Conservación). These concessions may not include the exercise of MINAE's own responsibilities, such as the definition and monitoring of strategies, plans, and budgets of the Conservation Areas (Áreas de Conservación); nor the authorization of private buildings.

In principle, all protected wild areas (áreas silvestres protegidas) must be administered and used in accordance with the foregoing provisions. And, although these regulations and use limitations are set in legal and regulatory norms, it must be taken into account that "from their declaration, the aim is to endow these geographical zones with a conservationist and protectionist vocation necessary to fulfill their function." (Constitutional Chamber, votes nos. 21258-2010 of 2:00 p.m. of December 22, 2010, 16938-2011 of 2:37 p.m. of December 7, 2011, and 2752-2014 of 9:15 a.m. of February 28, 2014. The emphasis is not from the original). And that, by virtue of this, protected wild areas (áreas silvestres protegidas) are framed "within a planning context that has the purpose of preserving the natural resource." (Constitutional Chamber, vote no. 16938-2011 already cited).

Consequently, the modification of norms referring to a protected wild area (área silvestre protegida) that establish use conditions and regulations on its administration different from the regime applicable to the generality of those protected spaces could imply a worsening in the level of protection of the area and, consequently, the violation of constitutional principles.

In that sense, on other occasions, we have indicated that:

"From said article [Article 18 of the Forestry Law] it is inferred that currently, the uses legally permitted in the natural heritage of the State are reduced to research, training, and ecotourism tasks, which must also be approved by the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications. These restrictions do not have constitutional rank, so it is clear that they could be modified by a norm of the same nature, as occurs with the bill intended to be approved, as there is no principle of 'immutability of the legal order.' However, it must be reiterated that, in the case of the reduction of protection guarantees, such as authorizing other activities that are currently not permitted, it is indispensable that there be technical criteria that justify it, since otherwise, the decision would become arbitrary and in violation of the Law of the Constitution, specifically the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. Along these same lines, any activity authorized in the refuge cannot be incompatible with the environmental protection that its creation seeks to guarantee, as it would be distorting its raison d'être.

Thus, to expand the range of permitted activities in the Ostional Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Ostional), there must not only be technical studies that justify it, but also, the activities to be carried out cannot be incompatible with the environmental vocation of the lands nor put the turtle nesting at the site at risk. Only by fulfilling these requirements could it be achieved that the collective interest and the social problem sought to be protected are not to the detriment of the environment, as a superior legal interest." (Legal opinion no. OJ-014-2010 of March 26, 2010. In a similar sense, see opinions nos. OJ-033-2011 of June 13, 2011, OJ-156-2014 of November 17, 2014, OJ-084-2015 of August 6, 2015, OJ-088-2018 of September 18, 2018).

Likewise, it must be taken into account that, regarding the principle of non-regression in environmental matters, the Constitutional Chamber has ruled that:

"...it stands as a substantive guarantee of rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, nor approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved until then. This principle does not imply absolute irreversibility because all States experience national situations, of an economic, political, social nature, or due to nature, that negatively impact the achievements made until then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Law of the Constitution and the principles under review oblige justification, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, of the reduction in the levels of protection. (see judgment number 2012-13367 of 11:33 a.m. of September 21, 2012). In this way, we find a relationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, because, as this Tribunal has indicated in judgment number 7294-1998, 'the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if there were no other legal regulation that expressly so established.' In summary, according to these principles, the State is prohibited from taking measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment. (Constitutional Chamber, vote no. 17397-2019 of 12:54 p.m. of September 12, 2019. Boldface added).

B. On the Regime of Isla San Lucas.

To analyze the regime of Isla San Lucas, one must start from the Law on the Transfer of Isla San Lucas to the Municipality of Puntarenas (no. 5469 of April 25, 1974), which provided for that transfer so that the Municipality would administer the island and develop in it, by itself or by public bidding, a tourism center. To this end, it authorized the Municipality to contract the necessary infrastructure works, to carry out all types of activities typical of a well-organized tourism operation, and entrusted the Costa Rican Tourism Institute (ICT) with the task of technically studying the island's territory and drawing up the tourism development plan, mandatory for the Municipality.

The legislator maintained that special regime when the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) (no. 6043 of March 2, 1977) was promulgated, because in Article 78, it was provided that "Isla San Lucas shall conserve its current legal situation under the administration of the Municipality of Puntarenas." While those norms were in force, the Executive Branch, through Decree no. 29277 of January 11, 2001, declared Isla San Lucas and the surrounding marine area up to a depth of six meters as a Wildlife Refuge, providing that its administration would correspond to the Ministry of Environment and Energy and that its management would be governed in accordance with the provisions established in the relevant legislation in force.

Subsequently, by Executive Decree no. 30714-C of September 26, 2002, the island, property of the Municipality of Puntarenas, was declared and incorporated into the Historical Architectural Heritage of Costa Rica, providing that this declaration prohibits the demolition of the property and its partial or total remodeling without the prior authorization of the Center for Research and Conservation of Cultural Heritage (Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural) of the Ministry of Culture.

Regarding the validity of Decree 29277 that created the protected wild area (área silvestre protegida) on the island, despite the existence of Law no. 5469, the Constitutional Chamber indicated:

"A superficial analysis of the question could lead one to think that Decree 29277-MINAE seeks to repeal the provisions of the cited laws. However, we must remember that the competence to establish conservation areas is given to the Executive Branch by various legal-rank norms (cf. preceding paragraph), in direct development of the norm contained in Article 50 of the Political Constitution. Thus, when the Executive Branch formulates a declaration of this type, it does so by express legal authorization and in compliance with its constitutional duties regarding the environment, so it is not the Decree that creates the legal regime of protected areas, but rather it is only the means that allows a swift and effective protection of the environment, by leaving to the competent technical bodies the assessment of the environmental reasons that lead to the determination of a zone of this nature. Thus, the questioned Decree is not unconstitutional for seeking to reform the cited legal norms, since they are norms of the same and higher rank that allow the Executive Branch to act as it did in defense of the integrity of the environment.

(...)

...what was done by the Executive Branch in the present case is within the framework of its competences, in that it allows fulfilling the duty imposed on it by Article 50 of the Political Constitution, as well as the copious regulation produced by International Law regarding the unavoidable obligation of the State to protect the environment, adopting all suitable measures to achieve a comprehensive and effective guarantee. Thus, although municipalities have undeniable duties in this field, it is evident that the protection of the environment transcends the merely local interest, to become a matter of national interest, so the actions of the central State as delegate of the sovereign Nation for the fulfillment of its associative purposes, insofar as they foster an effective defense of its natural assets, are not only valid, but even indispensable. A decree like the one challenged, by determining –based on technical criteria not subject to debate in this venue– that Isla San Lucas and the Puntarenas Estuary are areas of environmental interest that require a special legal regime, could never harm municipal autonomy, recognized in Articles 169 and 170 of the Political Constitution. The legislator itself wished to reserve said competences for the Executive Branch, as they involve interests of the national community. Thus, Law number 7152 of June 5, 1990, created the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines, making it the lead agency of the environmental sector and entrusting it, due to its technical specialty, with the task of 'Issuing, by executive decree, norms and regulations, of a mandatory nature, relating to the rational use and protection of natural resources, energy, and mines' (Article 2 subsection ch). The power of the Ministry of Environment and Energy (successor to the competences of the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines) to administer national refuges and wetlands derives also from Articles 82 and 84 of the Wildlife Conservation Law, 32 of the Organic Environmental Law, 13 of the Forestry Law, and 58 of the Biodiversity Law. In conclusion, this Chamber finds no violation whatsoever of the autonomy of the Municipality of Puntarenas in the challenged acts, since the aspects they regulate are of interest to the entire community, and not only to the inhabitants of the central canton of Puntarenas." (Vote no. 8928-2004 of 4:37 p.m. of August 18, 2004).

Subsequently, Executive Decree no. 34282 of January 25, 2008, was issued, which reduced the terrestrial area of the Refuge by 5.5% and increased its area by 210 hectares (containing portions of water and islets), declared the sustainable tourism development of the island to be of national interest and high priority, and established a Permanent Commission made up of the Rector Ministers of Culture, Youth and Sports, Tourism, and Environment and Energy, or their representatives, and the Mayor of Puntarenas or his representative, responsible for ensuring the rational management of the lands excluded from the Refuge and under municipal administration.

Likewise, that Decree provided that for the development of tourism activities in the area under municipal administration and for the preservation of the cultural heritage of the island, the ICT would prepare a Master Plan for Sustainable Tourism Development, which would include an analysis of the environmental impact and the necessary technical norms to achieve the economic, social, and environmental development objectives, as well as the protection of the cultural heritage of that specific area.

In the face of three constitutional challenges filed against that Decree, the Chamber reiterated the validity of the creation of the Wildlife Refuge, and, therefore, declared it unconstitutional only insofar as it reduced the terrestrial area of the Refuge, but, notably, maintaining the addition of marine area provided for. In that sense, it ruled:

"The three accumulated constitutional challenges have as a common denominator the alleged violation of Article 50 of the Constitution, due to the non-observance of Article 38 of the Organic Environmental Law. To declare unconstitutionality, it is sufficient to verify that the mandate established in this latter numeral was breached when modifying the area of the protected wild area (área silvestre protegida). Numeral 38 indicates that: 'The surface area of the protected wild areas (áreas silvestres protegidas), natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure.' Hence, the Executive Branch cannot reduce these areas without observing the legislative and technical procedure, which is why the Chamber partially grants the claim to annul Article 1 only insofar as it excludes from the protected area of the Isla San Lucas National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas) the '5.5% of the current area for the protection of cultural heritage,' the foregoing due to violation of the provisions of Articles 11, 50, and 89 of the Constitution, and not regarding the addition of the marine sector and islets, since the Executive Branch is permitted to agree to it by Executive Decree." (Vote no. 13099-2010 of 2:56 p.m. of August 4, 2010).

In that same vote, the Chamber recognized the validity of the declaration of historical architectural heritage, since, based on international regulations, the possibility of protecting natural and cultural heritage simultaneously is determined, and of adopting measures aimed at enhancing the value of that cultural heritage. Consequently, it admitted that in the management of the island, several public actors concur who must act under the principles of unity and coordination, and it also pointed out that the constitutionality of the rest of the articles and the possible tourism development proposed by the Decree must be of very low environmental impact, respecting the protection of the environment and the cultural assets existing in the zone and that motivate the two protection regimes that converge in it. In that sense, it indicated:

…both natural environmental and urban environmental rights must be balanced when Cultural Heritage is present, since these are also constitutional values that cannot legitimately be excluded from the rights of access and enjoyment of all individuals, nationals and foreigners, what is known as its enhancement (puesta en valor). But the Chamber maintains that the notion that the aspiration of human development can only be achieved in an urban environment must be demystified. Faced with this situation, the Chamber would be before a dilemma: although Executive Decree 34282-TUR-MINAE-C contains provisions that clearly clash with Article 50 of the Political Constitution, and this is so declared in this judgment, there are others that do find their basis in national and international legislation, which cannot be eliminated because they precisely find their support in norms of higher legal rank, in addition to being consistent with their condition as a fundamental right (see Considerando XX of judgment 2003-03656). In such cases, based on the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, it is not appropriate to sacrifice the protection of the National and Cultural Heritage.

(…)

The State is a unit of competencies, which must be subdivided by degrees of specialization to achieve its tasks and purposes set forth in the legal system. If public bodies and entities must fulfill constitutional purposes (Articles 50 and 89) based on the degree of specialization of functions, their coordination must be a priority aspect for the solution of problems that arise in the exercise of their respective competencies, the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications as it governs the natural heritage, the Ministry of Youth, Culture and Sports regarding policies for the conservation of the historical-heritage heritage, the Costa Rican Tourism Institute in the enabling and conservation of historical sites and natural beauty for tourism, and the Municipality of Puntarenas in watching over the local interests of its community.

(…)

The principle of the unity of the State has greater importance in the gray areas of public law, insofar as the only solution in accordance with the Law of the Constitution is to resort to the principles of cooperation and coordination among the bodies and entities of the State, each in its degree of autonomy and specialty by subject matter. In this sense, the effectiveness of state actions obliges one to consider that from the principle of unity must derive the supremacy of certain bodies for the coordination of state activities. In this sense, the Chamber recognizes that the Executive Decree grouped the different governing bodies in their field of specialization so that they could take charge of low-impact tourism development on the Island, the fact is that the Chamber only partially upholds the claim due to non-compliance with the provisions of Article 38 of the Organic Law of the Environment, because not all formal legal aspects and applicable technical studies were complied with. But otherwise, it is evident from Articles 50 and 89 of the Political Constitution, just as the protection of the natural environment is provided for, they indicate as purposes to develop (to provide access and enjoyment to the public) the assets of the historical architectural heritage of the country, these are equally constitutional objectives and must predominate without one diminishing the other.

(…)

A type of low-ecological-impact rural tourism respectful of environmental regulations is compatible with the Law of the Constitution, containing the international obligations widely developed in the Chamber's precedents (to which this Chamber refers), and with Article 89 of the Political Constitution in setting cultural objectives, among them: protecting natural beauties, conserving and developing historical heritage, and whose value is enhanced by the access the population may have to it. Therefore, no incompatibilities are demonstrated between the protection of the environment and the conservation of cultural assets made available to humanity, with a project that must be developed integrally with the environment, which must be inclusive of all its components, not exclusive... Thus, even though under the competencies of the Organic Law of the Environment it is authorized to establish regulated management categories such as Protected Wild Areas through Executive Decrees, another of the same nature has operated with the heritage declaration contemplated in the Law of Historical-Architectural Heritage of Costa Rica, through the respective declarations by Executive Decree. The convergence of the Municipality of Puntarenas is manifested when within the scope of application of Law No. 5469, which materializes the transfer of Isla San Lucas to the Municipality of Puntarenas, dating from 1974, it is ratified in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, Law No. 6043 of March 2, 1977. Precisely, Article 78 of this Law establishes: "The Island of San Lucas will conserve its current legal situation under the administration of the Municipality of Puntarenas." And numeral 82 of that same normative text establishes: "This law is of public order, repeals … as well as all others that oppose it except Law No. 4071 of January 22, 1968 and its reforms and Law No. 5469 of April 25, 1974…" Furthermore, it is legislation in force not reformed or expressly repealed by subsequent legislation, so its validity is maintained as long as it does not infringe upon the environmental and historical-architectural heritage principles, and must not contravene the policies of the governing bodies, a situation that must be elucidated by all the bodies and entities involved. In addition to the above, Isla San Lucas has the purpose of being used as a tourism center with financial benefits for various institutions of social good.

The development of infrastructure must be compatible with the principles of environmental sustainability, its protection and conservation; on the contrary, they would be constitutionally questionable if works were carried out that did not take into account the protection regimes in force on the Island, such as the construction of large-scale infrastructure works, given that the validity of the regime as a protected area would imply a substantial land-use change (cambio de uso del suelo), and not because of the human works that existed long before the declaration of the Island as a Protected Wild Area and as a historical-architectural heritage site. Hence, the Chamber does not consider that Articles 2, 3, 4, 6 and 7 of Executive Decree 34282-TUR-MINAET-C present defects of constitutionality, but understood with the following nuances. The declaration of national interest and high priority of sustainable tourism development, indicated by numeral 2, must be understood as constitutional while the conservation and restoration of the buildings of the former prison and those that were built on the occasion of its existence, are circumscribed to the works of conservation, protection and improvement of its surroundings. The same must occur with the archaeological sites and the cemetery located at Playa Cocos, without prejudice, of course, to the archaeological and scientific studies that must be the subject. As for the infrastructure intended for tourist use, this must be strictly limited to the areas of the historical complex and the road leading to Playa Cocos and to the latter, the facilities to be built will be strictly necessary to meet the basic needs of visitors and tourism development agents, without the foregoing implying that it can extend beyond developments incompatible with a "green" philosophy, or that are not in tune with the carrying capacity of the place, all of which must be ensured in a sustainable manner in accordance with science and technique. This Court recognizes that it is a real challenge to achieve the conservation and recovery of the buildings of the Island, as well as their enhancement (puesta en valor), including –for example– the wooden houses located in the place known as "Las Jachas" and its surroundings, the Infirmary, the Chapel, the Administration Building, and other infrastructure necessary to offer limited services of nature tourism and eco-tourism, as long as sustainability criteria are met, otherwise, it would entail a friction of constitutional relevance with Articles 50 and 89. As for subparagraphs a) and b) of numeral 5, they must be understood as constitutional to the extent that what is intended in the Master Plan conforms to what is indicated by this Chamber, especially insofar as zoning studies and zoning regulations are not based on a reduction of the protected wild area by 5.5% of the area." That is, although it is true, the Chamber recognized the validity of the existence of the Wildlife Refuge, and, for that reason, declared the Decree unconstitutional insofar as it diminished part of its terrestrial area, it recognized the concurrence of several regimes on the island, and determined as necessary the coordination of competencies by the Municipality of Puntarenas, the Costa Rican Tourism Institute, the Ministry of Culture and the National System of Conservation Areas and recognized the possibility of developing tourism activities of very low environmental impact, in accordance with the protection regimes of the island.

C. Specific analysis of the bill.

As indicated in the first section, a bill that seeks to modify the general regime applicable to a protected wild area, regarding permitted activities, the competent body for its administration and the way of planning and zoning its use, could imply a reduction in the level of protection, and therefore, entail problems of constitutionality.

In addition to the above, in the analysis of this initiative, the regime of Isla San Lucas, recognized and validated by the Constitutional Chamber, must be taken into account.

Addressing both aspects, the first thing that must be assessed is whether, with the current normative framework and what is provided by the Constitutional Chamber, it is possible or not to execute the tourism development and economic reactivation initiatives that are projected for the Isla San Lucas Wildlife Refuge, and from there, determine the need for a law such as the one proposed.

In this regard, it should be taken into account that the type of tourism development that, by indication of the Constitutional Chamber, can be carried out on the island, must be of very low environmental impact and that the infrastructure developed must be limited to tourist services and other limited ecotourism services, which encompasses works and activities already contemplated in the current normative framework on protected wild areas.

Therefore, if what is wanted is to expand that enabling normative framework, the legislator must ensure that the activities or developments to be enabled are in accordance with what is provided by the Constitutional Chamber, that is, that they will be compatible with environmental protection, and that they are in tune with the carrying capacity of the place, which, in any case, as ordered by that jurisdictional body, must be ensured in a sustainable manner in accordance with science and technique.

Thus, although the bill indicates that commercial, transportation, sports, artistic or cultural activities that encourage tourist attraction and visitation to the island would be enabled, and that in the tourist zone permits will be granted to carry out works and services of all kinds, the fact is that the authorization of those activities must depend on what is technically determined as viable in the corresponding planning instrument of the protected wild area or in the corresponding environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental). For, otherwise, the general enabling embodied in the legal initiative would have no scientific and technical support to back the non-affectation of the natural and historical-architectural heritage of the island, as expressly required by the Constitutional Chamber.

Another aspect that must be assessed is the advisability of transforming the current wildlife refuge into a National Park, as proposed by the bill, since, as already stated, national parks, along with biological reserves, are considered spaces of absolute conservation, and, consequently, the activities to be developed in them are more limited.

Even, as noted, the Convention for the Protection of Flora, Fauna and Natural Scenic Beauties of the Countries of America provides that the riches existing in national parks may not be exploited for commercial purposes, and that could represent an obstacle to the activities projected to be developed on the island.

On the other hand, the bill delimits a tourist zone in which certain recreational activities may be carried out, which does not imply that this space will be excluded from the protected wild area, as that would be contrary to the constitutional precedent cited above. Rather, this must be understood as a delimitation of the space of the protected area in which the very low environmental impact and ecotourism activities that were endorsed by the Constitutional Chamber may be developed.

Consequently, the legislator must ensure that the projected delimitation is in accordance with the spaces that the Constitutional Chamber expressly indicated for possible tourism development and enhancement of the historical architectural heritage.

In another order of ideas, the Constitutional Chamber ordered as necessary the coordinated exercise of competencies by the Ministry of Culture, the Costa Rican Tourism Institute, the Municipality of Puntarenas and the National System of Conservation Areas. To this end, the bill proposes to create the Administrative Board of the Isla San Lucas National Park, as a deconcentrated body of the Ministry of Environment and Energy, with instrumental legal personality, and composed of a representative member of the Ministry of Environment and Energy, Ministry of Culture and Youth, the Costa Rican Tourism Institute, the Mayor's Office of the Municipality of Puntarenas, the Executive Branch and the Puntarenas Chamber of Tourism.

This Board would be charged with the governance and administration of the island, and, in addition, defining the strategies and policies aimed at the consolidation and development of the Park; ensuring the protection, restoration and administration of the historical buildings, the development of facilities and services intended for the rest and recreation of visitors, enabling and accessibility of terrestrial and maritime access routes, the construction of port facilities and in general the provision of all basic services; promoting and stimulating all environmentally sustainable tourism activities, whether commercial, transportation, sports, artistic or cultural, that encourage tourist attraction and visitation; developing and implementing marketing and promotion strategies necessary to publicize the Park, approving permits to carry out works and services of all kinds developed in the Tourist Zone of the island; preparing the Master Plan for the development of the National Park; preparing and approving programs, plans and budgets, the structure of the departments or administrative bodies required for the institutional management of the park, as well as approving the respective annual plans and budgets; and carrying out administrative contracting processes for the satisfaction and fulfillment of the purposes of the park, for the protection of its real estate, including the administration and development of facilities intended for visitation and tourist recreation.

In view of this, it must be kept in mind that Decree 34282 created a Permanent Commission composed of the Governing Ministers of Culture, Youth and Sports, Tourism and Environment and Energy, or their representatives, and by the Mayor of Puntarenas or their representative, charged with ensuring the rational management of the lands that, in that Decree, were determined as being under municipal administration and that, for that area, the management plan for the wild area prepared by the National System of Conservation Areas would not be applicable, but rather the master plan for tourism development that the Costa Rican Tourism Institute was responsible for preparing. Likewise, it provided that the management plan for the area had to contemplate the provisions of the master plan.

Thus, it can be said that that Decree preserved the exercise of the own competencies of the National System of Conservation Areas, regarding the administration and planning of the rest of the protected wild area, and that the joint participation of other institutions through the created Commission was circumscribed solely to the area determined as the municipal administration area.

This proposal goes beyond what was provided in that Decree, and grants an Administrative Board, composed of members of various actors, the administration and governance of the protected wild area, conferring on it all the competencies that the National System of Conservation Areas exercises over those spaces.

Although it is indicated that outside the Tourist Zone of the island, the common environmental regulations for all national parks will apply and that the Administrative Board will attend to the technical criteria of the National System of Conservation Areas, the fact is that that Board would exercise its governance and administration functions over the entire island. And, moreover, due to the phrasing formulated and by not mentioning the figure of the management plan, the master plan would be applicable to the entire protected space. That is, the planning of the entire protected wild area would be done in accordance with an instrument different from the one designed for managing protected wild areas, and that was originally conceived for planning the tourism development of a specific sector of the island.

In addition, the bill does not establish how the master plan would be prepared, nor how it would integrate aspects strictly related to the natural resources protected under the regime of the protected wild area.

In other words, the protected wild area, in its entirety, even regarding the management of its natural resources, would be planned by a body other than the specialized and technical agency in the matter, through a master development plan, which was originally conceived for a determined sector of the island and which, moreover, has a different focus from the one pursued by a management plan.

The same would happen with regard to the management of the historical architectural heritage of the island, since the bill would grant a different body the exercise of technical and specialized competencies, proper to the Ministry of Culture and Youth, relating to the restoration and administration of the historical buildings. And, the bill also does not establish the way in which the technical aspects of conservation and restoration of that heritage will be included in the Master Plan.

It must be considered that the Constitutional Chamber permitted the enhancement (puesta en valor) of the historical architectural heritage through tourism development of very low environmental impact, which integrates into the natural heritage of the island and is compatible with the principles of environmental sustainability, since if works were carried out that did not take into account the protection regimes in force on the island, this would imply a substantial change in the land use (uso del suelo) of the protected wild area.

And it is that, if what is intended is for the Administrative Board to execute its functions over the tourist zone and for the master plan to refer only to the development of that space, and, in such a way, that the National System of Conservation Areas maintains its functions over the rest of the protected wild area and that the figure of the management plan is preserved, it must be so specified, because this does not emerge from the proposed text.

In such a way, it is recommended to consider modifying the bill so that the tourism development strategy for the island and the activities that will be permitted in the tourist area, as well as the management of the historical architectural heritage, are aspects that are integrated into the management plan of the protected wild area, and not, on the contrary, that it is the aspects referring to the management of natural resources that are integrated, in a residual manner, into the master development plan of the island.

That would be a way to guarantee that the activities finally authorized within the wild area have the technical-scientific backing regarding the non-affectation of natural resources and the historical architectural heritage to which the Constitutional Chamber subjected the development of tourism activities on the island.

In that same vein, it is suggested to consider another coordination alternative whereby the management, governance and planning of the protected wild area is not in charge of a body other than the technical and specialized agency in the matter, but guaranteeing that in that function the technical criterion of the other competent institutions is mandatorily incorporated and heeded, regarding the development of tourism activities and the conservation of the historical architectural heritage, in the specific areas that the Constitutional Chamber determined for that purpose.

That is, it is recommended to devise a coordination mechanism through which the involved institutions can exercise their competencies jointly, but without having to renounce or delegate the exercise of technical and specialized competencies to a different body, which does not possess the required degree of specialty. And, likewise, that it contemplates the possibility that the resources generated by the visitation of the protected wild area and by the permits and concessions of non-essential services granted on the island, may be used for the coordinated exercise of those competencies. The foregoing, considering that the bill would be repealing Articles 2 to 8 of Law 5469 which allocated the funds generated by the tourism exploitation of the island to various institutions of social interest.

Lastly, but not for that reason of lesser relevance, the proposed delimitation of the protected wild area must be reviewed, as it appears that the 210 hectares of marine area and islets, which were added to the Wildlife Refuge by Decree 34282 and which the Constitutional Chamber maintained as part of the protected area in vote no. 13099-2010, would not be included.

The foregoing could imply, at least, a serious conflict in the application of regulations, because if the bill is approved as it stands, it could be understood that Isla San Lucas and the surrounding marine area six meters deep would be a national park, and that the rest of the area not contemplated would maintain its nature as a wildlife refuge, to which the provisions of the Decree of its creation would continue to be applied.

Another possible interpretation, which would carry with it the unconstitutionality of the norm, would be that the approval of the law, by not contemplating the indicated space, implies the reduction of the protected wild area without the required technical studies. (In this regard, see the votes of the Constitutional Chamber nos. 1056-2009 de las 14 hours 59 minutes of January 28, 2009, 13367-2012 de las 11 hours 33 minutes of September 21, 2012, 12887-2014 of 14 hours 30 minutes of August 8, 2014, 673-2019 de las 12 hours of January 16, 2019, among others).

• 3)Conclusion:

Although the approval of bill no. 21,287, called "Creation of the Isla San Lucas National Park" is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to consider the observations presented.

Yours faithfully, Elizabeth León Rodríguez

Opinión Jurídica : 082 - J del 09/06/2020 09 de junio de 2020 OJ-082-2020 Señora Nancy Vílchez Obando Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Turismo Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL- CPETUR-122-2019 de 21 de noviembre de 2019, en el cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 21.287, denominado "Creación del Parque Nacional Isla San Lucas".

• 1)Carácter de este pronunciamiento:

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

• 2)Consideraciones sobre el proyecto de ley:

Con base en lo indicado en la exposición de motivos del proyecto, puede decirse que, en términos generales, la iniciativa pretende crear el Parque Nacional Isla San Lucas, con el fin de mantener e integrar los regímenes de protección del patrimonio natural e histórico arquitectónico existentes en la isla y, al mismo tiempo, promover su desarrollo turístico de manera ordenada, en beneficio de la provincia de Puntarenas.

Para ello, pretende modificar la categoría de protección del área silvestre protegida, transformando el actual Refugio de Vida Silvestre en un Parque Nacional, que será administrado por una Junta Administradora conformada por miembros de las instituciones con competencia en la administración y resguardo de la isla. Asimismo, pretende delimitar las áreas de la isla aptas para la preservación y aquellas aptas para el desarrollo de actividades turísticas, para así permitir un desarrollo integrado que incluya la visita al centro histórico-cultural, la utilización del espacio natural, y la realización de actividades recreativas, de bajo impacto, en el espacio de playa.

Para el análisis de esa iniciativa, se estima oportuno referirnos, de previo, al régimen general de las áreas silvestres protegidas y al régimen particular de la Isla San Lucas, para así, con base en esas consideraciones, externar nuestra opinión sobre los aspectos más relevantes de la propuesta.

A. Generalidades sobre las áreas silvestres protegidas.

Según lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998) un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada, constituida por terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural; y que están dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.

El artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 28 de setiembre de 1995), señala, como tipos o categorías de manejo de áreas silvestres protegidas, las reservas forestales, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales Con base en lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 39 inciso i) de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996) y 2° de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), en reiteradas oportunidades hemos considerado que las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado. (Por ejemplo, véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-069-2008 de 12 de agosto de 2008, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-088-2018 de 18 de setiembre de 2018, OJ-036-2019 de 20 de mayo de 2019, entre otros). Y así lo ha dispuesto también la Sala Constitucional, al indicar que:

“El Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes). (Voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Reiterado en los votos nos. 17650-2008 de las 12 horas y 23 minutos de 5 de diciembre de 2008, 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011 y 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 12 de setiembre de 2019).

La inclusión de las áreas silvestres protegidas dentro del patrimonio natural del Estado, tiene importantes consecuencias. En primer lugar, implica que, de conformidad con los artículos 32 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente, 6 inciso a) y 13 párrafo segundo de la Ley Forestal, y 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad, dichas áreas deben ser administrados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, con exclusión de cualquier otro ente público. (Véase al respecto el voto de la Sala Constitucional no. 17397-2019 ya citado).

Y, en segundo término, al formar parte de ese patrimonio y según lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley Forestal y 11 de su Reglamento, en las áreas silvestres protegidas, solamente es posible ejecutar actividades de capacitación, investigación y ecoturismo, conforme lo establezca el plan de manejo correspondiente, así como obras para el aprovechamiento de agua para consumo humano, según reforma practicada recientemente. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-103-1998 de 8 de junio de 1998, C-016-2002 de 15 de enero de 2002, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018, OJ-036-2019 de 20 de mayo de 2019, entre otros).

Al respecto, la Sala Constitucional ha indicado que el uso de los terrenos de las áreas silvestres protegidas está limitado a lo “dispuesto en la ley y sus reglamentos; y sus usos están destinados básicamente a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, previamente aprobados por el Ministerio del Ambiente y Energía, no por el municipio (ver artículo 18 de la Ley Forestal citado)”. (Voto no. 19776-2014 de las 10 horas 30 minutos de 3 de diciembre de 2014). Y que, en ese sentido, el plan de manejo “reviste importancia como herramienta para el resguardo del recurso natural de un área silvestre protegida, así como para encausar las actividades de investigación, protección, capacitación y ecoturismo que se pueden llevar a cabo”en propiedad del Estado.” (Voto no. 2752-2014 de las 9 horas 15 minutos de 28 de febrero de 2014. En igual sentido véanse los votos nos. 2020-2009 de las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de 2009, 15070-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de noviembre de 2011, 12716-2012 de las 16 horas 01 minuto de 12 de setiembre de 2012, entre otros).

El plan de manejo, según el artículo 3° del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, es “el instrumento de planificación que permite orientar la gestión de un área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo. Se fundamenta en líneas de acción estratégicas a mediano plazo y en objetivos de manejo para los elementos naturales y culturales incluidos dentro del área, así como en la relación de estos últimos con su entorno socio ambiental. Es la base para el desarrollo de otros instrumentos de planificación y reglamentación de las Áreas Silvestres Protegidas.” Resulta entonces que el plan de manejo es el instrumento a través del cual, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, como administrador de las áreas silvestres protegidas, ejerce sus labores de planificación y zonificación de esos espacios, es decir, de organizar el territorio según sus características biofísicas y determinar los usos y actividades permitidas o prohibidas dentro del área silvestre y los sectores específicos en los que pueden desarrollarse las diferentes actividades permitidas.

Al amparo de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Forestal, el artículo 11 de su Reglamento (Decreto Ejecutivo no. 25721 de 17 de octubre de 1996) establece que, en las áreas silvestres protegidas, excepto en los parques nacionales y reservas biológicas, se pueden autorizar las actividades de ecoturismo, únicamente en las áreas señaladas al efecto por el SINAC, y que, el SINAC podrá autorizar la realización de las actividades permitidas mediante el otorgamiento de permisos de uso y el cobro del canon respectivo.

Según esa misma norma, se pueden desarrollar actividades de ecoturismo como senderos o caminos rústicos, áreas para acampar, miradores, canopy, puentes colgantes, rapel, áreas para descanso, áreas para almuerzo, kayak, canotaje, ciclismo recreativo y pesca; actividades de investigación como miradores para observación de especies silvestres o para control y protección, senderos, instalación de trampas cámara y recolección de muestras de biodiversidad; y, actividades de capacitación, como giras demostrativas, aulas ecológicas y programas de educación ambiental; y otras relacionadas y debidamente autorizadas, que sean compatibles con el ambiente.

Por su parte, acorde con esas limitaciones, en el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre se establece que en los refugios de vida silvestre estatales no se pueden llevar a cabo proyectos de desarrollo y aprovechamiento de recursos naturales, lo cual se reitera en el artículo 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto no. 34433 de 11 de marzo de 2008) que dispone que, en esos refugios, solo pueden llevarse a cabo actividades de capacitación, investigación y ecoturismo.

En cuanto a las actividades que pueden desarrollarse en los parques nacionales y reservas biológicas, el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad establece que las prohibiciones al respecto son las que establece la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (no. 6084 de 24 de agosto de 1977). Dicha ley, en los artículos 8, 10 y 12 dispone que en esos espacios está prohibido realizar cualquier tipo de actividad comercial, agrícola o industrial, que la actividad de pesca está limitada a la artesanal y deportiva cuando se compruebe que no cause alteraciones ecológicas y que no pueden otorgarse concesiones de tipo alguno para la explotación de productos, ni otorgarse permiso para establecer otras instalaciones, distintas a las del Servicio de Parques Nacionales.

Al respecto, resulta relevante lo dispuesto en el en el artículo 3° de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (aprobada mediante Ley no. 3763 de 19 de octubre de 1966) en cuanto a que las riquezas existentes en los parques nacionales no podrán explotarse con fines comerciales.

Con base en estas últimas disposiciones, se ha indicado que los Parques Nacionales y las Reservas Biológicas son áreas silvestres de conservación absoluta. (Sala Constitucional, voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Además, véanse nuestros pronunciamientos nos. C-228-1998 de 3 de noviembre de 1998, C-297-2004 de 19 de octubre de 2004, OJ-236-2003 17 de noviembre de 2003, OJ-093-2004 de 19 de julio de 2004, OJ-069-2008 de 12 de agosto de 2008 y OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018).

Por otra parte, de conformidad con el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, en las áreas silvestres protegidas, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación está facultado para aprobar los contratos o concesiones de servicios y actividades no esenciales, tales como estacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de alimentación, tiendas, construcción y administración de senderos, administración de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación respectiva. Esas concesiones no pueden incluir ejercicio de las responsabilidades propias del MINAE como la definición, el seguimiento de estrategias, los planes y los presupuestos de las Áreas de Conservación; ni tampoco la autorización de edificaciones privadas.

En principio, todas las áreas silvestres protegidas, deben ser administradas y utilizadas conforme a las anteriores disposiciones. Y, aunque esas regulaciones y limitaciones de uso están fijadas en normas legales y reglamentarias, debe tenerse en cuenta que “a partir de su declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función.” (Sala Constitucional, votos nos. 21258-2010 de las 14 horas de 22 de diciembre de 2010, 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011 y 2752-2014 de las 9 horas 15 minutos de 28 de febrero de 2014. El destacado no es del original). Y que, en virtud de ello, las áreas silvestres protegidas están enmarcadas “dentro de un contexto de planificación que tiene la finalidad de preservar el recurso natural.” (Sala Constitucional, voto no. 16938-2011 ya citado).

En consecuencia, la modificación de las normas referidas a un área silvestre protegida en la que se establezcan condiciones de uso y regulaciones sobre su administración, distintas al régimen aplicable a la generalidad de esos espacios protegidos, podrían implicar una desmejora en el nivel de protección del área y, en consecuencia, la vulneración de principios constitucionales.

En ese sentido, en otras oportunidades, hemos indicado que:

“De dicho artículo [artículo 18 de la Ley Forestal] se desprende que en la actualidad, los usos permitidos legalmente en el patrimonio natural del Estado, se reducen a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, que además deben ser aprobadas por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Dichas restricciones no tienen rango constitucional, por lo que es claro que podrían modificarse con una norma de la misma naturaleza, tal como sucede con el proyecto que se pretende aprobar al no existir un principio de «inmutabilidad del ordenamiento jurídico.» Sin embargo, debe reiterarse que tratándose de la disminución de las garantías de protección, tal como sería autorizar otras actividades que actualmente no están permitidas, resulta indispensable que existan criterios técnicos que lo justifiquen, pues de lo contrario, la decisión se convertiría en arbitraria y violatoria del Derecho de la Constitución, específicamente del derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esa misma línea, cualquier actividad que se autorice realizar en el refugio, no puede ser incompatible con la protección ambiental que se pretende garantizar con su creación, pues se estaría desnaturalizando su razón de ser.

Así las cosas, para ampliar el rango de actividades permitidas en el Refugio de Vida Silvestre Ostional, no sólo debe contarse con los estudios técnicos que lo justifiquen, sino que además, las actividades a realizar no pueden ser incompatibles con la vocación ambiental de los terrenos ni poner en riesgo el desove de tortugas en el lugar. Sólo con el cumplimiento de estos requisitos, podría conseguirse que el interés colectivo y el problema social que se pretende tutelar, no lo sea en menoscabo del ambiente, como interés jurídico superior.” (Opinión jurídica no. OJ-014-2010 de 26 de marzo de 2010. En similar sentido, véanse las opiniones nos. OJ-033-2011 de 13 de junio de 2011, OJ-156-2014 de 17 de noviembre de 2014, OJ-084-2015 de 6 de agosto de 2015, OJ-088-2018 de 18 de setiembre de 2018).

Asimismo, debe tenerse en cuenta que, sobre el principio de no regresión en materia ambiental, la Sala Constitucional, ha dispuesto que:

“…se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.» En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. (Sala Constitucional, voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 12 de setiembre de 2019. Se añade la negrita).

B. Sobre el régimen de la Isla San Lucas.

Para analizar el régimen de la isla San Lucas, debe partirse de la Ley de Traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas (no. 5469 de 25 de abril de 1974), que dispuso ese traspaso con el fin de que la Municipalidad administrara la isla y desarrollara en ella, por sí misma o por licitación pública, un centro turístico. Para ello, autorizó a la Municipalidad a contratar las obras de infraestructura necesarias, a realizar todo tipo de actividad propia de una explotación turística bien organizada y encomendó al Instituto Costarricense de Turismo la tarea de estudiar técnicamente el territorio de la isla y elaborar el planeamiento del desarrollo turístico, de acatamiento para la Municipalidad.

El legislador mantuvo ese régimen especial al promulgarse la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) pues, en el artículo 78, se dispuso que “la isla de San Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas.” Estando vigentes esas normas, el Poder Ejecutivo, mediante el Decreto no. 29277 de 11 de enero de 2001, declaró la isla San Lucas y el área marina circundante hasta una profundidad de seis metros, como un Refugio de Vida Silvestre, disponiendo que su administración correspondería al Ministerio de Ambiente y Energía y que su manejo se regiría de acuerdo con las disposiciones establecidas al respecto por la legislación vigente en la materia.

Posteriormente, mediante Decreto Ejecutivo no. 30714-C de 26 de septiembre de 2002, se declaró e incorporó la isla, propiedad de la Municipalidad de Puntarenas, al Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica, disponiéndose que esa declaratoria prohíbe la demolición del inmueble y su remodelación parcial o total, sin la autorización previa del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura.

Sobre la validez del Decreto 29777 que creó el área silvestre protegida en la isla, pese a la existencia de la ley no. 5469, la Sala Constitucional indicó:

“Un análisis superficial de la cuestión podría conducir a pensar que el Decreto 29277-MINAE intenta derogar lo dispuesto en las leyes citadas. No obstante, debemos recordar que la competencia para establecer áreas de conservación es dada al Poder Ejecutivo por diversas normas de rango legal (cfr. párrafo anterior), en directo desarrollo de la norma contenida en el artículo 50 de la Constitución Política. Así, cuando el Poder Ejecutivo formula una declaratoria de este tipo, lo hace por expresa autorización legal y en acatamiento de sus deberes constitucionales para con el medio ambiente, por lo que no es el Decreto el que crea el régimen jurídico de las áreas protegidas, sino que únicamente es la vía que permite una célere y efectiva protección del ambiente, al dejar a los órganos técnicos competentes, la valoración de las razones de orden ambiental que llevan a la determinación de una zona de esta naturaleza. Así las cosas, el Decreto cuestionado no es inconstitucional por pretender reformar las normas legales citadas, ya que son normas del mismo y superior rango las que permiten al Poder Ejecutivo actuar como lo hizo en defensa de la integridad del medio ambiente.

(…)

…lo actuado por el Poder Ejecutivo en el presente caso está dentro del marco de sus competencias, en tanto permite cumplir con el deber que le impone el artículo 50 de la Constitución Política, así como la copiosa regulación producida por el Derecho Internacional en relación la obligación insoslayable del Estado de proteger el medio ambiente, adoptando todas las medidas idóneas para lograr una garantía integral y efectiva. Así, aunque las municipalidades tienen innegables deberes en este campo, es evidente que la protección del ambiente trasciende el interés meramente local, para constituirse un asunto de interés nacional, por lo que las acciones del Estado central como delegado de la Nación soberana para el cumplimiento de sus fines asociativos, en tanto propicien una efectiva defensa de sus bienes naturales, resulta no sólo válida, sino incluso indispensable. Un decreto como el impugnado, al determinar –basado en criterios técnicos no susceptibles de discusión en esta vía- que la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas son áreas de interés ambiental que requieren de un régimen jurídico especial, no podría nunca lesionar la autonomía municipal, reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. El mismo legislador quiso reservar al Poder Ejecutivo dichas competencias, por tratarse de intereses de la colectividad nacional. Así, la Ley número 7152 de cinco de junio de mil novecientos noventa creó el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, al que constituyó rector del sector ambiental y encomendó por su especialidad técnica, la labor de "Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas" (artículo 2 inciso ch). La potestad del Ministerio de Ambiente y Energía (sucesor de las competencias del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) de administrar los refugios nacionales y los humedales, se deriva además de los artículos 82 y 84 de la Ley de la Conservación Silvestre, 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, 13 de la Ley Forestal, y 58 de la Ley de Biodiversidad. En conclusión, esta Sala no encuentra en los actos impugnados violación alguna a la autonomía de la Municipalidad de Puntarenas, ya que los aspectos que regulan son de interés de toda la colectividad, y no solamente de los habitantes del cantón central de Puntarenas.” (Voto no. 8928-2004 de las 16 horas 37 minutos de 18 de agosto de 2004).

Luego, se emitió el Decreto Ejecutivo no. 34282 de 25 de enero de 2008, que disminuyó el 5.5% del área terrestre del Refugio y aumentó su área en 210 hectáreas (que contienen porciones de agua e islotes), declaró de interés nacional y de alta prioridad el desarrollo turístico sostenible de la isla y estableció una Comisión Permanente conformada por los Ministros Rectores de Cultura, Juventud y Deportes, Turismo y Ambiente y Energía, o sus representantes y por el Alcalde de Puntarenas o su representante, encargada de velar por el manejo racional de los terrenos excluidos del Refugio y de administración municipal.

Asimismo, ese Decreto dispuso que para el desarrollo de actividades turísticas en el área de administración municipal y para la preservación del patrimonio cultural de la isla, el ICT elaboraría un Plan Maestro de Desarrollo Turístico Sostenible, que comprendería un análisis del impacto ambiental y las normas técnicas necesarias para alcanzar los objetivos de desarrollo económico, social y ambiental, así como de protección al patrimonio cultural de esa área específica.

Ante tres acciones de inconstitucionalidad planteadas contra ese Decreto, la Sala reiteró la validez de la creación del Refugio de Vida Silvestre, y, por tanto, lo declaró inconstitucional, únicamente en cuanto redujo el área terrestre del Refugio, pero, eso sí, manteniendo la adición de área marina dispuesta. En ese sentido, dispuso:

“Las tres acciones de inconstitucionalidad acumuladas tienen como común denominador la aludida infracción al artículo 50 constitucional, por la inobservancia del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Para declarar la inconstitucionalidad basta comprobar que fue incumplido el mandato establecido en este último numeral, al modificar la cabida del área silvestre protegida. El numeral 38 indica que: «La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiear sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida». De ahí que el Poder Ejecutivo no puede reducir éstas áreas sin observar el procedimiento legislativo y técnico, razón por la cual, la Sala declara parcialmente con lugar la demanda para anular el artículo 1° únicamente en cuanto excluye del área protegida del Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas, el «5.5% del área actual para la protección del patrimonio cultural», lo anterior por infracción a lo dispuesto por los artículos 11, 50 y 89 constitucionales, y no en cuanto a la adición del sector marino e islotes, toda vez que ello es permitido al Poder Ejecutivo acordarlo mediante Decreto Ejecutivo.” (Voto no. 13099-2010 de las 14 horas 56 minutos de 4 de agosto de 2010).

En ese mismo voto, la Sala reconoció la validez de la declaratoria de patrimonio histórico arquitectónico, pues, con base en normativa internacional, se determina la posibilidad de proteger el patrimonio natural y cultural, de manera simultánea, y de adoptar medidas tendientes a la puesta en valor de ese patrimonio cultural. En consecuencia, admitió que en el manejo de la isla concurren varios actores públicos que deben actuar bajo los principios de unidad y coordinación, y, señaló, además, que la constitucionalidad del resto del articulado y el posible desarrollo turístico que planteó el Decreto, debe ser de muy bajo impacto ambiental, respetando la protección del ambiente y de los bienes culturales existentes en la zona y que motivan los dos regímenes de protección que confluyen en ella. En ese sentido, indicó:

“…ambos derechos, ambiental natural y ambiental urbano deben equilibrarse cuando el Patrimonio Cultural se encuentra presente, dado que se trata también de valores constitucionales que no pueden ser legítimamente excluidos, de los derechos de acceso y de disfrute de todos los particulares, nacionales y extranjeros, lo que se conoce como su puesta en valor. Pero la Sala sostiene que debe desmitificarse que la aspiración del desarrollo humano únicamente puede conseguirse en un ambiente urbano. Frente a esta situación, la Sala estaría ante una disyuntiva: aunque el Decreto Ejecutivo 34282-TUR-MINAE-C contenga disposiciones que rozan claramente con el artículo 50 de la Constitución Política, y que así se declara en esta sentencia, hay otras que sí encuentran su fundamento en la legislación nacional e internacional, las cuales no pueden eliminarse porque encuentran precisamente su sustento en normas de mayor rango jurídico, además de ser consecuentes con su condición de derecho fundamental (véase el Considerando XX de la sentencia 2003-03656). En tales supuestos, con fundamento en el derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, no procede sacrificar la tutela al Patrimonio Nacional y Cultural.

(…)

El Estado es una unidad de competencias, que debe subdividirse por grados de especialización para lograr sus cometidos y fines señalados en el ordenamiento jurídico. Si los órganos y entes públicos deben llenar fines constitucionales (artículos 50 y 89) con fundamento en el grado de especialización de funciones, su coordinación debe ser un aspecto prioritario para la solución de los problemas que surgen en el ejercicio de sus respectivas competencias, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones en cuanto regenta el patrimonio natural, el Ministerio de Juventud, Cultura y Deportes en lo relacionado a las políticas de conservación del patrimonio histórico- patrimonial, el Instituto Costarricense de Turismo en la habilitación y conservación de sitios históricos y de belleza natural para el turismo, y la Municipalidad de Puntarenas al velar por los intereses locales de su comunidad.

(…)

El principio de unidad del Estado tiene mayor importancia en las áreas grises del derecho público, en el tanto que la única solución conforme al Derecho de la Constitución es recurrir a los principios de la cooperación y coordinación entre los órganos y entes del Estado, cada uno en su grado de autonomía y de especialidad por la materia. En este sentido, la eficacia en las acciones estatales obliga a considerar que del principio de unidad debe derivarse la supremacía de ciertos órganos para la coordinación de las actividades estatales. En este sentido, la Sala reconoce que el Decreto Ejecutivo agrupó a los diferentes órganos rectores en su campo de especialización para que pudieran encargarse del desarrollo turístico de bajo impacto en la Isla, lo cierto es que la Sala solo declara parcialmente con lugar la demanda por el incumplimiento de lo dispuesto por el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, porque no se cumplieron con todos los aspectos jurídicos formales y los estudios técnicos aplicables. Pero en lo demás, es evidente de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, de igual forma que se dispone la protección del ambiente natural, señalan como fines desarrollar (para dar acceso y disfrute al público) de los bienes del patrimonio histórico arquitectónico del país, son objetivos igualmente constitucionales y deben predominar sin que uno desmejore al otro.

(…)

Un tipo de turismo rural de bajo impacto ecológico respetuoso de la normativa ambiental, resulta compatible con el Derecho de la Constitución, contentiva de las obligaciones internacionales ampliamente desarrolladas en los precedentes de la Sala (a las que remite esta Sala), y con el artículo 89 de la Constitución Política al fijar los objetivos culturales, entre ellos: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico, y cuyo valor se potencia en el acceso que pueda tener de él la población. Por ello, no se demuestran incompatibilidades entre la protección al ambiente y la conservación de bienes culturales puestos a disposición de la humanidad, con un proyecto que debe desarrollarse integralmente con el ambiente, que debe ser comprensivo de todos sus componentes, no excluyente... De este modo, aun cuando con las competencias de la Ley Orgánica del Ambiente se autoriza establecer categorías de manejo reguladas como Áreas Silvestres Protegidas mediante Decretos Ejecutivos, ha operado otra de la misma naturaleza con la declaratoria patrimonial contemplada en la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, mediante las declaratorias respectivas por Decreto Ejecutivo. La convergencia de la Municipalidad de Puntarenas se manifiesta cuando en el ámbito de aplicación de la Ley No. 5469, que materializa el traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas, que data desde 1974, es ratificada en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977. Precisamente, el artículo 78 de esta Ley establece: “La isla de San Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas.” Y el numeral 82 de ese mismo texto normativo establece: “Esta ley es de orden público, deroga … así como todas las demás que se opongan excepto la ley No. 4071 de 22 de enero de 1968 y sus reformas y la Ley No. 5469 de 25 de abril de 1974…” Además, es legislación vigente no reformada o derogada expresamente por legislación posterior, por lo que su vigencia se mantiene siempre que no infrinja los principios ambientales y de patrimonio histórico-arquitectónico, y no deben contravenir las políticas de los órganos rectores, situación que deberá ser dilucidado por todos los órganos y entes involucrados. Además de lo anterior, la Isla San Lucas tiene una finalidad de ser utilizada como centro turístico con beneficios financieros para diversas instituciones de bien social.

El desarrollo de la infraestructura debe ser compatible con los principios de sustentabilidad ambiental, su protección y conservación, por el contrario serían cuestionables constitucionalmente sí se realizaran obras que no tuvieran en cuenta los regímenes de protección vigentes en la Isla, como la construcción de obras de infraestructura de gran envergadura, dado que la vigencia del régimen como área protegida implicaría un cambio sustancial al uso de suelo, y no por las obras humanas que existieron mucho antes de la declaratoria de la Isla como Área Silvestre Protegida y de patrimonio histórico-arquitectónico. De ahí que, no estima la Sala que los artículos 2, 3, 4, 6 y 7 del Decreto Ejecutivo 34282-TUR-MINAET-C presenten vicios de constitucionalidad, pero entendido con los siguientes matices. La declaratoria de interés nacional y de alta prioridad del desarrollo turístico sostenible, que señala el numeral 2, deberá entenderse constitucional mientras que la conservación y restauración de las edificaciones del antiguo penal y aquellas que fueron construidas con ocasión de su existencia, queden circunscritas a las labores de conservación, protección y mejoramiento de su entorno. Lo mismo debe ocurrir con los sitios arqueológicos y el cementerio ubicado en Playa Cocos, sin perjuicio, claro está, de los estudios arqueológicos y científicos que deberán ser objeto. En cuanto a la infraestructura destinada para el uso del turista, ésta deberá estar limitada estrictamente a las áreas del complejo histórico y del camino que conduce a Playa Cocos y a ésta, las instalaciones que se deberán construir serán las estrictamente necesarias para atender las necesidades básicas de los visitantes y de los agentes de desarrollo turístico, sin que lo anterior implique que se pueda extender más allá de desarrollos incompatibles con una filosofía “verde”, o que no se encuentren en sintonía con la capacidad de ocupación del lugar, todo lo cual, deberá asegurarse de forma sostenible conforme a la ciencia y la técnica. Reconoce este Tribunal que se trata de un verdadero reto lograr la conservación y recuperación de las edificaciones de la Isla, así como su puesta en valor, incluidas –por ejemplo- las casas de madera ubicadas en el lugar conocido como “Las Jachas” y sus alrededores, la Enfermería, la Capilla, Edificio de Administración, y otra infraestructura necesaria para ofrecer servicios limitados del turismo de naturaleza y el eco-turismo, entre tanto, se responda a criterios de sustentabilidad, de lo contrario, conllevaría un roce de relevancia constitucional de los artículos 50 y 89. En cuanto a los incisos a) y b) del numeral 5 deberán entenderse constitucionales en la medida en que lo pretendido en el Plan Maestro se ajuste a lo señalado por esta Sala, especialmente en el tanto los estudios de zonificación y reglamentos de zonificación no se encuentran fundados en una reducción del área silvestre protegida en el 5.5% del área.” Es decir, si bien es cierto, la Sala reconoció la validez de la existencia del Refugio de Vida Silvestre, y, por esa razón, declaró inconstitucional el Decreto en cuanto disminuía parte de su área terrestre, reconoció la concurrencia de varios regímenes en la isla, y determinó como necesaria la coordinación de competencias por parte de la Municipalidad de Puntarenas, el Instituto Costarricense de Turismo, el Ministerio de Cultura y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y reconoció la posibilidad de desarrollar actividades turísticas de muy bajo impacto ambiental, acordes a los regímenes de protección de la isla.

C. Análisis puntual del proyecto de ley.

Según lo indicado en el primer apartado, un proyecto de ley que pretenda modificar el régimen general aplicable a un área silvestre protegida, en cuanto a las actividades permitidas, el órgano competente para su administración y la forma de planificar y zonificar su uso, podría implicar una desmejora en el nivel de protección, y por ello, conllevar problemas de constitucionalidad.

Además de lo anterior, en el análisis de la presente iniciativa debe tomarse en cuenta el régimen de la isla San Lucas, reconocido y validado por la Sala Constitucional.

Atendiendo ambos aspectos, lo primero que debe valorarse es si con el marco normativo actual y lo dispuesto por la Sala Constitucional, es posible o no ejecutar las iniciativas de desarrollo turístico y de reactivación económica que se tienen proyectados sobre el Refugio de Vida Silvestre Isla San Lucas, y de ahí, determinar la necesidad de una ley como la propuesta.

Al efecto, tómese en cuenta que el tipo de desarrollo turístico que, por indicación de la Sala Constitucional, puede llevarse a cabo en la isla, debe ser de muy bajo impacto ambiental y que la infraestructura que se desarrolle debe estar limitada a la atención del turista y a otros servicios limitados de ecoturismo, lo cual abarca obras y actividades ya contempladas en el marco normativo actual sobre las áreas silvestres protegidas.

Por tanto, si lo que se quiere es ampliar ese marco normativo habilitante, el legislador debe asegurarse de que las actividades o desarrollos que se habilitarán sean acordes a lo dispuesto por la Sala Constitucional, es decir, que serán compatibles con la tutela ambiental, y que se encuentren en sintonía con la capacidad de ocupación del lugar, lo cual, en todo caso, como lo dispuso ese órgano jurisdiccional, deberá asegurarse de forma sostenible conforme a la ciencia y la técnica.

Entonces, aunque en el proyecto se indica que se habilitarían actividades comerciales, de transporte, deportivas, artísticas o culturales, que incentiven la atracción turística y la visitación a la isla, y que en la zona turística se otorgarán permisos para llevar a cabo obras y servicios de toda índole, lo cierto es que, la autorización de esas actividades deberá depender de lo que técnicamente se determine como viable en el correspondiente instrumento de planificación del área silvestre protegida o en las evaluaciones de impacto ambiental que correspondan. Pues, de lo contrario, la habilitación general plasmada en la iniciativa legal, no tendría sustento científico y técnico que respalde la no afectación del patrimonio natural e histórico arquitectónico de la isla, como expresamente lo requirió la Sala Constitucional.

Otro aspecto que debe valorarse es la conveniencia de transformar el actual refugio de vida silvestre en un Parque Nacional, tal y como lo plantea el proyecto, pues, como ya se dijo, los parques nacionales, junto con las reservas biológicas, son considerados espacios de conservación absoluta, y, en consecuencia, las actividades a desarrollar en ellos son más limitadas.

Incluso, como se señaló, la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América dispone que las riquezas existentes en los parques nacionales no podrán explotarse con fines comerciales, y ello podría representar un obstáculo para las actividades que se proyectan desarrollar en la isla.

Por otra parte, el proyecto delimita una zona turística en la cual se podrán llevar a cabo ciertas actividades recreativas, lo cual no implica que ese espacio será excluido del área silvestre protegida, pues ello sería contrario al precedente constitucional antes citado. Sino más bien, ello debe ser entendido como una delimitación del espacio del área protegida en la cual podrán desarrollarse las actividades de muy bajo impacto ambiental y de ecoturismo que fueron avaladas por la Sala Constitucional.

En consecuencia, el legislador debe asegurase de que la delimitación proyectada es acorde con los espacios que para el posible desarrollo turístico y puesta en valor del patrimonio histórico arquitectónico, expresamente señaló la Sala Constitucional.

En otro orden de ideas, la Sala Constitucional dispuso como necesario el ejercicio coordinado de competencias por parte del Ministerio de Cultura, del Instituto Costarricense de Turismo, de la Municipalidad de Puntarenas y del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Para ello, el proyecto de ley propone crear la Junta Administrativa del Parque Nacional Isla San Lucas, como un órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energía, con personalidad jurídica instrumental, e integrado por un miembro representante del Ministerio de Ambiente y Energía, Ministerio de Cultura y Juventud, del Instituto Costarricense de Turismo, de la Alcaldía de la Municipalidad de Puntarenas, del Poder Ejecutivo y de la Cámara de Turismo de Puntarenas.

A esa Junta se le encargaría el gobierno y administración de la isla, y, además, definir las estrategias y políticas tendientes a la consolidación y desarrollo del Parque; velar por la protección, restauración y administración de las edificaciones históricas, por el desarrollo de facilidades y servicios destinados al descanso y esparcimiento de los visitantes, habilitación y accesibilidad de las vías de acceso terrestres y marítimas, la construcción de facilidades portuarias y en general dotación de todos los servicios básicos; promover y estimular todas aquellas actividades turísticas sostenibles ambientalmente, sean comerciales, de transporte, deportivas, artísticas o culturales, que incentiven la atracción turística y la visitación; elaborar y desarrollar estrategias de mercadeo y promoción necesarios para dar a conocer el Parque, aprobar los permisos para llevar a cabo obras y servicios de toda índole que se desarrollen en la Zona Turística de la isla; elaborar el Plan Maestro de desarrollo del Parque Nacional; elaborar y aprobar programas, planes y presupuestos, la estructura de los departamentos u órganos administrativos que se requieran para la gestión institucional del parque, así́ como aprobar los planes y presupuestos anuales respectivos; y realizar los procesos de contratación administrativa para la satisfacción y cumplimiento de las finalidades del parque, para la protección de sus bienes inmuebles, incluyendo la administración y desarrollo de las facilidades destinadas a la visitación y recreación turística.

Ante ello, debe tenerse en cuenta que el Decreto 34282 creó una Comisión Permanente conformada por los Ministros Rectores de Cultura, Juventud y Deportes, Turismo y Ambiente y Energía, o sus representantes, y por el Alcalde de Puntarenas o su representante, encargada de velar por el manejo racional de los terrenos que, en ese Decreto se determinaron como de administración municipal y que, para esa área, no resultaría aplicable el plan de manejo del área silvestre elaborado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, sino el plan maestro de desarrollo turístico que correspondía elaborar al Instituto Costarricense de Turismo. Asimismo, disponía que el plan de manejo del área debía contemplar lo dispuesto por el plan maestro.

Entonces, puede decirse que ese Decreto dejó a salvo el ejercicio de las competencias propias del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en cuanto a la administración y planificación del resto del área silvestre protegida, y que, la participación conjunta de otras instituciones mediante la Comisión creada se circunscribía únicamente al área que se determinó como área de administración municipal.

La presente propuesta va más allá de lo dispuesto en aquel Decreto, y otorga a una Junta Administrativa, conformada por miembros de varios actores, la administración y gobierno del área silvestre protegida, confiriéndole todas las competencias que sobre esos espacios ejerce el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

Si bien se indica que fuera de la Zona Turística de la isla se aplicarán las regulaciones ambientales comunes a todos los parques nacionales y que la Junta Administrativa atenderá los criterios técnicos del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, lo cierto es que esa Junta ejercería sus funciones de gobierno y administración sobre toda la isla. Y, además, por la redacción formulada y al no mencionarse la figura del plan de manejo, el plan maestro resultaría aplicable a todo el espacio protegido. Es decir, la planificación de toda el área silvestre protegida, se haría conforme a un instrumento distinto al diseñado para el manejo de las áreas silvestres protegidas, y que fue originalmente pensado para el planeamiento del desarrollo turístico de un sector específico de la isla.

Además, en el proyecto no se establece de qué forma se elaboraría el plan maestro, ni el modo en que éste integraría los aspectos estrictamente relacionados con los recursos naturales protegidos mediante el régimen del área silvestre protegida.

En otras palabras, el área silvestre protegida, en su totalidad, aún en cuanto al manejo de sus recursos naturales, estaría siendo planificada por un órgano distinto al organismo especializado y técnico en la materia, mediante un plan maestro de desarrollo, que originalmente fue pensado para un sector determinado de la isla y que, además, tiene un enfoque distinto al perseguido por un plan de manejo.

Lo mismo sucedería con lo relativo al manejo del patrimonio histórico arquitectónico de la isla, ya que el proyecto le otorgaría a un organismo distinto, el ejercicio de competencias técnicas y especializadas, propias del Ministerio de Cultura y Juventud, relativas a la restauración y administración de las edificaciones históricas. Y, tampoco se establece en el proyecto la forma en la que se incluirán al Plan Maestro, los aspectos técnicos de conservación y restauración de ese patrimonio.

Debe considerarse que la Sala Constitucional permitió la puesta en valor del patrimonio histórico arquitectónico mediante un desarrollo turístico de muy bajo impacto ambiental, que se integre al patrimonio natural de la isla y que sea compatible con los principios de sustentabilidad ambiental, pues si se realizaran obras que no tuvieran en cuenta los regímenes de protección vigentes en la isla, ello implicaría un cambio sustancial al uso del suelo del área silvestre protegida.

Y es que, si lo que se pretende es que la Junta Administrativa ejecute sus funciones sobre la zona turística y que el plan maestro esté referido solo al desarrollo de ese espacio, y, de tal forma, que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación mantenga sus funciones sobre el resto del área silvestre protegida y que, quede a salvo la figura del plan de manejo, así debe especificarse, pues ello no se desprende del texto propuesto.

De tal modo, se recomienda valorar la modificación del proyecto con el fin de que la estrategia de desarrollo turístico de la isla y de las actividades que serán permitidas en el área turística, así como el manejo del patrimonio histórico arquitectónico, sean aspectos que, se integren al plan de manejo del área silvestre protegida, y no que, al contrario, sean los aspectos referidos al manejo de los recursos naturales los que se integren, de manera residual, al plan maestro de desarrollo de la isla.

Ésa sería una forma de garantizar que las actividades que finalmente se autoricen dentro del área silvestre, tengan el respaldo técnico científico en cuanto a la no afectación de los recursos naturales y del patrimonio histórico arquitectónico al que la Sala Constitucional sujetó el desarrollo de actividades turísticas en la isla.

En ese mismo orden, se sugiere valorar otra alternativa de coordinación según la cual, el manejo, gobierno y planificación del área silvestre protegida no esté a cargo de un órgano distinto al organismo técnico y especializado en la materia, pero garantizando que en esa función se incorpore y atienda, obligatoriamente, el criterio técnico de las demás instituciones competentes, en cuanto al desarrollo de actividades turísticas y de conservación del patrimonio histórico arquitectónico, en las áreas específicas que al efecto fueron determinadas por la Sala Constitucional.

Es decir, se recomienda idear un mecanismo de coordinación mediante el cual, las instituciones involucradas puedan ejercer sus competencias conjuntamente, pero sin tener que renunciar o delegar el ejercicio de competencias técnicas y especializadas en un organismo distinto, que no posee el grado de especialidad requerido. Y, de igual forma, que contemple la posibilidad de que los recursos generados por la visitación del área silvestre protegida y por los permisos y concesiones de servicios no esenciales otorgados en la isla, puedan ser utilizados para el ejercicio coordinado de esas competencias. Lo anterior, considerando que con el proyecto de ley se estarían derogando los artículos 2 a 8 de la Ley 5469 que destinaba los fondos generados por la explotación turística de la isla, a varias instituciones de interés social.

Por último, pero no por ello de menor relevancia, debe revisarse la delimitación propuesta del área silvestre protegida, pues pareciera que no se estarían incluyendo las 210 hectáreas de área marina e islotes, que fueron añadidas al Refugio de Vida Silvestre mediante el Decreto 34282 y que la Sala Constitucional mantuvo como parte del área protegida en el voto no. 13099-2010.

Lo anterior podría implicar, al menos, un grave conflicto de aplicación de normativa, porque si el proyecto se aprueba tal y como está, podría entenderse que la isla San Lucas y el área marina circundante de seis metros de profundidad serían un parque nacional, y que, el resto de área no contemplada, mantendría su naturaleza de refugio de vida silvestre, al que se le seguirían aplicando las disposiciones del Decreto de su creación.

Otra posible interpretación, que llevaría consigo la inconstitucionalidad de la norma, sería que, la aprobación de la ley, al no contemplar el espacio indicado, implica la reducción del área silvestre protegida sin contar con los estudios técnicos exigidos al efecto. (Al respecto, véanse los votos de la Sala Constitucional nos. Véanse los votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros).

• 3)Conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 21.287, denominado "Creación del Parque Nacional Isla San Lucas" es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez