Participation of National Forestry Office members on the FONAFIFO Board of DirectorsParticipación de miembros de la Oficina Nacional Forestal en la Junta Directiva de FONAFIFO

Opinion: 368 of 06/12/2004 C-368-2004 December 6, 2004 Engineer Maximiliano Koberg Van Patten President Oficina Nacional Forestal Present Dear Sir:

With the approval of the Madam Procuradora General de la República, I am pleased to refer to your letter of November 20 of the current year, through which you request the opinion of the Procuraduría General de la República on whether Article 18 of Law No. 8422 of October 6, 2004, Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, modifies or repeals Article 48 of the Forestry Law, Law No. 7575 of April 16, 1996, with respect to the legal possibility that the members of the Oficina Nacional Forestal may be part of the Board of Directors of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal.

I.— BACKGROUND.

A.— Opinion of the Legal Advisory Office of the consulting entity.

By letter of November 27 of the current year, signed by Lic. Roberto Soto Vega, member of the Legal Advisory Office of the consulting entity, the following is stated insofar as relevant:

"1- I consider that the legislator in the case of the Forestry Law foresaw that small and medium-sized producers and industrialists would have a fair, egalitarian degree of participation in the Board of Directors of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, and to achieve the objective, the members of the Board of Directors of the Oficina Nacional Forestal, due to its small structure, are the persons with the ideal profile to participate simultaneously in the Board of Directors of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal.

2- Likewise, I believe that the incompatibility established by Article 18 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, what the legislator intends is to avoid the benefit of per diems (dietas) and salary payments that officials hold due to their dual representation both in the exercise of their positions (Ministers, Vice-Ministers, and others) and also forming part of the Boards of Directors, thus earning per diems (dietas) and salaries in both positions and also concentrating power excessively to the detriment of the penalization provided for in Articles 45, 52, and 56 of the same Law; likewise, in many cases, the positions entailed a conflict of interests, these budgets (conflicts of interest, excessive concentration of power, influence peddling, and excessive salaries) being the protected legal interests in this new legislation.

In the case under study, the members of the Board of Directors of the Oficina Nacional Forestal hold honorary (ad honores) positions and the same occurs with the position they hold on the Board of Directors of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal; this factual situation allows us to conclude that participation in both Boards of Directors fulfills the desired will of the Legislator in Forestry Law No. 7575, which was precisely to create real and effective participatory spaces in those public policies that may affect the interests of small and medium-sized forestry and industrial producers without this representing an excessive concentration of power, enrichment in their favor with public funds, or a conflict of interests in their functions. For this reason, I consider that the dual representation on Boards of Directors by the officials of the Oficina Nacional Forestal does not cause harm to the legal interests protected by the legislator in the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, specifically in Article 18, and therefore they can hold both positions." B.— Opinions of the Procuraduría General de la República.

The Advisory Body, on various occasions, has referred to the issue of incompatibilities. Even recently, regarding Article 18 of Law No. 8422 of October 6, 2004, Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, it issued opinions C-311-2004 of November 1, 2004, and C-350-2004 of November 25 of the current year. For that reason, when the needs of the exposition so require, we will be resorting to them. Furthermore, we must warn that against Articles 17 and 18 of Law No. 8422 of October 6, 2004, Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, there are two actions of unconstitutionality filed before the Constitutional Court, which are being processed under judicial case files 11299-04 and 11314-04, and are in the admissibility phase.

II.— ON THE MERITS.

In opinion C-311-2004 on the consulted matter, we indicated the following:

"Article 18 of Law No. 8422 of October 6, 2004, Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, indicates that Government ministers cannot simultaneously hold positions on boards of directors. Now then, the question we must answer before continuing is to what type of entity those collegial bodies (órganos colegiados) are referring. In our view, there are three possible answers. First, that it refers only to the boards of directors of private companies. Second, to the boards of directors of public organs, entities, and companies. And, finally, to both.

There are sufficient reasons to maintain that the Law refers exclusively to boards of directors of private companies, and not of public organs, entities, or companies.

Our point of view finds support in the legislative background. Indeed, having consulted the draft law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, which was processed under legislative file No. 13,715, we find that, in the initiative originally presented by Deputy Vargas Pagán and others, the prohibition was referred to not holding positions simultaneously on boards of directors of private entities, nor appearing in the registry as their legal representatives or attorneys-in-fact (see folio 22 of legislative file No. 13,715). The same wording is maintained in the substitute text approved by the Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración in the session of April 24, 2001 (see folios 849 and 885). The same occurs with the affirmative opinion that said commission issues to the Full Legislative Body on April 24, 2001 (see folio 949) and with an approved motion by Deputy José Merino Del Río presented via the mechanism of Article 137 of the Regulation of the Legislative Assembly (see folios 1047 and 1096). Finally, that text is also maintained in the final drafting report rendered by the Comisión Permanente Especial de Redacción to the Full Legislative Body on September 24, 2001 (see folio 1200).

Due to the concerns raised by the article we are commenting on in the discussion of the first debate in the Legislative Full Body, where some deputies considered the incompatibility very excessive, the draft law was returned to the drafting committee for forty-eight hours, based on Article 154 of the Regulation of the Legislative Assembly (see folios 1593, 1612, and 1618, as well as the minutes of the Full Body No. 001, extraordinary, and No. 048, both of July 23, 2002).

Again, in the drafting committee and insofar as relevant, firstly, a motion by several deputies in the session of July 24, 2002, was rejected, which established, insofar as relevant, that they could not simultaneously hold positions on boards of directors nor appear in the registry as representatives or attorneys-in-fact of private entities whose activities could lead to conflicts of interest by virtue of the position held (see folio 1623 and minute No. 19 of July 24, 2002, of the Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración). Subsequently, a motion by Deputy Arce Salas was approved, which adopts, insofar as relevant, a text very similar to the current one (see folio 1661 and minute No. 20 of July 29, 2002, of the cited commission). Finally, in the new majority affirmative opinion of July 29, 2002, issued by the Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración to the Full Legislative Body, the following is indicated:

'Article 19 is fundamental to achieve the objectives pursued by the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service. For that reason, the draft law is sent back to the Commission—via Article 154 of the Regulation of the Legislative Assembly—in order to correct certain inconsistencies that, in the opinion of several lady and gentleman deputies, said article had. Likewise, the limitations are established for those companies that provide services to public institutions or companies or that compete in their commercial activity with the State, that is, when it concerns commercial companies that contract services or are competitors of public entities' (see folio 1673. The bold text does not correspond to the original).

Subsequently, a significant number of motions were presented, via Article 137, to modify the article we are glossing, among them: the one signed by Deputy Carazo Zeledón (see minutes No. 27 and No. 31 of August 27 and September 4, 2002, of the Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración). Finally, the Legislative Full Body approves a reiteration motion, in order to adequately specify that the prohibition only reaches heads of procurement (jefes de proveeduría) (see folio 2831 and the Full Body minute No. 146 of February 18, 2003).

Finally, it is in the report of the Comisión Permanente Especial de Redacción that the cited numeral was corrected, in the sense that, after boards of directors, a semicolon is included and the 'nor' (ni) is changed to 'neither' (tampoco) (see folio 4084).

Adopting the foregoing as a frame of reference, it is clear from the legislative background that the boards of directors referred to by the legal precept are those of private companies. Consequently, it cannot be concluded from it that a minister has an incompatibility to simultaneously hold a position on a board of directors of a public organ, entity, or company, as occurs with the BANHVI.

In addition to the foregoing, the second paragraph of Article 18 confirms our position. Indeed, the prohibition indicated by the law not only applies when private companies provide services to public institutions or companies that, by the nature of their commercial activity, compete with them, but also when, regardless of for-profit or non-profit purposes, they receive economic resources from the State. In short, the entire wording of the numeral, as can be seen, has private entities as its central axis, never public organs, entities, or companies.

Indeed, in the transitory provision found in the last paragraph of Article 18, it speaks of the due registry inscription of the separation, which assumes that we are talking about private entities, given that, generally, appointments to the boards of directors of public organs and entities are not inscribed in that registry.

Finally, the final paragraph of numeral 17 of Law No. 8422 also confirms our thesis, by indicating that those who hold a position within public service cannot earn any per diem (dieta) as members of boards of directors or other collegial bodies (órganos colegiados) belonging to organs, entities, and companies of the Public Administration. Based on this, it can be affirmed that a minister can form part of those collegial bodies. However, against our point of view, one could counter-argue, in the sense that the legal precept refers to other officials, and not to those indicated in numeral 18 of Law No. 8422. Although this position has some logic, in light of what we have set forth in this study, it is clear that the officials of numeral 18 must also be included in the last paragraph of Article 17. Furthermore, in Article 19 of the cited law, which regulates the lifting of the incompatibility, we find that it is speaking of private entities, since the conflict of interest that is intended to be avoided with this legislation is in function of separating the public sphere from the private sphere, given that, regarding the former, it is very unlikely that a conflict will arise within itself, for the elementary reason that administrative activity or function is always governed by the public interest. In short, a public official, who is also a member of a board of directors of a public organ, entity, or company, both in one position and in the other, must always pursue the public interest." Based on the foregoing, we conclude that Article 18 of Law No. 8422 of October 6, 2004, Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, does not, per se, prevent the subjects mentioned therein from forming part of collegial bodies in public entities, organs, or companies.

Thus, in principle, there is no legal impediment for the members of the Oficina Nacional Forestal to form part of the board of directors of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal.

Now then, given that the issue of whether, with the entry into force of Law No. 8422, Article 48 of Law No. 7575 was repealed or modified is raised before us, it becomes necessary to conduct a comparative examination between the earlier norm and the later norm. In this regard, numeral 48 of Law No. 7575 indicates the following:

"ARTICLE 48.— Board of Directors The Fondo Nacional de Financiamiento Forestal shall have a Board of Directors, responsible for issuing general directives, credit regulations or others, when applicable, and for approving financial operations.

The Board of Directors shall also fix the types of guarantees according to the amounts to be financed, the terms, the interest rates, and the other conditions of the credits to be granted. Land with forest and, individually, standing trees, property of private individuals, shall serve to guarantee these credits.

The Board of Directors shall be composed of five members: a) Two representatives from the private sector appointed by the Board of Directors of the Oficina Nacional Forestal; one must necessarily be a representative of the organizations of small and medium-sized forestry producers and the other, from the industrial sector. b) Three representatives from the public sector designated, one by the Minister of Environment and Energy, another by the Minister of Agriculture and Livestock, and the third, by the National Banking System.

The quorum for the Board of Directors to meet shall be four members.

The members of the Board of Directors shall have the right to carry out any financial transaction directly or indirectly with the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal. Anyone who is in the above-mentioned circumstance may not cast their vote and must withdraw from the respective session at the moment when the financial transaction where they, or the persons linked to them by kinship up to the third degree of affinity or consanguinity, have direct interests is to be recognized. The same procedure shall be followed when transactions of legal entities in which the member of the Board of Directors or the persons linked to them by kinship, up to the third degree of affinity or consanguinity, are their legal representatives or owners of shares or social participations are to be recognized." For its part, numeral 18 of Law No. 8422 establishes three circumstances in which a member of a board of directors of a public organ, entity, or company cannot hold positions on the board of directors of a private company, nor appear in the registry as representative and attorney-in-fact, nor participate in its share capital, personally or through another legal entity, when:

a.— They provide services to public institutions or companies.

b.— By the nature of their commercial activity, they compete with a public institution or company.

c.— They receive economic resources from the State; in this circumstance, it is irrelevant whether the private entity is for-profit or not, although we must clarify that the incompatibility does not include having share participation, as does occur in the first case.

Stated differently, if a person is a member of a board of directors, manager, or legal representative, or has share participation in a private company that provides services to the public institution or company, or that, by the nature of its commercial activity, competes with it, or receives economic resources from the State, they cannot be a member of the board of directors of the public institution or company. In this respect, the later law is clear and precise.

Regarding points a and b, we must make a necessary clarification. As the legal precept is drafted, it is incomprehensible, given that it indicates that "such companies provide services to institutions or public companies that, by the nature of the commercial activity, compete with it." We say it is unintelligible because it is unlikely that a private company provides services to an institution or a public company and at the same time competes with it. If it competes with it, it does not provide services to it, and if it provides services to it, logically, it is because it does not compete with it. It would be a case, among others that could be imagined, where a company is a supplier to a public institution or company and at the same time competes with it in the market for goods and services. In order to clarify what the will of the legislator was in this matter, we again consulted the legislative file that gave rise to Law No. 8422, that is, No. 13,715.

In the new majority affirmative opinion of July 29, 2002, issued by the Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración to the Full Legislative Body, in its Article 19 [current Article 18], the following was indicated:

"(…) when the same provide services to public institutions or companies, or that by the nature of their commercial activity compete with them" (see folio 1679).

Furthermore, it is noted in its statement of reasons that the idea is to establish limitations for those companies that provide services to public institutions or companies or that compete in their commercial activity with the State, that is, when it concerns commercial companies that contract services or are competitors of public entities (see folio 1673). Indeed, if we go a little further back, to the motion that gave rise to the legal precept under commentary, Deputy Arce Salas reminds us of the following:

"The biggest change really is in this, it is not the mere participation in managerial positions or the exercise of the legal representation of any private entity, as the original text provided, but rather it is limiting it to those companies that provide services to public institutions or companies or that compete in their commercial activity with the State." This wording is maintained in the motions that the deputies present on Article 19 via Article 137 of the Regulation of the Legislative Assembly. Indeed, in the last motion approved in the Full Body, in the session of February 18, 2003 (reiteration motion by several lady and gentleman deputies), this wording is maintained. (See folios 2832 and 2861 and minute No. 146 of the Full Body of February 18, 2003).

However, the Comisión Permanente Especial de Redacción gave the current wording to the numeral we are commenting on, suppressing the "or" (o), and moving the comma between "that" (que) and "by" (por), which makes it more difficult to understand (see folio 4084).

On the other hand, the earlier law, that is, No. 7575, indicates that the members of the board of directors of FONAFIFO have the right to carry out any financial transaction directly or indirectly with it. Anyone who is in that circumstance may not cast their vote and must withdraw from the respective session at the moment when the financial transaction where they, or the persons linked to them by kinship up to the third degree of affinity or consanguinity, have direct interests is to be recognized. The same procedure is followed when transactions of legal entities in which the member of the Board of Directors or the persons linked to them by kinship, up to the third degree of affinity or consanguinity, are their legal representatives or owners of shares or social participations are to be recognized.

Based on the foregoing, we find that the later law disqualifies a person from forming part of a board of directors of a public institution or company when the private entity of which they are a member of its board of directors, manager, or legal representative receives economic resources from the State. Now then, it could be understood or not that a person who is carrying out a financial transaction with FONAFIFO is receiving economic funds from the State. To reach a certain conclusion on this point, we must address several issues. The first is that, undoubtedly, when the later law speaks of State, we must understand this concept in a broad sense, encompassing not only the State as such, but also all other public entities.

The second obliges us to analyze the objectives and the functioning of FONAFIFO. Article 46 of Law No. 7575 indicates that the central objective of this Fund is to finance, for the benefit of small and medium-sized producers, through credits or other mechanisms for the promotion of forest management, whether intervened or not, the processes of forestation, reforestation, forest nurseries, agroforestry systems, recovery of denuded areas, and technological changes in the harvesting and industrialization of forest resources. It also captures financing for the payment of the environmental services provided by forests, forest plantations, and other activities necessary to strengthen the development of the natural resources sector, which are established in the regulation of that law. On the other hand, Article 51 expressly prohibits the board of directors from granting write-offs (condonaciones) or any other similar act that implies the reduction of the equity of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal. Such acts are absolutely null and generate personal and patrimonial responsibilities for the members of the board of directors who approve them. Consulting the internet page www.fonafifo.com, we find that FONAFIFO finances two types of economic activities, which are the following:

a.— Environmental Services (Servicios Ambientales, PSA) The Environmental Services Program, known as PSA, grants an economic retribution to owners of lands that possess forests or wish to establish forest plantations. These services provide society with the mitigation of greenhouse gas emissions (reduction, absorption, fixation, and storage of carbon), protection of water for urban, rural, or hydroelectric use, protection of biodiversity for conservation and sustainable use, scientific and pharmaceutical, research and genetic improvement, protection of ecosystems and forms of life, and natural scenic beauty for tourism and scientific purposes. Regarding the nature of environmental services, in opinion C-038-2002 of February 11, 2002, we indicated the following:

"The payment for environmental services constitutes an incentive applied by FONAFIFO, as an extraordinary instrument or economic attraction that the market did not offer to the owner of forest or forest plantations to encourage their entry into the program and the exercise of activities therein proposed conducive to fostering the permanence of forest cover (cobertura forestal), recovery of areas devoid of it, and sustainable management. The intervention of the State is manifest: it creates the system or incentive by ordinary law, allocates resources to it, and channels its administration through a public organ (FONAFIFO), to support the aforementioned activities, placing them in a more favorable situation than would result from the free dynamics of the economic relations of the forestry sector, in attention to the public interest they satisfy. (In relation to incentivizing or promotional activities, cf., the Legal Opinion O. J.-120-99 and, among others: Baena Alcázar, M, Régimen jurídico de la intervención administrativa en la economía. Tecnos. Madrid. 1966., pg. 96 ss., 273 ss. By the same author, Sobre el concepto de fomento, in R.A.P. N° 54. Madrid. 1966. Mateo, Martín y Sosa Wagner, Derecho Administrativo económico. Ed. Pirámide. 1974, pg. 172 ss. From a tax perspective, see: Lagares, M. J., Incentivos fiscales a la inversión privada. Ed. IEF, Madrid. 1974; Soler Roch, M. T., Incentivos a la inversión y justicia privada. Ed. Civitas S. A. 1983). These promotional measures also seek to correct market imperfections, which excluded the implicit costs of maintaining and developing the forest cover (cobertura boscosa) of the lands generating such benefits. So that those externalities (positive environmental costs and effects) emanating from the forest are internalized by society, granting it greater competitiveness, with the correlative conceptual change to its valuation as an ecosystem provider of environmental services. The income it brings for the owners of forest properties can contribute to modifying their attitudes towards the conservation and rational use of the resource. The incentive for environmental services differs from non-reimbursable public subsidies, granted free of charge, made under the obligation to dedicate them to a specific activity, which is protected. They have, therefore, a different connotation from the protectionist measures of preceding legislation, which translated into subsidies, with expenditure of public funds, to support reforestation, and from the nineties also the protection and management of forests, in addition to tax exemptions and non-economic incentives, such as the administrative eviction of illegal occupants (see on this incentive vote 04744-99 of the Sala Constitucional), etc. Although the environmental services payment system takes advantage of the experience and technical, financial, and institutional base of previous forestry incentives, the concept and sources of financing on which it is based are essentially diverse and innovative (Cf. Ramírez Azofeifa, J. Ramírez Sandí A. Y Valerio Valerio, R., Marco institucional de los servicios ambientales en Costa Rica. Graduation Seminar to qualify for the degree of licentiate in Forestry Sciences. UNA. Heredia, 2000). The percentage of the fuel tax enters the Caja Unica del Estado with a specific destination, as financial transfers from taxpayers to beneficiaries, through the intermediary of the Ministry of Finance and FONAFIFO. As recorded, Article 49 of the Forestry Law imposes the obligation, through a legal imperative ("must be registered"), to register in the National Registry, as encumbrances (afectaciones) to the property, "the credit transactions or application of incentives" carried out by FONAFIFO. So that, since the payment of environmental services is a type of incentive applied by FONAFIFO, the encumbrance (afectación) of the properties that are incorporated into that program must be made. The cases in which it is susceptible to practice the cited registry inscription are not listed by the article, but rather it leaves their specification to what is provided in related texts: Articles 22, final paragraph, and 24, paragraph 2, of the Forestry Law itself for the Certificate of Forest Conservation; 47 and 48 of the Regulation to the Forestry Law, which associates incentives with environmental services; 59 ibid.: legal encumbrances (afectaciones) from any origin; 104, paragraph 2 ibid., and its addition by Decreto 26975 MINAE of April 17, 1998. Pursuant to the latter, Forestry Law No. 7575 "establishes that the encumbrance (afectación) of those properties on which the State grants incentives, corresponding to the payment of environmental services, must be registered in the Registry" (considering 1 and art. 1). Regarding the encumbrance (afectación) of properties for environmental services, in general, the following regulations have been issued: Decrees 25828-MINAE of February 5, 1997, 26141-H-MINAE of June 16, 1997, 26975 MINAE of April 17, 1998, 26977 MINAE of April 20, 1998, art. 6; 28610-MINAE of March 31, 2000, art. 7; 28610- MINAE of March 31, 2000, art. 7; and resolutions MINAE-SINAC-FONAFIFO numbers 323 of March 24, 1998, 042 of April 30, 1999, annex 7; 3 of February 10, 2000, annex 7, No. 3 of January 8, 2000, annex 7; 9 of May 9, 2000 (Gaceta No. 153 of August 10, 2000, art. 1, which added subsection 7.1.10 to the resolution, and No. 8 of April 5, 2001, art. 7.1.10, 8.7, and annex 7, section 3), among others. Resolution No. 8-MINAE-SINAC-FONAFIFO, of 1:00 p.m. on April 5, 2001 (Gaceta No. 97 of May 22, 2001), art. 7.1.10, 8.7, and annex 7, section 3 reinforce the point of encumbrances (afectaciones), given that it foresees them as a voluntary clause to be accepted by the co-contractor at the time of signing the contract for payment of environmental services. And thereby, it would also have support, where applicable, within the voluntary restrictions that, in play of private autonomy, the owner can impose on the domain when they deem it opportune. On the constitutional validity of reasonable restrictions on forest property in favor of its ecological functions and the protection of resources, cf.: vote No. 5983-95 of the Sala Constitucional).

Payment for environmental services falls within what has come to be called the third generation of forest incentives. The first generation began with the tax incentives of Forestry Law (Ley Forestal) 4465 of 1969 and its development in 1979 (deduction from income tax of investments made in reforestation, which was broadened with the scheme of subsidized bank and cooperative credits in 1982 and deductions on capital goods used in the operation). The second generation is linked to the stage of incentives with Forest Payment Certificates (Certificados de Abono Forestal)—subsidy for investments—in their different modalities (Forestry Law (Ley Forestal) 7032 of 1986 and 714 of 1990), eliminated for new projects. (Gobernando en tiempos de cambio cit., pp. 315-317 and MINAE, Hacia la Sostenibilidad de los Recursos Naturales. January 1997, among others).

With the reformulation of Forestry Law (Ley Forestal) 7575, forest incentives are systematized into three categories: a) Financial incentives: Payment of Environmental Services (Pago de Servicios Ambientales), including the CCB and previously the CAFs. b) Tax Incentives: the traditional exemptions from the payment of taxes on immovable property and on assets. c) Non-economic incentives: protection against invasions of immovable properties subject to management and/or to the payment of environmental services (arts. 29, 30, 36; Forestry Law (Ley Forestal). The exemption in art. 30 was suppressed by the Law on Tax Simplification and Efficiency (Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria), No. 8114, art. 22).

Note that the tax and non-economic ones do not involve the application of incentives carried out directly by FONAFIFO, in the terms of article 49 of the Forestry Law (Ley Forestal), as is the case with payment of environmental services. The issuance of certifications for immovable properties included in the Forest Projects Registry (Registro de Proyectos Forestales) or that submit voluntarily to the Forest Regime (Régimen Forestal), for example, allows the interested party to take the pertinent steps before the competent administrative bodies (Regulations to the Forestry Law (Reglamento a la Ley Forestal); arts. 49 and 100). This is the criterion adopted by Decree 25501, Regulations for the Application of the Tax on Corporate Assets (Reglamento para la Aplicación del Impuesto al Activo de las Empresas) (art. 88 of the Income Tax Law (Ley de Impuesto sobre la Renta); Gaceta 190 of October 4, 1996), article 6 in fine: the State Forest Administration (Administración Forestal del Estado) shall issue the necessary documentation to enjoy the benefits mentioned in arts. 23 and 29 of the Forestry Law (Ley Forestal) and shall register the interested parties in a registry, once the requirements set by the Regulations to said Law are fulfilled.

We partially coincide with Segura’s position, for whom Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 of 1996 “reorganizes forest incentives and groups them into two categories: (1) payment of environmental services; (2) exemptions from the payment of taxes on immovable property for the area under management, non-payment of taxes on assets, and protection against invasions of areas that are being managed and/or subject to payment of environmental services (articles 29, 30 and 36)” (Segura, O., El sistema de pago de servicios ambientales peligra, Revista de Ciencias Ambientales No. 15, EFUNA, 2000, p. 15. In another publication the author reaffirms the character as an incentive of payment of environmental services: Implementación conjunta: un caso a nivel comunal en Costa Rica., Revista Forestal Centroamericana, July-Sept. 1999, p. 38. CATIE).

In line with the foregoing, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has attributed the character of an incentive to the payment of environmental services system under the Forest Protection Certificate (Certificado de Protección del Bosque) modality (rulings 01404-99, 04744-99 and 2001-04501). And an official document, such as the Eco 2005 National Environmental Plan (Plan Nacional Ambiental Eco 2005), states that “the main innovation of the new Forestry Law (Ley Forestal) with respect to the definition of criteria for granting incentives consists of the introduction of the concept of environmental services” and the “implementation of reforms to the forest incentive scheme.” (The underlining is ours. Ed. Ministry of National Planning and Economic Policy (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), MINAE and Government of Costa Rica. Dec. 1996, pp. 38 and V. In the same sense, National Panorama. 1997. Mideplan, 1998, p. 268).

For Manso, “environmental services should not be understood as traditional subsidies, but rather as an incentive so that a greater number of producers consider the possibility of maintaining and increasing forest cover (cobertura boscosa) (Manso P., Cambio climático y fijación de carbono. La experiencia de Costa Rica, Revista de Ciencias Ambientales No. 15, pp. 31 and 34. EFUNA, Dec. 1998). Watson places the Forest Conservation Certificate (Certificado de Conservación del Bosque) and Payment of Environmental Services within financial forest incentives (Watson, V. et al., Abriendo espacio para una mejor actividad forestal. CCT-JUNAFORCA, Junta Nacional Forestal Campesina. San José, 1998, pp. 61-62; 73-74). Heindrichs classifies it as a “monetary incentive” offered to forest owners to compensate for the environmental services they provide (Heindrichs T., Instrumentos de financiamiento innovadores en el sector forestal y de conservación de la naturaleza en Costa Rica, Proyecto Sectorial de la GTZ, Eschborn, Germany, August 1997, pp. 15, 12 ff.).

Alyward, B. considers that the payment of environmental services instituted by the Forestry Law (Ley Forestal) of 1996 is a new type of “incentives” (Cited by Watson, V. et al., op. cit., p. 78). Others describe it as a “sustainable incentive scheme” (Desde el Bosque number 22, March-April 1997, Cámara Costarricense Forestal, p. 5), or simply call it an “incentive” (Jiménez Elizondo, A. and Solís Rivera V., El Pago de Servicios Ambientales como una Alternativa para el Desarrollo Rural. IUCN, San José, 2000, p. 7. Rosa, et al., Valoración y pago de servicios ambientales. Las experiencias de Costa Rica y El Salvador, in Revista Prisma No. 35, 1999, p. 9, and Política nacional forestal: cambios en la política de incentivos, in Economía y Sociedad 1(3):97. Mejías Esquivel, R. Incentivos para la conservación de tierras privadas en América Central. CEDARENA-C.C.T. San José, April 2000, p. 14. Castro, R. and Arias, G. Costa Rica: Hacia la Sostenibilidad de los recursos forestales. March 1998. Mimeograph. On direct incentives for compensation for environmental services in Colombia, cf.: Hernández Pérez, S. and others, Incentivos para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad, Edit. Humboldt. Colombia, WWF and others, Bogotá, 2000, pp. 9 ff. and 40 ff. Sánchez, E. Mecanismos financieros e instrumentos económicos para la protección ambiental en Colombia, Ed. Fundación Friederich Ebert de Colombia. Bogotá 1993, p. 171 ff.).

If any doubt remained, it would be dispelled by article 100, subsection 4°, of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), which explicitly describes payment of environmental services as an “incentive.” b- Forest Credit (Crédito Forestal) (Credit Area).

Through this program, projects are financed to achieve the development of the forest sector, without neglecting environmental conservation. FONAFIFO and its predecessors have approved the financing of 769 projects for an amount close to one thousand eight hundred eighty-five million colones.

The third, and perhaps most important, question is what we should understand by the expression “receive economic resources from the State” used by the legislator in subsection 18 of Law No. 8422. Does it refer to all types of resources or, on the contrary, only those of a gratuitous nature, that is, donations or transfers? One would have to include or not within said expression the incentives granted by the State for environmental services and the financial transactions carried out by a person with FONAFIFO. These and other doubts leap out at us as we read and re-read the legal provision we are glossing. However, given the generality and imprecision of the rule, we must return to consult the legislative history.

The text we are commenting on was introduced by the Permanent Ordinary Commission on Government and Administration Affairs (Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración), in the motion that was presented by several deputies. In this regard, Deputy Arce Salas expressed the following:

“It was added because it was observed that with that reworking of the text, NGOs or foundations, organizations that are not private enterprises, that do not have commercial purposes and receive public funds, were left out, and that precisely is the instrument that fosters many of the solutions that this law seeks to eradicate.

That is why the second paragraph reads as follows: ‘The prohibition against occupying managerial and executive positions or possessing legal representation shall also apply in relation to any private entity, for-profit or non-profit, that receives economic resources from the State.’ One may be a member of a sports, religious, public charity association, or any other nature, and as long as no public funds are received, there is no conflict of interest, no coalition, no incompatibility.

Let us remember, moreover, that there is a regime established in the law, in article 20, to lift the incompatibility. It seems to us that with this formulation, the law is left without that highly extensive generality, which was truly worrying; here it circumscribes it, either to companies that contract or compete with the State commercially or else, private entities that receive funds from the State.” (See folios 1667, 1668 and 1669) For its part, in the statement of purposes of the new opinion rendered by the cited commission to the Plenary, the following was expressed:

“In parallel, a paragraph is added to extend those incompatibilities when it involves ‘any private entity, for-profit or non-profit, that receives economic resources from the State.’ With this addition, organizations of any type are included insofar as they are recipients of public funds.” (See folio 1673).

Based on the foregoing, private entities that receive the incentive for environmental services or that carry out financial transactions with FONAFIFO do not fall under the factual scenario provided for in the second paragraph of article 18, since, as indicated above, the purpose of the rule is different, that is, to prevent the directors, representatives, and legal agents of organizations that receive subsidies, transfers, or donations from the State or from its bodies, entities, or public enterprises, from being at the same time members of their boards of directors.

III.- CONCLUSION.

Article 18 of Law No. 8422, Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública), did not modify or repeal article 48 of Law No. 7575, Forestry Law (Ley Forestal). Ergo, the members of the National Forestry Office (Oficina Nacional Forestal) may form part of the board of directors of the National Forest Financing Fund (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal).

Yours, with every consideration and esteem, Dr. Fernando Castillo Víquez Constitutional Attorney (Procurador Constitucional) Copy: Eng. Antonio Ayales Esna, Executive Director of the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa).

Dictamen : 368 del 06/12/2004 C-368-2004 6 de diciembre del 2004 Ingeniero Maximiliano Koberg Van Patten Oficina Nacional Forestal Presente Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de República, me es grato referirme a su carta del 20 de noviembre del año en curso, a través de la cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre si el artículo 18 de la Ley n.° 8422 de 6 de octubre del 2004, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, modifica o deroga el artículo 48 de la Ley Forestal, Ley n.° 7575 de 16 de abril de 1996, en lo que respecta a la posibilidad legal de que los miembros de la Oficina Nacional Forestal sean parte de la Junta Directiva del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal.

I.- ANTECEDENTES.

A.- Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.

Mediante carta del 27 de noviembre del año en curso, suscrita por la Lic. Roberto Soto Vega, miembro de la Asesoría Jurídica del ente consultante, en lo que interesa, se indica lo siguiente:

“1- Considero que el legislador en el caso de la Ley Forestal previó que los pequeños y medianos productores e industriales tuvieran un grado de participación justo, igualitario en la Junta Directiva del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, y para lograr el objetivo, los miembros de la Junta Directiva de la Oficina Nacional Forestal por la pequeña estructura de la misma son las personas con el perfil idóneo para participar simultáneamente en la Junta Directiva de los Fondo Nacional de Financiamiento Forestal.

2- Igualmente creo que la incompatibilidad que establece el artículo 18 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, lo que el legislador pretende es evitar el beneficio de dietas y pagos salariales que ostentan funcionarios por su doble representación tanto en el ejercicio de sus cargos (Ministros, Viceministros y otros) y además formando parte de las Juntas Directivas devengando así dietas y salarios en ambos cargos y además concentrado poder de una forma excesiva en perjuicio de la penalización prevista en los artículos 45, 52 y 56 de la misma Ley igualmente en muchos casos los cargos conllevaban un conflicto de intereses siendo estos presupuestos (conflictos de intereses, concentración de poder excesivo, tráfico de influencias y salarios excesivos) los bienes jurídicos protegidos en esta nueva legislación.

En el caso en estudio, los miembros de la Junta Directiva de la Oficina Nacional Forestal ejercen cargos ad honores y lo mismo sucede con el cargo que ejercen en la Junta Directiva del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, esta situación fáctica nos permite concluir que con la participación en ambas Juntas Directivas se cumple la voluntad deseada por el Legislador en la Ley Forestal N° 7575, que era precisamente crear los espacios participativos reales y efectivos en aquellas políticas públicas que puedan afectar los intereses de los pequeños y medianos productores forestales e industriales sin que esto represente una concentración de poder excesivo, enriquecimiento a su favor con fondos públicos o un conflicto de intereses en sus funciones. Por estos hecho considero que con la doble representación en Juntas Directivas de los funcionarios de la Oficina Nacional Forestal no se produce un quebranto a los intereses jurídicos por el legislador en la ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública propiamente en el artículo 18 y por ende pueden ejercer ambos puestos.” B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

El Órgano Asesor, en diversas oportunidades, se ha referido al tema de las incompatibilidades. Incluso, recientemente, sobre el artículo 18 de la Ley n.° 8422 de 6 de octubre del 2004, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, emitió los dictámenes C-311-2004 de 1° de noviembre del 2004 y C-350-2004 de 25 de noviembre del presente año. Por tal motivo, cuando las necesidades de la exposición así lo exijan estaremos recurriendo a ellos. Además, debemos advertir que contra los artículos 17 y 18 de la Ley n.° 8422 de 6 de octubre del 2004, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, hay dos acciones de inconstitucionalidad presentadas ante el Tribunal Constitucional, las cuales se tramitan bajo los II.- SOBRE EL FONDO.

En el dictamen C-311-2004 sobre el asunto consultado indicamos lo siguiente:

“El artículo 18 de la Ley n.° 8422 de 6 de octubre del 2004, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, indica que los ministros de Gobierno no pueden ocupar simultáneamente cargos en juntas directivas. Ahora bien, la pregunta que debemos responder antes de continuar, es a qué tipo de entidad están referidos esos órganos colegiados. A nuestro modo de ver, hay tres posibles respuestas. En primer lugar, que se refiera únicamente a las juntas directivas de las empresas privadas. En segundo término, a las juntas directivas de los órganos, entes y empresas públicas. Y, por último, a ambas.

Existen razones suficientes para sostener que la Ley hace referencia exclusivamente a juntas directivas de empresas privadas, y no de órganos, entidades o empresas públicas.

Nuestro punto de vista encuentra respaldo en los antecedentes legislativos. En efecto, consultado el proyecto de ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, el cual se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 13.715, tenemos que, en la iniciativa que originalmente presentó el diputado Vargas Pagán y otros, la prohibición estaba referida a no ocupar cargos simultáneamente en juntas directivas de entidades privadas, ni figurar registralmente como sus representantes legales o apoderados (véase el folio 22 del expediente legislativo n.° 13.715). La misma redacción se mantiene en el texto sustitutivo aprobado por la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración en la sesión del 24 de abril del 2001 (véanse los folios 849 y 885). Igual ocurre con el dictamen afirmativo que emite esa comisión al Plenario el 24 de abril del 2001 (véase el folio 949) y con una moción aprobada del diputado José Merino Del Río presentada por la vía del artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (véanse los folios 1047 y 1096). Por último, ese texto también se mantiene en el informe de redacción final que rinde la Comisión Permanente Especial de Redacción al Plenario el 24 de setiembre del 2001 (véase el folio 1200).

A causa de las inquietudes que suscitó el artículo que estamos comentando en la discusión de primer debate en el Plenario legislativo, donde algunos diputados consideraban la incompatibilidad muy excesiva, el proyecto de ley fue devuelto a la comisión dictaminadora por cuarenta y ocho horas, con fundamento en el artículo 154 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (véanse los folios 1593, 1612 y 1618, así como las actas del Plenario n.° 001, extraordinaria, y n.° 048, ambas del 23 de julio del 2002).

Nuevamente, en la comisión dictaminadora y en lo que interesa, primeramente, se desecha una moción de varios diputados en la sesión del 24 de julio del 2002, que establecía, en lo conducente, que no podían ocupar de manera simultánea cargos en juntas directivas ni figurar registralmente como representantes o apoderados de entidades privadas cuyas actividades pudieran conducir a conflictos de intereses en virtud del cargo desempeñado (véase el folio 1623 y el acta n.° 19 del 24 de julio del 2002 de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración). Posteriormente, se aprueba una moción del diputado Arce Salas, la cual recoge, en lo que interesa, un texto muy parecido al vigente (véase el folio 1661 y el acta n.° 20 del 29 de julio del 2002 de la citada comisión). Por último, en el nuevo dictamen afirmativo de mayoría del 29 de julio del 2002, que emite la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración al Plenario, se indica lo siguiente:

‘El artículo 19 es fundamental para alcanzar los objetivos que persigue la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. Por tal razón, se reenvía el proyecto a la Comisión –vía artículo 154 del Reglamento de la Asamblea Legislativa- con el fin de corregir ciertas inconsistencias que, a criterio de varias señoras y señores diputados, tenía dicho artículo. Asimismo, se establece las limitantes a aquellas empresas que presten servicios a instituciones o empresas públicas o bien que compitan en su actividad comercial con el Estado, es decir, cuando se trate de empresas comerciales que contraten servicios o sean competencia de entes públicos’ (véase el folio 1673. Las negritas no corresponden al original).

Posteriormente, se presentaron, por la vía del artículo 137, una cantidad importante de mociones para modificar el artículo que estamos glosando, entre ellas: la firmada por el diputado Carazo Zeledón (véanse las actas n.° 27 y n.° 31 del 27 de agosto y 4 de setiembre del 2002 de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración). Por último, el Plenario legislativo aprueba una moción de reiteración, con el fin de precisar adecuadamente de que la prohibición alcanza únicamente a los jefes de proveeduría (véase el folio 2831 y el acta del Plenario n.° 146 de 18 de febrero del 2003).

Por último, es en el informe de la Comisión Permanente Especial de Redacción se corrigió el citado numeral, en sentido de que, después de juntas directivas, se incluye un punto y coma y el “ni” se cambia por “tampoco” (véase el folio 4084).

Adoptando como marco de referencia lo anterior, queda claro de los antecedentes legislativos que las juntas directivas que habla el precepto legal son las de las empresas privadas. Consecuentemente, de él no se puede concluir que un ministro tenga incompatibilidad para ocupar simultáneamente un cargo en una junta directiva de un órgano, ente o empresa pública, tal y como ocurre con el BANHVI.

Además de lo anterior, el segundo párrafo del artículo 18 confirma nuestra postura. En efecto, la prohibición que indica la ley no solo rige cuando las empresas privadas presten servicios a instituciones o empresas públicas que, por su naturaleza de la actividad comercial, compitan con ella, sino también cuando, independientemente de los fines de lucro o no, reciban recursos económicos del Estado. En pocas palabras, toda la redacción del numeral, como puede verse, tiene como eje central a las entidades privadas, nunca a órganos, entes o empresas públicas.

Incluso en la disposición transitoria que está en el último párrafo del artículo 18, se habla de la debida inscripción registral de la separación, lo que supone que estamos hablando de entidades privadas, toda vez que, por lo general, los nombramientos en las juntas directivas de los órganos y entes públicos no se inscriben en ese registro.

Por último, el párrafo final del numeral 17 de la Ley n.° 8422 también confirma nuestra tesis, al señalar que quienes desempeñen un cargo dentro de la función pública no pueden devengar dieta alguna como miembros de juntas directivas o de otros órganos colegiados pertenecientes a órganos, entes y empresas de la Administración Pública. Con base en ello, se puede afirmar que un ministro puede formar parte de esos órganos colegiados. Empero, contra nuestro punto de vista se podría contra argumentar, en el sentido de que el precepto legal se refiere a los otros funcionarios, y no a los que se señalan en el numeral 18 de la Ley n.° 8422. Si bien esta postura tiene alguna lógica, a la luz de lo que hemos expuesto en este estudio, queda claro que también en el último párrafo del artículo 17 hay que incluir a los funcionarios del numeral 18. Inclusive, en artículo 19 de la citada ley, que regula el levantamiento de la incompatibilidad, encontramos de que se está hablando de entidades privadas, ya que el conflicto de intereses que se pretende evitar con esta legislación está en función de separar el ámbito de lo público de lo privado, toda vez que, entrándose del primero, es muy poco probable que se dé el conflicto dentro de sí mismo, por la elemental razón de que la actividad o la función administrativa siempre está regida por el interés público. En pocas palabras, un funcionario público, que a su vez es miembro de una junta directiva de un órgano, ente o empresa pública, tanto en un cargo como en el otro, deberá siempre perseguir el interés público.” Con fundamento en lo anterior, concluimos que el artículo 18 de la Ley 8422 de 6 de octubre del 2004, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública no impide, per se, que los sujetos ahí mencionados integren órganos colegiados en entes, órganos o empresas públicas.

Así las cosas, en principio, no existe impedimento jurídico para que los miembros de la Oficina Nacional Forestal formen parte de la junta directiva del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal.

Ahora bien, en vista de que se nos plantea el tema de si con la entrada en vigencia de la Ley n.° 8422 se derogó o modificó el artículo 48 de la Ley n.° 7575, se hace necesario realizar un examen comparativo entre la norma anterior y la norma posterior. Al respecto, el numeral 48 de la Ley n.° 7575 indica lo siguiente:

“ARTÍCULO 48.- Junta Directiva El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal tendrá una Junta Directiva, encargada de emitir las directrices generales, los reglamentos de crédito u otros, cuando sea del caso, y de aprobar las operaciones financieras.

La Junta Directiva fijará también los tipos de garantía de acuerdo con los montos por financiar, los plazos, las tasas de interés y las demás condiciones de los créditos por otorgar. La tierra con bosque e individualmente el árbol en pie, propiedad de particulares, servirán para garantizar estos créditos.

La Junta Directiva estará compuesta por cinco miembros:

• a)Dos representantes del sector privado nombrados por la Junta Directiva de la Oficina Nacional Forestal; uno, necesariamente, deberá ser representante de las organizaciones de pequeños y medianos productores forestales y el otro, del sector industrial.
• b)Tres representantes del sector público designados, uno por el Ministro del Ambiente y Energía, otro por el Ministro de Agricultura y Ganadería y el tercero, por el Sistema Bancario Nacional.

El quórum para que la Junta Directiva sesione será de cuatro miembros.

Los miembros de la Junta Directiva tendrán derecho a realizar cualquier transacción financiera en forma directa o indirecta con el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal. Quien se encuentre en el supuesto anterior no podrá emitir su voto y deberá retirarse de la sesión respectiva, en el momento en que vaya a conocerse la transacción financiera donde él, o las personas vinculadas con él, por parentesco hasta el tercer grado de afinidad o consanguinidad, tengan intereses directos. De igual manera se procederá cuando vayan a conocerse transacciones de personas jurídicas en las que, el miembro de la Junta Directiva o las personas vinculadas con él por parentesco, hasta el tercer grado de afinidad o consanguinidad, sean sus representantes legales o propietarios de acciones o participaciones sociales.” Por su parte, el numeral 18 de la Ley 8422 establece tres supuestos en los cuales un miembro de una junta directiva de un órgano, ente o empresa pública no puede ejercer en una empresa privada cargos en su junta directiva, ni figurar registramente como representante y apoderado, ni participar en su capital accionario, personalmente o medio de otra persona jurídica, cuando:

a.- Presten servicios a instituciones o a empresas públicas.

b.- Que por la naturaleza de su actividad comercial, compitan con una institución o empresa pública.

c.- Reciben recursos económicos del Estado, en este supuesto, no tiene trascendencia si la entidad privada tiene fines de lucro o no, aunque debemos aclarar que la incompatibilidad no comprende el tener participación accionaria, como sí ocurre en el primer caso.

Dicho de otra forma, si una persona es miembro de una junta directiva, gerente o representante legal, o tiene participación accionaria en una empresa privada que presta servicios a la institución o empresa pública, o que, por la naturaleza de su actividad comercial, compitan con ella, o recibe recursos económicos del Estado, no puede ser miembro de la junta directiva de la institución o empresa pública. En este aspecto, la ley posterior es clara y precisa.

Sobre los puntos a y b debemos hacer una aclaración de rigor. Tal y como está redactado el precepto legal es incomprensible, toda vez que indica que “tales empresas presten servicios a instituciones o a empresas públicas que, por la naturaleza de la actividad comercial, compitan con ella.” Decimos que es inteligible, porque es poco probable que una empresa privada preste servicios a una institución o a una empresa pública y a su vez competir con ella. Si compite con ella no le presta servicios, y si le presta servicios, lógicamente, es porque no compite con ella. Sería un caso, dentro de otros que podrían pensarse, donde una empresa es proveedora de una institución o empresa pública y a su vez compite con ella en el mercado de bienes y servicios. Con el fin de precisar cuál fue la voluntad del legislador en este asunto, nuevamente consultamos el expediente legislativo que dio origen a la Ley n.° 8422, sea el n.° 13.715.

En el nuevo dictamen afirmativo de mayoría del 29 de julio del 2002, que emitió la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración al Plenario, en su artículo 19 [actual artículo 18], se indicó lo siguiente:

“(…) cuando las mismas presten servicios a instituciones o empresas públicas, o que por la naturaleza de su actividad comercial compitan con ella” (véase el folio 1679).

Además, se señala en su exposición de motivos que la idea es establecer limitantes a aquellas empresa que presten servicios a instituciones o empresas públicas o bien que compitan en su actividad comercial con el Estado, es decir, cuando se trate de empresas comerciales que contraten servicios o sean competencia de entes públicos (véase el folio 1673). Incluso, si vamos un poco más atrás, a la moción que dio origen al precepto legal de comentario, el Diputado Arce Salas nos recuerda lo siguiente:

“El mayor cambio realmente está en esto, no es la sola participación en cargos directivos o el ejercicio de la representación legal de cualquier entidad privada, como lo decidía el texto original, sino que se está limitando a aquellas empresas que presten servicios a instituciones o empresas públicas o bien que compitan en su actividad comercial con el Estado.” Esta redacción se mantiene en las mociones que presentan los diputados sobre el artículo 19 por la vía del artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Incluso, en la última moción que se aprueba en el Plenario, en la sesión del 18 de febrero del 2003 (moción de reiteración de varios señores diputados), se mantiene esa redacción. (Véanse los folios 2832 y 2861 y el acta n.° 146 del Plenario de 18 de febrero del 2003).

Sin embargo, la Comisión Permanente Especial de Redacción le da la redacción actual al numeral que estamos comentado, suprimiendo la “o”, y trasladando la coma entre “que” y “por”, lo que hace más difícil su comprensión (véase el folio 4084).

Por otra parte, la ley anterior, sea la n.° 7575, indica que los miembros de la junta directiva del FONAFIFO tienen derecho a realizar cualquier transacción financiera en forma directa o indirecta con este. Quien se encuentra en ese supuesto no puede emitir su voto y debe retirarse de la sesión respectiva, en el momento en que vaya a conocerse la transacción financiera donde él, o las personas vinculadas con él, por parentesco hasta el tercer grado de afinidad o consanguinidad, tienen intereses directos. De igual manera se procede cuando vayan a conocerse transacciones de personas jurídicas en las que, el miembro de la Junta Directiva o las personas vinculadas con él por parentesco, hasta el tercer grado de afinidad o consanguinidad, sean sus representantes legales o propietarios de acciones o participaciones sociales.

Con base en lo anterior, tenemos que la ley posterior inhabilita a una persona a forma parte de una junta directiva de una institución o empresa pública cuando la entidad privada de la cual es miembro de su junta directiva, gerente o representante legal recibe recursos económicos del Estado. Ahora bien, se podría entender o no que una persona que está realizando una transacción financiera con el FONAFIFO está recibiendo fondos económicos del Estado. Para llegar a un conclusión cierta en este punto debemos abordar varias cuestiones. La primera, y es que, sin duda, cuando la ley posterior habla de Estado, debemos entender este concepto en sentido amplio, abarcando no solo al Estado como tal, sino también a todos los demás entes públicos.

La segunda, nos obliga analizar los objetivos y el funcionamiento del FONAFIFO. El artículo 46 de la Ley n.° 7575, indica que el objetivo central de este Fondo es financiar, para beneficio de pequeños y medianos productores, mediante créditos u otros mecanismos de fomento del manejo del bosque, intervenido o no, los procesos de forestación, reforestación, viveros forestales, sistemas agroforestales, recuperación de áreas denudadas y los cambios tecnológicos en aprovechamiento e industrialización de los recursos forestales. También capta financiamiento para el pago de los servicios ambientales que brindan los bosques, las plantaciones forestales y otras actividades necesarias para fortalecer el desarrollo del sector de recursos naturales, que se establecen en el reglamento de esa ley. Por otra parte, el artículo 51 prohíbe, expresamente, a la junta directiva realizar condonaciones o cualquier otro acto similar que implique la reducción del patrimonio del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal. Esos actos son absolutamente nulos y generan responsabilidades personales y patrimoniales para los miembros de la junta directiva que los aprueben. Consultando la página en internet www.fonafifo.com, tenemos que el FONAFIFO financia dos tipos de actividades económicas, las cuales son las siguientes:

a.- Servicios Ambientales (PSA) El Programa de Servicios Ambientales, conocido como PSA, otorga una retribución económica a los propietarios de terrenos que poseen bosques o que deseen establecer plantaciones forestales. Estos servicios le brindan a la sociedad la mitigación de emisión de gases de efecto invernadero (reducción, absorción, fijación y almacenamiento de carbono), protección de agua para uso urbano, rural o hidroeléctrico, protección de la biodiversidad para conservación y uso sostenible, científico y farmacéutico, investigación y mejoramiento genético, protección de ecosistemas y formas de vida y belleza escénica natural para fines turísticos y científicos. Sobre la naturaleza de los servicios ambientales, en el dictamen C-038-2002 de 11 de febrero del 2002, indicamos lo siguiente:

“El pago por servicios ambientales constituye un incentivo aplicado por FONAFIFO, en tanto instrumento extraordinario o atractivo económico que el mercado no ofrecía al propietario de bosque o plantaciones forestales para alentar su ingreso al programa y el ejercicio de actividades en él propuestas conducentes a fomentar la permanencia de la cobertura forestal, recuperación de áreas desprovistas de ésta y manejo sostenible.

La intervención del Estado es manifiesta: crea el sistema o incentivo por ley ordinaria, le asigna recursos y canaliza su administración por medio de un órgano público (FONAFIFO), para respaldar las actividades antedichas, colocándolas en una situación más favorable de la que resultaría de la libre dinámica de las relaciones económicas del sector forestal, en atención al interés público que satisfacen. (Con relación a las actividades de incentivación o fomento, cfr., la Opinión Jurídica O. J.-120-99 y, entre otros: Baena Alcázar, M, Régimen jurídico de la intervención administrativa en la economía. Tecnos. Madrid. 1966., pg. 96 ss., 273 ss. Del mismo autor, Sobre el concepto de fomento, en R.A.P. N° 54. Madrid. 1966. Mateo, Martín y Sosa Wagner, Derecho Administrativo económico. Ed. Pirámide. 1974, pg. 172 ss. Desde una perspectiva tributaria, vid: Lagares, M. J., Incentivos fiscales a la inversión privada. Ed. IEF, Madrid. 1974; Soler Roch, M. T., Incentivos a la inversión y justicia privada. Ed. Civitas S. A. 1983).

Estas medidas promocionales buscan también corregir las imperfecciones del mercado, el cual excluía los costos implícitos de mantener y desarrollar la cobertura boscosa de los terrenos generadores de tales beneficios. De manera que se internalizan por la sociedad esas externalidades (costos y efectos ambientales positivos) emanadas del bosque, otorgándosele mayor competividad, con el correlativo cambio conceptual a su valoración como ecosistema proveedor de servicios ambientales. Las rentas que apareja para los propietarios de inmuebles forestales pueden contribuir a modificar sus actitudes en orden a la conservación y utilización racional del recurso.

El incentivo por servicios ambientales difiere de los subsidios públicos no reintegrables, a título gratuito, hechos bajo la obligación de dedicarlos a una actividad determinada, la que se protege. Tienen, por tanto, una connotación distinta de las medidas proteccionistas de la legislación precedente, que se traducían en subvenciones, con erogación de fondos públicos, para apoyar la reforestación, y a partir de los años noventa también la protección y manejo de bosques, además de las exenciones tributarias e incentivos no económicos, como el desalojo administrativo de ocupantes ilícitos (vid. sobre este incentivo el voto 04744-99 de la Sala Constitucional), etc.

A pesar de que el sistema de pago de servicios ambientales aprovecha la experiencia y base técnica, financiera e institucional de los incentivos forestales anteriores, el concepto y fuentes de financiamiento en que se apoya es esencialmente diverso e innovador (Cfr. Ramírez Azofeifa, J. Ramírez Sandí A. Y Valerio Valerio, R., Marco institucional de los servicios ambientales en Costa Rica. Seminario de Graduación para optar por el grado de licenciatura en Ciencias Forestales. UNA. Heredia, 2000). El porcentaje del impuesto a los combustibles ingresa a la Caja Unica del Estado con un destino específico, como transferencias financieras de los contribuyentes a los beneficiarios, por intermediación del Ministerio de Hacienda y FONAFIFO.

Según se consignó, el artículo 49 de la Ley Forestal impone la obligatoriedad, a través de un imperativo legal ("deberán ser inscritos"), de inscribir en el Registro Nacional, como afectaciones a la propiedad, "las transacciones crediticias o de aplicación de incentivos" que realice el FONAFIFO. De modo que siendo el pago de servicios ambientales un tipo de incentivo aplicado por FONAFIFO, ha de hacerse la afectación de los inmuebles que se incorporen a ese programa.

Los casos en que es susceptible de practicar la citada inscripción registral no los enumera el artículo, sino que deja su concreción a lo dispuesto en textos conexos: artículos 22, párrafo final, y 24, pfo. 2°, de la propia Ley Forestal para el Certificado de Conservación del Bosque; el 47 y 48 del Reglamento a la Ley Forestal, que asocia los incentivos a los servicios ambientales; 59 ibid.: afectaciones legales por cualquier origen; 104, pfo. 2° ibid, y su adición por Decreto 26975 MINAE del 17 de abril de 1998. A tenor de este último, la Ley Forestal N° 7575 "establece que se debe inscribir en el Registro la afectación de aquellos inmuebles sobre los que el Estado otorgue incentivos, correspondientes al pago de servicios ambientales" (cons. 1° y art. 1°).

En torno a la afectación de inmuebles por servicios ambientales, en general, se ha dictado la siguiente normativa: los Decretos 25828-MINAE del 5 de febrero de 1997, 26141-H-MINAE del 16 de junio de 1997, 26975 MINAE del 17 de abril de 1998, 26977 MINAE del 20 de abril de 1998, art. 6; 28610-MINAE del 31 de marzo del 2000, art. 7; 28610- MINAE del 31 de marzo del 2000, art. 7; y las resoluciones MINAE-SINAC-FONAFIFO números 323 del 24 de marzo de 1998, 042 del 30 de abril de 1999, anexo 7; 3 del 10 de febrero del 2000, anexo 7, N° 3 del 8 de enero del 2000, anexo 7; 9 del 9 de mayo del 2000 (Gaceta N° 153 del 10 de agosto del 2000, art. 1°, que agregó el inciso 7.1.10 a la resolución, y la N° 8 del 5 de abril de 2001, art. 7.1.10, 8.7, y anexo 7, acápite 3°), entre otras.

La resolución N° 8-MINAE-SINAC-FONAFIFO, de las 13 horas del 5 de abril de 2001 (Gaceta N° 97 del 22 de mayo del 2001), art. 7.1.10, 8.7, y anexo 7, acápite 3° refuerzan el punto de las afectaciones, toda vez que las prevé como cláusula voluntaria a aceptar por el co-contratante al momento de suscribir el contrato por pago de servicios ambientales. Y por allí, tendría también soporte, en lo aplicable, dentro de las restricciones voluntarias que en juego de la autonomía privada puede imponer el propietario al dominio cuando lo estime oportuno. Sobre la validez constitucional de las restricciones razonables a la propiedad forestal en pro de sus funciones ecológicas y la protección de los recursos, cfr.: voto N° 5983-95 de la Sala Constitucional).

El pago por servicios ambientales se enmarca en lo que ha dado en llamarse tercera generación de incentivos forestales. La primera inicia con los incentivos fiscales de la Ley Forestal 4465 de 1969 y su desarrollo en 1979 (deducción al impuesto sobre la renta de las inversiones realizadas en reforestación, que se ensanchó con el esquema de créditos bancarios y cooperativos subsidiados en 1982 y deducciones sobre los bienes de capital utilizados en la Abono Forestal –subsidio a las inversiones- en sus diferentes modalidades (Ley Forestal 7032 de 1986 y 714 de 1990), eliminados para proyectos nuevos. (Gobernando en tiempos de cambio cit., p.315-317 y MINAE, Hacia la Sostenibilidad de los Recursos Naturales. Enero 1997, entre otros).

Con el replanteamiento de la Ley Forestal 7575, los incentivos forestales se sistematizan en tres categorías: a) Incentivos financieros: Pago de Servicios Ambientales, comprendido el CCB y antes los CAFs. b) Incentivos Fiscales: las tradicionales exenciones del pago de impuestos de bienes inmuebles y a los activos. b) Incentivos no económicos: protección contra las invasiones de inmuebles sometidos a manejo y/o al pago de servicios ambientales (arts. 29, 30, 36; Ley Forestal. La exención del art. 30 fue suprimida por la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, N° 8114, art. 22).

Nótese que los fiscales y no económicos no implican aplicación de incentivos que realice el FONAFIFO directamente, en los términos del artículo 49 de la Ley Forestal, como sí lo es el pago de servicios ambientales. La expedición de certificaciones de inmuebles incluidos en el Registro de Proyectos Forestales o que se sometan en forma voluntaria al Régimen Forestal, por ejemplo, permite al interesado gestionar lo pertinente ante las instancias administrativas que competan (Reglamento a la Ley Forestal; arts. 49 y 100). Es el criterio que asumió el Decreto 25501, Reglamento para la Aplicación del Impuesto al Activo de las Empresas (art. 88 de la Ley de Impuesto sobre la Renta; Gaceta 190 del 4 de octubre de 1996), artículo 6° in fine: la Administración Forestal del Estado 29 de la Ley Forestal e inscribirá en un registro a los interesados, una vez cumplidos los requisitos que fija el Reglamento a esa Ley.

Coincidimos, en parte, con la posición de Segura, para quien la Ley Forestal N° 7575 de 1996 "reorganiza los incentivos forestales y los agrupa en dos categorías: (1) pago de servicios ambientales"; (2) exenciones del pago de impuestos de bienes inmuebles para el área manejada, no pago de los impuestos a los activos y protección contra invasiones a las áreas que estén siendo manejadas y/o sometidas al pago por servicios ambientales" (artículos 29, 30 y 36)" (Segura, O, El sistema de pago de servicios ambientales peligra, Revista de Ciencias Ambientales N° 15, EFUNA, 2000, p. 15. En otra publicación el autor reafirma el carácter de incentivo del pago de servicios ambientales: Implementación conjunta: un caso a nivel comunal en Costa Rica., Revista Forestal Centroamericana, julio-set. 1999, p. 38. CATIE).

En línea con lo expuesto, la Sala Constitucional ha atribuido el carácter de incentivo al sistema de pago por servicios ambientales bajo la modalidad de Certificado de Protección del Bosque (resoluciones 01404-99, 04744-99 y 2001-04501). Y un documento oficial, como es el Plan Nacional Ambiental Eco 2005, expresa que "la principal innovación de la nueva Ley Forestal en lo que respecta a definición de criterios para otorgar incentivos, consiste en la introducción del concepto de servicios ambientales" y la "implementación de reformas al esquema de incentivos forestales". (El subrayado es nuestro. Ed. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, MINAE y Gobierno de Costa Rica. Dic. 1996, pgs.. 38 y V. En igual sentido, Panorama Nacional. 1997. Mideplan, 1998, pg. 268).

Para Manso "los servicios ambientales no deben entenderse como subsidios tradicionales, sino como un incentivo para que un mayor número de productores consideren la posibilidad de mantener y aumentar la cobertura boscosa (Manso P., Cambio climático y fijación de carbono. La experiencia de Costa Rica, Revista de Ciencias Ambientales N° 15, pg. 31 y 34. EFUNA, dic. 1998). Watson ubica el Certificado de Conservación del Bosque y el Pago de Servicios Ambientales dentro de los incentivos forestales financieros (Watson, V. et alt., Abriendo espacio para una mejor actividad forestal. CCT- JUNAFORCA, Junta Nacional Forestal Campesina. San José, 1998, p. 61-62; 73-74). Heindrinchs lo cataloga de "incentivo monetario" que se ofrece a los propietarios de los bosques, para compensar los servicios ambientales que rinden (Heindrichs T., Instrumentos de financiamiento innovadores en el sector forestal y de conservación de la naturaleza en Costa Rica, Proyecto Sectorial de la GTZ, Eschborn, Alemania, agosto 1997, pg. 15, 12 ss).

Alyward, B. estima que el pago de servicios ambientales instituido por la Ley Forestal de 1996 es nuevo tipo de "incentivos" (Cit. por Watson, V. et alt., ob cit., pg. 78). Otros lo califican de "esquema sostenible de incentivos" (Desde el Bosque número 22, marzo-abril 1997, Cámara Costarricense Forestal, pg. 5), o simplemente le denominan "incentivo" (Jiménez Elizondo, A. y Solís Rivera V, El Pago de Servicios Ambientales como una Alternativa para el Desarrollo Rural. UICN, San José, 2000, pg. 7. Rosa, et. alt., Valoración y pago de servicios ambientales. Las experiencias de Costa Rica y El Salvador, en Revista Prisma N° 35, 1999, p. 9., y Política nacional forestal: cambios en la política de incentivos, en Economía y Sociedad 1(3):97. Mejías Esquivel, R. Incentivos para la conservación de tierras privadas en América Central. CEDARENA-C.C.T. San José, abril del 2000, pg. 14. Castro, R. y Arias, G. Costa Rica: Hacia la Sostenibilidad de los recursos forestales. Marzo 1998. Mimeográfo. Sobre incentivos directos para la compensación por servicios ambientales en Colombia, cfr.: Hernández Pérez, S y otros, Incentivos para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad, Edit. Humboldt. Colombia, WWF y otros, Bogotá, 2000, pgs.9 ss. y 40 ss. Sánchez, E. Mecanismos financieros e instrumentos económicos para la protección ambiental en Colombia, Ed. Fundación Friederich Ebert de Colombia. Bogotá 1993, p. 171 ss).

Si alguna duda quedare, la despejaría el artículo 100, inciso 4°, de la Ley de Biodiversidad, que en forma explícita califica de "incentivo" el pago de servicios ambientales.” b- Crédito Forestal (Área de Crédito).

Mediante este programa se financian proyectos para lograr el desarrollo del sector forestal, sin dejar de lado la conservación del medio. FONAFIFO y sus antecesores, han aprobado el financiamiento de 769 proyectos por un monto cercano a los mil ochocientos ochenta y cinco millones de colones.

La tercera, y quizás la más importante, es qué debemos entender por la expresión “recibir recursos económicos del Estado” que utiliza el legislador en el numeral 18 de la Ley n.° 8422. Se refiere a todo tipo de recursos o, por el contrario, únicamente aquellos a título gratuito, es decir, donaciones o transferencias. Habría que incluir o no dentro de la citada expresión los incentivos que otorga el Estado por concepto de servicios ambientales y las transacciones financieras que realiza una persona con FONAFIFO. Estas y otras dudas nos saltan a leer y releer el precepto legal que estamos glosando. Empero, dada la generalidad y la imprecisión de la norma, debemos volver a consultar los antecedentes legislativos.

El texto que estamos comentando fue introducido por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración, en la moción que fue presentada por varios diputados. Al respecto, el diputado Arce Salas, expresó lo siguiente:

“Se le adicionó porque se hizo la observación de que con esa reelaboración del texto, quedaban por fuera las ONG o las fundaciones, organizaciones que no son empresas privadas, que no tienen fines comerciales y reciben fondos públicos y que justamente, es el instrumento que propicia muchas de las soluciones que esta ley pretende erradicar.

Por eso e segundo párrafo dice así: ‘La prohibición de ocupar cargos directivos y gerenciales o de poseer representación legal también regirá con relación a cualquier entidad privada, con fines o sin fines de lucro, que reciba recursos económicos del Estado.’ Se puede ser miembro de una asociación deportiva, religiosa, de beneficencia pública o de cualquier otra naturaleza, que mientras no se reciban fondos públicos, no hay choque de intereses, no hay coalición, no hay incompatibilidad.

Recordemos, además, que hay un régimen establecido en la ley, en el artículo 20, para levantar la incompatibilidad. Nos parece que con esta formulación, la ley queda sin esa generalidad tan extensiva, que era realmente preocupante, aquí lo circunscribe, o a empresas que contraten o compitan con el Estado en lo comercial o bien, entes privados que reciban fondos del Estado.” (Véanse los folios 1667, 1668 y 1669) Por su parte, en la exposición de motivos del nuevo dictamen que rindió la citada comisión al Plenario, se expresó lo siguiente:

“Paralelamente, se adiciona un párrafo para hacer extensivas esas incompatibilidades cuando se trate de ‘cualquier entidad privada, con o sin fines de lucro, que reciban recursos económicos del Estado’. Con esta adición se incluye a los organizaciones de cualquier tipo en el tanto estas sean receptoras de fondos públicos.” (Véase el folio 1673).

Con fundamento en lo anterior, las entidades privadas que reciben el incentivo por concepto de los servicios ambientales o que realizan transacciones financieras con el FONAFIFO, no caen el supuesto de hecho que prevé el segundo párrafo del artículo 18, ya que, como se indicó atrás, la finalidad de la norma es otra, sea el impedir que los directores, representantes y apoderadotes legales de organizaciones que reciben subvenciones, transferencias, donaciones del Estado o de sus órganos, entes o empresas públicas, sean a su vez miembros de sus juntas directivas.

III.- CONCLUSIÓN.

El artículo 18 de la Ley n.° 8422, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, no modificó ni derogó el artículo 48 de la Ley n.° 7575, Ley Forestal. Ergo, los miembros de la Oficina Nacional Forestal puede forma parte de la junta directiva del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal.

De usted, con toda consideración y estima, Dr. Fernando Castillo Víquez Procurador Constitucional Copia: Ing. Antonio Ayales Esna, Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa.