Environmental feasibility and public participation in BID-financed road infrastructure projectsViabilidad ambiental y participación pública en proyectos de infraestructura vial financiados por el BID

Opinión Jurídica : 120 of 08/06/2020 August 6, 2020 OJ-120-2020 Madam Josephine Amador Gamboa Special Commission for the Province of Alajuela Legislative Assembly Dear Madam:

I refer to your official communication No. CEA-003-20 of June 2, 2020, received via email on June 25 following, by which you communicate that the Special Commission for the Province of Alajuela, Charged with Analyzing, Investigating, Studying, Issuing an Opinion on, and Evaluating the Pertinent Recommendations in Relation to the Social, Economic, Business, Agricultural, Tourism, Labor, and Cultural Problems of said Province, has requested the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic regarding the base text of the bill entitled: "APPROVAL OF THE COOPERATION AGREEMENT FOR THE FINANCING OF INVESTMENT PROJECTS (CCLIP) CR-O0005 OF THE ROAD INFRASTRUCTURE AND URBAN MOBILITY PROGRAM AND OF THE LOAN CONTRACT No. 4864/OC-CR WHICH FINANCES THE FIRST INDIVIDUAL OPERATION UNDER THE CCLIP CALLED ROAD INFRASTRUCTURE AND PROMOTION OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS PROGRAM", corresponding to File No. 21.929.

Before addressing the substance of the bill, we must clarify that the advisory opinion being issued is not binding, given that this is a request from a Permanent Legislative Commission and not from an agency of the Public Administration, in accordance with Article 4 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic. Furthermore, the consultation concerns a bill that is an expression of the legislative power, the exercise of which corresponds exclusively to the Legislative Assembly. However, your request is analyzed as a gesture of collaboration of this Body with the Legislative Branch, given the importance of the legislative function constitutionally attributed to it.

This bill contains three provisions directly related to public credit. The first constitutes the approval of the so-called Cooperation Agreement for the financing of Investment Projects CR-O0005 CCLIP, a line of credit that states how loan contracts will be granted. The second, the approval of the first loan contract, and the third, the authorization of the conditions under which the second credit operation is authorized. In relation to these credits, provisions regarding contracts, tax exemption, expropriations, and environmental requirements, among others, are included.

A- THE APPROVAL OF THE COOPERATION AGREEMENT The Cooperation Agreement for the financing of Investment Projects CR-O0005 CCLIP establishes a framework for cooperation for the financing of investment projects, through individual loan contracts aimed at financing the Road Infrastructure and Urban Mobility Program.

Within this framework, the maximum financing amount is established, which may be granted to the State through future individual operations: up to three hundred fifty million United States dollars (US$350,000,000.00). It provides, in that sense, a line of credit that will be realized through those individual operations, which will give rise to loan contracts.

From those contracts, which may be signed within the ten years following the entry into force of the Cooperation Agreement, resources are granted and the State becomes a debtor. Hence, Section 7 of the Agreement indicates that the Bank only commits resources when the Executive Board approves the specific individual operation. This is why the Agreement itself does not generate the payment of commissions. The situation is different with the approval of individual operations, which do generate expenses for commissions.

The rule regarding the financial conditions of each individual operation is that it is governed by the applicable conditions for investment loans financed with resources from the Bank's ordinary capital, in force at the time of approval of the individual operation, as stipulated for the second individual operation, subject to approval by Article 3 of the bill.

The Agreement provides that each individual financed operation may require a local counterpart contribution, which will be agreed upon between the Parties. Thus, it has been provided that the country must make a contribution of 53 million dollars for the first individual operation.

In addition to the financing amount, its purpose is established. In this case, its destination is the financing of projects within the Road Infrastructure and Urban Mobility Program. According to Section 2 of the Agreement, the individual operations will finance sustainable projects for the improvement and expansion of the country's Strategic Road Network (Red Vial Estratégica, RVE), and for the improvement of development and urban mobility in the Greater Metropolitan Area (Gran Área Metropolitana, GAM), which promote competitiveness as a mechanism to boost the country's economic growth.

Sections 4 and 5 of the Agreement specify that it involves two individual loan contracts, which may be granted as of the entry into force and full legal validity of this Agreement. Thus, the First loan, up to the sum of US$125,000,000 dollars, is to finance the "Road Infrastructure and Promotion of Public-Private Partnerships Program". The Second loan, up to the sum of US$125,000,000 dollars, is for the "completion of the new highway to San Carlos and promotion of road maintenance by service standards; as well as urban development and mobility along road axes under the concept of Transit-Oriented Development (TOD) and would finance the infrastructure for enabling roads and inclusive complementary works based on the designs to be prepared with the first operation".

This bill would approve that first loan contract and authorize the execution of the second credit contract.

Pursuant to Article 121, paragraph 15 of the Political Constitution, the bill must be approved by two-thirds of the total votes of the members of the Legislative Assembly. Not only because Article 2 of the bill provides for the approval of the first loan contract, but also because the Agreement establishes a line of credit and determines the conditions under which the indebtedness derived from it will be governed. Article 121, paragraph 15, is clear in establishing that it corresponds to the Legislative Assembly to approve the agreements related to public credit entered into by the Executive Branch. Approval that must be by qualified majority when the financing is with foreign capital, as is the present case.

B- REGARDING THE APPROVAL OF LOAN CONTRACT No. 4864/OC-CR By means of Article 2 of the bill, Loan Contract No. 4864/OC-CR would be approved, signed between the Republic of Costa Rica and the Inter-American Development Bank (IDB), on March 18, 2020, to finance the Road Infrastructure and Promotion of Public-Private Partnerships Program, entered into under the framework of the Cooperation Agreement for the financing of Investment Projects (CCLIP) CR-O0005. The project is determined in the sole Annex, which forms an integral part of the Contract and which, therefore, would be approved by the Legislative Assembly at the time the law is approved.

• a)Financial conditions of the loan The loan amount is up to one hundred twenty-five million United States dollars (US$125,000,000.00).

The loan term is 25 years counted from the signing of the Contract. The original VPP of the loan is 15.25 years. The original disbursement period is 5 years, counted from the entry into force of the Loan Contract.

The interest rate is not expressly established, but it is indicated that it is determined in accordance with Article 3.03 of the General Conditions of the Loan Contracts granted by the IDB. Therefore, the applicable rate would be a LIBOR-Based Interest Rate plus the applicable margin for ordinary capital loans. In this case, interest shall accrue at an annual rate for each Quarter determined by the Bank on a LIBOR-Based Interest Rate Determination Date for each Quarter.

The credit commission is applied as set forth in Articles 3.01, 3.04, 3.05, and 3.07 of the General Conditions and within six months following the entry into force of the loan. It is worth recalling that the signing of the Agreement does not generate the payment of commitment commissions; rather, these are charged when the Bank approves an individual operation, at which time resources are committed. In this case, the commission would be charged on the amount corresponding to the first individual loan and would run from the date the International Entity approved the loan.

The loan conditions, Clause 4.01, determine that the country must make a contribution of 53 million dollars.

• b)Destination of the financing The Project financed with this loan contract consists of three components called: Infrastructure, Institutional capacity building, and Administration, Management, and audit, respectively.

Component 1. Infrastructure Regarding infrastructure, the component includes expanding and improving a Taras-La Lima segment in the San José-Cartago Corridor, building 6 of the urgent works (obras impostergables) in the San José-San Ramón Corridor, and the supervision of the works. Included as part is the "land management (gestión predial)" to which we will refer later and the preparation of studies and designs to complete the new highway to San Carlos.

Component 2. Institutional capacity building The first subcomponent aims to strengthen the National Council of Concessions, the Ministry of Public Works and Transport, and the Ministry of Finance to manage projects involving a Public-Private Partnership, expecting that two PPPs be developed during the term of the contract. The second aims to finance the final design of complementary urban works to viability from a sustainability and gender perspective. It encompasses support for recreational parks but also the application of a business model for electric public transport buses and the strengthening of gender equity and for persons with disabilities, for which road works would have to include facilities for the access of persons with disabilities and support for job opportunities in the transport sector.

Component 3- Administration, management, and audit Aimed at financing the fiduciary management, technical management, and audits of the program.

• c)Land management (gestión predial) The so-called land management (gestión predial) forms part of the infrastructure component. Every infrastructure project implies management of the properties (predios) that are necessary for the construction of infrastructure and the development of the project.

The peculiarity of the land management (gestión predial) at hand arises from the proposal to make advance payments of up to 30% of the estimated appraisal (avalúo) of each property (previo), with the objective of facilitating the clearance of the right-of-way. As a footnote, it is indicated that it is necessary to acquire 37 properties (predios) for the Taras-La Lima segment and 22 properties (predios) for all the OBIS. This would lead us to consider that a total of 59 lands (terrenos) are needed for these works. And it is with respect to this number that the advance payment of a percentage of the appraisal (avalúo) is proposed.

It must be noted from the outset that the bill does not indicate at what time that advance payment would be made or what the conditions would be for the payment to operate.

By official communication No. PGA-28-2020 of May 6 of this year, addressed to the Minister of Public Works and Transport, we expressed some doubts raised by the possibility of an advance payment for the acquisition of lands (terrenos). To this effect, it was stated:

"Regarding the offer that the Administration would make to the owner of the property (inmueble), no distinction is made according to whether the expropriated party has accepted or rejected the administrative appraisal (avalúo administrativo). What are the effects in case the administrative appraisal (avalúo administrativo) has been rejected regarding the 40%? If the owner accepts the appraisal (avalúo), why would they accept only 40%; why is 100% not paid and the direct sale signed at the State Notary's Office. What is the deadline for the payment of the 40% and for formalizing the contracts discussed, these are questions that arise from this proposal. If the Expropriation Proceedings are reserved for discussion about the remaining 60%, when would the expropriation process begin at the administrative level? Does the initial valuation take into account the possible effects of the project on the remainder of the land (terreno), particularly regarding possible damages? It is not omitted to point out that taking possession and the development of the projects may generate practical problems in the implementation of the Law with respect to the 60% remainder, which must be defined through the Expropriations Law. Indeed, if taking possession is permitted, constructions can be demolished or the original characteristics of the property (inmueble) changed. In which case, how would the fair price (justiprecio) of the property (inmueble) then be established, particularly the possible judicial expert appraisals? There is a fundamental issue: how to disburse public funds if there is no declaration of public interest for that land (terreno). And always derived from the presence of public funds, the issue remains of the possibility that in the future the land (terreno) may no longer be necessary for the construction of the project, a situation we faced with Route 32. Which entails the problem of the recovery of those funds by the Administration and the responsibility of the officials." It does not escape the Office of the Attorney General that a partial advance payment could even be interpreted as an installment sale. In which case, if the owner accepts receiving a 30% advance, the question arises whether that acceptance implies a waiver of the right to claim a fair price (justiprecio) through judicial channels. It is fundamental, as indicated, that offering an advance payment, the acceptance thereof, and above all carrying out the administrative appraisal (avalúo administrativo) should be possible once the public interest of the land (terreno) has been declared and it is clear that this land (terreno) is indispensable for the project. Ultimately, the problem of formalizing that advance payment arises and, where appropriate, the participation of the State Notary's Office in relation to that formalization.

Furthermore, if the advance payment is proposed as a way to achieve speed, we consider that an appraisal (avalúo) must be carried out not as a "preliminary" or estimated one but an appraisal (avalúo) that meets the requirements of the Expropriations Law, on the one hand, and on the other, to more precisely regulate the possibility of taking possession of the properties (inmuebles) subject to expropriation.

• d)Financing to the San José-San Ramón Corridor As indicated, the Infrastructure component financed by the first Loan Contract contemplates among the financeable works the construction of six of the seventeen urgent works (OBIS) in the San José-San Ramón Corridor. These are the Juan Pablo Segundo bridge, the Virilla River – Río Segundo radial, the Río Segundo interchange, the Grecia interchange, the Naranjo interchange, and the San Ramón interchange, and the supervision of the works.

By means of Law No. 9292 of February 23, 2015, Development of Public Works San José-San Ramón Road Corridor and its radials through a trust (fideicomiso), the Legislative Assembly approved the establishment of a trust (fideicomiso) with a bank from the National Banking System to "plan, design, finance, build, operate, and maintain the public work with public service called 'San José-San Ramón Road Corridor and its radials', which comprises the route and necessary and complementary infrastructure that connects the city of San José, in the Central canton of San José, with the city of San Ramón, in the canton of San Ramón of the province of Alajuela". It was established that the project, whose technical elements were defined by the Law, would be built in two stages to protect the financial flows of the trust (fideicomiso). The first stage would include the construction of segment 1 and 2 of the Autopista General Cañas, as well as a segment of the Autopista Bernardo Soto, for which the number of lanes and their length were set. The second stage would include the Río Segundo Radial, the Radial to Sarchí, and the interchange segment with the southern tip of the Naranjo Florencia highway, according to Law No. 4476, of December 3, 1969, and the interconnection to Heredia.

It is pertinent to recall that the figure of the trust (fideicomiso) for the construction of this highway is proposed as one of the vehicles of Project finance. A legal-financial scheme that would allow public-private participation to address large-scale, complex, capital-intensive projects that cannot be financed by the State due to the scarcity of public resources allocated to the development of infrastructure works. The private sector would assume the financing with more effective and efficient management techniques for projects that have payment capacity, generated by financial flows from the project itself being financed.

Given that these are high-risk projects, Project finance involves the creation of a special purpose vehicle that ensures the realization of the project. This can be a trust (fideicomiso) or the securitization of future flows. Figures that allow the separation of income and, therefore, the constitution of an autonomous estate that ensures cash needs and control thereof, as well as professional management of resources. And the legislator in Law 9292 decided precisely on the trust (fideicomiso).

Given that the need for the State to participate with the trust (fideicomiso) in the construction of some of the necessary works of the San José-San Ramón Corridor is noted, it is pertinent to indicate that the Office of the Attorney General has had to issue opinions on projects related to the financing of that project.

Thus, the Office of the Attorney General rendered an opinion on Bill No. 20,412, entitled "Utilization of voluntary reserves accumulated by the National Insurance Institute in a public works trust (fideicomiso)", which seeks to authorize the Executive Branch, through the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) and the National Road Council (CONAVI), to establish a trust (fideicomiso) with one of the banks of the national banking system, for the purpose of reinforcing the financing of the construction of the radials on the San José-San Ramón highway and the northern beltway. As well as to authorize the National Insurance Institute to transfer, free of charge, the total accumulated amount of the voluntary reserves to the trust (fideicomiso). Through Legal Opinion No. OJ-030-2018 of March 22, 2018, it was noted that the construction of the San José-San Ramón highway already had its financing. To this effect, it was stated:

"In this regard, we must point out that Article 2 of the bill refers to the purpose pursued by the proposed trust (fideicomiso), which is financial support for the construction of the Northern Beltway works and the construction of four radials on the San José-San Ramón highway. Regarding the construction of the northern beltway works, we must point out that these are included within the public works contract resulting from international public tender No. 2013LI-000008-0DE00, a contract duly endorsed by the Office of the Comptroller General of the Republic, through official communication DCA-1634 of June 19, 2004, whose purpose is the 'design and construction of the road corridor "Circunvalación Norte", National Route No. 39, Uruca-Calle Blancos section'. In the same vein, regarding the construction of the four radials on the San José-San Ramón highway, this is included within the purpose of the trust (fideicomiso) created through Law 9292 called 'Development of public works San José-San Ramón Road Corridor and its radials, through a trust (fideicomiso)'. It should be noted that the contract establishing the San José-San Ramón Corridor and its radials trust (fideicomiso), signed between MOPT, CONAVI, and Banco de Costa Rica, was duly endorsed by the Office of the Comptroller General of the Republic, through official communication DCA-0191 of January 27, 2017. Against this backdrop, we reiterate our respectful recommendation to the Deputies, to assess the appropriateness of approving this bill, given that through a public works contract and a Law of the Republic, financing was granted for the intervention of the same works that are the subject of the bill under study." A financing problem that is at the basis of opinion C-109-2018 of May 21, 2018, in relation to the possibility that a bank acting as trustee in a trust (fideicomiso) may grant total or partial financing to it, if the financial conditions offered are the most convenient for the development of the project and if possible conflicts of interest have been properly managed. A circumstance that arises because although Law 9292 provided that commercial banks, including those of the State, could grant credit to the trust (fideicomiso), the complexity of the infrastructure project, the amount of financing required, acts as a limit for private banks to grant the financing that the Project requires.

That is, despite the fact that upon approving Law No. 9292 it was emphasized that the selected mechanism ensured the financing of the work, the truth is that various initiatives, such as the one now discussed, seek to provide it with financing through State support, in this case with foreign financing. Aspects that, we consider, must be taken into account insofar as this bill provides for the possibility of establishing trusts (fideicomisos).

C- THE AUTHORIZATION OF THE SECOND LOAN CONTRACT In relation to the financing of the Road Infrastructure and Urban Mobility Program, the Assembly would not approve the respective loan contract but would confine itself to authorizing that the financial conditions of that loan be those applicable to loan contracts granted by the IDB to the public sector with a state guarantee, as well as to authorizing the conditions under which the Executive could not sign a contract. Thus, Article 3 of the bill proposes, which lists the following conditions that would constitute an impediment to the signing of a future loan contract:

• a)The annual credit commission on undisbursed balances of the financing exceeds one point five percent (1.5%).
• b)The inspection and supervision commission exceeds two percent (2%) of the financing amount.
• c)The interest rate on daily debit balances is a dollar interest rate higher than the three (3) month LIBOR Rate or the reference agreed upon in its substitution, plus a margin of three point zero percent (3.0%), or its equivalent in other currencies different from the US dollar or its equivalent in a fixed rate.
• d)The periods for making disbursements are less than three (3) years, and the amortization periods are less than fifteen (15) years, counted from the signing of the loan contract.

Regulations that are customary in this type of credit granted by the IDB. In such credits, the financial conditions for granting successive credits are not expressly established; instead, the rule confines itself to indicating which conditions are not permitted.

The Assembly's control is exercised over any business involving public credit, that is, a financial obligation for the Executive Branch. The repercussions that public credit, in its various forms, has on public finances determine the specific, tutelary control of the Legislative Assembly manifested in the approval of the financial conditions of the credit contracted: amount, interest rates, as well as the term, and particularly the purpose, the destination of the credit, and the parties, so that the people may know the commitments undertaken (thus, among other pronouncements, No. OJ-040-97 of September 1, 1997, OJ- 026-1999 of February 26, 1999, OJ-149-2006 of October 25, 2006, OJ-072-2012 of October 8, 2012, C-434-2006 of October 26, 2006).

Now, precisely because of the importance of the Assembly pronouncing on those specific conditions governing the credit contracted by the Executive Branch, the Office of the Attorney General has expressed its doubts regarding these credits where the Legislative Assembly does not approve the specific conditions, but instead establishes the conditions under which the credits cannot be contracted.

Thus, in relation to one of the first bills that established this credit authorization, we pointed out in Legal Opinion No. OJ-042-2011 of July 27, 2011:

"The Legislative Assembly renounces approving the individual loan contract indicated and instead sets the parameters within which the future contract must be signed. In this way, the specific amount, interest rate, and commission under which it will be contracted are not expressly established; rather, the Executive Branch is permitted to negotiate with the IDB within the limits that have been set by Article 3. Thus, the credit commission on undisbursed balances may not exceed one point five percent, the inspection and supervision commission may not be greater than the result of applying two percent of the financing amount divided by the number of six-month periods included in the original disbursement period, interest must be at an interest rate lower than the six-month LIBOR rate plus a margin of four point zero percent, or its equivalent in currencies other than the dollar, and regarding terms, it is provided that the disbursement must be greater than three years and the amortization periods greater than ten years from the signing of the loan contract. Respecting those limits, the contracting parties may proceed to sign the contract and, where appropriate, execute it. In this way, the Assembly does not approve a signed loan contract, but rather authorizes the execution of the contract under certain conditions. In accordance with the provisions of Article 121, paragraph 15 of the Political Constitution, it corresponds to the Legislative Assembly to approve the credit contracts entered into by the Executive Branch, without any possibility of modification. The function of the Legislative Assembly is of a tutelary nature over the indebtedness of the State due to the repercussions on public finances, for which it controls the financial obligations incurred by the Executive Branch. A legislative participation that occurs a posteriori, that is, once the contract has been executed, a circumstance that allows Parliament to control the elements of the contract, particularly the financial and tax conditions of the agreement, its purpose, the objective, and the parties. Ergo, approval is given over the operation and the conditions under which it is contracted." The regulation of Article 3 at issue presents, certainly, a difference with respect to what was analyzed in OJ-14-2009 of February 10, 2009; a difference that lies in that now parameters are set within which the contracting parties may act. It does not escape the Office of the Attorney General, however, that regarding loans, considering the particularities of the securities market, the Constitutional Chamber has established that the principle of legal reservation established in Article 121, paragraph 15 of the Constitution is satisfied if the Assembly sets objective limits within which the Executive Branch may act. Thus, it has indicated:

All of the foregoing leads to the conclusion that what is constitutionally correct is for the Legislative Assembly to discuss and decide on the authorization of indebtedness requested, in terms that truly allow both the deputies and, through them, the citizens, a clear notion of the burden that such authorization truly represents, which evidently does not occur if fundamental elements such as the term or interest are left undefined in the authorization. Moreover—as stated in the consultation—the Legislative Assembly will still retain the power of political control constitutionally attributed to it if it opts for establishing objective limits or parameters—within which the Executive may act with discretion—for the concrete determination of the elements of indebtedness. What cannot be accepted is that the organ constitutionally tasked with such control implicitly renounces it and leaves the Executive free to establish ultimately the real or total amount of the indebtedness, as occurs in the case now under discussion, without the fact—noted by the Procuraduría—of the existence of Law number 5768 of August 13, 1975, which orders the Executive to take into account "the conditions of the financial market and the terms of each issuance" and to consult the Central Bank, being an obstacle to understanding it thus, because such rules are insufficient from the indicated perspective of the political control to be exercised by the Assembly, insofar as they prevent having even an approximate idea of the weight that the authorized indebtedness must ultimately represent for those administered." Ruling No. 1695-1999 of 12:03 hrs. on March 5, 1999." Adding:

"As indicated, this criterion has been rendered with respect to securities issuances and in consideration of the particularities of the securities market. It is unknown, however, what the Constitutional Chamber's criterion is regarding this form of interpretation of Article 121, subparagraph 15, in relation to loan contracts. It is recognized that applying that criterion to the loan contract at hand could avoid delays in the execution of the financed projects, potentially reducing both the costs of the indebtedness and of the projects themselves." Well then, we could derive that position of the Chamber from the judgment issued regarding the Cooperation Agreement for the financing of investment projects CR-X1014 between the Republic of Costa Rica, ICE, and the IDB to finance a Renewable Energy, electricity transmission, and distribution program, approved by Law 9573 of June 18, 2018, a Law whose Article 6 provides that the financial conditions applicable to the individual loan contracts signed under this Agreement shall be in accordance with the conditions offered to the public sector with a state guarantee by the IDB at the time of signing the loan and the conditions under which it cannot be signed.

The Constitutional Chamber had to rule on the constitutionality of the respective bill, particularly to determine whether the inclusion of certain articles in the bill violated the principles of connection and publicity. To reach that determination, the Chamber briefly referred to the content of the cooperation agreement, particularly the need for the loans to have a state guarantee. In which case the financial conditions under which the State commits must be established. In Ruling No. 19636-2017 of 9:15 hrs. on December 6, 2017, the Constitutional Chamber considered that the content of Article 6 met the necessary conditions to grant the State guarantee. Which must be understood as satisfying the provisions of Article 121, subparagraph 15, of the Political Constitution. The Chamber stated:

"For this purpose, as stated, ICE acts as borrower and the Republic of Costa Rica as guarantor, such that, as the statement of motives says, 'the guarantee of the Republic of Costa Rica would only be effectively committed with the signing of each individual loan, in accordance with the terms of the IDB CCLIP Cooperation Agreement. The interest rate, credit commission, inspection and supervision commission, grace period, amortization period, and other financial conditions and terms of each individual loan would be those in effect on the approval date of each individual loan to ICE.' And the statement of motives continues, saying that the project is submitted for legislative approval 'since its text incorporates the provisions corresponding to the granting of the state guarantee, to all payment obligations of principal, interest, and commissions that the Borrower ICE incurs in each of the Individual Loan Contracts, which up to an amount of five hundred million dollars (USD 500,000,000) are entered into within the framework of this Cooperation Agreement'...

Thus, the agreement in question involves not only the consideration of projects for improvement in energy generation and distribution but, especially, the financial aspects that will enable that continuity of development, and in which the role of guarantor of the Republic of Costa Rica is an essential component thereof, which makes it particularly relevant to ensure that said guarantee is provided for in the most responsible manner possible, for it involves part of the nation's patrimony and that of all Costa Ricans. Hence, upon approving this agreement, these circumstances related to its financial details, which the cited norms seek to ensure, are regulated in detail. In this sense, the statement of motives refers to a project that, besides being of strategic importance for the country in terms of ensuring energy provision and its development, implies a series of financial situations necessary for its implementation, and in which the country as such acts as guarantor, which gives rise to the need to ensure that the granting of specific credits has no negative impact on the guarantee that Costa Rica and its inhabitants offer in this regard, and hence the express provisions of Articles 2 and 6 of the bill, which were finally approved in the first debate under the same text with which they were proposed." From that ruling, we stated in Legal Opinion No. OJ-020-2019 of February 21, 2019, regarding bill No. 21201, entitled "Authorization for the Issuance of Securities in the international market and contracting of lines of credit":

"The Constitutional Chamber thus resolved that the requirement of Article 121, subparagraph 15 of the Constitution regarding the approval of the contract was fulfilled because the article of the Agreement establishes the financial conditions applicable to the individual loan contracts: namely, financial conditions in accordance with the conditions offered to the public sector with a state guarantee by the Inter-American Development Bank (IDB). With a prohibition on contracting loans in which: a) The annual credit commission on undisbursed financing balances exceeds one point five percent (1.5%), b) The inspection and supervision commission exceeds two percent (2%) of the financing amount, c) The interest rate on the daily debit balances of each loan is at a dollar interest rate higher than the three-month or six-month LIBOR rate plus a margin of three point zero percent (3.0%), or its equivalent in currencies other than the US dollar or its equivalent in a fixed rate, d) The periods for making disbursements are less than three years and the amortization periods are less than fifteen years, counted from the signing of the loan contract." We reiterate, through Law 9573 the Government of the Republic incurs a financial obligation consisting of granting the sovereign guarantee to the loan signed by the IDB and ICE. The Assembly's control, pursuant to the Constitution, encompasses any transaction involving public credit, such as granting a guarantee, and therefore the financial conditions must be present. However, the Chamber considers that what has been contracted complies with Article 121, subparagraph 15, and therefore there is no constitutionality problem with the law setting parameters under which the authorized credits may not be signed.

Since Article 3 of the bill before us regulates the financial conditions of the second loan in the same manner as Article 6 of Law 9573 does, it can be deduced that the proposed norm is constitutional and, therefore, that the Chamber would deem the requirements regarding the definition of the financial conditions of this second loan to be constitutionally fulfilled.

Now then, a fundamental element in the legislative approval of public credit is the determination of the purpose of the expenditure. In exercising its oversight function over public finances, the Assembly must know and approve what project is intended to be financed with the credit submitted for its approval. According to Article 3 of the bill, the second loan for up to the sum of USD 125,000,000 is intended to finance the Road Infrastructure and Urban Mobility Program. The Statement of Motives indicates that these resources will finance the completion of the new road to San Carlos and the promotion of road maintenance by service standards; urban development and mobility along the road axes under the concept of Transit-Oriented Development (TOD) and the infrastructure for road enabling and inclusive complementary works based on the designs to be prepared under the first operation. In the Cooperation Agreement for the Financing of an Investment Program (CCLIP), Section 4, it is provided that the second loan contract is intended to finance the completion of the new road to San Carlos and complementary urban works to the road system. Which means that the agreement between Lender and borrower has defined the purpose of the second loan, part of that definition being the financing of the completion of the aforementioned road.

However, Article 4 of the bill would provide:

"ARTICLE 4- Verification of feasibility The execution of the San Carlos road project planned for the second financing operation is subject to the verification of the project's feasibility through the studies to be carried out under the first individual operation. If, as a result of the planned studies, it were not feasible to finance it within the framework of the Cooperation Agreement for the Financing of Investment Projects (CCLIP) CR-O0005, the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) may, in agreement with the Inter-American Development Bank, select other feasible projects for financing that are included in the National Transport Plan (PNT) in effect at that time." This gives room to consider that the San Carlos road project might not be the purpose of this financing even though it has been so established in the Agreement and in the loan contract. In which case the MOPT and the IDB would have to select other projects that are feasible. Therefore, determining what the purpose of the financing would be, for which they would have as the sole limit that the new project be included in the National Transport Plan in effect at the time of that agreement.

It must be emphasized that there is no provision that the decision adopted regarding the destination of the credit must be submitted for legislative approval. Therefore, the final destination of the credit might not have been legislatively approved. Not because it was so established in the loan contract, but because the Legislative Assembly so provided in Article 4 of the bill.

It is not unknown that similar clauses have been established in loan contracts previously granted to finance sections of the San Carlos road. Such is the case of Law 8845 of July 25, 2010, which approved Loan Contract No. 2007/OC-CR between Costa Rica and the Inter-American Development Bank, entered into within the framework of the Cooperation Agreement for the financing of investment projects (CR-X1007) to finance the first road infrastructure program. This Program contemplated the possibility of financing the Design and construction of the completion of the San Carlos road (Bernardo Soto-Sifón de San Ramón and La Abundancia-Ciudad Quesada sections; Radial Florencia), providing that if said project did not meet the eligibility requirements, the proposed road sections could be substituted by others that did meet them and fulfilled the requirements. Another financing approved for the San Carlos Road derives from Law 8844 of July 30, 2010, the Law Approving the Loan Contract and its Addendum between the Republic of Costa Rica and the Andean Development Corporation (CAF), to finance the Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper project. Through said Law, the loan contract for up to the sum of USD 52,450,000 was approved to finance the Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper Project, part of the San Carlos road. The truth is that financing has been granted, but it appears it has not been executed in the terms conceived.

On the other hand, in those cases, the Assembly has not ruled on the new destination given to the approved financing. That absence of approval makes it difficult for the population to know the destination of that part of the granted loan, which is likely to affect the principles of publicity and transparency.

D-. ADMINISTRATIVE STRUCTURE According to the Agreement and the loan contract, the Ministry of Public Works and Transport is the Executing Agency for the Program. This condition is reaffirmed by Article 5 of the bill, which provides for a support administrative structure comprising a supervision advisory committee; the administrative unit for Route 1, understood as the Project Administrative Unit of the San José-San Ramón Corridor Trust. As well as an Executing Unit and a trust.

Although Article 5 of the bill indicates that the supervision advisory committee is responsible for the supervision of the Program, the truth is that from the Statement of Motives and the Loan Contract it follows that the Supervision Advisory Committee (CAS) and its Advisory Unit (UA) will be in charge of the administrative, technical, legal, and financial management for the rest of the Program, as well as the follow-up, control, and monitoring of the Program contracts under their purview. Management is not supervision, so we would have that this committee is something more than a supervisor of the Program.

The Program Administrative Unit (UAP) of the San José-San Ramón Corridor Trust, created by Law 9292 of February 23, 2015, the Law for the Development of Public Works for the San José-San Ramón Road Corridor and its radials through a trust, is charged with executing the technical and financial management of the urgent works of said Corridor financed with resources from this loan. The inclusion of 6 of the 17 urgent works in that Corridor in this Program aims to allow the state contribution of USD 120 million to the Trust, with the provision that this financing would help reduce the project cost and toll rates. Hence the planned participation of the Trust Program unit. A Trust which, as is known, has the trustee, Banco de Costa Rica, as administrator. Given the specific regulation of that figure, it will be necessary to regulate the relations between the trust and the executing unit, ensuring adequate coordination for the project's execution.

It is provided that the Executing Agency have an Executing Unit in charge of administrative, technical, and legal management and a trust to carry out the financial management of the Project, except for the urgent works.

This provision is not clear. It appears that Article 5 establishes an authorization for the Ministry of Public Works to establish a trust. Note, however, that this authorization is not accompanied by a definition of the fundamental elements of the trust, nor of the rules that would govern its operation. It would establish that the MOPT, as Executing Agency, could propose to the IDB the use of a different trust to carry out the work. The point is that the legal framework for that trust must be defined by law. A regulation that does not exist.

Nor does this proposed article reveal what the elements would be that would allow considering that the agreed-upon trust would be different from the one authorized by that Article 5, precisely because it does not regulate the trust. In the case of the San José-San Ramón Corridor Trust, Law 9292 does not merely create it but establishes its purpose, financing, how its patrimony is composed, regulates the administration of income, as well as the trust contract regarding its term, the parties, the structure, and the regime of its activity. Rules that, we reiterate, are not included in relation to the trust that this Article 5 seeks to authorize. For which reason, it is not possible to establish even what the trust assets would be or how the trustee would be appointed.

It is worth recalling that the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets provides in its Article 14:

"ARTICLE 14.- Accounting systems The entities established in Article 1 may not establish trusts with funds from the public treasury unless a special law authorizes them. Said law shall regulate the general conditions to be included in the trust contract. These entities shall be subject to current legislation regarding the contracting of goods and services as well as the human resources necessary to achieve the objectives. Likewise, said trust contracts shall be subject to mandatory approval by the Office of the Comptroller General of the Republic, which, for all purposes and in compliance with the constitutional mandate, must oversee the correct use of the funds, approve the revenue and expenditure budgets, and issue the pertinent guidelines to ensure their sound management." Hence, if the legislator's interest is for the MOPT to establish a trust, they must specify the fundamental elements of the trust and the trust contract and not merely provide for the existence of the trust.

E-. EXPROPRIATIONS The first paragraph of Article 6 of the bill aims to establish that the procedures for expropriation (expropiación) processes shall be carried out by consultants hired to support the required formalities. Included within these preparatory actions would be the preparation of technical studies, cadastral plans, socioeconomic studies, but it is also intended to include the appraisals of real estate and commercial rights.

The adoption of administrative acts inherent to the administrative expropriation procedure, such as the administrative appraisal, corresponds to the competent authorities, without prejudice to preparatory actions that do not imply decision-making power or the definition of the fundamental elements of the procedure being carried out through contracting with third parties. The Procuraduría has referred to that possibility in several pronouncements. In Opinion C-326-2018 of December 18, 2018, regarding the San José-San Ramón Corridor Trust, it was concluded, as relevant:

"5-. According to Article 21 of the Expropriations Law, the appraisal must be carried out by the specialized department of the expropriating Administration, or if there is none, by the Dirección General de Tributación.

6.- The foregoing means that the administrative appraisal for the expropriations of lands necessary for the San José-San Ramón Road Corridor Project must be carried out by the specialized department of the MOPT.

7.- For that purpose, the office may resort to its own personnel or to other personnel as necessary. Such need may be determined by the number of appraisals it must carry out at a given time in relation to the normal capacity of the body. The principles of effectiveness and efficiency determine, then, that need.

8.- Consequently, the MOPT may agree with the Trust on the provision of the human and material resources required for the appraisals of the expropriations related to the San José-San Ramón Project.

9.- The personnel hired by the Trust shall provide their services within the specialized office and for the purpose specified in the interinstitutional agreement." In relation to the second paragraph of Article 6 of the bill, it is pertinent to recall that the current Expropriations Law is Law No. 7495 of May 3, 1995, published in Supplement No. 20 to La Gaceta No. 110 of June 8, 1995. Said Law was reformed, not repealed, by Law 9286 of November 11, 2014, and published in La Gaceta No. 24 of February 4, 2015. Therefore, the correct approach is to indicate that expropriations must be governed by the Expropriations Law, No. 7495 of May 3, 1995, and its reforms.

In matters of expropriation, the general rule is that once the initial resolution is notified, the expropriated party has a period of fifteen days to vacate the property. A period that shall be of two months when it concerns a property used for family housing. In the absence of an express provision in the bill at hand, that two-month period would govern the situation of a property occupied as a family dwelling.

The novelty would be the period established for the judge to issue a resolution, a period intended to be set at three business days. It is pertinent to point out that pursuant to Article 30 of the Expropriations Law, the judge has five days to issue the initial resolution, counted from the Administration's request and the deposit of the administrative appraisal.

The reduction in the periods for the owner or possessor to vacate aims at enabling the expropriating party to begin work on the expropriated property. An interest that, while very important, must be weighed against the fact that the administrative-contentious judge, who hears the expropriation process, is obligated to conduct a judicial inspection of the property subject to expropriation, in order to form a better criterion of the validity and reality of the appraisals carried out and to ensure that the value assigned by the appraiser or other evidence conforms to the real circumstances, Article 39 of the Expropriations Law. That objective of the inspection could be thwarted when the Administration has taken possession of the property and begun work on it. Such work could well involve demolitions or changes to the characteristics of the property that were taken into consideration in the administrative appraisal. Modifying or eliminating them hinders the inspection, the subsequent judicial expert opinion, and, consequently, the setting of the fair price, which is the purpose of the judicial expropriation process, Article 29 of the Expropriations Law.

F-. ENVIRONMENTAL ASPECTS Articles 11 and 12 refer to the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and the environmental viability (viabilidad ambiental), respectively.

The first of these articles subjects all activities, works, and projects financed to environmental assessment (evaluación ambiental), subject to Article 17 of the Organic Law of the Environment. Which must be carried out through "expedited procedures," whose environmental terms of reference shall be established by SETENA within a maximum period of ten business days, a period in which it shall establish the corresponding assessment instrument. The projects are exempt from paying the fees of Decree 34536 (Regulation for setting fees for services provided by SETENA) and from the publication requirement of Article 22 of Law 7554.

The environmental impact study (estudio de impacto ambiental) is an instrument for environmental analysis that the developer of an activity, work, or project must submit prior to its execution and which is intended to predict, identify, assess, and correct the environmental impacts that certain actions may cause on the environment and to define the environmental viability (license) of the project, work, or activity under study. The Constitutional Chamber has stated regarding this study and the competence of SETENA:

"The approval of an environmental impact study requires, in accordance with the international commitments undertaken by Costa Rica and entrusted to SETENA, a detailed analysis that includes, as required by Article 24 of the Environment Law, the technical criteria and the weighting percentages that make the approval of the study possible. Furthermore, it must respond to the norms, the management objectives, and environmental priorities of the national State and the local government, as set forth in principle 11 of the Rio Declaration. A warning must also be made that the realization and approval of the environmental impact study does not imply, in itself, the implementation of the project in question, as it is only one of the requirements needed to complete the authorization process which, in some cases, will be obtaining the health permit, the approval of development plans by the respective municipality, the approval of the concession by the competent entity, the granting of commercial licenses, etc. This is so because, when dealing with the environment, one cannot speak of unmodifiable variables; quite the contrary, by its very nature, the environment is, by itself, and, to a greater degree through human intervention, changing. The approval of an environmental impact study in the terms indicated by the Organic Law of the Environment also does not imply an unmodifiable authorization to carry out a specific human project, since, through the oversight work of the Administration, upon detecting environmental damage as established by the Rio Convention, the permit may be revoked, in order to guarantee the right established in Article 50 of the Political Constitution and, at the same time, to execute the environmental guarantee that is provided to safeguard the application of environmental measures for correction, mitigation, or compensation for environmental damages or negative environmental impacts not controlled by the activity, works, or projects." Constitutional Chamber, Ruling No. 2019-2009 of 14:55 hrs. on February 11, 2009.

The periods established in the proposed articles 11 and 12, even though they must be understood as directory, are extremely short; they may exceed the capabilities of SETENA, especially since it is obligated to collaborate with the drafting of environmental assessment instruments.

Furthermore, it is intended to exempt from the publication provided for in Article 22 of the Organic Law of the Environment. Article 22 provides:

"Assessment file. Persons, whether natural or legal, public or private, shall have the right to be heard by SETENA at any stage of the assessment process and in the operational phase of the work or project. The observations of the interested parties shall be included in the file and assessed for the final report.

Within the five business days following the receipt of an environmental impact assessment, SETENA shall send an extract of it to the municipalities in whose jurisdiction the work, activity, or project will be carried out. Likewise, it shall give widespread dissemination, through the mass media, to the list of studies submitted for its consideration." Meanwhile, Article 23 establishes:

"Article 23.- Publicity of information. The information contained in the environmental impact assessment file shall be of a public nature and shall be available to be consulted by any person or organization.

However, the interested parties may request that information integrated into the study be kept confidential if its publication would affect industrial property rights." The hearing, access to the file, and the publicity of information tend to realize the principles of publicity and transparency, but above all to guarantee the fundamental right of every inhabitant of the country to public participation in decisions that affect the environment. On this issue, the Constitutional Chamber has stated:

IV.-On the other hand, this Court has strengthened the right of the population to participate in matters that are of interest to them and that involve impacts on the environment. In this regard, it has been stated that citizen participation in environmental matters encompasses two essential points: the right to information regarding environmental projects, or those that may cause harm to natural resources and the environment, and the guarantee of effective participation in decision-making on these matters. Therefore, the Costa Rican State must not only invite citizen participation, but also promote it and respect it when it occurs (see judgments No. 2001-10466, 2003-6322, and 2010-6922). Thus, it is of great importance that information held on the subject in public offices, relating to environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) under the responsibility of the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA), for example, be made available to interested parties." Judgment No. 9795-2013 of 10:00 a.m. on July 19, 2013.

"As for the participatory nature of the public hearing, the Political Constitution itself requires it, because with the reform effective as of July 31, 2003, to Article 9 of the Fundamental Law, it was established that the Government of the Republic must be, among other aspects, participatory, which implies that the government in office is an articulator of what is established by popular deliberation. In other words, in the current democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, not only the right to vote to exercise their right to participatory government, but also a number of instruments of diverse nature to assist in political decision-making, which allows them to exert direct influence on major public decisions. This fundamental right of citizen participation establishes that the people must be enabled to express themselves equally in both majority and minority points of view. Thus, both national participation mechanisms such as the referendum or plebiscite, as well as local ones, will be important. During the public hearing, participants must be granted all necessary facilities so that they are informed and can make themselves heard, all within reasonableness, since the hearing cannot become an obstacle or a procedural tactic to prevent a timely resolution of a particular proceeding.

In conclusion, the public hearing within proceedings processed by SETENA for the purpose of granting or denying environmental viability (viabilidad ambiental) to a specific project becomes a clear manifestation of the constitutional right to participatory government, enshrined in Article 9 of our Political Constitution, which has been strengthened by this Constitutional Court in its jurisprudence; hence, the Chamber is called upon to guarantee it in the case at hand, with all prerogatives and rights for both parties." Resolution No. 17305-2013 of 11:32 hrs. on December 20, 2013.

Specifically, Article 22 allows for a feedback process between natural or legal persons, public and private, and the National Environmental Technical Secretariat. The former have the right to express their opinions "at any stage of the evaluation process and in the operational phase of the work or project," observations that must be evaluated in the final report. But, in turn, SETENA must communicate the environmental impact assessment to the municipalities of the canton where the work will be carried out and widely disseminate it, allowing the public to be informed of what is planned and the impacts it will have. Therefore, enabling them to express their opinion.

Consequently, it is recommended that in the environmental impact assessment of the project, the application of Articles 22 and 23 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) be maintained, in accordance with the right of participation and the principles of publicity and transparency. These latter principles are present in the General Norms of the loan contracts of the Inter-American Development Bank (Banco Interamericano de Desarrollo).

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that:

1-. Through this bill, the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa) would approve the Cooperation Agreement for the financing of Investment Projects CR-O0005 CCLIP, which establishes a cooperation framework for the financing of investment projects, aimed at financing the Road Infrastructure and Urban Mobility Program (Programa de Infraestructura Vial y Movilidad Urbana). As well as approve the first loan contract within the framework of that cooperation, while authorizing the execution of the second loan contract.

2-. The provisions of the Agreement constitute the framework within which the Inter-American Development Bank grants the credit in favor of the Project. The Agreement establishes the maximum credit amount and the projects to be financed but not the specific financial conditions of each loan contract, which will be determined by the conditions applicable to investment loans financed with resources from the Bank's ordinary capital, in effect at the time the credit is granted.

3-. The first individual loan contract is aimed at financing the Road Infrastructure Program (PIV) and the promotion of public-private partnerships, encompassing the construction of 6 of the essential works for the San José-Ramón Corridor (Corredor San José-Ramón). This financing presents the particularity that under the term property management (gestión predial), an advance payment equivalent to 30% of an appraisal of the required properties is proposed.

4-. An advance payment for certain lands does not conform to the principles governing public expropriation (expropiación pública), nor to those of administrative contracting, so it is necessary for the legislator to define the conditions under which such payment may be made, in order to safeguard the aforementioned principles and, in general, public funds.

5-. In particular, it is necessary that prior to making any advance payment, the property has been declared of public interest for the project and the corresponding designs for that project have been carried out.

6-. In relation to the financing of the Road Infrastructure and Urban Mobility Program, the Assembly would not approve the respective loan contract but would rather authorize the conditions under which a credit could not be signed by the Executive Branch. This regulation is customary for this type of investment credit granted by the BID and which the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) considered in accordance with Article 121, subsection 15 regarding Law 9573.

7-. Part of the financing that would be granted in that second loan contract would be destined to finance the road to San Carlos. However, the bill includes a provision that would allow that road not to be the destination of the loan. This destination would be defined by the contracting parties without provision for the decision to be subject to legislative approval. However, it is part of the oversight function of public finances that the Assembly determine the destination of the public credit contracted by the Executive Branch.

8-. The wording of Article 5 of the bill is not clear. It must be noted, however, that if the intention is to authorize the Ministry of Public Works (Ministerio de Obras Públicas) to establish a trust (fideicomiso), the authorization must contain the definition of the fundamental elements of the trust and the trust contract, as well as the rules that would govern its operation.

9-. The hearing, access to the case file, and the publicity of information tend to concretize the principles of publicity and transparency, but above all to guarantee the fundamental right of every inhabitant of the country to public participation regarding decisions that affect the environment. Hence, it is important that the full application of Articles 22 and 23 of the Organic Environmental Law be maintained.

In the manner set forth, the opinion on the bill is hereby rendered, the approval of which is the exclusive purview of said Parliament in accordance with Articles 105 and 121, subsections 1 and 15 of the Political Constitution. According to the latter, the bill must be approved by two-thirds of the total votes of the members of the Legislative Assembly.

Sincerely,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Deputy Attorney General Mirch/gtg

Opinión Jurídica : 120 del 06/08/2020 06 de agosto, 2020 OJ-120-2020 Señora Josephine Amador Gamboa Comisión Especial de la Provincia de Alajuela Asamblea Legislativa Estimada señora:

Me refiero a su atento oficio N. CEA-003-20 de 2 de junio de 2020, recibido mediante correo electrónico el 25 de junio siguiente, por medio del cual comunica que la Comisión Especial de la Provincia de Alajuela, Encargada de Analizar, Investigar, Estudiar, Dictaminar y Valorar las Recomendaciones Pertinentes en Relación con la Problemática Social, Económica, Empresarial, Agrícola, Turística, Laboral y Cultural de dicha Provincia, ha solicitado el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con el texto base del proyecto de ley intitulado: “APROBACIÓN DEL CONVENIO DE COOPERACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS DE INVERSIÓN (CCLIP) CR-O0005 DEL PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA VIAL Y MOVILIDAD URBANA Y DEL CONTRATO DE PRÉSTAMO Nº 4864/OC-CR QUE FINANCIA LA PRIMERA OPERACIÓN INDIVIDUAL BAJO EL CCLIP DENOMINADA PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA VIAL Y PROMOCIÓN DE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS”, que corresponde al Expediente N. 21.929.

De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una solicitud de una Comisión Legislativa Permanente y no de un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

El presente proyecto de ley contiene tres disposiciones directamente relacionadas con el crédito público. La primera constituye la aprobación del denominado Convenio de Cooperación para el financiamiento de Proyectos de Inversión CR-O0005 CCLIP, línea de crédito que dispone cómo se otorgarán contratos de préstamo. La segunda, la aprobación del primer contrato de préstamo y la tercera, la autorización de las condiciones bajo las cuales se autoriza la segunda operación de crédito. Relacionadas con estos créditos, se incluyen normas en orden a los contratos, la exoneración de impuestos, las expropiaciones y requisitos ambientales, entre otras.

A-. LA APROBACION DEL CONVENIO DE COOPERACION El Convenio de Cooperación para el financiamiento de Proyectos de Inversión CR-O0005 CCLIP establece un marco de cooperación para el financiamiento de proyectos de inversión, a través de contratos de préstamo individuales dirigidos a financiar el Programa de Infraestructura Vial y Movilidad Urbana.

Dentro de ese marco, se establece el monto máximo de financiamiento, que puede ser otorgado al Estado a través de futuras operaciones individuales: hasta de trescientos cincuenta millones de dólares moneda de los Estados Unidos de América (US$350.000.000,00). Dispone, en ese sentido, una línea de crédito que se concretará a través de esas operaciones individuales, que darán lugar a contratos de préstamo.

A partir de esos contratos, que pueden ser suscritos dentro de los diez años siguientes a la vigencia del Convenio de Cooperación, se otorgan los recursos y el Estado deviene deudor. De allí que la Sección 7 del Convenio indique que el Banco solo compromete recursos cuando el Directorio Ejecutivo aprueba la operación individual concreta. Razón por la cual el Convenio en sí mismo no genera el pago de comisiones. Situación distinta con la aprobación de las operaciones individuales, las que sí generan gasto por comisiones.

La regla en relación con las condiciones financieras de cada operación individual es que se rige por las condiciones aplicables a los préstamos de inversión financiados con recursos al capital ordinario del Banco, vigentes en el momento de aprobación de la operación individual, tal como se estipula para la segunda operación individual, objeto de aprobación por el artículo 3 del proyecto de ley.

El Convenio prevé que cada operación individual financiada puede requerir una contrapartida local, que será convenida entre las Partes. Así, se ha previsto que el país tendrá que hacer un aporte de 53 millones de dólares para la primera operación individual.

Además del monto del financiamiento se establece su objeto. En este caso, su destino es el financiamiento de proyectos dentro del Programa de Infraestructura Vial y Movilidad Urbana. De acuerdo con la Sección 2 del Convenio, las operaciones individuales financiarán proyectos sostenibles de mejora y ampliación de la Red Vial Estratégica (RVE) del país, y de mejora del desarrollo y la movilidad urbana en la Gran Área Metropolitana (GAM), que promuevan la competitividad como mecanismo para impulsar el crecimiento económico del país.

Las Secciones 4 y 5 del Convenio precisan que se trata de dos contratos de préstamo individuales, que podrán ser otorgados a partir de la vigencia y plena validez jurídica de este Convenio. Así, el Primer préstamo, hasta por la suma de US$125.000.000 de dólares, es para financiar el “Programa de Infraestructura Vial y Promoción de Asociaciones Público Privadas”. El Segundo préstamo, hasta por la suma de US$125.000.000 de dólares, es para la “terminación de la nueva vía a San Carlos y promoción del mantenimiento vial por estándares de servicio; así como el desarrollo y movilidad urbana a lo largo de los ejes viales bajo el concepto del Desarrollo Orientado al Transporte (DOT) y se financiaría la infraestructura para habilitación de vías y obras complementarias inclusivas con base en los diseños que se elaborarían con la primera operación”.

El presente proyecto de ley aprobaría ese primer contrato de préstamo y autorizaría celebrar el segundo contrato de crédito.

En aplicación del artículo 121, inciso 15 de la Constitución Política, el proyecto de ley debe ser aprobado por las dos terceras partes del total de los votos de los miembros de la Asamblea Legislativa. No solo porque el artículo 2 del proyecto dispone la aprobación del primer contrato de préstamo, sino porque el Convenio establece una línea de crédito y determina las condiciones bajo las cuales se regirá el endeudamiento que de él derive. El artículo 121, inciso 15, es claro en establecer que corresponde a la Asamblea Legislativa aprobar los convenios relacionados con el crédito público celebrados por el Poder Ejecutivo. Aprobación que debe ser por mayoría calificada cuando el financiamiento es con capital extranjero, como es en el presente caso.

B-. EN CUANTOA LA APROBACION DEL CONTRATO DE PRESTAMO Nº 4864/OC-CR Por medio del artículo 2 del proyecto de ley se aprobaría el contrato de préstamo Nº 4864/OC-CR, suscrito entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el 18 de marzo del 2020, para financiar el Programa de Infraestructura Vial y Promoción de Asociaciones Público-Privadas, celebrado en el marco del Convenio de Cooperación para el financiamiento de Proyectos de Inversión (CCLIP) CR-O0005. El proyecto es determinado en el Anexo único, el cual forma parte integrante del Contrato y que, por ende, sería aprobado por la Asamblea Legislativa al momento en que se apruebe la ley.

• a)Condiciones financieras del préstamo El monto del préstamo es de hasta ciento veinticinco millones de dólares de los Estados Unidos de América (US$125.000.000,00).

El plazo del préstamo es de 25 años contados a partir de la suscripción del Contrato. La VPP original del préstamo es de 15,25 años. El plazo original de desembolsos es de 5 años, contado a partir de la entrada en vigencia del Contrato de préstamo.

La tasa de interés no es expresamente establecida, pero se indica que se determina de conformidad con el artículo 3.03 de las Normas Generales de los Contratos de Préstamo otorgados por el BID. Por lo que la tasa aplicable sería una Tasa de Interés Basada en LIBOR más el margen aplicable para préstamos del capital ordinario. En este caso, los intereses se devengarán a una tasa anual para cada Trimestre determinada por el Banco en una Fecha de Determinación de la Tasa de Interés Basada en LIBOR para cada Trimestre.

La comisión de crédito se aplica conforme lo establecido en los artículos 3.01, 3.04, 3.05 y 3.07 de las Normas Generales y en el plazo de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia del préstamo. Cabe recordar que la suscripción del Convenio no genera el pago de comisiones de compromiso, sino que estas se cobran cuando el Banco aprueba una operación individual, momento en que se comprometen los recursos. En este caso, la comisión se cobraría sobre el monto correspondiente al primer préstamo individual y correría a partir de que la Entidad Internacional aprobó el préstamo.

Las condiciones del préstamo, cláusula 4.01, determinan que el país debe hacer un aporte de 53 millones de dólares.

• b)Destino del financiamiento El Proyecto que se financia con este contrato de préstamo consta de tres componentes denominados: Infraestructura, Desarrollo de capacidades institucionales y Administración, Gestión y auditoría, respectivamente.

Componente 1. Infraestructura En materia de infraestructura el componente comprende ampliar y mejorar un tramo Taras-La Lima en el Corredor San José-Cartago, construir 6 de las obras impostergables en el Corredor San José- San Ramón y la supervisión de las obras. Se incluye como parte la “gestión predial” a la cual nos referiremos más adelante y la elaboración de estudios y diseños para terminar la nueva vía a San Carlos Componente 2. Desarrollo de capacidades institucionales Con el primer subcomponente se pretende fortalecer al Consejo Nacional de Concesiones, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el Ministerio de Hacienda para gestionar proyectos que implican una Asociación Público- Privada, previéndose que se desarrollen dos APP durante la vigencia del contrato. El segundo tiene como objeto financiar el diseño final de obras urbanas complementarias a la viabilidad en la perspectiva de sostenibilidad y género. Es compresivo del apoyo a parques recreativos pero también a la aplicación de un modelo de negocios para buses eléctricos de transporte público y el fortalecimiento de la equidad de género y personas con discapacidad, para lo cual en las obras viales tendrían que incluirse facilidades para el acceso de las personas con discapacidad y el apoyo a oportunidades laborales en el sector transporte.

Componente 3- Administración, gestión y auditoría Dirigida a financiar la gestión fiduciaria, la gestión técnica y las auditorías del programa.

• c)Gestión predial Forma parte del componente de infraestructura la llamada gestión predial. Todo proyecto de infraestructura implica una gestión de los predios que son necesarios para la construcción de infraestructura y el desarrollo del proyecto.

La particularidad de la gestión predial que nos ocupa deriva de que se propone realizar pagos anticipados hasta por un 30% del avalúo estimado de cada previo, con el objetivo de facilitar la liberación del derecho de vía. Como nota al pie se indica que es necesario adquirir 37 predios para el tramo Taras-La Lima y 22 predios para todas las OBIS. Lo que nos llevaría a considerar que se necesita un total de 59 terrenos para estas obras. Y es respecto de este número que se plantea el pago anticipado de un porcentaje del avalúo.

Debe señalarse desde ya que el proyecto no señala en qué momento se realizaría ese pago anticipado y cuáles serían las condiciones para que opere el pago.

Mediante oficio N. PGA-28-2020 de 6 de mayo del presente año, dirigido al señor Ministro de Obras Públicas y Transportes, externamos algunas dudas que plantea la posibilidad de un pago anticipado para la adquisición de terrenos. Al efecto, se indicó:

“Respecto de la oferta que la Administración haría al titular del inmueble, no se distingue según que el expropiado haya aceptado o rechazado el avalúo administrativo. ¿Cuáles son los efectos en caso de que se haya rechazado el avalúo administrativo respecto del 40 %?

Si el propietario acepta el avalúo, por qué habría de aceptar solo el 40%; por qué no se le paga el 100% y se suscribe la venta directa en la Notaría del Estado. Cuál es el plazo para el pago del 40% y para formalizar los contratos de que se habla, son interrogantes que se generan de esta propuesta.

Si las Diligencias de Expropiación quedan reservadas para discusión sobre el remanente del 60%, ¿cuándo iniciaría el proceso de expropiación en sede administrativa? ¿En la valoración inicial están contemplados los posibles efectos del proyecto sobre el remanente del terreno, particularmente en cuanto a posibles daños?

No se omite señalar que la entrada en posesión y desarrollo de los proyectos puede generar problemas prácticos en la implementación de la Ley con respecto al 60% del remanente, que debe definirse por medio de la Ley de Expropiaciones. En efecto, si se permite la entrada en posesión, se pueden demoler las construcciones o cambiar las características originales del inmueble. En cuyo caso, ¿cómo se haría entonces para establecer el justiprecio del inmueble, en concreto los posibles peritajes judiciales?

Hay un tema fundamental: cómo girar fondos públicos si no hay una declaración de interés público de ese terreno.

Y siempre derivado de la presencia de fondos públicos, queda el tema de la posibilidad de que a futuro el terreno deje de ser necesario para la construcción del proyecto, situación a la que nos enfrentamos con la Ruta 32. Lo que conlleva el problema de la recuperación de esos fondos por parte de la Administración y de la responsabilidad de los funcionarios”.

No escapa a la Procuraduría que un pago parcial anticipado podría ser interpretado incluso como una compraventa a tractos. En cuyo caso, de aceptar el propietario que se le dé un anticipo del 30%, cabe preguntarse si esa aceptación implica renuncia al derecho de reclamar un justiprecio por vía judicial. Fundamental es, como se indicó, que ofertar un pago adelantado, la aceptación de este y sobre todo realizar el avalúo administrativo deberían ser posibles a partir de la declaratoria de interés público del terreno y que resulte claro que ese terreno es indispensable para el proyecto. En fin, se presenta el problema de la formalización de ese pago anticipado y, en su caso, la participación de la Notaría del Estado en relación con esa formalización.

Por demás, si el pago anticipado se propone como una manera de lograr celeridad, consideramos que debe realizarse un avalúo no “preliminar” o estimado sino un avalúo que reúna los requisitos de la Ley de Expropiaciones, por una parte, y por otra, regular en forma más precisa la posibilidad de una entrada en posesión de los inmuebles sujetos a expropiación.

• d)Un financiamiento al Corredor San José-San Ramón Como se indicó, el componente de Infraestructura que financia el primer Contrato de Préstamo contempla entre las obras financiables la construcción de seis de las diecisiete obras impostergables (OBIS) en el Corredor San José-San Ramón. Se trata del puente Juan Pablo Segundo, radial río Virilla – rio Segundo, intercambio río Segundo, intercambio Grecia, intercambio Naranjo e intercambio San Ramón y la supervisión de las obras.

Por medio de la Ley N. 9292 de 23 de febrero de 2015, Desarrollo de Obra Pública Corredor Vial San José-San Ramón y sus radiales mediante fideicomiso, la Asamblea Legislativa aprobó la constitución de un fideicomiso con algún banco del Sistema Bancario Nacional para “planificar, diseñar, financiar, construir, operar y dar mantenimiento a la obra pública con servicio público denominada "Corredor vial San José-San Ramón y sus radiales", la cual comprende el trayecto e infraestructura necesaria y complementaria que comunica a la ciudad de San José, en el cantón Central de San José, con la ciudad de San Ramón, en el cantón de San Ramón de la provincia de Alajuela”. Se estableció que el proyecto, del cual la Ley definió elementos técnicos, se construiría en dos etapas para proteger los flujos financieros del fideicomiso. La primera etapa comprendería la construcción del tramo 1 y 2 de la Autopista General Cañas, así como un tramo de la Autopista Bernardo Soto, respecto de las cuales se fijó cuántos carriles tendría y su extensión. La segunda etapa comprendería la Radial Río Segundo, la Radial a Sarchí y el tramo de intercambio con la punta sur de carretera Naranjo Florencia, según la Ley N.° 4476, de 3 de diciembre de 1969 y la interconexión a Heredia.

Procede recordar que la figura del fideicomiso para la construcción de esta carretera se plantea como uno de los vehículos de los Project finance. Un esquema jurídico-financiero que permitiría la participación pública privada para hacer frente a proyectos complejos de gran envergadura, intensivos de capital que no pueden ser financiados por el Estado por la escasez de recursos públicos destinados al desarrollo de obras de infraestructura. El sector privado asumiría el financiamiento con técnicas de gestión más eficaz y eficiente de proyectos que tienen capacidad de pago, generados por flujos financieros del mismo proyecto que se financia.

Dado que se trata de proyectos de alto riesgo, el Project finance involucra creación de un vehículo de propósito especial, que asegure la concreción del proyecto. Este puede ser el fideicomiso o la titularización de flujos futuros. Figuras que permiten la separación de ingresos y por ende, la constitución de un patrimonio autónomo que asegure las necesidades de caja y el control de este, así como una administración profesional de los recursos. Y el legislador en la Ley 9292 se decidió precisamente por el fideicomiso.

Dado que se señala la necesidad de que el Estado participe con el fideicomiso en la construcción de algunas de las obras necesarias del Corredor San José-San Ramón, cabe indicar que la Procuraduría ha debido pronunciarse sobre proyectos relacionados con el financiamiento de ese proyecto.

Así, la Procuraduría rindió criterio sobre el proyecto de Ley N. 20.412, intitulado “Utilización de reservas voluntarias acumuladas por el Instituto Nacional de Seguros en fideicomiso de obra pública”, con el cual se pretende autorizar al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), a constituir un fideicomiso con alguno de los bancos del sistema bancario nacional, a efectos de reforzar el financiamiento de la construcción de las radiales en la carretera San José-San Ramón y la circunvalación norte. Así como a autorizar al Instituto Nacional de Seguros para trasladar a título gratuito al fideicomiso, el monto total acumulado de las reservas voluntarias. Mediante Opinión Jurídica N. OJ-030-2018 de 22 de marzo de 2018, se puso de manifiesto que la construcción de la carretera San José- San Ramón tenía ya su financiamiento. Se indicó al efecto:

“Sobre el particular, debemos señalar que el artículo 2 del proyecto de ley se refiere al fin que persigue el fideicomiso propuesto, sea el apoyo financiero para la construcción de las obras de Circunvalación Norte y la construcción de cuatro radiales en la carretera San José-San Ramón.

Respecto a la construcción de las obras de circunvalación norte, debemos señalar que éstas están incluidas dentro del contrato de obra pública producto de la licitación pública internacional No. 2013LI-000008-0DE00, contrato debidamente refrendado por la Contraloría General de la República, mediante el oficio DCA-1634 del 19 de junio de 2004, cuyo objeto es el “diseño y construcción del corredor vial “Circunvalación Norte”, Ruta Nacional No. 39, sección Uruca-Calle Blancos”.

En ese mismo sentido, respecto a la construcción de las cuatro radiales en la carretera San José- San Ramón, esto está incluido dentro del objeto del fideicomiso creado a través de la Ley 9292 denominada “Desarrollo de obra pública Corredor Vial San José-San Ramón y sus radiales, mediante fideicomiso”.

Cabe señalar que el contrato de constitución del fideicomiso Corredor San José-San Ramón y sus radiales, suscrito entre el MOPT, CONAVI y el Banco de Costa Rica fue debidamente refrendado por la Contraloría General de la República, a través del oficio DCA-0191 del 27 de enero de 2017.

Bajo este panorama, reiteramos nuestra recomendación respetuosa a las señoras y señores diputados, para que valoren la pertinencia de aprobar el presente proyecto de ley, toda vez que a través de un contrato de obra pública y una Ley de la República se otorgó el financiamiento para la intervención de las mismas obras que son objeto del proyecto de ley en estudio”.

Problema de financiamiento que está en la base del dictamen C-109-2018 de 21 de mayo de 2018, en relación con la posibilidad de que un banco que ocupa la condición de fiduciario en un fideicomiso, pueda otorgarle un financiamiento total o parcial, si las condiciones financieras ofrecidas son las más convenientes para el desarrollo del proyecto y si se han administrado correctamente los posibles conflictos de interés. Circunstancia que se plantea porque si bien la Ley 9292 previó que los bancos comerciales, incluidos los del Estado, podían otorgarle crédito al fideicomiso, la complejidad del proyecto de infraestructura, el monto de financiamiento requerido, opera como límite para que los bancos privados otorguen el financiamiento que el Proyecto requiere.

Es decir, no obstante que al aprobarse la Ley N. 9292 se enfatizó en que el mecanismo seleccionado aseguraba el financiamiento de la obra, lo cierto es que diversas iniciativas, como la que ahora se comenta, buscan dotarlo de un financiamiento por la vía del apoyo del Estado, en este caso con el financiamiento exterior. Aspectos que, consideramos, deben ser tomados en cuenta en el tanto en que con este proyecto de ley se prevé la posibilidad de constituir fideicomisos.

C-. LA AUTORIZACION DEL SEGUNDO CONTRATO DE PRESTAMO En relación con el financiamiento al Programa de Infraestructura Vial y Movilidad Urbana, la Asamblea no aprobaría el respectivo contrato de préstamo sino que se limitaría a autorizar que las condiciones financieras de ese préstamo sean las aplicables a los contratos de préstamo otorgados por el BID al sector público con garantía estatal, así como a autorizar las condiciones bajo las cuales no podría el Ejecutivo suscribir un contrato. Así lo propone el artículo 3 del proyecto de ley, que enumera las siguientes condiciones que se constituirían en un impedimento de la suscripción de un futuro contrato de préstamo:

• a)La comisión de crédito anual sobre saldos no desembolsados del financiamiento exceda el uno coma cinco por ciento (1,5%).
• b)La comisión por inspección y vigilancia exceda el dos por ciento (2%) del monto del financiamiento.
• c)La tasa de interés sobre los saldos deudores diarios sea una tasa de interés en dólares superior a la Tasa Libor a tres (3) meses o la referencia que se pacte en su sustitución, más un margen del tres coma cero por ciento (3,0%), o bien su equivalente en otras monedas diferentes del US dólar o su equivalente en tasa fija.
• d)Los plazos para realizar los desembolsos sean inferiores a tres (3) años, y los plazos para amortización sean inferiores a quince (15) años, contados a partir de la suscripción del contrato de préstamo.

Regulaciones que son las habituales en este tipo de crédito otorgado por el BID. En esos créditos no se establecen expresamente las condiciones financieras para el otorgamiento de los sucesivos créditos, sino que la norma se limita a señalar qué condiciones no son admitidas.

El control de la Asamblea se ejerce sobre todo negocio que involucre un crédito público, es decir una obligación financiera para el Poder Ejecutivo. Las repercusiones que tiene el crédito público, en sus distintas manifestaciones, sobre las finanzas públicas determina el control específico, tutelar, de la Asamblea Legislativa manifestado sobre la aprobación de las condiciones financieras del crédito contraído: monto, tasas de interés, así como el plazo y particularmente del objeto, el destino del crédito y las partes, de manera que el pueblo pueda conocer los compromisos contraídos (así, entre otros pronunciamientos, N° OJ-040-97 de 1º de setiembre de 1997, OJ- 026-1999 del 26 de febrero de 1999, OJ-149-2006 de 25 de octubre del 2006, OJ-072-2012 de 8 de octubre de 2012, C-434-2006 de 26 de octubre de 2006).

Ahora bien, precisamente por la importancia de que la Asamblea se pronuncie sobre esas condiciones específicas que rigen el crédito contraído por el Poder Ejecutivo, la Procuraduría ha manifestado sus dudas en relación con estos créditos en que la Asamblea Legislativa no aprueba las condiciones específicas, sino que establece las condiciones bajo las cuales no podrían contraerse los créditos.

Así, en relación con uno de los primeros proyectos de ley que establecían esta autorización de crédito señalamos en la Opinión Jurídica N. OJ-042-2011 de 27 de julio, 2011:

“La Asamblea Legislativa renuncia a aprobar el contrato de préstamo individual que se indica y en su lugar fija los parámetros dentro de los cuales deberá suscribirse el futuro contrato. De ese modo no se establece en forma expresa cuál es el monto, tasa de interés, comisión bajo la que se contratará, sino que se permite al Poder Ejecutivo negociar con el BID dentro de los límites que han sido fijados por el artículo 3. Así, la comisión de crédito sobre saldos no desembolsados no puede exceder el uno coma cinco por ciento, la comisión por inspección y vigilancia no puede ser superior a lo que resulte de aplicar el dos por ciento del monto del financiamiento, dividido por el número de semestres comprendido en el plazo original de desembolso, los intereses deben ser a una tasa de interés inferior a la tasa Libor a seis meses más un margen de cuatro coma cero por ciento, o su equivalente en monedas diferentes del dólar y en cuanto a los plazos se dispone que el desembolso debe ser superior a tres años y los plazos de amortización superiores a diez años a partir de la suscripción del contrato de préstamo. Respetando esos límites, las partes contratantes pueden proceder a firmar el contrato y en su caso, a ejecutarlo. De ese modo, la Asamblea no aprueba un contrato de préstamo suscrito, sino que autoriza la celebración del contrato bajo ciertas condiciones.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 121, inciso 15 de la Constitución Política, corresponde a la Asamblea Legislativa aprobar los contratos de crédito celebrados por el Poder Ejecutivo, sin posibilidad alguna de modificación. La función de la Asamblea Legislativa es de carácter tutelar sobre el endeudamiento del Estado por las repercusiones que tienen sobre las finanzas públicas, para lo cual controla las obligaciones financieras en que incurre el Poder Ejecutivo. Una participación legislativa que se da a posteriori, sea una vez que el contrato ha sido celebrado, circunstancia que permite al Parlamento controlar los elementos del contrato, en particular las condiciones financieras y tributarias del convenio, su objeto, el fin, y las partes. Ergo, la aprobación se da sobre la operación y las condiciones bajo las que se contrae”.

La regulación del artículo 3 que nos ocupa presenta, ciertamente, una diferencia respecto de lo analizado en la OJ-14-2009 de 10 de febrero 2009; diferencia que radica en que ahora se fijan parámetros dentro de los que podrán actuar las partes contratantes No escapa a la Procuraduría, sin embargo, que en tratándose de empréstitos, en consideración de las particularidades del mercado de valores, la Sala Constitucional ha establecido que el principio de reserva de ley establecido en el artículo 121, inciso 15 de la Constitucional se satisface si la Asamblea fija límites objetivos dentro de los cuales podrá actuar el Poder Ejecutivo. Así, ha indicado:

“Todo lo anterior conduce a señalar que lo constitucionalmente correcto es que la Asamblea Legislativa discuta y decida sobre la autorización de endeudamiento que se le pide, en términos que realmente permitan, tanto a los diputados como, por su medio a los ciudadanos, una clara noción sobre la carga que realmente significa dicha autorización, lo cual evidentemente no se da si en la autorización se dejan sin definir elementos fundamentales como el plazo o el interés. Por otra parte -tal y como se dijo en la consulta-, la Asamblea Legislativa aún conservará la facultad de control político que constitucionalmente le ha sido atribuída, si opta por la fijación de límites o parámetros objetivos -dentro de los cuales el Ejecutivo pueda actuar discrecionalmente- para la determinación concreta de los elementos del endeudamiento. Lo que no puede aceptarse es que el órgano constitucionalmente encargado de tal control renuncie a éste de forma implícita, y deje libre al Ejecutivo para establecer en definitiva cual será el monto real o total del endeudamiento, tal como ocurre en el caso ahora en comentario, sin que sea óbice para entenderlo así el hecho -anotado por la Procuraduría- de la existencia de la Ley número 5768 del trece de agosto de mil novecientos setenta y cinco que ordena al Ejecutivo tomar en cuenta "las condiciones del mercado financiero y los términos de cada emisión" y consultar al Banco Central, porque tales reglas son insuficientes desde la señalada perspectiva del control político que ha de ejercitar la Asamblea, en tanto que impiden tener una idea ni siquiera aproximada del peso que al final ha de representar para los administrados el endeudamiento autorizado”. Resolución N° 1695-1999 de 12:03 hrs. del 5 de marzo de 1999”.

Agregándose:

“Como se indicó, este criterio ha sido rendido respecto de las emisiones de valores y en consideración misma de las particularidades del mercado de valores. Se desconoce, empero, cuál es el criterio de la Sala Constitucional sobre esta forma de interpretación del artículo 121 inciso 15 en relación con los contratos de préstamo. Se reconoce que la aplicación de ese criterio al contrato de empréstito que nos ocupa podría evitar atrasos en la ejecución de los proyectos financiados, reduciendo eventualmente los costos tanto del endeudamiento como de los proyectos mismos”.

Pues bien, esa posición de la Sala podríamos derivarla de la sentencia dictada respecto del Convenio de Cooperación para el financiamiento de proyectos de inversión CR-X1014 entre la República de Costa Rica, el ICE y el BID para financiar un programa de Energía Renovable, transmisión y distribución de electricidad, aprobado por la Ley 9573 de 18 de junio de 2018, Ley cuyo artículo 6 dispone que las condiciones financieras aplicables a los contratos de préstamo individual suscritos al amparo de ese Convenio serán acordes con las condiciones ofrecidas al sector público con garantía estatal por el BID al momento de suscribir el préstamo y las condiciones bajo las cuales no es posible suscribirlo.

La Sala Constitucional debió pronunciarse sobre la constitucionalidad del respectivo proyecto de ley, en particular para efecto de determinar si la inclusión de determinados artículos en el proyecto de ley transgredía los principios de conexidad y publicidad. Para arribar a esa determinación, la Sala se refirió brevemente al contenido del convenio de cooperación, en particular a la necesidad de que los préstamos cuenten con la garantía estatal. En cuyo supuesto se deben establecer las condiciones financieras bajo las cuales el Estado se compromete. En la resolución N. 19636-2017 de 9:15 hrs. del 6 de diciembre de 2017, la Sala Constitucional consideró que el contenido del artículo 6 cumplía con las condiciones necesarias para otorgar la garantía del Estado. Lo que debe entenderse como que satisface lo dispuesto en el artículo 121, inciso 15 de la Constitución Política. Manifestó la Sala:

“Para ello, según lo dicho, el ICE figura como prestatario y la República de Costa Rica como garante, de forma que, como dice la exposición de motivos, «la garantía de la República de Costa Rica sólo quedaría comprometida efectivamente con la suscripción de cada préstamo individual, de acuerdo con los términos del Convenio de Cooperación CCLIP del BID. La tasa de interés, comisión de crédito, comisión de inspección y vigilancia, período de gracia, plazo de amortización y demás condiciones y términos financieros de cada préstamos individual serían los vigentes en la fecha de aprobación de cada préstamos individual al ICE». Y continúa diciendo la exposición de motivos, que el proyecto se somete a aprobación legislativa «toda vez que su texto incorpora las disposiciones correspondientes al otorgamiento de la garantía estatal, a todas las obligaciones de pago de capital, intereses y comisiones que el Prestatario ICE contraiga en cada uno de los Contratos de Préstamo Individual, que hasta por un monto de quinientos millones de dólares (500.000.000 UDS) sean celebrados en el marco de este Convenio de Cooperación».

…

De tal forma, el convenio en cuestión pasa no sólo por la consideración de los proyectos de mejora en la generación y distribución de energía, sino, especialmente, por los aspectos financieros que posibilitarán esa continuidad del desarrollo, y en el cual la figura de garante de la República de Costa Rica es un componente esencial del mismo, de donde resulta particularmente relevante asegurar que dicha garantía se prevea de la manera más responsable posible, pues en ella se considera parte del patrimonio del país y de todos los costarricenses. De ahí que al aprobarse este convenio, se regulen con detalle estas circunstancias relacionadas con los detalles financieros del mismo, y que las normas de cita pretenden asegurar. En este sentido, la exposición de motivos refiere un proyecto que además de importancia estratégica del país en cuanto al aseguramiento de la provisión energética y su desarrollo, implica una serie de situaciones financieras necesarias para su implementación, y en las cuales el país como tal figura como garante, de donde resulta la necesidad de asegurar que el otorgamiento de los créditos específicos carezca de un impacto negativo sobre la garantía que al respecto ofrece Costa Rica y sus habitantes, y de ahí las expresas disposiciones de los artículos 2 y 6 del proyecto de ley, las cuales fueron finalmente aprobadas en primer debate bajo el mismo texto con que fueron propuestas”.

De esa resolución indicamos en la Opinión Jurídica N.OJ-020-2019 de 21 de febrero de 2019 relativa al proyecto de Ley N. 21201, intitulado “Autorización Emisión de Títulos Valores en el mercado internacional y contratación de líneas de crédito”:

“La Sala Constitucional resolvió, así, que el requisito del artículo 121, inciso 15 de la Constitución relativo a la aprobación del contrato estaba cumplido por cuanto el artículo del Convenio establece las condiciones financieras aplicables a los contratos de préstamo individual: a saber, condiciones financieras acordes con las condiciones ofrecidas al sector público con garantía estatal por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Con prohibición de contratar préstamos en los que: a) La comisión de crédito anual sobre saldos no desembolsado del financiamiento excede el uno coma cinco por ciento (1,5%), b) La comisión por inspección y vigilancia excede el dos por ciento (2%) del monto del financiamiento, c) La tasa de intereses sobre los saldos deudores diarios de cada préstamo es a una tasa de interés en dólares superior a la tasa Libor a tres meses o seis meses más un margen del tres coma cero por ciento (3,0%), o su equivalente en otras monedas diferentes del US dólar o su equivalente en tasa fija, d) Los plazos para realizar los desembolsos son inferiores a tres años y los plazos para amortización son inferiores a quince años, contados a partir de la suscripción del contrato de préstamo”.

Reiteramos, por la Ley 9573 el Gobierno de la República incurre en una obligación financiera consistente en el otorgamiento de la garantía soberana al préstamo suscrito por el BID y el ICE. El control de la Asamblea, conforme a la Constitución, abarca todo negocio que involucre un crédito público, como es otorgar una garantía, y por eso se requiere que estén presentes las condiciones financieras. No obstante, la Sala considera que lo contraído cumple con el artículo 121, inciso 15 y, por ende, no hay problema de constitucionalidad en que la ley fije parámetros bajo los cuales no podrá suscribirse los créditos que se autorizan.

Puesto que el artículo 3 del proyecto de ley que nos ocupa regula las condiciones financieras del segundo préstamo de igual forma que lo hace el artículo 6 de la Ley 9573, cabe deducir que la norma propuesta es constitucional y, por ende, que la Sala estimaría como constitucionalmente cumplidos los requerimientos en orden a la definición de las condiciones financieras de este segundo préstamo.

Ahora bien, elemento fundamental en la aprobación legislativa del crédito público es la determinación del objeto del gasto. En ejercicio de su función tutelar de las finanzas públicas, la Asamblea debe conocer y aprobar cuál es el proyecto que se pretende financiar con el crédito que se le somete a aprobación. De acuerdo con el artículo 3 del proyecto de ley, el segundo préstamo hasta por la suma de ¢125.000.000 de dólares tiene como destino financiar el Programa de Infraestructura Vial y Movilidad Urbana. En la Exposición de Motivos se indica que con esos recursos se financia la terminación de la nueva vía a San Carlos y la promoción del mantenimiento vial por estándares de servicio; el desarrollo y movilidad urbana a lo largo de los ejes viales bajo el concepto del Desarrollo Orientado al Transporte (DOT) y la infraestructura para habilitación de vías y obras complementarias inclusivas con base en los diseños que se elaborarían con la primera operación. En el Convenio de Cooperación para el Financiamiento de Programa de Inversión (CCLIP), Sección 4, se dispone que el segundo contrato de préstamo está destinado a financiar la terminación de la nueva vía a San Carlos y obras urbanas complementarias a la vialidad. Lo cual significa que el acuerdo entre Prestamista y prestatario ha definido el objeto del segundo préstamo, siendo parte de esa definición el que se financie la terminación de la citada vía.

No obstante, el artículo 4 del proyecto de ley dispondría:

“ARTÍCULO 4- Verificación de factibilidad La ejecución del proyecto de la carretera a San Carlos previsto para la segunda operación de financiamiento, está sujeta a la verificación de la factibilidad del proyecto con los estudios a efectuarse con la primera operación individual. En caso de que, como resultado de los estudios previstos, no fuera factible financiarla en el marco del Convenio de Cooperación para el financiamiento de Proyectos de Inversión (CCLIP) CR-O0005, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) podrá, en acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo, seleccionar para financiamiento, otros proyectos que resulten factibles y que se encuentren en el Plan Nacional de Transportes (PNT) vigente en ese momento”.

Lo que da margen para considerar que el proyecto de la carretera a San Carlos podría no ser el objeto de este financiamiento a pesar de que así se ha establecido en el Convenio y en el contrato de préstamo. Ante lo cual el MOPT y el BID tendrían que seleccionar otros proyectos que resulten factibles. Por ende, determinar cuál sería el objeto del financiamiento, para lo cual tendrían como único límite que el nuevo proyecto se encuentre en el Plan Nacional de Transportes vigente en el momento de ese acuerdo.

Debe recalcarse que no se prevé que la decisión que se adopte en orden al destino del crédito deba ser sometida a aprobación legislativa. Por ende, el destino final del crédito podría no haber sido aprobado legislativamente. No porque así se haya establecido en el contrato de préstamo, sino por haberlo dispuesto así la Asamblea Legislativa, en el artículo 4 del proyecto de ley.

No se desconoce que cláusulas similares han sido establecidas ante contratos de préstamo otorgados anteriormente para financiar secciones de la carretera a San Carlos. Es el caso de la Ley 8845 de 25 de julio de 2010, que aprobó el Contrato Préstamo N° 2007/OC-CR, entre Costa Rica y Banco Interamericano de Desarrollo, celebrado en el marco del Convenio de Cooperación para financiamiento de proyectos de inversión (CR-X1007) para financiar el primer programa de infraestructura vial. Este Programa contempló la posibilidad de financiar el Diseño y construcción de la terminación de la carretera a San Carlos (tramos Bernardo Soto-Sifón de San Ramón y la Abundancia-Ciudad Quesada; Radial Florencia), previéndose que si dicho proyecto no cumplía con los requisitos de elegibilidad, los tramos de carretera propuestos podrían ser sustituidos por otros que sí los reunieran y cumplieran los requisitos. Otro financiamiento aprobado para la Carretera de San Carlos se deriva de la Ley 8844 de 30 de julio de 2010, Ley de Aprobación del Contrato de Préstamo y su Addendum entre República de Costa Rica y la Corporación Andina de Fomento (CAF), para financiar el proyecto Bajos de Chilamate-Vuelta Kooper. Por dicha Ley se aprobó el contrato de préstamo hasta por la suma de 52.450.000 dólares para financiar el Proyecto Bajos de Chilamate- Vuelta Kooper, parte de la carretera a San Carlos. Lo cierto es que se ha dado financiamiento pero pareciera que no se ha ejecutado en los términos concebidos.

Por otra parte, en esos casos, la Asamblea no se ha pronunciado sobre el nuevo destino dado al financiamiento aprobado. Esa ausencia de aprobación dificulta a la población el conocimiento del destino de esa parte del préstamo concedido, lo que es susceptible de afectar los principios de publicidad y transparencia.

D-. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA De acuerdo con el Convenio y el contrato de préstamo, el Ministerio de Obras y Transportes es el Organismo Ejecutor del Programa. Esa condición la reafirma el artículo 5 del proyecto de ley, el que prevé una estructura administrativa de apoyo integrada por un comité asesor de la supervisión; la unidad administradora de la Ruta 1, entendida como la Unidad Administradora del Proyecto del Fideicomiso Corredor San José-San Ramón. Así como una Unidad Ejecutora y un fideicomiso.

Si bien en el artículo 5 del proyecto de ley se indica que el comité asesor de la supervisión se encarga de la supervisión del Programa, lo cierto es que de la Exposición de Motivos y del contrato de Préstamo se deriva que el Comité Asesor de la Supervisión (CAS) y su Unidad Asesora (UA), estarán a cargo de la gestión administrativa, técnica, legal y financiera para el resto del Programa, así como del seguimiento control y monitoreo de los contratos del Programa que le correspondan. Gestión no es supervisión, por lo que tendríamos que ese comité es algo más que supervisor del Programa.

A la Unidad Administradora del Programa (UAP) del Fideicomiso Corredor San José-San Ramón, creado por la Ley 9292 de 23 de febrero de 2015, Ley de Desarrollo de Obra Pública Corredor Vial San José- San Ramón y sus radiales mediante fideicomiso, se le encarga ejecutar la gestión técnica y financiera de las obras impostergables del citado Corredor financiadas con recursos de este préstamo. La inclusión de 6 de las 17 obras impostergables en ese Corredor en este Programa tiene como objeto permitir el aporte estatal por 120 millones de dólares al Fideicomiso, previéndose que este financiamiento contribuya a reducir el costo del proyecto y las tarifas de los peajes. De allí la participación que se prevé de la unidad del Programa del Fideicomiso. Fideicomiso que, como se sabe, tiene como administrador al fiduciario, Banco de Costa Rica. Dada la regulación propia de esa figura, será necesario regular las relaciones entre el fideicomiso y la unidad ejecutora, garantizando la adecuada coordinación para la ejecución del proyecto.

Se prevé que el Organismo Ejecutor cuente con una Unidad Ejecutora encargada de la gestión administrativa, técnica y legal y de un fideicomiso para realizar la gestión financiera del Proyecto excepto con las obras impostergables.

Esta disposición no queda clara. Pareciera que el artículo 5 establece una autorización al Ministerio de Obras Públicas para constituir un fideicomiso. Nótese, empero, que esa autorización no va acompañada de una definición de los elementos fundamentales del fideicomiso, así como tampoco de las reglas que regirían su funcionamiento. Se establecería que el MOPT, como Organismo Ejecutor, podría proponer al BID el empleo de un fideicomiso diferente para desarrollar la labor. El punto ese que el marco jurídico de ese fideicomiso debe ser definido por la ley. Regulación que no existe.

Tampoco se deriva de este artículo propuesto cuáles serían los elementos que permitirían considerar que el fideicomiso que se acuerde sería diferente al autorizado por ese artículo 5, precisamente porque este no regula el fideicomiso. En el caso del Fideicomiso Corredor San José-San Ramón, la Ley 9292 no se limita a crearlo sino que establece su objeto, financiamiento, cómo se integra su patrimonio, regula la administración de los ingresos, así como el contrato de fideicomiso en cuanto a su plazo, las partes, la estructura y el régimen de su actividad. Reglas que, reiteramos, no se incluyen en relación con el fideicomiso que este artículo 5 pretende autorizar. Por lo cual no se puede establecer ni siquiera cuál sería el patrimonio fideicometido o cómo se nombraría el fiduciario.

Cabe recordar que la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos dispone en su artículo 14:

“ARTÍCULO 14.- Sistemas de contabilidad Los entes establecidos en el artículo 1 no podrán constituir fideicomisos con fondos provenientes del erario de no existir una ley especial que los autorice. Dicha ley regulará las condiciones generales que se incluirán en el contrato de fideicomiso. Estos entes se sujetarán a la legislación vigente en lo relativo a la contratación tanto de bienes y servicios como del recurso humano necesario para la consecución de los objetivos. Asimismo, dichos contratos de fideicomiso serán de refrendo obligado por parte de la Contraloría General de la República, la cual, para todos los efectos y en acatamiento del mandato constitucional, deberá fiscalizar el uso correcto de los dineros, aprobar los presupuestos de ingresos y egresos, así como emitir las directrices atinentes a procurar un manejo sano de ellos”.

De allí que si el interés del legislador es que el MOPT constituya un fideicomiso, debe precisar los elementos fundamentales del fideicomiso y del contrato de fideicomiso y no solo prever la existencia del fideicomiso.

E-. EXPROPIACIONES El primer párrafo del artículo 6 del proyecto de ley tiene como objeto establecer que los trámites de los procesos de expropiación sean realizados por consultores contratados para el apoyo en las gestiones que se requieran. Estarían comprendidas dentro de esas actuaciones preparatorias la elaboración de estudios técnicos, de planos catastrados, estudios socioeconómicos, pero también se pretende incluir los avalúos de bienes inmuebles y derechos comerciales.

La expropiación es una potestad de imperio que, como se indicó en la OJ-052 -2017 de 2 de mayo de 2017, origina “una desposesión de un bien particular, en su mayoría, terrenos, mismos que encuentran cobijo en el artículo 45 constitucional, el cual establece una limitación: “…previa indemnización conforme a la ley.” La adopción de los actos administrativos propios del procedimiento administrativo de expropiación, como lo es el avalúo administrativo, corresponde a las autoridades competentes, sin perjuicio de que actuaciones preparatorias que no impliquen poder de decisión o definición de los elementos fundamentales del procedimiento sean realizadas mediante contratación a terceros. La Procuraduría se ha referido a esa posibilidad en varios pronunciamientos. En el dictamen C-326-2018 de 18 de diciembre de 2018 en relación con el Fideicomiso Corredor San José- San Ramón se concluyó en lo que interesa:

“5-. De acuerdo con el artículo 21 de la Ley de Expropiaciones, el avalúo debe ser realizado por la dependencia especializada de la Administración expropiante o en caso de no existir, por la Dirección General de Tributación.

6.-Lo anterior significa que el avalúo administrativo para las expropiaciones de los terrenos necesarios para el Proyecto Corredor Vial San José-San Ramón debe ser realizado por la dependencia especializada del MOPT.

7-. Para ese efecto, la oficina puede recurrir a su propio personal o a otro personal en tanto sea necesario. Necesidad que puede ser determinada por la cantidad de avalúos que debe realizar en un momento dado en relación con la capacidad normal del órgano. Los principios de eficacia y eficiencia determinan, entonces, esa necesidad.

8-. En consecuencia, el MOPT podrá convenir con el Fideicomiso el suministro de los recursos humanos y materiales requeridos para los avalúos de las expropiaciones relacionadas con el Proyecto San José-San Ramón.

9-. El personal que contrate el Fideicomiso prestará sus servicios en la oficina especializada y para el objeto que se precisa en el convenio interinstitucional”.

En relación con el segundo párrafo del artículo 6 del proyecto, procede recordar que la Ley de Expropiaciones vigente es la Ley N. 7495 de 3 de mayo de 1995, publicada en el Alcance Nº 20 de La Gaceta N.º 110, de 8 de junio de 1995. Dicha Ley fue reformada, no derogada, por la Ley 9286 del 11 de noviembre de 2014, y publicada en La Gaceta N° 24 del 4 de febrero de 2015. De modo que lo correcto es indicar que las expropiaciones deben regirse por la Ley de Expropiaciones, N. 7495 de 3 de mayo de 1995 y sus reformas.

En materia de expropiaciones la regla general es que notificada la resolución inicial, el expropiado cuenta con el plazo de quince días para desalojar el inmueble. Plazo que será de dos meses cuando se trate de un inmueble utilizado para habitación familiar. En ausencia de una disposición expresa en el proyecto que nos ocupa, ese plazo de dos meses regiría la situación del inmueble ocupado como vivienda familiar.

La novedad estaría dada por el plazo que se fija para que el juez tome una resolución, plazo que se pretende establecer en tres días hábiles. Procede señalar que conforme el artículo 30 de la Ley de de la solicitud de la Administración y del depósito del avalúo administrativo.

La reducción de los plazos para que el propietario o poseedor desaloje tiene como objeto que el expropiante inicie trabajos en el inmueble expropiado. Interés que si bien es muy importante debe ser ponderado frente al hecho de que el juez contencioso-administrativo, que conoce del proceso de expropiaciones, está obligado a practicar un reconocimiento judicial del inmueble sujeto a expropiación, con el fin de formarse un mejor criterio de la validez y realidad de las pericias efectuadas y asegurarse de que el valor asignado por el perito u otras pruebas se ajusten a las circunstancias reales, artículo 39 de la Ley de Expropiaciones. Ese objetivo del reconocimiento podría verse truncado cuando la Administración ha tomado posesión del inmueble e iniciado trabajos en él. Bien podría suceder que esos trabajos impliquen demoliciones o cambios de características del inmueble que en su momento fueron tomadas en consideración en el avalúo administrativo. Al modificarse o eliminarse se dificulta el reconocimiento, el posterior peritaje judicial y, en consecuencia, la fijación del justiprecio, que es el objeto del proceso judicial de expropiaciones, artículo 29 de la Ley de Expropiaciones.

F-. ASPECTOS AMBIENTALES Los artículos 11 y 12 se refieren a la evaluación de impacto ambiental y a la viabilidad ambiental, respectivamente.

El primero de esos numerales sujeta todas las actividades, las obras y los proyectos financiados a la evaluación ambiental, con sujeción al artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. La cual deberá ser realizada mediante “trámites expeditos”, cuyos términos de referencia ambientales serán establecidos por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en el plazo máximo de diez días hábiles, plazo en el cual establecerá el instrumento de evaluación correspondiente. Los proyectos se exceptúan del pago de las tarifas del Decreto 34536 (Reglamento de fijación de tarifas de servicios brindados por la Setena) y de la publicación del artículo 22 de la Ley 7554.

El estudio de impacto ambiental es un instrumento de análisis del ambiente, que debe presentar el desarrollador de una actividad, obra o proyecto, de previo a su realización y que está destinado a predecir, identificar, valorar y corregir, los impactos ambientales que determinadas acciones puedan causar sobre el medio y a definir la viabilidad (licencia) ambiental del proyecto, obra o actividad objeto del estudio. La Sala Constitucional ha indicado sobre ese estudio y la competencia de SETENA:

“La aprobación de un estudio de impacto ambiental requiere, de acuerdo con los compromisos internacionales adquiridos por Costa Rica y encomendados a SETENA, un análisis pormenorizado que incluya, como lo exige el artículo 24 de la Ley del Ambiente, los criterios técnicos y los porcentajes de ponderación que hacen posible la aprobación del estudio. Además, debe responder a las normas, los objetivos de ordenación y prioridades ambientales del Estado nacional y del gobierno local, tal como lo recoge el principio 11 de la Declaración de Río. Debe hacerse además, la advertencia que la realización y aprobación del estudio de impacto ambiental no implica, en sí misma, la puesta en funcionamiento del proyecto en cuestión, por cuanto, es tan sólo uno de los requisitos exigidos para culminar el proceso de autorización que, en algunos casos, será la obtención del permiso de salud, la aprobación de los planos de la urbanización por la municipalidad respectiva, el visto bueno de la concesión por la entidad competente, el otorgamiento de las licencias comerciales, etc. Esto es así debido a que, tratándose del ambiente, no se puede hablar de variables inmodificables; todo lo contrario, por su propia naturaleza, el ambiente es, por sí mismo, y, con mayor grado por intervención del ser humano, cambiante. La aprobación de un estudio de impacto ambiental en los términos que lo señala la Ley Orgánica del Ambiente, tampoco supone una autorización inmodificable para realizar un determinado proyecto humano, toda vez que, a través de la labor de fiscalización a cargo de la Administración, al detectarse un daño al ambiente según lo establece la Convención de Río, el permiso puede revocarse, a fin de garantizar el derecho establecido en el numeral 50 de la Constitución Política y, a la vez, ejecutar la garantía ambiental que se dispone para resguardar la aplicación de medidas ambientales de corrección, mitigación o compensación por daños ambientales o impactos ambientales negativos no controlados por la actividad, obras o proyectos.” Sala Constitucional, resolución N. 2019-2009 de 14:55 hrs. de 11 de febrero de 2009.

Los plazos que se establecen en los numerales 11 y 12 propuestos, aun cuando deben entenderse como ordenatorios, son sumamente cortos; pueden exceder las posibilidades de la SETENA, máxime que se le obliga a colaborar con la redacción de instrumentos de evaluación ambiental.

Además, se pretende excepcionar de la publicación dispuesta en el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente. El artículo 22 dispone:

“Expediente de la evaluación. Las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, tendrán el derecho a ser escuchadas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto. Las observaciones de los interesados serán incluidas en el expediente y valoradas para el informe final.

Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración”.

En tanto que en el 23 se establece:

“Artículo 23.- Publicidad de la información. La información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización.

No obstante, los interesados podrán solicitar que se mantenga en reserva información integrada al estudio, si de publicarse afectare derechos de propiedad industrial”.

La audiencia, el acceso al expediente y la publicidad de la información tienden a concretar los principios de publicidad y transparencia, pero sobre todo a garantizar el derecho fundamental de todo habitante del país a la participación pública en orden a las decisiones que afecten el ambiente. Sobre este tema, ha indicado la Sala Constitucional:

“IV.-Por otro lado, este Tribunal ha potenciado el derecho que tiene la población de participar en aquellos asuntos que sean de su interés y que involucren la afectación al ambiente. Sobre el particular se ha indicado, que la participación ciudadana en los asuntos ambientales abarca dos puntos esenciales: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al medio ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos. Por ello, el Estado costarricense no solo debe invitar a la participación ciudadana, sino que debe promoverla y respetarla cuando se produzca (ver sentencias número 2001-10466, 2003-6322 y 2010-6922). Así, resulta de gran importancia que sea puesta a disposición de los interesados la información que en la materia tengan en las oficinas públicas, relativa a los estudios de impacto ambiental a cargo de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, por ejemplo”. Sentencia N. 9795-2013 de las 10:00 horas del 19 de julio de 2013 “En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular. En otras palabras, en la democracia actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones políticas, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas. Este derecho fundamental de participación ciudadana establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales. Durante la audiencia pública se les deben otorgar a los participantes todas las facilidades para que se encuentren informados y puedan hacerse escuchar, todo dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a determinada gestión.

En conclusión, la audiencia pública dentro de los procedimientos tramitados por SETENA a efectos de otorgar o no viabilidad ambiental a determinado proyecto, se convierte en una manifestación clara del derecho constitucional al gobierno participativo, entronizado en el artículo 9 de nuestra Constitución Política, el cual ha sido potenciado por este Tribunal Constitucional en su jurisprudencia; de ahí que la Sala esté llamada a garantizarlo en el sub judice, con todas las prerrogativas y derechos para ambas partes”. Resolución N. 17305-2013 de 11:32 hrs. de 20 de diciembre de 2013.

En concreto, el artículo 22 permite un proceso de retroalimentación entre las personas físicas o jurídicas, públicas y privadas y la Secretaría Técnica Ambiental. Las primeras tienen el derecho a obra o proyecto”, observaciones que deben ser valoradas en el informe final. Pero, a su vez, SETENA debe comunicar a las municipalidades del cantón donde se realizará la obra la evaluación de impacto ambiental y divulgarla ampliamente, permitiendo al público el conocimiento de lo proyectado y de los impactos que tendrá. Por ende, poder expresar su opinión.

Por consiguiente, se recomienda que en la evaluación de impacto ambiental del proyecto se mantenga la aplicación de los artículos 22 y 23 de la Ley Orgánica del Ambiente, de conformidad con el derecho de participación y los principios de publicidad y transparencia. Esos últimos principios que están presentes en las Normas Generales de los contratos de préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo.

CONCLUSION:

Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. Por medio de este proyecto de ley, la Asamblea Legislativa aprobaría el Convenio de Cooperación para el financiamiento de Proyectos de Inversión CR-O0005 CCLIP, que establece un marco de cooperación para el financiamiento de proyectos de inversión, dirigidos a financiar el Programa de Infraestructura Vial y Movilidad Urbana. Así como aprobaría el primer contrato de préstamo en el marco de esa cooperación, en tanto autorizaría la celebración del segundo contrato de préstamo.

2-. Las disposiciones del Convenio constituyen el marco dentro del cual el Banco Interamericano de Desarrollo otorga el crédito en favor del Proyecto. El Convenio establece el monto máximo de crédito y los proyectos que van a ser financiados pero no las condiciones financieras concretas de cada contrato de préstamo, las que estarán determinadas por las condiciones aplicables a los préstamos de inversión financiados con recursos del capital ordinario del Banco, vigentes al momento en que se otorgue el crédito.

3-. El primer contrato individual de préstamo está dirigido a financiar el programa de Infraestructura Vial (PIV) y de promoción de asociaciones público privadas, comprensivo de la construcción de 6 de las obras impostergables del Corredor San José- Ramón. Ese financiamiento presenta la particularidad de que bajo el término gestión predial se propone un pago anticipado equivalente al 30% de un avalúo de los predios requeridos.

4-. Un pago anticipado por determinados terrenos no se ajusta ni a los principios que rigen la legislador defina las condiciones bajo las cuales dicho pago podrá ser realizada, a efecto que se resguarden los citados principios y, en general, los fondos públicos.

5-. En particular, es necesario que de previo a realizar cualquier adelanto de pago el predio haya declarado de interés público para el proyecto y se hayan realizado los diseños correspondientes a ese proyecto.

6-. En relación con el financiamiento al Programa de Infraestructura Vial y Movilidad Urbana, la Asamblea no aprobaría el respectivo contrato de préstamo sino que autorizaría las condiciones bajo las cuales no podría suscribirse un crédito por parte del Ejecutivo. Regulación que es la habitual en este tipo de crédito de inversión otorgado por el BID y que la Sala Constitucional consideró conforme al artículo 121, inciso 15 respecto de la Ley 9573.

7-. Parte del financiamiento que se otorgaría en ese segundo contrato de préstamo estaría destinado a financiar la carretera a San Carlos. No obstante, el proyecto de ley incluye una disposición que permitiría que esa carretera no sea el destino del préstamo. Destino que sería definido por las partes contratantes sin que se prevea que la decisión deba ser sometida a aprobación legislativa. Empero, es parte de la función tutelar de las finanzas públicas que la Asamblea determine el destino del crédito público contraído por el Poder Ejecutivo.

8-. La redacción del artículo 5 del proyecto de ley no es clara. Debe señalarse, empero, que si se pretende autorizar que el Ministerio de Obras Públicas constituya un fideicomiso, la autorización debe contener la definición de los elementos fundamentales del fideicomiso y del contrato de fideicomiso, así como de las reglas que regirían su funcionamiento.

9-. La audiencia, el acceso al expediente y la publicidad de la información tienden a concretar los principios de publicidad y transparencia, pero sobre todo a garantizar el derecho fundamental de todo habitante del país a la participación pública en orden a las decisiones que afecten el ambiente. De allí que sea importante que se mantenga la plena aplicación de los artículos 22 y 23 de la Ley Orgánica del Ambiente.

En la forma expuesta, se deja rendido el criterio sobre el proyecto de ley, cuya aprobación es de resorte exclusivo de dicho Parlamento conforme lo establecen los artículos 105 y 121, inciso 1 y 15 de la Constitución Política. Conforme este último, el proyecto de ley debe ser aprobado por las dos terceras partes del total de los votos de los miembros de la Asamblea Legislativa.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora General Adjunta Mirch/gtg