Unconstitutionality of disaffecting and titling the border strip without prior technical studiesInconstitucionalidad de la desafectación y titulación de la franja fronteriza sin estudios técnicos previos

Legal Opinion: 124 - J of 11/24/2015 November 24, 2015 OJ-124-2015 Ms.

Rosa María Vega Campos Area Chief Permanent Committee on Government and Administration Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your note in which you consult our opinion on the draft "Ley para el rescate de legítimos derechos de los ciudadanos en zonas fronterizas," legislative file No. 16347; not without first expressing our apologies for the delay in issuing the opinion, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office.

As has been noted on similar occasions, in which a deputy or legislative committee requests our opinion on the scope or content of a "draft law," our analysis does not constitute a binding legal opinion (dictamen), proper to the response to a query from an administrative body, as a consequence of the provisions to that effect in our Ley Orgánica (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion" (opinión jurídica), which does not bind the consultant, and which is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has also been indicated on other occasions, "…since the situations provided for in Article 157 of the Asamblea Legislativa's Regulations (consultation to the Tribunal Supremo de Elecciones, the Universidad de Costa Rica, the Poder Judicial, or an autonomous institution) are not present, the period of eight business days established by that article does not apply to the request in question" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

According to its statement of purpose, the legislative proposal seeks to resolve the legal and social situation of many people in the border areas of our country, allowing them to have title of ownership over the lands they occupy. To this end, the potential reform intends to disaffect (desafectar) from the public domain the current two-kilometer-wide strip along our borders with Nicaragua and Panama (except in those areas where the border is formed by rivers) and authorizes the Instituto de Desarrollo Agrario (today Instituto de Desarrollo Rural) to transfer the lands of interest to those who demonstrate they are their legitimate possessors, in accordance with the procedure established in the Ley de Informaciones Posesorias.

Regarding the importance of our border strips and the possibility that they could be titled to resolve socioeconomic problems, the Sala Constitucional has ruled in the following terms:

"Regarding the border strip, we have that the Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 of January 10, 1939, in Article 10 provided: 'Similarly inalienable are the lands comprised within a zone two kilometers wide, along the border with Nicaragua and with Panama.' Said protection arises from the fact that our border areas continue to be considered indispensable for the country, not only for reasons of defending the country's sovereignty, given the importance of reserving them as strategic zones for the Nation's security, but also for their relevance from the point of view of protecting the State's natural heritage. Border areas, due to their position and cover, become an extremely important area for environmental protection as territory, an indispensable buffer zone for the communication of flora and fauna, water resources, and the ecosystem prevailing in certain regions of the country, and therefore, the interest and necessity of the Costa Rican State to regulate and protect the natural resources existing today, and which without control and limitation regarding their disposal by the competent authorities, would seriously endanger the right to a healthy environment. It is for this reason that through legal instruments, both national and foreign, the aim is to protect these zones, as in the case of the Central American commission at the regional level, which apart from the constitutive agreement and the protocol, signed with Nicaragua in 1992 the Central American biodiversity agreement, with the aim of gradually forming a Central American biological corridor, and the Consejo Centroamericano de Bosques created in Guatemala, which intends to take joint actions that establish coordination measures in relation to resources available in the northern border zone of our country and the other borders of the Central American countries. (…)

This Chamber has repeatedly indicated that the aims of a norm must be proportional and reasonable by virtue of the objective it seeks to achieve, as well as the consequences that may derive from it, and in this sense, it cannot be permitted that to solve a social problem such as housing for a few people in this case, the country's protected areas are endangered and a relevant and imminent risk is run that could harm our environmental conservation areas, thereby violating the precautionary principle indicated in the DECLARACION DE RIO and the principle in dubio pro natura, such that in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist; that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles." (Resolution No. 2988-1999 of 11:57 a.m. on April 23, 1999).

Recently, that same Chamber ruled on a draft law that also sought the titling of the southern border strip, legislative file No. 16657, named "Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá," through Voto No. 18836-2014 of 4:20 p.m. on November 18, 2014. On that occasion, the Sala Constitucional detailed a series of unconstitutionality defects present in the draft, from which the law proposal on which we are now consulted also seems to suffer.

In the first place, the Chamber indicated that draft No. 16657 did not concretely identify which lands were being disaffected and permitted for titling, thereby putting the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) at risk, violating Article 50 of the Constitution which protects the right to a healthy and ecologically balanced environment, the precautionary and non-regression principles, as well as a series of international conventions:

"In the case of the draft under consultation, the Sala Constitucional believes that the consulting deputies are correct in their concern about the possible irreparable environmental damage that the disaffection, in a general manner and without concrete knowledge of which properties it will involve, would produce on the State's Natural Heritage through the application of the regulation in question. There is more than a reasonable doubt about the possibility that such impact will occur, due to the lack of technical studies that specify, beforehand, which lands, specifically, are those that will finally leave the State's patrimony and be titled in the name of private individuals. This, precisely, goes against the precautionary principle that obliges the State to take the necessary measures to ensure adequate protection for the Nation's Natural Heritage. With this, important international conventions duly ratified by Costa Rica are also violated, as the consultants point out, among which we can cite Article 4, subsection f), of the Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, Ley N° 7271, of February 1, 1996, and Articles 3, 10, and 18, of the Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, Ley N° 7433 of September 14, 1994, just to cite a few examples of the obligations that, in the international sphere, fall upon the Costa Rican State regarding the broad application of the precautionary principle in environmental matters and protection of our natural wealth. For its part, this Chamber has defined the content of the State's Natural Heritage in the following terms:

'Article 13 of the Ley Forestal No. 7575 establishes that the state's natural heritage shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of areas declared inalienable, of farms registered in its name and of those belonging to municipalities, autonomous institutions and other bodies of the Public Administration, except properties that guarantee credit operations with the National Banking System and that enter to form part of its patrimony. In the same sense, Article 14 of the same Law provides that the forest lands and forests that constitute that natural heritage of the State are unseizable and inalienable; that their possession by private individuals shall not give rise to any right in their favor and that the State's claim of ownership action over these lands is imprescriptible.' With this, it is clear that the State is obliged to take the necessary measures to ensure due protection to the Nation's Natural Heritage (which is entirely in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution), which is clearly threatened by the deficient or nearly non-existent protection that the draft law under consultation stipulates in this regard, in violation of the precautionary principle –derived from in dubio pro natura– a principle that, moreover, is contemplated in Article 15 of the Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, and in Article 11 of the Ley de Biodiversidad, N° 7788, of April 30, 1998. But, in addition, the vagueness of the legislation under comment implies a lack of protection of the State's Natural Heritage in the southern border strip, a matter in which the State must not retreat. Permitting, even if only at the level of probability, the registration of forests and forest lands in the name of private individuals constitutes, in and of itself, a serious threat to the ecosystems that exist in the southern border zone, with the consequent destruction of natural habitats of flora and fauna of impossible or difficult recovery. This would signify a regrettable regression in environmental protection, likewise violating the content of Article 50 of the Constitution. In accordance with the non-regression principle, the regulations and jurisprudence in environmental matters should not be revised if this entails a rollback in relation to the level of protection already achieved in the matter. With this, the suppression of protectionist regulations or the reduction of their requirements is avoided due to interests contrary to them that do not prove to be legally superior to the environmental public interest, since most of the time, these regressions in environmental protection result in irreversible or difficult-to-repair environmental damages. As such, the environmental protection standards already achieved shall not be affected, nor shall current regulations be repealed or modified if this produces a decrease, impairment, or any other form of negative impact to the current level of environmental protection. In this matter, the path is forward, never backward. In this sense, this Sala Constitucional, in ruling number 2006-17126 of 3:05 p.m. on November 28, 2006, expressed:

'Of the objectivization of environmental protection: which, as this Court indicated in ruling number 14293-2005 of 2:52 p.m. on October 19, 2005, is a principle that […], as derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, translates into the necessity of accrediting decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and general provisions –both legal and regulatory–, from which derives the requirement of "linking to science and technique", with which the discrecionality of the Administration in this matter is conditioned. So that in attention to the results derived from those technical studies –such as environmental impact assessment studies–, if an objective technical criterion is evidenced that denotes the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, it becomes obligatory to dismiss the proposed project, work, or activity; and in the case of a "reasonable doubt," it is obligatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment.' In the case of the draft consulted, the total absence of prior technical studies that determine the consequences that the disaffection of the southern border strip being sought could have on the State's Natural Heritage constitutes a clear threat to the environment, since this could allow the indiscriminate logging of forests and the disappearance of species of flora and fauna, without any objective data to confirm or rule it out. This constitutes a reasonable doubt regarding the advisable environmental protection of the draft in question, which, in application of the in dubio pro natura principle and its derivative precautionary principle, reveals that Article 1, notwithstanding the provisions of numeral 20, subsection c) - now 18, subsection c), according to the final wording of the draft -, does not contain adequate protection for the natural heritage existing in the southern border strip, due to the lack of objective studies on the concrete and real effect that the disaffection being sought will have on the State's Natural Heritage and, on the contrary, implies a regression in environmental protection, in violation of the provisions of Article 50 of the Political Constitution. In short, the Draft Law under consultation, by allowing the titling of lands that have had a demanial character since the 19th century and form part of the State's Natural Heritage, could be eliminating, or at least reducing, the boundaries of areas of great ecological wealth; and, lacking technical studies to support such action, this legislative proposal is unconstitutional, for threatening the right to a healthy and ecologically balanced environment of Article 50 of our Political Charter (see in a similar sense ruling number 7294-98 of 4:15 p.m. on October 13, 1998). It must be borne in mind that in environmental matters, the realization of prior technical studies that justify the measure of disaffection of demanial property is nothing other than the objectivization of the principle of reasonableness in environmental protection. Moreover, lacking objective and prior studies on the effects that the disaffection in question would have with respect to public interests and the State's Natural Heritage, there is no adequate relationship between the means used by the law proposal and the ends sought to be achieved with the measure, nor is it known objectively whether the measure is pertinent or not, which is also contrary to the Constitutional Principles of objectivization, reasonableness, and proportionality. In this respect, it should be noted that, contrary to what the consultants suggest, the lack of prior technical studies that the draft law in question suffers from is not a problem of substance, but rather constitutes an essential defect of the legislative procedure, as this Chamber has repeatedly established in its jurisprudence. Thus, in one of the most recent rulings on the topic, this Chamber stated:

'The draft law under discussion lacks technical studies that accredit not only the factual situation, but also the technical viability, as well as the reasonableness and proportionality as parameters of constitutionality, principles that every legal norm must observe, mainly when it involves affecting public resources as occurs in the specific case.

The foregoing allows this Court to coincide with the position of the consulting deputies in the sense that there does not exist in the legislative record a technical study that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of objectivization of environmental protection, even though there are both institutions and experts in environmental matters who could have elaborated the technical study that is found lacking in the draft law.

By virtue of the foregoing, it is appropriate to respond to the consultation indicating the existence of essential unconstitutionality defects in the processing of the draft, in the terms of Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.' (Ruling number 2013-010158).

Likewise, in accordance with the provisions of the second paragraph of Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this Chamber's opinion, with respect to the essential procedural defect contained in the consulted draft law, due to lacking the necessary prior technical studies for its approval, is binding and affects the entire draft as such." As can be seen, even though draft No. 16657 contained a norm indicating that those lands included within the southern border strip that "are located outside the areas corresponding to the maritime-terrestrial zone, those that are subject to a special protection regime in accordance with the legislation in force on protected areas, forests and forest lands, natural heritage of the State" were not subject to titling; the Sala Constitucional considered nevertheless that the lack of technical studies that would allow specifically determining which areas would be affected by the legislative reform made the legislative initiative unconstitutional.

In the case of file No. 16347, the wording is even more indeterminate, as it only indicates that "lands subject to a protection regime in accordance with current environmental legislation" would not be susceptible to titling; without clarifying which regime is referred to or what the applicable environmental legislation would be. The foregoing, together with the absence of technical criteria that clearly delimit the areas excluded from disaffection, also seems to tinge the eventual legislative reform with unconstitutionality.

On the other hand, resolution No. 18836-2014 is emphatic in pointing out that draft laws to title border areas without supporting technical studies could prove irrational and disproportionate, and threaten the principles of legal certainty (seguridad jurídica) and sovereignty:

"It is no coincidence that the Costa Rican legal system has preserved the state public ownership of the internal border boundary zones, both north and south of the country, under a special regime, given that, by their special nature, they represent strategic zones for the defense of sovereignty and for the Nation's security; as well as for the establishment of controls in matters of clear public interest such as health, customs, migration, exit and entry of goods, among others. Such that the indiscriminate and general disaffection contained in the consulted Draft Law, without having, beforehand, a technical study that concretely establishes which properties are to be disaffected, in order to assess, among other things, whether or not this endangers the Nation's security or prevents an effective exercise of sovereignty, or adequate migratory or customs control, etcetera, is irrational and disproportionate, which is contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty. This Chamber, when examining the constitutionality of Article 8 of Ley Nº 7599, named 'Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales' of April 29, 1996, in ruling number 02988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 1999, said: (…)

What was said on that occasion is applicable in this case, since, in the absence of technical studies that justify the measure in question and establish, clearly and beforehand, which lands will be concretely affected by the disaffection sought, but rather, furthermore, in accordance with numeral 2 of the draft, the municipalities of the area will subsequently determine which lands will be affected, the regulation is irrational and disproportionate, as the measure is neither suitable nor proportional to that which is sought, lacking legal certainty about which lands will or will not be, specifically, disaffected from the public domain. Likewise, the articles are irrational, since the disaffection sought is in the abstract, not on concrete real estate, as corresponds in accordance with Constitutional Law. This also implies, moreover, a danger to the sovereignty and security of the Nation, since strategic lands for the State could end up in private hands, to the detriment of national security and to exercising an adequate and timely defense of the territory against drug trafficking, contraband, and migratory problems, among others. It is not reasonable to put national security at risk and threaten State sovereignty for the purpose of providing title to private individuals who have been occupying public property over which they cannot exercise any act of possession, nor acquire any right over them, since as public or demanial property they are imprescriptible and inalienable. If the legislator finds it necessary to solve a social problem such as the one at the base of the consulted Draft Law, it must do so with absolute respect for Constitutional Law and the commitments the State has acquired by subscribing to international pacts on the protection and special safeguarding of the State's Natural Heritage. It is not proper for the legislator, in order to solve the social problems affecting certain social groups, to violate the principles that inform our constitutional legal system. It is irrational to attempt to disaffect the southern border strip in a general manner, without the prior study that clearly and reliably establishes which properties are those that, ultimately, are to be disaffected, since only in this way could the State's Natural Heritage be efficiently protected - as analyzed in subsection a) of this whereas clause - and establish whether, indeed, that means is adequate for the end sought. On the other hand, the consulted Draft Law, lacking that technical study, could allow some of the lands disaffected by that law to later prove to be of public interest or strategic for national defense and the effective exercise of sovereignty, whereby the State would have to proceed to their expropiación (expropriation) to recover a property that it had, free of charge, disaffected from public use. This is contrary to the constitutional principles of reasonableness and proportionality. It is irrational not to have a study that determines, beforehand, which lands will be affected by the measure, as well as the fact that the State disposes of, free of charge, some public lands that later, due to strategic needs, security, or public interest, it must acquire again, but onerously. Thus, in the opinion of this Sala Constitucional, Article 1 of the consulted Draft Law is unconstitutional, for being contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty, since the disaffection sought constitutes a danger to the sovereignty and defense of the Nation." The file now under consultation does not even contemplate the possibility that the State could reserve for itself the properties necessary to attend to security, migration, phytosanitary or fiscal measure needs, etc.; rather, it only establishes the possibility that the Public Administration may enter the titled properties, after a reasoned resolution and communication to the owner or manager; with which, in our opinion, it would even further threaten the principles of security and sovereignty than file No. 16657 declared unconstitutional, which at least provided for the interdiction of titling "spaces necessary for the location of customs facilities, migratory control, public services, public security, phytosanitary control, and any other special provision that imposes a public domain affectation," to be delimited by future regulatory plans.

Another defect contrary to the Magna Carta detected by the Sala Constitucional in the text of draft law No. 16657 has to do with the recognition of possession rights to illegitimate occupants of the border strip:

"It must be emphasized that demanial property is inalienable and imprescriptible and that its occupation cannot generate any right in favor of the occupant, regardless of the time for which such occupation has persisted. In this regard, the Sala Constitucional has stated (ruling number 02988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 1999):

"Our legislation creates a system in which the affectation becomes the primary element for the inclusion of property in the public domain, therefore, all property destined by law, or by an administrative act when the law so authorizes, will be of the public domain. When property is integrated into the public domain regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility, and unseizability. From these conditions, it follows that these properties are not expropriable, since expropiación would imply alienation and they are inalienable. Likewise, usucapión (adverse possession) is not a means to acquire them; inalienable things, being outside the commerce of men, are not subjects of possession by private individuals, and therefore, are imprescriptible as long as they conserve such character or the destiny of public utility to which they are affected. 'The public domain is composed of properties that manifest, by express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest. They are the so-called dominical property, demanial property, public property or things, or public property that do not belong individually to private parties and that are destined for public use and subjected to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these properties belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected to the service they provide, and which is invariably essential by virtue of an express norm. Characteristic features of these properties are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged or be susceptible to encumbrances in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interlocutory injunctions to recover the domain. As they are outside commerce, these properties cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, though not a right to ownership.' (Sala Constitucional, ruling No. 2306-91 of 2:45 p.m. on November 6, 1991)." The public domain status of border zones has historically responded to fundamental reasons of the sovereignty of the Costa Rican State, given the importance of reserving them as strategic zones for the security of the Nation, as well as buffer zones for indigenous reserves and protected areas located within them. In accordance with Article 7, subsection f), of the Ley de Tierras y Colonización, border strips, with a width of two kilometers, are protected under a public domain regime in which no one may validly claim any right of possession over them useful for acquiring lands therein by way of titling. This regime has been protected since the previous century, first in the Código Fiscal, No. 8, of October 31, 1885, Article 510, reformed by Laws No. 11 of October 22, 1926 and 149 of August 16, 1929, subsections 4 and 5, with an extension of five kilometers wide along the border with Panama and eight with Nicaragua; then, by the Ley de Terrenos Baldíos, No. 13, of January 10, 1939, Article 10, which established two kilometers for both border lines. It must be taken into consideration that the declaration of inalienability of the border strips does not prejudice the access of private individuals to the land resource, since the Instituto de Desarrollo Rural, as the administering entity, is empowered to grant concessions in the southern border strip, to which the consulted bill refers, as the governing body of national agrarian policy. In any case, the Bill is based on a false premise, namely that of conferring upon private individuals a legitimate possession over the state border strip that they have never had. Article 23 of the consulted Bill establishes that the Ley de Informaciones Posesorias, No. 139, of July 14, 1941 and its reforms, is of supplementary application. However, that law requires as a main requirement for accessing titling that the person has possessed the property under the conditions indicated in Article 856 of the Código Civil, that is, with more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession held as owner. But this type of possession could never have occurred on the border strips, since, being public domain assets, this kind of possession was prohibited to private individuals. Thus, for example, Article 14 of the Ley Forestal, No. 7575, of February 13, 1996, establishes:

"The forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State, detailed in the previous article, shall be unattachable and inalienable; their possession by private individuals shall not give rise to any right in their favor and the State's action for recovery of these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Registry by means of possessory information and both the invasion and the occupation of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law." For its part, Article 7 of the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825, of October 14, 1961, provides:

"As long as the State, by its own will or by indication of the Ministerio de Agricultura or the Instituto de Desarrollo Agrario, attending to reasons of national convenience, does not determine the lands that must remain under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by denouncement or possession, except those that are under private domain, with legitimate title:

(...)

• f)Those comprised within a zone of 2,000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama...".

Based on this regulation, it would only be valid to consider, as possible for titling, those lands that, although included within a demarcation of public domain assets, were already subject to private possession, in the terms of Article 856 of the Código Civil, with ten years prior to the date of entry into force of the specific public domain area, which in the case of our border zones is quite difficult due to the antiquity of the declaration of public domain status of those strips. This principle was included in Article 7, first paragraph, of the Ley de Informaciones Posesorias, which literally establishes:

"When the property to which the information refers is comprised within a protected wilderness area (área silvestre protegida), whatever its management category, the title applicant must demonstrate that they are the holder of the legal rights over the ten-year possession, exercised at least ten years prior to the date of effectiveness of the law or decree in which that wilderness area was created." Also, this Constitutional Chamber has endorsed this principle for calculating the period of possession within public domain areas, in the following terms:

"... because given the nature of the asset sought to be titled (public thing), the period of possession suitable for usucapion must elapse before the asset is affected to the public domain. That is, the declaration of a protected wilderness area prevents possession subsequent to the affectation from counting, and impedes the fulfillment of the requirements for usucapion if at that time the right has not been acquired, that is, the ten years of possession suitable for usucapion have not elapsed under the conditions established by law. The foregoing is merely the natural result of applying the concepts regarding the object of possession and its condition of exercise as titleholder, necessary for possession ad usucapionem. It should be remembered that assets affected to the public domain, whatever their specifications, are not susceptible to acquisition by usucapion, if before the affectation occurred the necessary conditions for the acquisition of the right were not met." (Voto N° 4587-97 of 15:45 hours of August 5, 1997).

It is unacceptable that, by way of law, a legal fiction be established whereby a mere illegal detentorship of a public asset is converted into a possession suitable for positively usucaping in public domain areas of the State. The jurisprudence of this Constitutional Court is clear in that regard:

"The public domain is composed of assets that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are called public domain assets (bienes demaniales), which do not belong individually to private individuals and which are outside the commerce of men. (...) As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, though not a right to property...". (Voto No. 2306-91 of 14 hours 45 minutes of November 6, 1991).

The legislative proposal submitted for consultation would imply a gratuitous transfer to usurpers of the public domain, since permit holders or concessionaires in wilderness areas and the "lessees" of the Instituto de Desarrollo Rural (INDER), by the nature of their title, could never have possessed as owners, which is what the Ley de Informaciones Posesorias requires. It does not seem logical that those who never wished to submit to the legal regime, that is, those who are neither lessees nor permit holders, are the ones who may now benefit from the registration of lands they occupied illegitimately, while those who for years availed themselves of the mechanisms that the legal system provided to occupy them properly are excluded. This is not the constitutionally viable means to provide a legal solution to the irregular situation of rural inhabitants occupying public domain areas of the State, so the legislator must implement other legal mechanisms that are not contrary to the Law of the Constitution. It is a contradiction to permit the titling of properties to those who have never had the possibility of exercising possessory acts as owner over properties of a public domain nature, such as our border strips. Moreover, the Bill is legally unviable, since the objective sought would not be achievable until ten years after the border sectors have been declassed from public domain (desafectación), which would be when the persons would have effectively possessed in the terms of our Código Civil and the Ley de Informaciones Posesorias (see in this same sense the Opinión Jurídica N° 139-J of 09/27/2001 of the Procuraduría General de la República).

The bill that now concerns us seems to incur the same error of unconstitutionality as No. 16657 when it speaks of "legitimate possessors" in Article 2, and that the Instituto de Desarrollo Agrario will deliver titles to them according to the procedure established in the Ley de Informaciones Posesorias, that is, requiring from them a possession in accordance with Article 856 of the Código Civil, which, as the Constitutional Chamber pointed out, is not applicable to occupants of the border strips.

Finally, said Chamber ruled that bill No. 16657 was unconstitutional for also failing to protect indigenous reserves, which are also inalienable and belonging to the respective indigenous communities:

"Finally, and always in relation to Article 1 of the bill under consultation, it is also appropriate to make some considerations regarding the affectation of indigenous zones. It is known that our southern border strip houses part of several indigenous reserves. Said border zone coincides, in part, with the demarcation established for the Bribrí de Talamanca indigenous reserves, created by Decreto Ejecutivo Nº 5904 of March 11, 1976, recognized by the Ley Indígena, N° 6172, of November 29, 1977, and whose current limits are defined in Decreto Nº 13572-G of April 30, 1982; Guaymí de Conteburica, declared by Ley Indígena N° 6172; Guaymí Altos de San Antonio, regulated by Decreto N° 29451; and Abrojo Monrezuma, Decreto N° 8514-G, and whose current delimitation is defined by Decreto N° 12115-G of December 9, 1980. Furthermore, our country has signed various international treaties for the protection of indigenous populations, among which, given its importance, Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, of the General Conference of the International Labour Organization (ILO), stands out. In this Convention, there are abundant provisions that aim to protect the territories upon which indigenous populations settle, in order to safeguard their very existence, identity, and traditions from threats alien to their culture (Articles 4, 7, 13, 14, 17 and 18, among others). Therefore, if a law allowed the titling of lands to private individuals within the current demarcation of indigenous reserves, and thereby a reduction in their territory, this would constitute a serious breach of the international commitments our country has undertaken in this matter and, thus, an unconstitutionality of the regulation for violation of Article 7, first paragraph, of the Constitución Política. Likewise, due to the content of the provisions of the cited Convention, if this Bill is processed without the participation of the indigenous sector and without technical studies that justify the declassing from public domain (desafectación) of the community domain regime that characterizes this property, to allow a common private property regime, the resulting law would be unconstitutional. In this case, given that the declassing from public domain of the border strip that is intended is done generically and without a prior study to justify the measure and to determine which lands, specifically, will be affected -and if, thereby, the indigenous populations of the place are affected or not- the bill is unconstitutional for violation of the constitutional principles of reasonableness and proportionality, as has already been established in this resolution." Bill No. 16347 makes not the slightest mention of the issue of indigenous reserves, thereby opening the possibility that these inalienable areas are titled, and with it, seriously failing to protect the condition of the indigenous communities of our country present in the border strip, violating Article 7, first paragraph, of the Constitución Política, in the terms set forth by the Constitutional Chamber in its judgment No. 18836-2014. The absence of technical studies justifying the declassing from public domain of the community regime to which indigenous reserves are subject is also manifest.

Regardless of the considerations set forth in resolution No. 18836-2014, this Advisory Body considers that the legislative proposal submitted for consideration could be unconstitutional by setting an excessively short deadline (one hundred twenty days) for the Poder Ejecutivo to prepare and publish "an inventory that makes it possible to determine with exactness the lands of the border zones that would not be susceptible to titling, insofar as they partially or totally include areas or lands subject to a special protection regime in accordance with current environmental legislation, or the lands located within a zone of fifty meters wide along the borders with Nicaragua and Panama, exclusively in those areas where said border is formed by rivers" (Single Transitory Provision).

To think, for example, that all the forest lands and forests included in the border strip areas of our country can be inventoried in just four months is openly unreasonable and disproportionate; not to mention the other areas that may be involved.

The tragic consequence of not doing so within that period is the permission to title those areas that were not inventoried and published ("the expiration of the period indicated in the preceding paragraph shall permit the commencement of the titling processes with respect to all those parcels that have not been publicly excluded"), thereby giving rise to a possible violation of Article 50 of the Constitution that protects the right to a healthy and ecologically balanced environment and the precautionary and preventive principles by providing the possibility for private individuals to title lands belonging to the Natural Heritage of the State.

The considerations expressed by the Constitutional Chamber on the issue of positive silence, which does not operate in matters of natural resources (Article 4 of the Ley Forestal), are worth highlighting here, and even more so when it concerns public domain assets, such as those at stake here (Natural Heritage of the State):

"It should be noted, additionally, that if assets or lands with an environmental protection purpose are involved in these cases, a series of environmental principles would be disregarded, such as the preventive principle that governs environmental matters, according to which the Administration -in general terms- is obliged to adopt the necessary measures to give full protection to the environment, and avoid damages that are irreversible, and that of the inoperability of positive silence in environmental matters, according to which, in the case of the use and utilization of natural resources, as well as public domain assets, the principle of positive silence contemplated in Articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública does not operate, precisely by virtue of the public environmental interest, which involves the fundamental values of life, health, and the ecological balance of environmental protection, as well as the conceptualization of environmental protection as a true environmental right (see judgment No. 2007-02063 of 14:40 hrs. of February 14, 2007). In conclusion, the consultation is answered in the sense that subsection e) of Article 85 is unconstitutional for attempting to resolve definitively in an administrative venue disputes over titlable assets, given that there may even be public domain assets involved, renouncing in advance their protection or their recovery. (Resolución No. 1963-2012 of 13 hours 50 minutes of February 15, 2012).

Without prejudice to the constitutionality shortcomings set forth herein, the bill under consultation also has other substantive problems that must be assessed by the Members of Congress.

The title of the bill does not conform to the legal reality it seeks to regulate, first because, as the Constitutional Chamber rightly indicated in the judgments just transcribed, the occupants of the border zones, as a matter of principle, lack "legitimate rights" over the territories they occupy, and second, because the law would not be applicable in the "border zones", only in the southern one, because in the northern one, as it constitutes a Refugio Nacional de Vida Silvestre, according to Decreto No. 23248 of April 20, 1994, it would be beyond any possibility of being titled, as it constitutes Natural Heritage of the State (without prejudice to the provisions in Laws Nos. 7774 of May 21, 1998 and 8803 of April 16, 2010).

It is also striking that the legislative proposal under discussion establishes that it is the Instituto de Desarrollo Agrario (today Instituto de Desarrollo Rural) that grants property titles to the supposed "legitimate possessors" within the border strips (Article 4), given that said entity is not the owner of the lands, but rather these belong to the State.

Except in very specific cases where it does appear as owner of lands (see opinion No. C-223-2015 of August 19, 2015), the Instituto de Desarrollo Rural only acts as administrator of the southern border strip (in the northern one, the administrator almost in its entirety is the Ministerio de Ambiente y Energía, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as it is a national wildlife refuge), a condition that empowers it to grant concessions (misnamed "lease contracts"), but not to title:

"Regarding the administration of the southern border strip, the CONSTITUTIONAL CHAMBER itself, in resolution 18836/2014, subsequent to the cited vote, upon hearing the accumulated facultative consultations of constitutionality regarding the Bill 'Declassing from public domain and titling of the border zone between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama,' legislative file number 16657, clearly indicated that the Inder administers that strip and can grant concessions:

'It must be taken into consideration that the declaration of inalienability of the border strips does not prejudice the access of private individuals to the land resource, since the Instituto de Desarrollo Rural, as the administering entity, is empowered to grant concessions in the southern border strip (…)'.

And in vote 12783/2010, the CONSTITUTIONAL CHAMBER warned the IDA, in the person of its Executive President, as the administering entity of the southern border strip, to adopt, within a maximum period of six months, 'concrete, effective, and forceful measures to provide a definitive solution to the problems' that have occurred there, the object of the resolution, under the warning that failure to comply with the order would incur the crime of disobedience, punishable with a penalty of 'imprisonment of three months to two years, or twenty to sixty days fine':

'VIII.- Responsibility of the Instituto de Desarrollo Agrario. (…) in accordance with subsection f) of Article 7 of the Ley de Tierras y Colonización #2825, the administration of the lands comprised within a zone of two thousand meters wide, along the borders (…) corresponds to the Instituto de Desarrollo Agrario. In that sense and in attention to the specific case, if the Instituto de Desarrollo Agrario is the entity in charge of the administration of the two thousand-meter width comprising the border zone with Panama, among which is the town of Paso Canoas and as part of the exercise of that administration, it has granted a large number of those public domain lands in lease, it is equally true that by holding the right-duty as a State entity entrusted with the protection or guardianship of that public domain, it bears a great responsibility in the problem that has been denounced in this amparo action because it is not fully exercising that right-duty and, on the contrary, for many years, it has been allowing irregular and permissive conduct to occur in the zone it must administer, conduct that is undermining both the public domain assets and, in an aggravated manner, the right to health, to the environment, to security, and to sustainable human development. (…) Notwithstanding the foregoing, the Instituto de Desarrollo Agrario, by not exercising effective control over the public domain assets it has under its administration in the border zone of Paso Canoas, has fostered the deterioration of the assets under its administration with conduct such as the invasion of lands or the establishment of informal commercial stalls (chinamos) without any control or compliance with requirements, all of which has negatively impacted the right to health, quality of life, and security of the population that inhabits or transits the area of Paso Canoas. For this reason, the amparo action must also be granted against the Instituto de Desarrollo Agrario, ordering its Executive President to adopt measures, immediately, to exercise effective control and protection over public domain assets of the border zone so that these are used with respect for the rights to health, quality of life, and security of the population that resides or transits there, for which purpose, within the maximum period of six months counted from the notification of this judgment, it must issue concrete acts in order to prevent undue invasions of public zones, recover lands and public zones that are being occupied illegally, exercise adequate control over the assets it must administer, and prevent the chaotic situations that have been denounced in this amparo from continuing to occur in relation to the public assets it must administer in the border zone of Paso Canoas' (Emphasis added).

Regarding the possessory recovery ex officio by that Institute against illegal occupants of the southern border strip, see CONSTITUTIONAL CHAMBER votes 12638/2003, 4433/2006, 18576/2009, 18597/2009, 18658/2009, and 12783/2010.

In many resolutions subsequent to the reform of Article 50 of the Constitution, of 1994, the CONSTITUTIONAL CHAMBER has reiterated that the administration of the southern border strip, of two thousand meters wide, corresponds to the Instituto de Desarrollo Agrario, today Inder, at times invoking Article 7, subsection f, of Law 2825. (Votes 11279/2003, 4433/2006, 10900/2006, 9554/2007, 11352/2008 and 18658/2009. Therefore, within its powers is that of granting 'leases' over those lands (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 1653/1997, 12638/2003, 10900/2006, 11352/2008 and 18576/2009). (…)

The border strip does not require transfer to the Inder for its administration. It operates by operation of law. The Institute cannot dispose of the ownership of the public domain lands within it, as it is a public domain asset retained by the State, subject -it has been said- to the principles of legal publicity and initial registration." (Dictamen No. C-223-2015 of August 19, 2015).

It is also difficult to understand that the bill, in its fourth article, establishes that the lands will be titled according to the procedure indicated in the Ley de Informaciones Posesorias, given that this is a voluntary jurisdiction procedure processed before judicial authorities, and not before the Instituto de Desarrollo Rural.

Article 6 of the bill departs, without any apparent reason, from the normal regime of easements (reservas) to which properties registered through the Ley de Informaciones Posesorias are subject. While under the latter, a single competent entity is not established to enforce the easements (for roads, aqueducts, etc.), nor is a period to enforce them fixed, they apply to all cases of registered properties and the percentage of easement is twelve percent (Ley General de Caminos Públicos, seventh article); the legislative bill stipulates that only the municipalities will be empowered to reserve the right of use for a maximum period of ten years, with a percentage of five percent of the titled land and provided the property is not less than ten thousand square meters.

In this same sense, it is strange that the seventh article directs the owner of a titled land in the border zone who wishes to oppose the application of any of the easements contained in the sixth article to resort to the procedures provided in the Ley de Informaciones Posesorias, since this possibility (the incidental one) is designed for third parties against the title applicant, and not for the latter against a municipality. The doubt also arises as to whether this procedural articulation should be done in an administrative procedure before the Instituto de Desarrollo Rural or before a judicial authority.

Finally, but no less important, is that the bill makes no reference whatsoever to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which leaves open the possibility of interpreting that its titling is possible in those cases where that public domain strip overlaps with the border strip; which, of course, besides being contrary to the public interest, would render the bill unconstitutional:

'VII.- On how the challenged Law is contrary to the Law of the Constitución Política.- For the reasons set forth below, this Chamber concludes that the provisions of the challenged law mentioned in the preceding whereas clause –with the exception of the second one– are flagrantly contrary to the Law of our Constitución Política. A) Violation of the principle of intangibility of the maritime-terrestrial zone. According to this principle, derived from the relationship between Articles 6, 50, and 121 subsection 14 of the Constitución Política, the maritime-terrestrial zone –especially the part called the public zone– cannot be declassed from public domain, on several grounds. In the first place, because said zone has already been integrated into and forms part of the natural heritage of the State. In the second place, because the use of said zone –especially maritime beaches– is common and they are intended for the free use of all inhabitants, indistinctly, so that the use by some does not impede that of others interested. In the third place, because the public domain technique is the most effective means for the protection of maritime-terrestrial assets and for the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all the country's inhabitants. Regarding this last aspect, certainly the private use of maritime beaches endangers the right to the environment since those areas of the public domain could be the object of constructions and other intrusions that would endanger the coastal assets and their entire ecosystem. (…) Already by 1977, with the entry into force of the Ley de la zona marítimo terrestre and within the new constitutional framework, the maritime-terrestrial zone acquired the status and the constitutional and legal protection of the public domain, without it being possible to go back on said protection for the reasons expressed supra. On the other hand, in addition to violating Articles 6, 50, and 121 subsection 14 of the Constitución Política, there would also be an odious differentiated treatment in violation of Article 33 of the Constitution by allowing –to the detriment of the public domain– the inhabitants of the communities of Cahuita and Puerto Viejo to appropriate part of the public zone, when in the rest of the country such possibility is absolutely prohibited. In conclusion, this Constitutional Court agrees with the allegations of the plaintiffs and the Procuraduría General de la República, considering that Law No. 8464 "Declaration of city status for the communities of Cahuita and Puerto Viejo of the canton of Talamanca, province of Limón," of October 25, 2005, is unconstitutional for violating the principle of intangibility of the maritime-terrestrial zone and thereby Articles 6, 50, and 121 subsection 14 of the Constitución Política since they enable private possession and usucapion; in addition to violating Article 33 of the Constitution by creating a privileged treatment for a certain part of the population.' (Resolución No. 3113-2009 of 14 hours 59 minutes of February 25, 2009).

It is worth bearing in mind that cited Vote No. 18836-2014 of 16 hours 20 minutes of November 18, 2014 of the Constitutional Chamber states that 'this (the titling of lands in the border strip) is not the constitutionally viable means to provide a legal solution to the irregular situation of rural inhabitants occupying public domain areas of the State, so the legislator must implement other legal mechanisms that are not contrary to the Law of the Constitution'; therefore, it remains advisable what we have recommended on other occasions when we have been consulted on similar bills, namely, to establish in these public domain areas, by law, a concession regime to duly regularize land tenure therein without the lands leaving the state heritage (see, among others, legal opinions Nos. OJ-139-2001 of September 27, 2001 and OJ-027-2005 of February 17, 2005), just as, for example, legislative file No. 17,956, called 'Ley de concesión de la zona fronteriza con la República de Panamá,' under consideration by that same Legislative Committee, did.

CONCLUSION

This technical advisory body considers that the text of the bill being processed under file No. 16.347 presents potential constitutional and substantive problems; its approval or rejection being a matter of legislative policy, the sphere of competence for which belongs to that Branch of the Republic.

Sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney

Opinión Jurídica : 124 - J del 24/11/2015 24 de noviembre de 2015 OJ-124-2015 Señora Rosa María Vega Campos Jefa de Área Comisión Permanente de Gobierno y Administración Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su nota donde consulta nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley para el rescate de legítimos derechos de los ciudadanos en zonas fronterizas”, expediente legislativo No. 16347; no sin antes expresar nuestras disculpas por el atraso en la emisión del pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

De acuerdo con su exposición de motivos, la propuesta legislativa busca solucionar la situación legal y social de muchas personas en las zonas fronterizas de nuestro país, permitiéndoles tener título de propiedad sobre las tierras que ocupan. Para ello, la eventual reforma pretende desafectar del dominio público la actual franja de dos kilómetros de ancho a lo largo de nuestras fronteras con Nicaragua y Panamá (salvo en aquellas áreas en que la frontera esté conformada por ríos) y faculta al Instituto de Desarrollo Agrario (hoy Instituto de Desarrollo Rural) a traspasar los terrenos de interés a quienes demuestren ser sus legítimos poseedores, de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley de Informaciones Posesorias.

Sobre la importancia de nuestras franjas fronterizas y la posibilidad de que puedan ser tituladas para resolver problemas de índole socioeconómico se ha pronunciado la Sala Constitucional en los siguientes términos:

“Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Las zonas fronterizas por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano. Es por ello que a través de instrumentos legales tanto nacionales como extranjeros se pretende proteger estas zonas, como en el caso de la comisión centroamericana a nivel regional, que aparte del convenio constitutivo y el protocolo, firmó con Nicaragua en el año 1992 el convenio centroamericano de biodiversidad, con el fin de ir conformando un corredor biológico centroamericano, y el Consejo Centroamericano de Bosques creado en Guatemala, el cual pretende tomar acciones conjuntas que establezcan medidas de coordinación en relación con los recursos disponibles en la zona fronteriza norte de nuestro país y las otras fronteras de los países centroamericanos. (…)

Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la DECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes.” (Resolución No. 2988-1999 de 11 horas 57 minutos de 23 de abril de 1999).

De manera reciente, esa misma Sala se manifestó respecto de un proyecto de ley que pretendía también la titulación de la franja fronteriza sur, el expediente legislativo No. 16657, denominado “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", mediante el Voto No. 18836-2014 de las 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014. En esta ocasión, la Sala Constitucional detalló una serie de vicios de inconstitucionalidad presentes en el proyecto, de los cuales también parece adolecer la propuesta de ley sobre la que ahora se nos consulta.

En primer término, indicó la Sala que el proyecto No. 16657 no identificaba de forma concreta cuáles eran los terrenos que se estaban desafectando y permitiendo la titulación, con lo cual se ponía en riesgo el Patrimonio Natural del Estado, violentándose el artículo 50 constitucional que protege el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los principios precautorio y de no regresión, así como una serie de convenios internacionales:

“En el caso del proyecto en consulta, considera la Sala Constitucional, que llevan razón los diputados y diputadas consultantes con respecto a su preocupación por el posible daño ambiental irreparable que la desafectación, en forma general y sin conocimiento concreto sobre cuáles inmuebles involucrará, produciría en el Patrimonio Natural del Estado la aplicación de la normativa en cuestión. Hay más que una duda razonable sobre la posibilidad de que tal afectación se produzca, debido a la falta de estudios técnicos que especifiquen, de previo, cuáles terrenos, en concreto, son los que, finalmente, saldrán del patrimonio del Estado y serán titulados a nombre de particulares. Esto, precisamente, va en contra del principio precautorio que obliga al Estado a tomar las medidas necesarias para asegurar una adecuada protección al Patrimonio Natural de la Nación. Con ello, también, se violan importantes convenios internacionales debidamente ratificados por Costa Rica, tal y como lo señalan los consultantes, entre los que cabe citar el artículo 4, inciso f), del Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, Ley N° 7271, de 1° de febrero de 1996, y los artículos 3, 10 y 18, del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, Ley N° 7433 de 14 de setiembre de 1994, tan solo por citar algunos ejemplos de las obligaciones que, en el ámbito internacional, pesan sobre el Estado costarricense con respecto a la aplicación amplia del principio precautorio en materia ambiental y de protección de nuestra riqueza natural. Por su parte, esta Sala ha definido el contenido del Patrimonio Natural del Estado, en los siguientes términos:

“El artículo 13 de la Ley Forestal No.7575 establece que el patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. En el mismo sentido, el artículo 14 de la misma Ley dispone que los terrenos forestales y bosques que constituyen ese patrimonio natural del Estado, son inembargables e inalienables; que su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y que la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible”.

Con ello, queda claro que el Estado está obligado a tomar las medidas necesarias para asegurar la debida protección al Patrimonio Natural de la Nación (lo que es del todo acorde con lo dispuesto en el artículo 50, constitucional), el cual se ve claramente amenazado por la deficiente o casi nula protección que el proyecto de ley en consulta estipula al respecto, con violación del principio precautorio –derivado del in dubio pro natura-, principio que, además, se encuentra contemplado en el artículo 15, de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y en el artículo 11, de la Ley de Biodiversidad, N° 7788, de 30 de abril de 1998. Pero, además, la vaguedad de la legislación en comentario implica una desprotección del Patrimonio Natural del Estado en la franja fronteriza sur, materia en la cual no debe el Estado retroceder. Permitir, aun cuando sea solo en grado de probabilidad, la inscripción de bosques y terrenos forestales a nombre de particulares constituye, por sí solo, una grave amenaza para los ecosistemas que existen en la zona fronteriza sur, con la consecuente destrucción de los hábitats naturales de flora y fauna de imposible o difícil recuperación. Esto significaría una lamentable regresión en la protección en materia medio ambiental con violación, asimismo, del contenido del artículo 50, constitucional. De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución, menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente. En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás. En este sentido, esta Sala Constitucional, en sentencia número 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006, expresó:

“De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que […], como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente”.

En el caso del proyecto consultado, la total ausencia de estudios técnicos previos que determinen las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende, constituye una clara amenaza al medio ambiente, ya que con ello se podría estar permitiendo la tala indiscriminada de bosques y la desaparición de especies de flora y fauna, sin que exista ningún dato objetivo que lo confirme o la descarte. Ello constituye una duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental del proyecto en cuestión, lo cual, en aplicación del principio in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio, deja ver que el artículo 1, no obstante lo dispuesto en el numeral 20, inciso c) -ahora 18, inciso c), según la redacción final del proyecto-, no contiene una protección adecuada al patrimonio natural existente en la franja fronteriza sur, debido a la falta de estudios objetivos sobre el concreto y real efecto que la Desafectación que se pretende tendrá sobre el Patrimonio Natural del Estado y, por el contrario, implica un retroceso en materia de protección ambiental, con violación de lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. En fin, el Proyecto de Ley en consulta, al permitir la titulación de terrenos que desde el siglo XIX tienen un carácter demanial y forman parte del Patrimonio Natural del Estado, podría estar eliminando, o al menos reduciendo, los límites de áreas de gran riqueza ecológica; y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten tal acción, esa propuesta legislativa es inconstitucional, por atentar contra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50, de nuestra Carta Política (ver en sentido similar la sentencia número 7294-98 de 16:15 horas del 13 de octubre de 1998). Debe tenerse en cuenta que en materia medio ambiental, la realización de los estudios técnicos previos que justifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. Además, al no contarse con estudios objetivos y previos sobre los efectos que la desafectación en cuestión tendría con respecto a los intereses públicos y al Patrimonio Natural del Estado, no se da una adecuada relación entre los medios utilizados por la propuesta de ley y los fines que se pretenden alcanzar con la medida, ni se sabe con objetividad si la medida es pertinente o no, lo cual resulta también contrario a los Principios Constitucionales de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Al respecto, cabe indicar que, contrario a lo que los consultantes plantean, la falta de estudios técnicos previos de los que adolece el proyecto de ley en cuestión, no es un problema de fondo, sino que constituye un vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo, tal y como esta Sala lo ha establecido reiteradamente en su jurisprudencia. Así, en una de las más recientes sentencias sobre el tema, esta Sala afirmó:

“El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto.

Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los diputados y diputadas consultantes en el sentido que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, a pesar que existen tanto instituciones como expertos en la temática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el proyecto de ley.

En virtud de lo expuesto, procede evacuar la consulta señalando la existencia de vicios esenciales de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.” (Sentencia número 2013-010158).

Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo, del artículo 101, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el criterio de esta Sala, con respecto al vicio esencial de forma que contiene el proyecto de ley consultado, por carecer de los estudios técnicos necesarios previos a su aprobación, es vinculante y afecta a todo el proyecto como tal.” Como se ve, si bien el proyecto No. 16657 contenía una norma que indicaba que no eran titulables aquellos terrenos incluidos dentro de la franja fronteriza sur que “se localicen fuera de las áreas que correspondan a zona marítimo terrestre, las que se encuentren afectas a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, los bosques y terrenos forestales, patrimonio natural del Estado”; la Sala Constitucional igual consideró que la falta de estudios técnicos que permitieran determinar específicamente que áreas se iban a ver afectadas por la reforma legislativa, tornaba inconstitucional la iniciativa de ley.

En el caso del expediente No. 16347 la redacción es aún más indeterminada, ya que solo indica que no serían susceptibles de titulación “los terrenos afectos a un régimen de protección conforme a la legislación ambiental vigente”; sin aclararse a cuál régimen se refiere ni cuál sería la legislación ambiental aplicable. Lo anterior, unido a la ausencia de criterios técnicos que delimiten en forma clara las áreas excluidas de la desafectación, también parecen teñir de inconstitucional la eventual reforma legislativa.

Por otro lado, la resolución No. 18836-2014 es enfática en señalar que proyectos de ley para titular áreas fronterizas sin estudios técnicos que le den sustento podrían resultar irracionales y desproporcionados, y atentar contra los principios de seguridad jurídica y soberanía:

“No es casualidad que el ordenamiento jurídico costarricense haya preservado la titularidad pública estatal de las zonas internas limítrofes de las fronteras, tanto del norte como del sur del país, bajo un régimen especial, dado que, por su especial naturaleza, representan zonas estratégicas para la defensa de la soberanía y para la seguridad de la Nación; así como para el establecimiento de controles en materias de claro interés público como la salud, aduanas, migración, salida e ingreso de mercancías, entre otros. De manera tal, que la desafectación indiscriminada y en forma general que contiene el consultado Proyecto de Ley, sin contar, de previo, con un estudio técnico que establezca en concreto cuáles son los inmuebles que se van a desafectar, a fin de valorar, entre otros, si ello pone o no en peligro la seguridad de la Nación o si impide un efectivo ejercicio de la soberanía, o un adecuado control migratorio o aduanero, etcétera, resulta irracional y desproporcionado, lo que resulta contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía. Esta Sala, al examinar la constitucionalidad del artículo 8, de la Ley Nº 7599, denominada "Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales" del 29 de abril de 1996, por sentencia número 02988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999, dijo: (…)

Lo dicho en aquella ocasión, es aplicable en este caso, ya que, al no existir los estudios técnicos que justifiquen la medida en cuestión y establezcan, en forma clara y de previo, cuáles terrenos van a ser afectados en concreto con la desafectación que se pretende, sino que, además, de conformidad con el numeral 2, del proyecto, serán, posteriormente, las municipalidades de la zona las que determinarán cuáles terrenos van a ser afectados, la normativa resulta irracional y desproporcionada, pues la medida no resulta idónea ni proporcional al que se busca, al no existir seguridad jurídica sobre cuáles terrenos serán o no, específicamente, desafectados del dominio público. También, los artículos resultan irracionales, ya que la desafectación que se pretende lo es en abstracto, no sobre bienes inmuebles en concreto, como corresponde de conformidad con el Derecho de la Constitución. Ello también implica, además, un peligro para la soberanía y la seguridad de la Nación, ya que terrenos estratégicos para el Estado podrían quedar en manos privadas, con detrimento para la seguridad nacional y para ejercer una adecuada y oportuna defensa del territorio frente al tráfico de drogas, contrabando y problemas migratorios, entre otros. No es razonable que se ponga en riesgo la seguridad nacional y se atente contra la soberanía del Estado con el fin de dotar de título a personas particulares que han venido ocupando bienes públicos sobre los cuales no pueden ejercer ningún acto de posesión, ni adquirir sobre ellos ningún derecho, ya que por tratarse de bienes públicos o demaniales son imprescriptibles e inalienables. Si el legislador se ve en la necesidad de dar solución a un problema social como el que está a la base del Proyecto de Ley consultado, ello lo debe hacer con absoluto respeto del Derecho de la Constitución y de los compromisos que ha adquirido el Estado al suscribir pactos internacionales sobre la protección y tutela especial del Patrimonio Natural del Estado. No es procedente que, el legislador, para dar solución a los problemas sociales que afectan a determinados grupos sociales, vulnere los principios que informan nuestro sistema jurídico constitucional. Es irracional pretender desafectar la franja fronteriza sur en forma general, sin contar con el estudio previo en el que se establezca, en forma clara y fehaciente, cuáles inmuebles son los que, en definitiva, se van a desafectar, pues solo de esta forma se podría proteger de forma eficiente el Patrimonio Natural del Estado -conforme se analizó en el apartado a), de este considerando- y establecer si, efectivamente, ese medio es adecuado al fin que se pretende. Por otra parte, el Proyecto de Ley consultado, al no contar con ese estudio técnico, podría permitir que algunos de los terrenos desafectados por esa ley resulten, luego, de interés público o estratégicos para la defensa nacional y el efectivo ejercicio de la soberanía, con lo cual tendría el Estado que proceder a su expropiación para recuperar un bien que, en forma gratuita, desafectó del uso público. Esto resulta contrario a los principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Es irracional, no contar con un estudio que determine, previamente, cuáles terrenos serán afectados por la medida, así como el hecho de que el Estado se desprenda, gratuitamente, de unos terrenos públicos que luego, por necesidades estratégicas, de seguridad o de interés público, tenga que adquirir nuevamente, pero de forma onerosa. De modo que, a juicio de esta Sala Constitucional, el artículo 1, del Proyecto de Ley consultado, es inconstitucional, por ser contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía, ya que la desafectación que se pretende constituye un peligro para la soberanía y la defensa de la Nación.” El expediente ahora en consulta ni siquiera prevé la posibilidad de que el Estado reserve para sí los inmuebles necesarios para poder atender necesidades propias de seguridad, migración, medidas fitosanitarias o fiscales, etc.; sino que únicamente se establece la posibilidad de que la Administración Pública pueda ingresar a los inmuebles titulados, previa resolución razonada y comunicación al propietario o encargado; con lo que, en nuestro criterio, se atentaría aún más contra los principios de seguridad y soberanía que el mismo expediente No. 16657 declarado inconstitucional, que por lo menos preveía la interdicción de titular “espacios necesarios para la ubicación de instalaciones aduaneras, control migratorio, servicios públicos, seguridad pública, control fitosanitario, y cualquier otra disposición especial que imponga una afectación de dominio público”, a delimitar por futuros planes reguladores.

Otro vicio contrario a la Carta Magna detectado por la Sala Constitucional dentro del texto del proyecto de ley No. 16657, tiene que ver con el reconocimiento de derechos de posesión a ocupantes ilegítimos de la franja fronteriza:

“Cabe recalcar, que los bienes demaniales son inalienables e imprescriptibles y que la ocupación de ellos no puede generar derecho alguno a favor de quien lo ocupa, sin importar el tiempo durante el cual se ha prolongado tal ocupación. Al respecto, la Sala Constitucional ha dicho (sentencia número 02988-99 de las 11:57 del 23 de abril de 1999):

“Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuando ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas. "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad." (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991)”.

La demanialidad de las zonas limítrofes, ha obedecido históricamente a razones fundamentales de la soberanía del Estado costarricense, dada la importancia de reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, así como de amortiguamiento de reservas indígenas y de áreas protegidas localizadas dentro de ellas. De conformidad con el artículo 7º, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización las franjas fronterizas, en un ancho de dos kilómetros, se encuentran protegidas bajo un régimen de dominio público en el que nadie puede alegar válidamente derecho de posesión alguno sobre ellas útil para adquirir terrenos en ellas por vía de titulación. Este régimen es tutelado desde el siglo anterior, primero en el Código Fiscal, N° 8, de 31 de octubre de 1885, artículo 510, reformado por Leyes N° 11 de 22 de octubre de 1926 y 149 de 16 de agosto de 1929, incisos 4 y 5, con una extensión de cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá y ocho con Nicaragua; luego, por la Ley de Terrenos Baldíos, N° 13, de 10 de enero de 1939, artículo 10, que establecía dos kilómetros para ambas líneas fronterizas. Debe tenerse en consideración, que la declaratoria de inalienabilidad de las franjas fronterizas no perjudica el acceso de particulares al recurso tierra, ya que el Instituto de Desarrollo Rural, como ente administrador, está facultado para otorgar concesiones en la franja limítrofe del sur, a la que se refiere el proyecto de ley consultado, como ente rector de la política agraria nacional. De cualquier manera, el Proyecto de Ley parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre la franja limítrofe estatal que nunca han tenido. El artículo 23, del consultado Proyecto de Ley, establece que la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, de 14 de julio de 1941 y sus reformas, es de aplicación supletoria. Sin embargo, esa ley exige como principal requisito para acceder a la titulación, que la persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856, del Código Civil, es decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño. Pero este tipo de posesión, jamás pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión les estaba vedado a los particulares. Así, por ejemplo, el artículo 14, de la Ley Forestal, N° 7575, de 13 de febrero de 1996, establece:

"Los terrenos forestales y bosque que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley".

Por su parte, el artículo 7, de la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825, de 14 de octubre de 1961, dispone:

"Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes:

(...)

• f)Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá...".

Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar, como posibles de titulación, aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856, del Código Civil, con diez años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de nuestras zonas fronterizas, resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria de demanialidad de esas franjas. Este principio fue recogido en el artículo 7, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:

"Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre".

También, esta Sala Constitucional, ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:

"... porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular, necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho". (Voto N° 4587-97 de 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).

Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional es clara en ese sentido:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad...". (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias. No parece lógico, que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal, es decir, los no arrendatarios ni permisionarios, sean quienes ahora puedan beneficiarse con la inscripción de terrenos que ocuparon en forma ilegítima, mientras que aquellos que durante años se acogieron a las figuras que el ordenamiento jurídico dispuso para ocuparlos debidamente, se vean excluidos. No es este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución. Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas. Es más, el Proyecto de Ley es jurídicamente inviable, ya que el objetivo buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias (ver en este mismo sentido la Opinión Jurídica N° 139-J del 27/09/2001 de la Procuraduría General de la República).

El proyecto de ley que ahora nos ocupa parece incurrir en el mismo yerro de inconstitucionalidad que el No. 16657 cuando habla de “poseedores legítimos” en el artículo 2°, y que el Instituto de Desarrollo Agrario les entregará títulos conforme al procedimiento establecido en la Ley de Informaciones Posesorias, es decir, exigiéndoles una posesión conforme al artículo 856 del Código Civil, la que, como lo puntualizó la Sala Constitucional, no es aplicable a ocupantes de las franjas fronterizas.

Finalmente, dicha Sala dictaminó que el proyecto No. 16657 era inconstitucional por desproteger también las reservas indígenas, las que también son inalienables y pertenecientes a las respectivas comunidades indígenas:

“Por último, y siempre en relación con el artículo 1, del proyecto de ley en consulta, procede hacer también algunas consideraciones en torno a la afectación de zonas indígenas. Es conocido que nuestra franja fronteriza sur alberga parte de varias reservas indígenas. Dicha zona limítrofe coincide, en parte, con la demarcatoria establecida para las reservas indígenas Bribrí de Talamanca, creada por Decreto Ejecutivo Nº 5904 de 11 de marzo de 1976, reconocida por la Ley Indígena, N° 6172, de 29 de noviembre de 1977, y cuyos límites actuales están definidos en el Decreto Nº 13572-G del 30 de abril de 1982; Guaymí de Conteburica, declarada por Ley Indígena N° 6172; Guaymí Altos de San Antonio, regulada por Decreto N° 29451; y Abrojo Monrezuma, Decreto N° 8514-G, y cuya delimitación actual está definida por el Decreto N° 12115-G de 9 de diciembre de 1980. Además, nuestro país ha suscrito diversos tratados internacionales para protección de las poblaciones indígenas, de entre los cuales, dada su importancia, destaca el Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En este Convenio, hay abundantes normas que persiguen tutelar los territorios sobre los cuales se asientan poblaciones indígenas, con el fin de resguardar su propia existencia, identidad y tradiciones de amenazas ajenas a su cultura (artículos 4, 7, 13, 14, 17 y 18, entre otros). Por ello, si una ley permitiera la titulación de tierras a privados dentro de la actual demarcatoria de reservas indígenas, y con ello una disminución en su territorio, se estaría ante un incumplimiento grave de los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta materia y, por ende, ante una inconstitucionalidad de la normativa por violación al artículo 7, párrafo primero, de la Constitución Política. Asimismo, debido al contenido de las normas del Convenio de cita, si se tramita este Proyecto de Ley sin la participación del sector indígena y sin que existan estudios técnicos que justifiquen la desafectación del régimen de dominio comunitario que caracteriza a esta propiedad, para permitir uno de propiedad privada común, la ley resultante sería inconstitucional. En este caso, dado que la desafectación de la franja fronteriza que se pretende se hace en forma genérica y sin contar con un estudio previo que justifique la medida y que determine cuáles terrenos, en concreto, se van a ver afectados -y si, con esto, se afectan o no las poblaciones indígenas del lugar- el proyecto de ley resulta inconstitucional por violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, según ya se ha establecido en esta resolución.” El proyecto de ley No. 16347 no tiene la más mínima mención al tema de las reservas indígenas, con lo cual estaría abriendo la posibilidad de que se titulen dichas áreas inalienables, y con ello, desprotegiendo gravemente la condición de las comunidades indígenas de nuestro país presentes en la franja fronteriza, violentándose el artículo 7°, párrafo primero, de la Constitución Política, en los términos expuestos por la Sala Constitucional en su sentencia No. 18836-2014. También es manifiesta la ausencia de estudios técnicos que justifiquen la desafectación del régimen comunitario a que se encuentran sometidas las reservas indígenas.

Independientemente de las consideraciones expuestas en la resolución No. 18836-2014, considera este Órgano Asesor que la propuesta legislativa puesta en conocimiento, podría ser inconstitucional al fijar un plazo excesivamente corto (ciento veinte días) para que el Poder Ejecutivo levante y publique “un inventario que permita determinar con exactitud los terrenos de las zonas fronterizas que no resultarían susceptibles de titulación, en el tanto en que parcial o totalmente incluyen áreas o terrenos afectos a un régimen de protección especial conforme a la legislación ambiental vigente, o bien los terrenos que se encuentran ubicados en una zona de cincuenta metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá, exclusivamente en aquellas áreas en que dicha frontera está conformada por ríos” (Transitorio único).

Pensar, por ejemplo, que se puedan inventariar en tan solo cuatro meses todos los terrenos forestales y de bosque incluidos en las áreas de franja fronteriza de nuestro país, resulta abiertamente irrazonable y desproporcionado; sin mencionar las demás áreas que pudieran estar involucradas.

La consecuencia trágica de no hacerlo en ese plazo es la permisión de titular las áreas que no fueran inventariadas y publicadas (“el vencimiento del plazo señalado en el párrafo anterior permitirá el inicio de los procesos de titulación respecto de todos aquellos predios que no hayan sido públicamente excluidos”), dándose con ello una posible violación al artículo 50 constitucional que tutela el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a los principios precautorio y preventivo al darse la posibilidad a particulares de titular terrenos perteneciente al Patrimonio Natural del Estado.

Son rescatables aquí las consideraciones vertidas por la Sala Constitucional sobre el tema del silencio positivo que no opera en materia de recursos naturales (artículo 4° de la Ley Forestal), y más aún cuando se trata de bienes de dominio público, como los que aquí se encuentran comprometidos (Patrimonio Natural del Estado):

“Nótese, adicionalmente, que de haber involucrados en estos supuestos, bienes o terrenos que tienen una vocación de tutela medio ambiental, se estarían desconociendo una serie de principios ambientales, como el principio preventivo que rige la materia ambiental, según el cual, la Administración –en términos generales– está obligada a adoptar las medidas necesarias para dar cabal protección al ambiente, y evitar daños que son irreversibles y el de la inoperancia del silencio positivo en la materia ambiental, según el cual, tratándose del uso y aprovechamiento de los recursos naturales, así como los bienes de dominio público, no opera el principio del silencio positivo contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, precisamente, en virtud del interés público ambiental, que compromete los valores fundamentales de la vida, la salud y el equilibrio ecológico de la tutela del ambiente, así como de la conceptualización de la tutela ambiental como un verdadero derecho ambiental (ver sentencia No. 2007-02063 de las 14:40 hrs. de 14 de febrero de 2007). En conclusión, se evacua la consulta en el sentido que el inciso e) del artículo 85 es inconstitucional por pretender resolver en sede administrativa y de manera definitiva diferendos sobre bienes titulables, siendo que, incluso, pueden existir bienes de dominio público de por medio, renunciando de antemano a su tutela o a su reivindicación. (Resolución No. 1963-2012 de las 13 horas 50 minutos de 15 de febrero de 2012).

Sin perjuicio de las falencias de constitucionalidad aquí expuestas, el proyecto de ley en consulta también tiene otros problemas de fondo que deben ser valorados por los señores Diputados.

El título del proyecto de ley no se ajusta a la realidad jurídica que busca regular, primero porque, como bien lo indicó la Sala Constitucional en las sentencias recién transcritas, los ocupantes de las zonas fronterizas, en tesis de principio, carecen de “legítimos derechos” sobre los territorios que ocupan, y segundo, porque la ley no sería de aplicación en las “zonas fronterizas”, solo en la sur, porque en la norte, al constituir un Refugio Nacional de Vida Silvestre, según Decreto No. 23248 de 20 de abril de 1994, estaría fuera de cualquier posibilidad de ser titulado, por constituir Patrimonio Natural del Estado (queda a salvo lo dispuesto en las Leyes Nos. 7774 de 21 de mayo de 1998 y 8803 de 16 de abril de 2010).

Llama la atención, además, que la propuesta legislativa de comentario fije que es el Instituto de Desarrollo Agrario (Instituto de Desarrollo Rural, hoy en día) quien otorgue los títulos de propiedad a los supuestos “poseedores legítimos” dentro de las franjas fronterizas (artículo 4°), toda vez que dicha entidad no es la dueña de los terrenos, sino que estos pertenecen al Estado.

Salvo casos muy puntuales en que sí figura como propietario de tierras (ver dictamen No. C-223-2015 de 19 de agosto de 2015), el Instituto de Desarrollo Rural solo actúa como administrador de la franja fronteriza sur (en la norte quien administra casi en su totalidad es el Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, por tratarse de un refugio nacional de vida silvestre), condición que le faculta a otorgar concesiones (mal denominados “contratos de arrendamiento”), no así para titular:

“En cuanto a la administración de la franja fronteriza sur, la propia SALA CONSTITUCIONAL, en la resolución 18836/2014, posterior al citado voto, al conocer las consultas facultativas acumuladas de constitucionalidad respecto del Proyecto de Ley “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657, con claridad indicó que el Inder administra esa franja y puede dar concesiones:

“Debe tenerse en consideración, que la declaratoria de inalienabilidad de las franjas fronterizas no perjudica el acceso de particulares al recurso tierra, ya que el Instituto de Desarrollo Rural, como ente administrador, está facultado para otorgar concesiones en la franja limítrofe del sur (…)”.

Y en el voto 12783/2010, la SALA CONSTITUCIONAL apercibió al IDA, en la persona de su Presidente Ejecutivo, como ente administrador de la franja fronteriza sur, a adoptar, dentro de un plazo máximo de seis meses, “medidas concretas, efectivas y contundentes para dar una solución definitiva a los problemas” que ahí se han presentado, objeto de la resolución, bajo el apercibimiento que de no acatar la orden, se incurriría en el delito de desobediencia, sancionado con pena de “prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa”:

“VIII.- Responsabilidad del Instituto de Desarrollo Agrario. (…) de conformidad con el inciso f) del artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización #2825, corresponde al Instituto de Desarrollo Agrario la administración de los terrenos comprendidos en una zona de dos mil metros de ancho, a lo largo de las fronteras (…) En ese sentido y en atención al caso concreto, si el Instituto de Desarrollo Agrario es el ente encargado de la administración de los dos mil metros de ancho que comprende la zona fronteriza con Panamá, entre los cuales está la población de Paso Canoas y como parte del ejercicio de esa administración, ha otorgado una gran cantidad de esos terrenos de dominio público en arrendamiento, es también lo cierto que al ostentar el derecho-deber como ente del Estado encargado de la tutela o protección de ese dominio público, tiene una gran responsabilidad en la problemática que se ha denunciado en este amparo pues no está ejerciendo a cabalidad ese derecho- deber y por el contrario, durante muchos años, ha estado permitiendo que en la zona que debe administrar, se presenten conductas irregulares y permisivas que están atentando tanto contra los bienes demaniales como en forma agravada contra el derecho a la salud, al ambiente, a la seguridad y al desarrollo humano sostenible. (…) No obstante lo anterior, el Instituto de Desarrollo Agrario, al no ejercer un control efectivo sobre los bienes demaniales que tiene bajo su administración en la zona fronteriza de Paso Canoas, ha propiciado el deterioro de los bienes bajo su administración con conductas como la invasión de terrenos o el establecimiento de chinamos sin ningún control ni cumplimiento de requisitos, todo lo cual ha incidido negativamente en el derecho a la salud, calidad de vida y seguridad de la población que habita o transita en la zona de Paso Canoas. Por tal razón, el amparo también debe ser estimado respecto del Instituto de Desarrollo Agrario, ordenándose a su Presidente Ejecutivo que adopte medidas, de manera inmediata, para ejercer un control y tutela efectivos sobre bienes de dominio público de la zona fronteriza a fin de que éstos sean utilizados con respeto a los derechos a la salud, calidad de vida y seguridad de la población que ahí reside o transita, para lo cual, dentro del plazo máximo de seis meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, deberá dictar actos concretos a fin de evitar invasiones indebidas de zonas públicas, recuperar terrenos y zonas públicas que estén siendo ocupadas ilegalmente, ejercer un control adecuado sobre los bienes que debe administrar y evitar que se continúen presentando las caóticas situaciones que han sido denunciadas en este amparo en relación con los bienes públicos que debe administrar en la zona fronteriza de Paso Canoas” (Se agrega el destacado).

Acerca de la recuperación posesoria de oficio por ese Instituto contra los ocupantes ilícitos de la franja fronteriza sur, véanse de la SALA CONSTITUCIONAL los votos 12638/2003, 4433/2006, 18576/2009, 18597/2009, 18658/2009 y 12783/2010.

En muchas resoluciones posteriores a la reforma del artículo 50 constitucional, de 1994, la SALA CONSTITUCIONAL ha reiterado que corresponde al Instituto de Desarrollo Agrario, hoy Inder, la administración de la franja fronteriza sur, de dos mil metros de ancho, algunas veces invocando el artículo 7, inciso f, de la Ley 2825. (Votos 11279/2003, 4433/2006, 10900/2006, 9554/2007, 11352/2008 y 18658/2009. Por lo que, dentro de sus potestades, está la de otorgar “arrendamientos” sobre esos terrenos (SALA CONSTITUCIONAL, votos 1653/1997, 12638/2003, 10900/2006, 11352/2008 y 18576/2009). (…)

La franja fronteriza no requiere del traspaso al Inder para su administración. Opera por ministerio de ley. El Instituto no puede disponer de la propiedad de los terrenos de dominio público en la misma, por ser un bien del demanio que conserva el Estado, sujeto –se dijo- a los principios de publicidad legal e inmatriculación.” (Dictamen No. C-223-2015 de 19 de agosto de 2015).

También resulta poco entendible que el proyecto, en su artículo cuarto, establezca que los terrenos se titularán conforme al procedimiento señalado en la Ley de Informaciones Posesorias, siendo que éste es un trámite de jurisdicción voluntaria que se ventila ante autoridades judiciales, y no ante el Instituto de Desarrollo Rural.

El artículo 6° del proyecto se aparta, sin razón alguna aparente, de lo que es el régimen normal de reservas a que se encuentran sometidos los inmuebles inscritos a través de la Ley de Informaciones Posesorias. Mientras que por esta última no se establece una única entidad competente para hacer efectiva las reservas (de caminos, acueductos, etc.), ni fija un plazo para hacerla efectiva, se aplican para todos los casos de propiedades inscritas y el porcentaje de reserva es de un doce por ciento (Ley General de Caminos Públicos, artículo sétimo); el proyecto legislativo estipula que solo las municipalidades estarán facultadas para reservar el derecho de uso por un plazo máximo de diez años, con un porcentaje del cinco por ciento del terreno titulado y siempre que el inmueble no sea menor a diez mil metros cuadrados.

En este mismo sentido, es extraño que el artículo sétimo remita al propietario de un terreno titulado en la zona fronteriza que desee oponerse a la aplicación de alguna de las reservas contenidas en el artículo sexto a acudir a los procedimientos previstos en la Ley de Informaciones Posesorias, por cuanto esta posibilidad (la incidental) está pensada para terceros frente al titulante, y no de éste frente a una municipalidad. Surge también la duda de si esta articulación procesal debe hacerse en un trámite administrativo ante el Instituto de Desarrollo Rural o ante una autoridad judicial.

Finalmente, pero no menos importante, es que el proyecto no hace referencia alguna a la zona marítimo terrestre, lo que deja abierta la posibilidad de que se interprete que es posible su titulación en aquellos casos en que esa franja demanial traslape con la fronteriza; lo que, por supuesto, además de ser inconveniente al interés público, tornaría inconstitucional el proyecto:

“VII.- Sobre cómo la Ley impugnada resulta contraria al Derecho de la Constitución Política.- Por las razones que se expondrán a continuación, esta Sala concluye que las disposiciones de la ley impugnada mencionadas en el considerando anterior –con excepción de la segunda- resultan flagrantemente contrarias al Derecho de nuestra Constitución Política. A) Violación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política, la zona marítimo terrestre –en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema. (…)Ya para 1977 con la entrada en vigencia de la Ley de la zona marítimo terrestre y en el nuevo marco constitucional, la zona marítimo terrestre adquirió el estatus y la protección constitucional y legal del demanio público, sin que fuera posible dar marcha atrás a dicha protección por las razones expresadas supra. Por otro lado, además de violentarse los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política, también se estaría frente a un trato diferenciado odioso en violación del artículo 33 Constitucional al permitir –en detrimento del dominio público- a los pobladores de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo poder apropiarse de parte de la zona pública, cuando en el resto del país tal posibilidad está absolutamente vedada. En conclusión, este Tribunal Constitucional coincide con los alegatos de los accionantes y de la Procuraduría General de la República, considerando que la Ley No. 8464 "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005, es inconstitucional por violentar el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre y con ello de los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política ya que posibilitan la posesión privada y la usucapión; además de violentar el artículo 33 constitucional al crear un trato privilegiado para cierta parte de la población.” (Resolución No. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos del 25 de febrero de 2009).

Conviene tener presente que el Voto de cita No. 18836-2014 de las 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014 de la Sala Constitucional señala que “no es este (la titulación de terrenos en la franja fronteriza) el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución”; por lo que sigue siendo atendible lo que hemos recomendado en otras ocasiones en que se nos ha consultado sobre proyectos de ley similares, de establecer en estas áreas demaniales por vía de ley un régimen de concesiones para regularizar de forma adecuada la tenencia de la tierra en ellas sin que los terrenos salgan del patrimonio estatal (ver, entre otras, las opiniones jurídicas Nos. OJ-139-2001 de 27 de setiembre de 2001 y OJ-027-2005 de 17 de febrero de 2005), tal y como lo hacía, por ejemplo, el expediente legislativo No. 17.956 denominado “Ley de concesión de la zona fronteriza con la República de Panamá”, de conocimiento de esa misma Comisión legislativa.

CONCLUSIÓN

Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de ley que se tramita bajo el su aprobación o no un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario