Correcting errors in Decree 26945-MINAE adding area to Irazú Volcano National ParkCorrección de errores en el Decreto 26945-MINAE sobre adición al Parque Nacional Volcán Irazú

C-212-2017 September 19, 2017 Doctor Edgar Gutiérrez Espeleta Minister Ministry of Environment and Energy Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your request for an opinion, posed in the following terms:

"1. What is the corresponding procedure to correct and eliminate the inaccuracies generated in Executive Decree No. 26945-MINAE, which Adds the Prusia area to the Irazú Volcano National Park, in order to remedy the inconsistencies of interpretation that arise with the coordinates that currently delimit the area that was added to the Irazú Volcano National Park?

2. Can the content of Executive Decree No. 26945-MINAE be corrected in accordance with the provisions of Article 157 of the General Public Administration Act, Executive Decree No. 6227?" Decree No. 26945, published in La Gaceta No. 98 of May 22, 1998, provides:

«Considering:

The Prusia area is an area recovered from the devastation caused by the eruptions of the Irazú Volcano in 1963.

- The area has been administered by the Ministry of Public Works and Transport, previously in charge of civil defense activities.

- With the approval of the Forest Law (Ley Forestal), Article 13, every state area of Forestry Vocation forms part of the Natural Heritage of the State; to fulfill that mandate, by decree No. 23268-MIRENEM it was given the category of Forest Reserve.

- Since the Prusia reserve is [sic] a relatively small area adjacent to the Irazú Volcano National Park and because, for State Forest administration, it is technically more practical and administratively simpler and more economical to manage the entire area under the same management category to maximize resources.

To give the required protection to an ecologically fragile area, since the protection regime of a national park is stricter than that of a forest reserve.

For this purpose, executive decree No. 23268-MIRENEM dated April twenty-eighth, nineteen ninety-four, published in "La Gaceta" No. 97 dated May 20, 1994, must be modified so that henceforth both the decree and said coordinates shall read as follows. Therefore,

DECREE:

Article 1—To add to the Irazú Volcano National Park the territory comprised within the following demarcation, according to the basic map Istarú, scale 1:50,000 IGN: Starting from a point located at coordinates 217225 N and 551200 E, a current point on the boundary of the Irazú Volcano National Park, one follows heading west along the ridge that constitutes the dividing line between the provinces of Cartago and San José, until reaching the point of coordinates 216900 N and 547500 E; from there, one takes a heading south along a road of approximate alignment, continuing through the following coordinate points:

216500 N-547350 E 216075 N-547600 E 215600 N-547650 E 215800 N-547950 E 215700 N-548050 E 215150 N-548250 E 215200 N-548875 E This last point is located on the tributary of the Retes River. From there, one follows upstream along this tributary to the point of coordinates 215425 N and 549050 E, then continuing through the following coordinate points:

215250 N-549200 E 214800 N-249300 E 214800 N-549650 E 214800 N-550000 E 214700 N-550350 E From here, one continues along the bed of the Reventado River upstream, to the point of coordinates 216625 N and 551850 E, a current point on the boundary of the Irazú Volcano National Park; from this point, one continues with an approximate northwest heading, following the boundary of the Park to the point of coordinates 217225 N and 551200 E, the starting point of this description.

Article 2—Henceforth, the area demarcated by the boundaries described in Article one shall be added to the Irazú Volcano National Park and shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, under the category of National Park, and shall form part of the Forest Heritage of the State in accordance with Law No. 7575 of April 16, 1996.

Article 3—It shall take effect upon its publication.

Given at the Presidency of the Republic. —San José, on the ninth day of November, nineteen ninety-seven.» The attached technical-legal report refers to several types of inconsistencies:

1st. an apparent error in the digit of a coordinate, causing a point recorded in the Decree (“214800 N-249300 E”) to be located over the Pacific Ocean; 2nd. errors in coordinates that produce intersecting lines; 3rd. the polygon described by the coordinates of the Decree does not connect to the National Park declared in Article 6 of Law No. 1917 of July 30, 1955 (area comprised within a radius of two kilometers around the crater of the Irazú volcano), despite being an expansion of that National Park; 4th. the coordinate point “214700 N-550350 E” is not located on the bed of the Reventado River, where it should be according to the text of the Decree, but rather 300 m east of that bed; 5th. the boundaries described in the Decree include “private farms (fincas privadas)” within the National Park, and leave out portions of state farms (fincas estatales), in discordance with the recitals (considerandos) of the Decree, which refer to the incorporation of state areas.

A material error or error of fact, and an arithmetic error, “is one that is notorious and obvious, whose existence appears clear, without need for greater effort or analysis, because it is apparent at first sight”[1] and allows one to decipher the intent of the body by resorting to the context[2].

Following the above, this advisory body considers it could be validly interpreted that a material error was indeed incurred —rectifiable through the procedure of Article 157 of the General Public Administration Act— in one digit of the coordinate cited in the point relating to the 1st inconsistency, because:

1st) it is immediately apparent that all longitudinal coordinates described in the Decree (and highlighted in bold in the text transcribed above) begin with a 5, except one that begins with a 2 (underlined in the text). Or, that the longitudinal coordinates described in the Decree are located between 547350 and 551850, except one, which is outside that range, very distant from the others; and 2nd) from the context, it is possible to reasonably establish that, instead of indicating a point over the Pacific Ocean (214800 N - 249300 E) more than 300 kilometers distant from the previous point (215250 N - 549200 E), the intention was to identify a point situated in the immediate vicinity of the Retes River, close to the preceding and subsequent points of the boundary in question, and therefore near the longitudinal coordinate 549, with the material error having been committed of recording a 2 instead of a 5:

“This last point is located on the tributary of the Retes River. From there, one follows upstream along this tributary to the point of coordinates 215425 N and 549050 E, then continuing through the following coordinate points:

215250 N-549200 E 214800 N-249300 E 214800 N-549650 E 214800 N-550000 E 214700 N-550350 E” Regarding the remaining inconsistencies, no elements are provided to qualify them as simple material or typographical errors. From the context, it is not possible to reasonably establish which coordinates the body that adopted the regulatory provision intended to record at the time of doing so, in order to: not produce intersecting lines, for the expansion to be joined to the already-declared National Park, for the coordinates of point “214700 N-550350 E” to be located on the bed of the Reventado River, to exclude private lands and incorporate all state areas.

Thus, correction thereof would proceed via Decree only when it does not imply a reduction of the surface of the National Park, in accordance with Article 38 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente)[3], and with constitutional principles:

“A protected area can only be reduced if done by law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation is provided for the eliminated area with another of equal size. This is derived from what this Chamber has resolved on previous occasions, in votes numbers 2012-13367 and 2009-1056… there is no doubt that all those norms in which there is a reduction of protected areas without the backing of technical studies or any compensation are unconstitutional” (Constitutional Chamber, vote No. 12887-2014 of 2:30 p.m. on August 8, 2014).

«In that same sense, the respondent authority must be advised that, at the time of drafting the aforementioned legal reform proposal, it must take into account that, for the reduction of protector areas, the Legal System requires that the respective technical studies be available, as indicated by this Chamber in its judgment number 2012-13367 of 11:33 a.m. on September 21, 2012, by stating, in what is relevant, the following:

“Thus, by the challenged decree proceeding to exclude from forest property the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo, it violates the right to the environment since such areas would fall outside the boundaries proper to forest property that tend toward conservation and not exploitation of the property and its natural resources.’ (Judgment of the Constitutional Chamber No. 1056-2009)”. Based on the foregoing, a protected area can only be reduced if done by law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation is provided for the eliminated area with another of equal size." » (Constitutional Chamber, vote number 2773-2014 of 9:15 a.m. on February 28, 2014).

Note that in Opinion No. C-076-2016 of April 18, 2016, cited in the legal report, it is considered that the correction of the error contained in another norm can be made via Decree insofar as: “we are not in the presence of … a reduction of a protected wilderness area, an event in which the modification would have to be done by law; but rather a simple correction of an error committed in its text by including two different locations for the same course point, such that the area of the wilderness area would continue being the same as at the beginning.”

Sincerely,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Deputy Attorney General.

[1] Opinion C-145-98 of July 24, 1998. [2] Opinion C-357-2003 of November 13, 2003. [3] “Article 38.- Reduction of protected wilderness areas. The surface area of protected wilderness areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure.”

Dictamen : 212 del 19/09/2017 C-212-2017 19 de setiembre del 2017 Doctor Edgar Gutiérrez Espeleta Ministro Ministerio de Ambiente y Energía Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su solicitud de criterio planteada en los siguientes términos:

“1. ¿Cuál es el procedimiento correspondiente para corregir y eliminar los desaciertos que se generaron en el Decreto Ejecutivo No 26945-MINAE que Adiciona el área de Prusia al Parque Nacional Volcán Irazú, con la finalidad de subsanar las inconsistencias de interpretación que se suscitan con las coordenadas que actualmente delimitan el área que se adicionó al Parque Nacional Volcán Irazú?

2. ¿Puede corregirse el contenido del Decreto Ejecutivo No 26945-MINAE conforme a lo establecido en el artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública Decreto Ejecutivo No 6227?” El Decreto No. 26945, publicado en La Gaceta No. 98 del 22 de mayo de 1998, dispone:

«Considerando:

El área de Prusia es un área recuperada de la devastación ocasionada por las erupciones del Volcán Irazú en 1963.

- El área ha sido administrada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, encargado en el pasado de las actividades de defensa civil.

- Con la aprobación de la Ley Forestal artículo 13 toda área estatal de Vocación Forestal forma parte del Patrimonio Natural del Estado para cumplir con ese mandato mediante decreto N° 23268- MIRENEM se le dio la categoría de Reserva Forestal.

- Por ser la reserva de Prusia en [sic] área relativamente pequeña colindante al Parque Nacional Volcán Irazú y que para la administración Forestal del Estado es técnicamente más práctico y administrativamente más sencillo y económico manejar toda el área bajo la misma categoría de manejo para maximizar los recursos.

Para darle la protección requerida a un área ecológicamente frágil ya que el régimen de protección de un parque nacional es más estricto que una reserva forestal.

Para tal fin debe modificarse el decreto ejecutivo N° 23268-MIRENEM de fecha veintiocho de abril de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en "La Gaceta" N° 97 de fecha 20 de mayo de 1994 para que en adelante tanto el decreto como dichas coordenadas se lean de la siguiente manera. Por tanto,

DECRETAN:

Artículo 1°−Adicionarse al Parque Nacional Volcán Irazú, el territorio comprendido dentro de la siguiente demarcación, según el mapa básico Istarú, escala 1:50.000 1GN: Partiendo de un punto ubicado en las coordenadas 217225 N y 551200 E, actual punto sobre el límite del Parque Nacional Volcán Irazú se sigue con rumbo al oeste sobre la fila que constituye la línea divisoria entre las provincias de Cartago y San José, hasta llegar al punto de coordenadas 216 900 N y 547500 E de allí toma rumbo sur por un camino de alineación aproximada, continuando por los siguientes puntos de coordenadas:

216500 N-547350 E 216075 N-547600 E 215600 N-547650 E 215800 N-547950 E 215700 N-548050 E 215150 N-548250 E 215200 N-548875 E Este último punto se encuentra sobre el afluente del río Retes. Desde ahí se sigue aguas arriba por este afluente hasta el punto de coordenadas 215425 N y 549050 E, siguiendo luego por los siguientes puntos de coordenadas:

215250 N-549200 E 214800 N-249300 E 214800 N-549650 E 214800 N-550000 E 214700 N-550350 E De aquí se continua sobre el cauce del río Reventado aguas arriba, hasta el punto de coordenadas 216625 N y 551850 E, actual punto sobre el límite del Parque Nacional Volcán Irazú de este punto se continúa con rumbo aproximado noroeste, siguiendo el límite del Parque hasta el punto de coordenadas 217225 N y 551200 E, punto de inicio de la presente descripción.

Artículo 2°−En adelante el área demarcada por linderos descritos en el artículo uno se adicionará al Parque Nacional Volcán Irazú y será administrada por el Ministerio del Ambiente y Energía, bajo la categoría de Parque Nacional, pasará a formar parte del Patrimonio Forestal del Estado de conformidad dada con la ley N° 7575 del 16 de abril de 1996.

Artículo 3°−Rige a partir de su publicación.

Dado en la Presidencia de la República. -San José, a los nueve días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y siete.» El informe técnico legal adjunto, hace referencia a varios tipos de inconsistencias:

1ª. un aparente error en el dígito de una coordenada, hace que un punto consignado en el Decreto (“214800 N-249300 E” ) se ubique sobre el Océano Pacífico; 2ª. errores en coordenadas que producen líneas entrecruzadas; 3ª. el polígono descrito por las coordenadas del Decreto no se une al Parque Nacional declarado en el artículo 6 de la Ley No. 1917 de 30 de julio de 1955 (zona comprendida en un radio de dos kilómetros alrededor del cráter del volcán Irazú), a pesar de tratarse de una ampliación de ese Parque Nacional; 4ª. el punto de coordenadas “214700 N-550350 E” no se ubica sobre el cauce del río Reventado, donde debería estar según el texto del Decreto, sino 300 m al Este de ese cauce; 5ª. los límites descritos en el Decreto incluyen “fincas privadas” dentro del Parque Nacional, y dejan fuera porciones de fincas estatales, en discordancia con los considerandos del Decreto, que se refieren a la incorporación de áreas estatales.

El error material o de hecho, y el aritmético “es aquel que resulta notorio y obvio, cuya existencia aparece clara, sin necesidad de mayor esfuerzo o análisis, por saltar a primera vista” [1] y permite descifrar la voluntad del órgano recurriendo al contexto[2].

Siguiendo lo anterior, este órgano asesor considera cabría válidamente interpretar que efectivamente se incurrió en un error material −susceptible de rectificación por la vía del artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública− en un dígito de la coordenada citada en el punto relativo a la inconsistencia 1ª, debido a que:

1°) salta a la vista que todas las coordenadas longitudinales descritas en el Decreto (y destacadas en negrita en el texto transcrito supra), empiezan con un 5, excepto una que empieza con un 2 (subrayada en el texto). O, que las coordenadas longitudinales descritas en el Decreto se ubican entre la 547350 y la 551850, excepto una, que está fuera de ese rango, muy distante de las demás; y 2°) del contexto es posible establecer, razonablemente, que en lugar de señalarse un punto sobre el Océano Pacífico (214800 N - 249300 E) a más de 300 kilómetros de distancia del anterior (215250 N - 549200 E), se pretendiera identificar un punto situado en la inmediación del río Retes, cercano a los puntos anteriores y posteriores del límite en cuestión, y por lo tanto próximo a la coordenada longitudinal 549, habiéndose cometido el error material de consignar un 2 en lugar de un 5:

“Este último punto se encuentra sobre el afluente del río Retes. Desde ahí se sigue aguas arriba por este afluente hasta el punto de coordenadas 215425 N y 549050 E, siguiendo luego por los siguientes puntos de coordenadas:

215250 N-549200 E 214800 N-249300 E 214800 N-549650 E 214800 N-550000 E 214700 N-550350 E” Respecto de las inconsistencias restantes, no se brindan elementos para calificarlas de simples errores materiales o tipográficos. Del contexto no es posible establecer, razonablemente, cuáles coordenadas quiso consignar el órgano que adoptó la disposición normativa al momento de hacerlo, para: no producir líneas entrecruzadas, que la ampliación estuviera unida al Parque Nacional ya declarado, que las coordenadas del punto “214700 N-550350 E” se ubicaran sobre el cauce del río Reventado, excluir los terrenos privados e incorporar todas las áreas estatales.

Así las cosas, su corrección procedería vía Decreto únicamente cuando no implicara disminución de la superficie del Parque Nacional, conforme al artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente[3], y a principios constitucionales:

“Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. Así se desprende de lo que esta Sala ha resuelto en anteriores oportunidades, en los votos números 2012-13367 y 2009-1056… no cabe duda que todos aquellas normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales” (Sala Constitucional, voto No. 12887-2014 de 14 horas 30 minutos del 8 de Agosto del 2014).

«En ese mismo sentido, debe señalarse a la autoridad accionada, que al momento de elaborar la propuesta de reforma legal antes señalada, deberá tomar en cuenta que para la reducción de las áreas protectoras, el Ordenamiento Jurídico exige que se cuente con los respectivos estudios técnicos, tal y como lo señaló esta Sala en su sentencia número 2012-13367 de las 11:33 del 21 de septiembre de 2012, al indicar en lo que interesa lo siguiente:

"De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales’. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009)”. Con base en lo anterior, un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño." » (Sala Constitucional, voto número 2773-2014 de 9 horas 15 minutos del 28 de febrero del 2014).

Nótese que en el Dictamen No. C-076-2016 del 18 de abril del 2016, citado en el informe jurídico, se estima que la corrección del error contenido en otra norma, puede efectuarse por vía de Decreto en el tanto: “no estamos en presencia de … disminución de un área silvestre protegida, evento ante el cual la modificación debería hacerse por vía de ley; sino de una simple corrección de un error cometido en su texto al incluir dos ubicaciones distintas para un mismo punto de derrotero, por lo que la cabida del área silvestre seguiría siendo la misma que al principio.”

Atentamente,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Procuradora.

[1] Dictamen C-145-98 del 24 de julio de 1998.

[2] Dictamen C-357-2003 del 13 de noviembre del 2003.

[3] “Artículo 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida.”