Inadmissibility of Individual Inquiry by the ONF Board PresidentInadmisibilidad de consulta individual del Presidente de la Junta Directiva de la ONF

Opinion: 344 of 12/10/2015 C-344-2015 December 10, 2015 Engineer Luis Felipe Vega Monge President of the Board of Directors of the Oficina Nacional Forestal Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your note in which you request us to amend or clarify ex officio opinions Nos. C-038-2002 of February 11, 2002 and C-336-2006 of August 23, 2005, but not before expressing our apologies for the delay in issuing the pronouncement due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office.

As has been indicated on other occasions, “Articles 4 and 5 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 of September 27, 1982, subject the exercise of the advisory function to the fulfillment of a series of admissibility requirements, among which we can highlight the following:

• a)The consultations must be made through the heads of the different administrative levels.
• b)The opinion of the respective legal advisory office must be attached, except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly.
• c)The concerns raised should not deal with specific cases, but rather with generic legal questions.
• d)Matters pertaining to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not consultable.” (Opinion C-250-2010 of December 6, 2010).

In accordance with the current Ley Forestal, No. 7575 of February 13, 1996, the Oficina Nacional Forestal is a state entity with its own legal personality (article 7), which is headed by a Board of Directors composed of the following members: a) two representatives of small forest producer organizations, b) two representatives of other forest producer organizations, c) two representatives of wood industrialist organizations, d) one representative of wood trader organizations, e) one representative of artisan and furniture producer organizations, and f) one representative of the country's environmentalist groups (article 8); members that shall be designated by each sector in their respective assemblies, for a period of three years; and who shall elect a president, a vice president, a secretary, and a treasurer at their first annual session, with the other members being considered as board members (vocales) (article 9).

In the present case, the request is presented directly by the President of the Board of Directors of the Oficina Nacional Forestal, without an agreement from said Board to make the respective consultation to the Procuraduría General de la República and authorizing the former to present it (or at least, it was not provided with the documents sent to this Advisory Body); which renders the request for a pronouncement unprocessable, as it does not emanate from the respective hierarchical superior as required by our Ley Orgánica.

In this regard, we have previously expressed:

“In accordance with Article 2 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, this Advisory Body issues opinions on the legal matters that the Public Administration consults it on. For this purpose, the consultation must be filed by the hierarchical authority of the administrative organization in question (Article 4). That is, by the head of the Administration who is competent or who is concerned by the rule or act being consulted on. The foregoing means that not every public official is legitimated to consult the Procuraduría General.

According to the Ley Orgánica de la Procuraduría General, it pertains to the heads of the Public Administrations. The Board of Directors, as a collegiate body, holds that condition. Therefore, to consult the Procuraduría, the Board must adopt an agreement, a collegiate act, authorizing its President or whoever substitutes him/her to present the consultation. The individual members of the collegial body are not authorized to consult. The directors make up the collegiate body, without it being possible to consider that the Law attributes to them their own competencies, empowering them to be considered an administrative authority for the purposes of the aforementioned Article 4. And from that same fact, it is impossible to consider that individually considered directors constitute an administrative head. In opinion C-164-2003 of June 6, 2003, we stated regarding this:

‘The case of the individually considered directors is different. The directors make up the collegiate body, without it being possible to consider that the Law attributes to them their own competencies, empowering them to be considered an administrative authority for the purposes of the aforementioned Article 4. And from that same fact, it is impossible to consider that individually considered directors constitute an administrative head. It should be remembered that:

"...the collegiate body is characterized because its ownership corresponds to a set of physical persons. The will of the collegiate body is formed by the concurrence of the wills of that diversity of members, without the act of the body thereby ceasing to be a simple and not a complex act, which is one in which the wills of various bodies concur, whether unipersonal or collegiate...." R. PARADA: Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo común, Marcial Pons, 1999, p. 127.

As part of the collegiate body, the directors must deliberate and vote on the proposals for agreement, without being permitted to assume the representation, judicial or extrajudicial, of the collegiate body or any other competence of the collegial body. For this to be possible, a special power of attorney would be required. It can be considered that by consulting in the manner in which it has been done, that representation is assumed, given that it is intended that the Procuraduría pronounce on the functioning of the collegiate body as a whole and on the possibility of the board meeting without the presence of the person who is legally the President of the body. The ultimate purpose of the consultation is to obtain a binding pronouncement that will settle conflictive situations, or that in some way have altered the normal functioning of the Institute. In any case, it is intended to define the functions of the President of the Board.

In line with the above, the administrative jurisprudence of this Body is clear and conclusive in the sense that to process consultations from collegiate bodies, it is an indispensable admissibility requirement that the body as a collegial body has decided to consult the Procuraduría (in that sense, among others, opinions Nos. C-311-2001 of November 9, 2001, C-040-2002 of February 13, 2002, and C-084-2002 of June 6, 2002). To verify this requirement, the consultation letter must indicate the number and session in which the body agreed to present the consultation.

It follows from the foregoing that the members of the body, individually considered and even when they constitute the majority required to meet, or to adopt agreements, as the case may be, do not represent the collegiate body, cannot assume its competencies, and therefore are not legitimated to consult. Consequently, the present request for an opinion is inadmissible.’ In application of the foregoing, the Procuraduría declares inadmissible the consultation made by a member of the collegiate body or group of members, not issuing a criterion until the consultation is made by the collegiate body.” (Opinion No. C-153-2012 of June 20, 2012).

CONCLUSION

This being the case, and in order not to contravene the principle of administrative legality (articles 11 of our Constitución Política and 11 of the Ley General de la Administración Pública), nor the admissibility requirements established in our Ley Orgánica, it is not possible for us to address your request to issue the required criterion.

Sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney

Dictamen : 344 del 10/12/2015 C-344-2015 10 de diciembre de 2015 Ingeniero Luis Felipe Vega Monge Presidente de la Junta Directiva de la Oficina Nacional Forestal Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su nota donde nos solicita modificar o aclarar de oficio los dictámenes Nos. C-038-2002 de 11 de febrero de 2002 y C-336-2006 de 23 de agosto de 2005, no sin antes expresarle nuestras disculpas por el atraso en la emisión del pronunciamiento debido al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.

Como se ha indicado en otras ocasiones, “los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, sujetan el ejercicio de la labor consultiva al cumplimiento de una serie de requisitos de admisibilidad, entre los cuales podemos destacar los siguientes:

• a)Las consultas deben ser formuladas por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos.
• b)Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes pueden realizar la consulta directamente.
• c)Las inquietudes planteadas no deben versar sobre casos concretos, sino sobre cuestiones jurídicas en genérico.
• d)No son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.” (Dictamen C-250-2010 de 6 de diciembre de 2010).

De acuerdo con la Ley Forestal vigente, No. 7575 de 13 de febrero de 1996, la Oficina Nacional Forestal es un ente estatal con personalidad jurídica propia (artículo 7°), que se encuentra presidido por una Junta Directiva compuesta por los siguientes miembros: a) dos representantes de las organizaciones de pequeños productores forestales, b) dos representantes de otras organizaciones de productores forestales, c) dos representantes de las organizaciones de los industriales de la madera, d) un representante de las organizaciones de comerciantes de la madera, e) un representante de organizaciones de artesanos y productores de muebles y f) un representante de los grupos ecologistas del país (artículo 8°); miembros que serán designados por cada sector en sus respectivas asambleas, por un período de tres años; y que en su primera sesión anual elegirán presidente, un vicepresidente, un secretario y un tesorero, debiéndose considerar los otros miembros como vocales.(artículo 9°).

En el presente caso, la gestión es presentada directamente por el Presidente de la Junta Directiva de la Oficina Nacional Forestal, sin que medie un acuerdo de dicha Junta en el sentido de hacer la respectiva consulta ante la Procuraduría General de la República y autorizando a aquel para plantearla (o por lo menos, no se aportó con los documentos remitidos a este Órgano Consultivo); lo que torna inatendible la solicitud de pronunciamiento al no emanar del respectivo superior jerárquico como lo requiere nuestra Ley Orgánica.

Al respecto, hemos expresado con anterioridad:

“De conformidad con el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este Órgano Consultivo emite criterio sobre los asuntos jurídicos que la Administración Pública le consulte. Para ese objeto, la consulta debe ser interpuesta por la autoridad jerárquica de la organización administrativa de que se trate (artículo 4). Es decir, por el jerarca de la Administración que resulte competente o bien, que resulte concernido por la norma o acto sobre el que se consulta. Lo anterior significa que no todo funcionario público está legitimado para consultar a la Procuraduría General.

De acuerdo con la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se trata de los jerarcas de las Administraciones Públicas. Ostenta esa condición la Junta Directiva como colegio. Por ello, para consultar a la Procuraduría la Junta debe tomar un acuerdo, acto colegiado, que autorice a su Presidente o quien lo sustituya a plantear la consulta. Los miembros individuales del colegio no están autorizados para consultar. Los directores integran el órgano colegiado, sin que pueda considerarse que la Ley les atribuya competencias propias, que faculten para considerarlos una autoridad administrativa para los efectos del artículo 4 de mérito. Y de ese mismo hecho, resulta imposible considerar que individualmente considerados los directores constituyan un jerarca administrativo. En el dictamen C- 164-2003 de 6 junio de 2003, manifestamos al respecto:

“Distinto es el caso de los directores individualmente considerados. Los directores integran el órgano colegiado, sin que pueda considerarse que la Ley les atribuya competencias propias, que faculten para considerarlos una autoridad administrativa para los efectos del artículo 4 de mérito. Y de ese mismo hecho, resulta imposible considerar que individualmente considerados los directores constituyan un jerarca administrativo. Cabe recordar que:

"...el órgano colegiado se caracteriza porque su titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas. La voluntad del órgano colegiado se forma por el concurso de la voluntad de esa diversidad de miembros sin que por ello el acto del órgano deje de ser un acto simple y no complejo, que es aquel en que concurre la voluntad de diversos órganos, sean unipersonales o colegiados...."R, PARADA: Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo común, Marcial Pons, 1999, p. 127.

Como parte del órgano colegiado, los directores deben deliberar y votar las propuestas de acuerdo, sin que les sea permitido asumir la representación, judicial o extrajudicial, del órgano colegiado o cualquier otra competencia del colegio. Para que ello fuera posible, se requeriría un poder especial. Puede considerarse que al consultar en la forma en que se ha hecho, se asume esa representación dado que se pretende que la Procuraduría se pronuncie sobre el funcionamiento del órgano colegiado en su conjunto y sobre la posibilidad de que la junta sesione sin la presencia de quien legalmente es el Presidente del órgano. El objetivo último de la consulta es obtener un pronunciamiento vinculante que venga a dirimir situaciones conflictivas, o que en alguna forma han alterado el funcionamiento normal del Instituto. En todo caso, se pretende delimitar las funciones del Presidente de la Junta.

En consonancia con lo anterior, tenemos que la jurisprudencia administrativa de este Órgano es clara y contundente en el sentido de que para evacuar consultas de los órganos colegiados es requisito indispensable de admisibilidad que el órgano como colegio haya decidido consultar a la Procuraduría (en ese sentido, entre otros, dictámenes Ns. C-311-2001 de 9 de noviembre de 2001, C-040-2002 de 13 de febrero de 2002 y C-084-2002 de 6 de junio de 2002). Para comprobar este requisito, se requiere que el oficio de consulta señale el número y sesión en que el órgano acordó plantear la consulta.

Se desprende de lo anterior que los miembros del órgano, individualmente considerados y aún cuando constituyan la mayoría requerida para sesionar, o en su caso, adoptar acuerdos, no representan al órgano colegiado, no pueden asumir sus competencias, por lo que no están legitimados para consultar. En consecuencia, la presente solicitud de dictamen resulta inadmisible”.

En aplicación de lo anterior, la Procuraduría declara inadmisible la consulta formulada por un miembro del órgano colegiado o grupo de miembros, no emitiendo criterio hasta que la consulta no sea formulada por el órgano colegiado.” (Dictamen No. C-153-2012 de 20 de junio de 2012).

CONCLUSIÓN

Así las cosas, y a fin de no contravenir el principio de legalidad administrativa (artículos 11 de nuestra Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), ni los requisitos de admisibilidad establecidos en nuestra Ley Orgánica, no nos es posible atender su solicitud para emitir el criterio requerido.

Atentamente,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario