Municipal autonomy and the execution of the Cadastre and Registry Regularization Program in the preparation of regulatory plansAutonomía municipal y ejecución del Programa de Regularización del Catastro y Registro en la elaboración de planes reguladores

Legal Opinion: 004 - J of 01/17/2014 OJ-004-2014 January 17, 2014 Deputies Víctor Hugo Víquez Chaverri Julio Fonseca Solano Alicia Fournier Vargas María Ocampo Baltodano Luis Antonio Aiza Campos Jorge Angulo Mora Legislative Assembly Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official letter No. MOB-0120-2010, where you note that Law No. 8154 of November 27, 2001, which approved the Loan Agreement No. 1284/OC-CR "Cadastre and Registry Regularization Program" ("Programa de Regularización del Catastro y Registro"), between the Republic of Costa Rica and the Inter-American Development Bank (La Gaceta No. 237 of December 10, 2001), has as its objective the improvement of the legal security of real property rights and the climate for public and private investments in the country, and entrusts the Executing Unit (Unidad Ejecutora), as a body of maximum deconcentration attached to the Ministry of Finance with instrumental legal personality, with the bidding, contracts, and acts necessary for the execution of the Program, with technical, financial, and budgetary independence, in accordance with the structure, functions, and procedures established in Annex A and its Operational Regulations (Article 2 ibid).

You add that the General Coordinator of the Executing Unit carried out a "Contracting of consulting services to prepare the regulatory plans of the eleven cantons of the Province of Guanacaste and its Regional Plan", and in the case of the Municipality of Liberia, signed a Specific Agreement with it. That at a meeting held on July 12, 2010, he refused to hand over to the municipalities the information that the consulting companies have gathered, considering that it is his responsibility to receive the information, code it, analyze it, and subsequently, present the regulatory plans before the local governments.

You refer to the municipal autonomy and responsibility over the assets under their territorial jurisdiction and the specific and exclusive (originating) authority to plan and control urban development (Constitución Política, Articles 169 and 170; Código Municipal, Articles 3 and 4; Sala Constitucional, votes 2153-93, 5505-93, 6706-93, 467-99, 5445-99, 9458-99, 431-00, 5503-02, and 5504-02), except for the general management powers attributed to the Ministry of Planning and the Urban Development Directorate of the INVU (Ley 4240), exceptionally, residually, and temporarily.

You request a legal opinion indicating that the General Coordinator of the Executing Unit of the Cadastre and Registry Regularization Program ignored constitutional Articles 169 and 170 and the binding jurisprudence that informs them, as well as numerals 3 and 4 of the Código Municipal and 2 of Law 8154, the first clause, subsection A, sub-subsection 5) of the Specific Agreement for the preparation of Regulatory Plans signed with the Municipality of Liberia, and Article 3, subsection 7) of Decree 34434. That he cannot assume an exclusive competence of the local governments, prevent their access to the information provided by the consulting companies to the Executing Unit for the preparation of the regulatory plans, nor hinder them from conducting studies of that information to determine its repercussions on ways of life, modes of production, distribution of goods and services, social roles, and cultural spheres. And that, pursuant to Article 2 of Law 8254, clauses 8 and 9 of the "Contracting of consulting services to prepare the regulatory plans of the eleven cantons of the Province of Guanacaste and its Regional Plan", clause 1 subsection A) sub-subsection 5) of the Specific Agreement for the Municipality of Liberia, and 3 subsection 7) of Decree 34434, and the cited constitutional precedents, he is obligated to hand over the cited information to the municipalities for their evaluation, to determine its impact, and to decide on its usefulness.

By official letter AAA-1185-2010, a hearing was granted to the Minister of Finance, to the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), to the General Coordinator of the Executing Unit of the Cadastre and Registry Regularization Program. As well as to the Contraloría General de la República in official letter AAA-1186-2010, which in official letter DJ-3130-2010 from its Legal Division declined to address the matter based on circular No. CO-529, points 3 and 6 (La Gaceta No. 107 of June 5, 2000), and Article 29 of its Ley Orgánica.

In official letter C.J.D-075-2010, the Executive Presidency of the INVU requested an extension according to the Board of Directors' agreement adopted in Article III subsection 3) of the minutes of ordinary session No. 5822 of August 4, 2010, a request granted by official letter AAA-1287-2010. Through official letter DJMH-1668-2010, the Legal Directorate of the Ministry of Finance indicated that it requested a report from the General Coordinator of the Executing Unit of the Cadastre and Registry Regularization Program and requested an extension of the deadline, a request granted by official letter AAA-1288-2010.

In official letter C.J.D-083-2010, the Executive Presidency of the INVU forwarded the agreement of the Board of Directors adopted in ordinary session No. 5827 of August 25, 2010, Article II subsection 1), where it adopted the opinion PE-204-08-2010, which, based on Articles 27, 30, and 169 of the Constitution, 28 of the Ley Orgánica del Ambiente, 15 to 65 of the Ley de Planificación Urbana, constitutional vote 2120-2003, and opinion C-091-2010, considered that the information gathered by the Executing Unit of the Cadastre and Registry Regularization Program is of a public nature and mandatory access for the municipalities in order to have first-class inputs for the fulfillment of their purposes and duties of land-use planning (ordenamiento territorial).

By official letter DM-3510-2010, the Minister of Finance noted that according to Articles 2 of Law 8154, 3 of the Special Stipulations of the Loan Agreement, and 5 of Decree 34434 of January 25, 2008 (La Gaceta No. 68 of April 8, 2008), it is the responsibility of the General Coordinator of the Executing Unit to direct, coordinate, plan, contract, and supervise all activities to fulfill the Program's objectives. Also, that Annex A of Law 8154, in its Component 2: on Prevention and resolution of conflicts over rights related to real property, and Articles 4 and 17, points B.f, h and C.4 of the Operational Regulations of the Cadastre and Registry Regularization Program, provide for the realization of a land-use planning (ordenamiento) proposal in the zone between Bahía Salinas (Guanacaste) and the Río Barú (Puntarenas), incorporating the delimitation of Areas under Special Regimes in the cadastre map, and the preparation and delivery of the Regional Plan and the eleven regulatory plans of the Province of Guanacaste.

The Head of that Ministry added that all the information gathered from the contracted consultancies would be made known to the interested municipalities, so that it would be they who, within the framework of their constitutional powers and with total autonomy, decide whether to approve the proposals made by the Executing Unit and whether to submit the approval of the regulatory plans to the procedures of the legal system. He expressed sharing the criteria of the Executing Unit in the sense that this information on the regulatory plan proposals would be transferred to the municipalities once it was complete and processed, in accordance with the provisions of the law, the regulations, and the agreements signed with the municipalities, as the consultancies were still in progress, and the information was necessary for the fulfillment of the other objectives of the Program. He considered that this activity of the Executing Unit does not invade the powers of local governments nor violate their autonomy, as the final objective is to present a regulatory plan proposal, with its approval ultimately corresponding to the Municipalities, and consequently, the information would be provided to them once the consultancy products were received to the satisfaction of the Executing Unit.

On September 18 of this year, official letter OF-POT#007-08-2013 of August 27, 2013, was received from the Regulatory Plan Commission of Liberia, which forwarded to the Consultative Council of the IDB-Cadastre Program, Vice President Alfio Piva, the Minister of Environment, the Legislative Assembly, the Contraloría General de la República, this Office, the Defensoría de los Habitantes, the Municipal Council and Mayor's Office of Liberia, and other Municipal and District Councils of the country, agreement number 1 adopted in session number 15 of August 6, 2013, where, among other aspects, it states that the latest version of the IFAs were delivered until August 2012, with Mr. Guido Sibaja, a member of the Executing Unit, indicating that they met all the requirements. They add that in January 2013, the contract with the consulting companies that prepared the regulatory plans expired, which would later make it impossible to make corrections, clarifications, expansions, or modifications. That at a meeting held at the Casa Presidencial on March 14, 2013, where the SETENA official Uriel Juárez Baltodano participated, they expressed their concern about the limited deadlines for making corrections, clarifications, expansions, or modifications. They argue that the central government disrespects municipal autonomy and reproach the contracting of companies to make regulatory plans without taking the municipalities into account.

Given this, it is worth remembering that the Procuraduría is a superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, a task it fulfills through opinions (dictámenes) and pronouncements on general consultations requested by the heads of the various administrative departments, for which they must accompany the opinion of the respective legal advisory office (our Ley Orgánica, Articles 1, 2, and 4), and it is inappropriate to issue them for specific cases that the active Administration is called upon to resolve.

In that vein, Article 5 of our Ley Orgánica excludes the knowledge and processing of matters proper to administrative bodies with jurisdiction established by law, a category in which the cases pending resolution by the active Administration are found, including those related to the oversight, execution, and compliance of administrative contracts, whose specific situations are the responsibility of the various administrative departments (Ley General de la Administración Pública, Article 66 subsection 1; our Ley Orgánica, Articles 1 and 2; pronouncements C-178-79, C-7-92, C-158-98, C-230-01, and OJ-210-2003, among others).

Since the requestors are members of another Branch of the Republic whose legislative function is irreplaceable by a different State body through an opinion (dictamen), it is worth noting that our analysis does not constitute a proper opinion (dictamen) in response to a consultation from an administrative department, but rather a non-binding "legal opinion" (opinión jurídica) issued within the framework of institutional collaboration.

• 1)The State is sovereign over the resources that the Constitution, international treaties, and laws grant it. Therefore, it can allow a lower public entity to administer them, without them ceasing to be part of its patrimony or being exempt from the regulatory public power and administrative tutelage of the former, which does not contradict the principle of municipal autonomy (Articles 6, 7, 121 subsection 14) of the Constitution; constitutional judgment 8928-04 considering clause VII; pronouncements OJ-262-2003, C-323-2004, C-070-2009, and C-091-2010).

It is a function of the State, the municipalities, and other public entities to define and execute national land-use planning (ordenamiento territorial) policies, aimed at regulating and promoting human settlements and the economic and social activities of the population, as well as physical-spatial development, in order to achieve harmony between the greater well-being of the population, the use of natural resources, and environmental conservation in the urban, local, regional, and coastal planning spheres (Articles 28 of the Ley Orgánica del Ambiente; 2, 4, and 7 of the Ley de Planificación Urbana; Ley 6043, Article 38).

• 2)Municipalities, as decentralized entities that administer local services and interests, must subject urban planning to the right to a healthy and ecologically balanced environment and to the regulations that develop it (Articles 50, 168, 169, and 170, paragraph 1 of the Constitution; 1, 15, 74, 87-89, and 96 of the Ley de Construcciones; 15, 19, and 22 of the Ley de Planificación Urbana; 3, 4, and 13 subsection p) of the Código Municipal; constitutional judgments 2051-91, 2728-91, 2153-93, 5097-93, 5305-93, 6706-93, 3494-94, 4480-94, 915-95, 1888-95, 2671-95, 4149-95, 2560-96, 4205-96, 4657-96, 1360-97, 431-00, 6653-00, 5737-01, 7485-01, 1220-02, 5996-02, 7751-02, 3656-03, 11397-03, 1915-04 and 14404-04, 1915-04, 9439-04, 4002-05 and 7516-05; Tribunal Contencioso Administrativo, Section II, No. 116-08, considering clause V; Section III, Nos. 791-2002 and 175-2009 considering clause VIII; 416-2010 considering clause V; 126-2011 considering clause IV; and 239-11).
• 3)Urban planning functions include the preparation and approval of the regulatory plan (plan regulador) and complementary regulations, such as the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanization Regulations (Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones), Official Map, and Urban Renewal Regulations (Reglamento de Renovación Urbana); the granting of subdivision (fraccionamiento), urbanization, and construction permits; as well as the sanctioning scope (Ley de Planificación Urbana, Articles 10 subsection 1, 15, 16, 17, 21, 24, 32; Ley de Construcciones, Articles 15, 87-89, and 96; pronouncements OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000, OJ-096-2005, C-093-2007, C-029-2009, C-091-2010, and C-001-2013).

Municipal control encompasses the activities and uses that impact environmental assets within the respective territorial circumscription and can transcend to other localities:

"Municipal corporations have a leading role in the protection and conservation of groundwater through a series of indirect instruments. Thus, the Ley de Planificación Urbana (No. 4240 of November 15, 1968), over 35 years ago, based on Article 169 of the Constitución Política—insofar as they are responsible for 'The administration of local interests and services in each Canton'—imposed upon them the duty to enact a regulatory plan (plan regulador) to plan and control urban development and the related urban development regulations (Articles 15 and following). Within that regulatory plan and the zoning regulations (reglamento de zonificación), the Municipalities must identify, in order to regulate, control, and restrict human activities (industrial, urban, agricultural, etc.), the areas or zones reserved for containing an aquifer or its recharge or discharge area. By application of the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política), to human life and health (Article 21 ibid) and in the interest of sustainable development, the cantons that due to their geomorphological characteristics have lands in their circumscription that house aquifers, their recharge and discharge areas, and springs (manantiales y nacientes) are especially called upon and obligated to regulate and standardize, responsibly, efficiently, and effectively, such matters, since, on occasions, groundwater not only supplies the consumption and use of the canton's populations but also various cantons, demonstrating a clear supra-local or national interest. The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and exploitation of the land and waters derived from the determination and establishment of such protected areas, since it is for the benefit of them, the inhabitants of other cantons that are supplied with the waters that flow through the aquifer and that emerge or discharge in other cantons, and, of course, of future generations." (Constitutional judgment No. 1923-04, considering clause XIV).

• 4)Article 1 of the Ley de Planificación Urbana establishes the regulatory plan (plan regulador) as "the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, traffic routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas".

The adoption and approval of regulatory plans by the municipalities and the Urban Development Directorate is subject to the current legal framework, of which, for example, among others, the requirement to hold a public hearing that must be convened with at least fifteen business days' notice, by means of a notice in La Gaceta, with precise indication of place and time, is an essential requirement. This is to guarantee the right to information and citizen participation regarding the Regulatory Plan proposal in a way that makes it accessible, allowing the effective exercise of that right (Ley de Planificación Urbana, Article 17; constitutional judgments 459-91, 3550-91, 10466-2000, 2074-2001, 4702-2001, 12242-2004, 2589-2005, 7063-2005, 18358-2009, and 964-2012).

Furthermore, pursuant to the General Regulations on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)), Decree No. 31849 of May 24, 2004, Articles 62 and 67, the regulatory plans established by the Ley de Planificación Urbana and the Maritime Terrestrial Zone Law, and those other official land-use planning (ordenamiento del uso del suelo) programs, as a way to plan the development of human activities potentially impacting the environment, must meet the requirement of integrating the environmental impact variable, which is subject to an environmental viability process by SETENA, prior to its approval by the respective authorities, both for those territorial planning instruments that are to be prepared or are under preparation, and for those already approved, but that do not yet have the environmental variable integrated, observing the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA)-Part III (Decree 32967 of February 20, 2006, Article 1).

• 5)In the case of coastal regulatory plans, these must be adopted over the maritime terrestrial zone under municipal administration and prior to the granting of concessions, and the latter must be subject to the provisions of that planning instrument. Coastal regulatory plans can be prepared by the ICT and the INVU, and require their approval and adoption by the respective municipality (Ley 6043, Articles 17, 34, 35, 36, 38, 40, 57 subsection a) and 19 of its Regulations; Ley de Planificación Urbana, Article 17).

Because the maritime terrestrial zone is a national asset, aspects of municipal autonomy are circumscribed to the provisions of Article 3 of Law 6043 (opinion C-381-2008), which entrusts municipalities to directly ensure compliance with the regulations for the protection, use, and legitimate exploitation of the area under their jurisdiction, excluding that belonging to the Natural Heritage of the State or subject to another special regime (Ley 6043, Article 73; Ley Orgánica del Ambiente, Article 32, second paragraph; Ley Forestal, Articles 6, subsection a), 13, second paragraph, 14, 15, and 18; Ley de Biodiversidad, Articles 22 and 28; constitutional judgments 5445-95 considering clause VI, 1923-2004, and 16975-2008; Sala Primera, judgment 1070-F-S1-2010; Tribunal Contencioso Administrativo, Section II, vote 474-2005; Section IV, judgment No. 68-2013; Section VI, 63-2009, 1842-2009, and 38-2010; pronouncements OJ-122-2000, C-26-2001, C-210-2002, OJ-253-2003, C-321-2003, OJ-14-2004, OJ-93-2004, C-297-2004, C-339-2004, OJ-56-2005, OJ-22-2006, C-351-2006, C-74-2007, and C-93-2007), and that legitimately reduced to private domain, of an exceptional nature and necessarily provable by the individual, who is responsible for demonstrating the claimed ownership, in accordance with the law; failing to do so, it shall be deemed public by mandate of law (Ley 6043, Articles 6 and 35, first paragraph; opinions C-138-91, C-102-93, C-128-99, and C-070-2009).

Therefore, if a coastal regulatory plan includes lands covered with forest or forestal or with that aptitude, and provides for uses other than those established in Article 18 of the Ley Forestal, public officials subject to the legal framework must apply the higher-ranking regulations (Constitución Política, Article 11; Ley General de la Administración Pública, Articles 6 and 11), specifically the mandatory provisions of numerals 1, 13, 14, 15, and 18 of the Ley Forestal. This is so because even though the regulatory plan has a normative nature (C-100-1995, C-93-2007, OJ-11-1996, and OJ-42-2005), by reason of its hierarchy—a general administrative act (constitutional judgments 6653-2000 and 4252-2002; legal opinion OJ-011-1996)—it cannot violate higher-ranking norms such as law or treaties, nor modify the intended purpose for public domain assets (OJ-42-2005). Permits that, in their capacity as administrative acts, provide otherwise in a manner contrary to the law would face the same objection.

Article 61 of the Ley de Planificación Urbana provides: "The municipality may contract the preparation of certain studies or planning projects, with the Institute or specialized private firms." This contracting regime must be understood under the requirement that it is the municipalities that decide on land-use planning (ordenamiento territorial). Obtaining planning tools through state inputs is a priority (Ley 6043, Article 38), and only under the verified circumstance of its impossibility, can they be acquired through third parties under the bidding mechanism, the design of specific requirements, and always with institutional oversight in their development (opinions C-91-2010 and C-65-2012).

• 6)When analyzing the constitutionality of Executive Decree No. 34434-H-J of December 17, 2007 (La Gaceta No. 68 of April 8, 2008), Operational Regulations of the Cadastre and Registry Regularization Program, regarding the implementation of Law 8154, constitutional judgment 7812-2011 noted that it does not require submission to the legislative comptroller because it is a regulation of the Executive Branch, and not a modification to the Agreement. Furthermore, it considered it valid that this type of loan can exempt the application of certain laws or other norms, which is why they are approved by the legislature, provided that such exceptions are temporary and reasonably appropriate to the contract's purpose:

"III.-On the Concept of Loans and their approval, in accordance with the Jurisprudence of the Constitutional Chamber: This Constitutional Tribunal has indicated that the denomination of 'loans' simply designates credit contracts by virtue of which the debtor is a public entity, so that this includes those incurred by the State itself, as debtor; as well as by its decentralized institutions, municipalities, corporations, or, in general, any subject of public law, and in the same sense, whether it is in favor of a national or foreign creditor, public or private, or even, of an entity of international character and with international legal personality without in one case or another modifying, nor having any reason to change, their nature, scope, or effects, contractual in themselves—the legal bond of paying them punctually and guaranteeing their fulfillment—, although they are affected, to some degree, by the public law reservations that characterize their special debtor—promulgation procedure, validity and efficacy requirements, non-seizability of assets (see constitutional resolution 1993-6240). On the other hand, these must be approved by the Legislative Assembly, without this giving them and other agreements related to public credit, in accordance with Article 121 subsection 15) of the Constitution, any nature other than administrative-contractual, nor exempting them from their administrative legal regime, nor, therefore, conferring upon them the character of laws, although the law that approves them itself has it. This legislative approval corresponds rather to a tutelary function, in exercise of political control over the State's indebtedness, which was one of the concerns of the 1949 constituent; hence also the requirement of a qualified vote for external indebtedness. Thus, loan contracts cannot involve commitments to exercise or not exercise public power itself, nor modify or impose the permanent modification of the internal legislation of the debtor country, much less establish conditions that undermine the public order of that country. However, it is universally accepted that in such mere public contracts, the application of certain laws or other norms to the subject matter of the contract can be excepted, which is precisely why they must be 'approved' by the Legislative Power, without any of this converting them into treaties or laws themselves, but also without making them invalid or ineffective, provided that such exceptions are temporary and reasonably appropriate to the contract's purpose; so that the disapplication or exception of common legislation has as limits, not only the Constitution, which is a given, but also those norms or principles that correspond to public order, in its specific sense (see judgment 1990-1027).

IV.-Inadmissibility of the Action due to the object of challenge: Now, it is important to analyze the legal nature of the challenged act; which is a decree or regulation, by means of which it is intended to implement the provisions of Law number 8154, which in no way can be considered a modification of the agreement in question that would require new legislative approval, note that it is a regulation issued by the Executive Branch, not an addendum signed by the IDB and Costa Rica. Thus, the action is inadmissible due to the object, as it concerns administrative provisions for the implementation of the contract, for this reason Article 121 subsection 15) of the Constitución Política is not applicable, as no submission to the legislative comptroller is required. Even in the event that the regulation is deemed to exceed said contract, the same agreement establishes the means to allege its non-compliance. In that sense, if a decree contradicts the law, it is up to the contentious-administrative route to resolve the dispute and not the constitutional venue, a circumstance that implies the inadmissibility of the action for referring to matters of mere legality (see judgment number 2009-14280)... For the foregoing, it is not appropriate to review in this jurisdiction what is alleged by the plaintiff." 7) Subsequently, constitutional judgment 1240-2012 indicated that the use of funds for the preparation of regulatory plans authorized in the Amendment to Loan Agreement No. 1284-OC/CR entered into by the Inter-American Development Bank and the Republic of Costa Rica, does not require the legislative approval of Article 121 subsection 15) of the Constitution because it is an activity that fits as an act of execution of the Program, and there is no usurpation of functions because the Minister of Finance, who signed that amendment, is the coordinating and governing body of the Executing Unit.

III.—On the merits. The Loan Agreement No. 1284-OC-CR, signed between the Government of the Republic and the Inter-American Development Bank to execute a Cadastre and Registry Regularization Program, has as its main objective the improvement of the legal certainty of rights over real property, with the purpose of contributing to an improved climate for public and private investments in Costa Rica. Annex A of the program describes its objectives and main elements, and establishes that the specific activities of each component and the criteria and procedures for their execution will be set forth in the Program’s Operating Regulations (Reglamento Operativo). The plaintiff points out, as the sole argument to maintain that the modifications made to the loan agreement through the " (sic) Amending Agreement No. 2" are substantial and required legislative approval, that it contemplates the preparation of regulatory plans (planes reguladores) that will affect the interests of the members of the Association he represents, as well as their property rights. However, support for municipal planning and land-use planning (ordenamiento territorial) is one of the subcomponents described in the original Annex A of the agreement; therefore, the activity being questioned fits as an act of program execution. According to that same provision, the Program’s Operating Regulations will contain the specific activities of each component and the criteria and procedures for their execution (in a similar sense, judgment No. 2011-07812 of 3:00 p.m. on June 15, 2011). Hence, the Amending Agreement, in what is being challenged here, does not require a new legislative approval, and consequently, Article 121, subsection 15) of the Political Constitution has not been violated. The allegation that there has been a usurpation of the functions constitutionally granted to the Executive Branch in Article 140, subsections 10) and 12) also lacks foundation. It is evident that, in the present case, the direction of the Republic's international relations is not compromised either, and therefore it is not unconstitutional that the Amending Agreement was signed by the Minister of Finance, who, according to the agreement, is the coordinating and governing body of the Executing Unit (Unidad Ejecutora), an organ of maximum deconcentration (desconcentración máxima) of the Ministry of Finance, with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) to bid, contract, and carry out all necessary acts to execute it.

IV.—Conclusion. For the reasons stated, and since there are no grounds to change the criteria, the appropriate course is to reject the action on the merits." 8) On the execution of the Cadastre and Registry Regularization Program by the Executing Unit, opinion C-041-2011 stated:

"II— AN EXECUTION BY THE EXECUTING UNIT As is usual in the case of a Program financed by external credit, regarding the Cadastre and Registry Regularization, the creation of an Executing Unit has been provided for in order to carry out the functions pertaining to the loan, particularly the utilization and administration of financial resources. Thus, the Special Stipulations of the Loan Agreement provide:

'3.—EXECUTING AGENCY The parties agree that the execution of the Program and the utilization of the Bank's financing resources shall be carried out by the Borrower, through its Ministry of Finance, which in turn shall act through the Executing Unit referred to in Clause 3.02, subsection (c) of these Special Stipulations, which for the purposes of this Agreement shall be referred to interchangeably as the "Executing Agency" or "EU", of whose legal and financial capacity to act as such the Borrower attests. The EU shall be created as an entity with force during the execution period of the Program, through the approving law of this Loan Agreement, as a deconcentrated entity (ente desconcentrado), attached to the Ministry of Finance, with administrative, technical, and financial autonomy, budgetary independence, and the capacity to bid, contract, and carry out all acts that are necessary for the execution of the Program and shall have the structure, functions, and procedures established in Annex A and in the Program’s Operating Regulations.' Article 2 of the Law approving the loan agreement provided:

'ARTICLE 2. - Creation of the Executing Unit. The Executing Unit of the Program is hereby created, as an organ of maximum deconcentration attached to the Ministry of Finance, with instrumental legal personality to bid, contract, and carry out all necessary acts to execute the Program; in its actions, it shall have technical, financial, and budgetary independence, and shall have the structure, functions, and procedures established in Annex A and in the Program’s Operating Regulations, which form part of this Law. The Executing Unit shall have a general coordinator, who shall be the highest-ranking official of the organ and shall have the powers determined by the Regulations of this Law. They shall be selected in accordance with the procedures set forth in the Loan Agreement and the Regulations of this Law. The Executing Unit shall have the organizational structure established in the Loan Agreement and the Regulations of this Law.' We understand that, for financial considerations, the contract and subsequently the legislator decided that the Executing Unit would be embodied within the Ministry of Finance. Thus, as part of the Ministry of Finance, a deconcentrated organ is created to execute the credit resources, and for that execution, it is endowed not only with contractual capacity but also with an instrumental legal personality and 'administrative, technical, and financial autonomy.' In the exercise of that instrumental legal personality, it can contract, among other things, the technical services required for the Program’s execution. In general, the Executing Unit assumes the administration of the Program.

The deconcentration provided for by the contract and subsequently by the approving Law determines an exclusive competence of the Executing Unit in the administrative execution of the Program.

To this end, it has administrative, technical, and financial autonomy, which allows it not only to have a budget independent of the National Budget but also to contract by committing resources for the execution of the Program. This is guaranteed by its instrumental legal personality. In that sense, it can be said that the entity that promotes the contracts, contracts, and executes the Program’s financial resources is a legally 'distinct' budgetary entity from the Ministry of Finance to which it belongs.

In accordance with the provisions of the Agreement, Executive Decree No. 34434 of January 25, 2008, Operating Regulations of the Cadastre and Registry Regularization Program, focuses the execution of the Program on the Executing Unit, which is considered responsible for the execution and coordination of the Program’s activities, Article 3. It expressly indicates that it must comply with 'the guidelines issued by the Consultative Council (Consejo Consultivo) and the Ministry of Finance as the Borrower’s representative and "governing body of the operation of Program 1284/OC-CR",' and establishes as its powers to 'monitor the execution of the Program according to the agreed planning and schedule,' monitor compliance with the Program’s conditions, plan and budget the activities of the various Program components, prepare the terms of reference (términos de referencia) and bidding documents (pliego de condiciones) for the necessary contracts, evaluate the contractors with the support of the agencies involved in the Program. Therefore, the Unit prepares the terms of reference and bidding documents for the corresponding contracts, evaluates the contractors, makes the appropriate disbursements and payments, and keeps the Program’s accounting. That is, administrative management and financial management.

Article 4 of the Operating Regulations prescribes, as relevant, that:

'Furthermore, it is the responsibility of the Executing Unit to guide, channel, budget, contract for the acquisition of goods and services, and administer the financial resources corresponding to said Program, for which it may execute its budget independently from the Ministry of Finance. These funds shall be managed through special accounts that will be opened for such purposes. Likewise, the Executing Unit shall be responsible for maintaining a centralized organizational unit in its managerial-administrative aspects, for the handling of financial resources, contracts, and payments through the mechanisms established in the Loan Agreement. Additionally, the EU shall be responsible for maintaining formal relations and negotiations with the IDB in coordination with the Ministry of Finance; for complying with the contractual clauses of the Loan Agreement; for monitoring the execution and modification of action plans, and generally assuming the responsibilities for planning and controlling the Program’s activities.' It follows from these provisions that it is the Executing Unit’s responsibility to monitor the Program’s execution in order to comply with its various phases and the conditions that have been established; therefore, in administrative matters.

These functions are guaranteed through the appointment of a Program Coordinator, who directs it and is the legal representative of the Executing Unit and responsible for directing, contracting, coordinating, planning, and supervising all Program activities. Consequently, those inherent to the Executing Unit which, as we have indicated, encompass administrative ones.

Said high-ranking official is appointed by the Ministry of Finance with the prior authorization of the Consultative Council and the Bank’s non-objection. For the purposes of administering the Executing Unit, this person is the highest authority of the Program.

That 'administrative autonomy' granted to the Executing Unit does not prevent it from receiving administrative support from the Ministry of Finance and its administrative structure, an aspect reaffirmed by Article 7 of the Operating Regulations. Support that is justified by the financial responsibility assumed by the Government of the Republic and, therefore, the Ministry of Finance, regarding the loan agreement.

Beyond administrative support, administrative management remains the authority of the Executing Unit. Therefore, this organ is competent to make administrative decisions regarding the Program’s execution. A point under discussion is whether that administrative management can be subject to oversight by the entities participating in the Program." 9) On the administrative oversight of the Cadastre and Registry Regularization Program, as a result of an inquiry raised by the Minister of Justice, opinion C-041-2011 noted:

"III— COMPETENCE OF THE MINISTRY IN ADMINISTRATIVE OVERSIGHT The Ministry inquires to establish whether it holds a competence for supervising and overseeing administrative management.

As noted previously, by reason of its substantive competencies and the very object of the Cadastre and Registry Regularization Program, the Ministry of Justice participates in the Program’s technical execution and oversight. Participation that occurs by reason of its own competencies and its integration into the Program's Consultative Council. It is important to emphasize that both the Operating Regulations referred to and the Internal Regulations of the Program’s Consultative Council, Executive Decree No. 34594 of April 17, 2008, empower the Council to monitor the Program. Monitoring that corresponds to the collegiate body and is qualified as 'strategic.' Consequently, related to the technical aspect of the Program.

Article 12, in fine, of the Regulations provides:

'This Council shall meet ordinarily twice a year and extraordinarily when convened by its President. It shall be responsible for approving the appointment of the General Coordinator and the Component Coordinators. It may request reports from the EU, suggest solutions in case of problems. In cases where the contingency measures necessary for the adequate development of the Program require strengthening inter-institutional coordination, the Consultative Council shall suggest actions to solve the problem.' It is also the Council’s responsibility to inform the Minister of Finance of 'any anomalous situation it detects in the Program’s progress.' This reaffirms the need for the strategic monitoring entrusted by the Regulations.

As a member of the Collegiate Body, the Minister of Justice may request reports from the Executing Unit and suggest solutions. A competence belonging to the body itself and not to the Minister, even though the Minister presides over it. The functions of the Minister as president of the Consultative Council are those proper to any president of a collegiate body, and it is in that capacity as director of debates that they must ensure the Council fulfills its purposes and objectives.

In other words, the Minister of Justice does not have a competence for review and control over the administrative actions of the Executing Unit. A possibility that, on the contrary, is recognized in the Ministry of Finance. It is this organ that is called upon to exhaust administrative remedies, except in matters of administrative contracting. The Regulations provide:

'Article 24.—On ordinary remedies: The acts issued by the General Coordinator, with the exception of those referring to matters of administrative contracting, shall have the ordinary remedies of revocation (revocatoria) with subsidiary appeal (apelación en subsidio) before the Minister of Finance; remedies that must be filed within a period of five days from the notification of the act.' When hearing the appeal, the Minister of Finance can modify, annul, revoke, or confirm the actions of the Executing Unit. The administrative remedy thus becomes a means of supervision, monitoring, and oversight of the Executing Unit’s actions, fundamentally in the administrative realm, with the exception of contractual matters subject to the knowledge of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República)." 10) In accordance with the competencies assigned to municipalities in the administration of the services and local interests of the canton under their charge, as outlined in points 2, 3, 4, and 5 of this official communication, it is clear that the planning proposals that the Executing Unit has submitted to the local governments for their consideration may or may not be adopted by them, with or without modifications. Likewise, according to Article 4 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), it is the responsibility of the INVU’s Board of Directors (Junta Directiva) to approve or not, with or without modifications, the regional urban plans (planes urbano regionales) prepared under the supervision of the Executing Unit.

Therefore, said proposals are not binding in themselves. However, they may contain information and technical data that legal operators must mandatorily observe, as they concern, for example, the protection areas provided for in Article 33 of the Forest Law (Ley Forestal), among which are listed the recharge areas and aquifers of the springs (manantiales). These constitute legitimate limitations of social and environmental interest upon the right to property (Articles 45, second paragraph, and 50 of the Constitution; and Article 8 of the Biodiversity Law; opinions C-042-99, OJ-064-2002, and C-148-2012), and which cannot be disregarded in a regulatory instrument of land-use planning (ordenamiento territorial).

The foregoing, in accordance with the proper execution and responsible deployment of State actions and its entities within the parameters of reasonableness, and with observance of the rules of science and technique (Constitutional Articles 9, 10, and 89; General Public Administration Act, Article 16, subsection 1; First Chamber, Nos. 584-2005 and 687-2010), even more so when dealing with natural resources of fragile equilibrium, whose use and exploitation must be planned sustainably.

Cordially, Lic. Mauricio Castro Lizano Msc. Silvia Quesada Casares Attorney Agrarian and Environmental Area Cc: Máster Edgar Ayales Esna Minister of Finance Board of Directors National Institute of Housing and Urban Planning (INVU) Máster Marta Acosta Zúñiga Comptroller General of the Republic (Contralora General de República)

Opinión Jurídica : 004 - J del 17/01/2014 OJ-004-2014 17 de enero de 2014 Diputados Víctor Hugo Víquez Chaverri Julio Fonseca Solano Alicia Fournier Vargas María Ocampo Baltodano Luis Antonio Aiza Campos Jorge Angulo Mora Asamblea Legislativa Estimados señores:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio No. MOB-0120-2010, donde señalan que la Ley No. 8154 de 27 de noviembre de 2001, que aprobó el Convenio de Préstamo N° 1284/OC-CR "Programa de Regularización del Catastro y Registro", entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo (La Gaceta No. 237 de 10 de diciembre de 2001), tiene como objetivo el mejoramiento de la seguridad jurídica de los derechos de propiedad inmueble y del clima de las inversiones públicas y privadas en el país, y encarga a la Unidad Ejecutora como órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Hacienda, con personería jurídica instrumental, la licitación, contratos y actos necesarios para la ejecución del Programa, con independencia técnica, financiera y presupuestaria, de acuerdo a la estructura, funciones y procedimientos establecidos en el Anexo A y su Reglamento operativo (artículo 2 ibídem).

Agregan que el Coordinador General de la Unidad Ejecutora realizó una “Contratación de servicios consultoría para elaborar los planes reguladores de los once cantones de la Provincia de Guanacaste y su Plan Regional”, y en el caso de la Municipalidad de Liberia suscribió con ésta un Convenio Específico. Que en una reunión efectuada el 12 de julio de 2010, rechazó entregar a las municipalidades la información que las empresas consultoras han levantado, considerando que a él le corresponde recibir la información, codificarla, analizarla, y posteriormente, presentar ante los gobiernos locales los planes reguladores.

Refieren a la autonomía y responsabilidad municipal sobre los bienes bajo su jurisdicción territorial y, la competencia específica y exclusiva (originaria) para planificar y controlar el desarrollo urbano (Constitución Política, artículos 169 y 170; Código Municipal, artículos 3 y 4; Sala Constitucional, votos 2153-93, 5505-93, 6706-93, 467-99, 5445-99, 9458-99, 431-00, 5503-02 y 5504-02), salvo las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y la Dirección de Urbanismo del INVU (Ley 4240), de manera excepcional, residual y transitoria.

Solicitan opinión jurídica indicando que el Coordinador General de la Unidad Ejecutora del Programa de Regulación del Catastro y Registro, inobservó los artículos constitucionales 169 y 170 y la jurisprudencia vinculante que los informa, así como los numerales 3 y 4 del Código Municipal y 2 de la Ley 8154, la cláusula primera, inciso A, subinciso 5) del Convenio Específico para la elaboración de Planes Reguladores suscrito con la Municipalidad de Liberia y el artículo 3, inciso 7) del Decreto 34434. Que no puede asumir una competencia exclusiva de los gobiernos locales, impedir el acceso a éstos de la información suministrada por las empresas consultoras a la Unidad Ejecutora para la elaboración de los planes reguladores, ni obstaculizar que efectúen los estudios de esa información para determinar sus repercusiones sobre las formas de vida, modos de producción, distribución de bienes y servicios, roles sociales y ámbitos culturales. Y, que conforme al artículo 2 de la Ley 8254, las cláusulas 8 y 9 de la “Contratación de servicios consultoría para elaborar los planes reguladores de los once cantones de la Provincia de Guanacaste y su Plan Regional”, la cláusula 1 inciso A) subinciso 5) del Convenio Específico para la Municipalidad de Liberia, y 3 inciso 7) del Decreto 34434, y los precedentes constitucionales citados está obligado a entregar a las municipalidades la citada información para su evaluación, determinar su impacto y decidir sobre su utilidad.

Por oficio AAA-1185-2010 se confirió audiencia al Ministro de Hacienda, a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, al Coordinador General de la Unidad Ejecutora del Programa de Regulación de Catastro y Registro. Así como también a la Contraloría General de la República en oficio AAA-1186-2010, la cual en oficio DJ-3130-2010 de su División Jurídica declinó referirse al asunto con base en la circular No. CO-529, puntos 3 y 6 (La Gaceta No. 107 del 5 de junio de 2000), y el artículo 29 de su Ley Orgánica.

En oficio C.J.D-075-2010, la Presidencia Ejecutiva del INVU solicitó prórroga según acuerdo de Junta Directiva adoptado en el artículo III inciso 3) del acta de sesión ordinaria No. 5822 del 4 de agosto de 2010, gestión acogida por oficio AAA-1287-2010. Mediante oficio DJMH-1668-2010, la Dirección Jurídica del Ministerio de Hacienda indicó que requirió informe al Coordinador General de la Unidad Ejecutora del Programa de Regulación del Catastro y Registro, y solicitó ampliación del plazo, gestión acogida por oficio AAA-1288-2010.

En oficio C.J.D-083-2010, la Presidencia Ejecutiva del INVU remitió acuerdo de la Junta Directiva adoptado en la sesión ordinaria No. 5827 del 25 de agosto de 2010, artículo II inciso 1), donde acogió el criterio PE-204-08-2010, que con base en los artículos 27, 30 y 169 Constitucionales, 28 de la Ley Orgánica del Ambiente, 15 a 65 de la Ley de Planificación Urbana, el voto constitucional 2120-2003 y el dictamen C-091-2010, estimó que la información recabada por la Unidad Ejecutora del Programa de Regulación del Catastro y Registro reviste naturaleza pública y de obligado acceso para los municipios en aras de contar con insumos de primer orden para el cumplimiento de sus fines y deberes de ordenamiento territorial.

Por oficio DM-3510-2010 el Ministro de Hacienda señaló que conforme a los artículos 2 de la Ley 8154, 3 de las Estipulaciones Especiales del Contrato de Préstamo, y 5 del Decreto 34434 de 25 de enero de 2008 (La Gaceta No. 68 del 8 de abril de 2008), compete al Coordinador General de la Unidad Ejecutora dirigir, coordinar, planificar, contratar y supervisar todas las actividades para cumplir los objetivos del Programa. Asimismo, que el Anexo A de la Ley 8154, en su Componente 2: sobre Prevención y resolución de conflictos sobre derechos relacionados con la propiedad inmueble, y los artículos 4 y 17, puntos B.f, h y C.4 del Reglamento Operativo del Programa de Regularización del Catastro y Registro, contemplan la realización de una propuesta de ordenamiento en la zona comprendida entre Bahía Salinas (Guanacaste) y el Río Barú (Puntarenas), incorporar la delimitación de las Áreas bajo Regímenes Especiales en el mapa catastral, y la elaboración y entrega del Plan Regional y de los once planes reguladores de la Provincia de Guanacaste.

Agregó el Jerarca de ese Ministerio que toda la información que se recabara de las consultorías contratadas sería puesta en conocimiento de las municipalidades interesadas, con el fin de que fueran éstas las que, dentro del marco de sus competencias constitucionales y con total autonomía, decidieran si aprobaban las propuestas hechas por la Unidad Ejecutora y si sometían la aprobación de los planes reguladores a los procedimientos del ordenamiento jurídico. Expresó compartir el criterio de la Unidad Ejecutora en el sentido de que esa información sobre las propuestas de planes reguladores sería trasladada a las municipalidades una vez que se tuviera completa y procesada, de acuerdo a lo previsto en la ley, el reglamento y los convenios suscritos con las municipalidades, pues las consultorías aún se encontraban en ejecución, y la información era necesaria para el cumplimiento de los otros objetivos del Programa. Estimó que esa actividad de la Unidad Ejecutora no invade las competencias de los gobiernos locales ni violenta su autonomía, pues el objetivo final es presentar una propuesta de plan regulador correspondiendo en última instancia su aprobación a las Municipalidades, y por consiguiente, la información les sería suministrada una vez que los productos de las consultorías fueran recibidos a satisfacción por la Unidad Ejecutora.

El 18 de setiembre del año en curso, se recibió el oficio OF-POT#007-08-2013 de 27 de agosto de 2013, de la Comisión Plan Regulador de Liberia, que remitió al Concejo Consultivo Programa BID- Catastro, al Vicepresidente Alfio Piva, al Ministro de Ambiente, a la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República, este Despacho, a la Defensoría de los Habitantes, al Concejo Municipal y Alcaldía de Liberia, y demás Concejos Municipales y de Distrito del país, el acuerdo número 1 adoptado en la sesión número 15 del 6 de agosto de 2013, donde, entre otros aspectos, refiere que la última versión de los IFA fueron entregados hasta agosto del 2012, indicando el señor Guido Sibaja, miembro de la Unidad Ejecutora, que los mismos cumplen con todos los requisitos. Agregan que en enero de 2013 vencía el contrato con las empresas consultoras que elaboraron los planes reguladores, lo que imposibilitaría luego hacer correcciones, aclaraciones, ampliaciones o modificaciones. Que en una reunión sostenida en la Casa Presidencial el 14 de marzo de 2013, donde participó el funcionario de la SETENA, Uriel Juárez Baltodano, expresaron su preocupación por los plazos limitados para hacer correcciones, aclaraciones, ampliaciones o modificaciones. Aducen que el gobierno central irrespeta la autonomía municipal y reprochan la contratación de empresas para hacer planes reguladores sin tomar en cuenta a los municipios.

Ante ello, cabe recordar que la Procuraduría es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, labor que cumple a través de los dictámenes y pronunciamientos sobre consultas generales solicitadas por los jerarcas de los diversos repartos administrativos, para lo cual han de acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva (Ley Orgánica nuestra, artículos 1, 2 y 4), siendo improcedente emitirlos para casos concretos que la Administración activa está llamada a resolver.

En ese orden, el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica excluye el conocimiento y el trámite de los asuntos propios de los órganos administrativos con jurisdicción fijada por ley, supuesto donde se hallan los casos pendientes de resolver por la Administración activa, incluidos los referidos a la fiscalización, ejecución y cumplimiento de los contratos administrativos, cuyas situaciones específicas incumben a los diversos repartos administrativos (Ley General de la Administración Pública, artículo 66 inciso 1; Ley Orgánica nuestra, artículos 1 y 2; pronunciamientos C-178-79, C-7-92, C-158-98, C-230-01 y OJ-210-2003, entre otros).

Por ser los solicitantes miembros de otro Poder de la República cuya función legislativa es insustituible por un órgano distinto del Estado vía dictamen, cabe indicar que nuestro análisis no constituye un dictamen propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, sino más bien una “opinión jurídica” no vinculante emitida dentro del marco de colaboración institucional.

• 1)El Estado es soberano sobre los recursos que la Constitución, los tratados internacionales y las leyes le otorgan. Por ello, puede permitir a un ente público menor administrarlos, sin que dejen de formar parte de su patrimonio o aquéllos estén exentos del poder público regulador y de la tutela administrativa del primero, lo cual no contraría el principio de autonomía municipal (artículos 6, 7, 121 inciso 14) Constitucionales; sentencia constitucional 8928-04 considerando VII; pronunciamientos OJ-262-2003, C-323-2004, C-070-2009 y C-091-2010).

Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente en los ámbitos de planificación urbana, local, regional y costero (artículos 28 de la Ley Orgánica del Ambiente; 2, 4, y 7 de la Ley de Planificación Urbana; Ley 6043, artículo 38).

• 2)Las municipalidades como entes descentralizados que administran los servicios e intereses locales han de sujetar la planificación urbana al derecho de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a la normativa que lo desarrolla (artículos 50, 168, 169 y 170 párrafo 1° constitucionales; 1, 15, 74, 87-89 y 96 de la Ley de Construcciones; 15, 19 y 22 de la Ley de Planificación Urbana; 3, 4 y 13 inciso p) del Código Municipal; sentencias constitucionales 2051-91, 2728-91, 2153-93, 5097-93, 5305-93, 6706-93, 3494-94, 4480-94, 915-95, 1888-95, 2671-95, 4149-95, 2560-96, 4205-96, 4657-96, 1360-97, 431-00, 6653-00, 5737-01, 7485-01, 1220-02, 5996-02, 7751-02, 3656-03, 11397-03, 1915-04 y 14404-04, 1915-04, 9439-04, 4002-05 y 7516-05; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, No. 116-08, considerando V; Sección III, Nos. 791-2002 y 175-2009 considerando VIII; 416-2010 considerando V; 126-2011 considerando IV; y 239-11).
• 3)Las funciones urbanísticas comprenden la elaboración y aprobación del plan regulador y regulaciones complementarias, como el Reglamento de Zonificación, Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, Mapa Oficial y Reglamento de Renovación Urbana; el otorgamiento de permisos de fraccionamiento, urbanización, construcción; así como el ámbito sancionatorio (Ley de Planificación Urbana, artículos 10 inciso 1, 15, 16, 17, 21, 24, 32; Ley de Construcciones, artículos 15, 87-89 y 96; pronunciamientos OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000, OJ-096-2005, C-093-2007, C-029-2009, C-091-2010 y C-001-2013).

El control municipal abarca las actividades y usos que impacten los bienes ambientales dentro de la respectiva circunscripción territorial, y pueden trascender a otras localidades:

“Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga. Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones.” (Sentencia constitucional No. 1923-04, considerando XIV).

• 4)El artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana establece como plan regulador “el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”.

La adopción y aprobación de los planes reguladores por parte de los municipios y la Dirección de Urbanismo está sujeta al bloque de legalidad vigente, del cual forma parte, por ejemplo, entre otros, el requisito de realizar la audiencia pública que debe ser convocada con al menos quince días hábiles de anticipación, mediante aviso en La Gaceta, con indicación precisa de lugar y tiempo. Se trata de un requisito esencial para garantizar el derecho a la información y participación ciudadana sobre la propuesta de Plan Regulador de manera que resulte accesible, permitiendo el efectivo ejercicio de ese derecho (Ley de Planificación Urbana, artículo 17; sentencias constitucionales 459-91, 3550-91, 10466-2000, 2074-2001, 4702-2001, 12242-2004, 2589-2005, 7063-2005, 18358-2009 y 964-2012).

Además, conforme al Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto No. 31849 del 24 mayo del 2004, artículos 62 y 67, los planes reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y Ley de la Zona Marítima Terrestre, y aquellos otros programas oficiales de ordenamiento del uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, han de cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual está sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por la SETENA, previo a su aprobación por las autoridades respectivas, tanto para aquellos instrumentos de planificación del territorio que se vayan elaborar o se encuentren en elaboración, como aquellos ya aprobados, pero que todavía no cuenten con la variable ambiental integrada, observando el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III (Decreto 32967 de 20 de febrero de 2006, artículo 1).

• 5)En el caso de los planes reguladores costeros, éstos han adoptarse sobre la zona marítimo terrestre de administración municipal y en forma previa al otorgamiento de concesiones, y éstas últimas sujetarse a las disposiciones de ese instrumento de planificación. Los planes reguladores costeros pueden ser elaborados por el ICT y el INVU, y requieren su aprobación y la adopción de la municipalidad respectiva (Ley 6043, artículos 17, 34, 35, 36, 38, 40, 57 inciso a) y 19 de su Reglamento; Ley de Planificación Urbana, artículo 17).

Por ser la zona marítimo terrestre un bien nacional, los aspectos de autonomía municipal están circunscritos a las previsiones del artículo 3 de la Ley 6043 (dictamen C-381-2008), que encarga a las municipalidades velar directamente por el cumplimiento de la normativa para la tutela, aprovechamiento y uso legítimo de la sometida a su jurisdicción, excluida la perteneciente al Patrimonio Natural del Estado o sometida a otro régimen especial (Ley 6043, artículo 73; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, párrafo segundo; Ley Forestal, artículos 6, inciso a), 13, párrafo segundo, 14, 15 y 18; Ley de Biodiversidad, artículos 22 y 28; sentencias constitucionales 5445-95 considerando VI, 1923-2004 y 16975-2008; Sala Primera, sentencia 1070-F-S1-2010; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, voto 474-2005; Sección IV, sentencia No. 68-2013; Sección VI, 63-2009, 1842-2009 y 38-2010; pronunciamientos OJ-122-2000, C-26-2001, C-210-2002, OJ-253-2003, C-321-2003, OJ-14-2004, OJ-93-2004, C-297-2004, C-339-2004, OJ-56-2005, OJ-22-2006, C-351-2006, C-74-2007 y C-93-2007), y la reducida legítimamente a dominio privado, de carácter excepcional y de necesaria comprobación por el particular, a quien incumbe demostrar la titularidad invocada, con ajuste a derecho, de no hacerlo se reputará pública por ministerio de ley (Ley 6043, artículos 6 y 35 párrafo primero; dictámenes C-138-91, C-102-93, C-128-99 y C-070-2009).

Por ende, si un plan regulador costero comprende terrenos cubiertos de bosque o forestales o con esa aptitud, y dispone usos distintos a los previstos en el artículo 18 de la Ley Forestal, los funcionarios públicos sometidos al bloque de legalidad, deben aplicar la normativa de grado superior (Constitución Política, artículo 11; Ley General de la Administración Pública, artículos 6 y 11), en concreto a las previsiones obligatorias de los numerales 1, 13, 14, 15 y 18 de la Ley Forestal. Ello es así porque si bien el plan regulador ostentan naturaleza normativa (C-100-1995, C-93-2007, OJ-11-1996 y OJ-42-2005), por razón de su jerarquía -acto administrativo de carácter general (sentencias constitucionales 6653-2000 y 4252-2002; opinión jurídica OJ-011-1996)- no puede vulnerar normas de rango superior como la ley o tratados ni modificar el destino previsto para los bienes demaniales (OJ-42-2005). Igual reparo enfrentarían permisos que en su condición de actos administrativos dispongan en forma contraria a la ley.

El artículo 61 de la Ley de Planificación Urbana dispone: “La municipalidad podrá contratar la confección de determinados estudios o proyectos de planificación, con el Instituto o firmas particulares especializadas.” Ese régimen de contratación debe entenderse bajo la exigencia de que son las municipalidades las que deciden sobre el ordenamiento territorial. La obtención de las herramientas de planificación a través de insumos estatales es prioritaria (Ley 6043, artículo 38), y sólo bajo el supuesto comprobado de su imposibilidad, pueden adquirirse a través de terceros bajo el mecanismo licitatorio, el diseño de requerimientos específicos, y siempre con fiscalización institucional en su desarrollo (dictámenes C-91-2010 y C-65-2012).

• 6)Al analizarse la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 34434-H-J de 17 de diciembre del 2007 (La Gaceta No. 68 de 8 de abril del 2008), Reglamento Operativo del Programa de Regularización del Catastro y Registro, sobre la implementación de la Ley 8154, la sentencia constitucional 7812-2011 señaló que no requiere el sometimiento del contralor legislativo por tratarse de un reglamento del Poder Ejecutivo, y no una modificación al Convenio. Además, consideró como válido que este tipo de empréstitos excepcionen la aplicación de determinadas leyes u otras normas, razón por la cual son aprobados legislativamente, siempre que tales excepciones sean temporales y razonablemente adecuadas al objeto del contrato:

“III.-Sobre el Concepto de Empréstitos y su aprobación, conforme a la Jurisprudencia de la Sala Constitucional: Este Tribunal Constitucional ha señalado que la denominación de “empréstitos” designa simplemente los contratos de crédito en virtud de los cuales, el deudor es un ente público de manera que, tanto lo son aquéllos contraídos por el Estado mismo, como deudor; cuanto por sus instituciones descentralizadas, municipalidades, corporaciones o, en general cualquier sujeto de derecho público y en igual sentido, si lo es a favor de un acreedor nacional o extranjero, público o privado, o incluso, de una entidad de carácter y con personalidad jurídico- internacional sin que en uno u otro caso modifiquen, ni tengan por qué razón cambiar su naturaleza, alcances o efectos, contractuales en sí mismos –vinculo jurídico de pagarlos puntualmente y garantizar su cumplimiento-, aunque resulten afectados, en algún grado, por las reservas de derecho público que caracterizan a su especial deudor –procedimiento de promulgación, requisitos de validez y eficacia, inembargabilidad de bienes (ver resolución constitucional 1993-6240). Por otro lado, éstos deben ser aprobados por la Asamblea Legislativa, sin que ellos les dé a éstos y otros convenios que se relacionen con el crédito público, de conformidad con el artículo 212 inciso 15) de la Constitución, otra naturaleza más que lo administrativo-contractual, ni les exime de su régimen jurídico administrativo, ni, por ende, les confiere el carácter de las leyes, aunque sí lo tenga la que los aprueba en sí. Esta aprobación legislativa corresponde más bien a una función tutelar, en ejercicio de un control político sobre el endeudamiento del Estado, que fue una de las preocupaciones del constituyente de 1949; de allí también la exigencia de una votación calificada para el endeudamiento externo. Así, los contratos de préstamo no pueden significar compromisos de ejercer o de no ejercer el poder público en sí mismo, ni modificar o imponer la modificación de la legislación interna del país deudor en forma permanente, ni mucho menos, establecer condiciones que atenten contra el orden público de ese país. Sin embargo, es universalmente aceptado que en esos meros contratos públicos se pueda excepcionar la aplicación de determinadas leyes u otras normas a la materia del contrato, razón por la cual precisamente deben ser “aprobadas” por el Poder Legislativo, sin que nada de ello los convierta en tratados o en leyes en sí, pero tampoco que los haga inválidos o ineficaces, siempre que tales excepciones sean temporales y razonablemente adecuadas al objeto del contrato; de manera que la desaplicación o excepción de la legislación común tiene como límites, no solamente la Constitución, lo cual es de principio, sino también aquellas normas o principios que correspondan al orden público, en su sentido específico (ver sentencia 1990-1027).

IV.-Inadmisibilidad de la Acción en razón del objeto de impugnación: Ahora bien es importante analizar la naturaleza jurídica del acto impugnado; el que es un decreto o reglamento, mediante el cual se pretende implementar lo dispuesto en la ley número 8154, que en modo alguno puede ser considerado una modificación del convenio en cuestión que requiera de una nueva aprobación legislativa, nótese que se trata de un reglamento emitido por el Poder Ejecutivo, no de un adéndum firmado por el BID y Costa Rica. Así las cosas, la acción es inadmisible por el objeto, al tratarse de disposiciones administrativas de implementación del contrato, por tal razón no resulta aplicable el artículo 121 inciso 15) de la Constitución Política, que no requieren el sometimiento del contralor legislativo. Incluso en el caso de que se estime que el reglamento excede dicho contrato, el mismo convenio establece las vías para acusar su incumplimiento. En ese sentido, si un decreto contradice la ley, corresponde a la vía contenciosa dilucidar el diferendo y no a la sede constitucional, circunstancia que implica la improcedencia de la acción por referirse a cuestiones de mera legalidad (ver sentencia número 2009-14280)...Por lo anteriormente expuesto, no resulta procedente de revisar en esta jurisdicción lo alegado por la accionante.” 7) Posteriormente, la sentencia constitucional 1240-2012 indicó que la utilización de fondos para la confección de planes reguladores autorizada en la Modificación del Convenio de Préstamo No. 1284-OC/CR celebrado por el Banco Interamericano de Desarrollo y la República de Costa Rica, no requiere de la aprobación legislativa del artículo 121 inciso 15) Constitucional por tratarse de una actividad que encaja como acto de ejecución del Programa, y no hay usurpación de funciones porque el Ministro de Hacienda, quien suscribió esa modificación, es el órgano coordinador y rector de la Unidad Ejecutora.

“III .-Sobre el fondo. El Convenio de Préstamo N.1284-OC-CR, suscrito entre el Gobierno de la República y el Banco Interamericano de Desarrollo para ejecutar un Programa de Regularización de Registro y Catastro, tiene como objeto principal el mejoramiento de la seguridad jurídica de los derechos sobre la propiedad inmueble, con el fin de contribuir a mejorar el clima para la realización de las inversiones públicas y privadas en Costa Rica. El Anexo A del programa describe sus objetivos y elementos principales, y establece que las actividades específicas de cada componente y los criterios y procedimientos para su ejecución, constarán en el Reglamento Operativo del Programa. El accionante señala, como único argumento para sostener que las modificaciones realizadas al convenio de préstamo mediante el ³ (sic) Convenio Modificatorio N.2´son sustanciales y que requerían aprobación legislativa, que contempla la elaboración de planes reguladores que afectarán los intereses de los miembros de la Asociación que representa, así como su derecho de propiedad. Sin embargo, el apoyo a la planeación municipal y el ordenamiento territorial es uno de los subcomponentes descritos en el Anexo A original del convenio, por lo que la actividad que se cuestiona encaja como acto de ejecución del programa. Según esa ismam (sic) disposición, en el Reglamento Operativo del Programa constarán las actividades específicas de cada componente y los criterios y procedimientos para su ejecución (en sentido similar sentencia N.2011-07812 de las 15:00 horas del 15 de junio del 2011). De ahí que el Contrato Modificatorio, en lo que aquí se impugna no requiere de una nueva aprobación legislativa, y en consecuencia no se ha vulnerado el numeral 121 inciso 15) de la Constitución Política. Tampoco tiene fundamento el alegato de que se ha producido la usurpación del funciones constitucionalmente otorgadas al Poder Ejecutivo en el artículo 140 incisos 10) y 12). Es evidente que en el presente caso no se compromete tampoco la dirección de las relaciones internacionales de la República y por ello no resulta inconstitucional que el Contrato Modificatorio fuera suscrito por el Ministro de Hacienda, que según el convenio es el órgano coordinador y rector de la Unidad Ejecutora, órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Hacienda, con personalidad jurídica instrumental para licitar, contratar y realizar todos los actos necesarios para ejecutarlo.

IV.-Conclusión. Por las razones expuestas, y por no existir motivos para cambiar de criterio, lo procedente es rechazar por el fondo la acción.” 8) Sobre la ejecución del Programa de Regularización del Catastro y Registro a cargo de la Unidad Ejecutora, en el dictamen C-041-2011 se indicó:

“II- UNA EJECUCIÓN A CARGO DE LA UNIDAD EJECUTORA Como es habitual en tratándose de un Programa financiado por crédito externo, respecto del Regularización del Catastro y Registro se ha previsto la creación de una Unidad Ejecutora a efecto de llevar a cabo las funciones atinentes al préstamo, en particular la utilización y administración de los recursos financieros. Así, en las Estipulaciones Especiales del Contrato de Préstamo se dispone:

“3.-ORGANISMO EJECUTOR Las partes convienen en que la ejecución del Programa y la utilización de los recursos del financiamiento del Banco serán llevadas a cabo por el Prestatario, por intermedio de su Ministerio de Hacienda, el que a su vez actuará por intermedio de la Unidad Ejecutora de que trata la Cláusula 3.02 inciso (c) de estas Estipulaciones Especiales, la que para los fines de este Contrato será denominada indistintamente "Organismo Ejecutor" o "UE", de cuya capacidad legal y financiera para actuar como tal deja constancia el Prestatario. La UE será creada como entidad con vigencia durante el período de ejecución del Programa, mediante la ley aprobatoria de este Contrato de Préstamo, como ente desconcentrado, adscrito al Ministerio de Hacienda, con autonomía administrativa, técnica y financiera, independencia de presupuesto, y capacidad para licitar, contratar y realizar todos los actos que fueren necesarios para la ejecución del Programa y tendrá la estructura, funciones y procedimientos establecidos en el Anexo A y en el Reglamento Operativo del Programa”.

El artículo 2 de la Ley aprobatoria del contrato de préstamo dispuso:

“ARTÍCULO 2. - Creación de la Unidad Ejecutora. Créase la Unidad Ejecutora del Programa, como un órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Hacienda, con personalidad jurídica instrumental para licitar, contratar y realizar todos los actos necesarios para ejecutar el Programa; en sus actuaciones tendrá independencia técnica, financiera y presupuestaria, y contará con la estructura, las funciones y los procedimientos establecidos en el Anexo A y en el Reglamento Operativo del Programa, que forman parte de esta Ley. La Unidad Ejecutora contará con un coordinador general, quien será el máximo jerarca del órgano y tendrá las facultades que determine el Reglamento de esta Ley. Será seleccionado de conformidad con los procedimientos dispuestos en el Contrato de Préstamo y Reglamento de esta Ley. La Unidad Ejecutora contará con la estructura organizativa establecida en el Contrato de Préstamo y el Reglamento de esta Ley”.

Entendemos que por consideraciones financieras, el contrato y luego el legislador decidieron que la Unidad Ejecutora se encarnaría en el Ministerio de Hacienda. Así, como parte del Ministerio de Hacienda, se crea un órgano desconcentrado para que ejecute los recursos del crédito y para esa ejecución se le dota no solo de capacidad contractual sino de una personalidad jurídica instrumental y “autonomía administrativa, técnica y financiera”. En ejercicio de esa personalidad instrumental puede contratar, entre otros, los servicios técnicos que la ejecución del Programa requiera. En general, la Unidad Ejecutora asume la administración del Programa.

La desconcentración dispuesta por el contrato y luego por la Ley aprobatoria determinan una competencia exclusiva de la Unidad Ejecutora en la ejecución administrativa del Programa.

Para lo cual cuenta con autonomía administrativa, técnica y financiera, que le permite no solo tener un presupuesto independiente del Presupuesto Nacional, sino contratar comprometiendo los recursos para la ejecución del Programa. Lo cual se garantiza con la personalidad jurídica instrumental. En ese sentido, puede decirse que la persona que promueve las contrataciones, contrata y ejecuta los recursos financieros del Programa es una persona presupuestaria jurídicamente “distinta” al Ministerio de Hacienda al cual pertenece.

En concordancia con lo dispuesto por el Convenio, el Decreto Ejecutivo N. 34434 de 25 de enero de 2008, Reglamento Operativo del Programa de Regularización del Catastro y Registro, centra la ejecución del Programa en la Unidad Ejecutora, a quien considera responsable de la ejecución y coordinación de las actividades del Programa, artículo 3. Expresamente indica que deberá acatar “ los lineamientos que emitan el Consejo Consultivo y el Ministerio de Hacienda como representante del Prestatario y “rector de la operación del Programa 1284/OC-CR”, y le establece como atribuciones el “efectuar el seguimiento de la ejecución del Programa según la planificación y calendario acordados”, dar seguimiento al cumplimiento de las condiciones del Programa, planificar y presupuestar las actividades de los distintos componentes del Programa, preparar los términos de referencia y pliego de condiciones para los contratos que fueren necesarios, evaluar los contratistas con el apoyo de los organismos involucrados en el Programa. Por ende, la Unidad prepara los términos de referencia y pliegos de condiciones para las contrataciones correspondientes, evalúa a los contratistas, hace los desembolsos y pagos que procedan, lleva la contabilidad del Programa. Sea, gestión administrativa y gestión financiera.

El artículo 4 del Reglamento Operativo preceptúa en lo pertinente que:

“Además corresponde a la Unidad Ejecutora orientar, canalizar, presupuestar, contratar la adquisición de bienes y servicios y administrar los recursos financieros correspondientes a dicho Programa, para lo cual podrá ejecutar su presupuesto en forma independiente del Ministerio de Hacienda. Estos fondos se manejarán a través de cuentas especiales que se abrirán para tales efectos. Asimismo, la Unidad Ejecutora será responsable de mantener una unidad organizativa centralizada en sus aspectos gerenciales-administrativos, para el manejo de los recursos financieros, las contrataciones y pagos a través de los mecanismos establecidos en el Contrato de Préstamo. Adicionalmente la UE será la encargada de mantener las relaciones formales y las negociaciones con el BID en coordinación con el Ministerio de Hacienda; de dar cumplimiento a las cláusulas contractuales del Contrato de Préstamo; dar el seguimiento a la ejecución y modificación de los planes de acción y en general asumir las responsabilidades de planificación y control de las actividades del Programa”.

Se desprende de estas disposiciones que corresponde a la Unidad Ejecutora dar seguimiento a la ejecución del Programa en orden al cumplimiento de sus diversas fases, a las condiciones que han sido establecidas; por ende, en aspectos administrativos.

Estas funciones son garantizadas mediante el nombramiento de un Coordinador del Programa, que lo dirige y es el representante legal de la Unidad Ejecutora y el responsable de dirigir, contratar, coordinar, planificar y supervisar todas las actividades del Programa. Por consiguiente, de aquéllas propias de la Unidad Ejecutora que, como indicamos, abarcan las administrativas.

Dicho alto funcionario es nombrado por el Ministerio de Hacienda con la previa autorización del Consejo Consultivo y la no objeción del Banco. Para efectos de la administración de la Unidad Ejecutora es el jerarca del Programa.

Esa “autonomía administrativa” que se otorga a la Unidad Ejecutora no le impide contar con el apoyo administrativo del Ministerio de Hacienda y de su estructura administrativa, aspecto que reafirma el artículo 7 del Reglamento Operativo. Un apoyo que se justifica por la responsabilidad financiera que asume el Gobierno de la República y, por ende, el Ministerio de Hacienda, respecto del contrato de préstamo.

Más allá del apoyo administrativo, la gestión administrativa continúa siendo facultad de la Unidad Ejecutora. Por lo que es este órgano el competente para tomar las decisiones administrativas en orden a la ejecución del Programa. Un punto en discusión es si esa gestión administrativa puede ser objeto de fiscalización por las entidades participantes en el Programa.” 9) Sobre la fiscalización administrativa del Programa de Regularización del Catastro y Registro, a raíz de consulta planteada por el Ministro de Justicia, el dictamen C-041-2011 anotó:

“III- COMPETENCIA DEL MINISTERIO EN LA FISCALIZACION ADMINISTRATIVA El Ministerio consulta a efecto de que se establezca si es titular de una competencia de supervisión y fiscalización de la gestión administrativa.

Como se señaló anteriormente, en razón de sus competencias sustantivas y el objeto mismo del Programa de Regularización del Catastro y Registro, el Ministerio de Justicia participa en la ejecución y fiscalización técnica del Programa. Una participación que se da en razón de las competencias propias y de su integración en el Consejo Consultivo del Programa. Importa recalcar que tanto el Reglamento Operativo a que se ha hecho referencia como e l Reglamento Interno del Consejo Consultivo del Programa, Decreto Ejecutivo N. 34594 de 17 de abril de 2008, facultan al Consejo para dar seguimiento al Programa. Un seguimiento que corresponde al órgano colegiado y que se califica de “estratégico”. Por consiguiente, relativo al aspecto técnico del Programa.

El artículo 12, in fine, del Reglamento dispone:

“Este Consejo se reunirá ordinariamente dos veces al año y extraordinariamente cuando lo convoque así su Presidente. Tendrá la responsabilidad de aprobar el nombramiento del Coordinador General y de los Coordinadores de Componente. Podrá pedir informes a la UE, sugerir soluciones en casos de problemas. En los casos en los cuales las medidas de contingencia necesarias para el desarrollo adecuado del Programa, requieran fortalecer la coordinación interinstitucional, el Consejo Consultivo sugerirá acciones para solucionar el problema”.

Corresponde al Consejo, además, informar al Ministro de Hacienda de “cualquier situación anómala que detecte en el avance del Programa”. Lo cual reafirma la necesidad del seguimiento estratégico confiado por el Reglamento.

Como miembro del Órgano Colegiado, el Ministro de Justicia puede pedir informes a la Unidad Ejecutora y sugerir soluciones. Una competencia que es propia del colegio y no del Ministro aunque este sea quien lo preside. Las funciones del Ministro como presidente del Consejo Consultivo son las propias de cualquier presidente de órgano colegiado y es en esa condición de director de debates que debe velar porque el Consejo cumpla sus fines y objetivos.

En otros términos, el Ministro de Justicia no tiene una competencia de revisión y control de lo actuado administrativamente por la Unidad Ejecutora. Posibilidad que, por el contrario, sí se reconoce al Ministerio de Hacienda. Es este órgano el llamado a agotar la vía administrativa, excepto en asuntos de contratación administrativa. Dispone el Reglamento:

“Artículo 24.—De los recursos ordinarios: Los actos dictados por el Coordinador General, con excepción de los referidos a materia de contratación administrativa, tendrán los recursos ordinarios de revocatoria con apelación en subsidio ante el Ministro de Hacienda; recursos que deberán interponerse dentro del plazo de cinco días contados a partir de la notificación del acto”.

Al conocer del recurso de apelación, el Ministro de Hacienda puede modificar, anular, revocar o confirmar lo actuado por la Unidad Ejecutora. El recurso administrativo se convierte así en un medio de supervisión, seguimiento y fiscalización de lo actuado por la Unidad Ejecutora, fundamentalmente en orden a lo administrativo, con excepción de la materia contractual que sea de conocimiento de la Contraloría General de la República.” 10) De acuerdo a las competencias asignadas a las municipalidades en la administración de los servicios e intereses locales del cantón a su cargo, reseñadas en los puntos 2, 3, 4 y 5 del presente oficio, es claro que las propuestas de planificación que la Unidad Ejecutora haya sometido a conocimiento de los gobiernos locales, pueden ser adoptadas o no por éstos con o sin modificaciones. Igualmente, de acuerdo al artículo 4 de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Junta Directiva del INVU aprobar o no, con o sin modificaciones, los planes urbano regionales elaborados bajo fiscalización de la Unidad Ejecutora.

Por ende, dichas propuestas no son vinculantes en sí mismas. Sin embargo, pueden contener información y datos técnicos que obligatoriamente han de observar los operadores jurídicos, por tratarse, por ejemplo, de las áreas de protección previstas en el artículo 33 de la Ley Forestal, dentro de las que se elencan las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales. Éstas constituyen limitaciones legítimas de interés social y ambiental al derecho de propiedad (artículos 45 párrafo segundo y 50 Constitucionales; y 8 de la Ley de Biodiversidad; pronunciamientos C-042-99, OJ-064-2002 y C-148-2012), y que no pueden ser desatendidas en un instrumento reglamentario de ordenamiento territorial.

Lo anterior, en consonancia con el buen quehacer y despliegue responsable de las actuaciones del Estado y sus entes dentro de los parámetros de razonabilidad, y con observancia de las reglas de la ciencia y la técnica (artículos constitucionales 9, 10 y 89; Ley General de Administración Pública, numeral 16 inciso 1; Sala Primera, Nos. 584-2005 y 687-2010), más aun tratándose de recursos naturales de frágil equilibrio, cuyo uso y aprovechamiento ha de planificarse en forma sostenible.

Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano MSc. Silvia Quesada Casares Procurador Área Agraria y Ambiental C: Máster Edgar Ayales Esna Ministro de Hacienda Junta Directiva Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Máster Marta Acosta Zúñiga Contralora General de República