Insufficient technical basis to modify Ostional Wildlife Refuge regimeSustento técnico insuficiente para modificar el régimen del Refugio Ostional

Legal Opinion: 084 - J of 08/06/2015 OJ-84-2015 August 6, 2015 Mrs.

Hannia M. Durán Area Chief Special Permanent Environmental Commission Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication No. AMB-190-2015, requesting the opinion on the substitute text published in La Gaceta No. 121 of June 24 last, called "Law of the Ostional Wildlife Refuge" (legislative file No. 18.939).

It is recalled that it is improper to assume our conformity with the bill under the terms of Article 157 of the Internal Rules of Order, Direction and Discipline of the Legislative Assembly, inapplicable in this case; and it is warned that no opinion will be issued on its goodness or timeliness (within the legislative discretionary scope); and that our legal opinion lacks binding effects.

Our opinion is based on several previous legal opinions related to the subject: OJ-14-2010 of March 26, 2010, concerning the bill for the "Law of the Ostional National Wildlife Refuge," file No. 17.512; OJ-62-2013 of September 20, 2013 and OJ-32-2015 of April 15, 2015, on the bill for the "Law of Community Coastal Territories," later called "Law creating a special regime for granting concessions in community coastal territories and community island territories," file No. 18.148; and OJ-156-2014 of November 17, 2014, regarding a previous text processed under this same file (folios 156-166).

I. PURPOSE OF THE BILL

The purpose of the bill is to establish a specific and differentiated legal regime for the Ostional National Wildlife Refuge, allowing the permanence of the current "occupants" of the maritime terrestrial zone through the granting of concessions.

II. TECHNICAL JUSTIFICATION

The legal norms issued in relation to protected wilderness areas and the maritime terrestrial zone must have technical support, in accordance with the constitutional principle of the objectification of environmental protection or the principle of binding to science and technique:

"it translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and general provisions – both legal and regulatory – from which the requirement of 'binding to science and technique' is derived" (Constitutional Chamber, votes numbers 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007 and 21258-2010).

"The starting point is the principle that environmental norms must have technical support, since their application must be based on limits that determine the conditions under which the use and exploitation of natural resources must be subject." (Constitutional Chamber, vote No. 6322-2003).

Which is related to the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality:

"The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that the norms issued with respect to this matter be duly motivated by serious technical studies, even if there were no other legal norm that expressly established it." (Constitutional Chamber, vote No. 7294-1998, reiterated in vote No. 18665-2012).

And it is also closely related to the principle of prohibition of arbitrariness:

"The prohibition of arbitrariness condemns the lack of objective support or legal foundation ... and, consequently, the violation of the material order of the principles and values inherent to the Rule of Law ..." (Constitutional Chamber, vote No. 11155-2007).

In judgment of the Constitutional Chamber No. 2003-8742, the state nature of the Ostional National Wildlife Refuge was defined:

"The laws related to the environment (the Organic Law of the Environment, the Wildlife Conservation Law and its Regulations, the Forestry Law and the Law of the Maritime Terrestrial Zone, for example), do not provide that the Ostional Wildlife Refuge be classified as a mixed-property refuge from which development or natural resource exploitation activities or projects can be authorized." The consulted bill (Article 5) changes the management category of the Ostional National Wildlife Refuge, which goes from being state to mixed (see Legal Opinion No. OJ-14-2010 and the statement of motives, folio 532 of the legislative file).

Articles 71 and 72 of the Regulations to the Biodiversity Law, Decree No. 34433 of March 11, 2008, provide that for the change of management category of protected wilderness areas, a technical report must be prepared that considers, among other aspects, the "proven potential of the proposed area for those uses that are compatible with the recommended management category." In folio 330 of the legislative file, official communication No. SINAC-DE-904 of June 9 of this year, states that it attaches a technical report prepared by the Tempisque Conservation Area and the University of Costa Rica, to be incorporated into the legislative file of the bill "that modifies the Management Category of the Ostional National Wildlife Refuge." The report incorporated in the following folios, from April 2015 "Version 2", refers to some uses that do not strictly coincide with those of the bill, for example: it alludes to "small-scale" agricultural use (folios 340, 408, 416 and 417), while Article 8 of the bill cites agricultural use, without further qualification; and the same occurs with commercial use, which in the report (folios 340, 408, 416 and 417) is restricted to that intended to sustain basic support services for the communities or visitors (giving the example of restaurants and shops), while Article 8 of the bill allows commerce in general[1]. Likewise, in folio 408, the cited report refers to a law that allows residential, sustainable agricultural "small-scale" and basic services use.

Although Article 10 of the bill refers to the fact that the economic activity developed must be of low environmental impact and of micro or small enterprise according to the criteria established in the Law for Strengthening Small and Medium Enterprises, No. 8262 of May 2, 2002, this law refers to its Regulations for the definition of the quantitative characteristics of SMEs, and Decree No. 37121 of April 24, 2012, does not specify them for the agricultural sector.

On the other hand, votes of the Constitutional Chamber numbers 2003-8742 and 2009-2020, order that within the Ostional National Wildlife Refuge, only activities tending "to its protection and research" or "research, protection, training and ecotourism activities" be authorized in accordance with current regulations.

Article 70, subsection e) of the Regulations to the Biodiversity Law, provides that on state lands of mixed-property refuges, only research, training and ecotourism activities may be developed, restricting the application of the Regulations to the Wildlife Conservation Law[2] for the regulation of the permitted activities on the portion under private property of these refuges (OJ-33-2011 of June 13, 2011).

The consulted bill modifies this regime, applicable to more than 25 Mixed Wildlife Refuges in the country, 18 of them also coastal[3]; allowing on state lands of the Ostional Refuge the granting of concessions for agricultural, residential, commercial use, recreational homes, etc.

In this regard, in Legal Opinion No. OJ-14-2010, several aspects that must be technically supported were identified:

"... since the creation of the Ostional Wildlife Refuge, its protection area has been progressively expanded, so any bill intended to be approved to establish a special regulatory regime, reducing the existing protection, must be duly justified on technical or social grounds that support the decision.

Notwithstanding the foregoing, any analysis carried out must also start from the basis that, even if there are reasons that justify the modifications, these must pass the test of reasonableness and proportionality, and the principle of environmental protection, which ultimately can only be definitively determined by the Constitutional Chamber, in exercise of its constitutional jurisdiction...

The first general discussion derived from the consulted bill is regarding the intended modification of the nature of the Ostional National Wildlife Refuge, which goes from being state to mixed.

... it is clear that changing a refuge from a state nature to a mixed one, means a reduction in the guarantees of protection, which can only be justified to the extent that there are technical or social reasons that support the decision...

Therefore, it is fundamental that in the legislative processing of the bill, the technical reasoning justifying the change of nature, as well as the reasonableness and proportionality of the measure, be recorded. To determine the latter, the decision must be necessary, suitable and proportional to the aim pursued and cannot respond to whimsical or arbitrary criteria.

Although the determination of the nature of a refuge is not of a constitutional but legal nature, the truth is that any reduction in protection that is intended to be approved by the legislator in exercise of its competence must be through an objective and reasonable justification from a technical point of view, so that the norm passes the reasonableness analysis and is not considered violative of superior legal interests such as the environment. For this reason, the weighing of the social interest of the community of Ostional, with the fundamental right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, is indispensable.

The implications of recognizing the Ostional Wildlife Refuge as a mixed one, as the bill in question intends, lead us to analyze the second general question that arises with its approval. This has to do precisely with the uses and activities that could be authorized in the refuge in the future.

... it must be reiterated that, in the case of reducing protection guarantees, such as authorizing other activities that are not currently permitted, it is indispensable that there are technical criteria that justify it, because otherwise, the decision would become arbitrary and violative of the Right of the Constitution, specifically the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. In that same line, any activity that is authorized to be carried out in the refuge cannot be incompatible with the environmental protection that is intended to be guaranteed by its creation, since its raison d'être would be denatured.

Thus, to expand the range of permitted activities in the Ostional Wildlife Refuge, not only must there be technical studies that justify it, but also, the activities to be carried out cannot be incompatible with the environmental vocation of the lands or endanger the spawning of turtles in the place. Only with the fulfillment of these requirements, could it be achieved that the collective interest and the social problem that is intended to be protected, are not to the detriment of the environment, as a superior legal interest...

The third general aspect that must be assessed and that is related to the above, is whether it is possible for there to be a special regime for the Ostional National Wildlife Refuge, which does not necessarily coincide with the rest of the country.

To justify any differentiation from a constitutional point of view, it must be based on objective and reasonable grounds, as otherwise it could become a case of discrimination. Hence the importance that in this bill, the social, economic or any other reasons that justify the differentiated treatment intended to be given to the Ostional refuge area, in relation to other refuges, be recorded.

It is indispensable that the exceptionality of the existing reality in the Ostional Wildlife Refuge, as well as the need for the Legislative Assembly to resolve the social problems of the place, be recorded in the legislative process. The foregoing, logically through a balance between the environmental protection that must be given to the refuge and the existing social situation." (The underlining does not belong to the original).

The Constitutional Chamber, in vote No. 2013-10158, specified the degree of technical support required by a bill that intended, like the one now consulted, the granting of concessions in the Ostional National Wildlife Refuge for residential, agricultural use, etc., including an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) approved by SETENA:

"The inexistence of technical studies that determine the possibility of granting concessions for the development of human activities ...: The only point questioned by the consulting deputies regarding form focuses on the violation of the procedure established in Articles 36 and 38 of the Organic Law of the Environment, Law No. 7554. They allege that there are no technical studies that justify the pertinence of granting concessions within a Wildlife Refuge, given the effects that the activities carried out on said lands will undoubtedly cause on the protected areas... upon analyzing the text of the bill, as well as the different criteria provided by the consulting authorities, this court observes that the discussed articles, specifically Article 45[4] and 51[5] of the bill, establish firstly the declaration as a community coastal territory and secondly the possibility of granting concessions within the Refuge. Although Article forty-six[6] of the bill [in relation to eight[7]] provides for an environmental impact assessment, that requirement is not equivalent to the fulfillment of that requirement at the legislative level; there is a qualitative, important difference if the requirement is met before the approval of the norm or after its approval, which is what Article forty-six of the bill contains. The declaration of a National Wildlife Refuge, in this case, Ostional, as a community coastal territory, does have an impact on its management and on the regime that regulates it, as inferred from the norms contained in Chapter Three of the consulted bill;[8] its application may have a relevant influence on the nature of the refuge, weakening its protection regime, for this reason a prior environmental impact assessment is required. There is no doubt that the declaration of a national wildlife refuge as a coastal territory can significantly modify the real and effective condition of the area protected by the refuge. The regime that defines the refuge can be emptied of content.

The bill under discussion lacks technical studies that demonstrate not only the factual situation, but also the technical viability, as well as the reasonableness and proportionality as constitutionality parameters, principles that every legal norm must observe, mainly when it comes to affecting public resources as in the specific case.

The foregoing allows this Court to coincide with the position of the consulting deputies in the sense that there is not in the legislative file a technical study that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of objectification of environmental protection, despite the fact that there are both institutions and experts in environmental matters who could have prepared the technical study that is lacking in the bill.

By virtue of the above, it is appropriate to address the consultation by pointing out the existence of essential vices of unconstitutionality in the processing of the bill, in the terms of Article 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction...

Regarding the Ostional National Wildlife Refuge, in compliance with the Precautionary Principle, prior to the declaration as a community coastal territory and to the concession –as indicated by the deputies– an environmental impact assessment evaluated by the Secretaría Técnica Ambiental (SETENA) is required, in such a way that the type of damage and the measures to be adopted are demonstrated, an assessment that is lacking in this legislative initiative, since a refuge could not be left unprotected without technical criteria that support it. Therefore, said omission implies a violation of the precautionary principle and the principle of progressivity of the scope of protection of fundamental rights, an aspect noted in the vice of form analyzed in this judgment." (What is indicated in bold and in brackets does not belong to the original).

It is worth noting that the legislative file No. 18.939 does not contain that environmental impact assessment evaluated by SETENA, nor does it show that the Refuge Management Plan contemplates on state lands the same activities as Article 8 of the Bill and has environmental viability granted by SETENA,[9] so as to affirm that this requirement is fulfilled.

Note, for example, that in the Strategic Environmental Assessment Report by Allan Astorga and others (2009), incorporated into the legislative file, it is alluded that: in the area of river channels with associated flood plains between the estero de las Rocas Las Cocineras and the estero Río Ostional, "human use for agricultural purposes resulted in a strong anthropogenic alteration, which severely destroyed the natural characteristics of the referred area" (p. 18); the mangrove of the Rempujo river has been "largely converted to rice fields" (p. 37); the productive structure has developed against the grain of the land-use capacities (capacidades de uso del suelo) (p. 40); and that, in their great majority, residual waters of human or agricultural origin are managed through septic tanks (with potential cumulative negative effect on groundwater) or otherwise, discharged directly into natural water courses (p. 347).

Likewise, in the Diagnosis for the General Management Plan of the Ostional National Wildlife Refuge (2014), threats to the refuge's estuary and mangrove systems were identified: the cutting of mangroves for planting crops such as rice and agricultural activities (pp. 49 and 50).

And "public authorities are not permitted to make concessions or grant extensions for continuing to affect the environment, even when this is done with a view to bringing economic benefits to a specific geographical area." (Constitutional Chamber, vote No. 5906-99).

Regarding the accreditation of the factual situation required by the Chamber in vote No. 2013-10158, since 2010, we indicated:

"The bill establishes that once this law enters into force, the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) will have a period of nine months to conclude and formalize all censuses, mappings and other technical studies necessary to determine the real situation of land tenure (tenencia de la tierra), as well as to conclude and formalize the general management plan of the Refuge. This issue generates discussion, because as has been indicated, it is necessary that the approval of the law be justified on technical and social criteria and that this be recorded in the legislative process for the purpose of defending its constitutionality. This obliges that the studies be carried out prior to the approval of the bill, so it is debatable whether they can be carried out subsequently as proposed." (OJ-014-2010).

The now consulted bill has an analogous norm (Transitory Provision II), providing that the Conservation Area will have a period of 6 months, from the date the Law enters into force, "to conclude and formalize all censuses, mappings, and other technical studies necessary to determine the real situation of land tenure." This transitory provision shows that the factual situation is not fully accredited.

The importance of the censuses, mappings and other studies that prove the real situation of land tenure is important, not only for weighing the reasonableness and proportionality of the norm, but also because according to the text of the bill, the "occupants" may not be subject to eviction before a concession can be granted to them (providing 6 months for the submission of concession applications, and conclusion and formalization of the censuses, mappings, technical studies and General Management Plan – without counting the time required to obtain the environmental viability from SETENA for the Management Plan – and 8 months for the resolution of concession applications) and if there is no complete registry of them, many people will probably proceed to invade areas of the maritime terrestrial zone and claim occupation in accordance with the terms of the new law so as not to be evicted from the lands.

The technical studies must be prior to the enactment of the law, sufficient and complete to justify the legislative measure, in the terms set forth by the Constitutional Chamber:

"the requirement for prior technical studies responds to the principle of subjecting decisions related to the environment to criteria of science and technique, in order to protect the ecological balance of the system and the health of the environment. In this sense, the requirement for technical studies that justify the approval of bills tending to the reduction or declassification of an environmentally protected area must be satisfied prior to or during the development of the legislative process. Furthermore, the requirement for technical studies is not a mere formality, but rather it is a material requirement, that is, it must be materially demonstrated, through a scientific and individualized analysis, the degree of impact of the corresponding measure on the environment, to propose recommendations aimed at reducing the negative impact on it, and to demonstrate how such a measure implies a development that meets the needs of the present without endangering the capacity of future generations to meet their own needs." (Vote No. 13367-2012).

The report prepared by the Tempisque Conservation Area and the University of Costa Rica, from April 2015 "Version 2", refers to the fact that within the Refuge are the communities of Ostional, Peladas and Guiones, and cites in Ostional 111 occupations, in Nosara 20 occupations, in Pelada 105 occupations, in Guiones Norte 27 occupations and in Guiones Sur 41 occupations (f.387).

"It is clear that the people who are on those lands would be left in a different and more favorable situation than others who have also invaded public domain zones of the State, because for the rest of the country, the Ley de la Zona Marítimo Terrestre only recognizes occupants who entered before 1977 and allows them to continue under certain requirements. Hence the importance, on the one hand, that there be a record in the file of the technical or social reasons that justify the differentiated treatment, and that warrant the special regulation in this case." (Legal Opinion No. OJ-014-2010).

However, in that report, reference is only made to the participation of the community of Ostional in the protection of turtles and nests on the beach and in the regulated use of their eggs, which supposedly has contributed to the stability or increase of the turtle population in arribada (mass nesting), participation that presumably would be made difficult without the proximity of the community to the arribada beaches, citing as such the Ostional beach in front of the community of Ostional, and that of Nosara, to a lesser extent (ff. 394, 398-401), seeking to justify their stay in the Refuge thereby.

In the document incorporated into the legislative file as the statement of motives for the new text, reference is also made only to the community of Ostional and its project for the use of turtle eggs, indicating that its "positive results for the benefit of the sustainability and growth of the olive ridley turtles (tortugas lora) has been recognized even by foreign scientists and scholars" (folio 528).

On the contrary, there is no allusion in the documents incorporated into the legislative file that the communities of Peladas and Guiones or occupants of Nosara, contribute in any way to the conservation objectives of the Refuge (the conservation of sea turtles and the protection of their reproduction habitats and the conservation and protection of marine-coastal ecosystems), as a justification for their permanence.

If there is an objective cause that justifies the differentiated legal regime, it must be on record in the legislative file.

The defect of this justification is evident, for example, with respect to recreational homes (Article 8 of the bill), in which case the norm could be more a response to a de facto situation (avoiding the eviction and demolition of the constructions[10]), and is inconsistent with Article 10 of the bill, since recreational homes do not meet the "of necessity" criterion required there for the granting of concessions to natural persons[11].

III. SPECIFIC OBSERVATIONS ON THE ARTICLES

• Article 1 of the bill, when defining its purpose, refers to the Refuge "created by Law No. 6919 of November 17, 1983," so by omitting the norms that made subsequent expansions, it generates an imprecision regarding the spatial scope of application of the exception regime:

"Subsequently, the Executive Branch, through decree number 16531 (of July 18, 1985) issues a demarcation that expands the limits of the Refuge, under the consideration that the initial area was insufficient to protect the nesting sites of the Olive Ridley Turtle (Cons. 1 and 3). Indeed, Article 1, establishes:

"Article 1.—The Ostional National Wildlife Refuge is expanded with the area of 200 meters, counted from the ordinary high tide, comprised from the left bank of the mouth of the Nosara River to Punta Guiones." Then, with the enactment of the Wildlife Conservation Law (number 7317 of October 30, 1992) the creation of the Refuge is ratified, in the following terms:

"Transitory Provision I.-The Ostional Wildlife Refuge is created, which, for the purposes of this Law, will be located in the two hundred meters of the maritime terrestrial zone that extends from Punta India to Punta Guiones, Canton of Nicoya, Province of Guanacaste. The Executive Branch shall demarcate the Refuge within thirty days following the publication of this Law." Finally, by means of executive decree number 22551 (of September 14, 1993) the marine sector of the Refuge is expanded (Art. 1) and the sectors that constitute it are established: a. The Marine Sector comprising the territorial waters according to the previous delimitation, b. The Ostional Sector, comprising the main spawning site of the olive ridley turtle on Ostional Beach, c. The Estuarine Wetland Sector forming the mangrove areas and d. The Guiones Sector, comprising Pelada Beach and Guiones Beach. The foregoing with the purpose of ordering – for the purposes of protection and use – the natural resources of the protected area (Article 2)." (Opinion No. C-364-2008).

• On definitions (Article 2):

- Technical study: In the legislative file there are two technical studies prepared by the Tempisque Conservation Area and the University of Costa Rica in April 2015, one refers to the previous text (folios 211-311) and another, "Version 2" to the current text (folios 331-437).

- Mixed refuge: the definition is repeated in Article 5, but with differences, which is why it is recommended to standardize them.

"The Refuge shall be of mixed property, in the sense that it may be composed in part by spaces owned by the State or other public entities and in part by lands owned by private parties that have been legitimately registered in the Real Estate Registry prior to the date of creation of the Refuge, as both types of property are compatible with its conservation objectives" (Article 2).

"The Refuge shall be of mixed nature and may be composed in part by areas owned by the State or other public entities and in part by lands owned by private parties, provided that both forms of property are compatible with the objectives of environmental conservation and protection and under an integrated conservation approach" (Article 5).

Regarding a similar text, we indicated in Legal Opinion OJ-14-2010:

As explained in the general comments on the bill and as recorded in the statement of motives, there are property rights registered in the Refuge that predate its creation. The existence of these properties is not necessarily incompatible with the public nature of the refuge; therefore, it must be assessed whether it is necessary to modify its nature, especially if what is intended to be established with the bill in question is a special regulation. It would be understood that this classification is being made to determine, in the absence of regulation on any subject, what the supplementary applicable legislation would be and the type of activities to be authorized.

The foregoing, however, falls within the scope of discretion of the legislator, who must necessarily justify their decision on objective and reasonable grounds, as explained in the general section of this pronouncement.

- Zoning of the refuge: reference is made to "focal management elements" (elementos focales de manejo), the meaning of which is not understood (for laypersons in the field) until after reading the technical documents contained in the legislative file; therefore, it seems advisable to clarify that concept in the definitions.

- Uses necessary to achieve the conservation objectives of the Refuge and uses compatible with the conservation objectives of the Refuge: These definitions come from the text processed under file No. 17,512 (Article 15); however, unlike that one, the text of the bill now under study does not regulate those uses.

• In Article 3, the reference to land uses on privately owned real property existing within the Refuge (last sentence) is inconsistent with the heading of the article: "PUBLIC DOMAIN." • In Article 4, second paragraph, the conservation objectives of the Refuge do not exactly match those identified in the "Technical Study" (Estudio técnico): the conservation of sea turtles and the protection of their reproductive habitats (Decree No. 22551 expanding the Refuge considers not only spawning or nesting sites, but also the coastal waters where turtle copulation takes place; therefore, the term "reproduction" is more appropriate, being more comprehensive, than "nesting"), the conservation and protection of marine-coastal ecosystems (mangroves and estuaries), and the sustainable use of natural resources by organized local communities and local inhabitants (folios 339 and 346).

• In accordance with the definitions (Article 2), the first paragraph of Article 6 should indicate the "Tempisque Conservation Area" (Área de Conservación Tempisque) instead of the "respective Conservation Area." • It is important that the Management Plan (Plan de Manejo) (Article 7) be based on carrying capacity studies (estudios de capacidad de carga) that determine how many people can be located in the area ("occupants" and visitors), among others: "This requirement is essential for purposes of making the project viable, because if the carrying capacity of the area is exceeded, any regulation established beyond this technical study would be a violation of the right to the environment." (OJ-014-2010). It is striking that, although the Strategic Environmental Assessment Report (Informe de Evaluación Ambiental Estratégica) by Allan Astorga et al. (2009) states that the Integrated Environmental Fragility Index allows evaluating the total balance of environmental load of a terrain (p. 73), and although the statement of motives of file No. 17,512 indicated that the Refuge "has a specific technical study on the environmental conditions of the area, as well as on the capacity to support human activities, especially in relation to the main conservation objective of the Refuge, which is the conservation of sea turtles and the protection of their nesting habitat," the Diagnosis for the General Management Plan of the Ostional National Wildlife Refuge (Diagnóstico para el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional) (2010) indicated that "There are no criteria for tourist carrying capacity or of any kind." And "There are no environmental impact studies of human populations on natural resources." (Folio 1553).

• Regarding the granting of concessions in areas of public domain nature (naturaleza demanial) of the Refuge that are not estuaries, mangroves, forests, forest lands (terrenos forestales), wetland ecosystems, the fifty-meter strip measured from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria), areas uncovered during low tide, islets, rocky outcrops, and other small areas and natural formations that protrude from the sea, for the uses described in Article 8, it is worth noting:

• a)Agricultural use As indicated previously, this activity has generated significant negative impacts, especially on mangroves, which are "after turtles, one of the most important riches of the Refuge."[12] For example, the Strategic Environmental Assessment Report by Allan Astorga et al. (2009) mentions that: in the area of river channels with associated floodplains between the Las Rocas Las Cocineras estuary and the Río Ostional estuary, "human use for agricultural purposes resulted in strong anthropogenic alteration, which severely destroyed the natural characteristics of the referred area" (p. 18); the mangrove of the Rempujo River has been "largely converted to rice fields" (p. 37); the productive structure has developed against the grain of land-use capacities (p. 40); and that, for the most part, wastewater of human or agricultural origin is managed through septic tanks (with potential cumulative negative effect on groundwater) or, failing that, discharged directly into natural watercourses (p. 347).

Likewise, the Diagnosis for the General Management Plan of the Ostional National Wildlife Refuge (2014) identified as threats to the estuary and mangrove systems of the Refuge: the cutting of mangroves to plant crops such as rice, and agricultural activities (pp. 49 and 50).

This subsection is not consistent with Article 10 of the bill, because there, for the granting of concessions, it is required that the economic activity developed be of low environmental impact and be a micro or small enterprise (micro o pequeña empresa) according to the criteria established in the Law for the Strengthening of Small and Medium Enterprises (Ley de fortalecimiento de las pequeñas y medianas empresas), No. 8262 of May 2, 2002, and in that Law, that concept is restricted to organic agriculture:

"Article 3–For all purposes of this Law and the state policies and programs or those of public institutions supporting SMEs, small and medium enterprises (PYMES) are understood to be any productive unit of a permanent nature that has human resources, manages them, and operates, under the figures of a natural person or legal entity, in industrial, commercial, service, or agricultural activities that develop organic agriculture activities." (Bold not in the original).

It is also not consistent with the "Technical Study," which refers to "small-scale" agricultural use (folios 340, 408, 416, and 417), whereas here agricultural use is cited without further qualification. The Law for the Strengthening of Small and Medium Enterprises refers to its Regulation for the definition of the quantitative characteristics of PYMES, and Decree No. 37121 of April 24, 2012, does not specify them for this sector.

On the other hand, what was stated in Legal Opinion OJ-14-2010 is reiterated:

"In the first place, an agricultural use is authorized within the refuge, but it is not clear within the bill what the need is to authorize this type of activity and whether or not it responds to social reasons. In other words, the legislators must assess the need to establish agricultural use within the refuge, especially taking into account that this article refers to state lands." b) Residential use "As for residential use, the existing social need to authorize it must be documented in the legislative process, as well as the technical and/or social criteria on which the decision is based. Only in this way can a balancing be carried out between the public interest and environmental protection." (OJ-14-2010).

• c)Recreational houses "As for allowing recreational dwelling use within the refuge, this representation finds no justification whatsoever for allowing it on State property. The area in question is destined for the protection, conservation, and management of certain natural resources; therefore, recreational dwelling use is incompatible with the protection objectives of the refuge… it is neither reasonable nor proportional to the intended purpose to authorize recreational dwelling on State lands." (OJ-14-2010).

Its lack of justification, moreover, within the framework of the supposed purpose of the legislative proposal, is evidenced by its opposition to Article 10 of the bill, since recreational houses do not meet the "need" criterion required there for the granting of concessions to natural persons:

"3) To be occupying the land out of necessity, continuously and openly, for one or both of the following two reasons: a) Because it is their only dwelling or that of their family unit. b) Because they develop therein an economic activity of low environmental impact and of a micro or small enterprise… that generates their only or principal income." d) Commercial use It is not consistent with the "Technical Study" (folios 340, 408, 416, and 417), where it is restricted to that intended to support basic support services for communities or visitors.[13] In Legal Opinion OJ-14-2010 we indicated:

"It is not clear in the proposal what type of constructions and activities are being authorized, which could seriously compromise the viability of the consulted bill.

For the foregoing, this representation recommends substituting … for the concept of 'ecotourism' (ecoturismo), which allows the construction of cabins and even restaurants to serve tourists, but are low environmental impact activities that do not compromise the conservationist objectives of the refuge. These could be rustic structures of low impact to the environment, which do not produce a massive concentration of people; otherwise, a very broad latitude would be left regarding permitted activities."[14] e) Infrastructure for research and training Subsection f) must be corrected, as it says "Infrastructure for scientific or cultural training and training" when it should say "Infrastructure for scientific or cultural research and training," as it was in the original bill (file No. 17,512).

On the other hand, in order not to violate the principle of intangibility of the public zone,[15] the fifty-meter strip measured from the river mouths (rías)[16] should be included among the areas not susceptible to concession, whose existence in the Ostional, Montaña, Nosara, and Rempujo Rivers is evidenced by the mangrove.[17] Regarding the encumbrance of the zone contiguous to the river mouth as a public zone, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has pronounced (rulings 454-2006, 2408-2007, and 3113-2009, among others).

Additionally, in application of the principle of non-regression in environmental matters,[18] it is recommended to include among the non-concessionable areas:

- lands of forest aptitude (terrenos de aptitud forestal) - water resource protection areas,[19] given the existence of other bodies of water within the Refuge: Quebrada Rayo, Quebrada Biscoyol, Quebrada Seca, Quebrada Pelada, Quebrada Corea, Estero García, Quebrada Guiones, and the lagoons Viscoyol, Ostional, División, and Peladas.[20] [21] The Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the Maritime-Terrestrial Zone in Costa Rica, Decree No. 36786-MINAET of August 12, 2011, provides that the Conservation Areas with jurisdiction in the maritime-terrestrial zone are responsible for the "verification, inspection, demarcation, and certification of the lands of the Natural Heritage of the State and protection zones" (Article III), describing among the units to be classified lands of forest aptitude (Class VII and VIII soils)[22] and protection areas (Article V.2) and V.4), and defining parameters for the definition of those areas (Articles VIII and X).

Finally, it would be important to take up the text of Article 13 of the bill from file No. 17,512, eliminated from the current bill:

"Area of protection of mangroves and estuaries. A protection area of fifteen meters is established around the mangroves and estuaries of the Refuge, within which no infrastructure works may be authorized." • In Article 9, the official demarcation (demarcación – amojonamiento) of the public zone (the fifty-meter strip measured from the ordinary high-water mark; the fifty-meter strip contiguous to river mouths; estuaries and mangroves whatever their extension is or has been;[23] the areas uncovered during low tide; islets, rocky outcrops, and other small areas and natural formations that protrude from the sea) and the location, classification, certification, and official demarcation or delimitation of forests, wetland ecosystems, forest lands or lands with that aptitude, and protection areas should be added to the conditions prior to the granting of concessions.

The delimitation aims to precisely determine both state zones (the concessionable one and the one that is not). The partial demarcation of only one of the sectors could lead to confusion, causing future applicants to believe they could obtain, by way of concession, the use of non-concessionable areas.

On the other hand, the paragraph "The State may require environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) for the granting of concessions, when it deems it pertinent" could violate the principle of non-regression in environmental matters, in relation to the final paragraph of Article 82 of the Wildlife Conservation Law (Ley de conservación de la vida silvestre), added by Law No. 9106 of December 20, 2012:

"In state-owned and mixed refuges, only activities defined in the management plan prepared for the protected area shall be permitted, upon prior submission of the corresponding environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental)." Finally, the bill lacks provisions aimed at verification and cross-checking of information, such as the former Articles 41 and 42 (file No. 17,512):

"ARTICLE 41.- Visit for verification of information. The director of the respective Conservation Area, or whomever they designate, must conduct an inspection on the land located within the Refuge, in order to draw up a report and verify that the area requested to be concessioned does not correspond to forests, forest lands, wetland ecosystems, or the beach sector, nor to estuaries, mangroves, the fifty-meter-wide strip measured horizontally from the line of the ordinary high-water mark, areas uncovered during low tide, nor islets, rocky outcrops, and other small areas and natural formations that protrude from the sea. In the report, they must describe the infrastructure works, if they exist, and the elements of the ecosystem.

ARTICLE 42.- Cross-checking of information. The information provided by the applicant must be cross-checked by the respective Conservation Area with that contained in all those situational surveys, censuses of occupants, land tenure studies, or other types of information media, prepared by public entities or bodies, that exist for the Refuge." Even when we issued Legal Opinion No. OJ-14-2010, we suggested expanding the first of these:

"Article 41 establishes the verification visit of information by the Director of the respective Conservation Area or whomever they designate, so it should be added that it must be a qualified official to conduct that visit and determine that the area requested to be concessioned can be so.

Likewise, it should be included that during the visit the characteristics of the property must be verified, such as use or nature, measurements, boundaries, demarcation, location of the land, whether the property is occupied and by whom, demarcation of the public zone, among others." Note, for example, that if the bill provides for the revocation of the concession for reasons of public interest, "upon prior compensation to the concessionaire for the improvements made on the concessioned property, when applicable" (Article 12), the situation prior to the granting of the concession must be reliably documented.

• Among the criteria to be a concessionaire, Article 10 refers to the ten-year occupation prior to the entry into force of the eventual Law, referring to those who occupy the area without having "any valid legal or administrative authorization of any type" (in accordance with Article 2 of the bill).

In addition to benefiting violators of the public domain, even those who invaded the Refuge lands after its creation,[24] the text eliminates from the requirements that of quiet or peaceful occupation,[25] favoring even those who have repelled by force the police authority of SINAC or its self-protection powers.

Again, what was stated in Legal Opinion OJ-14-2010 is reiterated: "It is clear that the people who are on those lands would be in a different and more favorable situation than others who have also invaded public domain zones of the State, because for the rest of the country, the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) only recognizes occupants who entered before 1977 and allows them to continue under certain requirements. Hence the importance, on the one hand, that the legislative file contain the technical or social reasons that justify the differentiated treatment, and that warrant the special regulation in this case… it must be assessed … whether what is intended is to regularize the condition even of illegal occupants, which is currently criminally sanctioned. This aspect is debatable and therefore must be technically justified with objective and reasonable reasons." Finally, despite referring to the possibility of granting concessions to associations, cooperatives, education boards, and other non-profit legal entities when those appearing on their "member list"[26] meet the ten-year occupation, reference is omitted to the situation of the EBAIS, CEN-CINAE, Churches, cemeteries, the Fuerza Pública office, and the UCR research station, among others, cited in official letter No. DM-13-2009 of January 8, 2010, addressed to the Magistrates of the Constitutional Chamber by the Minister of Environment and Energy and the Director of the Tempisque Conservation Area (Annex V of the legislative file).

• Article 12 provides for the revocation of concessions when it is determined that they have been granted outside the provisions of the eventual Law.

In this regard, it must be indicated that revocation only proceeds in the event that the act being revoked is in accordance with the legal system; otherwise, the appropriate course is to seek its annulment before the contentious-administrative jurisdiction, following a declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad); or to annul it, in the event that the defect is one of absolute nullity, evident and manifest, in accordance with the requirements of Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), following a mandatory and favorable opinion of the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) (opinions numbers C-250-1997, C-135-2000, and C-230-2014).

• In Article 13, regarding the transfer of rights due to death or declared absence of the concessionaire, the elimination of the requirement that the beneficiaries of the transfer had to be heirs, relatives in the first or second degree of consanguinity, spouse, or cohabitant, who met the criteria established in that Law, has dubious reasonableness in light of the purpose the bill supposedly pursues.[27] By allowing the designation in the concession contract of persons outside the family unit, to whom the Conservation Areas "shall authorize the direct transfer of the contract" upon the death or declared absence of the concessionaire, without their meeting the criteria of occupation of the land out of "necessity," or of being non-profit legal entities, for example, a loophole is opened to circumvent the supposed purpose of the law.[28] "What is prohibited by direct means should not be permitted by tortuous means." (Opinion No. C-128-99).

It is suggested to weigh the convenience for the public interest of this change in the text of the bill, given that possible abuses could turn the figure into a resource to bypass the prohibition of transfer in Article 14, and the fulfillment of requirements to be a concessionaire.

• In Article 14, it is stated that the buildings or installations that existed at the time the concession was granted may not be altered "without the consent of the Conservation Area." However, the bill lacks any regulation regarding the procedures that must be followed to carry out remodeling within the concessioned areas.

• As for the term and extensions (Article 15), it should be noted, first, that the condition of permanent and stable habitation[29] in the Refuge restricts the assumption of the extension to natural persons, so the phrase "in the case of natural persons" is unnecessary.

This article exceeds the concession term provided for by Article 48 of the Maritime-Terrestrial Zone Law (no more than 20 years), establishing it at 35 years, extendable for equal periods; such extension is not justified in the statement of motives.

On the other hand, it must be taken into account that the State is not obligated to grant extensions that, by their extension over time, "imply in essence a practically perpetual validity and thereby a dispossession of the property. Which would be to the detriment of its inalienable character." (Opinion No. C-181-94).

Automatic extension should not be contemplated, nor should the Administration be charged with the responsibility of notifying about the expiration of the concession term, since it is the interested party's obligation to request renewal before its expiration (OJ-14-2010).

Likewise, a rule similar to Article 51 of the Maritime-Terrestrial Zone Law[30] should be incorporated, since there is no justification for not applying that general rule, in the sense that the Conservation Area may deny the extension of concessions for reasons of public utility or general convenience, because the plot has become located in the public zone, or due to non-compliance with the obligations of the concessionaire established in the contract or with the provisions of the law, regulations, or Management Plan.

• As for the extinction of the concession (Article 16), in accordance with the foregoing, the phrase "in cases where automatic extension does not proceed" should be eliminated from subsection a); and, subsequently, a subsection should be added providing as a cause for extinction the denial of the extension for reasons of public utility, general convenience, location of the plot in the public zone, or non-compliance with the provisions of the legal system or obligations of the concessionaire.

Additionally, it is recommended to add, in subsection b), to the cause of resignation, that of abandonment ("resignation or abandonment of the concessionaire") and, in subsection c), to maintain consistency with Article 17 of the bill, to require the new concessionaires to comply with the requirements of this law and its regulations (without excepting that of ten-year occupation), that is, eliminating the final phrase "except that of ten-year occupation." Finally, it is advisable to add a final subsection, providing as a cause for extinction, the "cancellation of the concession." • As for the cancellation of the concession (Article 17), in subsection 1), it is advisable to add legal entities, to which the cause of not making stable use may also be applied, in application of the principle of equality.

On the other hand, in subsections 2) and 5), it is advisable to eliminate the words "serious" and "serious," respectively, used to qualify damages to the environment or goods of the Refuge, and breaches of the concession contract, the law, regulations, and the General Management Plan, so as not to contravene Article 50 of the Constitution.

Note that neither Article 53 of the Maritime-Terrestrial Zone Law nor Article 56 of the original bill (file No. 17,512) require that the damage to the environment or the non-compliance with the obligations and prohibitions of the concessionaire established in the contract or the legal system must be serious to be grounds for cancellation of the concession.

• Article 19 is headed "MINIMUM REQUIREMENTS FOR THE CONCESSION APPLICATION," however, it does not refer to the requirements of the application (it only says it must be submitted in writing), but to some documents that must be attached to it.

The minimum requirements (content) of the concession application and the specification of the main documents that must accompany it must be set out in the text of the law that is approved, given that Transitory Provision I grants a 6-month period from the entry into force of the law for the submission of the concession application, "together with all the required requisites," so these cannot be left to the regulation of the law.

For example, Article 38 of the original bill (file No. 17,512) established that the written concession application must be submitted in the form of a sworn statement, and contain at least:

"1) Name, surnames, identifying information, and domicile of the applicant, or of the applicants in the case of spouses or de facto cohabitants.

• 2)Name, surnames, identifying information, and domicile of the parents and children of the applicant(s) who live with them.
• 3)The nature, measurement, location, and boundaries of the land for which the concession is requested, as well as the names, surnames, and domicile of the adjacent landowners.
• 4)The length of time they have occupied the property.
• 5)Description of the land, including the dwelling and any other construction, as well as the approximate extent of existing crops and pastures.
• 6)Description of the activity or activities carried out on the land.
• 7)Express statement by the applicant that the land for which the concession is requested is their only domicile, or that they carry out an economic activity there that generates their only or principal income.
• 8)Designation of a place, fax, or email address to receive notifications. In the event a place is designated, it must be located within the perimeter of the Refuge." With respect to the documents to be provided with the application, a "Certification issued by the Conservation Area determining that the applicant meets the requirements and conditions established in this law" (subsection 3) is included. In this way, it appears that the burden of proof is being transferred to the Conservation Area, when it belongs to whoever requests the concession, who should provide, for example: a certificate from the Rural Assistance Guard (Guardia de Asistencia Rural) or certification from the Civil Registry regarding domicile (to demonstrate occupation in the Refuge); certifications from the National Registry to demonstrate that they do not own real estate ("need" criterion) or concessions registered in their name under the Maritime-Terrestrial Zone Law (requirement of Article 11.4); a copy of income tax return or certification from a Certified Public Accountant (CPA) to demonstrate that the activity they carry out on the requested land constitutes their only or principal income (Article 10.3).b); accreditation of the condition of micro or small enterprise (Article 10.3).b); certificate of registration from the respective registry (National Registry, Ministry of Labor and Social Security, DINADECO, Ministry of Education, etc.) and certification or proof of its members, in the case of legal entities (last paragraph of Article 10).

Likewise, the bill lacks rules relating to the process or procedure by which the concession would be granted; for example, "the possibility of publication to guarantee the rights of interested third parties is not provided for, nor is there a process for objections and their resolution, which in practice could generate conflict if there are two or more persons claiming rights over the same property" (OJ-14-2010), just as a field visit or inspection for verification of information is not contemplated, as we indicated earlier.

The manner of processing the application should not be delegated to regulation, since the bill does not grant the Executive Branch a deadline to regulate the law, but does grant the Conservation Area a deadline to resolve concession applications submitted during the first 6 months following the law's entry into force, and even though positive silence will not operate,[31] evictions will be suspended as long as the concession applications are not resolved (in accordance with Transitory Provision III and the second paragraph of Article 18).

• In Article 21, it is recommended to change the word "filing (presentación)" to "registration (inscripción)," meaning that concessions will be enforceable against third parties as of the date of registration in the registry of the Conservation Area.

Regarding the second paragraph, the delegation to the regulation of the setting of the registration fee does not conform to the principle of legal reserve. As precedent, Vote No. 2134-95 declared unconstitutional Article 17, subsection 3) of the Law on Patents for Inventions, Drawings and Industrial Models, and Utility Models, No. 6867 of April 25, 1983, for delegating the determination of fees to the regulation:

"In accordance with Article 4 of the Code of Tax Rules and Procedures, there are three categories of taxes: impuestos, tasas, and contribuciones especiales. The tasa 'is the tax whose obligation has as its generating event the effective or potential provision of an individualized public service to the taxpayer; and whose proceeds must not have a destination unrelated to the service that constitutes the reason for the obligation. A contraprestación received from the user in payment for services not inherent to the State is not a tasa.' In the case of invention patents, there is no doubt that the Industrial Property Registry organizes an entire registration system for the protection of the rights of patents filed and registered by and with it. As has already been stated, the taxing power knows no limits other than those established by the Political Constitution itself, and consequently, it is indeed possible to create a tax, specifically a tasa with future effects, for the charging of the public service provided by the Industrial Property Registry in matters of invention patents, provided that the creation of the same emanates from a law that defines the generating event, the taxpayer, and the tariff. Regarding the tariff or the quántum, the Chamber has accepted—in some specific cases—relative and restricted delegation, in those cases where the law clearly sets the parameters within which the Executive Branch may act in regulating the law, and provided that those parameters are reasonable. The Executive Branch may develop the law within the limits that the law itself indicates, because otherwise it would be violating the regulatory power established in Article 140, subsections 3 and 18 of the Political Constitution, with the consequent breach of Articles 9 and 121, subsection 13 of the Political Constitution. For flexibility in tax matters to exist, it is the law that must establish the essential elements of the tax (creation by means of law, definition of the generating event, tariff and its calculation bases, and the taxpayer), so that the Executive Branch, by way of regulation, develops the law within the parameters set by it. Regarding flexibility, the Chamber stated in Judgment No. 0730-95 at 3:00 p.m. on February 3, 1995, the following:

'I.- REGARDING THE "FLEXIBILITY" REGULATED IN ARTICLE 12 OF THE LAW ON CONSOLIDATION OF SELECTIVE CONSUMPTION TAXES: The most important doctrine on the matter has generally indicated that the "TAXING POWER"—potestad tributaria, potestad impositiva, power of imposition, among others—consists of "... the power to apply contributions (or establish exemptions) ...", in other words, "... the power to sanction legal norms from which the obligation to pay a tax derives or may derive, borne by certain individuals or certain categories of persons ..." ... The power to tax, as noted, is inherent to the State and cannot be suppressed, delegated, or transferred...

II.- Our jurisprudence, in an appropriate manner, has recognized, given certain circumstances, the possibility of a "relative delegation" of such powers operating—within certain reasonable limits—provided that the margins of the respective tax are set forth in the law, since otherwise we would be in the presence of an "absolute delegation" of such powers, a procedure that lacks, as stated, constitutional validity...' Subsection 3 of Article 17 of the challenged Law 6867 establishes, as a requirement to maintain the validity of a patent, the obligation to pay 'the annual fees that the regulation determines' without setting any type of parameter regarding the quántum, which, as already stated, is an essential element of the tax. It is evident that this is an absolute delegation that lacks constitutional validity. It is for this reason that the acción de inconstitucionalidad should be upheld with respect to this subsection, since, as analyzed, it violates Articles 9, 121 subsection 13, and 140 subsections 3 and 18, which establish the principle of separation of powers and the exclusive and non-delegable powers of the Legislative and Executive Branches...

It is thus clear that creating a tasa for the payment of a registry service is constitutionally valid; nevertheless, in this specific case, due to the manner in which such tasas were created, the principle of legal reserve is violated (Article 121, subsection 13 of the Political Constitution), since only the law is responsible for the creation of taxes, the determination of the taxpayer, the generating event, and the tariff, and its calculation bases.'" • Regarding the State's obligation to acquire private lands located within the limits of the Refuge when, as a result of the General Management Plan, limitations on property rights arise that make the use of the property impossible (Article 23), it is worth noting that the State is not obligated to acquire lands registered with defects of illegality, but rather to seek a declaration of nullity through judicial channels:

"Once registration in favor of a private party has been completed, if there were serious defects of illegality, in order to annul it, the competent Administration (the State) must assume the active role of plaintiff in a replevin proceeding, requesting the return of the property, after prior annulment of the issued judgment...

It would be sought that the Registry not provide a registral publicity disconnected from the material and legal reality, with the anomalous registration of a property located in the zona marítimo-terrestre that never left the public domain....

The effectiveness of the public domain regime is per se. Its existence and publicity occur independently of the Registry, and it is not possible for the registered titleholder to allege ignorance as a means of distorting it and counteracting the affectation. The principles of inalienability and imprescriptibility that characterize the public domain prevent the figure of the third-party registrant from being invoked against it in order to consolidate private property illicitly removed from that regime. 'The demanio has legal publicity' ...

The Registry does not cure the nullity of the title. The exclusion of the object from legal commerce makes it completely unsuitable for reduction to private property, as long as it retains that quality. The registration of a real estate that by legal provision is not suitable for private ownership, is disqualifiable, and does not improve the title. In property subject to public use, such as the zona marítimo terrestre, the desafectación could never result from an abusive and illicit act by private parties. If the public domain property of the zona marítimo terrestre does not require registration in the Property Registry, nor 'the advantages and guarantees that the registry system provides'—as the Spanish Supreme Court stated, in the judgment of December 19, 1977—'its content cannot harm them'...

Likewise, our CONSTITUTIONAL CHAMBER, in Judgments No. 1975-91, at eight forty-eight on October fourth, nineteen ninety-one, and No. 06170-98, at nineteen twelve on August twenty-sixth, nineteen ninety-eight, has held that due to the demanial nature of the zona marítimo terrestre, the private party, 'in the event of an illegitimate registration, does not acquire any right over the property, since the act is absolutely null.' A thesis ratified by CHAMBER I OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE in Judgment 104-96 and by SECTION III OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION HIGH COURT, Resolution No. 7407-98 (27).

(27) NOTE: ( ) The action that the State has to annul the title and cancel the entry of a real estate registered in the Public Registry, situated in the zona marítimo-terrestre, 'is not subject to any statute of limitations, since in reality it is a matter of recovering property that has never left the State's patrimony...' CHAMBER I OF THE COURT, Judgment 104-96. Also, Article 42 of the Regulation to the National Cadastre Law: '...The cadastral registration does not validate documents that are null or voidable in accordance with the law, nor does it correct their defects.'" (Legal Opinion No. C-128-1999).

"In accordance with the constitutional precedents cited, Ostional is a state refuge because it was established on public domain lands, a nature that dates back to the date of its creation (Single Transitory Provision of Law No. 6919). Following the reasoning set forth therein, if there are lands lawfully registered in the Public Registry prior to the creation of the Refuge, the proper course is to process their expropriation." (Legal Opinion No. C-364-2008. The highlighting is ours).

• Transitory Provision I.

The project has an inconsistency, given that this transitory provision grants 6 months from the entry into force of the Law for the filing of concession applications "together with all the required requisites," among which Article 19.3) establishes a "Certification issued by the Conservation Area determining that the applicant meets the requirements established in this law." However, without granting a deadline to the Executive Branch to regulate the law, the following is delegated to it:

- The regulation of the administrative procedure for the accreditation of the requirements and conditions of the concessionaires (Article 10); - Requirements for the concession application (Articles 18, second paragraph, and 19.4).

Due to the foregoing, as indicated earlier, the minimum requirements (content) of the concession application and the specification of the primary documents that must accompany it should be set forth in the text of the law that is approved, or an order should be established similar to the one the project had in its original text (legislative file No. 17.512):

"TRANSITORIO I.- The Executive Branch shall regulate this Law within a period of three months from its publication.

TRANSITORIO II.- As of the date of publication of the Regulation to this Law, the occupants of the Refuge shall have a period of six months to file the concession application, together with all the requirements demanded by this Law and its Regulation, before the refuge administration. Applications filed after said period shall be rejected ad portas." In addition, it must be specified what will happen with concession applications filed late, as also defined by the recently transcribed Transitorio II.

• Transitory Provision II.

An inconsistency also arises here. The regulation of the concession contract (Article 2 alludes to the fact that concessions will be regulated in the "Concessions Regulation that will be promulgated"), matters related to the canon (Article 17.6), and the manner of processing the application should not be delegated to the regulation, since the bill does not grant the Executive Branch a deadline to regulate the law, but this Transitory Provision does grant the Conservation Area a period of 8 months to resolve concession applications filed during the first 6 months from the law's entry into force, and, despite the fact that positive silence will not operate, evictions will be suspended while the concession applications are not resolved (pursuant to Transitorio III and the second paragraph of Article 18).

On the other hand, this transitory provision, by establishing that the Conservation Area shall have a period of 6 months from the date of entry into force of the Law "to complete and formalize all censuses, mapping, and other technical studies that are necessary to determine the real situation of land tenure," demonstrates that the factual situation and technical support are not fully accredited, as the Constitutional Chamber has required.

According to its text, interested parties shall file the concession application within the period of 6 months from the entry into force of the Law, the same period that the Conservation Area shall have to complete and formalize the General Management Plan; when the logical course is that they process their application only once an approved Management Plan already exists, which allows for identification of whether the application conforms or not to the use described in this regulatory instrument. It makes no sense to receive applications and accumulate them until a Management Plan is approved; as such practice could lead to conflicts of interest among private parties due to multiple applications being filed.

Finally, the Tempisque Conservation Area is granted deadlines that involve the exercise of powers that are not its own, such as the Strategic Environmental Impact Assessment of the General Management Plan (by SETENA) or the demarcation (amojonamiento) of the public zone (by the Instituto Geográfico Nacional[32]).

• Transitorio III: "As of the entry into force of this law, and while concession applications filed based on it are not resolved, no eviction process shall be initiated against occupants present in the Refuge at the time of its entry into force. Likewise, during the same period, eviction processes already initiated previously shall be suspended." A possible violation of Article 50 of the Constitution arises from the provisions of this Transitory Provision, in that, while: all censuses, mapping, and other technical studies are completed and formalized, and the General Management Plan is completed, approved, formalized, and obtains environmental viability (viabilidad ambiental), and the concession applications are resolved; eviction processes shall not be initiated, nor shall those already initiated be continued, without differentiating those cases of occupations on non-concessionable areas, such as the public zone, or by persons who do not qualify for the granting of concessions, as is the case of commercial companies.

For example, in the 2010 document "Analysis of the development of the distribution of housing infrastructure on state and private properties of the RNVS Ostional," 12 constructions are identified in the public zone (folio 634 of the legislative file), and in the Diagnostic for the General Management Plan of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (2010), five corporations that obtained use permits within the Refuge are listed (folio 1511 of the legislative file).

In addition, the suspension of "eviction processes already initiated previously," due to the breadth of the phrase, allows for the interpretation that it also refers to evictions and demolitions ordered in judicial proceedings where the legality of occupations in this coastal sector is discussed, which would constitute a violation of the principles of separation of functions and independence between branches.

In Considering VI of Judgment No. 2013-10158, "ADDITIONAL REASONS FOR THE PARTICULAR VOTE OF JUSTICES ARMIJO SANCHO AND CRUZ CASTRO," regarding the "Ley de Territorios Costeros Comunitarios" bill, it was indicated:

"Note that even, by not having established that said law does not prevent the continuation of judicial proceedings already initiated and pending for violations of the current law, it could imply an undue intrusion of powers between the Legislative and Judicial Branches, since it is in this latter instance where a series of proceedings initiated for invasions of public domain land are currently taking place, and the consulted bill ultimately does is to legalize what is currently considered illegal, or in other words, make licit what is illicit (possession of public domain land obtained through de facto means), and with it, exonerate or dispense from liability those who violated the current provisions. Without expressly saying so, it seems to promote a partial repeal of the punitive norms contained in the Ley de la zona marítimo terrestre, which protects a property of such relevance for the environment." Finally, as noted in Legal Opinion No. OJ-24-2013: "another possible constitutional friction, now with the principle of legality contained in Article 11 of the Political Constitution, could be arising from the possibility of granting concessions in the zona marítimo terrestre on lands that have constructions erected without complying with the respective administrative procedure and without having approved environmental viability, in cases where it is required. ... With the consulted bill, the existence of constructions would be permitted without complying with the legal and regulatory requirements that our legal system provides for this purpose; since the only thing the bill requires is that there be conformity with the plan regulador." It must be kept in mind that the Management Plan probably will not function as a true territorial planning instrument, but rather will adapt, to avoid more social conflict, to what already exists on the ground, so it is to be expected that the uses implemented in it will be the current ones and not those that the rules of science and technique would have mandated according to the conservation objectives of the Refuge.

IV. CONCLUSION

The consulted project presents problems of legislative technique and potential constitutional frictions.

Sincerely,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Procuradora.

cc: Engineer Nelson Marín Mora, Director of the Tempisque Conservation Area [1] The bar and yoga center, described in the Ostional community services map (f.436), can hardly be classified as "basic services," for example.

[2] "Article 151.- MINAE, through SINAC, may authorize within the limits of Mixed-Property Refuges and Private-Property Refuges, in accordance with the principles of sustainable development set forth in the management plans, the following activities: a) Agricultural and livestock use. b) Residential use. c) Recreational tourist housing. d) Tourist developments, including hotels, cabinas, lodges, or others that carry out similar activities. e) Commercial use (restaurants, shops, others). f) Extraction of materials from quarries (sand and stone)…".

[3] According to their creation norms.

[4] "ARTICLE 45.- Declaration of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional as a territorio costero comunitario The Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional is hereby declared a Territorio Costero Comunitario." [5] "ARTICLE 51.- Concessionable areas In the demanial areas of the Refuge, concessions may be granted. Excepted from the foregoing are estuaries, mangroves, forests, forest lands, wetland ecosystems, the fifty meters measured from the ordinary high tide, areas exposed during low tide, islets, rocks, and other small areas and natural formations protruding from the sea." [6] "ARTICLE 46.- Effects of the declaration as a territorio costero comunitario of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional The declaration provided for in the preceding article shall have no effect until the requirements set forth in Article 8 of this law are fulfilled …" [7] "ARTICLE 8.- Requirements for the declaration The declaration as a territorio costero comunitario shall at least consider:

• a)Strategic Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental Estratégica) of the area intended to be declared a territorio costero comunitario, approved by the Technical Environmental Secretariat…" [8] Chapter III, entitled "ADMINISTRATION OF THE TERRITORIOS COSTEROS COMUNITARIOS AND ITS USE AND EXPLOITATION REGIME" contained norms relating to the granting of concessions.

[9] In accordance with Articles 50 of the Political Constitution, 17 and 28 of the Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554 of October 4, 1995), and 67 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Decreto No. 31849 of May 24, 2004), every land-use planning instrument must obtain environmental viability (viabilidad ambiental) from SETENA, for which the Procedure for the Introduction of the Environmental Variable in Regulating Plans or Other Land-Use Planning (Decreto No. 32967 of February 20, 2006) must be complied with.

[10] In official communication No. DM-13-2009 of January 8, 2010, addressed to the Justices of the Constitutional Chamber by the then Minister of Environment and Energy and the Director of the Tempisque Conservation Area (Annex V of the legislative file), it is indicated that based on technical studies, "it was determined that no natural or legal person should be evicted," despite the fact that in the Strategic Environmental Assessment Report by Allan Astorga and others (2009), it is concluded that "8.1% of the Refuge's territory presents a condition of environmental overuse, that is, the land use there exceeds the carrying capacity or the technical limitations of the land" (p.339), identifying, as zones of current overuse, constructions within the public zone and behind the sandbar of the Ostional and Nosara beaches, with high importance for the protection of sea turtles (p.340).

[11] "3) To be occupying the land out of necessity, in a continuous and public manner, for one or both of the following two reasons: a) Because it is their only dwelling or that of their family nucleus. b) Because they are carrying out an economic activity of low environmental impact and of micro or small enterprise nature … that generates their sole or principal income." [12] Strategic Environmental Assessment Report by Allan Astorga and others (2009), p.36.

[13] The bar and yoga center, described in the Ostional community services map (f.436), can hardly be classified as "basic services," for example.

[14] Regarding "ecoturismo" in protected wild areas, see Legal Opinion No. C-339-2004 of November 17, 2004.

[15] See Vote of the Constitutional Chamber No. 2013-10158: "there exists the power to grant concessions for up to fifteen percent of the entirety of the public zone … a situation that could certainly infringe upon the principle of intangibility." [16] The term ria is defined as the "part of a river near its entrance to the sea, up to where the tides reach and fresh and brackish waters mix" (Instituto Panamericano de Geografía e Historia. Diccionario Geográfico, Instituto Geográfico, Bogotá, 1965, p.159). Subsection 2 of the Regulation to the Ley sobre la zona marítimo terrestre, Decreto No. 7841 of December 16, 1977, defines ria as: "the part of the river near its entrance into the sea and up to where the tides reach." The Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the zona marítimo terrestre in Costa Rica, Decreto No. 36786-MINAET of August 12, 2011, defines: "Rías: Section of rivers influenced by tidal flow. The influence of tidal flow (as a physical phenomenon or by salt concentration up to no less than 0.5 ups) reaches up to where the upper water level is marked by the effect of tides, measured by observation or by measurement of saline concentration in accordance with the technical criteria issued by the Instituto Geográfico Nacional and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones." [17] http://www.snitcr.go.cr/visor and http://ostional.biologia.ucr.ac.cr/refugio/refugio.php. The mangrove demonstrates the influence or affectation of the tides in the river and therefore the existence of a ria and of the public zone adjacent to it.

[18] The Constitutional Chamber has stated it as follows: "V. On the principles of progressiveness and non-regression of environmental protection. The principle of progressiveness of human rights has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in Articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, giving special consideration to those, such as the right to the environment (Art. 11 of the Protocol), which require multiple positive actions by the State for their protection and full enjoyment by all their holders. From the principle of progressiveness of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in Article 34 of the Magna Carta, derives the principle of non-regressivity or irreversibility of the benefits or protection achieved. The principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, nor approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point… 'The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in the protection of the environment in accordance with the Law of the Constitution, which does not admit a regression to its detriment.' (Judgment of the Constitutional Chamber No. 18702-10)." (Vote No. 13367-2012).

[19] The Leyes Forestales, Nos. 7032 and 7174, provided that these areas applied "both to privately owned lands, and to those of the State and other entities of the Public Administration." (Articles 68 and 69). In addition to the protection of water resources (Legal Opinion No. C-103-1998 of June 8, 1998), protection areas "also perform a vital function to counteract the negative effects produced by river overflow and floods, since vegetation has a retarding effect on surface water runoff, also favoring the infiltration process. These zones constitute, therefore, important safety barriers for those inhabitants of lands close to watercourses, which, by virtue of climatic phenomena and erosive processes, among other factors, cause an increase in their flow and accelerate the runoff process." (OJ-82-2014 of August 11, 2014).

[20] See Legal Opinion No. C-110-2004 of April 16, 2004.

[21] http://ostional.biologia.ucr.ac.cr/refugio/refugio.php.

[22] "Class VII has such severe limitations that it only permits the management of primary or secondary natural forest. On denuded lands, the reestablishment of natural vegetation should be sought. Class VIII is composed of lands that do not permit any productive agricultural, livestock, or forestry activity, being therefore, suitable only for resource protection." (Methodology for Determining the Land Use Capacity of Lands in Costa Rica, Decreto No. 23214-MAG-MIRENEM of April 13, 1994).

[23] Regarding the demarcation (amojonamiento) of the mangrove prior to the granting of concessions, see pronouncements OJ-042-98, C-264-2004, C-93-2007, and C-364-2008, among others. For this delineation, it must be taken into account that those areas that have been deprived of mangrove will maintain their condition as such (Decretos Nos. 16852-MAG of January 23, 1986, and 23247-MIRENEM of April 20, 1994, and Legal Opinions Nos. C-93-2007 and C-197-2011), given that the Strategic Environmental Assessment Report by Allan Astorga and others (2009) records that on the southern bank of the mouth of the Nosara River, the mangrove has been quite altered (pp.37-38), and that the mangrove of the Rempujo River has been deteriorated and reduced, with its regeneration being possible if it is allowed to regenerate, as there is still a good seed source (pp.37-38).

[24] In the March 2012 publication "Ley de Territorios Costeros will reward illegalities in Refugios de Vida Silvestre Ostional [sic]," it is stated: "Information in documents indicates that when the Refuge was created by Law in 1983, less than 20 families inhabited the area and today there are close to 400" (http://www.vozdeguanacaste.com/i/arquivos/03_12/03_12_regionales_08.html). In the statement of motives for the bill processed under file No. 17.512, it is indicated that "many families" entered after the creation of the Refuge (1983 for the Ostional and Nosara Beaches sector and 1985 for the Pelada and Guiones Beaches sector), and reference is made to 306 occupations.

[25] Required in file No. 18.148.

[26] "List or catalog of names of persons or things." (http://lema.rae.es/drae/).

[27] The original text of file No. 17.512 indicated that the transfer could be authorized to heirs who are first-degree blood relatives designated by will, or, in the absence thereof, to the spouse or cohabitant, children, grandchildren, or parents (in that order), who meet the criteria established in that Law, except for that of ten-year occupancy prior to its entry into force (article 58). The explanatory memorandum for that bill sets forth the criterion "of need," consisting, according to that document, in "that the person has entered state land out of need and has their permanent residence there as they have no other land of their own to go to, or that on said land they carry out an economic activity that generates their sole or primary income" (p.9).

[28] "This proposal does not seek to create a trade in concessions within the Ostional National Wildlife Refuge, nor to favor land traders or speculators. Rather, it discourages such activities. This is achieved, firstly, through the criteria established for accessing a concession and, secondly, through the express prohibition of the possibility of transferring it inter vivos, of giving it as collateral for the payment of debts, etc." (Explanatory memorandum of file No. 17.512, p.9).

[29] To inhabit is to live, to dwell (http://lema.rae.es/drae/).

[30] "The municipality or the corresponding institute may deny the extension of concessions for reasons of public utility or general convenience, because the parcel has become located in the public zone ... or for breach of the concessionaire's obligations established in the law, its regulations, or the contract. In every case, the reasons must be duly verified." [31] Regarding the inapplicability of positive silence (silencio positivo) in environmental matters, the resolutions of the Constitutional Chamber numbers 6836-1993; 1730, 1731, 2954, and 5506, all four from 1994; 820-1995; 5745-1999; 5245-2002, and 6322-2003, among others, may be consulted. Specifically, regarding its inapplicability in relation to the granting of concessions, see, for example, the ruling of the First Chamber, No. 771-F-S1-2008 of 4:00 p.m. on November 18, 2008: "the jurisprudence of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has been clear and consistent in denying the possibility that positive silence (silencio positivo) may be configured in relation to environmental matters and public domain assets (in this regard, among many others, rulings of that jurisdictional body numbers 1886 of 9:12 a.m. on April 7, 1995, and 2063 of 2:45 p.m. on February 14, 2007, may be consulted). Under the protection of this criterion, in the sub júdice case the application of that figure is improper, as the concession of several parcels located on Isla Caballo is being sought, which, as already indicated, is a public domain asset of an environmental nature, due to its location in the coastal zone. Ergo, as the application of the figure of positive silence (silencio positivo) is not proper in this lite, the appellant's thesis for claiming State liability is without support..." .

[32] "Certainly, the exercise of the power of administrative self-help (autotutela demanial) entails the demarcation and boundary marking (deslinde) of the public zone forming part of the Maritime-Terrestrial Zone, a function that has been entrusted to the National Geographic Institute." (Constitutional Chamber, rulings numbers 13072 and 13073, both from 2009).

Opinión Jurídica : 084 - J del 06/08/2015 OJ-84-2015 06 de agosto del 2015 Señora Hannia M. Durán Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio No. AMB-190-2015, solicitando el criterio sobre el texto sustitutivo publicado en La Gaceta No. 121 del 24 de junio último, denominado “Ley del Refugio de Vida Silvestre Ostional” (expediente legislativo No. 18.939).

Se recuerda la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, inaplicable en este caso; y se advierte que no se emitirá un criterio sobre su bondad u oportunidad (del ámbito discrecional legislativo); y que nuestra opinión jurídica carece de efectos vinculantes.

Nuestro criterio toma como base varias opiniones jurídicas anteriores relacionadas con el tema: OJ-14-2010 del 26 de marzo del 2010, relativa al proyecto de “Ley del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional”, expediente No. 17.512; OJ-62-2013 del 20 de setiembre del 2013 y OJ-32-2015 del 15 de abril del 2015, sobre el proyecto de “Ley de Territorios Costeros Comunitarios”, después denominado “Ley de creación de un régimen especial para el otorgamiento de concesiones en territorios costeros comunitarios y territorios insulares comunitarios”, expediente No. 18.148; y OJ-156-2014 del 17 de noviembre del 2014, acerca de un texto anterior tramitado bajo este mismo expediente (folios 156-166).

I. OBJETO DEL PROYECTO

El objeto del proyecto es establecer un régimen jurídico específico y diferenciado para el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, permitiendo la permanencia de los “ocupantes” actuales de la zona marítimo terrestre a través del otorgamiento de concesiones.

II. JUSTIFICACIÓN TÉCNICA

Las normas legales que se dicten en relación con las áreas silvestres protegidas y la zona marítimo terrestre deben tener sustento técnico, conforme al principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica:

“se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica" (Sala Constitucional, votos números 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007 y 21258-2010).

“Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.” (Sala Constitucional, voto No. 6322-2003).

El cual se relaciona con el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad:

“El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.” (Sala Constitucional, voto No. 7294-1998, reiterado en el voto No. 18665-2012).

Y guarda estrecha relación también con el principio de interdicción de la arbitrariedad:

“La prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo … y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y valores propios del Estado de Derecho …” (Sala Constitucional, voto No. 11155-2007).

En la sentencia de la Sala Constitucional No. 2003-8742 se definió el carácter estatal del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional:

“Las leyes que se relacionan con el ambiente (Ley Orgánica del Ambiente, Ley de Conservación de la Vida Silvestre y su Reglamento, la Ley Forestal y la Ley de Zona Marítimo Terrestre, por ejemplo), no prevén que al Refugio de Vida Silvestre Ostional se clasifique como un refugio de propiedad mixta a partir del cual se puedan autorizar actividades o proyectos de desarrollo o de explotación de los recursos naturales.” El proyecto consultado (artículo 5) cambia la categoría de manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, que pasa de ser estatal a mixto (véase la Opinión Jurídica No. OJ-14-2010 y la Los artículos 71 y 72 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433 del 11 de marzo del 2008, disponen que para el cambio de categoría de manejo de áreas silvestres protegidas debe elaborarse un informe técnico que considere, entre otros aspectos, el “potencial comprobado del área propuesta para aquellos usos que sean compatibles con la categoría de manejo recomendada”.

En el folio 330 del expediente legislativo, el oficio No. SINAC-DE-904 del 9 de junio de este año, dice adjuntar un informe técnico elaborado por el Área de Conservación Tempisque y la Universidad de Costa Rica, para que sea incorporado al expediente legislativo del proyecto “que modifica la Categoría de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional”.

El informe incorporado en los folios siguientes, de abril del 2015 “Versión 2”, se refiere a unos usos que no guardan estricta identidad con los del proyecto de ley, por ejemplo: alude a un uso agropecuario “de pequeña escala” (folios 340, 408, 416 y 417), mientras que en el artículo 8 del proyecto de ley se cita el uso agropecuario, sin más calificativo; e igual ocurre con el uso comercial, que en el informe (folios 340, 408, 416 y 417) se restringe al destinado a sustentar servicios básicos de apoyo a las comunidades o a los visitantes (dando el ejemplo de restaurantes y tiendas), mientras que en el artículo 8 del proyecto de ley se permite el comercio en general[1]. Igualmente, en el folio 408, el citado informe se refiere a una ley que permita el uso habitacional, agropecuario sostenible “de pequeña escala” y de servicios básicos.

Aunque el artículo 10 del proyecto de ley se refiere a que la actividad económica que se desarrolle deberá ser de bajo impacto ambiental y de micro o pequeña empresa según los criterios establecidos en la Ley de fortalecimiento de las pequeñas y medianas empresas, No. 8262 de 2 de mayo del 2002, ésta remite a su Reglamento para la definición de las características cuantitativas de las PYMES, y el Decreto No. 37121 del 24 de abril del 2012, no las específica para el sector agropecuario.

Por otra parte, los votos de la Sala Constitucional números 2003-8742 y 2009-2020, ordenan que dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional se autoricen únicamente actividades que tiendan “a su protección e investigación” o “actividades de investigación, protección, capacitación y ecoturismo” conforme a la normativa vigente.

El artículo 70, inciso e) del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, dispone que en los terrenos estatales de los refugios de propiedad mixta, sólo podrán desarrollarse las actividades de investigación, capacitación y ecoturismo, restringiendo la aplicación del Reglamento a la Ley de conservación de la vida silvestre[2] para la regulación de las actividades permitidas en la porción bajo propiedad privada de estos refugios (OJ-33-2011 del 13 de junio del 2011).

El proyecto consultado modifica este régimen, aplicable a más de 25 Refugios Mixtos de Vida Silvestre del país, 18 de ellos también costeros[3]; permitiendo en los terrenos estatales del Refugio de Ostional el otorgamiento de concesiones para uso agropecuario, habitacional, comercial, casas de recreo, etc.

Al respecto, en la Opinión Jurídica No. OJ-14-2010 se identificaron varios aspectos que deben ser sustentados técnicamente:

“… desde el momento de la creación del Refugio de Vida Silvestre Ostional se ha ido ampliando progresivamente su área de protección, por lo que cualquier proyecto de ley que se pretenda aprobar para establecer un régimen especial de regulación, reduciendo la protección ya existente, debe quedar debidamente justificado en razones técnicas o sociales que respalden la decisión.

Sin perjuicio de lo anterior, cualquier análisis que se realice debe partir además, de que aun existiendo motivos que justifiquen las modificaciones, estas tienen que pasar el examen de razonabilidad y proporcionalidad, y el principio de protección al ambiente, lo cual a fin de cuentas sólo puede quedar determinado en forma definitiva por la Sala Constitucional, en ejercicio de su competencia constitucional…

La primera discusión general que deriva del proyecto consultado es en cuanto a la modificación que se pretende de la naturaleza del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, que pasa de ser estatal a mixto.

… es claro que pasar un refugio de naturaleza estatal a uno de carácter mixto, significa una reducción de las garantías de protección, que sólo puede estar justificada en la medida que existan razones técnicas o sociales que respalden la decisión…

Por lo anterior, resulta fundamental que en el trámite legislativo del proyecto, queden plasmados los razonamientos de índole técnico que justifican el cambio de naturaleza, así como la razonabilidad y proporcionalidad de la medida. Para determinar esto último, la decisión debe ser necesaria, idónea y proporcional al fin que se persigue y no puede responder a criterios antojadizos o arbitrarios.

Si bien la determinación de la naturaleza de un refugio no es de índole constitucional sino legal, lo cierto es que cualquier disminución en la protección que se pretenda aprobar por parte del legislador en ejercicio de su competencia, debe ser a través de una justificación objetiva y razonable desde el punto de vista técnico, para que la norma pase el análisis de razonabilidad y no se considere violatoria de intereses jurídicos superiores como lo es el ambiente. Por tal motivo, resulta indispensable la ponderación del interés social de la comunidad de Ostional, con el derecho fundamental a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Las implicaciones de reconocer el Refugio de Vida Silvestre Ostional como uno de carácter mixto como pretende el proyecto en cuestión, nos llevan a analizar la segunda interrogante general que surge con su aprobación. Esta tiene que ver precisamente con los usos y actividades que podrían autorizarse a futuro en el refugio.

… debe reiterarse que tratándose de la disminución de las garantías de protección, tal como sería autorizar otras actividades que actualmente no están permitidas, resulta indispensable que existan criterios técnicos que lo justifiquen, pues de lo contrario, la decisión se convertiría en arbitraria y violatoria del Derecho de la Constitución, específicamente del derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esa misma línea, cualquier actividad que se autorice realizar en el refugio, no puede ser incompatible con la protección ambiental que se pretende garantizar con su creación, pues se estaría desnaturalizando su razón de ser.

Así las cosas, para ampliar el rango de actividades permitidas en el Refugio de Vida Silvestre Ostional, no sólo debe contarse con los estudios técnicos que lo justifiquen, sino que además, las actividades a realizar no pueden ser incompatibles con la vocación ambiental de los terrenos ni poner en riesgo el desove de tortugas en el lugar. Sólo con el cumplimiento de estos requisitos, podría conseguirse que el interés colectivo y el problema social que se pretende tutelar, no lo sea en menoscabo del ambiente, como interés jurídico superior…

El tercer aspecto general que debe valorarse y que tiene relación con lo indicado anteriormente, es si es posible que exista un régimen especial para el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, que no necesariamente coincide en el resto del país.

Para justificar cualquier diferenciación desde el punto de vista constitucional, ésta debe basarse en razones objetivas y razonables, pues de lo contrario podría convertirse en un caso de discriminación. De ahí la importancia que en este proyecto queden plasmadas las razones de carácter social, económico o de cualquier otra índole, que justifiquen el tratamiento diferenciado que se pretende dar al área del refugio de Ostional, con relación a otros refugios.

Resulta indispensable que quede consignado en el trámite legislativo, la excepcionalidad de la realidad existente en el Refugio de Vida Silvestre Ostional, así como la necesidad de que la Asamblea Legislativa resuelva la problemática social del lugar. Lo anterior, lógicamente a través de un balance entre la protección ambiental que debe darse al refugio y la situación social existente.” (El subrayado no pertenece al original).

La Sala Constitucional, en el voto No. 2013-10158, especificó el grado de sustento técnico que requería un proyecto que pretendía, igual que el ahora consultado, el otorgamiento de concesiones en el Refugio Nacional de Vida Silvestre de Ostional para uso habitacional, agrario, etc., incluyendo un estudio de impacto ambiental aprobado por la Setena:

“La inexistencia de estudios técnicos que determinen la posibilidad de otorgar concesiones para el desarrollo de actividades humanas …: El único punto que cuestionan los diputados y las diputadas consultantes en cuanto a la forma, se enfoca en la violación al procedimiento dispuesto en los artículos 36 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley Nº 7554. Alegan que no existen estudios técnicos que justifiquen la pertinencia de otorgar concesiones dentro de un Refugio de Vida Silvestre, dadas las afectaciones que sin lugar a dudas las actividades que realicen en dichos terrenos provocarán sobre las áreas protegidas… al analizar el texto del proyecto, así como los diferentes criterios aportados por las autoridades consultantes, observa este tribunal que los artículos discutidos, específicamente el artículo 45[4] y 51[5] del proyecto, establecen en primer lugar la declaratoria de territorio costero comunitario y en segundo lugar la posibilidad de otorgar concesiones dentro del Refugio. Si bien el artículo cuarenta y seis[6] del proyecto [en relación con el ocho[7]] prevé un estudio de impacto ambiental, ese requisito no es igual al cumplimiento de esa exigencia en la sede legislativa; existe una diferencia cualitativa importante si el requisito se cumple antes de la aprobación de la norma o después de su aprobación, que es lo que contiene el artículo cuarenta y seis del proyecto. La declaratoria de un Refugio Nacional de Vida silvestre, en este caso, el de Ostional, como territorio costero comunitario, sí tiene incidencia en su manejo y en el régimen que lo regula, así se infiere de las normas que contiene el capítulo tercero del proyecto consultado;[8] su aplicación puede tener un influjo relevante en la naturaleza del refugio, debilitando su régimen de protección, por esta razón se requiere un estudio de impacto ambiental previo. No hay duda que la declaratoria de territorio costero de un refugio nacional de vida silvestre, sí puede modificar, significativamente, la condición real y efectiva del área protegida por el refugio. Se puede vaciar de contenido el régimen que define el refugio.

El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto.

Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los diputados y diputadas consultantes en el sentido que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, a pesar que existen tanto instituciones como expertos en la temática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el proyecto de ley.

En virtud de lo expuesto, procede evacuar la consulta señalando la existencia de vicios esenciales de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional…

Respecto al Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional en acatamiento del Principio Precautorio, se requiere de previo a la declaratoria como territorio costero comunitario y a la concesión –tal y como lo señalan las y los diputadas y diputados consultantes- de un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de Secretaría Técnica Ambiental, de modo tal que se demuestre el tipo de daño y las medidas que deban adoptarse, estudio que se echa de menos en esta iniciativa de ley, ya que no podría dejar de protegerse un refugio sin criterios técnicos que así lo respalden. Por lo tanto dicha omisión implica una violación del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales, aspecto señalado en el vicio de forma analizado en esta sentencia.” (Lo indicado en negrita y entre corchetes no pertenece al original).

Valga indicar que no consta en el expediente legislativo No. 18.939 ese estudio de impacto ambiental evaluado por la Setena, como tampoco que el Plan de Manejo del Refugio contemple en los terrenos estatales las mismas actividades del artículo 8 del proyecto de Ley y cuente con viabilidad ambiental otorgada por la Setena,[9] como para afirmar que ese requisito se encuentra cumplido.

Nótese, por ejemplo, que en el Informe de Evaluación Ambiental Estratégica de Allan Astorga y otros (2009), incorporado al expediente legislativo, se alude que: en la zona de cauces fluviales con planicies de inundación asociadas entre el estero de las Rocas Las Cocineras y el estero Río Ostional, “el uso humano para fines agropecuarios dio como resultado una fuerte alteración antropogénica, que destruyó las características naturales de la zona referida de una forma grave” (p. 18); el manglar del río Rempujo ha sido “convertido en gran parte a arrozal” (p. 37); la estructura productiva se ha desarrollado a contrapelo de las capacidades de uso del suelo (p. 40); y que, en su gran mayoría, las aguas residuales de origen humano o agrícola son manejadas mediante tanques sépticos (con potencial efecto negativo acumulativo sobre las aguas subterráneas) o en su defecto, desaguadas directamente a los cursos de agua naturales (p.347).

Igualmente, en el Diagnóstico para el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (2014), se identificaron como amenazas para los sistemas de esteros y manglares del Refugio: la corta del manglar para siembra de cultivos como arroz y las actividades agropecuarias (pp.49 y 50).

Y “no es permitido a la autoridades públicas hacer concesiones o conceder prórrogas para que se continúe afectando el medio ambiente, aún y cuando ello se haga con miras a traer beneficios económicos a una zona geográfica determinada.” (Sala Constitucional, voto No. 5906-99).

Respecto de la acreditación de la situación fáctica que requiere la Sala en el voto No. 2013-10158, desde el año 2010, indicamos:

“El proyecto establece que una vez que entre en vigencia la presente ley, el Sistema Nacional de Aéreas [sic] de Conservación tendrá un plazo de nueve meses para concluir y oficializar todos los censos, mapeos y demás estudios técnicos que sean necesarios para determinar la situación real de la tenencia de la tierra, así como para concluir y oficializar el plan general de manejo del Refugio. Este tema genera discusión, pues como se ha venido indicando, es necesario que la aprobación de la ley se justifique en criterios de índole técnico y social y que así quede consignado en el trámite legislativo para efectos de defender su constitucionalidad. Esto obliga a que los estudios deban ser realizados en forma previa a la aprobación del proyecto, por lo que resulta discutible si éstos pueden realizarse en forma posterior como se plantea.” (OJ-014-2010).

El proyecto ahora consultado tiene una norma análoga (transitorio II), disponiendo que el Área de Conservación tendrá el plazo de 6 meses, a partir de la fecha de entrada en vigencia de la Ley, “para concluir y oficializar todos los censos, mapeos, y demás estudios técnicos que sean necesarios para determinar la situación real de la tenencia de la tierra”. Esta disposición transitoria evidencia que la situación fáctica no está plenamente acreditada.

La importancia de los censos, mapeos y demás estudios que acrediten la situación real de la tenencia de la tierra es importante, no solo para la ponderación de la razonabilidad y proporcionalidad de la norma, sino también porque según el texto del proyecto, los “ocupantes” no podrán ser objeto de desalojo antes de que se les pueda otorgar una concesión (previendo 6 meses para la presentación de las solicitudes de concesión, y conclusión y oficialización de los censos, mapeos, estudios técnicos y Plan General de Manejo –sin contar el tiempo que se requerirá para obtener la viabilidad ambiental de la Setena para el Plan de Manejo– y 8 meses para la resolución de las solicitudes de concesión) y si no hay un registro completo de los mismos, probablemente muchas personas procederán a invadir áreas de la zona marítimo terrestre y alegarán ocupación conforme a los términos de la nueva ley para no ser desalojados de los terrenos.

Los estudios técnicos deben ser previos a la promulgación de la ley, suficientes y completos para justificar la medida legislativa, en los términos expuestos por la Sala Constitucional:

“la exigencia de estudios técnicos previos responde al principio de sometimiento de las decisiones relacionadas con el ambiente a criterios de la ciencia y la técnica, a fin de proteger el equilibrio ecológico del sistema y la sanidad del ambiente. En este sentido, la exigencia de estudios técnicos que justifiquen la aprobación de los proyectos de ley tendientes a la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida, debe ser satisfecha con anterioridad o durante el desarrollo del procedimiento legislativo. Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.” (Voto No. 13367-2012).

El informe elaborado por el Área de Conservación Tempisque y la Universidad de Costa Rica, de abril del 2015 “Versión 2”, se refiere a que dentro del Refugio se encuentran las comunidades de Ostional, Peladas y Guiones, y cita en Ostional 111 ocupaciones, en Nosara 20 ocupaciones, en Pelada 105 ocupaciones, en Guiones Norte 27 ocupaciones y en Guiones Sur 41 ocupaciones (f.387).

“Es claro que las personas que se encuentran en esos terrenos quedarían en una situación distinta y más favorable que otros que también han invadido zonas de dominio público del Estado, pues para el resto del país, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre únicamente reconoce a los ocupantes que ingresaron antes del año 1977 y les permite continuar bajo ciertos requisitos. De ahí la importancia por un lado, que quede constancia en el expediente de las razones técnicas o sociales que justifican el tratamiento diferenciado, y que ameritan la regulación especial en este caso.” (Opinión Jurídica No. OJ-014-2010).

Sin embargo, en ese informe, únicamente se hace referencia a la participación de la comunidad de Ostional en la protección de las tortugas y nidos en la playa y en el aprovechamiento regulado de sus huevos, que supuestamente ha contribuido a la estabilidad o aumento de la población de las tortugas en arribada, participación que se presume sería dificultada sin la proximidad de la comunidad a las playas de arribada, citando como tales la de Ostional frente a la comunidad de Ostional, y la de Nosara, en menor medida (fs.394, 398-401), queriendo justificar por ahí, su estancia en el Refugio.

En el documento incorporado al expediente legislativo como exposición de motivos del nuevo texto, se hace referencia también únicamente, a la comunidad de Ostional y su proyecto de aprovechamiento de huevos de tortuga, indicando que sus “resultados positivos en beneficio de la sostenibilidad y crecimiento de las tortugas lora ha sido reconocido aún por científicos y estudiosos extranjeros” (folio 528).

Por el contrario, no se encuentra, en los documentos incorporados al expediente legislativo, alusión de que las comunidades de Peladas y Guiones u ocupantes de Nosara, contribuyan de alguna manera con los objetivos de conservación del Refugio (la conservación de las tortugas marinas y la protección de sus hábitat de reproducción y la conservación y protección de los ecosistemas marino-costeros), a modo de justificación de su permanencia.

Si existe una causa objetiva que justifique el régimen jurídico diferenciado, debe constar en el expediente legislativo.

El defecto de esa justificación es evidente, por ejemplo, en lo que respecta a las casas de recreo (artículo 8 del proyecto), en cuyo caso la norma podría obedecer más a una situación de hecho (eludir el desalojo y la demolición de las construcciones[10]), y es incongruente con el artículo 10 del proyecto, pues las casas de recreo no cumplen con el criterio “de necesidad” allí exigido para el otorgamiento de concesiones a personas físicas[11].

III. OBSERVACIONES PUNTUALES SOBRE EL ARTICULADO

• El artículo 1° del proyecto, al definir su objeto, se refiere al Refugio “creado mediante Ley n° 6919 del 17 de noviembre de 1983”, por lo que, al omitir las normas que efectuaron ampliaciones posteriores, genera una imprecisión relativa al ámbito de aplicación espacial del régimen de excepción:

“Posteriormente, el Poder Ejecutivo mediante decreto número 16531 (del 18 de julio de 1985) dicta una demarcatoria que amplía los límites del Refugio, bajo la consideración de que el área inicial, era insuficiente para proteger los sitios de anidamiento de la Tortuga Lora (Cons. 1 y 3). En efecto, el artículo 1°, establece:

“Artículo 1°—Amplíase el Refugio Nacional de Fauna Silvestre Ostional con el área de 200 metros, contados a partir de la pleamar ordinaria, comprendida desde la margen izquierda de la desembocadura del río Nosara hasta la Punta Guiones”.

Luego, con la promulgación de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (número 7317 del 30 de octubre de 1992) se ratifica la creación del Refugio, en los siguientes términos:

“Transitorio I.-Créase el Refugio de Vida Silvestre Ostional que, para los efectos de esta Ley, estará ubicado en los doscientos metros de la zona marítimo terrestre que se extiende desde Punta India hasta Punta Guiones, Cantón de Nicoya, Provincia de Guanacaste. El Poder Ejecutivo demarcará el Refugio dentro de los treinta días siguientes a la publicación de esta Ley”.

Finalmente, por medio del decreto ejecutivo número 22551 (del 14 de setiembre de 1993) se amplía el sector marino del Refugio (art. 1°) y se establecen los sectores que lo constituyen: a. El Sector Marino que comprende las aguas territoriales según la delimitación anterior, b. El Sector Ostional, que comprende el principal sitio de desove de la tortuga lora en la Playa Ostional, c. El Sector Humedal Estuarino que conforman las áreas de manglar y d. El Sector Guiones, que comprende la Playa Pelada y la Playa Guiones. Lo anterior con el propósito de ordenar -para efectos de protección y aprovechamiento- los recursos naturales del área protegida (artículo 2°).” (Dictamen No. C-364-2008).

• Sobre las definiciones (artículo 2):

- Estudio técnico: En el expediente legislativo hay dos estudios técnicos elaborados por el Área de Conservación Tempisque y la Universidad de Costa Rica en abril del 2015, uno se refiere al texto anterior (folios 211-311) y otro, “Versión 2” al texto actual (folios 331-437).

- Refugio mixto: la definición se repite en el artículo 5, pero con diferencias, por lo cual se recomienda uniformarlos.

“El Refugio será de propiedad mixta, en el sentido de que podrá estar conformado en parte por espacios propiedad del Estado o demás entes públicos y en parte por terrenos propiedad de particulares que hayan sido legítimamente inscritos en el Registro Inmobiliario con anterioridad a la fecha de creación del Refugio, por ser ambos tipos de propiedad compatibles con sus objetivos de conservación” (artículo 2).

“El Refugio será de naturaleza mixta y podrá estar conformado en parte por áreas propiedad del Estado o demás entes públicos y en parte por terrenos propiedad de particulares, siempre que ambas formas de propiedad, sean compatibles con los objetivos de conservación y protección ambiental y bajo un enfoque integral de conservación” (artículo 5).

Respecto de un texto similar, indicamos en la Opinión Jurídica OJ-14-2010:

“Según se explicó en los comentarios generales del proyecto y tal como queda consignado en la su creación. La existencia de estas propiedades no necesariamente resulta incompatible con la naturaleza pública del refugio, por lo que debe valorarse si resulta necesario modificar su naturaleza sobre todo si se trata de una regulación especial la que se pretende establecer con el proyecto en cuestión. Se entendería que esta calificación se estaría haciendo para determinar, a falta de regulación de algún tema, cuál sería la legislación aplicable supletoriamente y el tipo de actividades a autorizar.

Lo anterior, sin embargo, se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, el cual deberá necesariamente justificar su decisión en razones objetivas y razonables, tal como se explicó en el apartado general de este pronunciamiento.” - Zonificación del refugio: se hace referencia a los “elementos focales de manejo”, cuyo significado no se comprende (para los legos en la materia), sino después de leer los documentos técnicos que constan en el expediente legislativo, por lo que parece conveniente clarificar ese concepto en las definiciones.

- Usos necesarios para alcanzar los objetivos de conservación del Refugio y usos compatibles con los objetivos de conservación del Refugio: Estas definiciones provienen del texto tramitado bajo el expediente No. 17.512 (artículo 15), sin embargo, a diferencia de aquel, el texto del proyecto de ley ahora en estudio no regula esos usos.

• En el artículo 3, la referencia a los usos de suelo en los bienes inmuebles de carácter privado que existan dentro del Refugio (última oración) es incongruente con el encabezado del artículo: “DOMINIO PÚBLICO”.

• En el artículo 4, segundo párrafo, los objetivos de conservación del Refugio no coinciden exactamente con los identificados en el “Estudio técnico”: la conservación de las tortugas marinas y la protección de sus hábitats de reproducción (el Decreto No. 22551 de ampliación del Refugio, considera no solo los sitios de desove o anidación, sino las aguas costeras donde tiene lugar la cópula de las tortugas, por ello el término “reproducción” es más acorde, por ser más comprensivo, que el de “anidación”), la conservación y protección de los ecosistemas marino-costeros (manglares y esteros) y el uso sostenible de los recursos naturales por parte de las comunidades locales organizadas y habitantes del lugar (folios 339 y 346).

• Conforme a las definiciones (artículo 2), en el primer párrafo del artículo 6 debería indicarse el “Área de Conservación Tempisque” en lugar del “Área de Conservación respectiva”.

• Es importante que el Plan de Manejo (artículo 7) se fundamente en estudios de capacidad de carga, que determinen cuántas personas pueden ubicarse en el lugar (“ocupantes” y visitantes), entre otros: “Este requisito resulta indispensable para efectos de hacer viable el proyecto, pues si se supera la capacidad de carga del lugar, cualquier regulación que se establezca más allá de este estudio técnico sería violatoria del derecho al ambiente.” (OJ-014-2010). Llama la atención que a pesar de que en el Informe de Evaluación Ambiental Estratégica de Allan Astorga y otros (2009), se afirma que el Índice de Fragilidad Ambiental Integrado permite evaluar el balance total de carga ambiental de un terreno (p.73), y de que en la exposición de motivos del expediente No. 17.512 se indicó que el Refugio “cuenta con un estudio técnico específico acerca de las condiciones ambientales del área, así como de la capacidad de soportar actividades humanas, sobre todo en relación con el principal objetivo de conservación del Refugio, que es la conservación de las tortugas marinas y la protección de su hábitat de anidación”, en el Diagnóstico para el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (2010) se indicara que “No hay criterios de capacidad de carga turística o de cualquier clase.” Y “No hay estudios de impacto ambiental de las poblaciones humanas sobre los recursos naturales.” (Folio 1553).

• Sobre el otorgamiento de concesiones en áreas de naturaleza demanial del Refugio que no sean esteros, manglares, bosques, terrenos forestales, ecosistemas de humedales, la franja de cincuenta metros contados a partir de la pleamar ordinaria, las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar, para los usos descritos en el artículo 8, valga indicar:

• a)Uso agropecuario Como se indicó antes, esta actividad ha generado impactos negativos significativos, especialmente sobre los manglares, que son “después de las tortugas, una de las más importantes riquezas del Refugio.”[12] Por ejemplo, en el Informe de Evaluación Ambiental Estratégica de Allan Astorga y otros (2009), se alude que: en la zona de cauces fluviales con planicies de inundación asociadas entre el estero de las Rocas Las Cocineras y el estero Río Ostional, “el uso humano para fines agropecuarios dio como resultado una fuerte alteración antropogénica, que destruyó las características naturales de la zona referida de una forma grave” (p. 18); el manglar del río Rempujo ha sido “convertido en gran parte a arrozal” (p. 37); la estructura productiva se ha desarrollado a contrapelo de las capacidades de uso del suelo (p. 40); y que, en su gran mayoría, las aguas residuales de origen humano o agrícola son manejadas mediante tanques sépticos (con potencial efecto negativo acumulativo sobre las aguas subterráneas) o en su defecto, desaguadas directamente a los cursos de agua naturales (p.347).

Igualmente, en el Diagnóstico para el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (2014), se identificaron como amenazas para los sistemas de esteros y manglares del Refugio: la corta del manglar para siembra de cultivos como arroz y las actividades agropecuarias (pp.49 y 50).

Este inciso no guarda concordancia con el artículo 10 del proyecto, pues allí se requiere, para el otorgamiento de concesiones, que la actividad económica que se desarrolle sea de bajo impacto ambiental y de micro o pequeña empresa según los criterios establecidos en la Ley de fortalecimiento de las pequeñas y medianas empresas, No. 8262 de 2 de mayo del 2002, y en esa Ley ese concepto se restringe a la agricultura orgánica:

“Artículo 3º-Para todos los efectos de esta Ley y de las políticas y los programas estatales o de instituciones públicas de apoyo a las pymes, se entiende por pequeñas y medianas empresas (pymes) toda unidad productiva de carácter permanente que disponga de los recursos humanos, los maneje y opere, bajo las figuras de persona física o de persona jurídica, en actividades industriales, comerciales, de servicios o agropecuarias que desarrollen actividades de agricultura orgánica.” (La negrita no pertenece al original).

Tampoco guarda concordancia con el “estudio técnico”, el cual alude a un uso agropecuario “de pequeña escala” (folios 340, 408, 416 y 417) mientras que aquí se cita el uso agropecuario, sin más calificativo. La Ley de fortalecimiento de las pequeñas y medianas empresas remite a su Reglamento para la definición de las características cuantitativas de las PYMES, y el Decreto No. 37121 del 24 de abril del 2012, no las especifica para este sector.

Por otra parte, se reitera lo indicado en la Opinión Jurídica OJ-14-2010:

“En primer lugar, se autoriza un uso agropecuario dentro del refugio, pero no está claro dentro del proyecto cuál es la necesidad de autorizar este tipo de actividad y si responde o no a razones de índole social. En otras palabras, deben las señoras y señores legisladores valorar la necesidad de establecer el uso agropecuario dentro del refugio, sobre todo tomando en cuenta que este artículo habla de terrenos estatales.” b) Uso habitacional “En cuanto al uso habitacional, debe quedar plasmado en el trámite legislativo, la necesidad social existente para autorizarlo, así como los criterios técnicos y/o sociales en que se fundamenta la decisión. Sólo de esta forma, se podría realizar una ponderación entre el interés público y la protección al ambiente.” (OJ-14-2010).

• c)Casas de recreo “En cuanto a permitir dentro del refugio el uso para la vivienda recreativa, esta representación no encuentra justificación alguna para permitirla en propiedad del Estado. El área en cuestión está destinada a la protección, conservación y manejo de determinados recursos naturales, por lo que resulta incompatible el uso de vivienda recreativa con los objetivos de protección del refugio… no resulta razonable ni proporcional al fin perseguido, que se autorice la vivienda de carácter recreativo en terrenos del Estado." (OJ-14-2010).

Su falta de justificación, además, en el marco de la supuesta finalidad de la propuesta legislativa, se evidencia de su contraposición al artículo 10 del proyecto, puesto que las casas de recreo no cumplen con el criterio “de necesidad” allí exigido para el otorgamiento de concesiones a personas físicas:

“3) Encontrarse ocupando el terreno por necesidad, de forma continua y pública por alguno o ambos de los dos siguientes motivos: a) Por tratarse de su única vivienda o de su núcleo familiar. b) Por desarrollar en él una actividad económica de bajo impacto ambiental y de micro o pequeña empresa… que le genere su único o principal ingreso.” d) Uso comercial No guarda concordancia con el “estudio técnico” (folios 340, 408, 416 y 417) donde se restringe al destinado a sustentar servicios básicos de apoyo a las comunidades o a los visitantes.[13] En la Opinión Jurídica OJ-14-2010 indicamos:

“No queda claro en la propuesta qué tipo de construcciones y actividades se están autorizando, lo cual podría comprometer seriamente la viabilidad del proyecto consultado.

Por lo anterior, esta representación recomienda sustituir … por el concepto de “ecoturismo”, el cual permite la construcción de cabañas e incluso de restaurantes que atiendan a turistas, pero son actividades de bajo impacto ambiental, que no comprometen los objetivos conservacionistas del refugio. Podría tratarse de estructuras rústicas de bajo impacto al ambiente, que no produzcan una concentración masiva de personas, pues de lo contrario, se estaría dejando una amplitud muy grande en cuanto a las actividades permitidas.”[14] e) Infraestructura para investigación y capacitación El inciso f) debe corregirse, pues dice “Infraestructura para capacitaciones científicas o culturales y capacitación” cuando debería decir “Infraestructura para investigaciones científicas o culturales y capacitación”, como estaba en el proyecto original (expediente No. 17.512).

Por otra parte, para no quebrantar el principio de intangibilidad de la zona pública,[15] debería incluirse dentro de las áreas no susceptibles de concesión, la franja de cincuenta metros contados a partir de las rías, [16] cuya existencia en los ríos Ostional, Montaña, Nosara y Rempujo, es evidenciada por el manglar.[17] Sobre la afectación de la zona contigua a la ría como zona pública, se ha pronunciado la Sala Constitucional (votos 454-2006, 2408-2007 y 3113-2009, entre otros).

Además, en aplicación del principio de no regresión en materia ambiental,[18] se recomienda incluir dentro de las áreas no concesionables:

-los terrenos de aptitud forestal -las áreas de protección del recurso hídrico,[19] dada la existencia de otros cuerpos de agua dentro del Refugio: quebrada Rayo, quebrada Biscoyol, quebrada Seca, quebrada Pelada, quebrada Corea, estero García, quebrada Guiones y lagunas[20] Viscoyol, Ostional, División y Peladas.[21] El Manual para la clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre en Costa Rica, Decreto No. 36786-MINAET del 12 de agosto del 2011, dispone que a las Áreas de Conservación con jurisdicción en la zona marítimo terrestre les compete la “verificación, fiscalización, deslinde y certificación de las tierras del Patrimonio Natural del Estado y las zonas de protección” (artículo III), describiendo entre las unidades por clasificar los terrenos de aptitud forestal (suelos Clase VII y VIII) [22] y las áreas de protección (artículo V.2) y V.4), y definiendo parámetros para la definición de esas áreas (artículos VIII y X).

Finalmente, sería importante retomar el texto del artículo 13 del proyecto del “Área de protección de manglares y esteros. Establécese un área de protección de quince metros alrededor de los manglares y esteros del Refugio, dentro de la cual no podrán ser autorizadas obras de infraestructura.” • En el artículo 9, a las condiciones previas al otorgamiento de concesiones debería agregarse la demarcación –amojonamiento– oficial de la zona pública (la franja de cincuenta metros contados a partir de la pleamar ordinaria; la faja de cincuenta metros contigua a las rías; esteros y manglares cualquiera que sea o haya sido su extensión;[23] las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja; islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar) y la ubicación, clasificación, certificación y deslinde o delimitación oficial de los bosques, ecosistemas de humedales, terrenos forestales o con esa aptitud y áreas de protección.

La delimitación tiene como objetivo que se determine con precisión ambas zonas estatales (la concesionable y la que no lo es). La demarcatoria parcial de uno sólo de los sectores podría llevar a confusión al creer los futuros solicitantes que podrían obtener por vía de concesión el uso de áreas no concesionables.

Por otra parte, el párrafo “El Estado podrá requerir estudios de impacto ambiental para el otorgamiento de concesiones, cuando así lo estime pertinente” podría transgredir el principio de no regresión ambiental, en relación con el párrafo final del artículo 82 de la Ley de conservación de la vida silvestre, adicionado por la Ley No. 9106 de 20 de diciembre del 2012:

“En los refugios de propiedad estatal y mixtos solamente se permitirá realizar actividades definidas en el plan de manejo elaborado para el área protegida, previa presentación de las evaluaciones de impacto ambiental correspondientes.” Finalmente, se echa de menos en el proyecto, normas tendientes a la verificación y cotejo de información, como los anteriores artículos 41 y 42 (expediente No. 17.512):

“ARTÍCULO 41.- Visita para verificación de información. El director del Área de Conservación respectiva, o a quien este designe, deberá realizar una inspección en el terreno ubicado dentro del Refugio, a fin de levantar un acta y verificar que el área que se solicita concesionar no corresponde a bosques, terrenos forestales, ecosistemas de humedales o el sector de playa, ni tampoco a esteros, manglares, la franja de cincuenta metros de ancho medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria, las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, ni a islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar. En el acta deberá describir las obras de infraestructura, si existieren, y los elementos del ecosistema.

ARTÍCULO 42.- Cotejo de información. La información suministrada por el solicitante deberá ser cotejada por el Área de Conservación respectiva con la contenida en todos aquellos levantamientos situacionales, censos de ocupantes, estudios de tenencia de la tierra u otros tipos de medios de información, elaborados por entes u órganos públicos, que existan para el Refugio.” Incluso, al pronunciarnos en la Opinión Jurídica No. OJ-14-2010, sugerimos ampliar el primero de ellos:

“El artículo 41 establece la visita de verificación de información por parte del Director del Área de Conservación respectiva o a quien éste designe, por lo que debería agregarse que debe tratarse de un funcionario calificado para realizar esa visita y determinar que el área que se solicita concesionar pueda serlo.

Asimismo, debería incluirse que en la visita deben constatarse las características del inmueble, tales como uso o naturaleza, medidas, colindancias, deslinde, localización del terreno, si el inmueble está ocupado y por quién, amojonamiento de la zona pública, entre otras.” Nótese, por ejemplo, que si el proyecto prevé la revocatoria de la concesión por motivos de interés público, “previa indemnización al concesionario de las mejoras realizadas sobre el inmueble concesionado, cuando así corresponda” (artículo 12), la situación previa al otorgamiento de la concesión debe constar fehacientemente.

• Dentro de los criterios para ser concesionario, el artículo 10 se refiere a la ocupación decenal previa a la entrada en vigencia de la eventual Ley, haciendo referencia a quienes ocupan el lugar sin tener “habilitación legal o administrativa vigente de ningún tipo” (conforme al artículo 2 del proyecto).

Además de beneficiar a los infractores del dominio público, aún a aquellos que invadieron los terrenos del Refugio con posterioridad a su creación,[24] el texto elimina de los requisitos el de la ocupación de forma quieta o pacífica,[25] favoreciendo incluso a quienes hayan repelido por la fuerza la autoridad de policía del SINAC o sus potestades de autotutela.

Nuevamente, se reitera lo dicho en la Opinión Jurídica OJ-14-2010: “Es claro que las personas que se encuentran en esos terrenos quedarían en una situación distinta y más favorable que otros que también han invadido zonas de dominio público del Estado, pues para el resto del país, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre únicamente reconoce a los ocupantes que ingresaron antes del año 1977 y les permite continuar bajo ciertos requisitos. De ahí la importancia por un lado, que quede constancia en el expediente de las razones técnicas o sociales que justifican el tratamiento diferenciado, y que ameritan la regulación especial en este caso… debe valorarse … si lo que se pretende es regularizar la condición incluso de los ocupantes ilegales, lo cual en la actualidad es sancionado penalmente. Este aspecto es discutible y por lo tanto debe justificarse técnicamente con razones objetivas y razonables.” Finalmente, a pesar de referirse a la posibilidad de otorgar concesiones a asociaciones, cooperativas, juntas de educación y otras personas jurídicas sin fines de lucro cuando quienes figuren en su “nómina[26] social” cumplan con la ocupación decenal, se omite referencia a la situación del EBAIS, CEN-CINAE, Iglesias, cementerios, la oficina de la Fuerza Pública y la estación de investigación de la UCR, entre otros, citados en el oficio No. DM-13-2009 del 8 de enero del 2010, dirigido a los Magistrados de la Sala Constitucional por el Ministro del Ambiente y Energía y el Director del Área de Conservación Tempisque (Anexo V del expediente legislativo).

• El artículo 12 prevé la revocación de las concesiones cuando se determine que han sido otorgadas al margen de lo dispuesto en la eventual Ley.

Al respecto, debe indicarse que la revocación solo procede en el caso de que el acto que se revoque sea conforme al ordenamiento jurídico, pues de lo contrario, lo procedente es requerir, ante la jurisdicción contencioso administrativa, su anulación, previa declaratoria de lesividad; o anularlo, en caso de que el vicio sea de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, conforme a los requerimientos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, previo dictamen preceptivo y favorable de la Procuraduría General de la República (dictámenes números C-250-1997, C-135-2000 y C-230-2014).

• En el artículo 13, relativo a la transmisión de derechos por fallecimiento o ausencia declarada del concesionario, la eliminación del requisito de que los beneficiarios del traspaso debían ser herederos parientes en primer o segundo grado de consanguinidad, cónyuge o conviviente, que cumplieran con los criterios establecidos en esa Ley, tiene dudosa razonabilidad a la luz del propósito al que, supuestamente, tiende el proyecto.[27] Al permitirse que se designen en el contrato de concesión personas ajenas al núcleo familiar, a las cuales el Áreas de Conservación “autorizará el traspaso directo del contrato” al fallecimiento o ausencia declarada del concesionario, sin que cumplan los criterios de ocupación del terreno por “necesidad”, o de ser personas jurídicas sin fines de lucro, por ejemplo, se abre un portillo para burlar la supuesta finalidad de la ley.[28] “Lo que está prohibido por medios directos, no debe permitirse por medios tortuosos”. (Dictamen No. C-128-99).

Se sugiere ponderar la conveniencia para el interés público de este cambio en el texto del proyecto, dado que posibles abusos podrían convertir la figura en un recurso para obviar la prohibición de traspaso del artículo 14, y el cumplimiento de requisitos para ser concesionario.

• En el artículo 14, se dice que no se podrán variar las edificaciones o instalaciones que existieran al momento del otorgamiento de la concesión “sin el consentimiento del Área de Conservación”. Sin embargo, se echa de menos en el proyecto una regulación respecto de los trámites que deberán cumplirse para realizar remodelaciones dentro de las áreas concesionadas.

• En cuanto al plazo y prórrogas (artículo 15) cabe indicar, en primer lugar, que la condición de la habitación[29] permanente y estable en el Refugio restringe el supuesto de la prórroga a las personas físicas, por lo que resulta innecesaria la frase “tratándose de personas físicas”.

Este artículo supera el plazo de concesión previsto por el artículo 48 de la Ley sobre la zona marítimo terrestre (no mayor de 20 años), estableciéndolo en 35 años, prorrogables por períodos iguales; tal ampliación no se justifica en la exposición de motivos.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el Estado no está obligado al otorgamiento de prórrogas que por su extensión en el tiempo, “impliquen en el fondo una vigencia prácticamente a perpetuidad y con ello un desapoderamiento del inmueble. Lo que iría en detrimento de su carácter inalienable.” (Dictamen No. C-181-94).

No debería contemplarse la prórroga automática, ni imputarse a la Administración la responsabilidad de notificar sobre el vencimiento del plazo de la concesión, pues es obligación del interesado solicitar la renovación antes de su vencimiento (OJ-14-2010).

Asimismo, debería incorporarse una norma similar al artículo 51 de la Ley sobre la zona marítimo terrestre,[30] ya que no hay justificación para desaplicar esa regla general, en el sentido de que el Área de Conservación podrá denegar la prórroga de concesiones por motivos de utilidad pública o conveniencia general, porque la parcela haya quedado ubicada en la zona pública, o por incumplimiento de las obligaciones del concesionario establecidas en el contrato o de las disposiciones de la ley, reglamentos, o Plan de Manejo.

• En cuanto a la extinción de la concesión (artículo 16), en concordancia con lo anterior, deberá eliminarse del inciso a) la frase “en los casos en los que no proceda la prórroga automática”; y, de seguido, agregarse un inciso que prevea como causal de extinción la denegatoria de la prórroga por motivos de utilidad pública, conveniencia general, ubicación de la parcela en la zona pública o incumplimiento de las disposiciones del ordenamiento jurídico u obligaciones del concesionario.

Además se recomienda adicionar en el inciso b), a la causal de renuncia, la de abandono (“renuncia o abandono del concesionario”) y, en el inciso c) para guardar concordancia con el artículo 17 del proyecto, exigir a los nuevos concesionarios el cumplimiento de los requisitos de esta ley y su reglamento (sin exceptuar el de la ocupación decenal), es decir, eliminando la frase final “salvo el de la ocupación decenal.” Finalmente, es aconsejable añadir un último inciso, previendo como causal de extinción, la “cancelación de la concesión”.

• En cuanto a la cancelación de la concesión (artículo 17), en el inciso 1), es aconsejable agregar a las personas jurídicas, a las cuales puede aplicarse también la causal de no hacer uso de forma estable, en aplicación del principio de igualdad.

Por otra parte, en los incisos 2) y 5), se aconseja eliminar las palabras “graves” y “grave”, respectivamente, utilizadas para calificar los daños al ambiente o bienes del Refugio, y las infracciones al contrato de concesión, la ley, reglamento y Plan General de manejo, para no contraponerse al artículo 50 constitucional.

Nótese que ni el artículo 53 de la Ley sobre la zona marítimo terrestre, ni el artículo 56 del proyecto original (expediente No. 17.512), requieren que el daño al ambiente o el incumplimiento a las obligaciones y prohibiciones del concesionario establecidas en el contrato o el ordenamiento jurídico, deban ser graves, para ser causales de cancelación de la concesión.

• El artículo 19 se encabeza “REQUISITOS MÍNIMOS DE LA SOLICITUD DE CONCESIÓN”, sin embargo no se refiere a los requisitos de la solicitud (únicamente dice que deberá presentarse por escrito), sino a algunos documentos que deben adjuntarse a la misma.

Los requisitos mínimos (contenido) de la solicitud de concesión y la especificación de los documentos principales que deben acompañarla debe constar en el texto de la ley que se apruebe, dado que el Transitorio I da un plazo de 6 meses a partir de la entrada en vigencia de la ley, para la presentación de la solicitud de concesión, “junto con todos los requisitos exigidos”, de manera que no podrían dejarse los mismos a la reglamentación de la ley.

Por ejemplo, el artículo 38 del proyecto original (expediente No. 17.512) establecía que el escrito de solicitud de concesión debía presentarse bajo la forma de declaración jurada, y contener como mínimo:

“1) Nombre, apellidos, calidades, y domicilio del solicitante, o de los solicitantes en caso de cónyuges o de convivientes de hecho.

• 2)Nombre, apellidos, calidades y domicilio de los padres y de los hijos del o de los solicitantes, que convivan con ellos.
• 3)La naturaleza, medida, situación y linderos del terreno sobre el cual se solicita la concesión, así como los nombres, apellidos y domicilio de los colindantes.
• 4)El tiempo que lleva de ocupar el inmueble.
• 5)Descripción del terreno, incluyendo la vivienda y cualquier otra construcción, así como la extensión aproximada de los cultivos y repastos existentes.
• 6)Descripción de la o las actividades que desarrolla en el terreno.
• 7)Manifestación expresa del solicitante de que el terreno sobre el cual solicita la concesión es su único domicilio, o de que en él desarrolla una actividad económica que le genera su único o principal ingreso.
• 8)Señalamiento de lugar, fax o correo electrónico para recibir notificaciones. En el caso en que señale lugar, este deberá situarse dentro del perímetro del Refugio.” En lo que se refiere a los documentos a aportar con la solicitud, se incluye una “Certificación y condiciones establecidos en esta ley” (inciso 3). De esta forma, pareciera que se está trasladando al Área de Conservación la carga de la prueba, cuando ella corresponde a quien solicite la concesión, que debería aportar, por ejemplo: constancia de la Guardia de Asistencia Rural o certificación del Registro Civil sobre domicilio (para demostrar la ocupación en el Refugio); certificaciones del Registro Nacional para demostrar que no tiene inmuebles (criterio de “necesidad”) o concesiones inscritas a su nombre, al amparo de la Ley sobre la zona marítimo terrestre (requisito del artículo 11.4); copia de declaración de la renta o certificación de contador público autorizado (CPA) para demostrar que la actividad que desarrolla en el terreno solicitado constituye su único o principal ingreso (artículo 10.3).b); acreditación de la condición de micro o pequeña empresa (artículo 10.3).b); certificado de inscripción del registro respectivo (Registro Nacional, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, DINADECO, Ministerio de Educación, etc.) y certificación o constancia de sus miembros, en el caso de las personas jurídicas (último párrafo del artículo 10).

Igualmente, se echan de menos en el proyecto normas relativas al trámite o procedimiento mediante el cual se otorgaría la concesión, por ejemplo, “no se prevé la posibilidad de que se haga una publicación para garantizar los derechos de terceros interesados, ni tampoco un trámite de oposiciones y su resolución, lo cual en la práctica podría generar conflicto si existen dos o más personas que alegan derechos sobre el mismo inmueble” (OJ-14-2010), así como tampoco se contempla una visita o inspección de campo para verificación de información, como indicamos antes.

La forma de tramitar la solicitud no debería delegarse al reglamento, toda vez que el proyecto no otorga al Poder Ejecutivo un plazo para reglamentar la ley, pero sí confiere al Área de Conservación un plazo para resolver las solicitudes de concesión presentadas durante los primeros 6 meses a partir de la vigencia de la ley, y, a pesar de que no operará el silencio positivo,[31] los desalojos quedarán suspendidos mientras no se resuelvan las solicitudes de concesión (conforme al transitorio III y al segundo párrafo del artículo 18).

• En el artículo 21 se recomienda cambiar la palabra “presentación” por “inscripción”, es decir, que las concesiones serán oponibles ante terceros a partir de la fecha de inscripción en el registro del Área de Conservación.

En lo que respecta al segundo párrafo, la delegación en el reglamento de la fijación de la tasa de inscripción no se ajusta al principio de reserva de ley. Como precedente, el voto No. 2134-95 declaró inconstitucional el artículo 17 inciso 3) de la Ley de patentes de invención, dibujos y modelos industriales y modelos de utilidad, No. 6867 de 25 de abril de 1983, por delegar la determinación de las tasas al reglamento:

«De conformidad con el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, existen tres categorías de tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales. La tasa "es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado." En el caso de las patentes de invención, no cabe duda de que el Registro de la Propiedad Industrial organiza todo un sistema registral de protección de los derechos de las patentes por él y en él inscritas. Como ya se dijo, el poder tributario no conoce más límites que aquellos que establece la propia Constitución Política y en consecuencia sí es posible crear un tributo, específicamente una tasa con efectos hacia el futuro, para el cobro del servicio público que brinda el Registro de la Propiedad Industrial en materia de patentes de invención, siempre y cuando la creación del mismo emane de una ley que defina el hecho generador, el sujeto pasivo y la tarifa. En cuanto a la tarifa o el quántum, la Sala ha aceptado -en algunos casos concretos- la delegación relativa y restringida, en aquellos casos donde la ley fija claramente los parámetros dentro de los cuales, el Ejecutivo pueda actuar reglamentando la ley y siempre que esos parámetros sean razonables. El Ejecutivo puede desarrollar la ley dentro de los límites que la misma señala, porque de lo contrario se estaría violando la potestad reglamentaria establecida en el artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política, con el consecuente quebranto de los artículos 9 y 121 inciso 13 de la Constitución Política. Para que se dé la flexibilidad en materia impositiva, es la ley la que debe establecer los elementos esenciales del tributo (creación por medio de ley, definición del hecho generador, tarifa y sus bases de cálculo y el sujeto pasivo), para que el Ejecutivo, vía reglamento desarrolle la ley dentro de los parámetros fijados por ésta. En relación a la flexibilidad la Sala señaló en la sentencia N.° 0730-95 de las 15 horas del 3 de febrero de 1995 lo siguiente:

"I.- EN CUANTO A LA "FLEXIBILIDAD" REGULADA EN EL ARTICULO 12 DE LA LEY DE CONSOLIDACION DE IMPUESTOS SELECTIVOS DE CONSUMO: La doctrina más importante en la materia, en forma generalizada, ha señalado que el "PODER TRIBUTARIO" -potestad tributaria, potestad impositiva, poder de imposición, entre otros- consiste en "... la facultad de aplicar contribuciones (o establecer exenciones) ...", con otras palabras, "... el poder de sancionar normas jurídicas de la cuales derive o pueda derivar, a cargo de determinados individuos o de determinadas categorías de personas, la obligación de pagar un tributo ...". …El poder de gravar, como se apuntó, es inherente al Estado y no puede ser suprimido, delegado ni cedido...

II.- Nuestra jurisprudencia, en forma atinada, ha reconocido, habida cuenta de determinadas circunstancias, la posibilidad de que opere -dentro de ciertos límites razonables- una "delegación relativa" de dichas facultades, siempre y cuando, se señalen en la ley los márgenes del tributo respectivo, pues de lo contrario, estaríamos en presencia de una "delegación absoluta" de tales facultades, proceder que carece, como se expuso, de validez constitucional…” El inciso 3 del artículo 17 de la Ley 6867 impugnado, establece como requisito para mantener la vigencia de una patente, la obligación de pagar "las tasas anuales que determine el reglamento" sin fijar ningún tipo de parámetro en cuanto al quántum, que como ya se dijo es un elemento esencial del tributo. Resulta evidente que estamos ante una delegación absoluta que carece de validez constitucional. Es por ello que en cuanto a este inciso procede acoger la acción de inconstitucionalidad, ya que como se analizó, quebranta los artículos 9, 121 inciso 13 y 140 incisos 3 y 18 que establecen el principio de división de poderes, y las competencias exclusivas e indelegables del Poder Legislativo y Ejecutivo…

Resulta claro entonces que crear una tasa para el pago de un servicio registral es constitucionalmente válido, no obstante en este caso concreto, por la forma en que dichas tasas fueron creadas, se quebranta el principio de reserva de ley (artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política), ya que corresponde únicamente a la ley la creación de los tributos, la determinación del sujeto pasivo, el hecho generador y la tarifa, sus bases de cálculo.» • En lo referente a la obligación del Estado de adquirir los terrenos privados ubicados dentro de los límites del Refugio cuando del Plan General de Manejo resulten limitaciones al derecho de propiedad que hagan imposible la utilización del bien (artículo 23), valga advertir que el Estado no está en la obligación de adquirir terrenos inscritos con vicios de ilegalidad, sino en la de requerir la declaratoria de nulidad en la vía judicial:

«Una vez practicada la inscripción a favor de un particular, si existieren vicios graves de ilegalidad, para anularla la Administración competente (El Estado) ha de asumir el papel activo de parte actora en un proceso reivindicatorio, solicitando la restitución del bien, previa anulación de la sentencia dictada...

Se pretenderá que Registro no dé una publicidad registral disociada de la realidad material y jurídica con la anómala inscripción de una finca ubicada en la zona marítimo-terrestre que nunca salió del patrimonio público.…

La eficacia del régimen demanial es per se. Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo y contrarrestar la afectación. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen. "El demanio tiene publicidad legal" …

El Registro no subsana la nulidad del título. La exclusión del objeto del tráfico jurídico le hace por completo inidóneo para reducirlo a propiedad privada, mientras conserve esa calidad. La inscripción un inmueble que por disposición legal es no es apto de propiedad particular, inhábil, no bonifica la titularidad. En bienes afectos a uso público, como la zona marítimo terrestre, la desafectación nunca podría provenir de un acto abusivo e ilícito de los particulares. Si los bienes de dominio público de la zona marítimo terrestre no requieren inscripción en el Registro de la Propiedad, ni de "las ventajas y garantías que proporciona el sistema registral" -ha dicho el Tribunal Supremo español, en la sentencia de 19 de diciembre de 1977- "su contenido no puede perjudicarles"…

Asimismo nuestra SALA CONSTITUCIONAL, en las sentencias números 1975-91, de las ocho horas cuarenta y ocho minutos del cuatro de octubre de mil novecientos noventa y uno, y 06170-98, de las diecinueve horas con doce minutos del veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y ocho, ha sostenido que por la índole demanial de la zona marítimo terrestre, el particular, "ante una eventual inscripción ilegítima, no adquiere ningún derecho sobre el bien, pues el acto es absolutamente nulo". Tesis que ratifica la SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPEREMA DE JUSTICIA en la sentencia 104-96 y la SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 7407-98 (27).

(27) NOTA: ( ) La acción que tiene el Estado para anular el título y cancelar el asiento de un inmueble inscrito en el Registro Público, situado en la zona marítimo-terrestre , "no está afectada a ningún término de prescripción, pues en realidad se trata de rescatar bienes que nunca han salido del patrimonio del Estado..." SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 104-96. También el artículo 42 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional:"...La registración catastral no convalida los documentos que sean nulos o anulables conforme con la ley, ni subsanará sus defectos".» (Dictamen No. C-128-1999).

“De conformidad con los precedentes constitucionales citados, Ostional es un refugio estatal por haberse constituido en terrenos de dominio público, naturaleza que se remonta hasta la fecha de su creación (Transitorio Único de la Ley número 6919). Siguiendo el razonamiento allí expuesto, de existir terrenos lícitamente inscritos en el Registro Público con anterioridad a la creación del Refugio, lo que procede es tramitar su expropiación.” (Dictamen No. C-364-2008. El destacado es nuestro).

• Transitorio I.

El proyecto tiene una inconsistencia, dado que este transitorio confiere 6 meses a partir de la entrada en vigencia de la Ley, para la presentación de las solicitudes de concesión “junto con todos los requisitos exigidos”, entre los cuales el artículo 19.3) establece una “Certificación expedida por el Área de Conservación donde se determine que el solicitante cumple con los requisitos establecidos en esta ley”.

No obstante, sin conferir un plazo al Poder Ejecutivo para reglamentar la ley, se le delega:

-la regulación del procedimiento administrativo para la acreditación de los requisitos y condiciones de los concesionarios (artículo 10); -requisitos de la solicitud de concesión (artículos 18, pfo.2 y 19.4).

En razón de lo anterior, como se indicó antes, los requisitos mínimos (contenido) de la solicitud de concesión y la especificación de los documentos principales que deben acompañarla, debería constar en el texto de la ley que se apruebe, o bien establecer un orden similar al que tenía el proyecto en su texto original (expediente No. 17.512):

“TRANSITORIO I.-El Poder Ejecutivo reglamentará esta Ley en un plazo de tres meses a partir de su publicación.

TRANSITORIO II.-A partir de la fecha de publicación del Reglamento a esta Ley, los ocupantes del Refugio tendrán un plazo de seis meses para presentar la solicitud de concesión, junto con todos los requisitos exigidos por esta Ley y su Reglamento, ante la administración del Refugio. Las solicitudes presentadas después de dicho plazo serán rechazadas ad portas.” Además, deberá especificarse qué pasará con las solicitudes de concesión presentadas extemporáneamente, cómo lo definía también el transitorio II recién trascrito.

• Transitorio II.

Aquí también se presenta una inconsistencia. La regulación del contrato de concesión (el artículo 2 hace alusión a que las concesiones se regularán en el “Reglamento de concesiones que se promulgará”), lo relativo al canon (artículo 17.6) y la forma de tramitar la solicitud, no deberían delegarse al reglamento, toda vez que el proyecto de ley no confiere al Poder Ejecutivo un plazo para reglamentar la ley, pero este Transitorio sí confiere al Área de Conservación un plazo de 8 meses para resolver las solicitudes de concesión presentadas durante los primeros 6 meses a partir de la vigencia de la ley, y, a pesar de que no operará el silencio positivo, los desalojos quedarán suspendidos mientras no se resuelvan las solicitudes de concesión (conforme al transitorio III y al segundo párrafo del artículo 18).

Por otra parte, esta disposición transitoria, al disponer que el Área de Conservación tendrá el plazo de 6 meses, a partir de la fecha de entrada en vigencia de la Ley, “para concluir y oficializar todos los censos, mapeos, y demás estudios técnicos que sean necesarios para determinar la situación real de la tenencia de la tierra”, evidencia que la situación fáctica y el sustento técnico no están plenamente acreditados, como lo ha requerido la Sala Constitucional.

De acuerdo a su texto, los interesados presentarán la solicitud de concesión dentro del plazo de 6 meses a partir de la entrada en vigencia de la Ley, mismo plazo que tendrá el Área de Conservación para concluir y oficializar el Plan General de Manejo; cuando lo lógico es que tramiten su solicitud hasta que ya exista un Plan de Manejo aprobado, que permita identificar si la solicitud se ajusta o no al uso descrito en este instrumento normativo. No tiene sentido que se reciban solicitudes y se acumulen hasta que se apruebe un Plan de Manejo; en tanto dicha práctica puede llevar a conflictos de intereses entre particulares por existir múltiples solicitudes presentadas.

Finalmente, se confiere al Área de Conservación Tempisque plazos que involucran el ejercicio de competencias que no son suyas, como son la evaluación de impacto ambiental estratégica del Plan General de Manejo (por la Setena) o el amojonamiento de la zona pública (por el Instituto Geográfico Nacional[32]).

• Transitorio III: “A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, y mientras no sean resueltas las solicitudes de concesión que con base en ella se presenten, no se iniciará ningún proceso de desalojo a ocupantes presentes en el Refugio al momento de la entrada en vigencia de la misma. Asimismo, durante el mismo periodo se suspenderán los procesos de desalojo ya iniciados con anterioridad.” Una posible lesión al artículo 50 constitucional surge a partir de lo dispuesto en este Transitorio, de que, mientras: se concluyen y oficializan todos los censos, mapeos y demás estudios técnicos y se concluye, aprueba, oficializa y obtiene viabilidad ambiental el Plan General de Manejo, y se resuelven las solicitudes de concesión; no se iniciarán procesos de desalojo ni se continuarán los ya iniciados, sin diferenciar aquellos casos de ocupaciones sobre áreas no concesionables, como la zona pública, o por personas que no califican para el otorgamiento de concesiones, como es el caso de las sociedades mercantiles.

Por ejemplo, en el documento “Análisis del desarrollo de la distribución de la infraestructura habitacional en las propiedades estatales y privadas del RNVS Ostional” del año 2010, se identifican 12 construcciones en zona pública (folio 634 del expediente legislativo), y en el Diagnóstico para el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (2010) se enlistan cinco sociedades anónimas que obtuvieron permiso de uso dentro del Refugio (folio 1511 del expediente legislativo).

Además, la suspensión de “los procesos de desalojo ya iniciados con anterioridad” por la amplitud de la frase, da cabida a la interpretación de que se refiere también a desalojos y derribos o demoliciones ordenados en procesos judiciales donde se discuta la legalidad de ocupaciones en este sector costero, lo cual constituiría un quebranto de los principios de separación de funciones e independencia entre poderes.

En el considerando VI de la sentencia No. 2013-10158, “RAZONES ADICIONALES DEL VOTO PARTICULAR DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO Y CRUZ CASTRO”, relativa al proyecto de “Ley de Territorios Costeros Comunitarios”, se indicó:

“Nótese que incluso, al no haber establecido que dicha ley no impide la continuación de los procesos judiciales iniciados y en trámite por violaciones a la ley vigente, podría implicar una intromisión indebida de poderes, entre el Legislativo y el Judicial, pues en esta última instancia es donde se llevan actualmente una serie de procesos iniciados por invasiones al demanio público y el proyecto consultado lo que hace, al fin y al cabo, es legalizar lo que hoy se tiene como ilegal, o en otras palabras, hacer lícito lo ilícito (posesión del demanio público obtenida por las vías de hecho), y con ello, exonerar o dispensar de responsabilidad a quienes violaron las disposiciones actuales. Sin decirlo expresamente, parece propiciar una derogatoria parcial de las normas punitivas que contiene la Ley de la zona marítimo terrestre y que tutela un bien de tanta relevancia para el medio ambiente.” Finalmente, como se señaló en la Opinión Jurídica No. OJ-24-2013: “otro posible roce de constitucionalidad, ahora con el principio de legalidad contenido en el artículo 11 de la Constitución Política, se podría estar desprendiendo de la posibilidad de otorgar concesiones en zona marítimo terrestre sobre terrenos que cuentan con construcciones levantadas sin cumplir con el trámite administrativo respectivo y sin contar con la viabilidad ambiental aprobada, en los casos en que ésta se requiera. … Con el proyecto de ley consultado se estaría permitiendo la existencia de construcciones sin cumplir con los requisitos legales y reglamentarios que al efecto dispone nuestro ordenamiento; ya que lo único que a que obliga el proyecto es a que exista ajuste con el plan regulador.” Téngase en cuenta que probablemente el Plan de Manejo no funcionará como verdadero instrumento de planificación territorial, sino que se adecuará, para evitar más conflicto social, a lo que ya existe en el terreno, por lo que es de esperar que los usos que se implementen en él sean los actuales y no los que las reglas de la ciencia y de la técnica habrían mandado conforme a los objetivos de conservación del Refugio.

IV. CONCLUSIÓN

El proyecto consultado presenta problemas de técnica legislativa y potenciales roces de constitucionalidad.

Atentamente,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Procuradora.

C: Ingeniero Nelson Marín Mora, Director del Área de Conservación Tempisque [1] El bar y el centro de yoga, descritos en el Mapa de servicios de la comunidad de Ostional (f.436), difícilmente pueden calificarse como “de servicios básicos”, por ejemplo.

[2] “Artículo 151.-El MINAE a través del SINAC, podrá autorizar dentro de los límites de los Refugios de Propiedad Mixta, y Refugios de Propiedad Privada, de conformidad con los principios de desarrollo sostenible planteados en los planes de manejo, las siguientes actividades: a) Uso agropecuario. b) Uso habitacional. c) Vivienda turística recreativa. d) Desarrollos turísticos, incluye hoteles, cabinas, albergues u otros que realicen actividades similares. e) Uso comercial (restaurantes, tiendas, otros). f) Extracción de materiales de canteras (arena y piedra)…”.

[3] Según sus normas de creación.

[4] “ARTÍCULO 45.- Declaratoria del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional como territorio costero comunitario Declárese el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional como Territorio Costero Comunitario.” [5] “ARTÍCULO 51.- Áreas concesionables En las áreas de naturaleza demanial del Refugio, podrán otorgarse concesiones. Se exceptúa de lo anterior, esteros, manglares, bosques, terrenos forestales, ecosistemas de humedales, los cincuenta metros contados a partir de la pleamar ordinaria, las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar.” [6] “ARTÍCULO 46.- Efectos de la declaratoria de territorio costero comunitario del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional La declaratoria dispuesta en el artículo anterior, no tendrá efecto hasta que se cumplan los requisitos dispuestos en el artículo 8 de esta ley …” [7] “ARTÍCULO 8.- Requisitos para la declaratoria La declaratoria de territorio costero comunitario al menos deberá considerar:

• a)Evaluación de Impacto Ambiental Estratégica del área que se pretende declarar territorio costero comunitario, aprobado por la Secretaria Técnica Ambiental…” [8] El Capítulo III, denominado “ADMINISTRACIÓN DE LOS TERRITORIOS COSTEROS COMUNITARIOS Y SU REGIMEN DE USO Y APROVECHAMIENTO” contenía normas relativas al otorgamiento de concesiones.

[9] Conforme a los artículos 50 de la Constitución Política, 17 y 28 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554 del 4 de octubre de 1995), y 67 del Reglamento general sobre procedimientos de evaluación de impacto ambiental (Decreto No. 31849 del 24 de mayo del 2004), todo instrumento de planificación de uso del suelo debe obtener la viabilidad ambiental de la Setena, para lo cual debe cumplirse con el Procedimiento para la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores u otra planificación de uso del suelo (Decreto No. 32967 del 20 de febrero del 2006).

[10] En el oficio No. DM-13-2009 del 8 de enero del 2010, dirigido a los Magistrados de la Sala Constitucional por el entonces Ministro del Ambiente y Energía y el Director del Área de Conservación Tempisque (Anexo V del expediente legislativo) se indica que con base en los estudios técnicos “se determinó que no se debe desalojar a ninguna persona física o jurídica”, a pesar de que en el Informe de Evaluación Ambiental Estratégica de Allan Astorga y otros (2009), se concluye que “el 8.1% del territorio del Refugio, presenta una condición de sobreuso ambiental, es decir el uso del suelo que se hace allí, supera la capacidad de carga o las limitantes técnicas que tiene el terreno” (p.339), identificando, como zonas de sobreuso actual, las construcciones dentro de la zona pública y detrás de la barra arenosa de las playas Ostional y Nosara, con una importancia alta para la protección de las tortugas marinas (p.340).

[11] “3) Encontrarse ocupando el terreno por necesidad, de forma continua y pública por alguno o ambos de los dos siguientes motivos: a) Por tratarse de su única vivienda o de su núcleo familiar. b) Por desarrollar en él una actividad económica de bajo impacto ambiental y de micro o pequeña empresa … que le genere su único o principal ingreso.” [12] Informe de Evaluación Ambiental Estratégica de Allan Astorga y otros (2009), p.36.

[13] El bar y el centro de yoga, descritos en el Mapa de servicios de la comunidad de Ostional (f.436), difícilmente pueden calificarse como “de servicios básicos”, por ejemplo.

[14] Sobre el “ecoturismo” en áreas silvestres protegidas, puede verse el Dictamen No. C-339-2004 del 17 de noviembre del 2004.

[15] Véase el voto de la Sala Constitucional No. 2013-10158: “existe la potestad de concesionar hasta un quince por ciento de la totalidad de la zona pública … situación que podría ciertamente infringir el principio de intangibilidad.” [16] Se denomina ría la “parte de un río próxima a su entrada al mar, hasta donde llegan las mareas y se mezclan las aguas dulces y salobres” (Instituto Panamericano de Geografía e Historia. Diccionario Geográfico, Instituto Geográfico, Bogotá, 1965, p.159). El numeral 2º del Reglamento a la Ley sobre la zona marítimo terrestre, Decreto No. 7841 del 16 de diciembre de 1977, define ría así: “la parte del río próxima a su entrada en el mar y hasta donde llegan las mareas”. El Manual para la clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la zona marítimo terrestre en Costa Rica, Decreto No. 36786-MINAET del 12 de agosto del 2011, define: “Rías: Sección de los ríos influenciada por el flujo mareal. La influencia del flujo mareal (como fenómeno físico o por concentración de sal hasta no menos de 0.5 ups) llega hasta donde se marca el nivel superior del agua por efecto de las mareas, medido por observación o por medición de la concentración salina de acuerdo con los criterios técnicos que emitan el Instituto Geográfico Nacional y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.”.

[17] http://www.snitcr.go.cr/visor y http://ostional.biologia.ucr.ac.cr/refugio/refugio.php. El manglar evidencia la influencia o afectación de las mareas en el río y por lo tanto la existencia de ría y de la zona pública inmediata a esta.

[18] La Sala Constitucional lo ha expuesto así: “V. Sobre los principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de los estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces… “Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10).” (Voto No. 13367-2012).

[19] Las Leyes Forestales números 7032 y 7174, disponían que estas áreas regían “tanto para los terrenos de dominio particular, como para los del Estado y demás organismos de la Administración Pública.” (artículos 68 y 69). Además de la protección del recurso hídrico (dictamen No. C-103-1998 del 8 de junio de 1998), las áreas de protección “también cumplen una vital función para contrarrestar los efectos negativos producidos por el desbordamiento de los ríos y las inundaciones, pues la vegetación tiene un efecto retardador del escurrimiento de las aguas superficiales favoreciendo además el proceso de infiltración. Estas zonas constituyen, entonces, importantes barreras de seguridad para aquellos habitantes de terrenos cercanos a las corrientes, que en virtud de fenómenos climatológicos y procesos erosivos, entre otros factores, provocan el aumento de sus caudales y aceleran el proceso de escorrentía.” (OJ-82-2014 del 11 de agosto del 2014).

[20] Véase el Dictamen No. C-110-2004 del 16 de abril del 2004.

[21] http://ostional.biologia.ucr.ac.cr/refugio/refugio.php.

[22] “La clase VII tiene limitaciones tan severas que sólo permiten el manejo del bosque natural primario o secundario. En las tierras denudadas debe procurarse el restablecimiento de vegetación natural. La clase VIII está compuesta de terrenos que no permiten ninguna actividad productiva agrícola, pecuaria o forestal, siendo por tanto, adecuada únicamente para la protección de recursos.” (Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica, Decreto No. 23214-MAG-MIRENEM del 13 de abril de 1994).

[23] Sobre el amojonamiento del manglar previo al otorgamiento de concesiones pueden verse los pronunciamientos OJ-042-98, C-264-2004, C-93-2007 y C-364-2008, entre otros. Para esa demarcatoria deberá tenerse en cuenta que aquellas áreas que hayan sido desprovistas de manglar mantendrán su condición de tal (Decretos números 16852-MAG del 23 de enero de 1986 y 23247-MIRENEM del 20 de abril de 1994 y dictámenes números C-93-2007 y C-197-2011), dado que en el Informe de Evaluación Ambiental Estratégica de Allan Astorga y otros (2009), se consigna que en la margen sur de la desembocadura del río Nosara el manglar ha sido bastante alterado (pp.37-38) y que el manglar del río Rempujo ha sido deteriorado y reducido, siendo posible su regeneración si se le deja regenerar, ya que todavía hay buena fuente de semilla (pp.37-38).

[24] En la publicación de marzo del 2012 “Ley de Territorios Costeros premiará ilegalidades en Refugios [sic] de Vida Silvestre Ostional” se dice: “Información en documentos indica que cuando fue creado, por Ley, el Refugio en 1983, habitaban la zona menos de 20 familias y hoy son cerca de 400” (http://www.vozdeguanacaste.com/i/arquivos/03_12/03_12_regionales_08.html). En la exposición de motivos del proyecto tramitado en el expediente No. 17.512 se indica que “muchas familias” ingresaron después de la creación del Refugio (1983 para el sector de las Playas Ostional y Nosara y 1985 para el sector de las Playas Pelada y Guiones), y se hace referencia a 306 ocupaciones.

[25] Requerida en el expediente No. 18.148.

[26] “Lista o catálogo de nombres de personas o cosas.” (http://lema.rae.es/drae/).

[27] En el texto original, del expediente No. 17.512, se indicaba que el traspaso podía autorizarse a los herederos parientes en primer grado de consanguinidad designados por testamento, o, en ausencia del mismo, al cónyuge o conviviente, hijos, nietos o padres (en ese orden), que cumplieran con los criterios establecidos en esa Ley, salvo el de la ocupación decenal previa a su entrada en vigencia (artículo 58). En la exposición de motivos de ese proyecto se plantea el criterio “de necesidad”, consistente, según ese documento, en “que la persona haya ingresado a un terreno del Estado por necesidad y que en el mismo tenga su lugar de residencia permanente al no tener más terrenos de su propiedad a dónde ir, o que en dicho terreno realice una actividad económica que le genere su único o principal ingreso” (p.9).

[28] “La presente propuesta no pretende crear un comercio de concesiones dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, ni favorecer a comerciantes de tierras o a especuladores. Más bien se desincentiva dichas actividades. Ello se logra, en primer lugar, con los criterios que se establecen para poder acceder a una concesión y, en segundo lugar, con la prohibición expresa de la posibilidad de traspasarla entre vivos, de darla como garantía del pago de deudas, etc.” (Exposición de motivos del expediente No. 17.512, p.9).

[29] Habitar es vivir, morar (http://lema.rae.es/drae/).

[30] “La municipalidad o el instituto correspondiente podrán denegar la prórroga de concesiones por motivos de utilidad pública o conveniencia general, porque la parcela haya quedado ubicada en la zona pública ... o por incumplimiento de las obligaciones del concesionario establecidas en la ley, sus reglamentos o en el contrato. En todo caso los motivos deberán ser debidamente comprobados.” [31] Sobre la improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, pueden consultarse las resoluciones de la Sala Constitucional números 6836-1993; 1730, 1731, 2954 y 5506, las cuatro de 1994; 820-1995; 5745-1999; 5245-2002 y 6322-2003, entre otras. En concreto, sobre su improcedencia en relación con el otorgamiento de concesiones, véase, por ejemplo, el voto de la Sala Primera, No. 771-F-S1-2008 de 16 horas del 18 de noviembre del 2008: “la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sido clara y constante en el sentido de denegar la posibilidad de que se configure el silencio positivo en relación con la materia ambiental y con los bienes de dominio público (al respecto, pueden consultarse, entre muchos otros, los votos de ese órgano jurisdiccional números 1886 de las 9 horas 12 minutos de 7 de abril de 1995 y 2063 de las 14 horas 45 minutos del 14 de febrero del 2007). Al amparo de ese criterio, en el sub júdice resulta improcedente la aplicación de esa figura, al pretenderse la concesión de varias parcelas ubicadas en la Isla Caballo, la cual, según ya se indicó, es un bien de dominio público de naturaleza ambiental, por estar ubicada en la zona costera. Ergo, al no ser procedente la aplicación de la figura del silencio positivo en esta lite, la tesis del recurrente para reclamar responsabilidad del Estado carece de sustento...” .

[32] “Ciertamente, el ejercicio de la potestad de autotutela demanial conlleva la demarcación y deslinde de la zona pública integrante de la Zona Marítimo Terrestre, función que ha sido encomendada al Instituto Geográfico Nacional.” (Sala Constitucional, votos números 13072 y 13073, ambos del 2009).