Registry encumbrance for environmental services and timber harvesting in refugesAfectación registral en PSA y aprovechamiento forestal en refugios

Opinion: 270 of 11/16/2017 November 16, 2017 C-270-2017 Mr.

Alfonso Barrantes Rodríguez Executive Director National Forestry Office (Oficina Nacional Forestal) Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. ONF-128-2016 of October 10, 2016, in which you indicate that, through Agreement No. 14 of the session of the Board of Directors of the National Forestry Office, held on July 27, 2016, it was decided to resubmit the consultation previously made by the President of said public non-state entity, seeking to modify or clarify Opinions Nos. C-038-2002 of February 11, 2002, and C-336-2006 of August 23, 2006, a request that was not feasible to address at that opportunity, as explained in our pronouncement No. C-344-2015 of December 10, 2015, due to the failure to meet an admissibility requirement, namely that it was not made by the respective head of the consulting entity.

Additionally, according to the cited agreement, you are sending us for our consideration the observations made by that Office following the reforms to the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), subsequent to our pronouncement C-219-2012 of September 20, 2012, regarding timber harvesting (aprovechamientos maderables) in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas).

I.- ON OPINIONS C-038-2002 AND C-336-2006 a) Opinion C-038-2002 of February 11, 2002 As a result of a divergence of criteria with the then Real Property Public Registry, the National Forest Financing Fund (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal) consulted the Office of the Attorney General of the Republic on “what the term should be for contracts for payment of environmental services (pago de servicios ambientales) covered by Articles 46 and 69 of the Forestry Law (Ley Forestal).” After an analysis of the figure of environmental services and their different contractual modalities, this consultative body reached the following conclusions in Opinion No. C-038-2002 of February 11, 2002:

“1) The payment for environmental services system is a sustainable and innovative financial mechanism that seeks to overcome the deficiencies attributed to previous economic incentives for forestry activity.

• 2)By mandate of Art. 49, paragraph 2, of the Forestry Law, in relation to Art. 100, subsection 4, of the Biodiversity Law, and related implementing regulations, the encumbrances (afectaciones) of real properties subject to contracts for payment of environmental services, as an incentive granted by FONAFIFO, must be registered with the Real Property Public Registry.

The encumbrance (afectación) is a fundamental procedure to notify third parties of its existence and the subordination of the property to its purposes, providing registry protection to administrative interests through the guarantee of publicity, with a view to ensuring the results of the contract.

• 3)It is incorrect to subsume all environmental services under the Forest Conservation Certificate (Certificado de Conservación del Bosque) in order to apply the minimum term that all such contracts and the encumbrance (afectación) of the property must have, as this is only one of the modalities. Despite their common category, they often differ in their sources of financing, method of settlement, purpose, and terms.

Based on Article 69 of the Forestry Law, the payment for environmental services may benefit protection or conservation activities, sustainable management (manejo sostenible), and reforestation or establishment of forest plantations.

• 4)Consequently, the establishment by regulatory provision of encumbrance (afectación) terms of less than twenty years in contracts for environmental services would only infringe Articles 22, paragraph 1, and 24, paragraph 2, of the Forestry Law if it provided for such a thing with respect to the Forest Conservation Certificate, which is not the case.

Since said Law does not determine the period of these contracts and that of the encumbrances (afectaciones) for environmental service modalities other than the Forest Conservation Certificate, it is subject to specification by Executive Decree or regulatory provision, in order to ensure the fulfillment of the purposes proposed by the legislator, provided it is reasonable and has the necessary justification (doctrine of Articles 6, subsection r, 22, para. 3, 24, para. 2, 46, para. 1, in fine, and 74; Forestry Law).

• 5)The terms of the contracts for payment of environmental services and the respective encumbrance (afectación) of the property in the Public Registry are: for Forest Conservation Certificates, the term may not be less than twenty years. The term of the contracts for payment of environmental services covered under Transitional Provision IV and Articles 46 and 69 of that Law is ten years for forest management (manejo de bosque), five years for forest protection (protección del bosque); and for reforestation projects, a term equal to that of the harvest of the species, with a maximum of fifteen years. In management plans (planes de manejo) for plantations established with own resources, five years (Decrees 26977-MINAE, 27831, and 28610-MINAE).
• 6)The interpretation of legal provisions that must be applied in the qualification of registry documents is part of the consultative matter under the responsibility of the Attorney General's Office, which is indeed inhibited from assuming or substituting for the Registry in the qualification and registration of specific documents, or from instructing it on how to do so. But not from delimiting, in the abstract and in a generic manner, the scope that the texts of the Forestry Law have in this specific case for application in the specific qualification process for documents. These clarifications are made ex officio to Opinion C-189-97 and those cited therein.
• 7)It should be borne in mind that the establishment of limitations is the responsibility of the owner; that only those who have registered rights can constitute real rights, and that in lease contracts, registration in the Public Registry must be demonstrated, with a registry or notarial certification accrediting the “possibility of disposing of the forest resource” (Arts. 266 and 452 of the Civil Code; 89 of the Regulations to the Forestry Law). In order to reconcile this requirement with the foregoing, it is necessary that when signing the contract, the owner consents to the encumbrance (afectación) of the property subject to the payment of environmental services.
• 8)With respect to possessors of unregistered properties, it is advisable for FONAFIFO to take the necessary precautions, especially in contracts involving forest harvesting (aprovechamiento de bosque), to prevent illegitimate possessors from obtaining indirect protection, harming third parties with superior rights or the Natural Heritage of the State—of which the forests and forest lands of national reserves are a part; Art. 13 Forestry Law—or incurring acts that generate liability.
• 9)Note that Article 49 of the Forestry Law declares transactions for the application of incentives carried out by FONAFIFO that are to be registered in the National Registry exempt from the payment of any tax, rate, or duty.” b) Pronouncement C-336-2006 of August 23, 2006 Subsequently, that National Forestry Office consulted on “the possibility of the National Forest Financing Fund (FONAFIFO) encumbering (afectar) private properties subject to the Payment of Environmental Services (PSA).” Reference was made to Opinion C-038-02, the consulting entity considering that it “contains an error of interpretation because it equates the payment for environmental services with forest incentives, when the pronouncement shows that the former are a payment for a service rendered, and not an incentive.” In the opinion of that Office, “the encumbrances (afectaciones) are not legally proper and imply high costs and delays for forest owners, which is producing a very significant reduction in the area reforested in recent years.” The consultation was answered through Opinion No. C-336-2006 of August 23, 2006, which concluded in the following terms:

“…, based on Article 49, paragraph 2, of the Forestry Law No. 7575, in relation to Articles 46 and 69 in fine ibid, 100, subsection 4, of the Biodiversity Law, and the Regulations to the Forestry Law (heading of Chapter Ten, in harmony with Articles 38 and 39, as amended by Decree No. 30762-MINAE), the National Forest Financing Fund (FONAFIFO) must encumber (afectar) in the Real Property Public Registry the registered properties or those with registrable title that are subject to the payment of environmental services, as an incentive it grants. This term has a meaning distinct from the traditional incentives conceived under previous forestry legislation (be they subsidies or economic aid to forestry activity, through different fiscal instruments or monetary mechanisms).

The criterion that payments for environmental services are ‘incentives’ has been maintained by the Attorney General's Office in Opinions C-038-02, C-292-2002, C-368-2004, and Legal Opinion O.J.-033-2005.” c) On the procedure for reconsideration of opinions According to our Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982, Article 6, the request for reconsideration of opinions must be made by the requesting body or entity within eight days of their receipt.

In the case at hand, Opinion No. C-038-2002 of February 11, 2002, was served that same day and C-336-2006 of August 23, 2006, was served on the following August 25th.

Given that the complete request was submitted by the National Forestry Office on October 11, 2016, that is, more than ten years after it was served, it is evident that it is untimely and, therefore, inadmissible; in addition to the fact that, in the case of Opinion No. C-038-2002, it was raised by an entity other than the original consulting entity.

However, in view of our broad consultative powers and for the purpose of collaborating with that Office in the task of legal interpretation of the regulatory framework, I take the liberty of expressing the following comments, which are not, in this case, binding in force nor susceptible to reconsideration and, therefore, cannot reopen deadlines already expired for that purpose.

• d)On the allegations of the consulting entity The request for reconsideration is based on a series of arguments that can be summarized as follows:

- Articles 22, 23, and 24 of Chapter II of the Forestry Law establish as incentives for conservation, respectively, the certificate for forest conservation (Certificado para la Conservación del Bosque, CCB), which must be registered as an encumbrance (afectación) on the property; forest management (manejo de bosque), without encumbrance (afectación) in the Registry; and forest regeneration (regeneración de bosques), with encumbrance (afectación) in the Registry. Likewise, under Chapter III, for persons who reforest, two incentives are established (one fiscal and one economic), without encumbrance (afectación) in the National Registry.

- The phrase “when applicable” (“cuando corresponda”) in Article 49, second paragraph, of the Forestry Law refers to the cases specifically provided for in the Forestry Law, Articles 22 and 24. For registered properties included in payment for environmental services contracts, there is no provision with the rank of law that requires the registration of the encumbrance (afectación). The requirement for registration of encumbrances (afectaciones) in the Registry has no specific basis in a provision with the rank of Law, which results in an administrative act vitiated by absolute nullity.

- It is not possible to refer to legal provisions that are not laws to impose encumbrances (afectaciones) or limitations on the full exercise of the attributes of ownership.

- For the modalities of forest management (manejo de bosque) and reforestation, the Forestry Law did not prescribe specific registry encumbrances (afectaciones) for them; only for the forest conservation certificate or natural regeneration.

- The Forestry Law does not establish what the encumbrances (afectaciones) consist of, their terms, or the modalities subject to them. Its Article 68 refers to the contracts for the purpose of registering them, which is legally insufficient, except in relation to Articles 22 and 24. And in any case, the contracts, in their clause 4, merely set out a series of restrictions or obligations, the failure to respect which by the beneficiary would result in non-compliance; but these are applicable to any owner of registered properties with forest who intends to carry out some activity on it; and clause 5, which provides for prior communication in the event of disposal of the land, reinforces the thesis of what should be understood by the phrase “when applicable” (“cuando corresponda”) and that the encumbrance (afectación) would make no sense in this instance.

- The third clause established by FONAFIFO in its contracts is abusive since the encumbrance (afectación) is not legally proper; likewise the fifth clause, since the only person liable for non-compliance must be the beneficiary, a third party should not be involved.

- The encumbrances (afectaciones) are completely irrelevant, as they do not affect the recovery of the amount of payments made by FONAFIFO. Publicity only entails a loss of time and money. The encumbered (afectada) property does not constitute a real guarantee.

- The interest of FONAFIFO in obtaining the essential fruits pursued in forest protection is relative, because even the contract itself allows it to be rendered ineffective by mutual agreement before the expiration of the term without the beneficiary being obliged to return what was received.

- No discrimination whatsoever was incurred with respect to forest incentives by the Forestry Law in encumbering (afectar) only the forest conservation certificate and the regeneration into forest of denuded land suitable for forestry (Articles 22 and 24) and not forest harvesting (aprovechamiento del bosque) –management with economic benefit– nor reforestation –plantations, another profitable investment–, since its primary objective was the strict protection and conservation of the forest. Nor could one speak of inequality in the PSA with respect to encumbrances (afectaciones), since the Forestry Law simply does not indicate or specify them.

Regarding the first observation, it must be clarified that the Forestry Law does not establish that there is no obligation to register the respective encumbrances (afectaciones) in the Real Property Registry for environmental services consisting of forest management (manejo de bosque) and reforestation.

Quite the contrary, this duty is indeed contemplated in Article 49, second paragraph, of that Law when it indicates that “the credit transactions or application of incentives carried out by the National Forest Financing Fund must be registered in the National Registry, when applicable, as encumbrances (afectaciones) on the property”; therefore, it is also not correct to state that such an obligation is not established in a law.

The nature of “incentives” that payments for environmental services have, such as those made for forest management or reforestation, is also established by law:

“Article 100.- Incentive Plan The Ministry of Environment and Energy and other public authorities shall apply specific incentives of a tax, technical-scientific, and other nature, in favor of activities or programs carried out by national individuals or legal entities that contribute to achieving the objectives of this law.

The incentives shall consist, among others, of the following:

(…)

4.- Payment of environmental services. (…)” The meaning of the phrase “when applicable” (“cuando corresponda”) used in Article 49, second paragraph, of the Forestry Law was already explained in Opinion No. C-336-2006 of August 23, 2006:

“The expression ‘when applicable’ must be understood as circumscribed to incentives granted by FONAFIFO where registered properties or properties with registrable titles in the Public Registry are involved in the performance of the contracts.” The interpretation that this phrase alludes to the fact that the incentives contemplated in Articles 22 and 24 of the Forestry Law are the only ones that must bear the encumbrance (afectación) before the Real Property Registry would be contradictory to the constitutional principle of legal equality, as it would lack logic that, when all are contracts to achieve environmental services with an economic consideration from the State, only some must be registered as encumbrances (afectaciones) on the properties and others not. This was made clear in the same Opinion C-336-2006:

“If the Forest Conservation Certificate (CCB) compensates its owner (or legitimate possessor) for the ‘environmental services’ that the forest generates by conserving it or regenerating denuded forest lands, it has the same purpose as the other payments for environmental services (to reward the small and medium producer for the services provided by their forest or forest plantation), and executor body (FONAFIFO); there would be no reason to encumber (afectar) in the Public Registry only the properties subject to a CCB, and not those in the remaining PSA programs. It would amount to discriminatory treatment, devoid of objective, reasonable, and proportionate justification, which violates the constitutional principle of equality (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 316-93, 1045-94, 2006-006347, and 8494-2006), in force with respect to promotional administrative acts or measures.

The principle of equality ‘informs the entire legal system’ and ‘is projected onto all legal relations, especially those between citizens and public power.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote No. 8494-2006). It prohibits different treatment between persons, categories, or groups that are in the same situation. In parity of situations, it obliges equal treatment of the beneficiaries of the PSA Programs.

The form of payment (cash or negotiable securities) does not change the legal regime of the PSA, and is irrelevant for deriving discriminatory legal consequences. The interpretation, in accordance with the constitutional principle of equality, of the various articles of the Forestry Law that regulate it (22, 24, 49, 69, etc.) leads to encumbering (afectar) in the Real Property Public Registry all registrable properties assigned to the PSA, including the CCB.

The registry encumbrance (afectación registral) of properties should not constitute a means that unduly restricts the receipt of benefits by some applicants to the detriment of other similar ones. In access to the PSA, there must be equality of conditions or requirements.” One must not lose sight of the purposes of the registry encumbrance (afectación registral), which are present in all contracts for payment of environmental services, and not only in those for conservation and regeneration of forest:

“Pursuant to Article 49 of the Forestry Law, all properties subject to the Payment for Environmental Services Program are encumbered (se afectan) in the Real Property Public Registry, in order to publicize the existence of the contract to third parties and guarantee, in the event of eventual and unilateral transfers or segregations of the property, the rights of FONAFIFO (the State) derived from it. At the same time, it facilitates registry control of projects of that nature on the same property in different years. (FONAFIFO-United Nations Development Programme-Global Forest Programme. The Development of the Payment for Environmental Services System in Costa Rica, cit., pg. 52). SÁNCHEZ CHAVES, Oscar Los Servicios Ambientales. In Seminar on Environmental Damage. Office of the Attorney General of the Republic. San José. November 1999-March 2000, pg. 38. PEÑA CHACÓN, Mario. El régimen económico y jurídico de los servicios ambientales cit., pgs. 11. WO CHING, Eugenia and ZAMORA, Luz Virginia. Aspectos prácticos de las afectaciones forestales. In: Workshop on Payment for Environmental Services and the Main Problems that Arise. n/d, p 1).” (Opinion No. C-336-2006 of August 23, 2006).

It is not acceptable to argue that the registry encumbrance (afectación registral) only seeks to protect the incentives for conservation and protection of the forest present in Articles 22 and 24 of the Forestry Law, since in natural regeneration there is not necessarily a forest to protect from the outset, and also because in those for management, which under that thesis would be excluded, there is indeed a forest area (área boscosa) that must be protected through its appropriate use.

It is criticized that the registry encumbrance (afectación registral) only entails a loss of time and money, since the encumbered (afectada) property does not constitute a real guarantee. This objection is not one of legal interpretation, but of practical verification of whether the registry encumbrance (afectación registral) measures have any positive impact on the purposes intended with them, and therefore can only be analyzed in light of legislative policy, and not as a basis for a possible change of criterion in the interpretation of the rules. In any case, this same objection could also be applied to the scenarios under Articles 22 and 24 of the Forestry Law, insofar as the registry encumbrance (afectación registral) does not entail a mortgage guarantee on the property involved.

Finally, whether or not the clauses of the payment for environmental services contracts conform to the legal framework, or whether their drafting achieves the purposes intended with said incentive, are not issues that affect the interpretation made in Opinions C-038-2002 and C-336-2006, nor is the review of the texts of these administrative contracts part of the consultative function performed by the Office of the Attorney General of the Republic.

Based on the foregoing considerations, no new element of judgment is found that warrants modifying or clarifying Opinions C-038-2002 and C-336-2006. Likewise, from the review of legislative file No. 11003, which gave rise to Forestry Law No. 7575, no interventions by the Members of Parliament, in committee or plenary proceedings, were found that would allow reaching different conclusions.

II.- ON THE ADMISSIBILITY OF CONSULTING OPINIONS FROM LEGAL ADVISORY OFFICES Through Opinion No. C-219-2012 of September 20, 2012, a consultation was answered to the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) regarding the requirement for an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) for harvesting permits (permisos de aprovechamiento) in Mixed Category Wildlife Refuges (Refugio de Vida Silvestre de Categoría Mixta); as well as the possibility of a potential normative conflict between Article 5 of Decree No. 34559-MINAET and Articles 82 of the Wildlife Conservation Law No. 7317, 114 of the Biodiversity Law No. 7788, and 17 of the Organic Law of the Environment No. 7554. These were the conclusions:

“Forest harvesting (aprovechamientos forestales) carried out in mixed-ownership wildlife refuges (refugios de vida silvestre de propiedad mixta) requires an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental); whether Article 82 of the Wildlife Conservation Law or Article 37 of the Organic Law of the Environment is applied.

Article 5 of Decree No. 34559 of January 8, 2008, called Sustainability Standards for Natural Forest Management: Principles, Criteria and Indicators, Code of Practices and Procedures Manual, contravenes the provisions of Articles 82 of the Wildlife Conservation Law, and 17 and 37, third paragraph, of the Organic Law of the Environment, insofar as it establishes obtaining environmental feasibility (viabilidad ambiental) as a step after the approval of the forest management plan (plan de manejo forestal).” According to Agreement No. 14 of the session of the Board of Directors of the National Forestry Office No. 276, held on July 27, 2016, transcribed in your Official Letter No. ONF-128-2016, you are sending us for our consideration “the observations made by this Office following the reforms to the Wildlife Conservation Law, subsequent to your pronouncement C-219-2012 of September 20, 2012, regarding timber harvesting in protected wilderness areas.” From the documents sent to us, the observations made by that Office appear to be those inserted in the document called “Anexo 2. Aprovechamientos Maderables en Áreas Silvestres Protegidas,” which was prepared by the Legal Advisor of the consulting entity.

As we have indicated on previous occasions when legal criteria have been sent to us for comment, it is outside the consultative function of the Office of the Attorney General of the Republic to analyze opinions from the legal advisory offices of the organs or entities of the Public Administration and to issue a criterion on them:

“Equally inadmissible is the consultation regarding the criterion held by the legal director of that Ministry, since we have maintained the position that ‘our advisory function is not aimed at exercising a kind of oversight or review of the work of the legal advisors of the Administration’ (see, among others, our Opinion No. C-235-2009 of August 31, 2009), so that we could not qualify or judge the content of the report from the legal services department referred to in the consultation either.” (Opinion No. C-250-2011 of October 11, 2011).

“And secondly, concerning the evaluation of a specific act, it should be noted that this particular way of requesting our technical legal criterion has been considered improper, and we have so expressed on repeated occasions, since it is not the responsibility of the Office of the Attorney General, as the superior consultative body of the Public Administration, to evaluate whether a specific administrative decision, or even the opinion expressed by internal advisory offices or departments, conforms or not to the legal system. The consultative function must be exercised with respect to the competencies or organization of the consulting Administration, the interpretation of legal norms, and even their effects, but not on specific actions or criteria issued by the Administration, its departments, or advisories…” (Opinion No. C-275-2013 of December 2, 2013).

Under that understanding, the request we are requested to address is inadmissible, so we are obliged to decline the exercise of the consultative function.

In any case, and by way of comment, it is not considered that the reforms made to the Wildlife Conservation Law by Law No. 9106 of December 20, 2012, modify the conclusions issued in our Opinion No. C-219-2012 of September 20, 2012; quite the contrary, a new paragraph was added to Article 82 of the former that expressly provides for the obligation to submit environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) for any activity to be carried out within state-owned and mixed-ownership wildlife refuges:

“In state-owned and mixed-ownership refuges, only activities defined in the management plan (plan de manejo) prepared for the protected area shall be permitted, upon prior submission of the corresponding environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental).” While it is true that Law No. 9106 adds to the first paragraph of the Wildlife Conservation Law that “it shall not apply to forest species, nurseries, reforestation processes, the management and conservation of forests, and agroforestry systems, the specific regulation of which is established in the Forestry Law, No. 7575, of February 13, 1996, and its amendments”; this does not lead to interpretations outside the context of the same regulatory body or contrary to the conservationist spirit that inspires said Law. In this regard, we indicated in our Opinion No. C-219-2012:

“The exception made in this article for the term ‘forest tree’ does not have the effect of distorting the objectives for the creation of national wildlife refuges and permitting activities within them that the environmental regulations themselves do not provide for. Accepting the contrary would lead to the absurd conclusion that there are natural elements within the wildlife refuges to which the protective legislation of the refuges applies, and others (‘forest trees’) to which it does not, as if the latter were isolated elements from the natural environment they comprise.

On the other hand, it has been the practice in our country that mixed-ownership wildlife refuges are created with the consent of the owner of the private lands, and even more so, at their request; therefore, it is nonsensical that on one hand one is thinking of protecting and conserving existing nature and on the other seeking to harvest them for forestry purposes (aprovecharlos forestalmente). While it is true that the main purpose of the refuges is to protect wild flora and fauna, and although the legal concept of flora excludes the forest tree, it is evident that their natural habitat will be degraded if forest harvesting (aprovechamiento forestal) is carried out, as it implies the extraction of trees that normally have associated species of flora and fauna, and because their transport off the property also entails damage to the environment. Hence, if such harvesting is to be authorized, pursuant to subsection h) of Article 151 of the Regulations to the Wildlife Conservation Law, it must be done with restrictive criteria and taking into consideration the conservation and sustainable development policies of the specific mixed-ownership refuge.” Given that Article 82 of the Wildlife Conservation Law is specific regarding the matter of activities within mixed-category wildlife refuges (in addition to state-owned ones), it becomes the applicable rule above the generic provisions of the Forestry Law; which, in any case, includes an amendment to Article 37 of the Organic Law of the Environment, where it associated activities within wildlife refuges with environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental):

“Article 72.- Modificaciones The following regulations are amended:

(…)

• c)The third paragraph of article 37 of the Organic Law of the Environment, No. 7554, of September 28, 1995, whose text shall read:

Article 37.- Powers of the Executive Branch …Private properties affected pursuant to the provisions of this article, because they are located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones, shall be included within state protected areas only from the moment payment has been made or they have been legally expropriated, except when they voluntarily submit to the Forest Regime. In the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, and if payment or expropriation has not been carried out and while it is being carried out, the areas shall be subject to an environmental management plan that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the plan for management, recovery, and restoration of resources." Add that it would also be contrary to the constitutional principle of equality to interpret that all activities carried out in mixed-ownership wildlife refuges require environmental impact studies (estudios de impacto ambiental), except for forest harvesting (aprovechamientos forestales), given that these can be as impactful or more impactful on the environment as other activities permitted by the legal system and the corresponding management plan (plan de manejo).

In any event, it should be recalled that, as we indicated in opinion No. C-219-2012, forest harvesting is not included in the list of activities permitted within mixed-ownership wildlife refuges expressly established by article 151 of the Regulations to the Wildlife Conservation Law, so the only possibility for such harvesting to be carried out in that category of refuges is if the respective management plan permits it and classifies it as an “activity that SINAC deems pertinent and compatible with conservation and sustainable development policies” (subsection h of the aforementioned article 151); “which seems unlikely in most cases, given the concepts and purposes that our legal system stipulates for national wildlife refuges” (opinion No. C-219-2012).

It is evident that the exception provided in the fourth paragraph of article 1 of the Wildlife Conservation Law, introduced by Law No. 9106, is intended for cases in which the regulations pertaining to wildlife are unrelated to forestry matters, such as issues of management, transport, or commercialization of species; but that exception cannot be applied to the detriment of the very purposes pursued by Law No. 7317 itself.

CONCLUSIONS

The request for reconsideration of opinions Nos. C-038-2002 of February 11, 2002 and C-336-2006 of August 23, 2006 is rejected as untimely, and because it was made by an entity other than the consulting party in the case of the first opinion. However, in light of our broad advisory powers and for the purpose of collaborating with that Office in the work of legal interpretation of the regulatory framework, some comments are offered on the legal aspects submitted for consideration with respect to those opinions.

The request to refer to the criterion of the legal advisor of the National Forestry Office called “Anexo 2. Aprovechamientos Maderables en Áreas Silvestres Protegidas” is declared inadmissible because it falls outside the advisory scope of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República).

Yours sincerely, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney (Procurador Agrario)

Dictamen : 270 del 16/11/2017 16 de noviembre de 2017 C-270-2017 Señor Alfonso Barrantes Rodríguez Director Ejecutivo Oficina Nacional Forestal Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio No. ONF-128-2016 de 10 de octubre de 2016, donde nos indica que mediante acuerdo No. 14 de la sesión de la Junta Directiva de la Oficina Nacional Forestal, celebrada el 27 de julio de 2016, se dispuso remitirnos de nuevo la consulta realizada previamente por el Presidente de dicho ente público no estatal tendente a modificar o aclarar los dictámenes Nos. C-038-2002 de 11 de febrero de 2002 y C-336-2006 de 23 de agosto de 2006, y cuya gestión no fue factible atender en aquella oportunidad, según explicamos en nuestro pronunciamiento No. C-344-2015 de 10 de diciembre de 2015, ante el incumplimiento de un requisito de admisibilidad cual fue el no ser formulada por el respectivo jerarca del ente consultante.

Además, según el acuerdo de cita, nos envían para nuestra consideración las observaciones realizadas por esa Oficina a raíz de las reformas hechas a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, posteriores a nuestro pronunciamiento C-219-2012 de 20 de setiembre de 2012 sobre los aprovechamientos maderables en áreas silvestres protegidas.

I.- SOBRE LOS DICTÁMENES C-038-2002 Y C-336-2006 a) El dictamen C-038-2002 de 11 de febrero de 2002 A raíz de una disparidad de criterios con el entonces Registro Público de la Propiedad Inmueble, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal consultó a la Procuraduría General de la República “cuál es el plazo que deben tener los contratos por pago de servicios ambientales amparados a los artículos 46 y 69 de la Ley Forestal”.

Luego de hacer un análisis sobre la figura de los servicios ambientales y sus diferentes modalidades contractuales, este órgano consultivo llegó a las siguientes conclusiones en el dictamen No. C-038-2002 de 11 de febrero de 2002:

“1) El sistema de pago por servicios ambientales es un mecanismo financiero sostenible e innovador, que trata de superar las deficiencias atribuidas a los anteriores incentivos económicos a la actividad forestal.

• 2)Por imperativo del art. 49, pfo. 2°, Ley Forestal, en relación con el 100, inciso 4°, de la Ley de Biodiversidad, y normas de desarrollo conexas, deben inscribirse en el Registro Público de la Propiedad Inmueble las afectaciones de inmuebles objeto de contratos por pago de servicios ambientales, como incentivo que es, aplicado por FONAFIFO.

La afectación es un trámite primordial para dar a conocer la existencia a terceros y la supeditación del bien a sus fines, confiriéndole protección registral a los intereses administrativos por medio de la garantía de la publicidad, con miras a asegurar los resultados del contrato.

• 3)Es incorrecto reconducir todos los servicios ambientales al Certificado de Conservación del Bosque para aplicarles el plazo mínimo que han de tener todos los contratos de aquellos y el de afectación del inmueble, pues es sólo una de las modalidades. Pese a la comunidad de género, unos y otro suelen diferir en sus fuentes de financiamiento, forma de solventarse, destino y plazos.

Con fundamento en el artículo 69 de la Ley Forestal, el pago de servicios ambientales puede beneficiar las actividades de protección o conservación, manejo sostenible y reforestación o establecimiento de plantaciones forestales.

• 4)En consecuencia, la fijación por norma reglamentaria de plazos de afectación menores a veinte años en los contratos por servicios ambientales sólo infringiría los artículos 22, párrafo 1°, y 24, párrafo 2°, de la Ley Forestal si dispusiera tal cosa respecto del Certificado de Conservación del Bosque, lo que no ocurre.

Al no determinar dicha Ley el período de esos contratos y el de las afectaciones para las modalidades de servicios ambientales distintas del Certificado de Conservación del Bosque, es susceptible de precisión por Decreto Ejecutivo o norma reglamentaria, a efecto de asegurar el cumplimiento de los fines propuestos por el legislador, siempre que sea razonable y tengan la necesaria justificación (doctrina de los artículos 6°, inciso r, 22, pfo. 3°, 24, pfo. 2°, 46, pfo. 1°, in fine, y 74; Ley Forestal).

• 5)Los plazos de los contratos por pago de servicios ambientales y la respectiva afectación del inmueble en el Registro Público son: en los Certificados de Conservación del Bosque el plazo no puede ser menor de veinte años. La vigencia de los contratos de pago de servicios ambientales amparados al Transitorio IV y a los artículos 46 y 69 de esa Ley es de diez años para manejo de bosque, cinco años para la protección del bosque; y para los proyectos de reforestación, un plazo igual al de la cosecha de la especie, con un máximo de quince años. En planes de manejo correspondientes a plantaciones establecidas con recursos propios, cinco años (Decretos 26977-MINAE, 27831 y 28610-MINAE).
• 6)La interpretación de normas jurídicas que deben aplicarse en la calificación de documentos registrales forma parte de la materia consultiva a cargo de la Procuraduría, la que sí está inhibida para asumir o suplantar al Registro en la calificación e inscripción de documentos concretos, o indicarle la forma en que debe hacerlo. Mas no para delimitar en abstracto y de manera genérica, los alcances que tienen en la especie los textos de la Ley Forestal a aplicar en el trámite de calificación puntual de documentos. De oficio se hacen estas aclaraciones al dictamen C-189-97 y a los que el mismo cita.
• 7)Ha de tenerse en cuenta que el establecimiento de limitaciones incumbe al propietario; que sólo puede constituir derechos reales quien los tenga inscritos, y que en los contratos de arrendamiento debe demostrarse la inscripción en el Registro Público, con certificación registral o notarial acreditativas de la "posibilidad de disponer del recurso forestal" (arts. 266 y 452 del Código Civil; 89 del Reglamento a la Ley Forestal). A fin de conciliar ese requisito con lo antes expuesto, es menester que al suscribir el contrato el propietario consienta en la afectación del inmueble sujeto al pago de servicios ambientales.
• 8)Respecto a los poseedores de fincas sin inscribir, conviene que el FONAFIFO tome los necesarios recaudos, y de manera especial en los contratos que conlleven aprovechamiento de bosque, para evitar que por su medio poseedores ilegítimos consigan una protección indirecta, dañen a terceros de mejor derecho o al Patrimonio Natural del Estado- del que forman parte los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales; art. 13 Ley Forestal- o incurra en actos generadores de responsabilidad.
• 9)Tómese nota de que el artículo 49 de la Ley Forestal declara exentas del pago de cualquier tributo, tasa o derecho, las transacciones de aplicación de incentivos que realice el FONAFIFO a inscribir en el Registro Nacional.” b) El pronunciamiento C-336-2006 de 23 de agosto de 2006 Posteriormente, esa Oficina Nacional Forestal consultó sobre “la posibilidad que tiene el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) de afectar propiedades privadas sometidas al Pago de Servicios Ambientales”. Se hizo alusión al dictamen C-038-02, considerando el ente consultante que “contiene un error de interpretación porque equipara el pago de servicios ambientales con los incentivos forestales, cuando el pronunciamiento evidencia que los primeros son un pago por un servicio prestado, y no un incentivo”. A juicio de esa Oficina, “las afectaciones no proceden legalmente e implican altos costos y atrasos para los propietarios de bosques, lo que está produciendo una reducción muy importante en el área reforestada en los últimos años”.

La consulta fue respondida mediante el dictamen No. C-336-2006 de 23 de agosto de 2006 que concluyó en los siguientes términos:

“…, con fundamento en el artículo 49, párrafo 2°, de la Ley Forestal N° 7575, en relación con el 46 y 69 in fine ibid, 100, inciso 4°, de la Ley de Biodiversidad, y Reglamento a la Ley Forestal (enunciado del Capítulo Décimo, en armonía con los artículos 38 y 39, reformados por el Decreto N° 30762-MINAE), el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) debe afectar en el Registro Público de la Propiedad Inmueble las fincas inscritas o con título inscribible sometidas al pago de servicios ambientales, como incentivo que otorga. Término éste que tiene un significado distinto de los incentivos tradicionales que concibió la legislación forestal anterior (sean subsidios o ayudas económicas a la actividad forestal, a través de diferentes instrumentos fiscales o mecanismos monetarios).

El criterio de que los pagos por servicios ambientales son “incentivos” lo ha mantenido la Procuraduría en los dictámenes C-038-02, C-292-2002, C-368-2004 y la Opinión Jurídica O. J.-033-2005.” c) Sobre el procedimiento de reconsideración de dictámenes De acuerdo con nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, artículo 6°, la solicitud de reconsideración de dictámenes deberá realizarse por el órgano o entidad consultante dentro de los ocho días siguientes al recibo de los mismos.

En el caso que nos ocupa, el dictamen No. C-038-2002 de 11 de febrero de 2002 fue notificado ese mismo día y el C-336-2006 de 23 de agosto de 2006 el 25 de agosto siguiente.

Siendo que la solicitud fue presentada por la Oficina Nacional Forestal de forma completa el 11 de octubre de 2016, es decir, más de diez años después de haberse notificado, resulta evidente que la misma es extemporánea, y, por lo tanto, es inadmisible; además de que, tratándose del dictamen No. C-038-2002, fue planteada por un ente distinto al consultante original.

No obstante, atendiendo a nuestras amplias facultades consultivas y con el propósito de colaborar con esa Oficina en la labor de interpretación jurídica del conjunto normativo, me permito externar los siguientes comentarios, los cuales no tienen, en este caso, fuerza vinculante ni son susceptibles de reconsideración y, por ende, de abrir plazos ya agotados para ese propósito.

• d)Sobre las alegaciones del ente consultante La solicitud de reconsideración se fundamenta en una serie de argumentaciones que podemos resumir de la siguiente forma:

- Los artículos 22, 23 y 24 del Capítulo II de la Ley Forestal establecen como incentivos para la conservación, por su orden, el certificado para la conservación del bosque (CCB), que debe inscribirse como una afectación a la propiedad; el manejo de bosque, sin afectación en el Registro, y la regeneración de bosques, con afectación en el Registro. Igualmente, bajo el capítulo III, para las personas que reforesten, se establecen dos incentivos (uno fiscal y otro económico), sin afectación al Registro Nacional.

- La frase del artículo 49, párrafo segundo, de la Ley Forestal “cuando corresponda” está haciendo alusión a los casos concretamente contemplados en la Ley Forestal, artículos 22 y 24. Para las fincas inscritas comprendidas en los contratos para el pago de servicios ambientales, no existe norma con rango de ley que exija la inscripción de la afectación. La exigencia de la inscripción de las afectaciones en el Registro no tiene fundamento concreto en una norma con rango de Ley, por lo que deviene en un acto administrativo viciado de nulidad absoluta.

- No es posible remitir a disposiciones jurídicas que no son leyes para imponer afectaciones o limitaciones al ejercicio pleno de los atributos del dominio.

- Para las modalidades de manejo de bosque y reforestación no se prescribió en la Ley Forestal afectaciones registrales específicas para ellas; sino únicamente para el certificado de conservación del bosque o la regeneración natural.

- La Ley Forestal no establece en qué consisten las afectaciones, sus plazos ni las modalidades sujetas a ellas. Su artículo 68 remite a los contratos para efectos de inscribirlas, lo que legalmente no alcanza, salvo en relación a los artículos 22 y 24. Y de todas maneras, los contratos en su cláusula 4 lo que hacen es señalar una serie de restricciones u obligaciones que de no respetar el beneficiario devendría en su incumplimiento; pero que son aplicables a cualquier propietario de fundos inscritos con bosque que pretenden llevar a cabo alguna actividad en él; y la cláusula 5 que prevé la comunicación previa en caso de enajenación del terreno refuerza la tesis de lo que debe entenderse con la frase “cuando corresponda” y que la afectación no tendría sentido alguno en esta ocasión.

- La cláusula tercera que establece el FONAFIFO en sus contratos es abusiva al no proceder la afectación desde la óptica legal; lo mismo que la cláusula quinta, por cuanto el único responsable ante un incumplimiento tiene que ser el beneficiario, no se debe involucrar a un tercero.

- Las afectaciones son totalmente irrelevantes, ya que no inciden en la recuperación del monto de los pagos efectuados por FONAFIFO. La publicidad sólo implica pérdida de tiempo y dinero. La finca afectada no constituye garantía real.

- Es relativo el interés de FONAFIFO en que se obtengan los frutos esenciales que se persiguen en protección del bosque, porque hasta el mismo contrato prohíja el que se deje sin efecto por mutuo acuerdo antes del vencimiento del plazo sin que el beneficiario esté obligado a devolver lo percibido.

- No se incurrió en discriminación alguna respecto a los incentivos forestales al afectar la Ley Forestal únicamente el certificado de conservación de bosque y la regeneración en bosque de terrenos con aptitud forestal denudados (artículos 22 y 24) y no el aprovechamiento del bosque –manejo con beneficio económico- ni la reforestación –plantaciones, otra inversión rentable-, ya que su objetivo por excelencia era la estricta protección y conservación del bosque. Tampoco podría hablarse desigualdad en PSA respecto a las afectaciones pues la Ley Forestal sencillamente no las señala o concreta.

Sobre la primera de las observaciones debe aclararse que la Ley Forestal no establece que para los servicios ambientales consistentes en manejo de bosque y reforestación no exista una obligación de inscribir las respectivas afectaciones en el Registro Inmobiliario.

Todo lo contrario, dicho deber sí se encuentra contemplado en el artículo 49, párrafo segundo, de esa Ley cuando indica que “las transacciones crediticias o de aplicación de incentivos que realice el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal deberán ser inscritas en el Registro Nacional, cuando corresponda, como afectaciones a la propiedad”; por lo que tampoco es correcto afirmar que tal obligación no se encuentra establecida en una ley.

El carácter de “incentivos” que tienen los pagos por servicios ambientales, como los que se hacen para manejo de bosques o reforestaciones, se encuentra también establecido por vía de ley:

“Artículo 100.- Plan de incentivos El Ministerio del Ambiente y Energía y las demás autoridades públicas aplicarán incentivos específicos de carácter tributario, técnico- científico y de otra índole, en favor de las actividades o los programas realizados por personas físicas o jurídicas nacionales, que contribuyan a alcanzar los objetivos de la presente ley.

Los incentivos estarán constituidos, entre otros, por los siguientes:

(…)

4.- Pago de servicios ambientales. (…)” El significado de la frase “cuando corresponda” que utiliza el artículo 49, párrafo segundo, de la Ley Forestal ya fue explicado en el dictamen No. C-336-2006 de 23 de agosto de 2006:

“La expresión “cuando corresponda” debe entenderse circunscrita a los incentivos otorgados por el FONAFIFO donde median fincas inscritas o con títulos inscribibles en el Registro Público que se involucran en el cumplimiento de los contratos.” La interpretación de que dicha frase hace alusión a que los incentivos contemplados en los artículos 22 y 24 de la Ley Forestal son los únicos que deben soportar la afectación ante el Registro Inmobiliario devendría contradictoria con el principio constitucional de igualdad jurídica, en tanto carecería de lógica que tratándose todos de contratos para alcanzar servicios ambientales mediando una contraprestación económica por parte del Estado, solamente unos deban inscribirse registralmente como afectaciones a las propiedades y otros no. Así se hizo ver en el mismo dictamen C-336-2006:

“Si el Certificado para la Conservación del Bosque (CCB) compensa a su propietario (o poseedor legítimo) los “servicios ambientales” que el bosque genera al conservarlo o regenerar terrenos forestales denudados, tiene la misma finalidad que los demás pagos por servicios ambientales (retribuir al pequeño y mediano productor los servicios que presta su bosque o plantación forestal), y órgano ejecutor (FONAFIFO), no habría razón para afectar en el Registro Público sólo las fincas que se sujetan a un CCB, y no a los restantes programas de PSA. Equivaldría a un trato discriminatorio, desprovisto de justificación objetiva, razonable y proporcionada, que vulnera el principio constitucional de igualdad (SALA CONSTITUCIONAL, votos 316-93, 1045-94, 2006-006347 y 8494-2006), con vigencia en los actos o medidas administrativas de fomento.

El principio de igualdad “informa todo el ordenamiento” y “se proyecta sobre todas las relaciones jurídicas, especialmente las que se traban entre los ciudadanos y el poder público”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto N° 8494-2006). Prohíbe un tratamiento diferente entre personas, categorías o grupos que se encuentren en la misma situación. En paridad de situaciones, obliga a tratar por igual a los beneficiarios de los Programas de PSA.

La forma de pago (dinero en efectivo o títulos valores negociables) no cambia el régimen jurídico del PSA, y carece de relieve para derivar consecuencias jurídicas discriminatorias. La interpretación conforme al principio constitucional de igualdad de los distintos artículos de la Ley Forestal que lo regulan (22, 24, 49, 69 etc.) conduce a afectar en el Registro Público de la Propiedad Inmueble todas las fincas inscribibles adscritas al PSA, incluido el CCB.

La afectación registral de inmuebles no debe configurar en un medio que restrinja en forma indebida la percepción de beneficios de unos solicitantes en perjuicio de otros similares. En el acceso al PSA debe haber igualdad de condiciones o requisitos.” No debe perderse de vista cuáles son las finalidades de la afectación registral, las cuales se encuentran presentes en todos los contratos por pago de servicios ambientales, y no únicamente en los de conservación y regeneración de bosque:

“Con arreglo al artículo 49 de la Ley Forestal, todas las fincas sometidas al Programa de pago por servicios ambientales se afectan en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, con el fin de publicitar ante terceros la existencia del contrato y garantizar, ante eventuales e inconsultos traspasos o segregaciones de la propiedad, los derechos del FONAFIFO (El Estado) que de él derivan. A la vez, facilita a éste el control registral de los proyectos de esa naturaleza sobre la misma finca en distintos años. (FONAFIFO-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Programa Mundial de Bosques. El Desarrollo del Sistema de Pago de Servicios Ambientales en Costa Rica, cit., pg. 52). SÁNCHEZ CHAVES, Oscar Los Servicios Ambientales. En Seminario sobre Daño Ambiental. Procuraduría General de la República. San José. Noviembre 1999-Marzo 2000, pg. 38. PEÑA CHACÓN, Mario. El régimen económico y jurídico de los servicios ambientales cit., pgs. 11. WO CHING, Eugenia y ZAMORA, Luz Virginia. Aspectos prácticos de las afectaciones forestales. En: Taller del Pago de Servicios Ambientales y los principales problemas que se presentan. s/f, p 1).” (Dictamen No. C-336-2006 de 23 de agosto de 2006).

No es de recibo argumentar que con la afectación registral se busca solo proteger los incentivos para conservación y protección de bosque presentes en los artículos 22 y 24 de la Ley Forestal, toda vez que en la regeneración natural no necesariamente desde el inicio existe un bosque que proteger, y también porque en los de manejo, que con esa tesis estarían excluidos, sí hay área boscosa que debe ser protegida mediante su adecuada utilización.

Se critica que la afectación registral solo conlleva pérdida de tiempo y dinero, pues la finca afectada no constituye una garantía real. Este reparo no es de interpretación jurídica, sino de verificación en la práctica de si las medidas de afectación registral tienen o no alguna incidencia positiva en las finalidades pretendidas con ellas, por lo que únicamente puede ser analizada a la luz de la política legislativa, y no para fundamentar un eventual cambio de criterio en la interpretación de las normas. En todo caso, ese mismo reparo podría aplicarse también a los supuestos de los artículos 22 y 24 de la Ley Forestal en tanto tampoco conlleva la afectación registral una garantía hipotecaria de la finca involucrada.

Finalmente, que las cláusulas de los contratos para pago de servicios ambientales se ajusten o no al bloque jurídico o si con su redacción se logran los fines pretendidos con dicho incentivo, no son temas que incidan en la interpretación que se hizo en los dictámenes C-038-2002 y C-336-2006, ni tampoco es propio de la función consultiva que realiza la Procuraduría General de la República la revisión de los textos de estos contratos administrativos.

Con base en las anteriores consideraciones, no se encuentra ningún elemento de juicio nuevo que amerite modificar o aclarar los dictámenes C-038-2002 y el C-336-2006. Tampoco de la revisión del de los señores Diputados, en trámite de comisión o plenario, que permitan arribar a conclusiones distintas.

II.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE CONSULTAR OPINIONES DE LAS ASESORÍAS JURÍDICAS Mediante dictamen No. C-219-2012 de 20 de setiembre del 2012 se contestó consulta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación atinente al requerimiento del estudio de impacto ambiental para permisos de aprovechamiento en Refugio de Vida Silvestre de Categoría Mixta; así como la posibilidad de un eventual roce normativo entre el artículo 5° del Decreto No. 34559-MINAET y los artículos 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, 114 de la Ley de Biodiversidad No. 7788 y 17 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554. Estas fueron las conclusiones:

“Los aprovechamientos forestales que se realicen en refugios de vida silvestre de propiedad mixta requieren de estudio de impacto ambiental; ya sea que se aplique el artículo 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre o el 37 de la Ley Orgánica del Ambiente.

El artículo 5° del Decreto No. 34559 de 8 de enero de 2008, denominado Estándares de Sostenibilidad para Manejo de Bosques Naturales: Principios, Criterios e Indicadores, Código de Prácticas y Manual de Procedimientos, contraviene lo dispuesto en los artículos 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, y 17 y 37, párrafo tercero, de la Ley Orgánica del Ambiente, en tanto establece la obtención de la viabilidad ambiental como paso posterior a la aprobación del plan de manejo forestal.” Según el acuerdo No. 14 de la sesión de Junta Directiva de la Oficina Nacional Forestal No. 276, celebrada el 27 de julio de 2016, transcrito en su Oficio No. ONF-128-2016, se nos envía para nuestra consideración “las observaciones realizadas por esta Oficina a raíz de las reformas hechas a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, posteriores a su pronunciamiento C-219-2012 del 20 de setiembre de 2012 sobre los aprovechamientos maderables en áreas silvestres protegidas”.

De los documentos que se nos remitieron aparentemente las observaciones realizadas por esa Oficina son las que se insertan en el denominado “Anexo 2. Aprovechamientos Maderables en Áreas Silvestres Protegidas”, el cual fue elaborado por el Asesor Legal del ente consultante.

Como hemos indicado en ocasiones anteriores en que se nos han remitido criterios legales para que nos refiramos a ellos, escapa a la función consultiva de la Procuraduría General de la República analizar opiniones de las asesorías jurídicas de los órganos o entes de la Administración Pública y emitir criterio sobre las mismas:

“Igualmente resulta inadmisible la consulta acerca del criterio sostenido por la directora jurídica de ese Ministerio, pues hemos sostenido la posición de que “nuestra función asesora no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los asesores jurídicos de la Administración” (ver, entre otros nuestro dictamen N° C-235-2009 del 31 de agosto del 2009), de tal suerte que tampoco podríamos entrar a calificar o juzgar el contenido del informe del departamento de servicios jurídicos al que hace referencia la consulta.” (Dictamen No. C-250-2011 de 11 de octubre de 2011).

“Y en segundo término, en lo concerniente a la valoración de un acto concreto, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías…” (Dictamen No. C-275-2013 de 2 de diciembre de 2013).

Bajo ese entendido, la gestión que se nos solicita deviene en inadmisible, por lo que nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la función consultiva.

En todo caso, y a manera de comentario, no se considera que las reformas realizadas a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre por la Ley No. 9106 del 20 de diciembre del 2012 vengan a modificar las conclusiones emitidas en nuestro dictamen No. C-219-2012 de 20 de setiembre de 2012; todo lo contrario, al artículo 82 de la primera se le agregó un párrafo nuevo que expresamente dispone la obligación de presentar estudios de impacto ambiental para cualquier actividad que se vaya a realizar dentro de los refugios de vida silvestre de propiedad estatal y mixta:

“En los refugios de propiedad estatal y mixtos solamente se permitirá realizar actividades definidas en el plan de manejo elaborado para el área protegida, previa presentación de las evaluaciones de impacto ambiental correspondientes.” Si bien es cierto, la Ley No. 9106 añade al párrafo primero de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre que “no aplicará a las especies forestales, los viveros, los procesos de reforestación, el manejo y la conservación de bosques y los sistemas agroforestales, cuya regulación específica se establece en la Ley Forestal, N° 7575, de 13 de febrero de 1996, y sus reformas”; ello no conlleva a hacer interpretaciones fuera del contexto del mismo cuerpo normativo o contrarias al espíritu conservacionista que inspira a dicha Ley. Al respecto indicamos en nuestro dictamen No. C-219-2012:

“La excepción que se hace en este artículo del término “árbol forestal” no tiene por efecto desnaturalizar los objetivos de creación de los refugios nacionales de vida silvestre y permitir actividades dentro de ellos que la propia normativa ambiental no prevé. Aceptar lo contrario llevaría al absurdo de considerar que existen dentro de los refugios de vida silvestre elementos naturales a los que se les aplica la legislación tutelar de aquellos, y otros (“árboles forestales”) a los que no, como si estos últimos fueran elementos aislados del entorno natural que componen.

Por otro lado, ha sido la práctica en nuestro país que los refugios de vida silvestre mixtos son creados con la anuencia del propietario de los terrenos privados, y más aún, a solicitud suya; por lo que resulta un sinsentido que por un lado se esté pensando en proteger y conservar la naturaleza existente y que por otro se busque aprovecharlos forestalmente. Si bien es cierto que el principal fin de los refugios es proteger la flora y fauna silvestre, y aunque el concepto legal de flora excluye el árbol forestal, es evidente que se va a producir una desmejora del hábitat natural de aquellas si se realiza un aprovechamiento forestal, por implicar la extracción de árboles que normalmente traen asociados especies de flora y de fauna, y porque su transporte fuera de la finca conlleva también un daño al entorno. De ahí que, si se va a autorizar un aprovechamiento de este tipo, conforme al inciso h) del artículo 151 del Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, debe hacerse con criterios restrictivos y tomando en consideración las políticas de conservación y desarrollo sustentable del refugio mixto en particular.” Siendo que el artículo 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre es específico en cuanto a disponer sobre el tema de las actividades dentro de los refugios de vida silvestre de categoría mixta (amén de los de estatales), deviene en la regla aplicable por encima de la normativa genérica de la Ley Forestal; la cual, en todo caso, incluye una reforma al artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, en donde asoció las actividades dentro de los refugios de vida silvestre a las evaluaciones de impacto ambiental:

“Artículo 72.- Modificaciones Se modifica la siguiente normativa:

(…)

• c)El párrafo tercero del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, del 28 de setiembre de 1995, cuyo texto dirá:

Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo …Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos." Añádase que también sería contrario al principio constitucional de igualdad interpretar que todas las actividades que se realicen en los refugios de vida silvestre de propiedad mixta requieren de estudios de impacto ambiental, salvo los aprovechamientos forestales, siendo que éstos pueden llegar a ser tan o más impactantes para el ambiente como otras actividades permitidas por el ordenamiento jurídico y el correspondiente plan de manejo.

De todas formas, recuérdese que, como lo indicamos en el dictamen No. C-219-2012, los aprovechamientos forestales no se encuentran dentro de la lista de actividades permitidas dentro de los refugios de vida silvestre de propiedad mixta que fija expresamente el artículo 151 Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, por lo que la única posibilidad para que puedan llevarse a cabo en dicha categoría de refugios es que el respectivo plan de manejo lo permita y califique como “actividad que el SINAC considere pertinente y compatible con las políticas de conservación y desarrollo sustentable” (inciso h del numeral 151 de cita); “lo que parece poco probable en la mayoría de los casos, vistos los conceptos y fines que nuestro ordenamiento jurídico estipula para los refugios nacionales de vida silvestre” (dictamen No. C-219-2012).

Resulta evidente que la excepción contemplada en el párrafo cuarto del artículo 1° de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, introducida por la Ley No. 9106, está pensada para casos en que la normativa atinente a la vida silvestre resulte ajena a la materia forestal, como podrían ser en temas de manejo, transporte o comercialización de especies; pero no puede ser aplicada dicha salvedad en perjuicio de los propios fines que persigue la misma Ley No 7317.

CONCLUSIONES

Se rechaza por extemporánea la gestión de reconsideración de los dictámenes Nos. C-038-2002 de 11 de febrero de 2002 y C-336-2006 de 23 de agosto de 2006, y por haber sido realizada por un ente distinto al consultante en el caso del primer dictamen. No obstante, atendiendo a nuestras amplias facultades consultivas y con el propósito de colaborar con esa Oficina en la labor de interpretación jurídica del conjunto normativo, se externan algunos comentarios sobre los aspectos jurídicos sometidos a consideración en punto a dichos dictámenes.

Se declara inadmisible la solicitud para referirnos al criterio del asesor jurídico de la Oficina Nacional Forestal denominado “Anexo 2. Aprovechamientos Maderables en Áreas Silvestres Protegidas” por escapar al ámbito consultivo de la Procuraduría General de la República.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario