FONAFIFO's obligation to obey MINAE ordersObligatoriedad de acatar órdenes del MINAE por parte de FONAFIFO

Legal Opinion: 292 of 30/10/2002 C-292-2002 October 30, 2002 Engineer Jorge Mario Rodríguez Zúñiga Executive Director Fondo Nacional de Financiamiento Forestal Ministerio de Ambiente y Energía S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official letter FONAFIFO D-248 of October 7 last, through which you consult whether the Fund must comply with the order of MINAE given in resolution R-116-99 MINAE, or any other resolution or directive issued by the Ministry. You ask: What is the procedure by which MINAE issues orders to FONAFIFO that are of obligatory compliance? In your view, the Board of Directors is responsible for the Fund's actions, so you wish to know whether responsibility is transferred in the event of complying with orders.

You attach resolution No. R-1116-MINAE by which the Ministerio del Ambiente y Energía resolves an administrative claim by a commercial entity and indicates that the Fund is responsible for covering any applicable indemnities.

By official letter FONAFIFO –D-262 of October 22 following, the opinion of the Legal Advisory Office is submitted, titled "Análisis Jurídico sobre el caso Inversiones COMOBI S. A. y recomendaciones legales para FONAFIFO". That document states that the indemnity requested by COMOBI must be established via enforcement of judgment, since the amount of damages suffered by the company is unknown. In your view, the State must make a decision "which will probably derive that the possibility of indemnifying them, preferably beforehand to comply with the constitutional precept, is quite remote..." If MINAE lifts the ban for lack of economic support, it would act in compliance with the law and reduce the amounts involved in "buying" all the protected trees beforehand or paying them via collection of damages. You consider that if the possibility of harvesting the trees arises, the damages would be the delay suffered by the claimant, and the value of that delay must be established in a judgment. Therefore, you deem that no payment whatsoever to Inversiones COMOBI S. A. is appropriate because the enforcement of judgment proceeding has not been initiated. You add that FONAFIFO is authorized to make the payment ordered by MINAE within the usual terms of the contracts; FONAFIFO may pay the environmental services (servicios ambientales) provided by COMOBI because MINAE ordered it and because it falls within its powers and functions. However, COMOBI would have to waive the principal item charged to the State (the cost of the trees), because respecting all trees is part of the contract. Granting the payment of environmental services through a PSA (Pago de Servicios Ambientales) contract with COMOBI would leave only the payment of the costs of the amparo remedy outside, which, it is added, cannot be covered through administrative channels. You consider that any attempted settlement that arises during the proceeding must be known and approved by the Procuraduría General, which should define who must make the payment to COMOBI. You recommend payment for the environmental services provided by COMOBI, for which a total and final settlement of the conflict would be executed. If no agreement is reached, you deem that the company must wait for enforcement of judgment and that the Procuraduría must be consulted regarding who is obligated to pay.

Regarding the foregoing, it is appropriate to recall that the Procuraduría General is not responsible for pronouncing on specific cases. Consequently, any reference to the situation presented with respect to INVERSIONES COMOBI S. A. is omitted. Therefore, whether or not the payment in question is appropriate.

In accordance with the merit of the documents that have been submitted, the Procuraduría must pronounce on a) the standing (legitimación) of the Fund in an enforcement of judgment proceeding and b) the relationship between MINAE and FONAFIFO.

A.- THE STANDING OF FONAFIFO IN JUDICIAL PROCEEDINGS You indicate in your consultation that although FONAFIFO considers that it is not responsible for making the indemnity payment ordered in a Recurso de Amparo, it is deemed necessary to have the opinion of the Procuraduría regarding its status as a party in the enforcement of judgment proceeding. For purposes of establishing the passive standing (legitimación pasiva) consulted, the nature of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal must be taken into account.

Article 46 of the Ley Forestal provides:

"Creation of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal The Fondo Nacional de Financiamiento Forestal is created, the objective of which shall be to finance, for the benefit of small and medium producers, through credits or other mechanisms for promoting forest management, whether intervened or not, reforestation (forestación), reforestation (reforestación), forest nurseries, agroforestry systems, recovery of denuded areas, and technological changes in the harvesting and industrialization of forest resources. It shall also capture financing for the payment of the environmental services that forests, forest plantations, and other activities necessary to strengthen the development of the natural resources sector provide, which shall be established in the regulations to this law. The Fondo Nacional de Financiamiento Forestal shall have instrumental legal personhood (personería jurídica instrumental); unless the cooperating party or donor establishes different conditions for the beneficiaries." The provision has two fundamental contents: to establish the purposes of the Fund, that for which it is created and justifies the expenditure, and to grant it "instrumental legal personhood". This content is extremely important for the purposes of this consultation. What "instrumental legal personhood" means is of interest here.

Legal personhood (personería jurídica) refers to the power of representation of an organism that has been endowed by the legal system with legal personality (personalidad jurídica). Legal personality and legal personhood are not synonymous terms, despite which the legislator and other legal operators habitually confuse them. The public person has legal representatives (personeros) because as a center of imputation of rights and obligations, it requires representatives. It must act legally through its representatives, which are its personeros. However, as has been indicated, the legislator frequently confuses personality and personhood, creating "legal personhoods" and, on other occasions, indicates that certain officials shall be the personeros of an organ, without a legal person having been created.

The point is which term the legislator is referring to in the final paragraph of Article 46: Is it establishing that the Fund has personeros, or is it attributing legal personality to it?

Given the set of provisions regulating the Fund and the very fact that it is nothing more than a body of resources (patrimonio) assigned to certain purposes, it could be considered that the legislator's object was to establish that it would have a legal representative, so that it could perform certain acts related to the management of the fund. However, the legislator used the phrase "instrumental legal personhood". Adding the adjective "instrumental" to a legal personhood is completely meaningless, but it is not so if what is intended to be granted is a legal personality of special content. The presence of the qualifier "instrumental" allows the conclusion that the objective was to create an instrumental legal person. Therefore, that the Fund is a deconcentrated organ (órgano desconcentrado) with an instrumental legal personality, as indicated in Legal Opinion No. C-085-98 of May 11, 1998.

Since Legal Opinion No. C-115-89 of July 4, 1989, we have referred to the scope of this instrumental personality as a "budgetary personification" (personificación presupuestaria), since by attributing personality, the legislator does not seek the dismemberment of the Central Administration, but rather that certain resources be administered independently from the budget of the entity to which it belongs and, by that fact, escape the application of the rules governing that budget. In this way, the purpose of the budgetary personification is to allow the ownership of a budget and autonomous budget execution, such that it is the new person who makes the fundamental decisions in budgetary matters, and such that this execution is freed from the controls applicable to the execution of the Budget Law. The scope of the attributed personality is limited, thus in strict law it cannot be considered that an autonomous center of rights and duties is being created, and consequently, that the instrumental legal person is detached from the entity to which it belongs. This means that the instrumental person is part of the Executive Branch, remains as such without being able to be considered as part of the "Decentralized Administration" (Administración Descentralizada), an aspect we emphasized in a recent legal opinion (C-280-2002 of October 18, 2002). Furthermore, it must be recalled that most laws attributing instrumental legal personality also indicate that the affected organ is a deconcentrated organ. Administrative competences are deconcentrated, not decentralized. Consequently, it could not be considered that those competences are exercised by a public entity independent of the entity of belonging (in this case, the State).

In the case of FONAFIFO, the attribution of instrumental legal personality has been justified by the need for the Fund, as a body of resources assigned to certain purposes, to be managed in such a way that it can fulfill the established objectives, which implies a certain flexibility and, above all, the capacity to dispose of liquidity. That is, the separation of funds has the character of a financial mechanism in the forestry field.

The point is whether the Fund, as an instrumental legal person, can be a party to a proceeding, that is, whether it has procedural standing (legitimación procesal), particularly passive standing. Article 11.1 of the Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa provides:

"The following shall be considered the respondent party: The entity that authored the act or the disposition to which the proceeding refers, unless it involves an action of the Executive Branch, its organs, or that of the other Branches in an administrative function, in which case the State shall be sued." Consequently, for purposes of standing, who authored the challenged act or disposition must be taken into account. If the act is deemed to be that of the State, the State shall be the respondent. If instrumental persons are not actually a person distinct from the State, it could be affirmed that their acts are state acts. However, it has been the Procuraduría's criterion that instrumental legal persons must be summoned to appear in court when dealing with the exercise of the competences for which the legal personality was attributed and the organ has its own body of resources and its own personeros. The Procuraduría has referred to the issue on several occasions, stating:

"Since the Directorate is the holder of a body of resources from its own financing sources, as well as of budgetary autonomy for the management of such public body of resources, the autonomous power of representation conferred upon it in Article 14 of its Organic Law is only justified as a mechanism for independently applying said resources to the achievement of the purposes entrusted to it." Legal Opinion No. C-075-98 of April 23, 1998.

The Procuraduría has also addressed the issue from the judicial perspective:

"Since the revenues from the fines established in the Ley de Tránsito are part of the Fondo de Seguridad Vial, for the administration of which the Consejo de Seguridad Vial is granted legal personality, in the exercise of that capacity, it may pursue the respective collection, both at the administrative and judicial levels. The problem that has arisen, and which you yourselves note, is the existence of contradictory rulings from our Courts on the matter, which creates confusion. In any case, at this time there is a cassation appeal on the issue of the recognition of procedural capacity to this type of organ, in which a definitive criterion on the matter is expected to be established. Therefore, in our view, administrative collection should be pursued; should one opt to resort to judicial channels for the respective collection and, if the thesis of the Council's procedural capacity continues to be insisted upon and such proceedings do not succeed, the Procuraduría would have to take charge of the processes, for which the respective actions would be coordinated, given that such work would exceed our current personnel possibilities." Legal Opinion No. 083-2002 of April 3, 2002.

The foregoing opinion is based on criteria expressed by the Procuraduría in relation to the Junta Administradora del Registro Nacional, in which the possibility was upheld that the Junta may appear in court regarding actions that are directly attributable to it, as well as that the matter must ultimately be decided by the courts of justice. Indeed, it was indicated:

"On the other hand, subsection 4 regulates the integration of the Administrative Board (Junta Administrativa) and, specifically, in its final paragraph, it states that 'The President of the Board shall be responsible for its legal representation'. Consequently, legal representation must be understood to refer to those aspects in which the Board acts in exercise of that personality granted to it. That is, the legal representative's actions will be determined by the agreements of the Administrative Board, and it will be in execution of those agreements that it may act. For all other aspects, it must be considered a deconcentrated organ of the Ministerio de Justicia. Consequently, in these cases, the provisions of Articles 28 and 83 of the Ley General de la Administración Pública and 15 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa would be applicable. That is, in accordance with the cited numerals, and in application of the administrative doctrine of this Advisory Body, the Minister of Justice could act in representation of the Administrative Board in those cases where what is discussed refers to aspects directly related to the management of the Administrative Board in which the legal personality of the Board is used. Outside of those cases, representation would fall to the Procuraduría General de la República, pursuant to Article 1 of the Organic Law of this Institution, No. 6815 of September 27, 1982. Thus, it must be analyzed in each specific case, according to the circumstances and the nature of the acts in question, who holds the representation of the Administrative Board of the Registro Nacional. Obviously, on this matter, it will ultimately be the jurisprudence of our Courts that determines the scope of the legal representation in court of this type of organ-person, as it is not a typical organizational figure and may lend itself to discussion." Legal Opinion No. 136-1999 of June 30, 1999.

The foregoing opinion cites two processes in which the Administrative Board appeared as a party without its standing being questioned. These processes gave rise to the judgments of the First Chamber of the Supreme Court of Justice (resolution No. 21 of February 21, 1996, and No. 7 of 15:05 hours of January 23, 1991). More recently, the First Section of the Contencioso-Administrativo Tribunal referred to the Board's standing, stating:

"In accordance with Article 3 of Law 5695 of May 28, 1975, the Registro Nacional, which is attached to the Ministerio de Justicia, shall be directed by an Administrative Board, which has instrumental legal personality, to facilitate compliance with the purposes of that law; from which it must be understood that it cannot serve to impede or hinder the exercise of its duties or the demand for the responsibilities inherent to it. The restrictive and partial representation held by the Minister of Justice is without prejudice to the general and total representation exercised by the Procuraduría, as the specialized Organ for exercising that competence on behalf of the State. Articles 28 and 83 of the Ley General de la Administración Pública, 11 and 15 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 1 of the Organic Law of the Procuraduría General de la República, number 6815 of September 27, 1982. Such that, although in certain cases the Board may appear in court, the State and the Procuraduría can never be excluded as long as the registries are organs of some ministerial portfolio of the Republic.

(...).

VI.- The Tribunal considers, in accordance with what was stated in the preceding recital (considerando), that the State is properly sued and represented and for that reason, the complaint is not inadmissible..." (resolution No. 288-2001 of 11:10 hrs. of September 12, 2001).

Applying these criteria to FONAFIFO, we find that it has standing to appear in court in relation to acts directly related to its competence, that is, the management of the Fund for which it is responsible, namely the financial operations provided for in the Ley Forestal (Articles 46 and 49), the incentives to be granted (Articles 46 and 69 of the Law), as well as the contracting the execution of which is authorized by Article 50 of that Law. However, the matter is debatable and it will be for the courts of justice to clarify it.

Since passive standing is determined by the action being challenged, it is not possible to determine beforehand whether FONAFIFO must or must not be summoned in an enforcement of judgment. Furthermore, as has been indicated, it is not for the Procuraduría in this venue to pronounce on the specific case of the company INVERSIONES COMOBI S. A. That is a jurisdictional matter, an opportunity in which it must be assessed who was ordered to pay the damages caused, according to the resolution of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), which must be liquidated in enforcement of judgment.

B.- THE FONAFIFO-MINAE RELATIONSHIP A pronouncement is requested from the Procuraduría regarding FONAFIFO's subjection to orders, directives, or resolutions issued by MINAE, and what procedure the Ministry must follow to issue such orders.

Various articles of the Ley Forestal refer to the functioning of the Fund. Firstly, Article 46 of the Law establishes as an activity of the Fund the financing, for small and medium producers, of forest management, reforestation processes, forest nurseries, agroforestry systems, recovery of denuded areas, and technological changes in the harvesting and industrialization of forest resources, as well as the payment of environmental services and the strengthening of the natural resources sector. The financing mechanism may be either credit or other promotion mechanisms, which the Fund would establish. It is clear that the assigned funds may only be used for the fulfillment of the legally prescribed purposes or the natural resource development activities established by the regulations. Regulations that must be issued by the Executive Branch, that is, the President and the Minister of Ambiente y Energía. The Fund's resources must be allocated, then, not to finance any activity related to the Forest Administration (Administración Forestal), but to incentivize specific activities indicated by the law or, where applicable, by the regulations.

The Law provides for the destination of the resources, and it is in adherence to that destination that the corresponding decisions can be made. The point is who these decisions correspond to. In the case of financing activities, Article 48 of the Law indicates that the Board of Directors must adopt general directives, credit regulations, and approve financial operations. Consequently, decide how financing is granted. Where applicable, make decisions regarding the credits it grants, in terms of term, interest rates, and amount, among others.

Furthermore, it is the responsibility of the Fund, through its organs, to decide on the execution of the legal transactions necessary to administer the resources allocated to it, as derived from Article 49 of the Ley Forestal.

Given that the decision on these financing aspects, in accordance with the cited Article 46, corresponds to the Fund, through its Board of Directors, it follows that MINAE is not competent to give it orders on the indicated matters. Consequently, issuing an order regarding the exercise of those powers would be improper. The Ministry is ultimately responsible for forest administration, the conservation of natural resources, and the regulation and approval of forest management plans. But not the specific management of the Fund's resources, hence it cannot give orders related to the management of the Fund.

There is a consultation regarding the directive function of MINAE. The Fund, like all subordinate public entities, is subject to the directive power of the Executive Branch, understood as the power to issue directives (in reduced terms, the setting of goals and the indication of the means to achieve them). However, since the decision-making competence regarding credit activity remains with the Fund and is not transferred to the Ministry, it follows that this power of MINAE must be exercised in such a way that it does not imply the issuance of orders and the elimination of the Fund's decision-making competence.

It is consulted whether the issuance of resolutions by MINAE can bind the Fund. In a strict sense, a resolution (resolución) is the administrative act that decides an appeal (recurso) or an administrative claim (reclamo administrativo) (doctrine of Article 121.3 of the Ley General de la Administración Pública).

Starting from the fact that a resolution resolves appeals against administrative decisions, for MINAE to be able to issue orders via resolution to FONAFIFO, it would have to hear, on appeal (alzada), a recourse against an act of the Fund. However, the Ley Forestal does not establish that the Fund's decisions shall be subject to appeal before the Minister of Ambiente y Energía. On the contrary, Article 58 of the General Regulations of the Ministerio del Ambiente y Energía provides that the reconsideration appeal (recurso de reconsideración) shall be available against the acts of the Board of Directors, which necessarily implies that it is this collegiate body that exhausts the administrative channel (vía administrativa).

Furthermore, if we take the resolution as an act that resolves not an appeal but a claim, we find that if the individual's claim specifically refers to the Fund and its competences, the Ministry cannot substitute itself for the Fund and issue the corresponding act. Consequently, claims related to the Fund's competence must be resolved by the Fund.

The resolution is not, then, a valid means for MINAE to dictate orders to the Fund. More categorically, it can be affirmed that within the Fund's scope of competence, MINAE is not competent to issue resolutions in the strict sense, as indicated above.

This exclusion of the exercise of the powers proper to the Minister as head (jerarca) of the Ministry refers, however, to the management of the Fund. On the contrary, it goes without saying that in matters not related to that financial management, since the Fund is subject to hierarchy, it must comply with the orders and directives issued by the Minister as the hierarchical superior of the Ministry (Article 102 of the Ley General de la Administración Pública).

Likewise, what is established in other provisions of the law must be taken into account. Firstly, that relating to certificates for forest conservation (certificados para la conservación del bosque). As indicated in Legal Opinion No. C-038-02 of February 11, 2002:

"....the Certificado de Conservación del Bosque is a security (título valor) granted for forest conservation and the regeneration of denuded lands of forestry aptitude, financed from the national budget." In accordance with Article 22 of the Ley Forestal, the certificate for forest conservation compensates for the environmental services generated for its conservation, under the conditions indicated therein. Although the preparation, issuance, and signing of the certificates is a function of the Fund, the determination of the beneficiaries corresponds to MINAE. To this end, it may issue an agreement or a resolution which, by reason of being an exercise of its own competences, will logically bind the Fund. In that sense, Article 40 of the Regulations to the Ley Forestal provides that once the certificate application is approved, the State Forest Administration shall issue an "approval resolution" (resolución de aprobación), on the basis of which the Fund issues the certificate. Moreover, the Fund is not only excluded from the selection of beneficiaries. To issue and sign the certificates, it is logically subject to the regulations that have been issued on the matter. The Executive Branch must establish "the order of priority for granting the certificates" and "the distribution of certificates in proportion to the area of each owner or possessor," which implies that for these purposes, a regulation must be issued. Also beyond the Fund's scope is the determination of the "value of the certificates, the conditions to which the owner benefited by them must submit, and the priority of the areas to be incentivized," aspects that must also be regulated by the Executive. It could, then, be said that in relation to these certificates, FONAFIFO's competence is conditioned not only by the law but also by the provisions of the regulation and the resolution on the basis of which the certificate must be issued.

Thus, in the preparation, issuance, and signing of the certificates, the Fund's function is essentially executive, since the decision-making power does not belong to it. It is a function of executing regulatory provisions and it requires a "resolution" that agrees to grant the certificate. In that sense, the Fund's work consists of complying with and enforcing what the Executive Branch, through regulatory means, has decided regarding the granting of the certificates in question to Person X. The regulation thus issued determines the Fund's action. From which it follows, however, that this action is determined neither by an order nor by a directive from the Ministry. What the Fund must obey and execute is the regulation issued on the matter and the decision to grant the benefit to Person X.

Let us examine what happens with the payment of environmental services (pago de los servicios ambientales), for which the provisions of Article 69 of the Law must be taken into account:

"Support for compensation programs Of the amounts collected from the selective consumption tax on fuels and other hydrocarbons, one third shall be allocated annually to compensation programs for owners of forests and forest plantations, for the environmental services of mitigation of greenhouse gas emissions and for the protection and development of biodiversity, generated by the activities of protection, conservation, and management of natural forests and forest plantations. These programs shall be promoted by the Ministerio del Ambiente y Energía." In the aforementioned Legal Opinion No. C-038-2002, the Procuraduría analyzed these payments, stating:

"A financial and service flow is thus generated between the owners of forests or forest plantations and their beneficiaries or contributing persons and institutions, through FONAFIFO, which must ensure the correct use of the captured resources. In prioritizing the areas to be included in the program, amounts to pay per hectare, project evaluation and preparation of individual contracts, approval and control of management plans, the different Conservation Areas (Áreas de Conservación) of SINAC (State Forest Administration) intervene, through the Regional or Subregional Offices." It was also indicated that: Meanwhile, the Pago de Servicios Ambientales referred to in Articles 46 and 69 of the Ley Forestal is paid through cash (or certified check), whose financing sources come from the single tax on fuels (Ley 8114, Art. 5), transferred by the Ministerio de Hacienda, and the resources captured by FONAFIFO, especially from the national and international sale of environmental services. They are intended to compensate for the services generated by protection or conservation activities, management of natural forests and forest plantations, or reforestation.

FONAFIFO has two fundamental responsibilities: to make payments to those who have signed the corresponding contract and to ensure the correct use of the resources. FONAFIFO is responsible for the execution of the environmental services compensation program (Article 61 of the Regulations to the Ley Forestal). In view of which, it must be pointed out that it is not any compensation, but the consideration that the State offers for environmental services. The corresponding resources, then, do not have an indemnifying character for the damages eventually suffered by a specific forestry entrepreneur. This goes without saying because the funds are allocated to promotion activities, and logically, the reparation of damages does not fall within the concept of promotion.

Regarding competence, the definition of the program's elements and, therefore, the definition of the contract terms does not correspond to the Fund, but rather to the Forestry Administration. Article 38 of the Forestry Regulation (Reglamento Forestal), recently amended (Decreto N. 30762-MINAE of August 23 of this year), reaffirms the competence of the Executive Branch, through executive decree, to establish each year the number of available hectares, the amount per hectare, and the payment mechanism. That is, this determination is made by general means, not with respect to a specific case. In accordance with the regulation, the definition of payment procedures does correspond to the Fund. Payment, in any case, cannot be made if a contract for the provision of environmental services does not exist, and therefore it operates in accordance with the contractual terms.

It follows, then, that payment cannot originate from orders, directives, or resolutions issued by MINAE, but rather from the contract, which must be signed in accordance with the provisions of the law and the general provisions that have been issued.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that:

1. The National Forest Financing Fund (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal) possesses instrumental legal personality for purposes of managing resources directed at incentivizing, through various mechanisms, productive forestry activities and environmental services.

2. It corresponds to the courts of justice to make a definitive ruling on the standing (legitimación) of FONAFIFO to appear in court. However, it is the opinion of the Attorney General's Office that the Fund enjoys such standing when the act concerns the exercise of its own competencies, that is, the financial management provided for in the Law.

3. In the exercise of its competencies, FONAFIFO must give due execution to the regulations and general provisions that the Executive Branch and the Ministry of Environment and Energy issue. In general, it is bound by the exercise of the competencies legally and regulatorily assigned to said bodies, among which is not included the issuance of orders, directives, or specific acts that impose the payment of a determined incentive or the assumption of expenses for items not legally provided for.

4. In the indicated sense, it must be taken into account that the conditions for financing the activities referred to in Article 46 of the Forestry Law (Ley Forestal) are determined by the Board of Directors of the Fund; the Fund issues forest conservation certificates in accordance with the provisions of Article 22 and following of the law and the regulations issued by the Executive Branch. Payments for environmental services are subject to the signing of the corresponding contract, which must conform to the law, the Regulation to the Forestry Law (Reglamento a la Ley Forestal), and the regulations issued by MINAE.

Sincerely,

Dr. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney General (Procuradora Asesora) MIRCH/mvc

Dictamen : 292 del 30/10/2002 C-292-2002 30 de octubre de 2002 Ingeniero Jorge Mario Rodríguez Zúñiga Director Ejecutivo Fondo Nacional de Financiamiento Forestal Ministerio de Ambiente y Energía S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio FONAFIFO D-248 de 7 de octubre último, por medio del cual se consulta si el Fondo debe acatar la orden de MINAE dada en la resolución R-116-99 MINAE, o cualquier otra resolución o directriz emitida por el Ministerio. Pregunta ¿Cuál es el procedimiento mediante el cual MINAE gira órdenes al FONAFIFO de obligatorio acatamiento? En su criterio, la Junta Directiva es la responsable de las actuaciones del Fondo, por lo que se desea saber si la responsabilidad se traslada en caso de acatar órdenes.

Adjunta Ud. la resolución N. R-1116-MINAE por la cual el Ministerio del Ambiente y Energía resuelve un reclamo administrativo de una sociedad comercial y señala que corresponde al Fondo cubrir las indemnizaciones que procedan.

Mediante oficio FONAFIFO –D-262 de 22 de octubre siguiente se remite el criterio de la Asesoría Jurídica, intitulado "Análisis Jurídico sobre el caso Inversiones COMOBI S. A. y recomendaciones legales para FONAFIFO". En dicho documento se afirma que la indemnización pedida por COMOBI debe ser establecida por vía de ejecución de sentencia, ya que no se conoce el monto de los daños y perjuicios que la empresa haya sufrido. En su criterio, el Estado debe tomar una decisión "que probablemente derivará que la posibilidad de indemnizarlos, preferiblemente de previo para cumplir el precepto constitucional es bastante remota..." Si MINAE levanta la veda por falta de sustento económico actuaría en acatamiento de la ley y reduciría los montos que implica "comprar" de previo todos los árboles vedados o pagarlos vía cobro de daños y perjuicios. Considera que si surge la posibilidad de aprovechar los árboles, los daños y perjuicios serían el atraso sufrido por la reclamante, el valor de ese atraso debe ser establecido en sentencia. Por lo que estima que no procede pago alguno a Inversiones COMOBI S. A. porque no se ha entablado el proceso de ejecución de sentencia. Agrega que FONAFIFO está autorizado a realizar el pago ordenado por el MINAE dentro de los términos usuales de los contratos; FONAFIFO puede pagar los servicios ambientales brindados por COMOBI por haberlo ordenado el MINAE y porque ello está dentro de sus facultades y funciones. Pero COMOBI tendría que renunciar al rubro principal cobrado al Estado (el costo de los árboles), porque es parte del contrato el respetar todos los árboles. El otorgamiento del pago de servicios ambientales mediante un contrato PSA con COMOBI dejaría únicamente por fuera el pago de las costas del recurso de amparo, lo cual, se agrega, no puede ser cubierto en vía administrativa. Considera que cualquier tentativa de arreglo que se presente durante el proceso debe ser conocida y aprobada por la Procuraduría General, la que debería definir quién debe realizar el pago a COMOBI. Recomienda el pago de los servicios ambientales brindados por COMOBI, para lo cual se haría un finiquito total del conflicto. Si no se llega a acuerdo, estima que la empresa deberá esperarse a la ejecución de sentencia y que se debe consultar a la Procuraduría quién es el obligado a pagar.

En relación con lo expuesto, procede recordar que no corresponde a la Procuraduría General pronunciarse sobre casos concretos. Por consiguiente, se omite cualquier referencia a la situación presentada respecto de INVERSIONES COMOBI S. A. Por ende, si procede o no el pago que se cuestiona.

De conformidad con el mérito de los documentos que han sido remitidos, la Procuraduría debe pronunciarse sobre a) la legitimación del Fondo en un juicio de ejecución de sentencia y b) la relación entre el MINAE y FONAFIFO.

A.- LA LEGITIMACIÓN DE FONAFIFO EN EL PROCESO JUDICIAL Señala Ud. en su consulta que a pesar de que FONAFIFO considera que no le corresponde realizar el pago de la indemnización ordenada en un Recurso de Amparo, se considera necesario contar con el criterio de la Procuraduría respecto de su condición de parte en el juicio de ejecución de sentencia. Para efectos de establecer la legitimación pasiva consultada, debe tomarse en cuenta la naturaleza del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal.

Dispone el artículo 46 de la Ley Forestal:

"Creación del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal Se crea el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, cuyo objetivo será financiar, para beneficio de pequeños y medianos productores, mediante créditos u otros mecanismos de fomento del manejo del bosque, intervenido o no, los procesos de forestación, reforestación, viveros forestales, sistemas agroforestales, recuperación de áreas denudadas y los cambios tecnológicos en aprovechamiento e industrialización de los recursos forestales. También captará financiamiento para el pago de los servicios ambientales que brindan los bosques, las plantaciones forestales y otras actividades necesarias para fortalecer el desarrollo del sector de recursos naturales, que se establecerán en el reglamento de esta ley.

El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal contará con personería jurídica instrumental; salvo que el cooperante o el donante establezca condiciones diferentes para los beneficiarios".

La norma tiene dos contenidos fundamentales: establecer los fines del Fondo, aquello para lo cual se crea y justifica el gasto y otorgarle "personería jurídica instrumental". Contenido que es sumamente importante para efectos de la consulta. Interesa aquí qué significa la "personería jurídica instrumental".

Personería jurídica hace referencia a la facultad de representación de un organismo que ha sido dotado por el ordenamiento personalidad jurídica. Personalidad jurídica y personería jurídica no son términos sinónimos, no obstante lo cual el legislador y otros operadores jurídicos acostumbran confundirlos. La persona pública tiene personeros porque en tanto centro de imputación de derechos y obligaciones requiere representantes. Debe actuar jurídicamente a través de sus representantes, que son sus personeros. Pero, como se ha indicado, es frecuente que el legislador confunda personalidad y personería, creando "personerías jurídicas" y, en otras ocasiones, señala que determinados funcionarios serán los personeros de un órgano, sin que se haya creado una persona jurídica.

El punto es a cuál término se está refiriendo el legislador en el párrafo final del artículo 46: Se está estableciendo que el Fondo tiene personeros o se le está atribuyendo personalidad jurídica.

Dado el conjunto de disposiciones que regulan el Fondo y el hecho mismo de que éste no es sino un patrimonio afecto a ciertos fines, podría considerarse que el legislador tenía como objeto establecer que contaría con un personero jurídico, de manera tal que pudiese realizar determinados actos relativos al manejo del fondo. Empero, el legislador utilizó la frase "personería jurídica instrumental". El agregar el adjetivo "instrumental" a una personería jurídica carece de todo sentido, pero no lo es si lo que se pretende otorgar es una personalidad jurídica de contenido especial. La presencia del calificativo "instrumental", permite concluir que el objetivo era crear una persona jurídica instrumental. Por ende, que el Fondo es un órgano desconcentrado con una personalidad jurídica instrumental, tal como se indica en el dictamen N° C-085-98 de 11 de mayo de 1998.

Desde el dictamen N° C-115-89 de 4 de julio de 1989 nos hemos referido al alcance de esta personalidad instrumental como una "personificación presupuestaria", ya que al atribuir personalidad el legislador no busca el desmembramiento de la Administración Central, sino que determinados recursos sean administrados en forma independiente del presupuesto del organismo al cual se pertenece y de ese hecho, escapen a la aplicación de las normas que rigen ese presupuesto. De esa forma, la personificación presupuestaria tiene como objeto permitir la titularidad de un presupuesto y una ejecución presupuestaria autónoma, de manera tal que sea la nueva persona quien tome las decisiones fundamentales en materia presupuestaria, así como que esta ejecución resulte liberada de los controles aplicables a la ejecución de la Ley de Presupuesto. Los alcances de la personalidad atribuida son limitados, por lo que en estricto Derecho no puede considerarse que se está creando un centro autónomo de derechos y deberes y consecuentemente, que la persona jurídica instrumental se desligue del ente al que pertenece. Eso significa que la persona instrumental es parte del Poder Ejecutivo, permanece como tal sin que pueda ser considerada como "Administración Descentralizada", aspecto que recalcamos en un reciente dictamen (C-280-2002 de 18 de octubre de 2002). Por demás, debe recordarse que la mayor parte de las leyes atributivas de personalidad jurídica instrumental señalan también que el órgano afectado es un órgano desconcentrado. Las competencias administrativas se desconcentran, no se descentralizan. Por consiguiente, no podría considerarse que esas competencias son ejercidas por un ente público independiente del ente de pertenencia (para el caso, el Estado).

En el caso del FONAFIFO, la atribución de personalidad jurídica instrumental se ha justificado en la necesidad de que el Fondo en tanto que patrimonio afecto a ciertos fines, sea manejado de manera tal que pueda cumplir con los objetivos establecidos, lo que implica una cierta flexibilidad y sobre todo, capacidad de disposición de la liquidez. Es decir, la separación de fondos tiene carácter de mecanismo financiero en el ámbito forestal El punto es si el Fondo como persona jurídica instrumental puede ser parte en un proceso, es decir si tiene legitimación procesal, particularmente pasiva. Dispone el artículo 11.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:

"Se considerará parte demandada:

A la entidad autora del acto o la disposición a que se refiere el juicio, salvo que se trate de actuación del Poder Ejecutivo, de sus órganos o la de los otros Poderes en función administrativa, caso en la cual se demandará al Estado".

En consecuencia, para efectos de la legitimación, debe tomarse en cuenta quién es el autor del acto o disposición impugnado. Si el acto se reputa del Estado, el demandado será éste. Si las personas instrumentales no son en realidad una persona distinta del Estado, podría afirmarse que sus actos son actos estatales. No obstante, ha sido criterio de la Procuraduría que las personas jurídicas instrumentales deben ser llamadas a comparecer en juicio cuando se está ante el ejercicio de las competencias por las cuales se atribuyó la personalidad jurídica y el órgano cuenta con un patrimonio y con sus propios personeros. La Procuraduría se ha referido en varias oportunidades al tema, señalando:

"Al ser la Dirección titular de patrimonio de fuentes de financiamiento propios, así como también de autonomía presupuestaria para la gestión de tal patrimonio público, el poder de representación autónomo que se le confiere en el artículo 14 de su Ley Orgánica, sólo se justifica como mecanismo para aplicar independientemente dichos recursos a la obtención de los fines que le han sido encomendados." Dictamen N° C-075-98 del 23 de abril de 1998.

El punto también ha sido enfocado por la Procuraduría desde la perspectiva judicial:

"Siendo los ingresos provenientes de las multas establecidas en la Ley de Tránsito parte del Fondo de Seguridad Vial, para cuya administración se le otorga personalidad jurídica al Consejo de Seguridad Vial para administrarlo, en ejercicio de esa capacidad, podrá ejercer el cobro respectivo, tanto a nivel administrativo como judicial.

El problema que se ha presentado, y que ustedes mismos hacen notar, es la existencia de fallos contradictorios de nuestros Tribunales al respecto, lo que crea confusión. En todo caso, en este momento existe un recurso de casación sobre el tema del reconocimiento de capacidad procesal a este tipo de órganos, en el que se espera que se siente un criterio definitivo al respecto.

Por lo tanto, en nuestro criterio debería procederse al cobro administrativo; de optarse por acudir a la vía judicial para el cobro respectivo y de seguirse insistiendo en la tesis de la capacidad procesal del Consejo de no prosperar tales gestiones, la Procuraduría tendría que hacerse cargo de los procesos, para lo cual se coordinarían las acciones respectivas, dado que tal labor excedería nuestra posibilidades de personal actuales". Dictamen N° 083-2002 de 3 de abril de 2002.

El anterior dictamen parte de criterios externados por la Procuraduría en relación con la Junta Administradora del Registro Nacional, en los cuales se sostuvo la posibilidad de que la Junta comparezca en juicio respecto de las actuaciones que le son directamente imputables, así como que el punto debe ser objeto en último término de decisión por los tribunales de justicia. En efecto, se indicó:

"De otra parte, en el numeral 4º se regula la integración de la Junta Administrativa y, específicamente, en su párrafo final, se señala que "Corresponde al Presidente de la Junta su representación legal". Consecuentemente, la representación legal debe entenderse que se refiere a aquellos aspectos en que la Junta actúa en ejercicio de esa personalidad que le fue otorgada. Esto es, la actuación del representante legal va a estar determinada por los acuerdos de la Junta Administrativa y será en ejecución de ellos que pueda actuar. Para todos los demás aspectos debe considerarse como un órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. Consecuentemente, en estos casos, sería de aplicación lo dispuesto en los artículos 28 y 83 de la Ley General de la Administración Pública y 15 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Esto es, de conformidad con los citados numerales, y en aplicación de la doctrina administrativa de este Organo Asesor, la Ministra de Justicia podría actuar en representación de la Junta Administrativa en aquellos supuestos en que lo discutido se refiera a aspectos directamente relacionados con la gestión de la Junta Administrativa en que se utilice la personalidad jurídica de la Junta. Fuera de esos supuestos, la representación la tendría la Procuraduría General de la República., a tenor de lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley Orgánica de esta Institución, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982.

Así, deberá analizarse en cada caso concreto, de acuerdo con las circunstancias y la naturaleza de los actos de que se trate, quién ostenta la representación de la Junta Administrativa del Registro Nacional. Obviamente, en este tema, será en última instancia la jurisprudencia de nuestros Tribunales la que determine los alcances de la representación legal en juicio de este tipo de órganos-persona, por no ser un figura de organización típica y que pueda prestarse a discusión". Dictamen N° 136-1999 de 30 de junio de 1999.

El anterior dictamen cita dos procesos en los cuales la Junta Administrativa compareció como parte, sin que se cuestionara su legitimación. Estos procesos dieron lugar a las sentencias de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (resolución Nº21 del 21 de febrero de 1996 y N° 7 de 15:05 horas del 23 de enero de 1991). Más recientemente, la Sección Primera del Tribunal Contencioso-Administrativo se refirió a la legitimación de la Junta, manifestando:

"De conformidad con el artículo 3° de la Ley 5695 de 28 de mayo de 1975 el Registro Nacional, que está adscrito al Ministerio de Justicia, estará dirigido por una Junta Administrativa, que tiene personalidad jurídica instrumental, para facilitar el cumplimiento de los fines de esa ley; de lo cual debe entenderse, que no puede servir para impedir o dificultar el ejercicio de sus cometidos o la exigencia de las responsabilidades que le son propias. La representación restrictiva y parcial que tiene el Ministro de Justicia, es sin perjuicio de la general y total que ejerce la Procuraduría, como Órgano especializado para ejercer esa competencia a nombre del Estado. Artículos 28 y 83 de la Ley General de la Administración Pública, 11 y 15 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 1 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, número 6815 del 27 de setiembre de 1982. De tal suerte que, aunque en determinados casos la Junta pueda comparecer en juicio, el Estado y la Procuraduría nunca podrán ser excluidos mientras los registros sean órganos de alguna cartera ministerial de la República.

(...).

VI.- El Tribunal estima, a tenor de lo dicho en el considerando precedente, que el Estado está bien demandado y representado y por esa razón, la demanda no es inadmisible.. ." (resolución N° 288-2001 de 11:10 hrs. del 12 de septiembre de 2001.

Aplicando dichos criterios al FONAFIFO, tenemos que éste está legitimado para comparecer en juicio en relación con los actos directamente relacionados con su competencia, sea la gestión del Fondo que le corresponde, es decir las operaciones financieras que la Ley Forestal prevé (artículos 46 y 49), los incentivos por otorgar (artículos 46 y 69 de la Ley) así como las contrataciones cuya realización autoriza el artículo 50 de esa Ley. No obstante, el punto es discutible y competerá a los tribunales de justicia clarificarlo.

Puesto que la legitimación pasiva está determinada por la actuación que se impugna, no es posible de antemano determinar si en una ejecución de sentencia FONAFIFO debe o no ser llamado a juicio. Además, como se ha indicado, no le corresponde a la Procuraduría en esta vía pronunciarse sobre el caso específico de la empresa INVERSIONES COMOBI S. A. Ello es competencia jurisdiccional, oportunidad en la cual deberá valorarse a quién se condenó al pago de daños y perjucios causados, según resolución de la Sala Constitucional, lo cual deberá liquidarse en ejecución de sentencia.

B.- LA RELACION FONAFIFO-MINAE Se solicita a la Procuraduría un pronunciamiento sobre la sujeción de FONAFIFO a órdenes, directrices o resoluciones emitidas por el MINAE y cuál es el procedimiento que debe seguir el Ministerio para girar tales órdenes.

Diversos artículos de la Ley Forestal se refieren al funcionamiento del Fondo. En primer término, el artículo 46 de la Ley establece como actividad del Fondo el financiamiento, para pequeños y medianos productores, del manejo del bosque, los procesos de forestación, reforestación, viveros forestales, sistema agroforestales, recuperación de áreas denudadas y cambios tecnologías en aprovechamiento e industrialización de recursos forestales, así como el pago de servicios ambientales y el fortalecimiento del sector de recursos naturales. El mecanismo de financiamiento puede ser tanto el crédito como otros mecanismos de fomento, que establecería el Fondo. Resulta claro que los fondos asignados no pueden ser destinados sino para el cumplimiento de los fines previstos legalmente o bien las actividades de desarrollo de los recursos naturales que el reglamento establezca. Reglamento que debe ser emitido por el Poder Ejecutivo, sea el Presidente y el Ministro de Ambiente y Energía. Los recursos del Fondo se deben destinar, entonces, no a financiar cualquier actividad relativa a la Administración Forestal, sino a incentivar determinadas actividades señaladas por la ley o, en su caso, por el reglamento.

La Ley dispone el destino de los recursos y es en apego de ese destino que pueden ser tomadas las decisiones correspondientes. El punto es a quién corresponden estas decisiones. Tratándose del financiamiento de actividades, el artículo 48 de la Ley señala que la Junta Directiva debe adoptar las directrices generales, los reglamentos del crédito y aprobar las operaciones financieras. En consecuencia, decidir cómo se otorga el financiamiento. En su caso, tomar las decisiones relativas a los créditos que otorga, en cuanto a plazo, tasas de interés y monto, entre otros.

Además, le corresponde al Fondo, a través de sus órganos, el decidir la realización de los negocios jurídicos necesarios para administrar los recursos que se le asignan, según se deriva del artículo 49 de la Ley Forestal.

Dado que la decisión sobre estos aspectos de financiamiento, conforme el artículo 46 de cita, corresponde al Fondo, por medio de su Junta Directiva, se sigue que el MINAE no es competente para darle órdenes sobre los extremos indicados. En consecuencia, resultaría improcedente la emisión de una orden referida al ejercicio de esas facultades. Al Ministerio corresponde, en último término, la administración forestal, la conservación de los recursos naturales, regulación y aprobación de los planes de manejo forestal. Pero no la gestión concreta de los recursos del Fondo, de ahí que no pueda darle órdenes relativas a la gestión del Fondo.

Se consulta respecto de la función directiva del MINAE. El Fondo como todo organismo público subordinado está sujeto a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo, entendida como la potestad de emitir directrices (en términos reducidos, la fijación de metas y la indicación de los medios para alcanzarlas). Empero, puesto que la competencia de decisión respecto de la actividad crediticia se mantiene en el Fondo y no se traslada al Ministerio, se sigue que esa potestad del MINAE debe ser ejercida de tal manera que no implique la emisión de órdenes y la supresión de la competencia decisoria del Fondo.

Se consulta si la emisión de resoluciones por parte del MINAE puede vincular al Fondo. En estricto sentido, la resolución es el acto administrativo que decide sobre un recurso o un reclamo administrativo (doctrina del artículo 121.3 de la Ley General de la Administración Pública).

Partiendo de que la resolución resuelve recursos contra decisiones administrativas, tendríamos que para que el MINAE pueda emitir órdenes vía resolución al FONAFIFO tendría que conocer en alzada de un recurso contra un acto del Fondo. Empero, la Ley Forestal no establece que las decisiones del Fondo tendrán recurso ante el Ministro del Ambiente y Energía. Por el contrario, el artículo 58 del Reglamento General del Ministerio del Ambiente y Energía dispone que contra los actos de la Junta Directiva cabrá el recurso de reconsideración, lo que implica necesariamente que es este órgano colegiado el que agota la vía administrativa.

Por demás, si tomamos la resolución como acto que resuelve ya no un recurso sino un reclamo, tenemos que si el reclamo del particular se refiere específicamente al Fondo y sus competencias, el Ministerio no puede sustituirse al Fondo y dictar el acto correspondiente. Por consiguiente, los reclamos relativos a la competencia del Fondo deben ser resueltos por éste.

La resolución no es, entonces, un medio válido para que el MINAE dicte órdenes al Fondo. Más categóricamente, puede afirmarse que en el ámbito de competencias del Fondo, el MINAE no es competente para emitir resoluciones en sentido estricto, según lo antes indicado.

Esta exclusión del ejercicio de las potestades propias del Ministro como jerarca del Ministerio se refiere, empero, a la gestión del Fondo. Por el contrario, va de suyo que en lo no referente a esa gestión financiera, como el Fondo está sujeto a jerarquía, debe acatar las órdenes y directrices que emita el Ministro como superior jerárquico del Ministerio (artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública).

Asimismo, debe tomarse en cuenta lo establecido en otras disposiciones de la ley. En primer término, lo relativo a los certificados para la conservación del bosque. Como se indicó en el dictamen N. C-038-02 de 11 de febrero del 2002 :

"....el Certificado de Conservación del Bosque es un título valor que se otorga para la conservación del bosque y la regeneración de terrenos de aptitud forestal denudados, con financiamiento del presupuesto nacional".

Conforme el artículo 22 de la Ley Forestal, el certificado para la conservación del bosque retribuye los servicios ambientales generados para su conservación, en las condiciones que allí se indica. Si bien la confección, expedición y suscripción de los certificados es función del Fondo, la determinación de los beneficiarios corresponde al MINAE. Para ello, podrá emitir un acuerdo o una resolución que, en razón de ser ejercicio de sus competencias propias, lógicamente vinculará al Fondo. En ese sentido, el artículo 40 del Reglamento a la Ley Forestal dispone que aprobada la solicitud de certificado, la Administración Forestal del Estado emitirá una "resolución de aprobación", con base en la cual el Fondo emite el certificado. Por otra parte, no sólo la selección de los beneficiarios le escapa al Fondo. Para emitir y suscribir los certificados está lógicamente sujeto a los reglamentos que en la materia se hayan emitido. El Poder Ejecutivo debe establecer "el orden de prioridad al otorgamiento de los certificados" y la distribución de los certificados en proporción con el área de cada propietario o poseedor", lo que implica que para estos efectos deberá emitir un reglamento. Escapa al Fondo también la determinación del "valor de los certificados, las condiciones a que debe someterse el propietario beneficiado con ellos y la prioridad de las áreas por Incentivar", aspectos que deben ser normados también por el Ejecutivo. Podría, entonces, decirse que en relación con esos certificados la competencia del FONAFIFO está condicionada no sólo por la ley, sino por lo dispuesto en el reglamento y en la resolución con base en la cual se debe emitir el certificado.

De modo que en la confección, expedición y suscripción de los certificados, la función del Fondo es esencialmente ejecutiva ya que el poder decisorio no le corresponde. Se trata de una función de ejecución de disposiciones reglamentarias y que requiere de una "resolución" que acuerde otorgar el certificado. En ese sentido, la labor del Fondo consiste en cumplir y hacer cumplir lo que el Poder Ejecutivo por vía reglamentaria haya decidido respecto del otorgamiento del certificados de mérito a X persona. El reglamento así emitido determina la actuación del Fondo. De lo cual se sigue, empero, que esa actuación no está determinada ni por una orden ni por una directriz del Ministerio. Lo que el Fondo debe obedecer y ejecutar es el reglamento que se haya emitido en la materia y la decisión de otorgar el beneficio a X persona.

Veamos lo que sucede con el pago de los servicios amibientales, para lo cual debe tomarse en cuenta lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley:

" Apoyo a programas de compensación De los montos recaudados por el impuesto selectivo de consumo de los combustibles y otros hidrocarburos, anualmente se destinará un tercio a los programas de compensación a los propietarios de bosques y plantaciones forestales, por los servicios ambientales de mitigación de las emisiones de gases con efecto invernadero y por la protección y el desarrollo de la biodiversidad, que generan las actividades de protección, conservación y manejo de bosques naturales y plantaciones forestales. Estos programas serán promovidos por el Ministerio del Ambiente y Energía".

En el dictamen N. C-038-2002 antes citado la Procuraduría analizó estos pagos, señalando:

"Se genera así un flujo financiero y de servicios entre los propietarios de bosque o plantaciones forestales y sus beneficiarios o personas e instituciones contribuyentes, por intermedio del FONAFIFO, el que ha de velar por la correcta utilización de los recursos captados. En la priorización de las áreas a comprender en el programa, montos a pagar por hectárea, evaluación de proyectos y preparación de contratos individuales, aprobación y control de los planes de manejo, intervienen las distintas Areas de Conservación del SINAC (Administración Forestal del Estado), a través de las Oficinas Regionales o Subregionales".

Indicándose también que:

Entretanto, el Pago de Servicios Ambientales a que se refieren los artículos 46 y 69 Ley Forestal se solventa a través de dinero en efectivo (o cheque certificado), cuyas fuentes de financiamiento provienen del impuesto único a los combustibles (Ley 8114, art. 5°), transferidos por el Ministerio de Hacienda, y los recursos captados por el FONAFIFO, en especial con la venta nacional e internacional de servicios ambientales. Se destinan a retribuir los servicios que generan las actividades de protección o conservación, manejo de bosques naturales y plantaciones forestales o reforestación.

FONAFIFO tiene dos responsabilidades fundamentales: realizar los pagos a quienes hayan suscrito el contrato correspondiente y velar por la correcta utilización de los recursos. FONAFIFO se encarga de la ejecución del programa de compensación de los servicios ambientales (artículo 61 del Reglamento a la Ley Forestal. Ante lo cual hay que indicar que no se trata de cualquier compensación, sino de la contraprestación que el Estado ofrece por concepto de servicios ambientales. Los recursos correspondientes no tienen, entonces, un carácter indemnizatorio de los daños y perjuicios eventualmente sufridos por un determinado empresario forestal. Lo que va de suyo porque los fondos se destinan a actividades de fomento y lógicamente, la reparación de daños no entra en el concepto de fomento.

En orden a la competencia, tenemos que la definición de los elementos del programa y, por ende, definición de los términos de los contratos no corresponde al Fondo, sino a la Administración Forestal. El artículo 38 del Reglamento Forestal, recientemente modificado (Decreto N. 30762-MINAE de 23 de agosto del presente año) reafirma la competencia del Poder Ejecutivo, mediante decreto ejecutivo, para establecer cada año la cantidad de hectáreas disponibles, el monto por hectárea y el mecanismo de pago. Es decir, esa determinación se hace por vía general, no respecto de un caso concreto. Conforme al reglamento, la definición de los procedimientos de pago sí corresponde al Fondo. El pago, en todo caso, no puede realizarse si no existe un contrato para la prestación de servicios ambientales, por lo que opera de conformidad con los términos contractuales.

Se sigue, entonces, que el pago no puede originarse en órdenes, directrices o resoluciones emitidas por el MINAE, sino en el contrato el cual debe ser suscrito conforme lo dispuesto en la ley y en las disposiciones generales que hayan sido emitidas.

CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal cuenta con personalidad jurídica instrumental, para efectos de la gestión de los recursos dirigidos a incentivar, por diversos mecanismos, las actividades productivas forestales y los servicios ambientales.

2-. Corresponde a los tribunales de justicia pronunciarse en forma definitiva sobre la legitimación del FONAFIFO para comparecer en juicio. Empero, es criterio de la Procuraduría que el Fondo goza de esa legitimación cuando el acto se refiera al ejercicio de sus competencias propias. sea la gestión financiera prevista en la Ley.

3-. En el ejercicio de sus competencias, el FONAFIFO debe dar debida ejecución a los reglamentos y disposiciones generales que el Poder Ejecutivo y el Ministerio de Ambiente y Energía emitan. En general, está vinculado por el ejercicio de las competencias legal y reglamentariamente asignadas a dichos órganos, entre las cuales no se comprende el dictar órdenes, directrices o actos concretos que impongan el pago de un determinado incentivo o la asunción de gastos por conceptos no previstos legalmente.

4-. En el sentido indicado, debe tomarse en cuenta que las condiciones del financiamiento de las actividades a que se refiere el artículo 46 de la Ley Forestal son determinadas por la Junta Directiva del Fondo; el Fondo emite los certificados de conservación del bosque según lo dispuesto en el artículo 22 y siguientes de la ley y los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo. Los pagos por concepto de servicios ambientales están sujetos a la suscripción del contrato correspondiente, el cual debe ajustarse a la ley, el Reglamento a la Ley Forestal y los reglamentos emitidos por el MINAE.

De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/mvc