Unjustified Reduction of Water Protection AreasReducción injustificada de áreas de protección hídrica

*140052140007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and thirty minutes on eight August two thousand fourteen.

Consolidated optional legislative consultations on constitutionality (consultas legislativas facultativas de constitucionalidad) numbers 14-004877-0007-CO and 14-005214-0007-CO, filed, respectively, by legislators CARMEN GRANADOS FERNÁNDEZ, XINIA ESPINOZA ESPINOZA, CARMEN MUÑOZ QUESADA, YOLANDA ACUÑA CASTRO, CLAUDIO MONGE PEREIRA, JOSÉ MARÍA VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA, JUAN CARLOS MENDOZA GARCÍA, JUSTO OROZCO ÁLVAREZ, LUIS FISHMAN ZONZINSKI, CARLOS GÓNGORA FUENTES, RODOLFO SOTOMAYOR AGUILAR AND JOSÉ JOAQUÍN PORRAS CONTRERAS; and by legislators ADONAY ENRÍQUEZ GUEVARA, DAMARIS QUINTANA PORRAS, DANILO CUBERO CORRALES, ERNESTO CHAVARRÍA RUIZ, FABIO MOLINA ROJAS, LUIS FISHMAN ZONZINSKI, MANUEL HERNÁNDEZ RIVERA, MARÍA OCAMPO BALTODANO, MIREYA ZAMORA ALVARADO AND VÍCTOR HUGO VÍQUEZ CHAVERRI, concerning the legislative bill “Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico,” legislative file number 17.742.

Findings of Fact (Resultando):

1. 1By submission received by the Secretaría de la Sala at 16:29 hours on 22 April 2014, legislators Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar, and José Joaquín Porras Contreras filed a consultation on constitutionality (consulta de constitucionalidad), which is being processed under judicial file number 14-004877-0007-CO. The petitioners identify five grounds for the consultation on constitutionality. First, they state that subsection a) of Article 128 of the bill under review repeals in its entirety the current Ley de Aguas—law number 276—including Article 31 of that law, through which important public-domain reservation areas (áreas de reserva de dominio) were created in favor of the Nation for the protection of water sources, without providing any technical justification for also abrogating Article 31 when repealing the Ley de Aguas.They state that Article 31 provides that the lands surrounding collection sites or potable-water intakes, within a perimeter having a radius of no less than 200 meters, constitute a public-domain reservation in favor of the Nation, as do the forest zone protecting the group of lands in which potable-water infiltration occurs and those containing watersheds and reservoir margins, supply sources, or permanent watercourses of those same waters. Nevertheless, the consulting legislators state, the bill repeals this definition without safeguarding or replacing the content of that provision elsewhere in the bill, thereby effectively removing property from the public domain (desafectación del dominio público) to the detriment of environmental protection. They specify that this is a general removal from the public domain because all protection areas (áreas de protección) surrounding potable-water intakes existing in the country are excluded from the public domain without analyzing the implications in each case, and that the removal is unsupported by technical studies, thereby contravening Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente and the case law of the Sala Constitucional concerning the removal from the public domain of public-domain property (bienes demaniales) relevant to environmental protection.They emphasize that the file contains no technical study whatsoever, precisely because the removal that would be approved is general in nature and does not consider specific locations, particular vulnerability conditions, or other variables, thereby also ultimately harming the national patrimony. They mention that constitutional case law clearly establishes that protected areas designated for environmental purposes may not be eliminated or reduced when such a decision lacks supporting grounds and is not justified by previously conducted technical studies. As the second ground for consultation, they state that Article 29 of the bill violates the precautionary principle (principio precautorio) and the principle of non-regression (principio de no regresión) in environmental matters; they mention that the Ley Forestal and the Ley de Aguas establish a series of provisions for the protection of water resources, particularly those intended for human populations.Nevertheless, Article 29 of the bill under review significantly reduces the existing protection without technical studies ensuring that there will be no negative impact on water sources. They explain that, for example, the Ley de Aguas and the Ley Forestal provide that the protection area surrounding permanent springs (manantiales permanentes) shall have a radius of 200 meters when the source is used for collection for population needs and 100 meters for all other springs (nacientes), whereas Article 29 of the bill under review reduces that area to only 20 meters in every case; a similar situation applies to lands surrounding collection sites or potable-water intakes and areas bordering permanent springs. Thus, without any technical justification, the provision under review reduces the protection area to only 20 meters and at an angle of 45 degrees, even though such studies are required under Article 38 of the Ley Orgánica del Ambienta, the guarantee of a healthy environment established in Article 50 of the Constitution, and the protection afforded by the case law of this Sala.They further mention that the current legislation makes no distinction regarding the protection areas of permanent or intermittent springs; however, subsection c) of Article 29 of the bill eliminates the current protection and provides that any protection is to be established after the fact through an administrative decision of the Dirección Nacional de Aguas. The same occurs with the reduction of protection areas for intermittent rivers, creeks, and streams, from the current protection of 15 and 10 meters—depending on whether the area is rural or urban—to only 5 meters. In the case of artificial reservoirs, protection is reduced from the current 50 meters to 15 meters under the bill, all without technical studies justifying the reductions. Similarly, subsection f) of Article 29 reduces the protection area for wetlands in general—that is, mangroves, marshes, estuaries, and peatlands—which may even form part of the Patrimonio Nacional del Estado, constitute a substantial portion of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), and are public-domain property.As the third ground for consultation, they state that subsections b) and c) of Article 129 of the bill weaken the technical nature and eliminate the binding effect of SENARA’s determinations concerning groundwater protection, thereby placing at risk the application of the precautionary and non-regression principles in environmental matters. They state that these subsections amend the Ley de Creación del Servicio Nacional de Riego, Aguas Subterráneas y Avenamiento in order to remove from that institution the functions related to the protection of water resources, which the bill seeks to transfer to the Dirección Nacional de Aguas, attached to the Ministerio de Ambiente y Energía—the body created by Article 7 of the bill under review—limiting SENARA’s authority solely to irrigation projects and districts and weakening both the technical work and the status of the technical studies produced by this entity.They state that the body being created—the Dirección Nacional de Aguas—is subject to political considerations because its senior officials may be freely removed by the Ministro del Ambiente y Energía. They specify that this organizational change subjects SENARA’s technical studies and determinations to political control to which they are not currently subject, and they therefore consider that the weakening of SENARA contravenes Article 50 of the Constitution; they argue that this institution was created as an autonomous institution of an eminently technical nature and was not limited solely to irrigation districts, as the bill proposes, and that this specialized character has even been recognized and reinforced by constitutional case law, such that the proposed amendment reduces the environmental protection currently in force. As the fourth ground for consultation on constitutionality, they question whether Article 29 and subsection 7) of Article 129 of the bill are contrary to the principles of legality, specificity in criminal law (tipicidad penal), and non-regression in environmental matters.In this regard, they state that Article 29 modifies water-protection areas, thereby modifying the objective element of the offense of encroachment and forest exploitation within protection areas. They indicate that subsections a) and b) of Article 58 of the Ley Forestal establish the penalties applicable to persons who encroach upon or exploit forest resources or protection areas, while Article 33 of that same law establishes the radius of those protection areas. However, the latter article is amended so that the provisions of the bill apply; consequently, the offense established in Article 58 of the Ley Forestal, which depends on the elements set forth in Article 33, would be redirected to the text of the bill, thereby undermining legal certainty. In that regard, the consulting legislators state that Article 29 of the bill not only reduces the protection areas but also turns Article 58 of the Ley Forestal into a blank criminal provision (norma penal en blanco), undermining the principle of specificity, the principle of legality in criminal law, and legal certainty, because some areas are even indeterminate due to the relationship established between a distance measured in meters and the angle of the land, which prevents the public from knowing with certainty when they might be encroaching upon land having these characteristics.Regarding the fifth ground for consultation on constitutionality, they state that Transitory Provision XI of the bill could violate the principles of protection of the public domain, progressivity, and non-regression in environmental matters by granting private parties the possibility of declaring the use of lands located within watercourse protection areas and allowing them to continue carrying out their activities. They state that this Transitory Provision establishes that owners, lessees, trustees, usufructuaries, possessors, or administrators of real property, regardless of the nature of the title justifying their occupancy, must declare before the Dirección Nacional de Aguas the current use made of lands located within watercourse protection areas and may continue carrying out their activities. They assert that this provision is confusing because, on the one hand, it authorizes the use of protection areas, while at the same time limiting that authority as provided in the Ley Forestal; moreover, that law would also be amended by the bill, meaning that there is no certainty as to which protection areas may or may not be declared, which could result in the validation of an unlawful use of protection areas.They conclude that the foregoing endangers the population’s access to potable water by removing protected areas from the public domain and permitting the use of others, all without technical studies guaranteeing access to and proper use of water resources.
2. 2By submission filed with the Secretaría de la Sala at 18:02 hours on 28 April 2014, legislator Rodolfo Sotomayor Aguilar withdrew his signature from the foregoing consultation.
3. 3By submission filed with the Secretaría de la Sala at 11:11 hours on 29 April 2014, legislator Carlos Humberto Góngora Fuentes withdrew his signature from the foregoing consultation.
4. 4By written submission filed with the Secretariat of the Chamber at 14:23 hours on 29 April 2014, Deputy José Joaquín Porras Contreras withdrew his signature from the preceding consultation.
5. 5By written submission filed with the Secretariat of the Chamber at 16:56 hours on 29 April 2014, Deputy María Eugenia Venegas Renauld added her signature to the preceding consultation.
6. 6By written submission filed with the Secretariat of the Chamber at 16:56 hours on 29 April 2014, Deputy Damaris Quintana Porras added her signature to the preceding consultation.
7. 7By order issued at 14:15 hours on 6 May 2014, the Chamber deemed the aforementioned consultation duly filed and requested that legislative record number 17.742, or a certified copy thereof, be forwarded.
8. 8By written submission filed with the Secretariat of the Chamber at 15:36 hours on 12 May 2014, Henry Mora Jiménez, in his capacity as President of the Legislative Assembly, stated that the certified copy of the legislative record had been submitted on 7 May 2014 in another judicial proceeding and requested that the copies required in case file 14-004877-0007-CO be deemed submitted.
9. 9By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 9:42 hours on 29 April 2014, Deputies Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado, and Víctor Hugo Víquez Chaverri filed a constitutional consultation (consulta de constitucionalidad), processed under judicial case file number 14-005214-0007-CO. The petitioners set forth multiple grounds for the constitutional consultation. First, they state that the manner in which the bill was approved was “rushed.” Additionally, they indicate that several interested institutions were consulted during the bill’s legislative process; however, the text sent to them did not correspond to the text voted on in the first debate, which they consider a mockery of the consultation system, whose consultations they characterize as a substantive requirement of the legislative process for bills.Second, they state that the bill affords no protection to settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) and vested rights (derechos adquiridos), leaving in a state of legal uncertainty those persons who, for example, may have submitted projects under the legislation in force. Third, they ask this Court to review the provisions in the bill relating to administrative procedure (procedimiento administrativo). In particular, they state that the time limits differ from those established in the Ley General de la Administración Pública, that the wording is unclear, and that there is therefore no certainty regarding the available avenues of appeal (vías recursivas). They also dispute the delegation of powers (delegación de competencias) from DINA to the Tribunal Ambiental Administrativo because a power conferred by law is being delegated to a different body and private parties’ rights of appeal are being curtailed, since the decisions of that Tribunal are not subject to appeal.Fourth, they state that Transitory Provision XI violates the precautionary principle (principio precautorio) and the principle of progressivity (principio de progresividad), because it seeks to legitimize situations involving noncompliance with protection areas (áreas de protección) established by environmental rules currently in force; those rules were introduced without technical studies supporting their reasonableness. They add that it is serious for DINA to be vested with powers that legally belong to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and local governments. They consider that Transitory Provision XI seeks to render SINAC’s powers ineffective without repealing them, which would create a conflict of jurisdiction (conflicto de competencias). They add that this provision constitutes a “disguised pardon” for those who have encroached upon protection areas and violates the principle of non-regression (principio de no regresión).Fifth, they question the transfer of powers from SENARA to DINA, effected through Article 129(b) and Transitory Provision XII, because they consider that there is no basis for it and, moreover, that it would be a serious action that would strip powers from the entity with the greatest experience, database, and body of case law on the subject, leaving a matter of national interest in DINA’s hands. The final ground for consultation is the possible infringement of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), because the bill delegates virtually all core powers relating to the regulated matters to implementing regulations.
10. 10By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 15:29 hours on 29 April 2014, Deputies Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano, and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures from the preceding consultation.
11. 11By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 18:35 hours on 29 April 2014, Deputies Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano, and Víctor Hugo Víquez Chaverri added their signatures to the preceding consultation.
12. 12By order issued at 11:25 hours on 2 May 2014, the Chamber deemed the aforementioned consultation duly filed and requested that legislative record number 17.742, or a certified copy thereof, be forwarded.
13. 13The certified copy of legislative record number 17.742 was received by the Chamber at 10:27 hours on 7 May 2014.
14. 14By Order number 2014-6191, issued at 14:30 hours on 13 May 2014, the Chamber ordered that the consultation processed under case file 14-004877-0007-CO be consolidated with case file 14-0005214-0007-CO and treated as a supplement thereto.
15. 15By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 13:39 hours on 16 May 2014, José Miguel Zeledón Calderón, in his capacity as Water Director of MINAE, entered an appearance in the proceeding to present his opinion on the bill under consultation and to state that it contains elements guaranteeing integrated water-resources management (gestión integrada de los recursos hídricos).
16. 16By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 13:03 hours on 23 May 2014, Marco Monestel, in his capacity as Secretary General of the Sindicato de Empleados del SENARA, entered an appearance in the proceeding to request that the bill under consultation be declared unconstitutional.
17. 17By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 10:28 hours on 2 June 2014, former Deputies María Ocampo Baltodano and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures from the consultation.
18. 18By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 10:30 hours on 2 June 2014, Maureen Ballestero Vargas set forth her views regarding the constitutional consultations.
19. 19By order issued at 11:23 hours on 2 June 2014, the Chamber requested that the President of the Legislative Assembly provide, as evidence to assist in adjudication (prueba para mejor resolver), a breakdown of the calculation to date of the time elapsed in processing legislative record 17.742, in accordance with Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular (Nº 8491) and Article 123 of the Constitución Política.
20. 20By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 10:33 hours on 6 June 2014, Deputy Marcela Guerrero Campos, in her capacity as Acting President of the Legislative Assembly, submitted the evidence requested by the Chamber to assist in adjudication.
21. 21By order issued at 13:48 hours on 3 July 2014, and in view of inconsistencies observed in the record that had previously been submitted, the President of the Legislative Assembly was requested to forward a true copy of the original record and its supporting documents.
22. 22By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 16:48 hours on 10 July 2014, the Directorio Legislativo submitted a certified copy of legislative record 17.742. Consequently, the period for deciding the consultation expires on 10 August 2014.
23. 23By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 16:48 hours on 10 July 2014, Henry Mora Jiménez, in his capacity as President of the Legislative Assembly, stated that the copies of the legislative record requested by the Chamber were being submitted. He clarified that two receipt stamps do in fact appear on folio 1 of the legislative record: one dated 17 September 2009, when the Departamento de Iniciativa Popular sent the bill to the Secretaría del Directorio without the endorsement of the Tribunal Supremo de Elecciones; and another dated 25 May 2010, by which time it had obtained that endorsement. Regarding folio 129, he clarified that the receipt stamp dated 7 June 2010 belongs to the Departamento de Archivo, Investigación y Trámite de la Asamblea Legislativa. He sent a certified copy of official letter DGRE-423-2010 dated 25 May 2010 and explained that order STSE-1205-2010 dated 13 May 2010 was received by the Secretaría del Directorio on 17 May 2010 and read before the legislative plenary at session number 21 on 1 June 2010. However, it was not until 25 May 2010 that the Tribunal Supremo de Elecciones forwarded the bill. For that reason, at the aforementioned plenary session, 25 May was taken as the date from which the two-year period would be calculated, in accordance with the Ley de iniciativa popular.
24. 24The provisions of Article 100 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional have been observed in these proceedings, and this judgment is rendered within the period established in Article 101 thereof.

Justices Armijo Sancho, Cruz Castro, Castillo Víquez, Rueda Leal, and Hernández López authored the opinion, as indicated in each recital; and Recitals:

I. Preliminary matter.-

Because two legislative consultations were processed under this case file, one having been consolidated with the other, and because it was concluded by a majority that one of them (14-005214-0007-CO) was inadmissible, unlike the other (14-004877-0007-CO), they shall be examined separately.

A. REGARDING CONSULTATION NO.14-005214-0007-CO

II.Regarding the inadmissibility of consultation number 14-005214-0007-CO (Majority opinion authored by Justice Rueda Leal).-

Article 96(b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs optional legislative constitutional consultations (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad). The provision establishes that the consultation must be submitted by no fewer than ten deputies. In this case, the consultation of 22 April was submitted by 12 deputies, whereas that of 29 April 2014 was submitted by 10 legislators. However, the Chamber has found that one of the signatures, that of Deputy Fishman Zonzinski, appeared on both the first and second consultations. In similar situations, the Chamber has stated:

“The Constitutional Chamber hears the optional legislative consultations (consultas legislativas facultativas) concerning the bill entitled ‘Law for the Improvement of Public Electricity and Telecommunications Services and State Participation,’ legislative file number 13.873. Of the documents submitted to the Chamber, only those being processed under file numbers 00-002411-007-CO and 00-002449-007-CO may be answered as optional legislative consultations, as they are the ones that meet the formal requirements established by law; that is, they were submitted with the signatures of at least ten legislators (subsection b) of Article 96 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), in a duly reasoned petition, and the bill in question had been approved on first reading, which in this particular case occurred on veintiuno de marzo del dos mil (first paragraph of Article 98 idem). The Chamber finds that the consultations processed under file number 00-002455-007-CO and number 00-002670-007-CO cannot be answered because they do not satisfy the requirement established in the aforementioned subsection b) of Article 96.

Indeed, they contain repeated signatures of consulting legislators who had already exercised their right of consultation in the second of the admitted consultations; such is the case of legislators Manuel Larios Ugalde, Justo Orozco Álvarez, Otto Guevara Guth, Alex Sibaja Granados, Oscar Campos Ch. and Walter Muñoz Céspedes. In addition, they include other possible signatures of persons whose identities are unknown. This means that the last two consultations lack the number of legislators required to pursue this procedure. In recognizing the legislators’ right to submit consultations, the Court has exercised its jurisdiction extensively by responding to the optional legislative consultations submitted to it, but that right must be exercised in the manner prescribed by the law governing the Jurisdiction, in an orderly and reasoned fashion; allowing indiscriminate access could distort the proceeding and turn it into an abuse of that right, since logically it would then have to be understood that as many consultations could be submitted as there are possible combinations of ten legislators.

Furthermore, applications could be filed with the Chamber at any time during the month available for issuing its ruling, provided that this Court’s judgment had not yet been rendered, which would make it impossible to exercise jurisdiction as provided by law. Therefore, the applicable criterion for analyzing the admissibility (admisibilidad) of the applications that have been received is the time when the consultations were filed with the Secretariat of the Chamber, so that those filed first are admitted…” (Decision 2000-3220, issued at 10:30 on 18 de abril de 2000) In the matter under examination (sub examine), the practical consequence of the case-law criterion cited above is that the signature of legislator Fishman Zonzinski may be counted only for the first consultation of 22 de abril de 2014 and not for the second consultation of 29 de abril de 2014. For this reason, the consultation of 29 de abril de 2014 is left with only 9 signatures, thereby failing to satisfy the requirement established in Article 96 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. On this ground alone, this consultation is already inadmissible, rendering irrelevant any discussion regarding the validity of the subsequent withdrawal of other signatures.

With respect to legislator Quintana Porras, this Court also notes that she signed the second consultation of 29 de abril de 2014, filed at 9:42 on that date, and that hours later that same day, at 16:56, she added her signature to the first consultation of 22 de abril de 2014. In this regard, it is clarified that because the consultation of 22 de abril de 2014 has sufficient signatures—the signature of legislator Fishman Zonzinski remains on that consultation—the subsequent signature by legislator Quintana Porras is legally irrelevant for purposes of its admissibility.

III.Dissenting opinion (voto salvado) of Justices Armijo Sancho, Cruz Castro and Hernández López regarding the admissibility of consultation number 14-005214-0007-CO (authored by Justice Armijo Sancho).-

The undersigned Justices disagree with the majority opinion of the Constitutional Court insofar as it declares that the optional legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad), processed under file No. 14-005214-0007-CO, cannot be answered. To the contrary, the undersigned Justices consider that the Constitutional Chamber has full jurisdiction and an obligation to decide it on the merits. In this regard, Article 96 subsection b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional requires only that the consultation be submitted by no fewer than ten legislators. Accordingly, if a legislator has signed several consultations concerning a bill, this does not render the consultations in which this occurred incapable of being answered, given that this is not a requirement imposed by law; within that framework, the Chamber errs in invoking it as grounds for refusing to consider the merits of the challenge. For this reason, the undersigned Justices dissent and consider that the Chamber must address the matters submitted by the Legislators in file No. 14-005214-0007-CO.- B. REGARDING CONSULTATION NO.14-004877-0007-CO

IV.Regarding the admissibility of consultation number 14-004877-0007-CO and the calculation of the time limit under Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular (majority opinion authored by Justice Hernández López).

As part of the analysis of the admissibility of this consultation, it is important to clarify that, in the majority’s view, the expiration of the two-year or 730-day period established in Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular does not prevent this Court from ruling on the merits of the claims raised in the consultation, in light of the considerations set forth below.

First, it should be noted that international human-rights instruments are in complete agreement in enshrining and guaranteeing every person’s right to participate or take part directly in the government or conduct of the public affairs of their country, as established, for example, in Article 21, paragraph 1, of the Universal Declaration of Human Rights of 10 de diciembre de 1948; Article 20 of the American Declaration of the Rights and Duties of Man of 1948; Article 23, paragraph 1, subsection a), of the American Convention on Human Rights of 22 de noviembre de 1969; and Article 25, subsection a), of the International Covenant on Civil and Political Rights of 19 de diciembre de 1966.

It is from that perspective that we analyze and interpret the third paragraph of Article 123 of the Political Constitution (Constitución Política), in relation to Article 9 of that same Fundamental Charter, which state:

ARTICLE 9.- “…The Government of the Republic is popular, representative, participatory, alternating, and responsible…” ARTICLE 123.- “…Bills submitted through a citizens’ initiative (iniciativa popular) must receive a final vote within the mandatory period specified by law…” In this regard, as may be gathered from the records of the Asamblea Legislativa, during the processing of this amendment an effort was made to restore the concept of citizenship as a matter of law by recognizing that political participation extends beyond the election of representatives and that political rights may be exercised more fully in the community’s political life through instruments of semi-direct democracy (democracia semidirecta). In this respect, it is clear that this body of law represents an important step toward strengthening democracy. Continuing with the statement of reasons (exposición de motivos), one point of utmost relevance to the present analysis may be drawn from pages 5 through 8 of legislative file 14.799: the purpose of this citizens’ initiative law is to provide an efficient and straightforward instrument of participation for citizens to use and thereby promote citizen participation in the discussion.

The majority of this Court considers that the 2-year period established in that Ley de Iniciativa Popular, within which a bill governed by it must be voted upon—in light of the third paragraph of Article 123 of the Constitución Política—cannot operate as a mandatory time limit to the detriment of the initiative, because interpreting it in that manner would penalize citizen initiative and participation due to legislative inaction or inertia and that of political groups. The discussions concerning the Indicativa Popular recorded in the minutes show that a two-year period was indeed intended, as was stated repeatedly, but the legislators’ concern was that without such a period the bill would remain indefinitely in the legislative process. As we understand it, the purpose of the time limit was to benefit the initiative by foreclosing some of the preceding stages if they had not been completed within the period and compelling a vote on first reading; indeed, the third paragraph of Article 6 establishes that even if no committee report (dictamen) has been issued, all further proceedings shall be dispensed with so that the bill may proceed to first reading at the immediately following session.

In this respect, we consider that the 2-year period cannot operate against the citizens’ initiative but must operate in its favor. Indeed, a comprehensive interpretation of the legal system (Ordenamiento Jurídico) that takes into account the essential content of the right under analysis and the intent of the constituent lawmaker makes it possible to conclude that the latter delegates to the ordinary legislature the establishment of the mechanisms and time limits governing the initiative and within which such bills must receive a final vote. That principle may be drawn from the first paragraph of Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular, which, although it established a period within which bills under its protection must be voted upon, also provided in its second paragraph: “If, upon expiration of this period, the bill has not been voted upon on first reading, it must be considered and put to a vote at the immediately following session of the Legislative Plenary…” Accordingly, it is concluded that the ordinary legislature, acting within its powers and consistently with the principle of the completeness of the law (principio de plenitud hermética del derecho), has established a mechanism to facilitate and even compel—if necessary—a vote on a bill arising from a citizens’ initiative.

Thus, it is from this perspective that the majority of this Court considers that Article 123 of the Political Constitution, by stating: “…Popular-initiative bills (proyectos de ley de iniciativa popular) shall be put to a final vote within the mandatory time limit established by law …”, sought to give these bills an advantage over others by setting a deadline for their final disposition, and left to the ordinary legislature the implementation mechanism for compelling the commencement of debate and the final vote on the bill, precisely to prevent the initiative from being abandoned and lapsing through inaction. We therefore believe that the constitutional provision must be interpreted in harmony with Articles 2 and 9 of the Political Constitution, Article 23, paragraph 1, of the American Convention on Human Rights, and Article 25(a) of the International Covenant on Civil and Political Rights.

Precisely for that reason, once that period ( 2 años) has expired, the law requires the Legislative Assembly to consider the bill at the immediately following session, with the aim of facilitating and even compelling—if necessary—the activation of the subsequent stages of the legislative process (íter legislativo), which includes the possibility of submitting an optional constitutional consultation (consulta facultativa), as part of the procedure established by the legislature to safeguard the principle of constitutional supremacy (incorporated through the reform of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional)). Popular initiative (iniciativa popular) in the enactment of legislation is only the introductory and initiating stage of the legislative procedure, and although in this case we are dealing with a type of initiative governed by a special law, once it enters the legislative process, it must follow the same enactment procedure as any other bill.

In this regard, the enactment of a law is surrounded by a series of procedural and formal requirements that, in addition to being unavoidable under the Political Constitution and the Legislative Rules of Procedure (Reglamento Legislativo)—which are also a parameter for constitutional review (parámetro de constitucionalidad)—are directly connected to the fundamental values of democracy; namely, laws must not only emanate from a popular and pluralistic representative body, such as the Legislative Branch, but must also be enacted through a public process of sufficient duration to allow the will of the sovereign people to be expressed through informal political and social channels, as well as through the formal channels of representation and legislative debate, except in cases where parliamentary consensus allows an initiative to be approved more expeditiously through the use of parliamentary mechanisms, for example: waiver of procedural steps (dispensa de trámites), waiver of the right to speak (renuncia al uso de la palabra), etc. Thus, the legislative procedure is one of the essential aspects of the functioning of democracy and involves, among other things, the mandatory publication and debate of bills, precisely to guarantee the effective application of the democratic principle, to such an extent that substantial defects in that procedure result in nullity, which may be declared by this Chamber pursuant to principles implicit in Constitutional Law (Derecho de la Constitución) and embodied, for example, in Articles 1, 2, 73(c), and 101 of the Law on Constitutional Jurisdiction, among others.

For the reasons stated, an isolated interpretation of the first paragraph of the provision cannot be accepted. To proceed otherwise would be to accept methods that undermine and circumvent the very purpose of the Popular Initiative Law (Ley de Iniciativa Popular) and to strip the institution of popular initiative of its essential content, rendering it ineffective. In short, substance would be sacrificed for form. As stated supra, by its very nature, the Popular Initiative Law seeks to facilitate and expedite the process of enacting legislation, both before and after expiration of the two-year period, in order to bring the bill up for debate; it in no way seeks to punish or discard the citizens’ effort and initiative. The law’s establishment of the time limit must be understood as seeking to advance the bill through each subsequent stage, with constitutional consultation (consulta de constitucionalidad) being one further stage in that legislative process.

Additionally, it must be emphasized that, in popular-initiative bills of this kind, constitutional consultation assumes greater importance because citizens do not have the knowledge or technical support of a body such as Servicio Técnicos—during the initial drafting—which deputies do have.

It should be noted that, in judgment 2012-015843, issued at dieciséis horas y cero minutos del siete de noviembre del 2012, this Chamber agreed to rule on a consultation concerning a popular-initiative bill after the two-year period had expired, stating:

• b)Regarding the violation of the right to amend (derecho de enmienda) and the approval of the bill on first reading (primer debate) after expiration of the time limit. (…) In this specific case, the mandatory two-year period for voting on bill No. 17054 during its first-reading proceedings expired on veintisiete de septiembre del 2012. For that reason, the President of the Legislative Assembly issued a decision in response to the existing regulatory gap regarding the procedure to be followed for considering popular-initiative bills whose deadline for a vote in the Plenary had expired, and ordered that it be put to a vote at the session of 1 de octubre pasado, during which the quorum was broken. Consequently, the bill was considered and approved at the immediately following session, held on 2 de octubre, without this constituting a formal defect in the procedure. It should be noted that the aforementioned procedure was conducted in accordance with the second paragraph of Article 6 of the Popular Initiative Law, which provides that if the initiative has not received a committee report (dictaminada), it shall be deemed exempt from all procedural steps and shall be put to a first-reading vote before the Plenary…” (Emphasis not in the original) In conclusion, and following the reasoning set out in the cited precedent, we consider that expiration of the two-year period established in Article 6 of the Popular Initiative Law, in accordance with Article 123 of the Political Constitution, does not constitute an essential defect in the procedure.

On the contrary, as established by law, it must be interpreted in favor of the initiative of the citizens who submitted it and of the continued conduct of the legislative procedure. The ratio legis of the mandatory time limit indicates that the temporal limit is not the determining factor; rather, what matters is that the initiative be exempted from procedural steps so that it may be voted on at first reading. Legislative powers are not reduced or altered merely because they are exercised after the deadline in this case, much less when they are exercised to ensure the bill’s constitutionality in observance of the supremacy of the Constitution, which Parliament itself is required to uphold. For that same reason, we consider that the alleged delay in the second-reading vote (segundo debate) caused by the consultation process falls fully within Parliament’s powers and, as stated, expiration of the time limit cannot be interpreted as causing those powers to lapse, particularly when they are exercised to ensure the bill’s constitutionality. In any event, as the cited precedent indicates, expiration of the time limit does not prevent this Chamber from ruling on the consultation, as it has done on prior occasions.

Regarding the calculation of the time limit itself, the case file shows that the 730 días o 2 años established by the Law expired on 29 de marzo del 2014; two days earlier, the Special Standing Committee on Environmental Affairs (Comisión Permanente Especial de Ambiente) issued a unanimous favorable report (dictamen afirmativo unánime). Since the two-year period expired on a non-business day (sábado 29 de marzo), pursuant to the second paragraph of Article 6 of the Popular Initiative Law, in such cases—that is, once the time limit has expired—if the bill has not been voted on at first reading, it must be considered and put to a vote at the immediately following session of the Legislative Plenary, namely, on 31 de marzo siguiente, as was in fact done. Similarly, Article 147 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil) provides: “ If the final day of a time limit is a non-business day, it shall be extended until the following business day.” Accordingly, because the two-year period expired on sábado 29 de marzo, it must be calculated in the manner described in the law, meaning that the time limit for the bill under consideration expired on the first following business day, lunes 31 de marzo, when it was also approved on first reading.

In compliance with the popular-initiative legislation, on the same day and during the same session in which the bill was approved on first reading, the legislators proceeded to set martes 22 de abril as the date for the second reading (after completion of review by the Drafting Committee (Comisión de redacción) and excluding the corresponding days of semana santa), which was also the day on which the consultation was submitted.

Consequently, it is clear that the legislature intended to facilitate debate on the bill after expiration of the time limit, even if the initiative had not received a committee report (although it did in this case), so that this would not impede its continuation. All of this demonstrates the legislature’s determination to bring about debate on the bill so that it could be voted on initially at first reading and subsequently at second reading. From our perspective, it is not valid to assume that, upon reaching the two-year deadline, one of the possible legal outcomes for a popular-initiative bill is archival closure (archivo), since this could even allow the Executive Branch or pressure from temporary political majorities to use filibustering methods to control the deadline so that it operates against the citizens.

For the foregoing reasons, we consider that the constitutional questions raised by the consulting parties should be examined on the merits, because the consultation was submitted in a timely and proper manner.

V. Regarding the withdrawal of signatures. Drafted by Justice Castillo

Determining whether the withdrawal of the deputies’ signatures from the constitutional consultation is permissible would serve no useful purpose in this case, because even if the withdrawal were not allowed, it would have no practical consequence, as there are enough signatures to satisfy the statutory requirement of ten for admissibility. The situation would be very different under the alternative scenario—if the withdrawal of one or more signatures caused noncompliance with the aforementioned requirement—because, in that situation, the discussion and resolution of this issue would have significant legal consequences.

VI.Dissenting opinion (voto salvado) of Justices Jinesta Lobo, Rueda Leal and Salazar Alvarado, who consider consultation number 14-004877-0007-CO inadmissible (Drafted by Justice Rueda Leal).-

We, the undersigned, respectfully dissent from the majority opinion and declare the optional consultation processed in judicial case file number 14-004877-0007-CO incapable of being answered (inevacuable), for the following reasons.

1. 1Regarding the right to citizen participation (derecho de participación ciudadana). The participatory nature of Costa Rican government, derived from Article 9 of the constitutional text, has repeatedly been recognized and protected by this Court. The Court has stated as follows:

“III.- On the right to citizen participation (participación ciudadana). The principle of citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars on which the democratic system rests. In our country, the constitutional framers incorporated that principle into Article 9 of the Political Constitution by providing that the Government of the Republic is popular, representative, participatory, alternating, and responsible. Likewise, at both the constitutional and statutory levels, a series of mechanisms has been established to ensure that the aforementioned principle can be applied effectively and does not remain merely on paper, such as the referendum (referéndum) for the enactment or repeal of laws and partial amendments to the Constitution, or the popular initiative (iniciativa popular) in the lawmaking process…” (Resolución 2011-11620 de las 15:11 horas del 30 de agosto de 2011) This right rests not only on the constitutional provision, but also on a series of international instruments that reaffirm it, such as Article 21, paragraph 1 of the Universal Declaration of Human Rights, Article 20 of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, Article 23, paragraph 1, subsection a) of the American Convention on Human Rights, and Article 25, subsection a) of the International Covenant on Civil and Political Rights.

Furthermore, Article 9 is closely linked to Article 2 of the Political Constitution, which establishes that sovereignty resides exclusively in the Nation. Under that provision, one way of ensuring that sovereignty is made effective is to create mechanisms that enable it to be exercised through citizen participation.

The means of operationalizing the right to citizen participation include holding public hearings (audiencias públicas), access to information, and participation in the legislative process; within the latter, one of the mechanisms devised is the popular initiative, as discussed below.

1. 2On the popular initiative in the lawmaking process. Through a constitutional amendment (Ley Nº 8281 del 28 de mayo de 2002), two mechanisms related to citizen participation were incorporated into our supreme law, specifically, the referendum (referendo) and the popular initiative. With respect to the latter, it was regulated through the Ley de Iniciativa Popular (Nº 8491) del 9 de marzo de 2006, which must be examined in order to determine whether this constitutional consultation (consulta constitucional) is admissible.

The objectives of the Ley de Iniciativa Popular were set forth in the statement of reasons (exposición de motivos) accompanying the bill. It contains the following justification:

“When we implement the popular initiative and the referendum through a law, what we are doing is restoring the concept of citizenship to the legal framework by recognizing that political participation extends beyond the election of representatives and that political rights can be exercised more fully in the political life of the community through the instruments of semi-direct democracy (democracia semidirecta). Through this law, we are rethinking and strengthening the concept of democracy by establishing as a matter of law that democracy is more than the ambiguous notion of government by the people; rather, it entails effective and tangible participation in the conduct of public affairs.” (Folio 4 del expediente legislativo 14.799. Underlining added) “Those who believe that the constitutional recognition of the popular initiative merely continues the trend of introducing inconsequential political changes are mistaken.

If we equip the popular initiative with an effective instrument, it is destined to enhance political dialogue. The resolution of conflicts of interest finds fertile ground for public and collective debate, as well as for deliberation, decision-making, and action. Political dialogue can cease to be, as it has been, the private domain of professional politicians, their secret meetings and negotiations, and can instead expand into dynamic problem-solving processes that find alternatives and consensus where none previously existed or where they have not been rationally sought. Public purposes can cease to be the product of the inspiration, whim, or interests of a few and instead become the result of acts of public participation, determined through deliberation and collective action.

The bill is based on the principle that the political community develops through participation and, at the same time, its potential foundation rests on the conviction that civic activity teaches people how to think collectively as citizens and how to turn that thinking into action directed toward very specific political objectives. We believe that if the people are provided with agile and straightforward instruments of participation, they will know how to use them and will incorporate them into their political heritage and culture, just as they did in the past with free and secret suffrage. If we enact rules and instruments that promote participation, the people will participate, thereby strengthening politics and democracy, as well as the understanding that citizenship is also a way of life.” (Folios 5 a 8 del expediente legislativo 14.799. Underlining added).

Thus, the popular initiative was conceived as an effective, straightforward, and agile mechanism for fostering political dialogue with the citizenry and giving citizens the opportunity to participate in the conduct of public affairs.

The next step, as can be confirmed in the legislative record (expediente legislativo), was to determine what needed to be done to ensure that the popular initiative embodied those characteristics. In this regard, the debate focused particularly on two issues: the period within which a popular-initiative bill had to be voted upon—in order to comply with the mandate of Article 123 of the Constitution—and the consequences of failing to comply with that constitutionally significant period.

The solution offered by the original bill was to give the popular initiative priority in the legislative process and establish short periods for bringing it to a vote. Thus, the original Article 24 provided that the bill would be placed first on the agenda and had to be voted upon within 30 days. (Folio 16 del expediente legislativo 14.799).

Subsequently, both the period, which was criticized as being too short, and the preferential treatment in the legislative process were questioned, on the ground that this could become a means by which persons outside the Legislative Assembly could impose the legislative agenda.

With respect to the period, the possibility of setting it at one year, two years, or four years was discussed. Ultimately, as is well known, the two-year period prevailed. For purposes of this dissenting opinion (voto salvado), it is useful to examine the arguments offered by the legislators when discussing the period within which the popular initiative had to be voted upon.

“I agree with the one-year period; otherwise, in this Legislative Assembly, they will take fourteen years (…)

It seems to me that otherwise it would be a mockery of the voters. (…)” (Diputada Valerín, folio 447 del expediente legislativo 14.799).

“The discussion in the Committee led to the conclusion that it should not exceed two years. The plenary session of the Assembly might consider a somewhat longer period, but the truth is that under no circumstances can we leave this indefinite because that would obviously not only be unconstitutional, since it is inconsistent with both the spirit and the letter of the Constitution, but would also constitute an act of betrayal against the Costa Rican people, who have placed—or that part of the Costa Rican people which has placed—their hopes in the possibility that certain laws may be debated through mechanisms such as this one.” (Diputada Valerín, folio 586 del expediente legislativo 14.799) “The idea behind establishing a two-year period is that we genuinely believe that, if the effort was made and it was possible to obtain a specified percentage of signatures from the electoral roll, then, at the very least, the legislators should be required to vote within a specified period. It does not say whether the vote must be favorable or unfavorable; it simply establishes a deadline for the vote.

What they are requesting through this motion that we are discussing is the deletion of Article 6, which establishes the period for the final vote on bills, and then Article 5, which comes next and also concerns the matter of time limits.

Accordingly, I will vote against these motions, and I call upon us to explain this within our respective caucuses so that the initial difficulties faced by mechanisms of this kind in beginning the legislative process may also be understood.” (Diputada Chinchilla, folio 609 del expediente legislativo 14.799).

“Thus, the issue of legality has been resolved; in my view, what remains is the question of expediency. Is it appropriate to give a popular initiative preferential treatment? Personally, I said at the time: ‘We are the people’s representatives; the people tell us what we must do. Now, in this case, what the people are telling us is that they want us to vote on that initiative, nothing more. They are not saying: I want you to approve it, but rather: vote on it. And if, in two years, a Parliament has not become aware of the seriousness of a law or the merits of a law, no amount of time would suffice for this. But it seems to me that we must make Parliament efficient, and efficient does not mean that we should rush matters or fail to examine them; rather, efficient means that, I believe, two years is a more than adequate period for public opinion, after careful reflection, to express itself and for the legislators to listen, study, and analyze. Ultimately, what must also happen is a vote.

For that reason, it seems to me that the established two-year period is more than sufficient.” (Diputado Corrales, folio 612 del expediente legislativo 14.799).

Several considerations that were decisive in establishing the two-year period for the legislative processing of bills introduced through popular initiative can be drawn from the transcribed passages. One such consideration, which reveals the primary objective behind establishing a deadline, is the need for the bill to be voted upon. In other words, the intent is to shield such a bill from the disagreements, fluctuations, and vicissitudes that could frustrate the intention of the citizens who submitted the initiative, namely, that their bill be considered and voted upon in the Legislative Assembly. Hence, Article 123 of the Constitution provides that the deadline applies to the final vote on the bill. If, because no such deadline existed, the bill were never considered, or were introduced in the Legislative Assembly only to be shelved through the mere passage of time, whether due to lack of interest or, instead, because of the interest and controversy generated by the bill, then the institution of the popular initiative would be deprived of its essential content, since citizens would be denied an effective tool for submitting a matter of concern to them for legislative debate and a vote. In the transcribed passages, the cited legislators allude to this fact by stating that it would be a “mockery” or a “betrayal” of the Costa Rican people.

Another observation arising from the excerpts is that the time limit established by law—two years—was the product of consensus among the legislators, some of whom advocated a longer period, while others favored a shorter one. The outcome of that discussion was the time limit we know today. The significance of this is that the agreed-upon time limit represents a reasonable period within which the entire legislative procedure (procedimiento legislativo) may be completed, at least through the final vote on the bill, as required by Article 123 of the Constitution. This conclusion follows not only from the general agreement that the time limit is linked to the final vote on the bill, but also from Deputy Corrales’s final comment, in which he states that two years is an adequate period both for submitting the bill to public opinion and—and emphasis must be placed here—for its study, analysis, and voting by the deputies.

A second subject of discussion concerns the legal consequences of failure to comply with the prescribed time limit. At one point, Deputy Corrales introduced motions seeking to establish a criminal penalty if the time limit were not met. On that occasion, he stated:

“To my mind, we deputies have no difference whatsoever, absolutely none, from the other members of the supreme branches of government and other public officials, who must fulfill their duties. The problem is that we are both judge and party, and we would not want to incriminate ourselves, or those who come after us. But I feel that there is a responsibility, the responsibility of a Parliament that is told: You must enact a law within two years. Well, enact it within two years. Enacting the law does not mean approving it; it means voting on it: it was voted down, it was approved or rejected, it was approved, but it was voted on, it was considered.

Because I feel that the reaction here is that we do not want to relinquish the legislative process over which the deputies currently hold a monopoly. So we deny the people the power to legislate; then, [...], it would be very easy for us to leave a bill pending until the Greek calends, because we are not satisfied with it and believe it should have been our initiative, so we simply leave it there. Hence the reason deputies who fail to comply with the prescribed time limits for voting on a law should be punished, whether they vote for it or against it, provided that the law was considered.” (Deputy Corrales, folios 390 and 391 of legislative file 14.799).

In this regard, the following was also stated:

“Second, Article 123 of the Constitution, which was recently amended, says: ...popular-initiative bills must receive a final vote within the mandatory time limit (plazo perentorio) specified by law; that is what the Constitution says, except for constitutional amendments, which will follow the procedure provided for in Article 195. In other words, look at the mandate: the mandate of Article 123 is perfectly clear—popular initiatives must receive a final vote within the mandatory time limit specified by law. Well, what happens if the vote is not held within that period? We simply ignore it, […], we do not vote on it, and then what? It remains pending until the Greek calends, and something even more serious occurs, it seems to me; I do not think we even contemplated it in the text: what happens to the expiration (caducidad) of bills at the end of the four-year legislative term? Are they permanently archived, or are those bills not archived?” (Deputy Corrales, folio 493 of legislative file 14.799).

However, the position that prevailed in the Asamblea Legislativa and that is reflected in the statutory text may be inferred from the views of those who opposed Deputy Corrales’s proposal:

“What do we want from the popular initiative? To comply with the mandate of Article 123 by giving it a mandatory time limit—why not the same period as the four-year legislative term?—and, instead of allowing it to die, to have it automatically placed on the order of business, perhaps three years and eight months beforehand, so as to ensure that it will be voted on—not approved, but voted on, which is what that provision says. Or what happens if it is stalled in a Committee and that Committee has a series of matters with priority? How is it transferred from the Committee to the Plenary? What happens if the bill is still open or immature, with three hundred motions, or twenty motions, or however many there may be? How are those possibilities resolved?

It seems to me that this is what we should be addressing in order to be more efficient, rather than necessarily establishing a criminal offense, which, moreover, will serve no purpose. What fault (sic) would the Chair of a Committee bear if the bill was not debated, if the Committee members could not reach agreement, or if they failed to establish a quorum, for example? And if each person has an excuse, will it be the Chair of a Committee who must go there?” (Deputy Malavassi, folio 497 of legislative file 14.799).

Finally, by way of conclusion, the sponsor of the motion stated:

“I believe that we honestly must consider some procedure to ensure that the text of a popular initiative is voted on. Voted on however the deputies see fit, but it must be voted on, because even the reputation of Parliament and of our System is at serious risk if we are given a popular initiative, amend the Constitución Política so that citizens have the opportunity to submit a text directly to the Asamblea Legislativa, and the Asamblea Legislativa subsequently simply snubs it and does not vote on the bill.” (Deputy Corrales, folio 500 of legislative file 14.799).

The situation that arises when the two-year period is exceeded—that is, disregarded—must be analyzed. Article 123 of the constitutional text states that the time limit established by law is mandatory. The direct consequence of that adjective is that the time limit cannot be extended. Accordingly, it may be inferred that the Derived Constituent Authority (Constituyente Derivado) intended the legally established time limit to be respected, thereby preventing continuous extensions from defeating the very purpose of the time limit.

However, that is not the only logical conclusion to be drawn from the provision, because it is also clear to the undersigned that this time limit was established for the benefit of the initiative and the citizens who submitted it. As explained above, the purpose of the law is to strengthen effective citizen participation through the popular initiative. No less can be said of the constitutional provision. If, for example, it were interpreted to mean that the bill must be archived once the specified period has elapsed, that interpretation would run counter to the very rationale of the law (ratio legis), because the consequence would be to prevent the bill drafted by the citizens from being considered and voted on by the deputies. The same may be said of any extension beyond the prescribed time limit—a position endorsed by the majority of this Tribunal—because it subjects the popular-initiative bill to uncertainty.

Indeed, if the continuation of the ordinary legislative process is permitted, allowing the bill to be debated in the Asamblea and referred to the Sala for consultation, as the majority opinion provides, then the constitutional time limit is being disregarded and the bill is being subjected to uncertainty, because its final vote will occur at an undetermined time and will therefore be manifestly contrary to the legal rationale (ratio iuris) of the constitutional time limit.

The next question is what happens when the constitutional time limit expires. In this regard, it should be noted that Article 6 of Ley Nº 8491 literally provides:

“If, upon expiration of this period, the bill has not been voted on in the first reading (primer debate), it must be considered and put to a vote at the immediately following session of the Plenario Legislativo or of the Comisión con Potestad Legislativa Plena, as applicable. For these purposes, if the initiative has not been reported out of committee (dictaminada), it shall be deemed exempt from all procedural requirements. The same rules shall apply to proceedings on the second reading (segundo debate) and to consideration of the reports of the Comisión de Consultas de Constitucionalidad.” Ergo, the provision clearly stipulates that if, upon expiration of the two-year period, the respective bill has not been voted on in the first reading, it must be considered and put to a vote at the immediately following session of the Plenario Legislativo or of the Comisión con Potestad Legislativa Plena. For that purpose, if the initiative has not been reported out of committee, it shall be deemed exempt from all procedural requirements. The same immediacy applies to proceedings on the second reading, since they must be governed by the same rules as the first reading; that is, the vote on the second reading must be held at the immediately following session of the Plenario Legislativo or of the Comisión con Potestad Legislativa Plena after the bill has been voted on in the first reading.

This fully demonstrates that a popular-initiative bill exceeding the two-year period does not follow the ordinary legislative course (iter legislativo), as the majority of this Sala maintains, but is instead subjected to a different, expedited procedure aimed at securing its final vote, as constitutionally required. Debate on the bill and, indeed, the entire legislative course desired by the majority of this Sala should have taken place during the two years provided for that purpose by the Constitución Política and the Ley de Iniciativa Popular.

In this regard, it should be noted that, pursuant to Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional and Rule 143.3 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, when the Asamblea Legislativa is subject to a constitutional or regulatory deadline for voting on a bill, as is the case here, the request for constitutional review (consulta de constitucionalidad) must be submitted sufficiently in advance, and the bill under review must be voted on even if the Asamblea has not received the Sala’s opinion. Ergo, neither the request for constitutional review nor, much less, any eventual proceedings before the Comisión de Consultas de Constitucionalidad suspends Parliament’s obligation to cast a final vote on the bill under review within the aforementioned mandatory time limit.

That regulatory framework, as well as the immediacy and promptness it seeks to ensure, is consistent with the legislature’s purpose of ensuring that bills arising from popular initiatives are actually voted on within the mandatory time limit established by law.

For this reason, the undersigned consider that once the specified period has been exceeded, an anomalous situation contrary to the Constitution arises, because the bill has not received a final vote even though the constitutional text so requires. In view of this situation, the solution prescribed by law is an immediate and expedited return to constitutional normality. In other words, a bill that should by then have received a final vote must be exempted from procedural requirements and submitted to any votes still pending until it receives a final vote. In this manner, compliance with the rationale of the law is ensured by compelling the Asamblea Legislativa to consider and vote on the bill, thereby ensuring that the popular initiative is taken into consideration.

It goes without saying that this Sala may conduct constitutional review after the fact. That is, in the case under review (sub examine), the optional consultation with the Sala is not an indispensable step in the legislative process for the bill; nothing prevents this Tribunal from subsequently hearing, through ex post review, any constitutional challenges arising from the approval of the bill in question.

1. 3On the counting of the time limit established in Article 6 of the Popular Initiative Law (Ley de Iniciativa Popular). A further manifestation of the interest in ensuring that bills are put to a final vote within the statutory time limit established in the Ley de Iniciativa Popular is evident in the method for counting the time limit provided for in that law.

This counting begins on the date on which the Secretariat of the Legislative Directorate (Secretaría del Directorio Legislativo) receives the bill (Article 6). This point in time must not be equated with receipt of the initiative provided for in Article 2 of the Law, but rather with the referral of the bill by the Tribunal Supremo de Elecciones after it has verified the signatures and the required percentage, pursuant to Article 4. An interpretation that began counting from the time of submission under Article 2 would create uncertainty in the counting of the time limit because, if the Tribunal Supremo de Elecciones determined that the required percentage of signatures had not been met, it would grant a non-extendable period (plazo improrrogable) of 90 days to cure the shortfall (Article 4), which would significantly affect the time available to the Asamblea Legislativa to debate the bill.

We, the undersigned, consider such an interpretation unsystematic, not only by virtue of the foregoing argument, but also in view of the method used to calculate the two-year period. Indeed, although Article 6 establishes a two-year period for the final vote on the bill, this does not mean two calendar years, since the counting is suspended during legislative recesses (recesos legislativos) and special sessions (sesiones extraordinarias) if the bill is not placed on the agenda by the Poder Ejecutivo. The purpose is to ensure that the two years are available for actual consideration of the bill and, consequently, that the time limit is reasonable for completion of the entire legislative process (trámite legislativo), at least through the final vote thereon.

1. 4On the calculation of that time limit for bill 17.742. In accordance with the parameters set forth above, we, the undersigned, calculated the time limit under Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular in the case of bill 17.742, which was submitted for review.

During these proceedings, the Sala requested from the Directorate of the Asamblea Legislativa, as evidence to facilitate its ruling (prueba para mejor resolver), a breakdown of the legislative process and the calculation of the two-year period applied to the bill under review. The breakdown provided is reproduced verbatim below:

a. Legislative Session from May 2010 to May 2011 MONTH DAYS COUNTED OBSERVATIONS May 2010 7 days Start date 25-05-2010 Ordinary session period (período de sesiones ordinarias) June 2010 30 days Ordinary session period July 2010 26 days Although July has 31 days, the Asamblea Legislativa was in recess for 5 days, namely, from July 12 to 16.

August 2010 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions September 2010 30 days Ordinary session period October 2010 31 days Ordinary session period November 2010 30 days Ordinary session period December 2010 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions January 2011 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions February 2011 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions March 2011 22 days The bill was placed on the agenda for special sessions as of March 10, 2010 April 2011 27 days The bill was on the agenda for special sessions, but a 3-day recess was approved from April 18 to April 20, 2011, and those 3 days were therefore deducted from the 30 days of April.

TOTAL 203 DAYS Total number of days counted toward the processing of the bill: 203 days Maximum number of days remaining to continue processing the bill: 527 b. Legislative Session from May 2011 to May 2012 MONTH DAYS COUNTED OBSERVATIONS May 2011 31 days Ordinary session period June 2011 30 days Ordinary session period July 2011 27 days Although July has 31 days, the Asamblea Legislativa was in recess for 4 days, namely, from July 11 to 14.

August 2011 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions September 2011 30 days Ordinary session period October 2011 31 days Ordinary session period November 2011 30 days Ordinary session period December 2011 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions January 2012 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions February 2012 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions March 2012 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions April 2012 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions TOTAL 178 Total number of days counted toward the processing of the bill, combining the 2010-2011 and 2011-2012 legislative sessions: 381 days.

Maximum number of days remaining to continue processing the bill: 349 c. Legislative Session from May 2012 to May 2013 MONTH DAYS COUNTED OBSERVATIONS May 2012 31 days Ordinary session period June 2012 30 days Ordinary session period July 2012 22 days Although July has 31 days, the Asamblea Legislativa was in recess for 9 days, namely, from July 09 to 19, and those days were therefore deducted.

August 2012 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions September 2012 30 days Ordinary session period October 2012 31 days Ordinary session period November 2012 30 days Ordinary session period December 2012 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions January 2013 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions February 2013 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions March 2013 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions April 2013 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions TOTAL 174 Total number of days counted toward the processing of the bill, combining the 2010-2011, 2011-2012, and 2012-2013 legislative sessions 555 days.

Maximum number of days remaining to continue processing the bill: 177 d. Legislative Session from May 2013 to May 2014 MONTH DAYS COUNTED OBSERVATIONS May 2013 30 days Recess on May 2 June 2013 29 days Recess on June 3 July 2013 21 days Although July has 31 days, the Asamblea Legislativa was in recess for 10 days, namely, from July 08 to 19.

August 2013 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions September 2013 30 days Ordinary session period October 2013 31 days Ordinary session period November 2013 30 days Ordinary session period December 2013 1 days The bill was placed on the agenda for special sessions on December 11 and removed from the agenda on December 12 January 2014 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions February 2014 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions March 2014 5 days The bill was placed on the agenda for special sessions on March 19 and removed from the agenda on March 20.

It was placed on the agenda again on March 25 through its final vote TOTAL 177 The total number of days counted toward the processing of the bill, combining the 2010-2011, 2011-2012, 2012-2013, and 2013-2014 legislative sessions, is 730 days Time limit expired on March 28, 2014.

The communication submitted by the Acting President of the Asamblea Legislativa provides a detailed account of the days during which the cited bill was processed and concludes that the two-year period expired on March 28, 2014. That same date was duly accepted at the time by the President of the Asamblea Legislativa, who consequently issued a ruling at session No. 148 of March 31, 2014, directing that bill 17.742 be considered and put to a vote.

However, we, the signatories, note a calculation error in the sum of days prepared by the Asamblea Legislativa. According to the breakdown provided, the Asamblea counted 178 days during the legislative session from May 2011 to May 2012. Nevertheless, adding the entries for that legislative session produces a total of 179 days, corresponding to 31 days in May, 30 days in June, 27 days in July, 30 days in August, 31 days in October, and 30 days in November, all in 2011.

Moreover, adding the total days elapsed during each legislative period—and making the correction described in the preceding paragraph, that is, adding 203, 179, 174, and 177—produces a total of 733 days. In other words, there is another error in the calculation because, as of that point, the time limit would actually have expired 3 days before the date stated by the Asamblea Legislativa.

However, one further correction must be made. We observe an error in the calculation of the legislative recesses (recesos legislativos). Indeed, after analyzing the breakdown prepared by the Asamblea Legislativa, it is apparent that, for the legislative recesses of July 2012 and 2013, a total of 9 days for July 2012 and 10 days for July 2013 were counted as part of those recesses (and therefore as days excluded from the calculation of the period). Nevertheless, the first recess occurred from 9 to 19 July 2012, meaning that the recess actually lasted 11 days; in the case of the second recess, from 8 to 19 July 2013, the Sala counts 12 days of recess. In this regard, we consider that the recess days must be counted in accordance with the recess declaration itself and that, if a non-business day (día no hábil) falls within that period, it must be included as part of the recess and added to the suspension of the calculation of the period, pursuant to Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular. This correction results in an increase of 4 days (2 for each recess) in the calculation of the period applicable to the bill. The difference between the 3 days that must be subtracted and the 4 days that must be added to the period is one day. Therefore, the period for the final vote expired on 29 March 2014.

It is an indisputable fact, and one of vital importance to our assessment, that the mandatory two-year period (plazo perentorio de dos años) for the final vote on the bill at issue expired before the admitted constitutional consultation (consulta de constitucionalidad) was filed on 22 April 2014. It is likewise essential that, after 29 March, the Asamblea Legislativa did not immediately and expeditiously continue the legislative proceedings and, in particular, conduct the final vote on the bill, as it was required to do, despite having had time to do so before the consultations were filed.

1. 5The timing of the filing of optional constitutional consultations (consultas facultativas de constitucionalidad) and the matter under examination (sub examine). Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides:

“ARTICLE 98. In the case of constitutional amendments, the consultation must be made after approval on first reading, during the first legislative session, and before final approval. In the case of other bills or legislative acts subject to the lawmaking procedure, it must be filed after approval on first reading and before approval on third reading.

Nevertheless, when the Asamblea Legislativa is subject to a constitutional or regulatory period within which to vote on the bill, the consultation must be made sufficiently in advance, and the bill shall be voted on even if the opinion of the Sala has not been received.

In all other cases, the consultation must be submitted before final approval.” (Emphasis added).

Similarly, section 143.3 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa provides:

ARTICLE 143.- Procedure for constitutional consultations …

1. 3Nevertheless, when the Asamblea Legislativa is subject to a constitutional or regulatory period within which to vote on the bill, the consultation must be made sufficiently in advance, beginning when the committee responsible for studying it has approved the corresponding report or reports. In such a case, the Asamblea Legislativa shall vote on the bill even if the opinion has not been received, as it shall when the Sala fails to comply with the statutory period for responding to the mandatory consultation (consulta preceptiva). (Emphasis added).

One of the purposes of the cited articles is to enhance the Sala’s function of conducting prior constitutional review (control previo de constitucionalidad) of bills. In that regard, as to bills generally, the consultation must be filed before the bill’s final approval. The rule is intended to ensure that the decision issued by the Sala is timely—hence also the one-month period granted by Article 101 of the cited law—and may therefore be considered by legislators and have an effect on the bill.

The Sala has stated in this regard:

“An optional constitutional consultation—such as this one—is intended to ensure that, before finally deciding upon a bill, the Asamblea Legislativa has the opinion of the Sala Constitucional as to whether the bill’s text conforms to the Constitución Política and whether the provisions required by the fundamental charter were observed during its consideration. In short, these are merely nonbinding observations—with the exception established by law when unconstitutional procedural steps in the consulted bill are found—intended to guide the legislature in a particular direction or even to encourage it to follow the guidance provided, if any. According to legal doctrine, this is a typical case of prior constitutional review.” (Decision 2000-8750 at 14:53 on 4 October 2000).

In the particular case of bills subject to a constitutional or regulatory voting period, as is the bill at issue pursuant to Article 123 of the Constitución, the Sala has interpreted the second paragraph of Article 98 to mean that the bill may be submitted for consultation even before its approval on first reading:

“This consultation was submitted by ten members of the Asamblea Legislativa concerning a bill currently under consideration. Although it was submitted before this bill was approved on first reading (see folio 368 of the legislative record), contrary to Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this Sala has previously held that, in the case of bills subject to a prescribed period, such as initiatives seeking to approve or amend the Presupuesto de la República (Articles 178 of the Constitución Política and 178 and 180 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa), the option provided by the second paragraph of the aforementioned section 98 of the applicable procedural law is available, under which the consultation in such cases may be submitted ‘sufficiently in advance’ so as to prevent it from being resolved after the bill’s period has expired or after its final approval. (See, to that effect, judgments numbers 1716-90, at fifteen hours on the twenty-seventh of November of nineteen ninety, and 2000-10136, at nine hours on the seventeenth of November of two thousand.) Accordingly, pursuant to Articles 96(b) and 98, paragraph 2, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this legislative constitutional consultation is admissible at this time.” (Decision 2003-2743 at 14:30 on 3 April 2003, reaffirmed in Decision 2011-15968 at 15:30 on 23 November 2011).

This provision has a twofold purpose. First, consistently with the remainder of the article, it seeks to ensure that the bill is brought before the Sala prior to its final approval, so that the legislators may take its ruling into account. Hence, the consultation must be made “sufficiently in advance.” We consider that, consistently with the foregoing, it is for the Sala to determine, on a case-by-case basis and in light of the legislative record and the scope of the consultation, whether that requirement has been met. Second, the paragraph seeks to ensure compliance with the constitutionally significant period established for voting on the bill, such that it “…shall be voted on even if the opinion of the Sala has not been received.” In other words, the absence of a ruling by the Sala must not serve as a pretext for disregarding the voting period, because doing so would result in the creation of a situation contrary to the legal order.

The admissibility of the submitted consultation must be examined on the basis of the foregoing criteria.

It has been established that the consultation was submitted after the constitutional period prescribed for the bill’s final vote had elapsed. Even after the period expired, there was sufficient time for the bill to be put to a final vote. As stated above, failure to comply with the period established by the Ley de Iniciativa Popular results in an anomalous situation, because the final vote that should already have occurred by that time, as prescribed by Article 123 of the Constitución, is absent. Failure to observe that period has the legal consequence established in Article 6 of that law: an expeditious return to the status required by the fundamental rule. As previously clarified, the constitutional period was established for the benefit of effective public participation, which requires compelling the legislature to consider bills introduced through popular initiative (iniciativa popular).

Accordingly, admitting for consideration by way of an optional constitutional consultation a popular-initiative bill whose constitutional period for a final vote has expired is an absurdity that undermines the ratio iuris of the law and the Constitución Política, in addition to distorting its purpose—to provide citizens with a mechanism ensuring that bills proposed through their initiative are considered and finally voted upon by legislators within a specified mandatory period—because it would itself become an obstacle to achieving that purpose and an additional proceeding that could impede the urgent need, mandated by section 123 of the Constitución Política, for the bill to receive a final vote.

The legislature’s intent is that the entire legislative process through the final vote, including the optional constitutional consultation, take place within the mandatory two-year period. It should be noted that Article 6 of the cited law indicates that the constitutional consultation must be filed within that period, stating in fine that the same rules (waiver of procedure (dispensa de trámite)) shall also apply “…to consideration of the reports of the Comisión de Consultas de Constitucionalidad.” In other words, both the optional constitutional consultation and any report from that Comisión resulting from the judgment issued after a consultation are contemplated as part of the procedure that must be completed within the two-year period; if that period has expired, the Plenary (Plenario) is then obligated to proceed to a final and immediate vote.

The submitted consultation also contravenes the purposes of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, as explained above. First, the consultation comes after the constitutional period has expired, and thus lacks the “sufficient advance notice” that enables the Sala to consider the bill. Second, the ratio iuris of the second paragraph of Article 98 of that law is to ensure compliance with constitutional and regulatory periods. As repeatedly stated, that period expired on 29 March 2014, and therefore that purpose is likewise not fulfilled.

The undersigned are not unaware of the fact that, by judgment 2012-15840 at 16:00 hours on 7 de noviembre de 2012, the optional legislative consultation (consulta legislativa facultativa) concerning the Ley de Conservación de Vida Silvestre (legislative expediente Nº 17054) was decided and that, on that occasion, the constitutional deadline for voting on the citizens’ initiative (iniciativa popular) had expired before the consultation was submitted; specifically, that deadline had expired on 27 de setiembre de 2012 (a fact recorded in the aforementioned judgment), the bill was approved on first reading (primer debate) on 2 de octubre de 2012, and the consultation was submitted on 4 de octubre de 2012.

Upon examining the subsequent processing of that expediente, it appears that the bill was voted on in second reading (segundo debate) on 10 de diciembre de 2012 (Alcance 92 a La Gaceta 95 de 20 mayo de 2013) and that, in substance, the consultation submitted to this Court contributed to a delay of approximately one month in the processing of the bill. A similar situation is occurring in the case sub examine because, as may be seen from the copies of the expediente, at folio 4757, discussion of the bill under review was suspended until the Sala decides this consultation. In other words, the constitutional consultation mechanism (consulta constitucional) has become a means of violating the mandatory constitutional deadline and delaying the processing of a bill that, by this time, should already have been voted on in second reading, as expressly provided by the Constitución Política. Such conduct is intolerable because it undeniably undermines the very purposes for which a constitutionally significant mandatory deadline was established.

Furthermore, we, the signatories, consider that decision 2012-15840, cited in the majority opinion, contradicts the very arguments advanced by the majority. Indeed, on that occasion it was held that limiting the legislators’ right of amendment (derecho de enmienda) was constitutional in order to comply with the constitutional deadline applicable to the citizens’ initiative. This is apparent from a full transcription of the relevant subsection:

“b) Concerning the violation of the right of amendment and the approval of the bill on first reading after the deadline. Second, the Deputies contend that they were materially unable to study the bill in question and propose changes to the latest version of the bill submitted for discussion in the plenary session because the constitutional deadline applicable to the expediente had expired. In this regard, because this is a citizens’ initiative bill (proyecto de iniciativa popular), the provisions of Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular, Ley No. 8491 del tres de abril del 2006, are particularly relevant. That article states: ‘Citizens’ initiative bills must be voted on by the Asamblea Legislativa within a maximum period of two years, except where they concern constitutional amendments, in which case they shall follow the procedure established in Article 195 of the Constitución Política.

The period shall begin to run on the date on which the Secretaría del Directorio Legislativo receives the bill and shall be suspended during legislative recesses and special sessions if the bill is not placed on the agenda by the Poder Ejecutivo. If, upon expiration of that period, the bill has not been voted on in first reading, it must be considered and submitted to a vote at the immediately following session of the Plenario Legislativo or the Comisión con Potestad Legislativa Plena, as applicable. For these purposes, if the initiative has not received a committee report (dictaminada), it shall be deemed exempt from all procedural requirements. The same rules shall apply to the second-reading procedure and to the consideration of the reports of the Comisión de Consultad de Constitucionalidad’ (Underlining not in the original). In this particular case, the mandatory two-year deadline for voting on bill No. 17054 during its first-reading procedure expired on veintisiete de septiembre del 2012.

For that reason, the Presidente de la Asamblea Legislativa issued a ruling addressing the existing regulatory gap concerning the procedure to be followed for considering citizens’ initiative bills whose deadline for a plenary vote has expired, and ordered that it be submitted to a vote at the session of 1 de octubre pasado, at which quorum was lost. Consequently, the bill was considered and approved at the immediately following session, held on 2 de octubre, without this entailing a procedural defect (vicio formal). It should be noted that the aforementioned procedure was carried out in accordance with the second paragraph of Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular, which provides that if the initiative has not received a committee report, it shall be deemed exempt from all procedural requirements and must be submitted to a first-reading vote before the Plenario. In light of the foregoing, this Sala does not find that the right of amendment was infringed in a manner that would invalidate the processing of this bill, since there was a statutory deadline established by the legislature itself that had to be observed for the vote before the Plenario.

There is a logical limitation on the right of amendment, not only because a mandatory deadline has been established, but also because the fact that it is a citizens’ initiative bill justifies a limitation allowing for the discussion and processing of a bill having a particularly democratic origin.’” (The preceding boldface has been added) It should be noted that a complete reading of the transcribed decision instead confirms the position that we, the undersigned Justices, adopted in our dissenting opinion and contradicts the majority’s position in this judgment, which asserts that discussion of the bill may continue even after the constitutional deadline has expired. By way of example, the conclusion of Considerando III states: “Consequently, it is clear that the legislature’s intent was to facilitate discussion of the bill once the period had elapsed, even if the initiative had not received a committee report…” (Underlining added) In conclusion, we consider it improper for this Court to undertake consideration of the consultation filed in this proceeding, because doing so would amount to endorsing disregard for constitutionally established deadlines and would thereby undermine the purposes that the legal institutions (institutos jurídicos) of the citizens’ initiative and constitutional consultation are intended to fulfill. In light of the foregoing, we dissent and declare that the consultation cannot be answered because it was not submitted sufficiently in advance.

VII.Concerning the procedural defect in Articles 29 and 30 arising from the absence of technical or scientific studies supporting the reduction in the surface area of protected areas (áreas de protección), and the violation of Article 50 of the Constitution (Majority opinion drafted by Justice Cruz Castro).

A protected area (área protegida) may be reduced only by statute, only if technical and scientific studies rule out environmental harm, and only if the area removed is offset by another area of equal size. This follows from what this Sala has held on previous occasions in decisions numbers 2012-13367 and 2009-1056. In the latter decision in particular, this Sala stated as follows:

“(…) the principle of progressive realization of human rights (principio de progresividad de los derechos humanos) has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is embodied in Articles 2 of the Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, Article 1 and 26 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos, and Article 1 of the Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Under these provisions, the State assumes the obligation to increase the levels of human-rights protection in accordance with its capabilities and development, with particular consideration for rights such as the right to the environment (Article 11 of the Protocol), which require multiple affirmative actions by the State to ensure their protection and full enjoyment by all rights holders.

The principle of non-regression or irreversibility of attained benefits or protection (principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada) derives from the principle of progressive realization of human rights and the principle prohibiting the retroactive application of rules to the detriment of vested rights and consolidated legal situations (principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas), embodied in numeral 34 of the Carta Magna. The principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case the right to a healthy and ecologically balanced environment, pursuant to which the State is required not to adopt measures or policies or enact legal provisions that, without reasonable and proportionate justification, worsen the level of rights attained up to that point. This principle does not entail absolute irreversibility, because all States experience national circumstances of an economic, political, or social nature, or circumstances caused by nature, that negatively affect the achievements attained up to that point and compel them to revise the new level of protection downward.

In such cases, Constitutional Law and the principles under examination require any reduction in levels of protection to be justified in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality. In this regard, the Sala Constitucional has stated in its case law concerning the right to health: ‘…pursuant to the PRINCIPLE OF NON-REGRESSION, measures that diminish the protection of fundamental rights are prohibited. Therefore, if the Costa Rican State, for the purpose of protecting the right to health and the right to life, has a policy of facilitating access to medicines, it may not—much less through an International Treaty—reduce or further restrict such access under the pretext of protecting trade.’ (Judgment of the Sala Constitucional Nº 9469-07). With respect to the right to the environment, it stated: ‘The foregoing constitutes an evolving interpretation in the protection of the environment in accordance with Constitutional Law, which does not permit regression to its detriment.’ (Judgment of the Sala Constitucional Nº 18702-10).

Consequently, in applying these two principles, the Sala Constitucional has established that it is constitutionally valid to expand the physical extent of protected areas by executive decree (principle of progressive realization); however, a reduction may occur only by statute and following completion of a technical study consistent with the principles of reasonableness and proportionality, the requirements of ecological balance and a healthy environment, and the general welfare of the population, which serves to justify the measure. A right is worth what its guarantees are worth; accordingly, these principles are violated when the technical study fails to satisfy the applicable constitutional and technical requirements. If that guarantee is infringed, the fundamental right protected by the guarantee is also infringed, and it is to that extent that the reduction of protected areas would be unconstitutional.

‘the right to the environment is violated because the reduction of a wildlife refuge (refugio de vida silvestre) clearly not only diminishes the possibility of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo area, but also leaves the area’s natural resources unprotected by allowing the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo to be freely exploited without any restrictions whatsoever. Clearly, property does not receive the same protection when it constitutes forest property (propiedad forestal). It should be recalled that this type of property is different, with its own characteristics and particularities and a special legal regime, because it is conceived primarily for conservation, not for production or participation in human commerce. All lands regarded as national reserves are immediately dedicated to the purposes of forestry regulations, which establish a special regime applicable to all forest resources.

Thus, by excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from forest property, the challenged decree violates the right to the environment, because those areas would fall outside the limitations inherent to forest property, which are aimed at conservation rather than at exploitation of the property and its natural resources.’ (Judgment of the Sala Constitucional No. 1056-2009) Taking the foregoing position as a reference, there can be no doubt that all provisions reducing protected areas (áreas protegidas) without the support of technical studies or any compensation are unconstitutional, specifically Articles 29 and 30 and Transitory Provision XI.

An examination of Article 29(a) of the bill under consultation, in accordance with the attached table, reveals a reduction in areas compared with the current situation. This is so even though there is no study or technical opinion on the matter, which renders it unconstitutional under the terms set forth above.

Art.29.a) Art. 31 Ley de Aguas and 33 Ley Forestal Bill ORIGINAL (Art.34) Art.29.a) of the Bill FINAL Article 31.- The following are declared public-domain reserves (reservas de dominio) in favor of the Nation:

• a)Lands surrounding collection sites or potable-water intake points, within a perimeter having a radius of no less than two hundred meters; Article 33.- Protection areas (áreas de protección) The following are declared protection areas:
• a)Areas bordering permanent springs (nacientes), defined by a radius of one hundred meters measured horizontally.

ARTICLE 34.- Protection areas The following are declared water-resource protection areas (áreas de protección del recurso hídrico):

…

• c)Tracts of land bordering permanent springs (manantiales), defined as the area equivalent to a radius of one hundred meters measured horizontally from the spring as the reference point. When the Dirección Nacional de Recurso Hídrico determines, on its own initiative or at the request of a party, that an intermittent-flow spring exists and, by means of a reasoned decision (resolución razonada), justifies its importance in terms of quantity and quality for its use or protection, a protection area equivalent to a radius of one hundred meters measured horizontally from the spring as the reference point shall be defined.
• d)Tracts of land bordering permanent springs, when intended for public water supply, defined as the area equivalent to a radius of two hundred meters measured horizontally from the spring as the reference point. When the Dirección Nacional de Recurso Hídrico determines, on its own initiative or at the request of a party, that an intermittent-flow spring exists and, by means of a reasoned decision, justifies its importance in terms of quantity and quality for its use or protection, a protection area equivalent to a radius of two hundred meters measured horizontally from the spring as the reference point shall be defined. The size of this area may be expanded, and its location and distribution in the field may be modified, when justified by a substantiated technical study. This shall apply in rural and urban areas.

ARTICLE 29.- Water protection areas (áreas de protección hídrica) The following are declared water protection areas:

• a)The area bordering permanent springs, defined by a radius of twenty meters (20m) measured horizontally from the spring as the reference point.

In addition to the foregoing area, the area encompassed by a semicircle defined by a radius of two hundred meters (200m) and an angle of forty-five degrees (45°), with its vertex at the spring as the reference point and extending upstream over the flow tubes, shall be a protection area.

These areas are depicted in the following diagram:

The preceding table shows that the current situation provides for a radius of 200 mts and a horizontal measurement of 100 mts, which, under the final wording of the bill, become a radius of 200 mts and a horizontal measurement of 20 mts. The latter entails a clear reduction.

Art.29.c Bill ORIGINAL (Art.34) Art.29.c) of the Bill FINAL ARTICLE 34.- Protection areas The following are declared water-resource protection areas:

(…)

• c)Tracts of land bordering permanent springs, defined as the area equivalent to a radius of one hundred meters measured horizontally from the spring as the reference point. When the Dirección Nacional de Recurso Hídrico determines, on its own initiative or at the request of a party, that an intermittent-flow spring exists and, by means of a reasoned decision, justifies its importance in terms of quantity and quality for its use or protection, a protection area equivalent to a radius of one hundred meters measured horizontally from the spring as the reference point shall be defined.
• d)Tracts of land bordering permanent springs, when intended for public water supply, defined as the area equivalent to a radius of two hundred meters measured horizontally from the spring as the reference point. When the Dirección Nacional de Recurso Hídrico determines, on its own initiative or at the request of a party, that an intermittent-flow spring exists and, by means of a reasoned decision, justifies its importance in terms of quantity and quality for its use or protection, a protection area equivalent to a radius of two hundred meters measured horizontally from the spring as the reference point shall be defined. The size of this area may be expanded, and its location and distribution in the field may be modified, when justified by a substantiated technical study. This shall apply in rural and urban areas.

ARTICLE 29.- Water protection areas The following are declared water protection areas:

(…)

· When springs have intermittent flow and DINA has defined, by means of a decision, their importance for use or protection in terms of quantity, quality and availability over time, a protection area for these bodies of water shall be established on technical grounds and shall not exceed those established in subsection a) of this Article. Before issuing the decision, DINA shall grant the interested parties a hearing (audiencia) through the appropriate means. If springs of this type are located on agricultural or livestock-production land, before issuing the decision referred to in this subsection, DINA shall consult the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). That Ministry shall be required to issue its opinion within thirty business days.

The preceding table shows that the current situation does not distinguish between intermittent-flow and permanent-flow springs, whereas under the final wording of the bill only intermittent-flow springs are protected. This leaves permanent-flow springs unprotected and thereby entails a clear reduction in the flows protected.

Art.29.d) Art. 33 Ley Forestal Bill ORIGINAL Art.29.d) of the Bill Article 33.- Protection areas The following are declared protection areas:

…

• b)A strip fifteen meters wide in rural areas and ten meters wide in urban areas, measured horizontally on both sides along the banks of rivers, ravines or streams, if the terrain is flat, and fifty horizontal meters if the terrain is rugged.

…

ARTICLE 34.- Protection areas The following are declared water-resource protection areas:

…

• e)A strip fifteen meters wide in rural areas and ten meters wide in urban areas, measured horizontally on both sides along the banks of permanent rivers, ravines or streams, if the terrain is flat; if the terrain is rugged, the strip shall be fifty meters wide. When the adjoining land has an average slope greater than forty percent (40%), the protection area shall be the strip equivalent to the hypotenuse resulting from a horizontal measurement of fifty meters from the bank. When the Dirección Nacional de Recurso Hídrico determines, on its own initiative or at the request of a party, that an intermittent watercourse exists and, by means of a reasoned decision, justifies its importance in terms of quantity and quality for its use, the corresponding protection area shall be observed.

ARTICLE 29.- Water protection areas The following are declared water protection areas:

…

· When rivers, ravines or streams have intermittent flow, a minimum protection distance of five meters (5m) shall be established. In cases in which greater protection is necessary because of their importance for use or their vulnerability, DINA shall establish, by means of a substantiated decision (resolución fundada), a larger protection area for these bodies of water, which may not exceed that established in subsection b) of this Article.

…

The preceding table shows that the current situation provides for 15 mts in rural areas and 10 mts in urban areas, which, under the final wording of the bill, become a radius of 5 mts. This entails a clear reduction.

Art.29.e) Art. 33 Ley Forestal ORIGINAL Bill Art.29.e) of the Bill Article 33.- Protection areas (áreas de protección) The following are declared protection areas:

…

• c)A fifty-meter zone, measured horizontally along the shores of natural lakes and reservoirs and of artificial lakes or reservoirs constructed by the State and its institutions. Privately owned artificial lakes and reservoirs are exempted.

…

ARTICLE 34.- Protection areas The following are declared water-resource protection areas (áreas de protección del recurso hídrico):

…

• f)An area of fifty meters, measured horizontally along the shores of natural lakes and lagoons, and fifteen meters in the case of artificial reservoirs constructed by private entities or by the State. This provision does not modify the regulations contained in the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la zona marítimo terrestre), Ley N.° 6043, de 2 de marzo de 1977.

ARTICLE 29.- Water protection areas (áreas de protección hídrica) The following are declared water protection areas:

…

· A strip of fifty meters (50m), measured horizontally along the shores of natural lakes and lagoons, and fifteen meters (15m) in the case of artificial reservoirs constructed by private entities or by the State. This restriction shall apply only to reservoirs intended for public use. In all cases, the protection area may be reduced for the development of low-impact construction and activities through a regulatory plan (plan regulador), management plan (plan de manejo), or authorization from the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE). This provision does not modify the regulations contained in Ley N.° 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977.

The preceding table reflects a current distance of 50 m, which, under the final wording of the bill, becomes 50 m and 15 m in the case of artificial reservoirs. The latter entails a reduction in protection by drawing a distinction where none previously existed.

Art.29.f) ORIGINAL Bill Art.29.f) of the Bill ARTICLE 34.- Protection areas The following are declared water-resource protection areas:

…

• h)An area of twenty meters, measured horizontally from the shore of wetlands such as mangroves, swamps, peatlands, estuaries, among others.

ARTICLE 29.- Water protection areas The following are declared water protection areas:

…

· A strip of twenty meters (20m), measured horizontally from the shore of wetlands such as mangroves, swamps, peatlands, and estuaries. Construction in cities, developed urban areas, and zones or areas where roads, streets, or other infrastructure for public use or service have been authorized, developed, installed, or constructed is exempted from this restriction.

The preceding table reflects a distance of 20 m in the original bill. Although the final wording of the bill retains the 20 m distance, it creates an exception that was not included in the original bill and that clearly entails a reduction in protection.

According to the explanatory statement (exposición de motivos) for this bill: “The fundamental objective of this bill is to provide the country with a modern legal instrument that enables integrated water-resource management (gestión integrada del recurso hídrico), thereby guaranteeing the human right of access to drinking water in sufficient quantity and quality for present and future generations.” It likewise states that “the principle that water is an asset in the public domain (bien de dominio público) is reaffirmed.” Therefore, any reduction in protection areas that entails regression in the protection of water as an asset in the public domain, in addition to constituting a constitutional violation of the right to the environment, constitutes a procedural violation due to the absence of technical or scientific criteria supporting the reduction in the surface area of the established protection areas.

Taking the foregoing position as a point of reference, those provisions under which protected areas are reduced without the support of technical studies—including Article 30, because it is directly linked to the aforementioned Article 29—must be analyzed under the same premise and are therefore likewise unconstitutional.

VIII. On the repeal of art. 31 of Ley de Aguas (Majority opinion drafted by Justice Cruz Castro)

The parties requesting review (consultantes) consider that Article 128.a) of the bill, by repealing Ley de Aguas, specifically Article 31, violates the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental) and the protection of public-domain assets (tutela de bienes demaniales). They state that Article 31 of Ley de Aguas created public-domain reserve areas (áreas de reserva de dominio) in favor of the Nation to protect water sources and that, without any technical justification, Article 128.a) of the Bill repealed Ley de Aguas in its entirety. Furthermore, it did so without replacing the substance of that provision elsewhere in the articles of the bill. They state that this constitutes a disguised act of removal from the public domain (desafectación del dominio público). In this regard, it is appropriate to recall what art.31 of Ley de Aguas currently provides:

“Ley de Aguas.

Article 31.- The following are declared public-domain reserves in favor of the Nation: a) The lands surrounding drinking-water collection sites or intake points, within a perimeter having a radius of no less than two hundred meters; b) The forest zone that protects or is intended to protect all lands in which drinking water infiltrates, as well as those containing watersheds and reservoir banks, supply sources, or permanent watercourses. “ With respect to this issue, it is indeed apparent that the bill, beginning with its original version, repeals Ley de Aguas in its entirety. However, because determining whether the provisions of art. 31 of Ley de Aguas were in fact omitted from the bill or, conversely, incorporated into other provisions would require an examination of the entire bill beyond the scope of the consultation, this Chamber refrains from ruling on the matter. This is especially so because, merely by way of example, some of the following provisions contain rules similar to the one being repealed:

ARTICLE 4.- Assets comprising the public domain Waters and their associated forces, as well as the channels or basins containing them, are in the public domain. Artificial drainage channels and water-use channels (canales de aprovechamiento) also form part of the public domain, but only when used for the collective public benefit and not for the benefit of a particular group or person. Likewise, all lands already formed or subsequently formed within channels through the natural dynamics of water are part of the public domain.

ARTICLE 28.- Purpose of protection areas Protection areas are intended to ensure the conservation, recovery, and sustainability, in terms of quantity and quality, of bodies of water and their channels, as well as of aquifers and groundwater recharge and discharge. This constitutes a priority and strategic action in the integrated management of the water resource.

ARTICLE 29.- Water protection areas.

The following are declared water protection areas:

• a)“The area surrounding permanent springs (manantiales), defined by a horizontal radius of twenty meters (20m) from the spring as the reference point…” “...In addition to the preceding area, the area encompassed by a semicircle defined by a radius of two hundred meters (200m) and an angle of forty-five degrees (45°), with its vertex at the spring as the reference point and extending along the flow paths upslope from the spring, shall be a protection area...” b) When the adjoining land has a slope of less than forty percent (40%) from the edge of the channel, the protection area shall be a strip of fifteen meters (15m) in rural areas and ten meters (10m) in urban areas, measured linearly and horizontally on both banks of rivers, ravines, or streams with permanent flows. When the adjoining land has a slope equal to or greater than forty percent (40%) from the edge of the channel, the protection area shall be the strip equivalent to the hypotenuse resulting from a horizontal measurement of fifty meters (50m) from the bank.
• c)When springs have intermittent flow and DINA has determined, by resolution, their importance for use or protection in terms of quantity, quality, and availability over time, a protection area for those bodies of water shall be established on technical grounds and shall not exceed the areas established in subsection a) of this Article. Before issuing the resolution, DINA shall give the interested parties an opportunity to be heard (audiencia) through the appropriate means. If such springs are located on agricultural or livestock-production lands, before issuing the resolution referred to in this subsection, DINA shall consult the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG). That Ministry shall be required to provide its opinion within thirty business days.
• d)When rivers, ravines, or streams have intermittent flow, a minimum protection distance of five meters (5m) shall be established. Where greater protection is necessary because of their importance for use or their vulnerability, DINA shall establish, by reasoned resolution (resolución fundada), a larger protection area for those bodies of water, which may not exceed the area established in subsection b) of this Article.
• e)A strip of fifty meters (50m), measured horizontally along the shores of natural lakes and lagoons, and fifteen meters (15m) in the case of artificial reservoirs constructed by private entities or by the State. This restriction shall apply only to reservoirs intended for public use. In all cases, the protection area may be reduced for the development of low-impact construction and activities through a regulatory plan, management plan, or authorization from MINAE. This provision does not modify the regulations contained in Ley N.° 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977.
• f)A strip of twenty meters (20m), measured horizontally from the shore of wetlands such as mangroves, swamps, peatlands, and estuaries. Construction in cities, developed urban areas, and zones or areas where roads, streets, or other infrastructure for public use or service have been authorized, developed, installed, or constructed is exempted from this restriction.

The inclusion of land within the protection areas provided for in this Article shall not alter its ownership; it shall retain its private- or state-property status, subject to the limitations established in this law.

In all cases, the setback lines (alineamientos) granted by the competent authorities before this law shall be respected.

The private owners and possessors of properties on which these areas are located shall cooperate with and allow duly identified, designated DINA officials free access to these areas so that they may conduct the appropriate inspections and studies.

The respective setback lines shall be established by DINA pursuant to this law and in accordance with the applicable science and technical standards.

ARTICLE 30.- Protection areas (áreas de protección) for springs used for public supply. When a permanent-flow spring (manantial) is intended to supply communities through a public-service provider and is entered in the registry, pursuant to a reasoned decision regarding its importance in terms of the quantity and quality available for use, justifying greater protection, DINA may modify the protection area beginning at two hundred meters (200m) from the spring’s catchment area, based on technical studies and also considering, at a minimum, the criteria of horizontal flow time, horizontal flow distance, persistence, toxicity and dilution of pollutants, as well as the type of aquifer.

The owner must be compensated for the portion of land exceeding the area resulting from application of subsection a) of Article 29. The public-service provider for whose benefit the spring to be protected is registered shall be responsible for paying the compensation.

The decision issued by DINA increasing the protection area may be challenged through the ordinary remedies of reconsideration (revocatoria) and appeal (apelación). The motion for reconsideration must be filed within five business days following notice of the administrative act being challenged. Once it has been decided, an additional period of five business days shall be available to file the corresponding appeal. Nevertheless, the appeal may be filed concurrently with the motion for reconsideration.

The appeal shall be decided by the Minister of Environment and Energy, whose decision shall exhaust administrative remedies (vía administrativa).

ARTICLE 31.- Regulation of protection areas.

The cutting or removal of trees in the protection areas described in Articles 29 and 30 of this law is prohibited, except for projects declared by the Executive Branch to be in the national interest (conveniencia nacional), and for works or activities authorized by DINA for the protection, restoration, capture, and use of water.

The boundary alignments (alineamientos) that must be processed in connection with these areas shall be established by DINA on the basis of technical studies.

ARTICLE 32.- Restoration of vegetation cover (cobertura) in protection areas. Any owner or possessor of land containing or adjoining bodies of water, where the tree cover (cobertura arbórea) and understory (sotobosque) within the protection areas have been removed, must reforest those areas using native species or allow their natural regeneration. For this purpose, the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo) may allocate resources for payment for environmental services (pago por servicios ambientales) in these areas.

ARTICLE 33.- Operational area of a well. A sanitary operational setback (distancia de retiro sanitario de operación) of up to ten meters (10m) in radius must be maintained around the well, understood as the area immediately surrounding the well required to provide safety and protection and to allow access for operation and maintenance of the system. Human activities that could directly contaminate groundwater through the well shall not be permitted in these areas.

ARTICLE 34.- Protection of aquifers When DINA has conducted vulnerability studies of an aquifer of social, environmental, and economic importance that justify its protection, the Ministry of Environment and Energy shall, by executive decree, declare the aquifer protected and regulate the activities permitted in the corresponding recharge and discharge zones (zonas de recarga y descarga). Its delimitation, management, and protection shall follow scientific and technical standards concerning the establishment of categories based on vulnerability to adverse impacts on water. Such categorization shall be defined by regulation.

ARTICLE 35.- Absolute protection of aquifers The Ministry of Environment and Energy may, by executive decree, declare as absolute protection areas (áreas de protección absoluta) those aquifer recharge or discharge areas, or portions thereof, that are necessary to secure and guarantee the supply of water for present or future human consumption. The declaration of an absolute protection area requires the corresponding expropriation, unless the owner voluntarily submits to an absolute protection regime.

This declaration requires a technical study conducted by DINA to determine whether the objective of the declaration is met. These areas shall be administered by the public entity responsible for providing the public service using water from the aquifer to be protected, according to the purpose for which the area is designated, in coordination with DINA.

The ministries of Health and Agriculture and Livestock shall submit their opinions to the Ministry of Environment and Energy within thirty business days following receipt of the proposal prepared by DINA, in accordance with subsection m) of Article 8 of this law.

Thus, pursuant to some of the cited provisions, the bill under review has established a regulatory and protective framework in various sections that could be considered broader than Article 31 of the Ley de Aguas, or whose analysis, in any event, exceeds the jurisdiction of this Chamber because it was not expressly detailed in the consultation. Therefore, it cannot be established that art.128.a of the bill violates the principle of non-regression (principio de no regresión) in environmental matters. Nevertheless, despite this formal impediment, which precludes a ruling on an issue of such importance, doubt remains regarding a protective provision as significant as that contained in Article 31 of the repealed Ley de Aguas. There should be certainty as to why a provision of such importance is being repealed. A process with such a democratic and participatory purpose as the one undertaken to establish new water regulations cannot ultimately become an instrument that weakens the legal framework protecting a right as important as the right to water.

IX.Regarding Transitory Provision XI and the violation of the principle of protection of the public domain (principio de tutela del dominio público) and non-regression in environmental matters (Majority opinion authored by Justice Hernández López).-

The parties submitting the consultation challenge this provision on the ground that it is so confusing that it allows any person to justify the occupation of land within a water-protection zone (zona de protección hídrica) without having to establish its legality through technical and evidentiary studies. They further argue that the provision is confusing because, on the one hand, it authorizes the use of protection areas, while, on the other, it provides that such areas may not be used if doing so would contravene the Ley Forestal. Upon reading the provision, however, neither proposition is clear. The text in question states as follows:

“TRANSITORY PROVISION XI.- The owners, lessees, trustees, usufructuaries, possessors, or administrators of real property, irrespective of the nature of the title justifying occupation of the land, shall have a period of six months from the publication in the official gazette La Gaceta of the form issued by DINA to declare before that agency the current use of land located within the protection areas of watercourses (cauces), and may continue carrying out their activities. The declared land use (uso de suelo) within the protection areas may not be modified. MINAE shall provide the necessary means to facilitate the submission or receipt of this form and may authorize regional offices to receive it.…

This transitory provision shall not protect owners, lessees, trustees, usufructuaries, possessors, or administrators who have used protection areas in contravention of Ley N.° 7575, Ley Forestal, de 13 de febrero de 1996.” With regard to this challenge, this Chamber agrees with those requesting the advisory opinion and considers this provision unconstitutional because it allows a situation of occupancy in water-resource protection zones (zonas de protección del recurso hídrico) to be consolidated without studies or documents duly authorized by the competent authorities. The Chamber’s case law clearly recognizes the right to water as a fundamental right; accordingly, alongside serious efforts to provide water to the population, public institutions have a duty to make responsible and prudent use of the available water resources (recurso hídrico). This entails the need to establish with certainty the amount of water available for exploitation—availability—thereby guaranteeing its present allocation and the future sustainability of the service, and preventing the current use of the resource from creating an environmental risk that jeopardizes the future existence and supply of water.

The Chamber has had occasion to rule forcefully and in detail on the protection that must be afforded to the nation’s water resources, clarifying both the regulatory framework for their protection and the institutions that make up the water sector, recognizing and defining the scope of authority of those bodies and the significance of their actions concerning the allocation, use, and protection of water. The fundamental issue is the constitutional validity of this article insofar as it allows the owners, lessees, trustees, usufructuaries, possessors, or administrators of real property, regardless of the nature of the title justifying their occupancy of the land, to continue carrying out their activities without having to prove, through documents or technical studies, that they are not causing harm to the protected water resources. In this regard, the alleged unconstitutionality does not arise from the content of this provision itself, but from the fact that its text does not adequately regulate the corresponding applications and requirements for obtaining the intended authorization.

On an environmental matter, this Chamber held in judgment 2002-01220 that it is constitutionally impermissible to grant exemptions from an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) on the basis of general criteria or conditions established in statutes and regulations, because doing so would deprive Article 50 of the Constitution of its substance; the same formula appears in the matter under review. At the 1992 United Nations Conference on Environment and Development, where Costa Rica joined other nations in signing the Rio Declaration, Principle 15 provided: “In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible harm, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In addition, this Court has stated in prior precedents that Article 50 of the Constitution is the direct source of the right of “every person” to a healthy and ecologically balanced environment, which binds the Public Authorities in protecting the environment and requires them to apply the protective provision in the broadest possible sense.

This Chamber has repeatedly held that the development of fundamental rights and public freedoms is subject to the statutory reservation principle (reserva de ley); consequently, in this field, the regulatory power that the Political Constitution itself reserves to the Executive Branch is inconceivable without the existence of a statute. It is therefore not permissible to leave this provision so open-ended and to grant the Executive Branch, through DINA, absolute discretion to regulate matters and applications of this kind. The Chamber emphasizes that the exclusion of clearly established requirements and technical studies prescribed by statute constitutes a defect in the application of the precautionary principle (principio precautorio). Accordingly, when Transitory Provision XI is read in light of the Constitution, international provisions on environmental protection, and the Chamber’s case law, it must be concluded that there is an unconstitutionality by omission (inconstitucionalidad por omisión), because approval of the permits governed herein is left without any limitation or technical basis.

X. Regarding the Remaining Matters Submitted for Review (Majority opinion drafted by Justice Hernández López).-

In the matter before us for advisory review, a majority vote could not be reached on all issues. This occurred with respect to the challenge concerning the incomplete criminal provision (tipo penal en blanco) and the reduction of SENARA’s powers. Consequently, there is no express ruling on those points. In view of the foregoing, the Justices who considered it appropriate incorporated their respective separate opinions into the final decision.

C. SEPARATE OPINIONS

XI.Separate Opinion of Justices Armijo Sancho and Cruz Castro Regarding the Principle of Relatedness and the Weakening of Environmental Protection Institutions (Drafted by Justice Cruz Castro).-

We, the undersigned Justices, further consider that the bill at issue is unconstitutional because it violates the principle of relatedness (principio de conexidad) and weakens environmental protection institutions (Article 129.2 and Transitory Provision XII of the bill).

Regarding the first issue, Article 29 contains substantial changes from the original bill that entail a violation of the principle of relatedness. This is because we consider it constitutionally impermissible for the legislature, when considering a popular-initiative bill (proyecto de iniciativa popular), to introduce substantial changes and variations that fundamentally alter its nature, as occurred in this case. A comparison of the original bill with the bill approved on first reading clearly shows that the legislature exceeded its authority by changing substantial aspects concerning the dimensions of protection areas (áreas de protección), thereby manifestly violating the principle of relatedness. This can be seen, for example, by comparing the original bill with the bill approved on first reading as regards Article 29.a) (whereas the original bill established a radius of 100 meters, the final bill sets the radius at 20 meters), 29.c) (whereas the original bill protected tracts of land bordering permanent springs (manantiales permanentes), the final bill refers to intermittent-flow springs (manantiales de flujo intermitente)), 29.d) (whereas the original bill established a strip of 15 meters in rural areas and 10 meters in urban areas, the final bill specifies only 5 meters generally), and 29.f) (whereas the original bill established no exceptions, the final bill creates several exceptions).

We therefore understand that, because this is a popular-initiative bill, there is all the more reason to preserve consistency with the original bill, without introducing essential changes to it. We consider that, in such cases, the citizens’ initiative places a limit on the ordinary legislature’s power of amendment, particularly where a fundamental change is introduced that was not contemplated in the bill’s original policy objectives or in the text itself.

Regarding the second issue, it is clear that SENARA is an autonomous State institution (as is evident from its founding law, no.6877, PGR legal opinion OJ-138-2005, and MIDEPLAN’s public-sector organizational chart) that was created as such because of its technical specialization. Thus, as an autonomous entity, it enjoys administrative autonomy (autonomía administrativa). In this regard, we consider that no body—which by definition would rank below an autonomous institution—and no Ministry—which is part of the Central Administration—may assume the powers of an autonomous institution without violating its administrative autonomy. This occurs when Transitory Provision XII permits SENARA employees to be transferred to DINA and when Art.129.2 eliminates SENARA’s authority over groundwater (aguas subterráneas). This is particularly true with respect to that specific authority, since the bill does not make clear to whom it is being transferred or whether that authority is being eliminated; in the latter case, this would constitute an additional violation of the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresividad en materia ambiental). Therefore, we consider that this issue likewise involves constitutional defects.

XII.Separate Opinion of Justice Hernández López Regarding the Violation of the Principle of Specificity in Criminal Law and the Statutory Reservation Principle.-

Legislative consultation number 14-5214-0007-CO was rejected during the admissibility review conducted by the majority of this Court, over my dissent. Nevertheless, given both its relevance and its connection to the lack of technical studies, I consider it important to address two substantive arguments raised in that consultation.

1. 1VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF SPECIFICITY IN CRIMINAL LAW

Those requesting the advisory opinion state that Article 29 of the bill under review modifies the objective element of the offenses of encroachment and forest harvesting (aprovechamiento forestal) within protection areas. They further state that the criminal offense becomes an incomplete criminal provision because citizens would be unable to know, before acting, which actions would constitute a crime. They also state that, because the protected zone is defined as the semicircle formed by a radius of 200 meters and an angle of 45 degrees, with the spring as the reference vertex and extending over the flow tubes uphill from the spring, it would be very difficult for citizens to determine when the offense is committed.

That provision implicitly affects the following legislation:

Article 58, subsections a and b, of the Ley Forestal ARTICLE 58.- Penalties A prison sentence of three months to three years shall be imposed on anyone who:

• a)Encroaches upon a conservation or protection area, regardless of its management category, or upon other forest areas or lands subject to the forestry regime (régimen forestal), irrespective of the area occupied and regardless of whether the lands are privately owned by the State or other bodies of the Public Administration or are privately held. The perpetrators of or participants in the act shall not be entitled to any compensation for any construction or work they may have carried out on the encroached lands. b) Harvests forest resources on lands belonging to the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) and in protection areas for purposes other than those established in this law. (Emphasis not in the original) Article 129, subsection 7, of the bill under review, in turn, expressly provides:

Article 129, subsection 7 7) Subsection k) of Article 3 and Articles 33 and 34 of Ley N.º 7575, Ley Forestal, of 13 February 1996, shall hereafter read as follows:

“ … “Article 33.- Protection Areas With regard to the regulation and demarcation of protection areas, the rules established in the currently applicable Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico shall apply. (Emphasis not in the original) Article 34.- Prohibition on Cutting Trees in Protected Areas The cutting or removal of trees is prohibited in the protection areas (áreas de protección) described in Articles 29 and 30 of the Law for the Integrated Management of Water Resources, except in projects declared by the Executive Branch to be in the national interest and in works or activities authorized by DINA for the protection, recovery, collection, and use of water. The boundary determinations (alineamientos) that must be processed in connection with these areas shall be performed by DINA on the basis of technical studies.” In this regard, I believe it should be recalled that this Court has held that Article 39 of the Political Constitution enshrines, among other things, the principle of legality (principio de legalidad), which in criminal matters means that the law is the sole source for the creation of offenses and penalties.

This guarantee is directly related to the requirement of statutory definition (tipicidad), which is an essential prerequisite for considering the State’s punitive activity legitimate and, in turn, requires that conduct carrying criminal consequences be individually identified as prohibited by a legal rule or definition of an offense (tipo penal). The purpose of this principle is to provide individuals with legal certainty, in the sense that they may be prosecuted and potentially convicted only for conduct duly defined as an offense in the legal system.

Consistent with legal scholarship, this Court has also recognized that, although definitions of criminal offenses must be drafted with sufficient clarity and precision so that the determination of which acts are punishable is not left to the judge and citizens know what to expect, the inherent limitations of language mean that it is not always possible to achieve the same level of precision or, alternatively, that the definition of an offense must be completed by reference to other legal rules (see, to that effect, 2005-02994).

Nevertheless, after analyzing the arguments of those requesting the advisory opinion, I conclude that this is indeed an open-ended criminal provision (norma penal abierta), because it is one of those definitions of criminal offenses in which the prohibited subject matter has not been fully established by the legislature but is instead left to judicial determination. The Chamber has held that such definitions pose a serious risk of arbitrariness and openly violate the principle of legality and legal certainty.

As may be inferred from the cited Article 34, the cutting or removal of trees is prohibited in the protection areas described in Articles 29 and 30 of the Law for the Integrated Management of Water Resources, except in projects declared by the Executive Branch to be in the national interest and in works or activities authorized by DINA for the protection, recovery, collection, and use of water.

The prohibition against cutting or removing trees in protection areas is thus made subject to an exception for projects declared as such by the Executive Branch, without specifying which projects qualify and leaving the provision open to an indeterminate circumstance.

Furthermore, Articles 29 and 30 of the GIRH bill, which according to Article 34 establish the protection areas, likewise fail to define them precisely, as follows:

ARTICLE 29.- Water-resource protection areas (áreas de protección hídrica) The following are declared water-resource protection areas:

• a)The area surrounding permanent springs (manantiales), defined as a horizontal radius of twenty meters (20m), using the spring as the reference point.

In addition to the foregoing area, the protection area shall include the area encompassed by a semicircle defined by a radius of two hundred meters (200m) and an angle of forty-five degrees (45°), with its vertex at the spring as the reference point and extending over the flow paths upslope from the spring.

These areas are depicted in the following diagram:

• b)Where the adjoining land has a slope of less than forty percent (40%) from the edge of the channel, the protection area shall be a strip measuring fifteen meters (15m) in rural areas and ten meters (10m) in urban areas, measured linearly and horizontally on both banks of permanently flowing rivers, ravines, or streams. Where the adjoining land has a slope equal to or greater than forty percent (40%) from the edge of the channel, the protection area shall be the strip equivalent to the hypotenuse resulting from a horizontal measurement of fifty meters (50m) from the bank.
• c)Where springs have intermittent flow and DINA has determined, by resolution, their importance for use or protection in terms of quantity, quality, and availability over time, a protection area shall be technically established for these bodies of water, which shall not exceed those established in subsection a) of this Article. (…)
• d)Where rivers, ravines, or streams have intermittent flow, a minimum protection distance of five meters (5m) shall be established. In cases where greater protection is necessary because of their importance for use or their vulnerability, DINA shall establish, by reasoned resolution, a larger protection area for these bodies of water, which may not exceed that established in subsection b) of this Article.
• e)A strip measuring fifty meters (50m) horizontally along the shores of natural lakes and lagoons, and fifteen meters (15m) in the case of artificial reservoirs constructed by private entities or the State. This restriction shall apply only to reservoirs intended for public use. In all cases, the protection area may be reduced for the development of low-impact construction and activities through a zoning plan (plan regulador), management plan (plan de manejo), or authorization from the Ministry of Environment and Energy (Minae). (…)

f). (…) “ Emphasis added.

From the underlined portions of the Article cited above, it is argued that the protection zones (zonas de protección) established therein are neither clearly nor precisely defined. On the contrary, in subsections b and c, the formula for determining the protection area is highly technical, and not every citizen would be able to determine whether or not they are encroaching upon a protection zone. Nevertheless, this may be an issue of legislative drafting and could be deemed acceptable. However, subsections c and d make the protection zone subject to potential or future changes defined by DINA by resolution, leaving the regulation of the protection zone entirely open-ended.

The same occurs in Article 30 of the GIRH bill:

ARTICLE 30.- Spring protection areas for public water supply Where a permanent-flow spring is intended by a public-service provider to supply a population and is entered in the registry pursuant to a reasoned resolution concerning its importance, in terms of quantity and quality for its use, justifying greater protection, DINA may modify the protection area beginning at two hundred meters (200m) from the spring’s catchment area (área de captura), based on technical studies and also taking into account, at a minimum, the criteria of horizontal flow time, horizontal flow distance, persistence, toxicity, and dilution of pollutants, as well as the type of aquifer.

(…)

As with the analysis of the preceding provision, this Article 30 establishes that DINA may modify the protection area beginning at two hundred meters (200m) from the spring’s catchment area. I also consider this to mean that protection zones may be modified through potential or future changes defined by DINA.

1. 2STATUTORY RESERVATION (RESERVA DE LEY)

Those requesting the advisory opinion assert that core powers are delegated to regulations, including the exploitation of seawater for the generation of energy and drinking water and the artificial reinjection of water into aquifers.

With respect to this point, they do not identify any specific Article; accordingly, I will also address it in general terms.

In accordance with the precedents of this Chamber, I believe that if, for the creation of a protected area, the Legislative Assembly established by law the fulfillment of specific requirements in order to determine whether the designation in question is technically justified, it logically follows that certain statutory requirements—such as the performance of technical studies—must also be met for the area’s partial or total removal from protected status (desafectación), so as to determine that such removal does not violate the substance of constitutional Article 50. Thus, not every removal of protected status from a protected area is unconstitutional, provided that it does not impair or threaten the right to the environment. Nevertheless, the reduction of a protected area and other provisions establishing modifications of a nature different from those established by law through regulations must be highly restrictive and may not result in the deconstitutionalization of environmental protection.

XIII. Note by Justice Cruz Castro concerning the repeal of the Water Law contained in Art.128.a of the bill.-

Regarding the repeal of the Water Law, it should be added that the communal nature of water—not as a resource of economic interest, but as one of social and cultural interest and one that protects the life and health of the population—must have a clearly defined framework governing ownership for the benefit of the community, in this case a perimeter of no less than two hundred meters surrounding drinking-water collection sites or intake points. A circle of two hundred meters on the land surrounding drinking-water collection sites or intake points is a vital measure establishing a reserve for the benefit of the Nation. The same consideration may be applied to the forest zone that protects, or should protect, all lands where drinking water infiltrates, as well as the areas containing watersheds and reservoir margins, supply sources, or permanent watercourses. This is not a minor issue; it is fundamental.

It is detrimental to the values that safeguard and protect public participation for legislation arising under the influence of the population’s active involvement to become, instead, an instrument that weakens the legal framework that existed before the public’s involvement. Water is a resource embodying something more than economic value, something more, undoubtedly, than acquisitive greed; it belongs to everyone and even protects generations we have not known—those yet to come, who deserve meaningful protection. The words of the renowned singer-songwriter Joan Manuel Serrat about humanity and water capture the delicate human dimension of a resource of such importance, because “...if humanity is a gesture, water is history…. If humanity is a dream, water is the path… If humanity is a people, water is the world… If humanity is remembrance, water is memory... If humanity is alive, water is life….

If humanity is a child, water is Paris…… If humanity steps on it, water splashes… Care for it as it cares for you…” These reflections are something more, much more, than poetry, something more than beautiful words; they are evidence that water is more than a resource subject to ownership or accounting records, because its treatment, distribution, and protection are a social, cultural, and vital priority.

XIV. Separate Note by Justice Castillo Víquez

1. 1ON ADMISSIBILITY

In addition to the reasons given in the majority opinion concerning the admissibility of the consultation, it must be borne in mind that Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the timing for filing constitutional consultations (consultas de constitucionalidad). In the case at hand, it is necessary to examine more closely the admissibility requirements set forth in that provision and their relationship to the second paragraph of Article 123 of the Constitución Política and the Ley de Iniciativa Popular. Article 98 of the first law provides as follows:

“ARTICLE 98. In the case of constitutional amendments, the consultation must be made after approval on first reading, during the first legislative term, and before final approval. In the case of other bills or legislative acts subject to the statutory enactment process, it must be filed after approval on first reading and before approval on third reading.

Nevertheless, when the Asamblea Legislativa has a constitutional or regulatory deadline for voting on the bill, the consultation must be made sufficiently in advance, and the bill shall be voted upon even if the opinion of the Sala has not been received.

In all other cases, the consultation must be filed before final approval.” (Boldface does not appear in the original).

The same spirit of the provision is echoed in Article 143.3 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, which provides as follows:

ARTICLE 143.- Processing of constitutional consultations …

1. 3Nevertheless, when the Asamblea Legislativa has a constitutional or regulatory deadline for voting on the bill, the consultation must be made sufficiently in advance, once the Commission responsible for reviewing it has approved the corresponding report or reports. In this case, the Asamblea Legislativa shall vote on the bill even if the opinion has not been received, as well as when the Sala fails to comply with the statutory deadline for answering the mandatory consultation (consulta preceptiva). (Boldface does not appear in the original).

The purpose of the cited provisions is to ensure that the consultation is filed sufficiently in advance; once the bill has been approved on first reading, there is greater certainty regarding the likelihood of approval and the content of the text under consultation, thereby allowing the Sala to issue a useful ruling on the matter (see advisory opinion (opinión consultiva) 90-193). However, in cases involving constitutional and regulatory deadlines, the consultation cannot—and must not—become an instrument for violating the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) (values, principles, and rules); therefore, the failure of the Sala Constitucional to answer it does not prevent a final vote on the bill.

To reconcile the exercise of prior constitutional review (control previo de constitucionalidad) by this Sala Constitucional with the need to comply with constitutional and regulatory voting deadlines, the provision establishes that the consultation must be made sufficiently in advance. Indeed, this Tribunal, in advisory opinion n.° 2003-2743, reiterated in advisory opinion 2011-15968, stated as follows:

“This consultation was submitted by ten members of the Asamblea Legislativa concerning a bill currently under discussion. Although it was submitted before the present bill was approved on first reading (see page 368 of the legislative record (expediente legislativo)), as required by Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this Sala has previously interpreted that, in the case of bills subject to a deadline, such as initiatives seeking to approve or amend the Presupuesto de la República (Articles 178 of the Constitución Política and 178 and 180 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa), the option provided by the second paragraph of the aforementioned Article 98 of the procedural law (Ley de rito) applies, under which the consultation in such cases may be submitted ‘sufficiently in advance’ in order to prevent it from being answered after the bill’s deadline has expired or after its final approval.

(See, to that effect, judgments numbers 1716-90, of las quince horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa, and 2000-10136, of las nueve horas del diecisiete de noviembre del dos mil.) Consequently, pursuant to Articles 96 subsection b) and 98 paragraph 2° of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this legislative constitutional consultation is admissible at this time.” That said, the requirement that the consultation be made sufficiently in advance in the cases covered by the second paragraph of Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional must not be confused with this Tribunal’s jurisdiction to answer consultations that were not submitted in that manner but that satisfy all admissibility requirements. In this regard, it is appropriate to recall what this Tribunal stated in advisory opinion n.° 2000-3220:

“II.- On the jurisdiction of the Sala Constitucional to hear the legislative consultations submitted. In addition to what was stated in the preceding recital (considerando), the Sala considers it important to note that the exercise of ‘a priori’ constitutional review, governed by Articles 96 et seq. of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, concerns bills that have been approved on first reading (Article 98 idem), a requirement that is essential for the consultation to proceed. In the processing of the matter under consultation, ‘Proyecto de Ley para el Mejoramiento de los Servicios Públicos de Electricidad y Telecomunicaciones y de Participación del Estado,’ pursuant to a decision by the Asamblea Legislativa, the legislative procedure has been suspended and—on el día seis de abril del año en curso—a Comisión Especial Mixta has been created to review the bill, suggest amendments, discuss its content, and contribute improvements as a prerequisite for subsequently submitting it to second reading.

In other words, the bill now under consultation could result in a radically different bill or, at the very least, a substantially amended one, including with respect to the aspects on which this Sala has been asked to give its opinion. It may even be stated that, by virtue of the suspension and the special procedure to which it has been subjected for ciento cincuenta días, a period that may also be extended, the bill has been returned to the Commission report stage and may well have to undergo approval on first legislative reading again. The parliamentary possibilities are so numerous that there is no certainty as to what the outcome will be. This means that, in essence, the principle that the Sala’s advisory opinion must concern an approved bill has been altered, and the consultation has become a proceeding that, although it continues to satisfy that formal requirement, could ultimately, due to special circumstances that are publicly known, result in a different bill that must begin the procedure anew.

However, because there is no provision allowing this Sala to refrain from ruling on the matter submitted to it, and because the record does not officially show that the bill under consultation has undergone any procedure other than approval on first reading, by virtue of the public and mandatory nature of Constitutional Procedural Law (Derecho Procesal Constitucional), which grants this Sala jurisdiction to issue a binding ruling when it detects violations in the legislative procedure, the Sala issues its ruling in the terms set forth below.” (Boldface does not appear in the original).

Accordingly, once a consultation has been admitted because it satisfies all admissibility requirements, this Tribunal cannot decline jurisdiction unless a case of “subsequent inadmissibility” (inadmisibilidad sobreviviente) arises, as might occur when a consultation that has been admitted and is under review must be declared incapable of being answered because one or more members of the Asamblea Legislativa withdraw their signatures. This has been the consistent position of this Tribunal, which has answered consultations even though the bill had already been finally voted upon and had even been signed into law and published (see in this regard advisory opinions n.°s: 94-7598, 96-137, 98-9122, 01-483, 02-11491, 02-11598, 03-14043, 04-14242, 06-18007 and 12-17578).

Having explained the foregoing, and with respect to the specific case, it must be borne in mind that the second paragraph of Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular clearly establishes that, if the deadline has expired and the bill has not been voted upon on first reading, it must be considered and put to a vote at the immediately following session of the Plenario Legislativo or the Comisión con Potestad Legislativa Plena, as applicable. This statutory provision harmonizes the third paragraph of Article 123 with Article 124, both of the Carta Fundamental, because if the final vote on the bill were ordered once the deadline had expired—the vote that occurs after completion of the second reading—the latter Article would be violated, as it requires every bill, in order to become law, to undergo two readings, each on a different, nonconsecutive day; that is, the readings would be bypassed, thereby causing a fundamental violation of the parliamentary process (iter parlamentario).

From my perspective, the statutory provision not only observes the principle of constitutional unity (principio de unidad constitucional), which prohibits interpreting a constitutional value, principle, or rule in isolation and instead requires it to be considered in relation to the whole, thus avoiding logical and evident contradictions, but also reflects a correct assessment of parliamentary practice—the praxis—because it is well known that once a bill has received its first reading, the decision whether to approve the bill upon completion of the second reading is extremely expeditious and therefore conducive to complying with the constitutional deadline established by the third paragraph of Article 123 of the Constitution. Moreover, it is clear and evident from the wording of the second paragraph of Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular that the legislature interpreted the constitutional deadline as non-mandatory (no perentorio); if it were mandatory, the Asamblea Legislativa would lose jurisdiction to decide, which would run counter to the legislative purpose (ratio legis) of the constitutional provision.

1. 2ON THE MERITS

Subsections b) and c) of Article 129 of the bill are not unconstitutional insofar as they eliminate SENARA’s binding opinion regarding groundwater protection and transfer it to the Dirección Nacional de Aguas, attached to the Ministerio de Ambiente y Energía, a body created by Article 7 of the bill under consultation, because SENARA is neither a constitutional body nor a body of constitutional significance and, therefore, has no constitutional authority. It is a statutory body (órgano derivado)—created by law—and, consequently, the legislature has broad discretion to regulate its statutory authority or abolish SENARA and grant its statutory authority to another new body; therefore, those legislative actions do not entail any violation of the Law of the Constitution.

Nor is Article 29 of the bill unconstitutional because, according to those requesting the consultation, it turns Article 58 of the Ley Forestal into a blank criminal provision (norma penal en blanco), thereby undermining the principle of specificity (principio de tipicidad), the principle of legality in criminal matters (principio de legalidad penal), and legal certainty (seguridad jurídica), since there are even indeterminate areas when establishing the relationship between a measurement in meters and the slope of the land, which prevents the public from knowing with certainty when it might be encroaching upon land having the characteristics of a protected area, as it is not clear that this is a criminal offense of that nature.

XV.Note by Justices Cruz Castro, Rueda Leal, and Salazar Alvarado regarding the withdrawal of signatures (drafted by Justice Rueda Leal).-

A situation that occurred during the processing of this case file has drawn the attention of the undersigned Justices. As a result, we have considered it necessary to include this note, because although this is not an issue challenged in or having a significant bearing on this legislative consultation proceeding (proceso de consulta legislativa), it has become plainly apparent and, in our judgment, must be addressed. It is necessary to examine what occurred in this case file in order to fully understand the signatories’ observation.

The first constitutionality consultation (consulta de constitucionalidad) was filed on 22 de abril de 2014 by Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar, and José Joaquín Porras Contreras (12 deputies).

On 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar withdrew his signature; Carlos Góngora Fuentes and José Joaquín Porras Contreras did likewise on 29 de abril de 2014, each by a separate written submission. That same day, through separate filings, María Eugenia Venegas Renauld and Damaris Quintana Porras added their signatures to the consultation.

As for the second consultation, it was filed on 29 de abril de 2014 by Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado, and Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 deputies). That same day, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano, and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures and, a few hours later, added them again. Subsequently, on 2 de junio de 2014, after they had ceased to serve as deputies, María Ocampo Baltodano and Víctor Hugo Víquez Chaverri withdrew their signatures from the consultation.

The Chamber has addressed the procedural good faith (buena fe procesal) that must govern optional consultation proceedings:

“… In this regard, this jurisdiction holds that, on the first occasion on which the Deputies submit an optional legislative consultation (consulta legislativa facultativa), they must identify each and every constitutional defect—both procedural and substantive—that they believe to be present in the bill. Otherwise, the optional legislative consultation would be used as an instrument to improperly prolong the legislative procedure, thereby subverting its purposes. The requirement that possible constitutional defects be raised in a single consultation also stems from the procedural loyalty and good faith (lealtad y buena fe procesales) that must govern the use of any mechanism made available by the legal system to submit particular conduct to judicial review. Considerations of legislative procedural economy also support this new position, because deputies could otherwise file as many optional legislative consultations concerning a bill that has undergone no essential or substantial amendments as they deem necessary, giving rise to an endless chain of consultations.

Account must be taken of the fact that, as prescribed by provision 101, paragraph 2°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the opinion issued by the Constitutional Chamber in the consultation ‘In any event, does not preclude the possibility that the challenged provision or provisions may subsequently be contested through constitutional-review mechanisms.’ Accordingly, from now on, this Chamber will entertain a new legislative consultation only when, after the bill has been returned to the legislative process—once, of course, the first such consultation has been heard by this judicial body—it has undergone substantial modifications or amendments.” (Judgment number 2011-14965 at 9:34 hours on 2 de noviembre de 2011) Allowing consultations on constitutionality to be freely withdrawn opens the door to situations in which, contrary to procedural good faith, deputies’ signatures are withdrawn or added according to the parliamentary strategy of each legislator or political party, rather than, as should be the case, out of a sincere interest in safeguarding the constitutionality of the bill.

In our opinion, defects of this kind lead to a perversion of the optional constitutionality consultation mechanism (mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad), insofar as they subject it to the shifts and vicissitudes of politics. In other words, using optional parliamentary consultation (consulta parlamentaria facultativa) as a legislative tactic contributes to the judicialization of politics, whereas judicial independence and the separation of powers require the Judiciary and, as part of it, the Constitutional Chamber to be protected from that phenomenon to the greatest extent possible.

Furthermore, the undersigned emphasize that, with respect to constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), it has been established that “there is no provision authorizing the withdrawal of a constitutional challenge” (judgments numbers 2013-008946 at 14:30 hours on 3 de julio de 2013, 2013-004620 at 14:30 hours thirty on 10 de abril de 2013, and 2013-005095 at 14:30 hours on 17 de abril de 2013). In light of the foregoing, and with particular emphasis on the need to protect the Constitutional Chamber from political influences, we consider that legislative consultations filed in compliance with the requirement of Article 96 subsection b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional must be processed as appropriate, without regard to any subsequent requests to withdraw signatures.

Therefore:

By majority vote, the optional consultation processed under judicial case number 14-005214-0007-CO is declared incapable of being answered. Justices Armijo Sancho, Cruz Castro, and Hernández López dissent and declare it admissible. By majority vote, the optional consultation processed under judicial case number 14-004877-0007-CO is answered to the effect that the bill entitled “Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico,” legislative case number 17.742, is unconstitutional for violating Article 50 of the Constitución Política because it lacks technical or scientific criteria supporting the reduction of the surface area of the protection areas (áreas de protección) established in Ley Forestal Nº 7575, a defect in the legislative procedure that is essential in nature and, consequently, binding on the Asamblea Legislativa. Articles 29, 30, and Transitory Provision XI are declared unconstitutional.

Justices Jinesta Lobo, Rueda Leal, and Salazar Alvarado dissent and declare the optional consultation processed under judicial case number 14-004877-0007-CO incapable of being answered because it fails to comply with the requirements of provisions 143.3 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, 6 of the Ley de Iniciativa Popular, and 123 of the Constitución Política. Justices Armijo Sancho, Cruz Castro, Castillo Víquez, and Hernández López append a note regarding the merits of the consultation. Justices Cruz Castro, Rueda Leal, and Salazar Alvarado append a note concerning the submission and withdrawal of deputies’ signatures in optional consultations. This judgment shall be served on the Directorio de la Asamblea Legislativa and the deputies requesting the consultation. Let it be communicated.

Gilbert Armijo S.

Chief Justice Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

*140052140007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y treinta minutos del ocho de agosto del dos mil catorce.

Consultas legislativas facultativas de constitucionalidad acumuladas número 14-004877-0007-CO y 14-005214-0007-CO interpuestas, respectivamente, por los diputados CARMEN GRANADOS FERNÁNDEZ, XINIA ESPINOZA ESPINOZA, CARMEN MUÑOZ QUESADA, YOLANDA ACUÑA CASTRO, CLAUDIO MONGE PEREIRA, JOSÉ MARÍA VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA, JUAN CARLOS MENDOZA GARCÍA, JUSTO OROZCO ÁLVAREZ, LUIS FISHMAN ZONZINSKI, CARLOS GÓNGORA FUENTES, RODOLFO SOTOMAYOR AGUILAR Y JOSÉ JOAQUÍN PORRAS CONTRERAS; y por los diputados ADONAY ENRÍQUEZ GUEVARA, DAMARIS QUINTANA PORRAS, DANILO CUBERO CORRALES, ERNESTO CHAVARRÍA RUIZ, FABIO MOLINA ROJAS, LUIS FISHMAN ZONZINSKI, MANUEL HERNÁNDEZ RIVERA, MARÍA OCAMPO BALTODANO, MIREYA ZAMORA ALVARADO Y VÍCTOR HUGO VÍQUEZ CHAVERRI, referidas al proyecto legislativo “Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico”, expediente legislativo número 17.742.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:29 horas del 22 de abril de 2014, los diputados Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar y José Joaquín Porras Contreras presentaron consulta de constitucionalidad, que se tramita en el expediente judicial número 14-004877-0007-CO. Los gestionantes señalan cinco motivos de consulta de constitucionalidad. En primer lugar, indican que el inciso a) del artículo 128 del proyecto de ley consultado deroga en su totalidad la Ley de Aguas vigente –ley número 276-, incluyendo el artículo 31 de dicha ley, por medio del cual se crearon importantes áreas de reserva de dominio a favor de la Nación para la protección de fuentes de agua, sin brindar justificación técnica alguna para que, al derogar la Ley de Aguas, se abrogue igualmente el artículo 31 de la misma.Refieren que dicho numeral 31 dispone que las tierras que circundan los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de 200 metros de radio, son reserva de dominio a favor de la Nación, así como también lo son la zona forestal que protege el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables y las que dan asiento a cuencas hidrográficas y márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas. Sin embargo, refieren los consultantes, el proyecto de ley deroga esta definición sin resguardar o sustituir el contenido de dicha norma en otra parte del proyecto, con lo que en realidad se presenta una desafectación del dominio público en perjuicio de la protección ambiental. Especifican que existe una desafectación genérica porque se excluyen del dominio público todas las áreas de protección de tomas surtidoras de agua potable que existen en el país, sin analizar las implicaciones en cada caso, y se trata de una desafectación carente de estudios técnicos, lo que contraviene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y la jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre la desafectación de bienes demaniales relevantes para la protección ambiental.Enfatizan que en el expediente no existe estudio técnico alguno, precisamente porque la desafectación que se aprobaría es de carácter general, sin considerar ubicaciones específicas, condiciones particulares de vulnerabilidad, entre otras variables, por lo que termina lesionándose también el patrimonio nacional. Mencionan que la jurisprudencia constitucional es clara en señalar la improcedencia de eliminar o reducir áreas protegidas con fines ambientales, si tal decisión carece de fundamentación y no se encuentra justificada en estudios técnicos previamente realizados. Como segundo motivo de consulta, refieren que el artículo 29 del proyecto de ley violenta los principios precautorio y de no regresión en materia ambiental; mencionan que la Ley Forestal y la Ley de Aguas disponen una serie de normas para la protección del recurso hídrico, especialmente el destinado para las poblaciones humanas.Sin embargo, el artículo 29 del proyecto consultado reduce de manera significativa la protección vigente, sin contar con los estudios técnicos que aseguren que no habrá un impacto negativo sobre las fuentes de agua. Explican que, por ejemplo, la Ley de Aguas y la Ley Forestal señalan que la protección en el área alrededor de los manantiales permanentes será de un radio de 200 metros cuando se trate de una fuente de captación para uso poblacional y de 100 metros para las demás nacientes, pero el artículo 29 del proyecto consultado reduce esa área a tan sólo 20 metros en cualquier caso; similar situación se aprecia respecto de las tierras que circundan los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable y las áreas que bordean nacientes permanentes. Así, sin justificación técnica alguna, la norma consultada reduce el área de protección a tan solo 20 metros y en un ángulo de 45 grados, a pesar de que tales estudios son exigibles de conformidad con el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambienta, la garantía de un ambiente sano establecida en el artículo 50 de la Constitución y la protección jurisprudencial que ha brindado esta Sala.Además, mencionan que la normativa actual no hace distinción en cuanto a las áreas de protección de manantiales o nacientes, permanentes o intermitentes; empero, el inciso c) del artículo 29 del proyecto elimina la protección actual y define que cualquier protección sea a posteriori mediante una resolución administrativa de la Dirección Nacional de Aguas. Igual sucede con la reducción de las áreas de protección de ríos, quebradas y arroyos intermitentes, pasando de una protección actual de 15 y 10 metros –dependiendo de si se trata de zona rural o zona urbana- a tan sólo 5 metros. En el caso de los embalses artificiales, la protección pasa de 50 metros en la actualidad, a 15 metros según el proyecto, todo sin estudios técnicos que justifiquen las reducciones. De igual manera, el inciso f) del mismo artículo 29 disminuye el área de protección de los humedales en general, es decir, de manglares, pantanos, esteros y turberas, que llegan incluso a formar parte del Patrimonio Nacional del Estado, conforman en buena parte la zona marítimo terrestre y son bienes demaniales.Como tercer motivo de consulta, se indica que los incisos b) y c) del artículo 129 del proyecto debilitan el carácter técnico y eliminan el criterio vinculante del SENARA en materia de protección de las aguas subterráneas y, por tanto, pone en riesgo la aplicación de los principios precautorio y de no regresión en materia ambiental. Señalan que estos incisos modifican la Ley de Creación del Servicio Nacional de Riego, Aguas Subterráneas y Avenamiento, con el fin de sustraer de dicha institución las funciones relacionadas con la protección del recurso hídrico, las cuales pretenden trasladar a la Dirección Nacional de Aguas, adscrita al Ministerio de Ambiente y Energía –órgano creado por el artículo 7 del proyecto consultado-, limitando la competencia del SENARA únicamente a los proyectos y distritos de riego, debilitando el trabajo técnico y el carácter de los estudios técnicos de esta instancia.Refieren que el órgano que se crea –la Dirección Nacional de Aguas- se encuentra supeditado a criterios políticos porque sus jerarcas son de libre remoción por parte del Ministro del Ambiente y Energía. Especifican que esta modificación orgánica supedita los estudios y criterios técnicos del SENARA a un control político que en la actualidad no tienen, por lo que estiman que el debilitamiento del SENARA contraviene el artículo 50 de la Constitución; aducen que esta institución fue creada como una institución autónoma con carácter eminentemente técnico y no limitada únicamente a los distritos de riego, como propone el proyecto, carácter especializado que ha sido incluso reconocido y afianzado por la jurisprudencia constitucional, por lo que la modificación planteada disminuye la protección ambiental vigente. Como cuarto motivo de consulta de constitucionalidad discuten si el artículo 29 y el inciso 7) del artículo 129 del proyecto son contrarios a los principios de legalidad, tipicidad penal y de no regresión en materia ambiental.Al respecto, refieren que el artículo 29 modifica las áreas de protección hídrica, modificando con ello el elemento objetivo del delito de invasión y aprovechamiento forestal dentro de las áreas de protección. Indican que los incisos a) y b) del artículo 58 de la Ley Forestal tipifican las penas aplicables a quienes invadan o aprovechen recursos forestales o en áreas de protección; mientras que el artículo 33 de esa misma ley dispone el radio de esas áreas de protección. Sin embargo, este último artículo es modificado para que se aplique lo dispuesto en el proyecto de ley, por lo que el delito previsto en el artículo 58 de la Ley Forestal, que depende de los presupuestos del artículo 33, estaría siendo redirigido al texto del proyecto de ley, lo que afecta la seguridad jurídica. En ese sentido, indican los consultantes que el artículo 29 del proyecto no sólo reduce las áreas de protección, sino que convierte al artículo 58 de la Ley Forestal en una norma penal en blanco, afectando el principio de tipicidad, el de legalidad penal y el de seguridad jurídica, porque incluso hay áreas indeterminadas al establecer la relación entre una extensión en metros y el ángulo del terreno, lo que impide a la población tener certeza de cuándo podría estar invadiendo un terreno con estas características.Respecto del quinto motivo de consulta de constitucionalidad, señalan que el Transitorio XI del proyecto podría violentar los principios de tutela del dominio público, progresividad y no regresión en materia ambiental, al otorgar a los particulares la posibilidad de declarar el uso de los terrenos que se localizan en las áreas de protección de los cauces y permitir que continúen desarrollando su actividad. Refieren que este Transitorio establece que los propietarios, arrendatarios, fiduciarios, usufructuarios, poseedores o administradores de inmuebles, con independencia de la naturaleza del título que justifique su ocupación, deben declarar ante la Dirección Nacional de Aguas el uso actual que se les brinda a los terrenos que se ubican en las áreas de protección de los cauces, pudiendo continuar con su actividad. Afirman que esta norma es confusa, ya que autoriza por un lado la utilización de las áreas de protección, pero al mismo tiempo limita esa potestad según lo previsto en la Ley Forestal; además, esta ley también sería reformada por el proyecto, por lo que entonces no hay certeza sobre cuáles áreas de protección puede o no declararse, con lo que podría estarse validando un uso ilegal de las áreas de protección.Concluyen que lo señalado pone en riesgo el acceso de la población al agua potable, desafectando áreas protegidas y permitiendo el uso de otras, todo sin estudios técnicos que garanticen el acceso y debida utilización del recurso hídrico.
2. 2Por escrito presentado en la Secretaria de la Sala a las 18:02 horas del 28 de abril de 2014, el diputado Rodolfo Sotomayor Aguilar retiró su firma de la anterior consulta.
3. 3Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 11:11 horas del 29 de abril de 2014, el diputado Carlos Humberto Góngora Fuentes retiró su firma de la anterior consulta.
4. 4Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:23 horas del 29 de abril de 2014, el diputado José Joaquín Porras Contreras retiró su firma de la anterior consulta.
5. 5Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 16:56 horas del 29 de abril de 2014, la diputada María Eugenia Venegas Renauld adicionó su firma a la anterior consulta.
6. 6Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 16:56 horas del 29 de abril de 2014, la diputada Damaris Quintana Porras adicionó su firma a la anterior consulta.
7. 7Mediante resolución de las 14:15 horas del 6 de mayo de 2014, la Sala tuvo por presentada la consulta señalada y solicitó la remisión del expediente legislativo número 17.742, o bien copia certificada del mismo.
8. 8Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:36 horas del 12 de mayo de 2014, Henry Mora Jiménez, en su condición de Presidente de la Asamblea Legislativa, señaló que la copia certificada del expediente legislativo había sido aportada el 7 de mayo de 2014 a otro expediente judicial y solicitó tener por aportadas las copias requeridas en el expediente 14-004877-0007-CO.
9. 9Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 9:42 horas del 29 de abril de 2014, los diputados Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado y Víctor Hugo Víquez Chaverri interpusieron consulta de constitucionalidad tramitada en el motivos de consulta constitucional. En primer lugar, manifiestan que la forma de aprobación del proyecto fue “atropellada”. Adicionalmente, indican que se remitió a consulta a varias instituciones interesadas durante el trámite del proyecto; sin embargo, el texto remitido no correspondía al texto que fue votado en primer debate, lo que consideran una burla al sistema de consultas, las cuales califican como requisito sustantivo del trámite de proyectos. En segundo lugar, señalan que el proyecto carece de protección a situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos, lo cual deja en una situación de incertidumbre jurídica a las personas que, por ejemplo, hayan presentado proyectos al amparado de la legislación vigente.En tercer lugar, solicitan a este Tribunal revisar las disposiciones contenidas en el proyecto relacionadas con el procedimiento administrativo. En particular, señalan que hay un cambio de plazos con respecto a la Ley General de la Administración Pública, que la redacción es poco clara y, por ello, no se tiene certeza en cuanto a las vías recursivas. Por otro lado, disputan la delegación de competencias de la DINA al Tribunal Ambiental Administrativo, debido a que se delega una competencia otorgada por ley a una instancia diferente y se reducen los derechos recursivos de los particulares, pues las decisiones de dicho Tribunal carecen de recurso de apelación. En cuarto lugar, manifiestan que el Transitorio XI vulnera el principio precautorio y el de progresividad, pues pretende legitimar las situaciones de irrespeto a las áreas de protección determinadas por normas ambientales vigentes; dichas normas fueron introducidas sin que mediaran estudios técnicos que respaldaran su razonabilidad.Agregan que es grave que se confiera a la DINA competencias que legalmente son del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y de los gobiernos locales. Consideran que el Transitorio XI pretende dejar sin efecto las competencias del SINAC sin derogarlas, lo que generaría un conflicto de competencias. Agregan que dicha disposición es un “indulto velado” para quienes hayan invadido áreas de protección y una violación al principio de no regresión. En quinto lugar, consultan el traslado de competencias del SENARA a la DINA, realizado mediante el artículo 129 inciso b) y el Transitorio XII, pues consideran que no existe fundamento para ello y, además, sería una acción grave que restaría competencias a la entidad con mayor nacional. El último motivo de consulta es la posible lesión al principio de reserva de ley, pues el proyecto de ley delega prácticamente todas las competencias medulares de los temas regulados a la vía reglamentaria.
10. 10Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:29 horas del 29 de abril de 2014, los diputados Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri, retiraron sus firmas de la anterior consulta.
11. 11Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 18:35 horas del 29 de abril de 2014, los diputados Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri, adicionaron sus firmas a la anterior consulta.
12. 12Mediante resolución de las 11:25 horas del 2 de mayo de 2014, la Sala tuvo por presentada la consulta señalada y solicitó la remisión del expediente legislativo número 17.742, o bien copia certificada del mismo.
13. 13La copia certificada del expediente legislativo número 17.742 se recibió en la Sala a las 10:27 horas del 7 de mayo de 2014.
14. 14Mediante resolución número 2014-6191 de las 14:30 horas del 13 de mayo de 2014, la Sala ordenó acumular la consulta tramitada en el tuviera como ampliación.
15. 15Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:39 horas del 16 de mayo de 2014, se apersonó al proceso José Miguel Zeledón Calderón, en su condición Director de Agua del MINAE, para presentar su criterio sobre el proyecto de ley consultado y manifestar que él contiene elementos que garantizan la gestión integrada de los recursos hídricos.
16. 16Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:03 horas del 23 de mayo de 2014, se apersonó al proceso Marco Monestel, en su condición de Secretario General del Sindicato de Empleados del SENARA, para solicitar que se declare la inconstitucionalidad del proyecto de ley consultado.
17. 17Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:28 horas del 2 de junio de 2014, los exdiputados María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri, retiraron sus firmas de la consulta.
18. 18Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:30 horas del 2 de junio de 2014, Maureen Ballestero Vargas expone su criterio en torno a las consultas de constitucionalidad.
19. 19Mediante resolución de las 11:23 horas del 2 de junio de 2014, la Sala solicitó al Presidente de la Asamblea Legislativa, como prueba para mejor resolver, un desglose del conteo de plazo de tramitación del expediente legislativo 17.742 a la fecha, de conformidad con lo regulado en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular (Nº 8491) y el 123 de la Constitución Política.
20. 20Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:33 horas del 6 de junio de 2014, la diputada Marcela Guerrero Campos, en su condición de Presidenta en ejercicio de la Asamblea Legislativa, aporta la prueba para mejor resolver solicitada por la Sala.
21. 21Mediante resolución de las 13:48 horas del 3 de julio de 2014 y en virtud de inconsistencias observadas en el expediente que había sido aportado previamente, se solicitó al Presidente de la Asamblea Legislativa que remitiera una copia fiel del expediente original y sus antecedentes.
22. 22Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:48 horas del 10 de julio de 2014, el Directorio Legislativo aporta copia certificada del expediente legislativo 17.742. En virtud de ello, el plazo para evacuar la consulta vence el 10 de agosto de 2014.
23. 23Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:48 horas del 10 de julio de 2014, manifiesta Henry Mora Jiménez, en su condición de Presidente de la Asamblea Legislativa, que se aportan las copias del expediente legislativo solicitadas por la Sala. Aclara que efectivamente constan dos sellos de recibido en el folio 1 del expediente legislativo: uno del 17 de setiembre de 2009, cuando el Departamento de Iniciativa Popular envió el proyecto a la Secretaría del Directorio, sin contar con el aval del Tribunal Supremo de Elecciones; otro del 25 de mayo de 2010, cuando este ya cuenta con dicho aval. En relación con el folio 129, aclara que el sello de recibido del 7 de junio de 2010 es del Departamento de Archivo, Investigación y Trámite de la Asamblea Legislativa. Envía copia certificada del oficio DGRE-423-2010 del 25 de mayo de 2010 y explica que la resolución STSE-1205-2010 del 13 de mayo de 2010 fue recibida por la Secretaría del Directorio el 17 de mayo de 2010 y fue leída en plenario legislativo, en la sesión número 21 del 1 de junio de 2010. Sin embargo, fue hasta el 25 de mayo de 2010 que el Tribunal Supremo de Elecciones remitió el proyecto de ley. Por este motivo, en la citada sesión del plenario, se tuvo el 25 de mayo como fecha para la contabilización del plazo de los dos años, de acuerdo con la Ley de iniciativa popular.
24. 24En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta sentencia se dicta dentro del término fijado en el artículo 101 ibídem.

Redactan los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro, Castillo Víquez, Rueda Leal y Hernández López, conforme se indica en cada considerando; y

Considerando:

I. De previo.-

Como bajo este como se concluyó, por mayoría, que una de ellas (14-005214-0007-CO) resultaba inadmisible, a diferencia de la otra (14-004877-0007-CO), se procederá al examen de ellas, por separado.

A. SOBRE LA CONSULTA NO.14-005214-0007-CO

II. Sobre la inadmisibilidad de las consulta número 14-005214-0007-CO (Mayoría redacta el Magistrado Rueda Leal).-

El ordinal 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula el supuesto de la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad. La norma establece que la consulta debe ser planteada por un número no menor de diez diputados. En la especie, se tiene que la consulta del 22 de abril pasado fue presentada por 12 diputados, mientras que la del 29 de abril de 2014 lo fue por 10 parlamentarios. Empero, la Sala ha detectado que una de las firmas, la del diputado Fishman Zonzinski, fue plasmada tanto en la primera consulta como en la segunda. En situaciones semejantes, la Sala ha manifestado:

“La Sala Constitucional conoce de las consultas legislativas facultativas referentes al proyecto de "Ley para el Mejoramiento de los Servicios Públicos de Electricidad y Telecomunicaciones y de la Participación del Estado", expediente legislativo número 13.873. De los documentos que ingresaron a la Sala resultan evacuables, como consultas legislativas facultativas, únicamente los que se tramitan en los expedientes números 00-002411-007-CO y 00-002449-007-CO, que son los que cumplen con los requisitos formales establecidos en la ley; es decir, de ser presentadas firmadas por un mínimo de diez diputados (inciso b) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), en memorial debidamente razonado y que el proyecto de ley en cuestión haya sido aprobado en primer debate, lo que en el caso concreto ocurrió el veintiuno de marzo del dos mil (párrafo primero del artículo 98 idem). La Sala estima que las consultas tramitadas en por cuanto no cumplen con el requisito establecido en el citado inciso b) del artículo 96.

En efecto, en ellas se repiten firmas de diputados consultantes que habían ejercido su facultad consultiva en la segunda de las consultas admitidas; tal es el caso de los diputados Manuel Larios Ugalde, Justo Orozco Álvarez, Otto Guevara Guth, Alex Sibaja Granados, Oscar Campos Ch. y Walter Muñoz Céspedes. Además, se incluyen otras posibles firmas de personas cuya identidad no se conoce. Esto hace que las dos últimas consultas carezcan del número de diputados requeridos para acudir en esta vía. El Tribunal, reconociendo el derecho de los diputados para acudir en consulta, ha ejercido su competencia profusamente, dándole respuesta a las consultas legislativas facultativas que se le hacen, pero el ejercicio del derecho debe hacerse en los términos fijados por la ley que rige la Jurisdicción, de manera ordenada y razonada; permitir el acceso en forma indiscriminada, puede conducir a desnaturalizar el proceso y convertirlo en un abuso de ese derecho, puesto que de lógica deberá entenderse, entonces, que puedan formularse tantas consultas como combinaciones de diez diputados sean posibles; además, presentarse las gestiones ante la Sala, en cualquier momento del mes con que se cuenta para emitir el pronunciamiento, con tal que la sentencia de este Tribunal no se haya dictado, lo que haría imposible el ejercicio de la competencia como lo ha previsto la ley.

Es por ello que el criterio que resulta aplicable para realizar el análisis de admisibilidad de las gestiones que han ingresado, es el momento de presentación de las consultas ante la Secretaría de la Sala, de modo que se admiten las que se presentaron primero en tiempo…” (Resolución 2000-3220 de las 10:30 horas del 18 de abril de 2000) En el sub examine, la consecuencia práctica del criterio jurisprudencial supra citado es que la firma del diputado Fishman Zonzinski solo puede contarse en la primera consulta de 22 de abril de 2014 mas no en la segunda de 29 de abril de 2014. Por este motivo, la consulta de 29 de abril de 2014 viene a quedar únicamente con 9 firmas, incumpliendo así el requisito establecido en el ordinal 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por solo este hecho, esta consulta ya es inadmisible, lo que vuelve irrelevante la discusión respecto de la validez o no del retiro ulterior de otras firmas.

En cuanto a la diputada Quintana Porras, este Tribunal también advierte que rubricó la segunda consulta de 29 de abril de 2014, interpuesta a las 9:42 horas de tal fecha, y que horas después en ese mismo día, a las 16:56 horas, adicionó su firma a la primera de 22 de abril de 2014. Al respecto, se aclara que por contar la consulta de 22 de abril de 2014 con suficientes firmas (la del diputado Fishman Zonzinski se mantiene en esa consulta), la circunstancia de la ulterior firma por parte de la diputada Quintana Porras deviene jurídicamente irrelevante a los efectos de su admisibilidad.

III.Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Hernández López, en cuanto a la admisibilidad de la consulta número 14-005214-0007-CO (Redacta el Magistrado Armijo Sancho).-

Los suscritos Magistrados discrepan del criterio de la mayoría del Tribunal Constitucional, en cuanto declaran inevacuable la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad tramitada bajo el expediente No. 14-005214-0007-CO. Por el contrario, los suscritos Magistrados consideran que la Sala Constitucional tiene plena competencia y la obligación de conocerla por el fondo. En este sentido, el artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional únicamente exige que la consulta sea presentada por un número no menor de diez diputados. En este sentido, si un diputado ha firmado varias consultas con respecto a un proyecto de ley, ello no hace inevacuables las consultas donde esto se produzca, teniendo en cuenta que no se trata de un requisito exigido por la ley, y en ese marco, hace mal la Sala cuando se lo plantea para negarse a conocer el fondo de la impugnación. Por este motivo, los suscritos Magistrados salvan el voto y consideran que la Sala debe conocer lo consultado por los Diputados en el expediente No. 14-005214-0007-CO.- B. SOBRE LA CONSULTA NO.14-004877-0007-CO

IV.Sobre la admisibilidad de la consulta número 14-004877-0007-CO y el cómputo del plazo en el art. 6 de la Ley de iniciativa popular (Mayoría redacta la Magistrada Hernández López).

Como parte del análisis de la admisibilidad de esta consulta, es importante aclarar que para la mayoría, el hecho de que venciera el plazo de dos años o 730 días, establecido en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular, no resulta ser un impedimento para que este Tribunal se pronuncie sobre el fondo de los reclamos planteados en la consulta, en virtud de las consideraciones que de seguido se indicaran.

Primeramente, debe señalarse que en el ámbito de los instrumentos internacionales de derechos humanos, existe una convergencia absoluta de estos, en consagrarle y garantizarle a las personas el derecho de participar o tomar parte directamente en el gobierno o en la dirección de los asuntos públicos de su país, así lo establecen, a título de ejemplo, los artículos 21, párrafo 1°, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948, 20 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, 23, párrafo 1°, inciso a), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos del 22 de noviembre de 1969 y 25, inciso a), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del 19 de diciembre de 1966.

Bajo esa óptica es que analizamos e interpretamos el artículo 123 párrafo tercero de la Constitución Política, en relación con el 9 de la misma Carta Fundamental, en cuanto indican:

ARTÍCULO 9.- “…El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo,alternativo y responsable…” ARTÍCULO 123.- “…Los proyectos de ley de iniciativa popular deberán ser votados definitivamente en el plazo perentorio indicado en la ley,…” Al respecto, según se extrae de las actas de la Asamblea Legislativa, durante la tramitación de ésta reforma, se procuró recuperar normativamente el concepto de ciudadanía, al reconocer que la participación política va más allá de la elección de representantes y que los derechos políticos se pueden manifestar de una forma más intensa en la vida política de la comunidad por medio de los instrumentos de la democracia semidirecta. En ese sentido es claro, que a través de este cuerpo normativo se ha dado un importante paso hacia el fortalecimiento de la democracia. Y continuando con la exposición de motivos, podría extraer un punto que es de suma relevancia para el análisis que nos ocupa, que consta del folio 5 al 8 del iniciativa popular, lo que se pretende es dotar de un instrumento ágil y sencillo de participación para que sea aprovechado por los ciudadanos y de esa forma promover la participación ciudadana, en la discusión.

Considera la mayoría de este Tribunal, que el plazo de 2 años, establecido en dicha Ley de Iniciativa Popular, dentro del cual debe votarse un proyecto que se encuentre bajo su amparo -a la luz del artículo 123 párrafo tercero de la Constitución Política-, no puede implicar un plazo perentorio en perjuicio de la iniciativa porque al entenderlo así estaríamos castigando a la iniciativa y participación ciudadana ante la omisión o inercia legislativa y de los grupos políticos. De las discusiones de la Indicativa Popular que constan en las actas, se extrae que efectivamente se quiso establecer un plazo de dos años, lo cual se repite una y otra vez, pero el temor de las diputadas y diputados era que la falta del mismo hiciera que el proyecto pasara indefinidamente en la corriente legislativa. El objetivo del plazo según lo entendemos se estableció a favor de la iniciativa, precluyendo algunas de las etapas anteriores (si no se hubieran realizado en el plazo) y forzando la votación en primer debate; incluso, el párrafo tercero del artículo 6, establece que aún y cuando no se hubiere dictaminado, se prescindirá de todo trámite para que el proyecto pase a primer debate en la sesión inmediata siguiente.

En ese sentido, consideramos que el plazo de los 2 años no puede jugar en contra de la iniciativa popular, sino a su favor. En efecto, una interpretación integral del Ordenamiento Jurídico que tome en cuenta el contenido esencial del derecho analizado y del espíritu del legislador constituyente, permite concluir que éste delega en el legislador ordinario, el establecimiento de los mecanismos y plazos, que han de regular la iniciativa y en los que dichos proyectos deben ser votados definitivamente. Esa línea, se extrae del artículo 6 párrafo primero, de la Ley de Iniciativa Popular, que si bien estableció un plazo para que los proyectos de ley amparados a su tutela, fueran votados, también en el párrafo segundo dispuso: “Si vencido este plazo, el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá de ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo…” Así las cosas, se concluye que el legislador ordinario dentro del ejercicio de sus competencias y siendo consecuente con el principio de plenitud hermética del derecho, ha dispuesto un mecanismo para facilitar y hasta forzar -si fuera necesario-, la votación de un proyecto de ley surgido por iniciativa de la ciudadanía.

Así pues, es desde tal perspectiva que considera la mayoría de este Tribunal, que el artículo 123 de la Constitución Política, al indicar: “…Los proyectos de ley de iniciativa popular deberán ser votados definitivamente en el plazo perentorio indicado en la ley …”, quiso dotar a estos proyectos de una ventaja frente a los demás en el sentido de poner un plazo para su decisión final, y dejó en manos del legislador ordinario el mecanismo de implementación, de cómo forzar el inicio de la discusión y votación definitiva del proyecto, justamente para evitar la posibilidad de que iniciativa se abandone y fenezca por inacción. Por ello estimamos que la norma constitucional debe interpretarse en armonía con los artículos 2 y 9 de la Constitución Política y artículo 23 párrafo 1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y 25 inciso a) del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.

Precisamente por esa razón la ley obliga a la Asamblea Legislativa a conocer el proyecto, vencido ese plazo ( 2 años) en la sesión inmediata siguiente, con el objetivo de facilitar y hasta forzar –si fuera el caso-, que se activen las etapas siguientes del íter legislativo, dentro del que se incluye la posibilidad de formular consulta facultativa, como parte de procedimiento establecido por el legislador para resguardar el principio de supremacía de la Constitución (incorporado con la reforma de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). La iniciativa popular en la formación de la ley, es solo la fase introductoria e instauradora del procedimiento legislativo, y pese a que en este caso estamos ante un tipo de iniciativa que tiene una ley especial que la regula, una vez que ya entra en la corriente legislativa, debe seguir el mismo procedimiento de formación que cualquier otra. En ese sentido, si la promulgación de una ley está rodeada de una serie de requisitos procesales y formales que, además de ser insoslayables, en virtud de la Constitución Política y del Reglamento Legislativo -también parámetro de constitucionalidad-, tienen un sentido vinculado directamente a los valores fundamentales de la democracia, a saber, el de que las leyes no sólo deben emanar de una representación popular y pluralista, como la que constituye el Poder Legislativo, sino que, además, deben aprobarse mediante un trámite público y suficientemente prolongado como para que la voluntad del pueblo soberano se manifieste por canales políticos y sociales informales, tanto como los formales de la representación y debate legislativo, salvo en aquellos casos donde los consensos parlamentarios permiten aprobar una iniciativa de forma más expedita, utilizando para ello los institutos parlamentarios, verbigracia: la dispensa de trámites, la renuncia al uso de la palabra, etc. Así pues, el procedimiento legislativo es uno de los aspectos esenciales del funcionamiento de la democracia, e involucra, entre otros, la obligatoria publicidad y discusión de los proyectos de ley, precisamente para garantizar la efectiva aplicación del principio democrático, a tal punto, que los vicios sustanciales en ese procedimiento producen nulidad, declarable por esta Sala, en virtud de principios implícitos en el Derecho de la Constitución, y recogidos, por ejemplo, en los artículos 1, 2, 73 inc. c) y 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, entre otros.

Por las razones indicadas no puede acogerse una interpretación aislada del párrafo primero de la norma. Actuar en ese sentido, sería aceptar la existencia de métodos que menoscaben y burlen el propio sentido de la Ley de Iniciativa Popular y vaciar el contenido esencial del instituto de la iniciativa popular para que pierda su eficacia. En resumidas cuentas, se estaría sacrificando el fondo por la forma. Como se indicó supra, por su propia naturaleza, la Ley de Iniciativa Popular busca favorecer y agilizar el procedimiento de formación de la ley, antes y después del vencimiento del plazo de dos años, con el objetivo de poner el proyecto en discusión, pero de ningún modo, pretende castigar o desechar el esfuerzo e iniciativa de los ciudadanos. Debe entenderse que la ley con el establecimiento del plazo busca avanzar hacia cada etapa subsiguiente, siendo la consulta de constitucionalidad una más dentro de ese proceso de formación de ley.

Adicionalmente, es preciso destacar que en este tipo de proyectos, de iniciativa popular, la consulta de constitucionalidad asume mayor importancia, pues el ciudadano no cuenta con el conocimiento, ni el apoyo técnico de un órgano como Servicio Técnicos –en su elaboración inicial-, con el cual, sí cuentan los diputados y diputadas.

Es preciso indicar que esta Sala en la sentencia 2012-015843 de las dieciséis horas y cero minutos del siete de noviembre del 2012, aceptó pronunciarse en consulta sobre un proyecto de iniciativa popular, una vez vencido el plazo de los dos años, al señalar:

• b)Sobre la violación del derecho de enmienda y de aprobación del proyecto en primer debate fuera del plazo. (…) En el caso en concreto, el plazo perentorio de dos años para la votación del proyecto No. 17054 en su trámite de primer debate se cumplió el veintisiete de septiembre del 2012. Por tal motivo, el Presidente de la Asamblea Legislativa emitió una resolución ante el vacío normativo existente en relación con el procedimiento que se debe seguir para conocer los proyectos de ley de iniciativa popular a los cuáles se le ha vencido el plazo para ser votado en el Plenario y acordó someterlo a votación en la sesión del 1 de octubre pasado, en la cuál se rompió el quórum, motivo por el cual el proyecto fue conocido y aprobado en la sesión inmediata después, la cuál se llevó a cabo el 2 de octubre, sin que ello conlleve un vicio formal en el procedimiento. Nótese que el procedimiento mencionado, se llevó a cabo de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular el cuál dispone que si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites y deberá ser sometida a votación en primer debate ante el Plenario…”(El resaltado no es del original) En conclusión, y siguiendo la línea de pensamiento expuesta, en el precedente de cita, consideramos que el vencimiento del plazo de los dos años dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular de conformidad con el 123 de la Constitución Política, no constituye un vicio esencial en el procedimiento, y por el contrario tal y como lo establece la ley, debe interpretarse a favor de la iniciativa de los ciudadanos que la presentaron y de la tramitación del procedimiento legislativo.

La ratio legis del plazo perentorio nos indica que el límite temporal, no es lo determinante, sino que la iniciativa se dispense para que se vote en primer debate, pero las potestades legislativas, no sufren una disminución o variación porque se realicen fuera del plazo en este caso, mucho menos si es para asegurarse la constitucionalidad del proyecto en respeto de la supremacía de la Constitución que el mismo Parlamento está obligado a observar. Por esa misma razón consideramos que, el supuesto retraso en la votación de segundo debate, por el trámite de la consulta, es una potestad plena del Parlamento, y como se señaló, el vencimiento del plazo no puede interpretarse como una caducidad de las competencias del mismo, menos si estas se ejercen para asegurar la constitucionalidad del proyecto. En todo caso, tal y como lo señala el precedente citado, el vencimiento del plazo, no impide que esta Sala se pronuncie sobre la consulta, como se ha hecho en ocasiones anteriores.

En cuanto a la contabilidad del plazo en sí, del expediente se extrae que los 730 días o 2 años que establece la Ley vencieron el 29 de marzo del 2014; dos días antes se emitió el dictamen afirmativo unánime por parte de la Comisión Permanente Especial de Ambiente. Y cómo la fecha del vencimiento de los dos años se cumplió en un día no hábil (sábado 29 de marzo) de conformidad con el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular, párrafo segundo, en esos casos, es decir vencido el plazo, si el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo, o sea el día 31 de marzo siguiente, tal y como en efecto se hizo. En el mismo sentido, el artículo 147 del Código Procesal Civil establece que: “ Si el día final de un plazo fuere inhábil, se tendrá por prorrogado hasta el día hábil siguiente. En consecuencia, como el plazo de los dos años venció el sábado 29 de marzo, debe contabilizarse en el mismo sentido descrito en la ley, por lo que el plazo del proyecto en estudio vencía el primer día hábil siguiente, sea el lunes 31 de marzo, momento en el que también se aprobó en primer debate.

Y los legisladores en cumplimiento de la normativa de iniciativa popular, el mismo día y en la misma sesión en la que se aprobó el primer debate, procedieron a establecer fecha para segundo debate prevista para el martes 22 de abril (después de superada la Comisión de redacción y restados los días respectivos de la semana santa), mismo día que se presenta la consulta.

En consecuencia, resulta claro que la voluntad del legislador fue la de favorecer la discusión del proyecto, una vez trascurrido el plazo, aún y cuando, la iniciativa no hubiera sido dictaminada (que en este caso sí lo fue) de tal forma que no sea un obstáculo para su prosecución. Todo esto evidencia su afán de provocar su discusión para ser votado inicialmente en primer debate y posteriormente en segundo debate, sin que, desde nuestra perspectiva, resulte válido suponer que el proyecto de iniciativa popular al cumplir el plazo de dos años, tenga como una de sus posibilidades jurídicas, la del archivo, pues incluso esto podría permitir que el Ejecutivo o la presión de las mayorías políticas transitorias, puedan utilizar métodos de filibusterismo que controlen el plazo para que juegue en contra de los ciudadanos.

Por lo expuesto, consideramos debe de entrarse a conocer los cuestionamientos de constitucionalidad planteados por los consultantes, al haberse presentado la consulta en tiempo, y forma.

V. Sobre el retiro de firmas. Redacta el Magistrado Castillo

El determinar si es procedente o no el retiro de firmas de los (as) diputados (as) de la consulta de constitucionalidad no tiene un efecto útil en este caso, toda vez que aun en el supuesto que no se admitiera, no tendría ninguna consecuencia práctica, pues hay firmas suficientes que cumple con el requisito de diez que establece la ley para su admisibilidad. Muy distinta sería la situación en el otro supuesto –que el retiro de una o más firmas incumpliera con el requisito supra expresado-, pues, en tal situación, la discusión y la resolución de este punto tendría importantes consecuencias jurídicas.

VI.Voto salvado de los Magistrados Jinesta Lobo, Rueda Leal y Salazar Alvarado, quienes estimamos inadmisible la consulta número 14-004877-0007-CO (Redacta el Magistrado Rueda Leal).-

Los suscritos respetuosamente nos separamos del voto de mayoría y declaramos inevacuable la consulta facultativa tramitada en el expediente judicial número 14-004877-0007-CO, por los siguientes motivos.

1. 1Sobre el derecho de participación ciudadana. El carácter participativo del gobierno costarricense, proveniente del artículo 9 del texto constitucional, ha sido reiteradamente reconocido y tutelado por este Tribunal. De él se ha dicho:

“III.- Sobre el derecho de participación ciudadana. El principio de participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió el principio de cita en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Asimismo, tanto a nivel constitucional como legal, se han establecido una serie de mecanismos que buscan que el principio antes mencionado pueda ser aplicado en forma efectiva, y no quede únicamente en el papel, tales como el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes…” (Resolución 2011-11620 de las 15:11 horas del 30 de agosto de 2011) Este derecho no descansa solo en la norma constitucional, sino también en una serie instrumentos internacionales que lo ratifican, como el artículo 21, párrafo 1° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 20 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el ordinal 23, párrafo 1°, inciso a) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 25, inciso a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Por otro lado, el artículo 9 se encuentra íntimamente ligado al numeral 2 de la Constitución Política, que estatuye que la Soberanía reside exclusivamente en la Nación. Conforme con tal disposición, una forma de garantizar que la soberanía se haga efectiva, consiste en crear mecanismos que posibiliten el ejercicio de tal soberanía a través de la participación ciudadana.

Entre los modos de hacer operacional el derecho a la participación ciudadana se encuentra la celebración de audiencias públicas, el acceso a la información y la participación en el proceso legislativo; dentro de este último, uno de los mecanismos ideados es la iniciativa popular, conforme se verá.

1. 2Sobre la iniciativa popular en la formación de leyes. Mediante reforma constitucional (Ley Nº 8281 del 28 de mayo de 2002), se incluyeron en nuestra norma máxima dos figuras relacionadas con la participación ciudadana; en particular, el referendo y la iniciativa popular. En cuanto a esta última, su regulación llegó mediante la Ley de Iniciativa Popular (Nº 8491) del 9 de marzo de 2006, a cuyo estudio es necesario abocarse para dilucidar la procedencia de esta consulta constitucional.

Los objetivos de la Ley de Iniciativa Popular fueron plasmados en la exposición de motivos que acompañó al proyecto de ley. En ella se encuentra la siguiente justificación:

“Cuando desarrollamos la iniciativa popular y el referéndum por medio de una ley, lo que estamos haciendo es recuperar normativamente el concepto de ciudadanía, al reconocer que la participación política va más allá de la elección de representantes y que los derechos políticos se pueden manifestar de una forma más intensa en la vida política de la comunidad por medio de los instrumentos de la democracia semidirecta. Por medio de esta ley, estamos replanteándonos y fortaleciendo el concepto de democracia, al señalar normativamente que la democracia es algo más que el ambiguo gobierno del pueblo, sino que implica participación efectiva y tangible en la conducción de los asuntos públicos.” (Folio 4 del “Se equivocan aquellos que creen que con la constitucionalización de la iniciativa popular se continúa con la tendencia de introducir cambios políticos intrascendentes. La iniciativa popular si la dotamos de un instrumento eficaz, está llamada a potenciar el diálogo político.

La solución de los conflictos de intereses, encuentra un campo fértil para la disputa pública y colectiva, y para la deliberación, la decisión y la acción. El diálogo político puede dejar de ser, como lo ha sido, terreno privado de los profesionales de la política, de sus conciliábulos y negociaciones, para ampliarse en procesos dinámicos de resolución de problemas, que encuentra alternativas y consensos donde antes no los había o no se han buscado con racionalidad. Los fines públicos pueden dejar de ser producto de la inspiración, la ocurrencia o el interés de unos cuantos para pasar a ser la consecuencia de actos de participación pública, fijados por medio de la deliberación y la acción colectiva.

El proyecto se sustenta en el principio de que la comunidad política se desarrolla a partir de la participación y, al mismo tiempo la base posible, se apoya en la convicción de que la actividad cívica educa a las personas sobre cómo pensar colectivamente como ciudadanos y cómo convertir ese pensamiento en una acción dirigida a objetivos políticos muy concretos. Creemos que si al pueblo se le dota de instrumentos ágiles y sencillos de participación los sabrá aprovechar, y los incorporará a su patrimonio y cultura políticos tal como ya lo hizo en el pasado con el sufragio libre y secreto. Si aprobamos normas e instrumentos que promuevan la participación, el pueblo participará, fortaleciendo con ello la política y la democracia y la comprensión de que la ciudadanía es también un modo de vida.” (Folios 5 a 8 del expediente legislativo 14.799. El subrayado es agregado).

Así pues, la iniciativa popular fue ideada como un mecanismo eficaz, sencillo y ágil para fomentar el diálogo político con la ciudadanía y otorgarle a esta la posibilidad de participar en la dirección de los asuntos públicos.

El paso que siguió, como se puede corroborar en el expediente legislativo, fue determinar qué hacer para que la iniciativa popular estuviera impregnada de esos elementos. En este sentido, la discusión giró especialmente en torno a dos puntos: el plazo dentro del cual debería votarse el proyecto de ley de iniciativa popular –para cumplir de esa manera el mandato del artículo 123 de la Constitución- y las consecuencias de incumplir tal plazo de relevancia constitucional.

La solución que brindó el proyecto primigenio fue la de dotar a la iniciativa popular de prioridad en el trámite legislativo y plazos cortos para su votación. Así, el artículo 24 original preveía que el proyecto ocuparía el primer lugar del orden del día y debía ser votado en el plazo de 30 días. (Folio 16 del expediente legislativo 14.799).

Posteriormente, se cuestionó tanto el plazo, criticado por ser muy corto, como el privilegio en el trámite legislativo, por estimarse que podría convertirse en un medio para que sujetos ajenos a la Asamblea Legislativa impusieran la agenda legislativa.

En cuanto al plazo, se discutió la posibilidad de que fuera de un año, dos años o cuatro años. Finalmente, como es sabido, se impuso el plazo de dos años. Es interesante para los efectos de este voto salvado, observar los argumentos brindados por los diputados a la hora de discutir el plazo en que debía ser votada la iniciativa popular.

“Yo estoy de acuerdo con el término de un año, si no en esta Asamblea Legislativa, le dan catorce años (…)

A mí me parece que si no sería una burla a los electores. (…)” (Diputada Valerín, folio 447 del expediente legislativo 14.799).

“La discusión en la Comisión condujo a la conclusión de que no debía exceder los dos años. Podría ser que el Plenario de la Asamblea considerara que el plazo fuera un poco más amplio, pero lo cierto es que lo que no podemos hacer de ninguna manera es dejar esto de forma indefinida, porque eso, obviamente, no solo sería inconstitucional, porque no es el espíritu de la Constitución, de la letra de la Constitución, sino que también sería un acto de traición hacia el pueblo costarricense, el que ha cifrado..., o esa parte del pueblo costarricense que ha cifrado sus esperanzas de que se puedan discutir algunas leyes por medio de mecanismos como este.” (Diputada Valerín, folio 586 del expediente legislativo 14.799) “La idea de ponerle plazo de dos años, es que efectivamente, de alguna manera creemos que si hubo el esfuerzo y la posibilidad de conseguir un porcentaje determinado de firmas del padrón, pues, como mínimo los diputados estarían obligados a votar en un tiempo determinado, no se dice, si es favorable o negativamente, lo que sí se le pone es un plazo a la votación.

Ellos lo que están solicitando, por medio de esta moción, que estamos comentando, es la eliminación del 6, que es el plazo para la votación, definitiva de los proyectos y luego el articulo 5, que es la que viene, que tiene que ver también con el tema relativo a los plazos.

De manera tal, que yo voy a votar negativamente estas mociones y hago un llamado para que expliquemos esto, en el seno de nuestras fracciones, a efecto de que se comprenda, también las dificultades iniciales, que tiene este tipo de mecanismos para iniciar su tramitación.” (Diputada Chinchilla, folio 609 del expediente legislativo 14.799).

“De tal forma que el problema de legalidad está resuelto, en mi concepto queda el problema de la oportunidad. ¿Es oportuno que se dé un trámite privilegiado a una iniciativa popular? En lo personal dije en su momento: "Nosotros somos apoderados del pueblo, el pueblo nos dice qué es lo que tenemos que hacer. Ahora, en este caso, lo que nos está diciendo el pueblo es que quieren que votemos esa iniciativa, nada más, no está diciendo: quiero que la aprueben, sino que vótenla y si en dos años un Parlamento no ha tomado conciencia de la gravedad de una ley o de la bondad de una ley, no hay plazo para esto; pero me parece que al Parlamento lo debemos hacer eficiente, y eficiente no quiere decir, que vayamos a atropellar las cosas, a no estudiar las cosas, sino, eficiente, creo que en dos años, es más tiempo adecuado, para que con mucho reposo la opinión pública, pueda exteriorizar, los señores diputados puedan escuchar, puedan estudiar y puedan analizar, al final, a lo que se viene también, es a votar.

Por eso, me parece que el plazo de dos años, contemplado, es más que suficiente.” (Diputado Corrales, folio 612 del De los textos transcritos pueden extraerse algunos elementos que fueron determinantes para el establecimiento del plazo de dos años para la tramitación legislativa de los proyectos presentados por iniciativa popular. Uno de esos puntos, en el que encontramos el objetivo primordial para la fijación de un plazo, es la necesidad de que el proyecto sea votado. Es decir, se pretende sustraer ese proyecto de las desavenencias, vaivenes y peripecias que podrían frustrar la intención de los ciudadanos que presentaron la iniciativa, cual es que su proyecto sea conocido y votado en la Asamblea Legislativa. De ahí que el artículo 123 de la Constitución señale que el plazo es para la votación definitiva del proyecto. Si, por carecer de un plazo semejante, el proyecto nunca se conociera o fuera presentado en la Asamblea Legislativa únicamente para ser archivado merced al transcurso del tiempo, sea por desinterés o, más bien, debido al interés y la polémica que generase el proyecto, entonces el instituto de la iniciativa popular quedaría vaciado de su contenido esencial, pues se estaría privando a los ciudadanos de una herramienta eficaz para someter un tema de su interés a discusión y votación legislativa. En las transcripciones, las diputadas citadas hacen alusión a este hecho, al manifestar que sería una “burla” o una “traición” al pueblo costarricense.

Otra observación que resulta de los extractos es que el plazo establecido en la ley –dos años- ha sido producto del consenso de los legisladores, algunos de los cuales han abogado por un plazo mayor, mientras que otros por uno menor. El fruto de dicha discusión ha sido el plazo que hoy conocemos. La importancia de ello es que este plazo consensuado supone un lapso razonable para que dentro de él se pueda desarrollar la totalidad del procedimiento legislativo al menos hasta la votación definitiva del proyecto, que es requerida por el artículo 123 constitucional. Esta conclusión se deduce no solo del común acuerdo de que el plazo se encuentra vinculado a la votación definitiva del proyecto, sino también del último comentario del diputado Corrales, quien señala que dos años constituyen un tiempo adecuado tanto para someter el proyecto a la opinión pública, como –y aquí debe hacerse énfasis- para el estudio, análisis y votación por parte de los diputados.

Un segundo objeto de discusión atañe a las consecuencias jurídicas del incumplimiento del plazo estatuido. En un momento, el diputado Corrales planteó mociones a fin de que se estableciera una sanción penal, si el plazo fuere incumplido. En dicha ocasión expresó:

“Para mí, nosotros los diputados, no tenemos ninguna, absolutamente ninguna diferencia con los otros miembros de los supremos poderes y de otros funcionarios, que tienen que cumplir con sus deberes. Lo que pasa es que nosotros somos juez y parte y no quisiéramos inculparnos, ni nosotros, ni los que vienen atrás. Pero, yo siento que hay una responsabilidad, una responsabilidad de un Parlamento, que le dice: Usted entre dos años tiene que dictar una ley. Bueno, díctela, entre dos años. Dictar la ley, no quiere decir aprobarla, tiene que decir votarla, la aprobó negativamente, la aprobó o la rechazó, la aprobó pero fue votada, fue conocida.

Porque, yo siento que la reacción que hay, es que el monopolio de las leyes, que hoy las tiene los señores diputados, no queremos soltar ese trámite. Entonces, le negamos al pueblo la facultad de legislar, entonces, [...], para nosotros sería muy fácil, dejar ad calendas grecas, un proyecto de ley, no estamos satisfechos y creemos que debería ser de nuestra iniciativa, lo dejamos simplemente ahí. De ahí, la razón, de que se debe de sancionar a los diputados, que no cumplan con los plazos señalados, en la votación de una ley, favorable o desfavorablemente, pero la ley se conoció.” (Diputado Corrales, folios 390 y 391 del expediente legislativo 14.799).

Al respecto, también se dijo:

“Segundo, el 123 constitucional, de reciente reforma, dice: ...los proyectos de ley de iniciativa popular, deberán ser votados definitivamente en el plazo perentorio que indica la ley, eso lo dice la Constitución, excepto los de reforma constitucional, que seguirán el trámite previsto en el 195. O sea, vean ustedes el mandato, el mandato del 123, es clarísimo, iniciativa popular deberán ser votados definitivamente, en el plazo perentorio indicado en la ley, bueno, qué pasa si no se hace la votación en ese plazo, simplemente lo ignoramos, […], no lo votamos y qué. Queda a calendas griecas, como algo más grave me parece mí, yo creo que nosotros ni siquiera lo previmos en el texto, ¿qué pasa con la caducidad de los proyectos de ley en el cuatrienio? Se mandan a archivo definitivamente o no se mandan a archivo esos proyectos de ley.” (Diputado Corrales, folio 493 del Empero, el criterio que prevaleció en la Asamblea Legislativa y que encontramos en el texto legal se desprende de la opinión de aquellos que adversaron la petición del diputado Corrales:

“¿Qué es lo que queremos con la iniciativa popular? Cumplir el mandato del artículo 123, de darle un plazo perentorio, porque no el mismo plazo del cuatrienio y en lugar de morirse más bien que quede automáticamente, en el orden del día, no sé tres años y ocho meses antes, de manera que se garantice que va a ser votado, no aprobado, sino votado, que es lo que dice eso. O qué pasa si está pegado en una Comisión y si una Comisión tiene una serie de asuntos con prelación, ¿cómo trasportarlo de Comisión al Plenario? ¿qué pasa si el proyecto está abierto o inmaduro con trescientas mociones o veinte mociones las que sean? ¿cómo se solucionan esas posibilidades?

A mí me parece, que eso es lo que deberíamos apuntamos para ser más eficientes y no necesariamente, poner un tipo penal, que más, no va a servir para nada. ¿Qué cumpla (sic) tendrá un Presidente de una Comisión, si el proyecto no se discutió, si no se ponían de acuerdo los miembros de la Comisión o si no hacían quórum, por ejemplo? Y si cada uno tiene una excusa, será el Presidente de una Comisión el que tendrá que ir allá.” (Diputado Malavassi, folio 497 del expediente legislativo 14.799).

Finalmente, a manera de conclusión, el proponente de la moción manifestó:

“Creo que nosotros, sinceramente debemos de meditar algún procedimiento para que el texto de una iniciativa popular sea votado. Votado, como le parezca a los señores diputados, pero que tiene que ser votado, porque inclusive, el prestigio del Parlamento y de nuestro Sistema está en alto riesgo, si nos dan una iniciativa popular, abrimos la Constitución Política, para que el ciudadano tenga oportunidad de presentar directamente un texto a la Asamblea Legislativa y posteriormente, la Asamblea Legislativa, simplemente, le hace el feo y no le vota el proyecto de ley.” (Diputado Corrales, folio 500 del La situación que surge en caso de que el plazo de dos años sea excedido, es decir irrespetado, debe ser analizada. El artículo 123 del texto constitucional señala que el plazo fijado por la ley es perentorio. La derivación directa de dicho adjetivo es la improrrogabilidad del plazo. En consecuencia, se colige que existe un interés del Constituyente Derivado por que el plazo legalmente establecido fuese respetado y, de esa manera, evitar que su continua prórroga llevara a contrariar la finalidad misma del plazo.

Sin embargo, no es la única derivación lógica del articulado, pues para los suscritos también es claro que dicho plazo fue estatuido a favor de la iniciativa y de los ciudadanos que la presentaron. Como se expuso anteriormente, la intención de la ley es potenciar la participación ciudadana efectiva a través de la iniciativa popular. No menos puede decirse de la norma constitucional. Si se interpretara, por ejemplo, que el proyecto sería archivado una vez transcurrido el plazo señalado, se estaría argumentando en contra de la propia ratio legis, pues la consecuencia sería frustrar que el proyecto formulado por los ciudadanos sea conocido y votado por los diputados. Lo mismo puede decirse de una prolongación más allá del plazo estatuido –posición que es avalada por la mayoría de este Tribunal- pues ello imbuye de incertidumbre al proyecto de ley de iniciativa popular. Efectivamente, si se avala la prosecución del trámite ordinario de ley, permitiendo la discusión del proyecto en la Asamblea y la consulta a la Sala, como establece el voto de mayoría, entonces se está irrespetando el plazo constitucional e impregnando de incertidumbre al proyecto de ley, cuya votación definitiva ocurrirá en un momento indeterminado y, por ello, a todas luces contrario a la ratio iuris del plazo constitucional.

La siguiente interrogante es qué sucede cuando el plazo constitucional expira. Al respecto, se debe advertir que el artículo 6 de la Ley Nº 8491 dispone literalmente:

“Si vencido este plazo, el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá de ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, según sea el caso. Para estos efectos, si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites. Las mismas reglas serán aplicables al trámite en segundo debate y al conocimiento de los informes de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad.” Ergo, la norma estipula claramente que, si vencido el plazo de dos años, el proyecto de ley respectivo no hubiera sido votado en primer debate, este deberá ser conocido y sometido a votación en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena. Para tal efecto, si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites. Tal inmediatez se aplica igualmente en el trámite del segundo debate, toda vez que este se debe guiar por las mismas reglas del primer debate, es decir, la votación en segundo debate debe efectuarse en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, luego que el proyecto hubiera sido votado en primer debate.

De ello se denota plenamente que el proyecto de ley de iniciativa popular que exceda el plazo de los dos años no sigue el iter legislativo ordinario, como considera el criterio de la mayoría de esta Sala, sino que es sometido a un procedimiento diferente, expedito y tendiente a su votación definitiva, según la exigencia constitucional. La discusión del proyecto y, en sí, todo el iter legislativo que anhela la mayoría de esta Sala, debió haberse realizado durante los dos años que la Constitución Política y la Ley de Iniciativa Popular tienen previsto para ello.

Al respecto, adviértase que de acuerdo con el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y el ordinal 143.3 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, cuando la Asamblea Legislativa tiene un plazo constitucional o reglamentario para votar un proyecto, como ocurre en la especie, la consulta debe hacerse con la anticipación debida, y el proyecto consultado debe votarse aunque la Asamblea no haya recibido el criterio de la Sala. Ergo, ni la consulta de constitucionalidad ni mucho menos un eventual trámite ante la Comisión de Consultas de Constitucionalidad suspende la obligación del Parlamento de votar de manera definitiva el proyecto consultado en el plazo perentorio citado.

Dicho marco normativo, así como la inmediatez y celeridad que procura, resultan conformes con el propósito del legislador de propiciar que los proyectos de ley provenientes de la iniciativa popular efectivamente se voten en el plazo perentorio regulado en la ley.

Por ello, consideramos los suscritos que, una vez excedido el término señalado, se entra en una situación anómala, contraria a la Constitución, pues el proyecto no cuenta con la votación definitiva, a pesar de que el texto constitucional así lo ordena. Ante este panorama, la solución dispuesta por la ley es el regreso inmediato y expedito a la normalidad constitucional. Es decir, el proyecto de ley que para ese momento debió contar con votación definitiva, deberá ser dispensado de trámites y sometido a las votaciones que estén pendientes hasta que cuente con votación definitiva. De esta forma, se garantiza el cumplimiento de la ratio legis, al compeler a la Asamblea Legislativa al conocimiento y votación del proyecto, procurando que la iniciativa popular sea tomada en consideración.

Por demás está decir que el control de constitucionalidad de esta Sala puede ser realizado a posteriori. Es decir, en el sub examine, la consulta facultativa a la Sala no es un trámite indispensable del proyecto de ley; nada impide que este Tribunal, por la vía del control posterior, conozca los reclamos de constitucionalidad que surjan con motivo de la aprobación del proyecto de marras.

1. 3Sobre el conteo del plazo establecido en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular. Una manifestación más del interés que existe por que los proyectos de ley sean votados definitivamente en el plazo legal fijado en la Ley de Iniciativa Popular, se explicita en el conteo del plazo que contempla dicha ley.

Este conteo inicia a partir de la fecha en que la Secretaría del Directorio Legislativo recibe el proyecto (artículo 6). No debe equipararse este momento a la recepción de la iniciativa establecida en el artículo 2 de la Ley, sino al traslado del proyecto que efectúa el Tribunal Supremo de Elecciones tras haber revisado las firmas y el porcentaje requerido, según el artículo 4. Una interpretación que partiese del momento de presentación del artículo 2 causaría incertidumbre en el conteo del plazo ya que, en caso de que el Tribunal Supremo de Elecciones determinara que se ha irrespetado el porcentaje de firmas necesarias, otorgaría un plazo improrrogable de 90 días para que se cumpliera con el faltante (artículo 4), lo que afectaría notoriamente el plazo de discusión que tendría la Asamblea Legislativa.

Estimamos los suscritos que una interpretación semejante es asistemática, no solo en virtud del argumento anterior, sino en vista del método de computar el plazo de dos años. En efecto, si bien el artículo 6 establece un plazo de dos años para la votación definitiva del proyecto, no se trata de dos años calendario, toda vez que su conteo se suspende durante los recesos legislativos y las sesiones extraordinarias, en caso de que el proyecto no sea convocado por el Poder Ejecutivo. Lo que se procura con esto es que los dos años sirvan para el conocimiento efectivo del proyecto y, de esta manera, que el plazo sea razonable para el cumplimiento de la totalidad del trámite legislativo al menos hasta la votación definitiva del mismo.

1. 4Sobre el cómputo de dicho plazo en el proyecto de ley 17.742. Atendiendo a los parámetros supra señalados, los suscritos realizamos un conteo del plazo del artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular para el caso del proyecto de ley 17.742, sometido a consulta.

En el transcurso de este proceso, la Sala solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa, como prueba para mejor resolver, un desglose del trámite legislativo y el conteo del plazo de los dos años aplicado al proyecto de ley consultado. A continuación se hace una transcripción literal del desglose aportado:

a. Legislatura de Mayo de 2010 a Mayo de 2011 MES DIAS CONTABILIZADOS OBSERVACIONES Mayo 2010 7 días Fecha de inicio 25-05-2010 Período de sesiones ordinarias Junio 2010 30 días Período de sesiones ordinarias Julio 2010 26 días Si bien julio tiene 31 días, la Asamblea Legislativa recesó 5 días, sea del 12 al 16 de julio.

Agosto 2010 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Setiembre 2010 30 días Período de sesiones ordinarias Octubre 2010 31 días Período de sesiones ordinarias Noviembre 2010 30 días Período de sesiones ordinarias Diciembre 2010 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Enero 2011 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Febrero 2011 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Marzo 2011 22 días Se convocó a sesiones extraordinarias el proyecto a partir del 10 de marzo de 2010 Abril 2011 27 días El proyecto estaba convocado a sesiones extraordinarias, pero se aprobó un receso de 3 días del 18 de abril al 20 de abril de 2011, lo que se descuentan esos 3 días a los 30 de abril.

TOTAL 203 DIAS Total de días contabilizados de trámite del proyecto de ley: 203 días Saldo máximo de días para continuar con el trámite del proyecto de ley: 527 b. Legislatura de Mayo de 2011 a Mayo de 2012 MES DIAS CONTABILIZADOS OBSERVACIONES Mayo 2011 31 días Período de sesiones ordinarias Junio 2011 30 días Período de sesiones ordinarias Julio 2011 27 días Si bien julio tiene 31 días, la Asamblea Legislativa recesó 4 días, sea del 11 al 14 de julio.

Agosto 2011 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Setiembre 2011 30 días Período de sesiones ordinarias Octubre 2011 31 días Período de sesiones ordinarias Noviembre 2011 30 días Período de sesiones ordinarias Diciembre 2011 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Enero 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Febrero 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Marzo 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Abril 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias TOTAL 178 Total de días contabilizados de trámite del proyecto de ley, sumando las legislaturas 2010-2011 y 2011-2012, 381 días.

Saldo máximo de días para continuar con el trámite del proyecto de ley: 349 c. Legislatura de Mayo de 2012 a Mayo de 2013 MES DIAS CONTABILIZADOS OBSERVACIONES Mayo 2012 31 días Período de sesiones ordinarias Junio 2012 30 días Período de sesiones ordinarias Julio 2012 22 días Si bien julio tiene 31 días, la Asamblea Legislativa recesó 9 días, sea del 09 al 19 de julio, por lo que se procedió a restarlos.

Agosto 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Setiembre 2012 30 días Período de sesiones ordinarias Octubre 2012 31 días Período de sesiones ordinarias Noviembre 2012 30 días Período de sesiones ordinarias Diciembre 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Enero 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Febrero 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Marzo 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Abril 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias TOTAL 174 Total de días contabilizados de trámite del proyecto de ley, sumando las legislaturas 2010-2011, 2011-2012 y 2012-2013 555 días.

Saldo máximo de días para continuar con el trámite del proyecto de ley, 177 d. Legislatura de Mayo de 2013 a Mayo de 2014 MES DIAS CONTABILIZADOS OBSERVACIONES Mayo 2013 30 días Receso 2 de mayo Junio 2013 29 días Receso 3 de junio Julio 2013 21 días Si bien julio tiene 31 días, la Asamblea Legislativa recesó 10 días, sea del 08 al 19 de julio.

Agosto 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Setiembre 2013 30 días Período de sesiones ordinarias Octubre 2013 31 días Período de sesiones ordinarias Noviembre 2013 30 días Período de sesiones ordinarias Diciembre 2013 1 días El proyecto fue convocado en sesiones extraordinarias, el 11 de diciembre y fue desconvocado el 12 de diciembre Enero 2014 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Febrero 2014 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Marzo 2014 5 días El proyecto fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias, el 19 de marzo y fue desconvocado el 20 de marzo.

Nuevamente fue convocado el 25 de marzo hasta su votación final TOTAL 177 Total de días contabilizados de trámite del proyecto de ley, sumando las legislaturas 2010-2011, 2011-2012 2012-2013 y 2013-2014, es de 730 días Plazo vencido el 28 de marzo de 2014.

En el oficio aportado por la Presidenta en ejercicio de la Asamblea Legislativa se realiza un detalle de los días de trámite del proyecto citado para concluir que el plazo de los dos años venció el 28 de marzo de 2014. Esta misma fecha fue aceptada en su momento oportuno por el Presidente de la Asamblea Legislativa quien, consecuentemente, emite una resolución en la sesión Nº 148 del 31 de marzo de 2014 para que se conozca y vote el proyecto 17.742.

Ahora bien, los firmantes observamos un error de cálculo en la sumatoria de días realizada por la Asamblea Legislativa. Según el desglose aportado, en la legislatura de mayo de 2011 a mayo de 2012, la Asamblea contabilizó 178 días. Sin embargo, tras sumar los rubros de esa legislatura se llega al resultado de 179 días, correspondientes a 31 días de mayo, 30 días de junio, 27 días de julio, 30 días de agosto, 31 días de octubre, y 30 días de noviembre, todos de 2011.

Por otro lado, al realizar la sumatoria de los días totales transcurridos por periodo legislativo (y haciendo la corrección del párrafo anterior; es decir, la sumatoria de 203, 179, 174 y 177), se obtiene 733 días. Es decir, existe otro error en el cálculo, pues hasta este momento, se tendría que el plazo en realidad habría vencido 3 días antes de lo señalado por la Asamblea Legislativa.

Sin embargo, es menester hacer una corrección más. Los suscritos observamos un yerro en el conteo de los recesos legislativos. Efectivamente, tras analizar el desglose realizado por la Asamblea Legislativa, se comprueba que durante los recesos legislativos de julio de 2012 y 2013, se contabilizaron como parte de dichos recesos (y por lo tanto, como días no incluidos en el conteo del plazo) un total de 9 días para julio de 2012 y de 10 días para julio de 2013. No obstante, el primer receso mencionado ocurrió del 9 al 19 de julio de 2012, por lo que en realidad transcurrieron 11 días en receso; en el caso del segundo receso, del 8 al 19 de julio de 2013, la Sala contabiliza 12 días de receso. Al respecto, estimamos que los días de receso deben ser contados según la propia declaratoria de receso y, en caso de que haya un día no hábil en él, este debe incluirse como parte del receso y agregarse a la suspensión del cómputo del plazo, según el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular. Esta corrección conlleva un aumento de 4 días (2 por cada receso) en el conteo del plazo del proyecto de ley. La diferencia entre los 3 días que deben restarse y los 4 que deben agregarse al plazo es de un día. Ergo, el plazo para la votación definitiva finalizó el 29 de marzo de 2014.

Es un hecho indiscutible y de vital importancia en el juicio realizado por los suscritos, que el plazo perentorio de dos años para la votación definitiva del proyecto de marras haya fenecido con anterioridad a la interposición de la consulta de constitucionalidad admitida, ocurrida el 22 de abril de 2014. Igualmente, resulta esencial que, con posterioridad al 29 de marzo, la Asamblea Legislativa no haya proseguido de forma inmediata y expedita con el trámite legislativo y, en particular, con la votación definitiva del proyecto, como debía hacerlo, teniendo plazo para hacerlo antes de la presentación de las consultas.

1. 5Sobre el momento de interposición de las consultas facultativas de constitucionalidad y el sub examine. El artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional señala:

“ARTICULO 98. Cuando se trate de reformas constitucionales, la consulta deberá hacerse después de su aprobación en primer debate, en primera legislatura, y antes de la definitiva. Cuando se trate de otros proyectos o actos legislativos sujetos al trámite de emisión de las leyes, deberá interponerse después de aprobados en primer debate y antes de serlo en tercero.

No obstante, cuando la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, la consulta deberá hacerse con la anticipación debida, y el proyecto se votará aunque no se haya recibido el criterio de la Sala.

En los demás supuestos, la consulta deberá plantearse antes de la aprobación definitiva.” (El subrayado es agregado).

En igual sentido, el numeral 143.3 del Reglamento de la Asamblea Legislativa estatuye:

ARTICULO 143.- Trámite de las consultas de constitucionalidad …

1. 3No obstante, cuando la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, la consulta deberá hacerse con la anticipación debida, a partir del momento en que la Comisión encargada de estudiarlo haya aprobado el dictamen o dictámenes correspondientes. En este caso, la Asamblea Legislativa votará el proyecto aunque no se haya recibido el dictamen, así como cuando la Sala incumpliere con el plazo legal para evacuar la consulta preceptiva. (El subrayado es agregado).

Uno de los objetivos de los artículos citados consiste en potenciar la función de control previo de constitucionalidad de proyectos de ley que realiza la Sala. En ese sentido, para los proyectos de ley en general, se observa que la consulta deberá ser interpuesta antes de la aprobación definitiva del proyecto. El propósito de la norma es posibilitar que la resolución que emita la Sala sea oportuna en el tiempo –de ahí también el plazo de un mes otorgado por el artículo 101 de la citada ley- y, de esa manera, pueda ser conocida por los legisladores y tener incidencia en el proyecto de ley.

La Sala ha manifestado al respecto:

“En la consulta facultativa de constitucionalidad –como ésta- lo que se persigue es que la Asamblea Legislativa, antes de decidir en forma definitiva sobre un proyecto de ley, cuente con la opinión de la Sala Constitucional acerca de la conformidad o no del texto del proyecto con la Constitución Política, así como de si en su tramitación se han observado las disposiciones requeridas por la carta fundamental. En síntesis, puede decirse que únicamente se trata de observaciones no vinculantes –con la excepción que hace la ley en caso de que se establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado– tendentes a orientar al legislador en una determinada dirección o, incluso, a impulsarle a que siga la orientación que se indique –si se hizo alguna-. Es, según la doctrina, un caso típico de control previo de constitucionalidad.”(Resolución 2000-8750 de las 14:53 horas del 4 de octubre de 2000).

En el caso particular de los proyectos sometidos a un plazo constitucional o reglamentario para su votación, como es el caso de marras, por disposición del artículo 123 de la Constitución, la Sala ha interpretado el segundo párrafo del artículo 98 en el sentido de que el proyecto podrá ser sometido a consulta aun antes de su aprobación en primer debate:

“La presente consulta fue efectuada por diez diputados de la Asamblea Legislativa respecto de un proyecto actualmente en discusión. Si bien la misma fue efectuada antes de la aprobación en primer debate del presente proyecto de ley (ver folio 368 del expediente legislativo), según ordena el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta Sala ha interpretado en anteriores ocasiones que, en tratándose de proyectos sometidos a plazo, como lo son las iniciativas que buscan aprobar o modificar el Presupuesto de la República (artículos 178 de la Constitución Política, 178 y 180 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), es aplicable la posibilidad dada por el párrafo segundo del citado numeral 98 de la Ley de rito, según la cual la consulta en estos casos puede ser formulada “con la anticipación debida”, a efecto de evitar que la consulta llegue a ser evacuada una vez vencido el plazo del proyecto, o luego de su aprobación definitiva.

(Ver en ese sentido las sentencias números 1716-90, de las quince horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa, y 2000-10136, de las nueve horas del diecisiete de noviembre del dos mil) En consecuencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 96 inciso b) y 98 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta consulta legislativa de constitucionalidad resulta admisible en este momento.” (Resolución 2003-2743 de las 14:30 horas del 3 de abril de 2003, reiterada en la resolución 2011-15968 de las 15:30 horas del 23 de noviembre de 2011).

La finalidad de esta norma es doble. Por un lado, se pretende, en consonancia con el resto del artículo, que el proyecto sea sometido al conocimiento de la Sala antes de su aprobación definitiva, a efectos de que su pronunciamiento sea tomado en cuenta por los legisladores. De ahí que la consulta deba ser realizada con la “anticipación debida”. Consideramos los suscritos que, en consonancia con lo anterior, corresponderá a la Sala determinar, caso por caso y en atención al expediente legislativo y la amplitud de la consulta, si dicho requisito se cumple. Por el otro, el párrafo procura el respeto del plazo de relevancia constitucional establecido para la votación del proyecto, de manera que este “…se votará aunque no se haya recibido el criterio de la Sala”. Es decir, la ausencia de un pronunciamiento de la Sala no debe servir de pretexto para irrespetar el plazo de votación, pues ello redundaría en la creación de una situación contraria al orden normativo.

El examen de la admisibilidad de la consulta planteada debe ser realizado con base en los criterios anteriormente expuestos.

Ha quedado establecido que ella fue planteada con posterioridad al cumplimiento del plazo constitucional fijado para la votación definitiva del proyecto de ley. Incluso, luego de la expiración del plazo, existió tiempo suficiente para que el proyecto fuera definitivamente votado. Como ya se expuso, el incumplimiento del plazo establecido por la Ley de Iniciativa Popular significa ingresar a un estado anómalo, pues se extraña la votación definitiva que debió haber acontecido para ese momento, según lo prescrito por el artículo 123 de la Constitución. La inobservancia de ese plazo tiene la consecuencia jurídica estatuida en el artículo 6 de esa ley, es decir, el retorno expedito al estado exigido por la norma fundamental. Como se esclareció previamente, el plazo constitucional fue fijado en beneficio de la participación ciudadana efectiva, lo que lleva a compeler al legislador al conocimiento de los proyectos de ley presentados por iniciativa popular.

Así las cosas, admitir para su conocimiento vía consulta de constitucionalidad facultativa un proyecto de iniciativa popular cuyo plazo constitucional para la votación definitiva ha expirado, constituye un despropósito que atenta contra la ratio iuris de la ley y la Constitución Política, amén de que desnaturaliza su objetivo -proporcionar a los ciudadanos un mecanismo para que los proyectos de su iniciativa sean conocidos y votados en forma definitiva por los legisladores en un plazo perentorio determinado-, ya que se constituiría precisamente en un obstáculo para su consecución y en una instancia más que podría entorpecer la necesidad imperiosa, ordenada por el numeral 123 de la Constitución Política, de que recaiga votación definitiva sobre el proyecto.

La intención del legislador es que la totalidad del trámite legislativo hasta la votación definitiva, incluyendo la consulta facultativa de constitucionalidad, se realice en el plazo perentorio de los dos años. Nótese que el artículo 6 de la citada ley permite entrever que la consulta de constitucionalidad debe ser interpuesta dentro de ese plazo, al señalar in fine que las mismas reglas (dispensa de trámite) serán también aplicables “…al conocimiento de los informes de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad”. Es decir, tanto la consulta facultativa de constitucionalidad como un eventual informe de dicha Comisión derivado de la sentencia emitida luego de una consulta, se contempla como parte del trámite que debe cumplirse en el plazo de dos años, y, si ha vencido tal plazo, emerge entonces la obligación del Plenario de proceder a votarlo definitivamente y de modo inmediato.

La consulta planteada también contraviene los propósitos de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, según lo expresado. En primer lugar, la consulta llega cuando el plazo constitucional ha expirado, por lo que se extraña la “anticipación debida” que permite a la Sala entrar en conocimiento del proyecto. En segundo lugar, la ratio iuris del párrafo segundo del artículo 98 de esa ley es procurar el respeto de los plazos constitucionales y reglamentarios. Dicho plazo, como se ha reiterado, expiró el 29 de marzo de 2014, por lo que tampoco se respeta dicho propósito.

No escapa a los suscritos el hecho de que, mediante sentencia 2012-15840 de las 16:00 horas del 7 de noviembre de 2012, se resolvió la consulta legislativa facultativa relacionada con la Ley de Conservación de Vida Silvestre (expediente legislativo Nº 17054) y que, en dicha ocasión, el plazo constitucional para la votación de la iniciativa popular había vencido antes de la formulación de la consulta; concretamente, el citado plazo había expirado el 27 de setiembre de 2012 (dato consignado en la sentencia supra citada), el proyecto fue aprobado en primer debate el 2 de octubre de 2012 y la consulta fue planteada el 4 de octubre de 2012.

Observando el trámite posterior de dicho expediente, se tiene que el proyecto fue votado en segundo debate el 10 de diciembre de 2012 (Alcance 92 a La Gaceta 95 de 20 mayo de 2013) y que, en el fondo, la consulta presentada a este Tribunal contribuyó a una dilación de aproximadamente un mes en la tramitación del proyecto. Una situación similar está ocurriendo en el caso sub examine pues, según se observa en las copias del expediente, a folio 4757, la discusión del proyecto consultado fue suspendida hasta que la Sala resuelva esta consulta. Es decir, el mecanismo de consulta constitucional se ha convertido en una forma de vulnerar el plazo perentorio constitucional y atrasar la tramitación de un proyecto que, para este momento, ya debería haber sido votado en segundo debate, según disposición expresa de la Constitución Política. Un actuar semejante es intolerable, pues innegablemente está atentando en contra de los fines mismos del establecimiento de un plazo perentorio de relevancia constitucional.

Además, consideramos los firmantes que el voto 2012-15840, citado en el voto de mayoría, contradice los mismos argumentos que defienden la mayoría. Efectivamente, en dicha ocasión se resolvió que era constitucional limitar el derecho de enmienda de los diputados, con el fin de respetar el plazo constitucional de la iniciativa popular. Ello se observa si se hace una transcripción integral del acápite respectivo:

“b) Sobre la violación del derecho de enmienda y de aprobación del proyecto en primer debate fuera del plazo. En segundo término, los Diputados cuestionan que se vieron materialmente imposibilitados para estudiar el proyecto en cuestión y hacerle propuestas de cambio a la última versión del proyecto que fue sometido a discusión en el plenario, en virtud de que el plazo constitucional del expediente había caducado. Al respecto por tratarse de un proyecto de iniciativa popular tiene particular interés lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular, Ley No. 8491 del tres de abril del 2006, el cual indica que: “Los proyectos de iniciativa popular deberá ser votados en la Asamblea Legislativa, en un plazo máximo de dos años, salvo si se refieren a reformas constitucionales, en cuyo caso, seguirán el trámite previsto en el artículo 195 de la Constitución Política. El cómputo del plazo iniciará a partir de la fecha en que la Secretaría del Directorio Legislativo reciba el proyecto, y se suspenderá durante los recesos legislativos y las sesiones extraordinarias, si no es convocado por el Poder Ejecutivo.

Si vencido ese plazo, el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, según sea el caso. Para estos efectos, si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites. Las mismas reglas serán aplicables al trámite en segundo debate y al conocimiento de los informes de la Comisión de Consultad de Constitucionalidad” (Lo subrayado no corresponde al original). En el caso en concreto, el plazo perentorio de dos años para la votación del proyecto No. 17054 en su trámite de primer debate se cumplió el veintisiete de septiembre del 2012. Por tal motivo, el Presidente de la Asamblea Legislativa emitió una resolución ante el vacío normativo existente en relación con el procedimiento que se debe seguir para conocer los proyectos de ley de iniciativa popular a los cuáles se le ha vencido el plazo para ser votado en el Plenario y acordó someterlo a votación en la sesión del 1 de octubre pasado, en la cuál se rompió el quórum, motivo por el cual el proyecto fue conocido y aprobado en la sesión inmediata después, la cuál se llevó a cabo el 2 de octubre, sin que ello conlleve un vicio formal en el procedimiento.

Nótese que el procedimiento mencionado, se llevó a cabo de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular el cuál dispone que si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites y deberá ser sometida a votación en primer debate ante el Plenario. En virtud de lo anterior, esta Sala no aprecia que con ello se haya vulnerado el derecho de enmienda que invalide el trámite del presente proyecto de ley, en virtud de que existía un plazo legal establecido por el propio legislador que debía ser respetado para su votación ante el Plenario. Existe una lógica limitación al derecho de enmienda, no solo por la previsión de un plazo perentorio, sino que el hecho que sea un proyecto de iniciativa popular justifica un límite que permita discutir y tramitar un proyecto que posee un calificado origen democrático.” (La negrita antecedente es agregada) Nótese que la lectura integral del voto transcrito más bien ratifica la posición que asumimos los suscritos Magistrados en nuestro voto de minoría, y más bien contraría la tesis de la mayoría en esta sentencia, la cual afirma que la discusión del proyecto de ley puede continuar aun cuando haya fenecido el plazo constitucional.

A manera de ejemplo, la conclusión del considerando III señala “En consecuencia, resulta claro que la voluntad del legislador fue la de favorecer la discusión del proyecto, una vez trascurrido el plazo, aún y cuando, la iniciativa no hubiera sido dictaminada…” (El subrayado es agregado) En conclusión, estimamos que es improcedente que este Tribunal se aboque al conocimiento de la consulta interpuesta en este procedimiento, pues ello representaría avalar el irrespeto a los plazos constitucionalmente establecidos y transgredir, con ello, los objetivos que deben cumplir los institutos jurídicos de la iniciativa popular y la consulta constitucional. En virtud de lo expuesto, salvamos el voto y declaramos inevacuable la consulta, al no haber sido formuladas con la antelación debida

VII.Sobre el vicio de procedimiento de los artículos 29 y 30 por carecer de estudios técnicos o científicos que den sustento a la reducción de la superficie de las áreas de protección y violación del artículo 50 Constitucional (Mayoría Redacta el Magistrado Cruz Castro).

Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. Así se desprende de lo que esta Sala ha resuelto en anteriores oportunidades, en los votos números 2012-13367 y 2009-1056. Particularmente en esta última, esta Sala manifestó lo siguiente:

“(…) principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de los estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada.

El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud: ‘…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales.

Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio’. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: ‘Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.’ (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10). En consecuencia, en aplicación de estos dos principios, la Sala Constitucional ha establecido que es constitucionalmente válido ampliar por decreto ejecutivo la extensión física de las áreas de protección (principio de progresividad); sin embargo, la reducción solo se puede dar por ley y previa realización de un estudio técnico ajustado a los principios razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida.

El derecho vale lo que valen sus garantías, por ello se produce una violación de estos principios cuando el estudio técnico incumple las exigencias constitucionales y técnicas requeridas. Si tal garantía resulta transgredida, también lo será el derecho fundamental que la garantía protege y es en esa medida, que la reducción de las áreas protegidas sería inconstitucional.

‘se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales.

De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales’. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009) Adoptando como referencia la postura anterior, no cabe duda que todos aquellas normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales concretamente los artículos 29, 30 y el transitorio XI.

Del examen que se hace del artículo 29.a) del proyecto consultado, conforme el cuadro adjunto, se observa una reducción de áreas respecto de la situación actual. Lo anterior, sin que conste estudio ni criterio técnico al respecto, lo cual supone una inconstitucionalidad, en los términos establecidos.

Art.29.a) Art. 31 Ley de Aguas y 33 Ley Forestal Proyecto ORIGINAL (art.34) Art.29.a) del Proyecto FINAL Artículo 31.- Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación; a) Las tierras que circunden los sitios de Captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; Artículo 33.- Áreas de protección Se declaran áreas de protección las siguientes:

• a)Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal.

ARTÍCULO 34.- Áreas de protección Se declaran áreas de protección del recurso hídrico las siguientes:

…

• c)Las extensiones de terreno que bordeen manantiales permanentes, definidas por el área equivalente a un radio de cien metros medidos en la horizontal a partir del manantial como punto de referencia. Cuando la Dirección Nacional de Recurso Hídrico determine de oficio o a solicitud de parte, que existe un manantial de flujo intermitente y justifique mediante resolución razonada su importancia en términos de cantidad y calidad para su aprovechamiento o protección, se definirá un área de protección equivalente a un radio de cien metros medidos en la horizontal a partir del manantial como punto de referencia.
• d)Las extensiones de terreno que bordeen manantiales permanentes, cuando se destinen al abastecimiento poblacional, definidas por el área equivalente a un radio de doscientos metros medidos en la horizontal a partir de la naciente como punto de referencia. Cuando la Dirección Nacional de Recurso Hídrico determine de oficio o a solicitud de parte, que existe un manantial de flujo intermitente y justifique mediante resolución razonada su importancia en términos de cantidad y calidad para su aprovechamiento o protección, se definirá un área de protección equivalente a un radio de doscientos metros medidos en la horizontal a partir del manantial como punto de referencia. Se podrá ampliar la extensión y modificar la ubicación y distribución de esta área en el campo cuando medie un estudio técnico fundamentado que lo justifique. Esto será de aplicación en zona rural y urbana.

ARTÍCULO 29.- Áreas de protección hídrica Se declaran áreas de protección hídrica las siguientes:

• a)El área que bordee los manantiales permanentes, definida en un radio de veinte metros (20m) de modo horizontal a partir del manantial como punto de referencia.

Además del área anterior, será área de protección la comprendida por un semicírculo definido por un radio de doscientos metros (200m) y un ángulo de cuarenta y cinco grados (45°), con vértice en el manantial como punto de referencia y dirigiéndose sobre los tubos de flujo pendiente arriba del manantial.

Estas áreas se describen en el diagrama siguiente:

Del cuadro anterior se deduce una situación actual de 200 mts de radio y 100 mts de modo horizontal, que con la redacción final del proyecto pasan a 200 mts de radio y 20 mts de modo horizontal. Implicando esto último, una evidente reducción.

Art.29.c Proyecto ORIGINAL (art.34) Art.29.c) del Proyecto FINAL ARTÍCULO 34.- Áreas de protección Se declaran áreas de protección del recurso hídrico las siguientes:

(…)

• c)Las extensiones de terreno que bordeen manantiales permanentes, definidas por el área equivalente a un radio de cien metros medidos en la horizontal a partir del manantial como punto de referencia. Cuando la Dirección Nacional de Recurso Hídrico determine de oficio o a solicitud de parte, que existe un manantial de flujo intermitente y justifique mediante resolución razonada su importancia en términos de cantidad y calidad para su aprovechamiento o protección, se definirá un área de protección equivalente a un radio de cien metros medidos en la horizontal a partir del manantial como punto de referencia.
• d)Las extensiones de terreno que bordeen manantiales permanentes, cuando se destinen al abastecimiento poblacional, definidas por el área equivalente a un radio de doscientos metros medidos en la horizontal a partir de la naciente como punto de referencia. Cuando la Dirección Nacional de Recurso Hídrico determine de oficio o a solicitud de parte, que existe un manantial de flujo intermitente y justifique mediante resolución razonada su importancia en términos de cantidad y calidad para su aprovechamiento o protección, se definirá un área de protección equivalente a un radio de doscientos metros medidos en la horizontal a partir del manantial como punto de referencia. Se podrá ampliar la extensión y modificar la ubicación y distribución de esta área en el campo cuando medie un estudio técnico fundamentado que lo justifique. Esto será de aplicación en zona rural y urbana.

ARTÍCULO 29.- Áreas de protección hídrica Se declaran áreas de protección hídrica las siguientes:

(…)

· Cuando los manantiales sean de flujo intermitente y la DINA haya definido, mediante resolución, su importancia para el aprovechamiento o la protección, en términos de cantidad, calidad y disponibilidad en el tiempo, se establecerá técnicamente un área de protección para estos cuerpos de agua que no será mayor a las establecidas en el inciso a) de este artículo. Antes de emitir la resolución, la DINA dará audiencia a los interesados por los medios pertinentes. Si este tipo de manantiales se localizan en terrenos de producción agropecuaria, previo al dictado de la resolución a que se refiere este inciso, la DINA consultará al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). Dicho Ministerio estará obligado a rendir su criterio en el plazo de treinta días hábiles.

Del cuadro anterior se deduce una situación actual que no distingue entre manantiales de flujo intermitente o permanente, que con la redacción final del proyecto se pasa a proteger únicamente a los manantiales de flujo intermitente. Dejando desprotegidos a los de flujo permanente e implicando con ello una evidente reducción en los flujos protegidos.

Art.29.d) Art. 33 Ley Forestal Proyecto ORIGINAL Art.29.d) del Proyecto Artículo 33.- Areas de protección Se declaran áreas de protección las siguientes:

…

• b)Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.

…

ARTÍCULO 34.-Áreas de protección Se declaran áreas de protección del recurso hídrico las siguientes:

…

• e)Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidos horizontalmente a ambos lados en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, permanentes, si el terreno es plano y si el terreno es quebrado la franja será de cincuenta metros. Cuando el terreno colindante tenga una pendiente promedio superior al cuarenta por ciento (40%), el área de protección será la franja equivalente a la hipotenusa resultante de la medición horizontal de cincuenta metros a partir de la ribera. Cuando la Dirección Nacional de Recurso Hídrico determine de oficio o a solicitud de parte, que existe una corriente intermitente y justifique mediante resolución razonada su importancia en términos de cantidad y calidad para su aprovechamiento, se deberá respetar la respectiva área de protección.

ARTÍCULO 29.- Áreas de protección hídrica Se declaran áreas de protección hídrica las siguientes:

…

· Cuando los ríos, las quebradas o los arroyos sean de flujo intermitente se establecerá una distancia de protección mínima de cinco metros (5m). En los casos en que por su importancia para el aprovechamiento o vulnerabilidad sea necesaria una protección mayor, la DINA establecerá, mediante resolución fundada, un área de protección mayor para estos cuerpos de agua, la cual no podrá superar la establecida en el inciso b) de este artículo.

…

Del cuadro anterior se deduce una situación actual de 15 mts en zona rural y 10 mts en zona urbana, que con la redacción final del proyecto pasan a 5 mts de radio. Implicando una evidente reducción.

Art.29.e) Art. 33 Ley Forestal Proyecto ORIGINAL Art.29.e) del Proyecto Artículo 33.- Areas de protección Se declaran áreas de protección las siguientes:

…

• c)Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.

…

ARTÍCULO 34.-Áreas de protección Se declaran áreas de protección del recurso hídrico las siguientes:

…

• f)Un área de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y lagunas naturales y quince metros en caso de embalses artificiales construidos por entes privados o por el Estado. Esta disposición no modifica las regulaciones contenidas en la Ley de la zona marítimo terrestre, Ley N.° 6043, de 2 de marzo de 1977.

ARTÍCULO 29.- Áreas de protección hídrica Se declaran áreas de protección hídrica las siguientes:

…

· Una franja de cincuenta metros (50m) medida horizontalmente en las riberas de los lagos y las lagunas naturales, y de quince metros (15m) en el caso de embalses artificiales construidos por entes privados o por el Estado. Esta restricción aplicará únicamente para aquellos embalses cuyo uso es público. En todos los casos, mediante plan regulador, plan de manejo o mediante autorización del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá disminuirse el área de protección para el desarrollo de construcciones y actividades de bajo impacto. Esta disposición no modifica las regulaciones contenidas en la Ley N.° 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977.

Del cuadro anterior se deduce una situación actual de 50 m, que con la redacción final del proyecto pasan a 50 m y 15 m en el caso de embalses artificiales. Implicando esto último una reducción en la protección al distinguir donde antes no se distinguía.

Art.29.f) Proyecto ORIGINAL Art.29.f) del Proyecto ARTÍCULO 34.-Áreas de protección Se declaran áreas de protección del recurso hídrico las siguientes:

…

• h)Un área de veinte metros medidos horizontalmente a partir de la ribera de los humedales tales como manglares, pantanos, turberas, esteros, entre otros.

ARTÍCULO 29.- Áreas de protección hídrica Se declaran áreas de protección hídrica las siguientes:

…

· Una franja de veinte metros (20m) medidos horizontalmente a partir de la ribera de los humedales tales como manglares, pantanos, turberas y esteros. Se exceptúan de esta limitación las construcciones en las ciudades, las zonas urbanizadas y en aquellas zonas o áreas donde se hayan autorizado, desarrollado, instalado o construido caminos, calles u otra infraestructura de uso o servicio público.

Del cuadro anterior se deduce una situación en el proyecto original de 20 m, que con la redacción final del proyecto aunque conserva los 20 m realiza una excepción que en el proyecto original no estaba, y que implica evidentemente una reducción en la protección.

Conforme la instrumento legal moderno que permita realizar una gestión integrada del recurso hídrico, garantizando así el derecho humano de acceso al agua potable en cantidad y calidad para las presentes y futuras generaciones.” Asimismo que, “se reitera el principio de que el agua es un bien de dominio público”, por lo tanto, toda reducción de áreas de protección que implique una regresión en la protección del agua como bien de dominio público, además de una violación constitucional al derecho al ambiente, supone una violación de procedimiento, por ausencia de criterios técnicos o científicos que sustenten la reducción de la superficie de las áreas de protección establecidas.

Adoptando como referencia la postura anterior, aquellas normas en que hay reducción de áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos, entre estos el artículo 30 por estar directamente ligado al 29 supra citado, deben analizarse bajo la misma premisa, por lo que también deviene inconstitucional.

VIII. Sobre la derogación de art. 31 de Ley de Aguas (Mayoría redacta el Magistrado Cruz Castro)

Los consultantes consideran que el artículo 128.a) del proyecto, al derogar la Ley de Aguas, concretamente el artículo 31, está violentando el principio de no regresión en materia ambiental y la tutela de bienes demaniales. Indican que el artículo 31 de la Ley de Aguas creó áreas de reserva de dominio a favor de la Nación para la protección de las fuentes de agua, y que sin justificación técnica alguna, el artículo 128.a) del Proyecto derogó toda la Ley de Aguas. Además, sin sustituir el contenido de esta norma en otra parte del articulado del proyecto. Indicando que ello es un acto encubierto de desafectación del dominio público. Al respecto, conviene recordar lo que actualmente dispone el art.31 de la Ley de Aguas:

“Ley de Aguas.

Artículo 31.- Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación: a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables, así como el de los que dan asiento a cuencas hidrográficas y márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas. “ Respecto de este extremo, ciertamente se constata que el proyecto, desde su versión de origen, deroga toda la Ley de Aguas. Sin embargo, como verificar si lo que establecía el art. 31 de la Ley de Aguas fue en efecto obviado en el proyecto, o si por el contrario fue retomado en otras normas, implica un examen de todo el proyecto, más allá de lo consultado, esta Sala omite pronunciamiento al respecto. Máxime que se observa, solo a modo de ejemplo, que algunas de las siguientes normas contienen disposiciones similares a la que se deroga:

ARTÍCULO 4.- Bienes integrantes del dominio público Las aguas y sus fuerzas asociadas, así como los cauces o vasos que las contengan, son de dominio público. Además, forman parte del dominio público los canales artificiales de drenaje y canales de aprovechamiento, únicamente cuando estos sean utilizados en beneficio público colectivo y no en beneficio de un grupo o una persona en particular. Asimismo, integran el dominio público todos los terrenos ya formados o que se formen en los cauces por la dinámica natural de las aguas.

ARTÍCULO 28.- Objeto de las áreas de protección Las áreas de protección tienen como objeto la conservación, recuperación y sostenibilidad en términos de cantidad y calidad de los cuerpos de agua y sus cauces, así como del acuífero y la recarga y descarga de aguas subterráneas. Se constituye en una acción prioritaria y estratégica en la gestión integrada del recurso hídrico.

ARTÍCULO 29.- Áreas de protección hídrica.

Se declaran áreas de protección hídrica las siguientes:

• a)“El área que bordee los manantiales permanentes, definida en un radio de veinte metros (20m) de modo horizontal a partir del manantial como punto de referencia…” “..Además del área anterior, será área de protección la comprendida por un semicírculo definido por un radio de doscientos metros (200m) y un ángulo de cuarenta y cinco grados (45°), con vértice en el manantial como punto de referencia y dirigiéndose sobre los tubos de flujo pendiente arriba del manantial...” b) Cuando el terreno colindante tenga una pendiente inferior al cuarenta por ciento (40%) del borde del cauce, el área de protección será una franja de quince metros (15m) en zona rural y de diez metros (10m) en zona urbana, medidos lineal y horizontalmente a ambos lados en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, de flujos permanentes. Cuando el terreno colindante tenga una pendiente igual o superior al cuarenta por ciento (40%) del borde del cauce, el área de protección será la franja equivalente a la hipotenusa resultante de la medición horizontal de cincuenta metros (50m) a partir de la ribera.
• c)Cuando los manantiales sean de flujo intermitente y la DINA haya definido, mediante resolución, su importancia para el aprovechamiento o la protección, en términos de cantidad, calidad y disponibilidad en el tiempo, se establecerá técnicamente un área de protección para estos cuerpos de agua que no será mayor a las establecidas en el inciso a) de este artículo. Antes de emitir la resolución, la DINA dará audiencia a los interesados por los medios pertinentes. Si este tipo de manantiales se localizan en terrenos de producción agropecuaria, previo al dictado de la resolución a que se refiere este inciso, la DINA consultará al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). Dicho Ministerio estará obligado a rendir su criterio en el plazo de treinta días hábiles d) Cuando los ríos, las quebradas o los arroyos sean de flujo intermitente se establecerá una distancia de protección mínima de cinco metros (5m). En los casos en que por su importancia para el aprovechamiento o vulnerabilidad sea necesaria una protección mayor, la DINA establecerá, mediante resolución fundada, un área de protección mayor para estos cuerpos de agua, la cual no podrá superar la establecida en el inciso b) de este artículo.
• e)Una franja de cincuenta metros (50m) medida horizontalmente en las riberas de los lagos y las lagunas naturales, y de quince metros (15m) en el caso de embalses artificiales construidos por entes privados o por el Estado. Esta restricción aplicará únicamente para aquellos embalses cuyo uso es público. En todos los casos, mediante plan regulador, plan de manejo o mediante autorización del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá disminuirse el área de protección para el desarrollo de construcciones y actividades de bajo impacto. Esta disposición no modifica las regulaciones contenidas en la Ley N.° 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977.
• f)Una franja de veinte metros (20m) medidos horizontalmente a partir de la ribera de los humedales tales como manglares, pantanos, turberas y esteros. Se exceptúan de esta limitación las construcciones en las ciudades, las zonas urbanizadas y en aquellas zonas o áreas donde se hayan autorizado, desarrollado, instalado o construido caminos, calles u otra infraestructura de uso o servicio público.

Los terrenos que resulten incluidos en las áreas de protección dispuestas en el presente artículo no modificarán la titularidad, mantendrán el régimen privado o estatal de la propiedad con las limitaciones establecidas en la presente ley.

En todos los casos, se respetarán los alineamientos otorgados por las autoridades correspondientes con anterioridad a la presente ley.

Los propietarios y los poseedores privados de los inmuebles donde se ubiquen estas áreas deberán colaborar y permitir a los funcionarios designados, y debidamente identificados de la DINA, su libre acceso a estas áreas, con el fin de que practiquen las inspecciones y los estudios que correspondan.

Los alineamientos respectivos serán realizados por la DINA con base en la presente ley y siguiendo la ciencia y técnica correspondientes.

ARTÍCULO 30.- Áreas de protección de manantiales para uso poblacional Cuando un manantial de flujo permanente se destine al abastecimiento de poblaciones por parte de un ente prestatario de servicio público y sea inscrito en el registro, mediando resolución razonada en su importancia, en términos de cantidad y calidad para su aprovechamiento, que justifica una mayor protección, la DINA podrá variar el área de protección a partir de los doscientos metros (200m) del área de captura del manantial, con base en estudios técnicos y considerando, además, al menos criterios de tiempo de flujo horizontal, distancia de flujo horizontal, persistencia, toxicidad y dilución de contaminantes, así como el tipo de acuífero.

Se deberá indemnizar al propietario por la extensión de terreno que exceda el área que resulte de la aplicación de lo indicado en el inciso a) del artículo 29. Corresponde el pago de la indemnización al ente prestatario del servicio público a favor del cual se encuentre inscrito el manantial a proteger.

La resolución que dicte la DINA, incrementando el área de protección, podrá ser objeto de los recursos ordinarios de revocatoria y de apelación. El recurso de revocatoria deberá ser interpuesto dentro del plazo de cinco días hábiles siguientes a la notificación del acto administrativo objeto de la impugnación. Una vez resuelto, se contará con un plazo de cinco días hábiles adicionales para interponer el respectivo recurso de apelación. No obstante, el recurso de apelación podrá interponerse de forma concomitante con el recurso de revocatoria.

El recurso de apelación será resuelto por el ministro de Ambiente y Energía, quien dará por agotada la vía administrativa.

ARTÍCULO 31.- Regulación de las áreas de protección.

Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en los artículos 29 y 30 de esta ley, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional y las obras o actividades realizadas para la protección, recuperación, captación y aprovechamiento del agua que autorice la DINA. Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas serán realizados por la DINA con base en estudios técnicos.

ARTÍCULO 32.- Reposición de la cobertura en las áreas de protección. Todo propietario o poseedor de terrenos en los que se encuentren cuerpos de agua o colinden con estos y que haya sido eliminada la cobertura arbórea y el sotobosque en las áreas de protección, deberá reforestar utilizando especies nativas o permitir la regeneración natural de estas áreas. Para ello, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo) podrá destinar recursos para el pago por servicios ambientales en estas áreas.

ARTÍCULO 33.- Área operacional del pozo. Se debe guardar una distancia de retiro sanitario de operación del pozo hasta de diez metros (10m) de radio, entendida esta como la distancia inmediata al pozo para brindar seguridad y protección a este y permitir el acceso a la operación y el mantenimiento del sistema. En estas áreas no se permitirán aquellas actividades humanas que puedan contaminar directamente las aguas subterráneas a través del pozo.

ARTÍCULO 34.- Protección de acuíferos Cuando existan estudios de vulnerabilidad de un acuífero de importancia social, ambiental y económica, efectuados por la DINA, que justifiquen su protección, el Ministerio de Ambiente y Energía, mediante decreto ejecutivo, deberá declarar la protección de este regulando las actividades permitidas en las respectivas zonas de recarga y descarga. Su delimitación, manejo y protección seguirán las reglas de la ciencia y la técnica referentes al establecimiento de una categorización según su vulnerabilidad a la afectación del agua. Dicha categorización será definida vía reglamento.

ARTÍCULO 35.- Protección absoluta de acuíferos El Ministerio de Ambiente y Energía, mediante decreto ejecutivo, podrá declarar áreas de protección absoluta aquellas áreas de recarga o descarga acuífera o fracción de ellas, necesarias para asegurar y garantizar el suministro de agua para el consumo humano actual o futuro. La declaración del área de protección absoluta requiere la expropiación correspondiente, salvo que el propietario, voluntariamente, se someta a un régimen de protección absoluta. Esta declaración requiere el estudio técnico que realice la DINA para determinar el cumplimiento del objetivo de la declaración. La administración de estas áreas estará a cargo de la entidad pública que le corresponda la prestación del servicio público con el agua del acuífero a proteger, en función de la finalidad a la que se destine dicha área, en coordinación con la DINA.

Los ministerios de Salud, y Agricultura y Ganadería remitirán su criterio al Ministerio de Ambiente y Energía, dentro de los treinta días hábiles siguientes a la recepción de la propuesta realizada por la DINA, de conformidad con el inciso m) del artículo 8 de la presente ley.

Así entonces, conforme a algunas normas citadas, el proyecto consultado ha dispuesto un marco de regulación y protección, en diferentes numerales, que podrían ser considerados más amplios que el artículo 31 de la Ley de Aguas, o que en todo caso, su análisis excede las competencias de esta Sala, por no haber sido el art.128.a del proyecto violente el principio de no regresión en materia ambiental. Sin embargo, a pesar de esta imposibilidad de orden formal que impide pronunciarse sobre un tema de tanta relevancia, subsiste la duda sobra una definición tutelar tan importante como la que contiene el artículo 31 de la ley de aguas derogada. Debería existir certeza sobre el motivo por el que se deroga una norma de tanta trascendencia. Un procedimiento de vocación tan democrática y de participación ciudadana como el se hizo con una nueva regulación sobre las aguas, no puede transformarse, eventualmente, en un instrumento que debilite el marco jurídico de protección de un derecho tan relevante como el derecho al agua.

IX.Sobre el Transitorio XI y la violación del principio de tutela del dominio público y no regresión en materia ambiental (Mayoría redacta la Magistrada Hernández López).-

Los consultantes cuestionan que dicha disposición es tan confusa que permite a cualquier persona justificar la ocupación del terreno, dentro de una zona de protección hídrica, sin necesidad de tener que justificar su legalidad mediante estudios técnicos y probatorios. Además, cuestiona que dicha disposición es confusa, porque por un lado autoriza la utilización de las áreas de protección y por otro lado establece que no lo pueden hacer si dicha utilización es contraria a la Ley Forestal. Pero con la lectura, de la norma no queda claro, ni una ni la otra propuesta. El texto en cuestión menciona lo siguiente:

“TRANSITORIO XI.- Los propietarios, arrendatarios, fiduciarios, usufructuarios, poseedores o administradores de un bien inmueble, independientemente de la naturaleza del título que justifique la ocupación del terreno, contarán con un plazo de seis meses, a partir de la publicación en el diario oficial La Gaceta del formulario emitido por la DINA, para declarar ante dicha instancia el uso actual de los terrenos que se localizan en las áreas de protección de los cauces, pudiendo continuar desarrollando su actividad. El uso de suelo declarado en las áreas de protección no podrá ser modificado. El Minae habilitará los medios necesarios, a fin de facilitar la entrega o recepción de este formulario y podrá habilitar las oficinas regionales para dicha entrega.…

El presente transitorio no amparará a los propietarios, arrendatarios, fiduciarios, usufructuarios, poseedores o administradores que hayan utilizado áreas de protección en contravención de la Ley N.° 7575, Ley Forestal, de 13 de febrero de 1996.” En cuanto a este cuestionamiento, esta Sala coincide con los consultantes y considera que ésta norma resulta inconstitucional, al permitir consolidar una situación de ocupación en zonas de protección del recurso hídrico, sin estudios, ni documentos debidamente autorizados por las autoridades competentes. La jurisprudencia de la Sala, es clara en reconocer el derecho al agua como un derecho fundamental, siendo así que junto con la realización de esfuerzos serios para su otorgamiento a la población, existe el deber de las instituciones públicas de hacer un uso responsable y prudente del recurso hídrico disponible. Lo anterior, conlleva la necesidad de adquirir certeza del agua susceptible de explotación –disponibilidad- garantizando su otorgamiento presente y la futura sostenibilidad del servicio, evitando que con la utilización actual del recurso se produzca un riesgo ambiental que comprometa la existencia y dotación futura del líquido.

La Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse de manera contundente y detallada sobre la protección que debe otorgarse al recurso hídrico nacional, clarificando tanto el marco normativo de protección, como las instituciones que conforman el sector hídrico, reconociendo y precisando el ámbito de competencias de dichas instancias y la trascendencia de sus actuaciones en materia de otorgamiento, aprovechamiento y protección del agua. El asunto fundamental, es considerar la validez constitucional de este artículo en cuanto posibilita a los propietarios, arrendatarios, fiduciarios, usufructuarios, poseedores o administradores de un bien inmueble, independientemente de la naturaleza del título que justifique la ocupación del terreno y continúen desarrollando su actividad, sin necesidad de comprobar mediante documentos o estudios técnicos, que no están causando daño al recurso hídrico bajo tutela.

En ese sentido, la inconstitucionalidad reclamada, no proviene en sí misma, del contenido de esta norma, sino del hecho de que en su texto no regule adecuadamente las solicitudes y requisitos respectivos, para la lograr la autorización que se pretende. Sobre un tema ambiental, esta Sala en la sentencia 2002-01220 dispuso que no es constitucionalmente posible realizar excepciones del estudio de impacto ambiental con fundamento en criterios o condicionamientos generales establecidos en leyes y reglamentos, pues vaciaría de contenido el artículo 50 Constitucional, y ésta misma fórmula es la que se presenta en el supuesto bajo estudio. En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y Desarrollo de 1992 donde Costa Rica suscribió junto con otras naciones la Declaración de Río, en el principio 15 se dispuso: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.

Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” Adicionalmente, este Tribunal ha indicado en precedentes anteriores, que el artículo 50 constitucional es fuente directa del derecho de “toda persona” a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que vincula en la tutela del medio ambiente, y exige en el sentido más amplio posible, a los Poderes Públicos la aplicación de la norma protectora. Reiteradamente esta Sala ha señalado que, el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas es reserva de ley; es por ello que en este campo, la potestad reglamentaria que la misma Constitución Política reserva al Poder Ejecutivo, es inimaginable sin la existencia de una ley. No es entonces, viable, que se deje esta norma tan abierta y se provea al Poder Ejecutivo, a través del DINA, de una discrecionalidad absoluta para regular este tipo de asuntos y solicitados.

La Sala insiste en que la exclusión de requisitos claramente establecidos y estudio técnicos establecidos en la Ley, constituyen un vicio en el ejercicio del principio precautorio. Así las cosas, la lectura del Transitorio XI, a la luz de la Constitución, de las disposiciones internaciones sobre protección ambiental y de la jurisprudencia de la Sala, dan lugar para concluir que existe una inconstitucionalidad por omisión, dado que dejan sin ninguna limitación, ni sustento técnico, la aprobación de los permisos aquí tutelados.

X. Sobre el resto de aspectos consultados (Mayoría redacta Magistrada Hernández López).-

En el caso de la consulta que nos ocupa, no se logró conformar, sobre todos los temas, un voto de mayoría. Tal situación se dio, en el cuestionamiento sobre el tipo penal en blanco, y la disminución de las competencias de SENARA. Por tal situación, respecto de dichos extremos no hay pronunciamiento expreso. En virtud de lo anterior, los Magistrados que lo consideraron procedente, incorporaron a la redacción del voto final, su nota correspondiente.

C. NOTAS

XI.Nota de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro, sobre el principio de conexidad y el debilitamiento de instituciones protectoras del ambiente (Redacta el Magistrado Cruz Castro).-

Los suscritos Magistrados consideramos además que el proyecto en cuestión adolece de una inconstitucionalidad por violación al principio de conexidad y por un debilitamiento de instituciones protectoras del ambiente (artículo 129.2 y transitorio XII del proyecto).

En cuanto al primer aspecto se observa que en el artículo 29 existen cambios sustanciales, respecto del proyecto original, que implican una violación al principio de conexidad. Ello por cuanto consideramos que no es constitucionalmente admisible que el legislador, con ocasión de un proyecto de iniciativa popular, le introduzca cambios y variaciones sustanciales al proyecto, que impliquen su desnaturalización, como ha sucedido en este caso. De la comparación entre lo que establecía el proyecto original con el proyecto que fue aprobado en primer debate, se observa, muy claramente, que hubo un exceso del legislador, al variar aspectos sustanciales sobre las medidas de las áreas de protección, que implicaron una evidente violación al principio de conexidad. Ello se observa por ejemplo, de la comparación del proyecto original y el proyecto aprobado en primer debate, en cuanto al artículo 29.a) (donde mientras el proyecto original establecía un radio de 100 metros, en el proyecto final el radio es de 20 metros), 29.c) (donde mientras el proyecto original protegía a las extensiones de terreno que bordeen manantiales permanentes, en el proyecto final se establece a los manantiales de flujo intermitente), 29.d) (donde mientras el proyecto original establecía una franja de 15 metros en zona rural y 10 metros en zona urbana, en el proyecto final se indica solamente 5 metros en general) y 29.f) (donde mientras en el proyecto original no se establecían excepciones, en el proyecto final se realizan varias excepciones).

De allí que entendemos que, como se trata de un proyecto de iniciativa popular, con mucho más razón, debe mantenerse la coherencia con el proyecto original, sin poder introducirse cambios esenciales al proyecto original. Consideramos que en estos casos, la iniciativa ciudadana impone un límite al derecho de enmienda del legislador ordinario, especialmente si se trata de a introducción de una variación fundamental que no estaba prevista en los objetivos políticos originales del proyecto o en el mismo texto.

En cuanto al segundo aspecto, se tiene claro que el SENARA es una institución autónoma del Estado (conforme se desprende de su ley de creación, no.6877, la opinión jurídica de la PGR OJ-138-2005 y el organigrama del sector público del MIDEPLAN) que fue creada como tal, por su especialidad técnica. Así entonces, como ente autónomo, goza de autonomía administrativa. En este sentido, consideramos que, ningún órgano (que por definición tendría menor categoría que una institución autónoma) ni tampoco un Ministerio (que corresponde a la Administración Central) pueden arrogarse las competencias de una institución autónoma, sin violar su autonomía administrativa. Ello sucede cuando se posibilita en el transitorio XII trasladar los empleados del SENARA al DINA y cuando en el art.129.2 se elimina la competencia de aguas subterráneas del SENARA. Máxime en el caso de esa competencia específica, puesto que, no queda claro en el proyecto, a quién se le está trasladando o si dicha competencia se está eliminando, lo cual supondría, en este último caso, una violación adicional al principio de no regresividad en materia ambiental. Por lo tanto, consideramos que en cuanto a este aspecto, también existen vicios de inconstitucionalidad.

XII.Nota separada de la Magistrada Hernández López sobre la violación al principio de tipicidad penal y el principio de reserva legal.-

La consulta legislativa número 14-5214-0007-CO, fue rechazada en el estudio de admisibilidad realizado por la mayoría de este Tribunal, con mi voto salvado, no obstante, considero importante tanto por su relevancia, como por su conexión con la falta de estudios técnicos, entrar a referirme a dos argumentos de fondo planteados en dicha consulta.

1. 1VIOLACIÓN DE PRINCIPIO DE TIPICIDAD PENAL

Los consultantes indican que con el artículo 29 del proyecto en consulta, se modifica el elemento objetivo del delito de invasión y aprovechamiento forestal dentro de las áreas de protección. Y que el tipo penal se convierte en una norma penal en blanco, por cuanto la ciudadanía no podría conocer, de previo al desarrollo de su acción, qué acciones constituirían delito. Adicionalmente indican que al definirse la zona protegida como el semicírculo definido por un radio de 200 metros y ángulo de 45 grados, con vértice en el manantial como punto de referencia y dirigiéndose sobre los tubos de flujo pendiente arriba del manantial, sería muy difícil definir para los ciudadanos en qué momento se comete el delito.

Con esa disposición, la siguiente normativa se ve implícitamente afectada:

Artículo 58 incisos a y b de la Ley Forestal ARTÍCULO 58.- Penas Se impondrá prisión de tres meses a tres años a quien:

• a)Invada un área de conservación o protección, cualquiera que sea su categoría de manejo, u otras áreas de bosques o terrenos sometidos al régimen forestal, cualquiera que sea el área ocupada; independientemente de que se trate de terrenos privados del Estado u otros organismos de la Administración Pública o de terrenos de dominio particular. Los autores o partícipes del acto no tendrán derecho a indemnización alguna por cualquier construcción u obra que hayan realizado en los terrenos invadidos. b) Aproveche los recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del Estado y en las áreas de protección para fines diferentes de los establecidos en esta ley. (Resaltado no es del original) Por su parte, el artículo 129 inciso 7 de proyecto consultado, expresamente dispone:

Artículo 129 inciso 7 7) El inciso k) del artículo 3, los artículos 33 y 34 de la Ley N.º 7575, Ley Forestal, de 13 de febrero de 1996, para que en adelante se lea de la siguiente manera:

" … “Artículo 33.- Áreas de protección En lo relativo a la regulación y delimitación de las áreas de protección debe aplicarse la normativa establecida en la Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico vigente. (Resaltado no es del original) Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en los artículos 29 y 30 de la Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional y las obras o actividades realizadas para la protección, recuperación, captación y aprovechamiento del agua que autorice la DINA. Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas serán realizados por la DINA, con base en estudios técnicos.” Al respecto considero debe recordarse lo que ha indicado este Tribunal en el sentido de que el artículo 39 de la Constitución Política consagra entre otros, el principio de legalidad, que en materia penal significa que la ley es la única fuente creadora de delitos y penas.

Esta garantía se relaciona directamente con la tipicidad, que es presupuesto esencial para tener como legítima la actividad represiva del Estado y a su vez determina que las conductas penalmente relevantes sean individualizadas como prohibidas por una norma o tipo penal. El objeto de este principio es proporcionar seguridad a los individuos en el sentido de que sólo podrán ser requeridos y eventualmente condenados por conductas que están debidamente tipificadas en el ordenamiento jurídico.

También ha reconocido este Tribunal en concordancia con la doctrina, que si bien es cierto la redacción de los tipos penales debe ser suficientemente clara y precisa, a fin de que no se traslade al juez la determinación de cuáles son las acciones punibles y de que el ciudadano sepa a qué atenerse, las limitaciones propias del idioma, hacen que no en todos los casos sea posible lograr el mismo nivel de precisión, o bien, que deba recurrirse a integrar el tipo a través de otras normas jurídicas (ver en ese sentido 2005-02994).

Ahora bien, analizando los argumentos de los consultantes, llego a la conclusión, de que sí estamos frente a una norma penal abierta, por tratarse de aquellos tipos penales en los que la materia de prohibición no se encuentra plenamente establecida por el legislador, sino que la misma es dejada a la determinación judicial. Y estos tipos -ha dicho la Sala- entrañan un grave peligro de arbitrariedad, lesionan abiertamente el principio de legalidad y seguridad jurídica.

Tal y como se podría extraer del artículo 34 citado; se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en los artículos 29 y 30 de la Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo, como de conveniencia nacional y las obras o actividades realizadas para la protección, recuperación, captación y aprovechamiento del agua que autorice la DINA.

Entonces se está supeditando la prohibición corta o eliminación de árboles en las áreas de protección, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo, que no se establecen en cuáles y se deja abierta a un supuesto indeterminado.

Por su parte los artículos 29 y 30 del proyecto GIRH, que según el artículo 34 establecen las áreas de protección, tampoco se precisó, tal y como se indica:

ARTÍCULO 29.- Áreas de protección hídrica Se declaran áreas de protección hídrica las siguientes:

• a)El área que bordee los manantiales permanentes, definida en un radio de veinte metros (20m) de modo horizontal a partir del manantial como punto de referencia.

Además del área anterior, será área de protección la comprendida por un semicírculo definido por un radio de doscientos metros (200m) y un ángulo de cuarenta y cinco grados (45°), con vértice en el manantial como punto de referencia y dirigiéndose sobre los tubos de flujo pendiente arriba del manantial.

Estas áreas se describen en el diagrama siguiente:

• b)Cuando el terreno colindante tenga una pendiente inferior al cuarenta por ciento (40%) del borde del cauce, el área de protección será una franja de quince metros (15m) en zona rural y de diez metros (10m) en zona urbana, medidos lineal y horizontalmente a ambos lados en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, de flujos permanentes. Cuando el terreno colindante tenga una pendiente igual o superior al cuarenta por ciento (40%) del borde del cauce, el área de protección será la franja equivalente a la hipotenusa resultante de la medición horizontal de cincuenta metros (50m) a partir de la ribera.
• c)Cuando los manantiales sean de flujo intermitente y la DINA haya definido, mediante resolución, su importancia para el aprovechamiento o la protección, en términos de cantidad, calidad y disponibilidad en el tiempo, se establecerá técnicamente un área de protección para estos cuerpos de agua que no será mayor a las establecidas en el inciso a) de este artículo. (…)
• d)Cuando los ríos, las quebradas o los arroyos sean de flujo intermitente se establecerá una distancia de protección mínima de cinco metros (5m). En los casos en que por su importancia para el aprovechamiento o vulnerabilidad sea necesaria una protección mayor, la DINA establecerá, mediante resolución fundada, un área de protección mayor para estos cuerpos de agua, la cual no podrá superar la establecida en el inciso b) de este artículo.
• e)Una franja de cincuenta metros (50m) medida horizontalmente en las riberas de los lagos y las lagunas naturales, y de quince metros (15m) en el caso de embalses artificiales construidos por entes privados o por el Estado. Esta restricción aplicará únicamente para aquellos embalses cuyo uso es público. En todos los casos, mediante plan regulador, plan de manejo o mediante autorización del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá disminuirse el área de protección para el desarrollo de construcciones y actividades de bajo impacto.(…)

f). (…) “ El subrayado no es del original.

De las partes, subrayadas del artículo supra citado, se pretende extraer que las zonas de protección ahí establecidas, no tienen una definición clara, ni precisa, por el contrario en los incisos b y c, la fórmula para concluir cuál es el área de protección es muy técnica y no cualquier ciudadano podría llegar a la conclusión de si está invadiendo o no zona de protección. No obstante, ese aspecto podría ser un asunto de técnica legislativa y se podría aceptar cómo aceptable. Sin embargo, los incisos c y d, dejan supeditadas la zona de protección a posibles o futuros cambios que la DINA haya definido, mediante resolución, dejando totalmente abierta la regulación de la zona de protección.

En el artículo 30 del proyecto GIRH sucede lo mismo:

ARTÍCULO 30.- Áreas de protección de manantiales para uso poblacional Cuando un manantial de flujo permanente se destine al abastecimiento de poblaciones por parte de un ente prestatario de servicio público y sea inscrito en el registro, mediando resolución razonada en su importancia, en términos de cantidad y calidad para su aprovechamiento, que justifica una mayor protección, la DINA podrá variar el área de protección a partir de los doscientos metros (200m) del área de captura del manantial, con base en estudios técnicos y considerando, además, al menos criterios de tiempo de flujo horizontal, distancia de flujo horizontal, persistencia, toxicidad y dilución de contaminantes, así como el tipo de acuífero.

(…)

Al igual que el análisis de la norma anterior, este numeral 30, establece que la DINA podrá variar el área de protección a partir de los doscientos metros (200m) del área de captura del manantial. Lo que también considero conlleva que se modifiquen las zonas de protección a posibles o futuros cambios que la DINA haya definido.

1. 2RESERVA DE LEY

Los consultantes afirman que se delegan las competencias medulares a la vía reglamentaria, como lo es la explotación de aguas marinas para generación de energía y agua potable y la reinyección artificial de aguas a los acuíferos.

En cuanto a este extremo, no especifican ningún artículo en concreto por lo que mi comentario, lo haré también de manera en general.

De acuerdo con los precedentes de esta Sala, estimo que si para la creación de un área protegida la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es técnicamente justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos en la ley -como la realización de estudios técnicos - para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto no implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. Sin embargo, la reducción de un área protegida, y otras disposiciones que establezcan modificaciones de naturaleza distintas a lo establecido en la ley (vía reglamento), deben ser muy restrictivas y no pueden implicar la desconstitucionalización de la protección al ambiente.

XIII. Nota del Magistrado Cruz Castro sobre la derogatoria de la Ley de Aguas contenida en el art.128.a del proyecto.-

Sobre la derogatoria de la Ley de Aguas, es procedente agregar que la vocación comunitaria del agua, no como bien de interés económico, sino de interés social, cultural y de protección de la vida y la salud de la población, debe tener un marco bien definido sobre el dominio a favor de la comunidad, en este caso, el perímetro no menor de doscientos metros que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable. Un círculo de doscientos metros en las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, es una previsión trascendental como reserva a favor de la Nación. Igual consideración se puede hacer sobre la zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potable, así como la zona que dan asiento a cuencas hidrográficas y márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas.

No es un tema menor, es fundamental; resulta lesivo a los valores que tutelan y protegen la participación ciudadana, que una legislación que surge bajo el influjo del protagonismo de la población, se convierta más bien en un instrumento que debilite el marco jurídico que ya existía antes de la intervención de la ciudadanía. El agua, un bien que expresa algo más que un valor económico, algo más, sin duda alguna, que la apropiación codiciosa, un bien de todos y que protege hasta las generaciones que no hemos conocido, las que vendrán y que merecen una tutela relevante. Las palabras del conocido cantautor Joan Manuel Serrat sobre el hombre y el agua, fijan la delicada dimensión humana de un bien de tanta relevancia, porque “.. si el hombre es un gesto, el agua es la historia…. Si el hombre es un sueño, el agua es el rumbo…Si el hombre es un pueblo, el agua es el mundo…Si el hombre es recuerdo, el agua es memoria...

Si el hombre está vivo, el agua es la vida…. Si el hombre es un niño, el agua es Paris……Si el hombre la pisa, el agua salpica…Cuídala como cuida de ti…” Estas reflexiones, es algo más, mucho más, que poesía, algo más que bellas palabras, es una evidencia que demuestra que el agua es algo más que un bien de apropiación o de registros contables, porque su tratamiento, reparto y protección, es una prioridad social, cultural y de vida.

XIV. Nota separada del Magistrado Castillo Víquez

1. 1SOBRE LA ADMISIBILIDAD

Además de las razones que se dan en el voto de mayoría sobre la admisibilidad de la consulta, hay que tener presente que el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula lo relativo a la oportunidad de plantear las consultas de constitucionalidad. En el caso de marras, es preciso profundizar en el análisis de los requisitos de admisibilidad previstos en esta norma y su relación con el párrafo segundo del artículo 123 de la Constitución Política y la Ley de Iniciativa Popular. El numeral 98 de la primera ley establece lo siguiente “ARTICULO 98. Cuando se trate de reformas constitucionales, la consulta deberá hacerse después de su aprobación en primer debate, en primera legislatura, y antes de la definitiva. Cuando se trate de otros proyectos o actos legislativos sujetos al trámite de emisión de las leyes, deberá interponerse después de aprobados en primer debate y antes de serlo en tercero.

No obstante, cuando la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, la consulta deberá hacerse con la anticipación debida, y el proyecto se votará aunque no se haya recibido el criterio de la Sala.

En los demás supuestos, la consulta deberá plantearse antes de la aprobación definitiva.” (Las negritas no están en el original).

El mismo espíritu de la norma encuentra eco en el numeral 143.3 del Reglamento de la Asamblea Legislativa que establece lo siguiente:

ARTICULO 143.- Trámite de las consultas de constitucionalidad …

1. 3No obstante, cuando la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, la consulta deberá hacerse con la anticipación debida, a partir del momento en que la Comisión encargada de estudiarlo haya aprobado el dictamen o dictámenes correspondientes. En este caso, la Asamblea Legislativa votará el proyecto aunque no se haya recibido el dictamen, así como cuando la Sala incumpliere con el plazo legal para evacuar la consulta preceptiva. (Las negritas no corresponden al original).

El propósito de las normas citadas, es que la consulta se planteé con la antelación debida y una vez aprobado el proyecto en primer debate, hay mayor seguridad acerca de las posibilidades de aprobación y contenido del texto de consulta, lo que permite a la Sala un pronunciamiento útil sobre el particular (véase la opinión consultiva 90-193). Empero, en aquellos casos donde hay plazos constitucionales y reglamentarios, la consulta no puede –ni debe- convertirse en un instrumento para vulnerar el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), de ahí que su no evacuación por parte de la Sala Constitucional no impide la votación definitiva del proyecto de ley.

Para conciliar el ejercicio del control previo de constitucional por parte de esta Sala Constitucional y la necesidad de respetar los plazos constitucionales y reglamentarios de votación, la norma establece que la consulta debe realizarse con la antelación debida. En efecto, este Tribunal, en la opinión consultiva n.° 2003-2743, reiterada en la opinión consultiva 2011-15968, manifestó lo siguiente:

“La presente consulta fue efectuada por diez diputados de la Asamblea Legislativa respecto de un proyecto actualmente en discusión. Si bien la misma fue efectuada antes de la aprobación en primer debate del presente proyecto de ley (ver folio 368 del expediente legislativo), según ordena el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta Sala ha interpretado en anteriores ocasiones que, en tratándose de proyectos sometidos a plazo, como lo son las iniciativas que buscan aprobar o modificar el Presupuesto de la República (artículos 178 de la Constitución Política, 178 y 180 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), es aplicable la posibilidad dada por el párrafo segundo del citado numeral 98 de la Ley de rito, según la cual la consulta en estos casos puede ser formulada “con la anticipación debida”, a efecto de evitar que la consulta llegue a ser evacuada una vez vencido el plazo del proyecto, o luego de su aprobación definitiva. (Ver en ese sentido las sentencias números 1716-90, de las quince horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa, y 2000-10136, de las nueve horas del diecisiete de noviembre del dos mil) En consecuencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 96 inciso b) y 98 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta consulta legislativa de constitucionalidad resulta admisible en este momento”.

Ahora bien, no debe confundirse el hecho que la consulta deba hacerse con la antelación debida en los casos del segundo párrafo del numeral 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional con la competencia de este Tribunal para evacuar aquellas consultas que no se han realizado de esa forma, pero que cumplen con todos los requisitos de admisibilidad. En esta dirección, conviene traer a colación lo que expresó este Tribunal en la opinión consultiva n.° 2000-3220:

“II.- De la competencia de la Sala Constitucional para conocer de las consultas legislativas formuladas. Además de lo de importancia señalar que el ejercicio del control de constitucionalidad "a priori", que se regula por los artículos 96 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, está referido a proyectos de ley que han sido aprobados en primer debate (artículo 98 idem), requisito que es esencial para que la consulta sea procedente. En la tramitación del asunto que se consulta, "Proyecto de Ley para el Mejoramiento de los Servicios Públicos de Electricidad y Telecomunicaciones y de Participación del Estado", en virtud de haberlo resuelto así la Asamblea Legislativa, se ha suspendido el procedimiento legislativo y se ha creado - el día seis de abril del año en curso- una Comisión Especial Mixta, para que revise el proyecto de ley, sugiera modificaciones, discuta sobre su contenido y aporte mejoras, como requisito previo para someterlo, luego, a segundo debate.

En otras palabras, el proyecto de ley que ahora se consulta, bien podría resultar en uno radicalmente distinto o por lo menos, sustancialmente modificado, incluyendo los aspectos sobre los que a esta Sala se le pide verter su criterio. Puede hasta afirmarse, que el proyecto de ley ha sido, en virtud de la suspensión y al especial procedimiento al que se lo somete por ciento cincuenta días, término que inclusive es prorrogable, retrocedido a la etapa de dictamen o informe de Comisión y bien podría tener que pasar nuevamente por la aprobación del primer debate legislativo. Las posibilidades parlamentarias son tantas, que no se tiene seguridad de cuál será su resultado. Esto implica que, en esencia, se modifique el principio de que la opinión consultiva de la Sala deba versar sobre un proyecto de ley aprobado, y se ha convertido en un trámite que, aunque no deja de tener ese requisito formal, especiales circunstancias que son de dominio público, en definitiva, lo podrían hacer desembocar en uno distinto que deba empezar de nuevo el procedimiento.

Empero, como no existe norma alguna que permita a esta Sala dejar de pronunciarse sobre lo que se le consulta y en el expediente, oficialmente, no consta que el proyecto de ley consultado haya sufrido un trámite distinto de la aprobación en primer debate, en virtud del carácter público e imperativo del Derecho Procesal Constitucional, que le otorga a esta Sala la competencia para pronunciarse, y en forma vinculante, cuando detecte infracciones en el procedimiento legislativo, la Sala emite su pronunciamiento en los términos que de seguido se dirán”. (Las negritas no corresponden al original).

Así las cosas, una vez que se ha admitido una consulta porque cumple todos los requisitos de admisibilidad, este Tribunal no puede declinar la competencia, salvo que se dé un caso de “inadmisibilidad sobreviviente”, como podría ser el hecho de que una consulta admitida y en estudio deba de declararse inevacuable porque uno (a) o más diputados (as) retiran sus firmas. Esta ha sido la posición reiterada de este Tribunal, donde ha evacuado las consultas a pesar de que el proyecto ya fue votado de forma definitiva e, incluso, sancionado y publicado (véanse al respecto las opiniones consultivas n.°s: 94-7598, 96-137, 98-9122, 01-483, 02-11491, 02-11598, 03-14043, 04-14242, 06-18007 y 12-17578).

y sobre el caso concreto, hay que tener presente que el segundo párrafo del artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular es claro en establecer que, si vencido el plazo, y el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, debe ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, según sea el caso. Esta norma legal armoniza el tercer párrafo del artículo 123 con el numeral 124, ambos de la Carta Fundamental, toda vez que si se ordenara la votación definitiva del proyecto de ley una vez vencido el plazo –la que se da después de finalizado el segundo debate-, se estaría vulnerando el último numeral que ordena que para convertirse en ley, todo proyecto debe ser objeto de dos debates, cada uno en día distinto no consecutivo, es decir, se estaría obviando los debates y, por consiguiente, incurriendo en una vulneración fundamental del iter parlamentario.

Desde mi perspectiva, la norma legal no solo observa el principio de unidad constitucional, que prohíbe interpretar un valor, un principio o una norma constitucional en forma aislada, sino que hay que referirlo al todo y, de esa forma, se evita incurrir en contradicciones lógicas y evidentes, sino que responde a un correcta valoración de la dinámica parlamentaria –la praxis-, porque es bien sabido que, una vez que un proyecto de ley recibe su primer debate, la decisión de aprobar o no el proyecto de ley una vez concluido el segundo debate, es algo sumamente expedito y, por consiguiente, tendente a cumplir con el plazo constitucional que fija el tercer párrafo del artículo 123 constitucional. Además, resulta evidente y notorio de la redacción del segundo párrafo del numeral 6 de la Ley de Iniciativa Popular, que el legislador interpretó que el plazo constitucional no es perentorio, si así fuese, la Asamblea Legislativa perdería la competencia para decidir, lo que iría en contra de la ratio legis de la norma constitucional.

1. 2SOBRE EL FONDO

No resulta inconstitucional los incisos b) y c) del artículo 129 del proyecto de ley que elimina el criterio vinculante de SENARA en materia de protección de aguas subterráneas trasladándoselo a la Dirección Nacional de Aguas, adscrita al Ministerio de Ambiente y Energía, órgano creado por el artículo 7 del proyecto consultado, toda vez que SENARA no es un órgano constitucional ni de relevancia constitucional, ergo, no tiene ninguna competencia constitucional. Es un órgano derivado –creado por ley-, consecuentemente, el legislador tiene amplia libertad para regular sus competencias legales o extinguir a SENARA y concederle sus competencias legales a otro nuevo órgano, por lo que dichas actuaciones del legislativo no conllevan ninguna vulneración al Derecho de la Constitución.

Tampoco resulta inconstitucional el artículo 29 del proyecto del ley porque, según los consultantes, convierte al artículo 58 de la Ley Forestal en una norma penal en blanco, afectando el principio de tipicidad, el de legalidad penal y el seguridad jurídica, pues, incluso, hay áreas indeterminadas al establecer la relación entre una extensión en metros y el ángulo del terreno, lo que impide a la población tener certeza de cuándo podría estar invadiendo un terreno con las características de área protegida, pues no queda claro que estemos ante un tipo penal de esa naturaleza.

XV.Nota de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado, sobre el retiro de firmas (Redacta el Magistrado Rueda Leal).-

Una situación ocurrida durante la tramitación de este expediente ha llamado la atención de los suscritos Magistrados. A raíz de ella, hemos considerado necesario poner esta nota, pues si bien no se trata de un punto cuestionado o de gran incidencia en este proceso de consulta legislativa, sí se ha manifestado de manera patente y requiere, a nuestro criterio, ser abordado. Es necesario observar lo ocurrido en este expediente para comprender a cabalidad la observación de los firmantes.

La primera consulta de constitucionalidad fue planteada el 22 de abril de 2014 por Carmen Granados Fernández, Xinia Espinoza Espinoza, Carmen Muñoz Quesada, Yolanda Acuña Castro, Claudio Monge Pereira, José María Villalta Flórez-Estrada, Juan Carlos Mendoza García, Justo Orozco Álvarez, Luis Fishman Zonzinski, Carlos Góngora Fuentes, Rodolfo Sotomayor Aguilar y José Joaquín Porras Contreras (12 diputados).

El 28 de abril de 2014, Rodolfo Sotomayor Aguilar retira su firma; lo mismo hacen, el 29 de abril de 2014 y mediante sendos memoriales, Carlos Góngora Fuentes y José Joaquín Porras Contreras. Ese mismo día, por escritos separados, María Eugenia Venegas Renauld y Damaris Quintana Porras adicionan sus firmas a la consulta.

En cuanto a la segunda consulta, ella fue planteada el 29 de abril de 2014 por Adonay Enríquez Guevara, Damaris Quintana Porras, Danilo Cubero Corrales, Ernesto Chavarría Ruiz, Fabio Molina Rojas, Luis Fishman Zonzinski, Manuel Hernández Rivera, María Ocampo Baltodano, Mireya Zamora Alvarado y Víctor Hugo Víquez Chaverri (10 diputados). Ese mismo día, Fabio Molina Rojas, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas y, unas horas después, adicionaron nuevamente sus firmas. Posteriormente, el 2 de junio de 2014, ya siendo exdiputados, María Ocampo Baltodano y Víctor Hugo Víquez Chaverri retiraron sus firmas de la consulta.

La Sala se ha referido a la buena fe procesal que debe imperar en los procedimientos de consulta facultativa:

“… En ese particular, esta jurisdicción, es del criterio, que, en la primera ocasión en la que los Diputados formulan una consulta legislativa facultativa, deben de indicar todos y cada uno de los vicios constitucionales -tanto de forma como de fondo-, que estimen presentes en el proyecto de ley. Esto, ya que, de lo contrario, la consulta legislativa facultativa sería empleada como un instrumento para prolongar, indebidamente, el procedimiento legislativo, trastrocando sus fines. La necesidad de consultar en una sola ocasión los posibles defectos de constitucionalidad, obedece también, a la lealtad y buena fe procesales que deben imperar en la utilización de cualquier mecanismo que ofrezca el ordenamiento jurídico para someter a la fiscalización jurisdiccional una determinada conducta. También hay razones de economía procedimental legislativa que imponen esta nueva postura, por cuanto, bien podrían los diputados plantear tantas consultas legislativas facultativas respecto de un proyecto que no ha sufrido modificaciones esenciales o sustanciales, como estimen necesarias, dando lugar a una cadena interminable de consultas.

Debe tomarse en consideración, tal y como lo prescribe el ordinal 101, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que el dictamen vertido por la Sala Constitucional en la consulta, “En todo caso, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad”. Por consiguiente, en adelante, esta Sala, únicamente, evacuará una nueva consulta legislativa cuando, al haber sido devuelto a la corriente legislativa el proyecto de ley -luego, claro está, de haber sido conocida la primera de tales consultas por este órgano jurisdiccional-, se le hayan introducido al mismo modificaciones o enmiendas de carácter sustancial.” (Sentencia número 2011-14965 de las 9:34 horas del 2 de noviembre de 2011) Admitir el libre desistimiento en la consultas de constitucionalidad da pie para que ocurran situaciones donde, contrario a la buena fe procesal, las firmas de los diputados son retiradas o adicionadas según la estrategia parlamentaria de cada legislador o partido político, y no, como debería ser, con el sincero interés de velar por la constitucionalidad del proyecto.

Nuestra opinión es que tal tipo de vicios lleva a una perversión del mecanismo de la consulta facultativa de constitucionalidad, en la medida que la sujeta a los vaivenes y peripecias de la política. En otras palabras, el uso de la consulta parlamentaria facultativa para los efectos de la táctica legislativa contribuye a la judicialización de la política, cuando la independencia judicial y la división de poderes exigen que el Poder Judicial y, como parte de él, la Sala Constitucional se protejan en la medida de lo posible de dicho fenómeno.

Por lo demás, los suscritos enfatizamos que en materia de acciones de inconstitucionalidad, se ha establecido que “no existe norma que autorice el desistimiento de una acción de inconstitucionalidad” (sentencias números 2013-008946 de las 14:30 horas del 3 de julio de 2013, 2013-004620 las 14:30 horas treinta del 10 de abril de 2013 y 2013-005095 de las 14:30 horas del 17 de abril de 2013). En virtud de lo anterior y haciendo especial hincapié en la necesidad de proteger a la Sala Constitucional de las incidencias políticas, consideramos que las consultas legislativas que hayan sido presentadas cumpliendo el requisito del artículo 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deben ser tramitadas como corresponda, haciendo caso omiso a las gestiones de retiro de firmas que se presentaren posteriormente.

Por tanto:

Por mayoría se declara inevacuable la consulta facultativa tramitada en el expediente judicial número 14-005214-0007-CO. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro y Hernández López salvan el voto y la declaran admisible. Por mayoría se evacua la consulta facultativa tramitada en el expediente judicial número 14-004877-0007-CO en el sentido de que el proyecto de ley denominado "Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico", expediente legislativo número 17.742, es inconstitucional por violación al artículo 50 de la Constitución Política por carecer de criterios técnicos o científicos que den sustento a la reducción de la superficie de las áreas de protección establecidas en la Ley Forestal Nº 7575, vicio del procedimiento legislativo que es de carácter esencial y, por consiguiente, vinculante para la Asamblea Legislativa. Se declaran inconstitucionales los artículos 29, 30 y el transitorio XI.

Los Magistrados Jinesta Lobo, Rueda Leal y Salazar Alvarado salvan el voto y declaran inevacuable la consulta facultativa tramitada en el expediente judicial número 14-004877-0007-CO por incumplir los requerimientos de los numerales 143.3 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, 6 de la Ley de Iniciativa Popular y 123 de la Constitución Política. Los Magistrados Armijo Sancho, Cruz Castro, Castillo Víquez y Hernández López ponen nota en cuanto al fondo de la consulta. Los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Salazar Alvarado ponen nota con respecto a la presentación y retiro de firmas de diputados en las consultas facultativas. Notifíquese esta sentencia al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los diputados consultantes. Comuníquese.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.