Legal regime of the public and restricted zones of the maritime-terrestrial zoneRégimen jurídico de la zona pública y restringida en la zona marítimo terrestre

Legal Opinion : 253 - J of 12/02/2003 OJ-253-2003 December 2, 2003 Mr. Peter Guevara Guth Deputy Coordinator Movimiento Libertario Caucus Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I respond to your communication JFML-128-03, of November 11, 2003, in which you consult us regarding the rights—of property or some kind—that might exist in relation to the fifty meters in width measured from the ordinary high tide line, in the maritime-terrestrial zone, and concerning the remaining one hundred fifty-meter strip, based on the provisions of Ley 6043, articles 1, 6, 9, 10, and 11.

You note that article 6 of the same law excludes from the application of that Law properties "duly" registered in the name of private individuals; that those registered under Ley 4558, Transitorio III, were required to leave free, in favor of the public domain, the fifty-meter-wide strip; and for older legitimate titles—if any exist—that wholly or partially encompass the public zone, article 25 of Ley 6043 subordinates the special use thereof to express agreements of the Municipality of the place, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

In this regard, I state the following:

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT The Procuraduría has been willing to provide legal advice to members of the Legislative Assembly, especially regarding Proposed Legislation.

However, as this involves another Branch of the Republic and the legislative function is irreplaceable by an organ distinct from the State, via an opinion, the criterion issued is provided as a non-binding legal opinion.

II.- LEGAL REGIME OF THE PUBLIC ZONE The legal regime of the public zone has been addressed by the Procuraduría from various perspectives: guarantee of common use, characteristics, constitutional protection, demarcation, inclusion of beaches, legal impossibility of exercising private possession over public domain assets, the issue of cities, exceptional use, etc.

II.1) ASSETS THAT MAKE UP THE PUBLIC ZONE The public zone of the maritime-terrestrial zone is a legal concept. In its original meaning, it is the inalienable fifty-meter-wide strip along the coastlines, measured horizontally from the ordinary high tide line or the contour that marks the height of 115 centimeters in the Pacific Ocean, and 20 centimeters in the Atlantic, both above mean sea level (Ley 6043, arts. 1 and 10; article 2, subsection ch of its Reglamento).

Also constituting public zone is the fifty-meter strip adjacent to both sides of the main canal system that connects the ports of Moín and Barra del Colorado (Ley 6043, article 75; article 94 of its Reglamento), and the strip contiguous to the rías, where the coastline extends. A ría is the part of a river near its entrance to the sea, where the tides reach. An estero, under the terms of the coastal legislation, is the land immediately bordering a ría, through which tidal waters flow. Ley 6043, article 9. Its Reglamento, article 2, subsections e, f, and h). (Regarding the character of national public domain of esteros in the meaning of the Ley de Aguas, cf. its arts. 1, subsection II; article 3, subsection V).

Likewise, the public zone comprises the areas exposed at low tide, the islets, rocks, other small areas and natural formations that protrude from the sea, and the area occupied by all mangroves, whatever their extent, of the continental and insular coastlines and esteros of the national territory (Ley 6043, arts. 10, 11 and 61; article 4 of its Reglamento).

Currently, under the category of wetlands, "mangroves are protected areas, of public domain, they form part of the Natural Heritage of the State and are under the administration of the Ministerio del Ambiente y Energía, through the regional National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Areas de Conservación)." (Legal Opinion O. J.122-2000).

II.1.1) INCLUSION OF BEACHES The public zone includes the maritime beaches, destined for use by all inhabitants. "Although the edge of the continent may be constituted by abrupt or rocky banks or some other unconsolidated material (small stones, shells, pebbles, etc.), transported to the coasts and shaped by the movement of the waves, beaches usually consist of a sandy strip, uncovered during low tide or the retreat of the sea.

In the most common notion, it is the expansive space of the seashore, with a surface almost flat, formed of sand, with a slight slope or incline towards the marine water. Its dimensions are variable, due to the different natural factors to which it is subject.

Beaches, since ancient Roman law, were considered assets outside of commerce, not susceptible to private legal relationships, and at the service of all.

In our system, that condition follows from the regulations of Ley 6043 concerning the public zone, the Ley de Aguas No. 276 of August 26, 1942, articles 1, subsections II and VIII, article 3, subsection I, articles 10, 69, 70, the heading of Chapter III, and article 7, subsection a of Ley 2825, in harmony with which beaches are public property of the Nation, as are the waters thereof that communicate permanently or intermittently with the sea.

The various natural factors to which beaches are subject mean they are quite indeterminate inland or somewhat unstable in their dimensions, which—for the most part—have constant widenings or reductions. In general, beaches constitute a fragile resource, of great value and utility, and present variable types, forms, length, and distribution, with dynamic processes of natural erosion and deposition, among others." (Dictámenes C-002-99 and C-026-2001; Legal Opinion O. J.-210-2003, among others).

II.1.2) APPLICATION OF THE CONCEPT OF PUBLIC ZONE TO AREAS GOVERNED BY SPECIAL LAWS The concept of public zone is equally applicable to certain areas governed by special laws, such as the Papagayo Tourist Project and the National Wildlife Refuges.

"It is clear that in the development of the Papagayo Tourist Development Project, the Public Zone must be respected, pursuant to Ley 6758, for the execution of that Project, article 18: "…Nor may the concept of public zone vary, referred to in article 20 of Ley No. 6043 of March 2, 1977". (See, in concordance, sole considerando and article 2—doctrine—of Decreto 22665-MP-J-TUR, repealed by Decreto No. 23066-MP-TUR, repealed by Decreto No. 23066-MP-TUR of March 17, 1994).

This is reaffirmed by Ley No. 7744 of December 19, 1977, on the Concession and Operation of Tourist Marinas, to which the concessions for "the areas of the Gulf of Papagayo Project" are subject, for those purposes, in addition to Ley 6043, article 74; Ley 6758, and related laws (see article 25, and guarantees "the right of every person to use the public zone and enjoy it to its full extent" (article 2). Legal Opinion O. J.-216-2003.

Regarding National Wildlife Refuges, the application of the concept of public zone is implicit in the Wildlife Conservation Law, No. 7317, article 83, para. 2 (Dictamen C-210-2002).

Ley 7317 restored the validity of the concept of the maritime-terrestrial zone, in its two sections: public zone, dedicated to common use, insofar as it is compatible with the purposes of the National Refuge, and the restricted zone, by conferring upon the Dirección General de Vida Silvestre, now the National System of Conservation Areas, the powers and duties that Ley 6043 establishes for each of those sections.

II.3) DEMARCATION "The demarcation of the public zone of the maritime-terrestrial zone is the exclusive function of the Instituto Geográfico Nacional, on behalf of the State. It is implicit within the powers entrusted in its creation Law and, especially, as it concerns important points in the interior of the country, it is not transferable to private professionals by Executive Decree.

Independently of whether surveyors (topógrafos) are or are not technically capable of demarcating and monumenting the public zone, the law does not grant them public faith to carry out such tasks.

Errors in demarcation and monumentation could result in detriment to private property adjacent to the restricted zone and the concession regime, with potential administrative liabilities, or to the width of the public zone, to the detriment of the integrity of the maritime-terrestrial zone and the space in which citizens can freely exercise common use, with no limitations other than those indicated by law." (Ley del Instituto Geográfico Nacional, No. 49 of July 4, 1944, arts. 2 and 3, subsection g. Ley para el Ejercicio de Topografía y Agrimensura, No. 4294 of December 19, 1968, art 12; Reglamento to that Law, Decreto No. 21 of February 26, 1970, article 11. Reglamento to Ley 6043, arts. 62 and 63. Legal Opinion O. J.-113-2000 and O. J.-210-2003).

II.4) EXCLUSION OF CITIES Ley 6043 (article 6), excludes the areas of cities located on the coastlines.

"The city appears as a central territorial administrative circumscription, which groups a considerable number of inhabitants, who carry out their ordinary activity within a system of urban life, under a local government.

The city is the axis of the canton that concentrates: the seat of local government, the most prominent public services, businesses, financial activities, industries, urban development, etc.

In our country, there is one city per canton and Municipality. The city fundamentally constitutes a unitary administrative center, and that unit is the municipality. The following trilogy is thus observed: the canton is the territorial base of the Municipality, whose government has its seat in the city, resulting in an amalgamation of concepts" (Dictamen C-002-99; Legal Opinion O. J.-122-20009).

In the creation of new cantons, "the title of City is granted by the Legislative Assembly to settlements, after previously hearing the opinion of the Comisión Nacional de División Territorial" (Ley sobre División Territorial Administrativa, No. 4366 of August 5, 1969, article 15, final para.).

The coastal cities in the country are: Puntarenas, Limón, Puerto Cortés de Osa, Jacó (Garabito), Golfito, and Quepos (Aguirre). Dictamen C-002-99.

Despite the fact that in the areas of coastal cities, Ley 6043 (article 6) does not apply, nor, therefore, the strict concept of public zone, the beaches, mangroves, and esteros are state public domain, according to the legislation that confers that character upon them.

II.5) CONSTITUTIONAL PROTECTION For the SALA CONSTITUCIONAL, although "the Political Constitution does not address matters related to the maritime-terrestrial zone," "it can be affirmed, given the extraordinary legislative variability in the matter, that the immutable core of the law regulating the maritime-terrestrial zone has been that relating to the fifty-meter-wide strip measured from the ordinary high tide line, declared public, and as such, it is not only impossible to appropriate it by any means, but it has been placed at the service of all persons, without exception. The public domain character (demanialidad) of that strip, then, has had sustained legal recognition and it could be considered prima facie that, by inveterate, it is intangible for the legislator" (Voto 5210-97, cons. VI).

II.6) GUARANTEE OF COMMON USE Ley 6043 establishes as an essential pillar the publicist principle in the ownership and use of the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre), respecting duly acquired private property.

"Except for the exceptions established by law, the public zone cannot be subject to occupation under any title or in any case. No one may claim any right whatsoever over it." It is dedicated to public use and, especially, to the free transit of persons" (Ley 6043, article 20). Its Reglamento (article 2, subsection l) defines public use as "the right that every person has to use and enjoy the public zone in its full extent, with no other limitation than that imposed by the laws and their regulations." "In exercising the right to public use, one must always keep in mind the general interest, guaranteeing at all times access to the zone and free transit therein for any person, the practice of sports and activities for healthy physical and cultural recreation" (article 9).

Access that is functional: to enable its collective enjoyment, recreation, practice of sports, leisure, free and safe transit, protection and surveillance of the maritime public domain (sea, beaches,…), etc.

It goes without saying that the common use of the inalienable fifty-meter strip of the public zone is not applicable to those sectors where their nature does not permit it, such as mangroves.

The usufruct and administration of the public zone for common use, the former when appropriate (arts. 18, 21, and 68; Ley 6043, e.g.), corresponds to the municipality of its jurisdiction (article 3 in fine ibid.).

II.6.1) CHARACTERISTICS OF COMMON USE "To combat the privatization of the coastline, legal schemes must enable free access to the coast, under equitable conditions, as a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of all to enjoy an adequate environment.

Regarding the public zone, utilization is free, gratuitous, and equal for common uses, which must be carried out in accordance with its legal provisions. So that citizens can exercise public use, the Law introduces a series of measures that safeguard it." (Dictamen C-026-2001).

II.7) LEGAL IMPOSSIBILITY OF EXERCISING PRIVATE POSSESSION OVER PUBLIC DOMAIN ASSETS "The inalienability of public domain assets (bienes demaniales) makes their transfer and possession under civil forms impossible.

Public domain assets cannot be subject to private possession and the administrative action substitutes for interdicts to recover the dominion or possession (SALA CONSTITUCIONAL, Votos 2306-91, 1347-95, 7294-98 and 7890-2001).

Private individuals may only use and enjoy public things in accordance with the Law and regulations.

Over public assets, legal possession (posesión iuris) is exercised exclusively by the public entities that are title holders and administrators. Despite the fact that it is not manifested by real acts, it must be deemed to occur by force of the provisions regulating their purpose." (Dictámenes C-004-98 and C-321-2003; Legal Opinion O. J.-210-2003. CASACIÓN No. 122 of 1965).

II.8) EXCEPTIONS TO COMMON USE IN THE PUBLIC ZONE The exceptions to common use made by the legislator in some sectors of the coastal public zone are due to specific objective reasons.

II.8.1) PLAYA TIVIVES Ley 6043 (article 80) establishes the non-application of the concept of public zone to the zone of Playa de Tivives "leased" to Cooperativa de Tivives R. L., "because its urbanization was planned based on a contract with the State," prior to its enactment. But both here, and in the other areas bordering the sea, the character of state public domain of the beaches is indisputable.

In the urban zone of Puntarenas, for example, the Organic Law of the Instituto Costarricense de Turismo, No. 1917 of July 30, 1955 (article 49, repealed by article 1 of Ley 4071) and Ley 4071 of January 22, 1968 (article 2) destined the fifty-meter strip contiguous to the ordinary high tide line between Barranca and Puntarenas (Chacarita-Barranca section) for a specific common use: the construction of a scenic highway (carretera panorámica).

And in the same strip, between Portete and 12 Millas, Ley 2906 of November 24, 1961 reserved a width of twenty meters for a scenic highway where none existed (article 1).

II.8.2) CASE OF ARTICLE 21 OF LEY 6043 and concomitant In exceptional cases, such as that of article 21 of Ley 6043, the exclusive use (uso privativo) of the public zone may be authorized, by means of a concession. An exception that operates in areas administered by the coastal Municipalities.

"The exception introduced by that article governs for sectors whose natural conditions prevent the common use of the public zone, its priority purpose; an aspect that must be sufficiently substantiated, including with technical criteria, and is subject to the prudent assessment of the Municipality of the place and the ICT regarding the advisability of the proposed development.

The reasoned authorizations of both institutions, in a univocal sense, do not exempt the applicant from processing the concession, the normal means of exclusive use and exploitation of dependencies of the maritime-terrestrial zone, which is required to carry out works or constructions permanently attached to the ground.

The extraordinary exclusive use authorized by the cited article 21 must be rational, sustainable, and protect the coastal environment. Activities to be carried out in zones of tourist aptitude require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). Furthermore, it must not create situations that result in a de facto privatization of the areas, nor cause damages to the concessionaires or private owners of adjacent lands, who must be notified in the terms of article 13 of the Reglamento to Ley 6043.

The establishment of an adequate zone of free transit, for public use and enjoyment of the beaches, esteros, and cliffs (riscos), if any, and guaranteeing the safety of pedestrians, constitute unavoidable and collateral obligations to the express authorization and concession. The concessionaire who hinders the general use of the public zone incurs grounds for expiration (caducidad) of the concession." (Dictamen C-026-2001. Ley 6043, arts. 53, subsection d and 58; article 72 of its Reglamento).

In the cases described in articles 18 and 21, when the works occupy the public zone and consist "of permanent constructions, one must resort to the concession, and not to a simple authorization, reserved for removable, transitory and precarious installations." (Article 13 of the Reglamento to Ley 6043, and dictámenes of the Procuraduría C-254-95, C-026-2001, pgs. 10 and 11, and C-077-2001, pg. 4). It shall be the obligation of those who design and execute those works "to guarantee the free and safe transit of persons and their public use" (article 20 of Ley 6043; article 12 of its Reglamento).

II.8.3) REGISTRATIONS UNDER LEY 4558 MUST RESPECT THE PUBLIC ZONE.

Regarding the maritime-terrestrial strip, profuse regulations have been issued from 1828 to date, which attribute public property to the State, as an extension of the ownership over the marine zone adjacent to the national territory.

Examples during the last sixty years are: The Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942 (immediate lands up to a distance of one mile of 1672 meters, from the line that marks high tide, islands, etc.; arts. 1, subsections I and II, article 3, subsections I, IV, V, VI and 69). And the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of October 14, 1961 (maritime-terrestrial zone of two hundred meters in width along both seas, from the ordinary high tide line, and the lands of the islands; article 7, subsections b, and c).

In that period, Ley 4558 of April 22, 1970 is the only one that, during its ephemeral validity, opened a parenthesis with a privatizing character. While reserving what is today called the public zone (article 6), its Transitorio III permitted titling before the Courts for those who had possessed properties in the maritime-terrestrial zone, of urban or tourist aptitude, in a quiet, public, peaceful manner and as owners, even when possession had been exercised as "tenants (arrendatarios)," which is nonetheless a contradiction. And it even authorized municipalities to sell plots in the same maritime-terrestrial zone to those who had rented them after ten years, for the price set by the Tributación Directa (art. 8).

But article 6 ibid. was clear in providing that "the fifty meters of the maritime-terrestrial zone measured from the ordinary high tide line shall be inalienable and in no case may they be subject to lease or sale. Therefore, no one may claim any right whatsoever over said strip, which shall be dedicated to public use for purposes of recreation, leisure, or free movement…" (Emphasis added).

From which it follows that under the protection of Ley 4558, no one may invoke private property rights over properties in the public zone.

For those who had current "leases (arrendamientos)," signed with the former ITCO, Ley 4558 clarified that if they included the inalienable fifty-meter zone, they could continue in possession of their lots under the terms of the contract, as long as they did not remodel, if the constructions were destroyed, or the "leases" ceased due to non-compliance (Transitorio II, in consonance with article 15 and Transitorio I). In general, it prohibited remodeling constructions or installations located in that strip, and ordered that in case of destruction, new constructions must respect the inalienable zone (article 6).

Upon the expiration of concession (or "lease (arrendamiento)") contracts granted under previous laws and registered within the first six months of the validity of Ley 6043 (Transitorios I and II), if their extension was agreed, they had to conform to the new provisions and respect the public zone.

Transitorio III of Ley 4558 was repealed by Ley No. 4847 of October 4, 1971 (Gaceta No. 206 of the 14th of that same month and year).

Ley 5602 of November 4, 1974 suspended the validity of Ley 4558 and prohibited "leases (arriendos)" in the maritime-terrestrial zone. Ley 4558 was repealed in its entirety by Ley 6043 of March 2, 1977, article 82. Article 72 ibid. declared "absolutely null all acts, contracts, agreements, and provisions, carried out or made after the enactment of Ley 5602 of November 4, 1974 that were contrary to its provisions." II.8.4) REFERENCE TO ARTICLE 25; LEY 6043 Your writing refers to article 25 of Ley 6043. According to this, on properties duly registered in the Public Registry, which wholly or partially encompass the public zone, their particular use shall only be permitted in accordance with express agreements of the respective municipality, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

However, it must be observed that this article is in close sequential relationship with article 24, which precedes it. Indeed, it could occur that due to the phenomenon of coastal mobility, the sea advances towards the land, generating a change in distances with respect to the public zone, and as a result thereof, a privately owned property, with a legitimate title, previously located in the restricted zone, ends up in the public zone.

The owner of the private enclave in the maritime-terrestrial zone retains their rights, if the property is duly registered; but cannot extend the boundaries of the property to the detriment of the surrounding public domain. An act that would constitute the crime of qualified usurpation (Legal Opinion O. J.-210-2003).

II.9) POSSIBLE SPECIAL RIGHTS OVER PROPERTIES LOCATED IN THE PUBLIC ZONE In summary, the possible special rights over properties located in the public zone are drawn from Ley 6043. Examples are: 1) Works or installations indicated in article 18, "for whose operation their location near the sea is indispensable," in authorized and concessioned spaces. 2) The exceptional concession in places where, due to their natural conditions, they cannot be used for public use, fulfilling the requirements set by article 21 and as clarified by the Procuraduría's Dictamen C-026-2001. 3) When due to natural causes, the topography of a land varies, with the consequent change in distances, and a private property duly registered in the Public Registry, lawful construction or installation, or a parcel under concession, previously in the restricted zone, ends up located in the public zone, the owner or concessionaire retains their rights, subject to the limitations or restrictions of articles 24 and 25 ibid. For the concessioned parcel, that circumstance would lead to the denial of the extension, upon the expiration of the contract term (article 51). 4) Persons who, when Ley 6043 came into force, possessed lots located totally or partially in the public zone, by virtue of previous concessions or "leases (arrendamientos)" (on the impropriety of this concept, see dictámenes C-116-94, C-228-98, C-002-99 and Legal Opinion O. J.-115-2000), were allowed to continue in possession of the parcels under the terms of their contracts, provided they had been legally granted, were in force and completed the registration process, as long as they remained on the properties, and as long as they did not remodel the constructions, if the buildings or installations were destroyed, or if the concession or contract was canceled or extinguished. Upon expiration, if its extension was agreed, they must conform to the new Law (arts. 68, Transitorio I and II ibid.; article 73 of the Reglamento). 5) For the dwellers (pobladores), a character that is non-transferable, and who must submit to the planning of the zone, certain provisions concerning the public zone were established (article 70; article 75 of the Reglamento. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, judgment No. 307-98. Dictámenes C-100-95, C-157-95, C-077-2001, C-191-2002; O. J.-017-2001, O. J.-072-2003). 6) There could be special rights in the public zone of Playa de Tivives, given in "lease (arriendo)" (concession) to the Cooperativa de Tivives R. L., excluding the beach (article 80).

Developments in the public zone, but of general interest, are authorized by article 22 ibid. (in consonance with article 11 of its Reglamento): infrastructure and construction works destined for public use, or state tourist installations, of notable convenience for the country.

III.- RESTRICTED ZONE III.1) CONCEPT The restricted zone is the one hundred fifty-meter-wide strip, inland, adjacent to the public zone, including therein the mangroves or saltwater forests of the continental or insular coastlines and esteros of the national territory, that of the main canal system connecting the ports of Moín and Barra del Colorado, and the other lands in the case of islands.

Starting from the vegetation line at the edge of the esteros and the limit of the mangroves or saltwater forests, where they exist, when these extend for more than fifty meters from the ordinary high tide line, the restricted zone begins. (Ley 6043; arts. 10 and 11; article 4 of its Reglamento).

III.2) POSSIBLE EXCLUSIVE RIGHTS OVER PROPERTIES IN THE RESTRICTED ZONE Among the possible exclusive rights (derechos privativos) that private individuals may exercise in the restricted zone are: concession and private property.

III.2.1) CONCESSION The restricted zone is an area subject to concession of use, except for the exceptional provisions of Ley 6043, already seen for the public zone (article 39).

The concession is the title by which the "granting Administration enables a private individual (natural or legal person) to carry out, for their own benefit and that of the community, an exclusive or exclusionary use of a parcel of that public domain." It is "the appropriate mechanism for tourist developments that involve the construction of permanent works or buildings." "It confers upon the holder a new right, of an administrative real nature, for the use and enjoyment of the asset, under the conditions stipulated by law, in the granting act and the respective contract. A right enforceable erga omnes." It must be registered in the Concessions Registry, in order to have effects vis-à-vis third parties. (Dictamen C-077-2001, and Legal Opinions O. J.-115-2000; O. J.-122-2000, O. J.-123-2000, O. J.-061-2001).

Authorizations over public domain (demaniales) could also be granted in the cases authorized by Law, "reserved for installations of small scale, removable, and transitory; precarity that carries their eventual revocation for reasons of opportunity or convenience. Article 154 of the Ley General de la Administración Pública. (Legal Opinions O. J.-122-2000 and O. J.-123-2000).

III.2.2) PRIVATE PROPERTY TITLES There may be private property titles in the restricted zone. We saw that Ley 4558, in article 8 and Transitorio III, permitted the titling and sale of properties within that strip.

And likewise, any legitimate title, duly registered, based on another special law that may have permitted it, must be respected. The legislation issued on this matter is vast and complex.

Eventually, private property titles could be found within the restricted zone, supported by other regulations. For example, the granting of property titles within certain quadrants of Cahuita and Puerto Viejo, based on Leyes Nos. 35 of July 5, 1915 and 166 of August 17, 1935, today considered repealed (Ley 6043, article 82 and Dictamen C-062-89). It is probable that the location of some of those properties yields such a result.

A special law, such as Law 2906 of November 24, 1961 (arts. 2 through 9), authorized the ICT to sell lots for tourism purposes between Portete and 12 Millas in Limón. The same was done by Law 1917 of July 30, 1955, which authorized the ICT to sell lots for tourism purposes in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) strip one hundred fifty meters wide, immediately adjacent to the fifty-meter strip contiguous to the ordinary high tide line, between Chacarita and a point located one and a half kilometers southeast of the mouth of the Barranca River, for the ludicrous price of no less than two colones per square meter (article 49, repealed by Law 4071); etc.

IV.-CONCLUSIONS From the foregoing, it is concluded that:

• 1)Because this involves a member of another Branch of Government who exercises a public function that cannot be substituted by the Procuraduría, via an advisory opinion (dictamen), a Legal Opinion (Opinión Jurídica) is issued, of a non-binding nature.
• 2)Regarding the public zone (zona pública), the following observations are made:
• a)In its original meaning, the public zone of the maritime-terrestrial zone, whose demarcation is entrusted to the Instituto Geográfico Nacional, is the inalienable strip of fifty meters in width along the coastlines, measured horizontally from the ordinary high tide line or contour marked by a height of 115 centimeters in the Pacific Ocean, and 20 centimeters in the Atlantic, both above mean sea level.

The strip of fifty meters adjacent to both sides of the main canal system connecting the ports of Moín and Barra del Colorado, and the strip contiguous to the rías, along which the coastline extends, are also public zone.

Likewise, the public zone is comprised of the areas uncovered at low tide, the islets, rocky outcrops, other small areas and natural formations that protrude from the sea, the area occupied by mangroves (wetlands) of the continental and insular coastlines and estuaries (esteros) of the national territory, and include the coastal beaches.

• b)The concept of public zone is equally applicable to certain maritime-terrestrial spaces such as the Papagayo Tourism Development Project (Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo) and the National Wildlife Refuges (Refugios Nacionales de Vida Silvestre).
• c)Despite the fact that in the areas of coastal cities Law 6043 does not apply, nor therefore the strict concept of public zone, beaches, mangroves, and estuaries are state public domain (dominio público estatal).
• 3)"Except for the exceptions established by law, the public zone may not be subject to occupation under any title or in any case. No one may claim any right over it." It is dedicated to public use and, in particular, to the free transit of persons. (Law 6043, article 20).

According to the SALA CONSTITUCIONAL (voto 5210-97), although there has been great variability in the matter, the inalienable strip of fifty meters from the ordinary high tide line is an immovable core of the legislation regulating the maritime-terrestrial zone, placed at the service of all persons, impossible to appropriate privately, and, due to the sustained recognition in the national legal order, it is intangible even for the legislator.

This strip is for common use; however, those sectors of the public zone that, by their nature, do not permit it, as occurs, for example, with mangroves, are not. Collective use is characterized by being free, gratuitous, and egalitarian, in accordance with the legal provisions that govern it.

Regarding property of the public domain and, in particular, of the maritime-terrestrial zone, which is national heritage (patrimonio nacional), there is a legal impossibility of exercising private possession. Legal possession (posesión iuris) is exercised solely by the public entities that are titleholders and administrators. Although it is not manifested through actual facts, it must be deemed to occur by force of the provisions regulating its purpose.

• 4)Among the possible special rights over immovable property located in the public zone, are:
• a)Exceptional concessions (concesiones) in places where, due to their natural conditions, they cannot be used for public use, meeting the requirements specified in article 21 of Law 6043 and advisory opinion C-026-2001 of the Procuraduría, or for works or installations indicated in article 18 ibid., in duly authorized and concessioned spaces.
• b)When, due to natural causes, the topography of the land varies, with a consequent change of distances, and a duly registered private property, licit construction or installation, or an immovable property under concession, previously in the restricted zone (zona restringida), ends up in the public zone, the owner or concession holder retains their rights, subject to the limitations or restrictions of articles 24 and 25 of Law 6043.

For the concession, this circumstance would be grounds for denial of the extension upon completion of the contract term (article 51 ibid.).

The registrations (inscripciones) made under the protection of Law 4558 of April 22, 1970 (Transitional Provision III and article 8) were required to respect the inalienable strip of fifty meters from the ordinary high tide line, today known as the public zone (article 6).

• c)Those who, when Law 6043 came into effect, "possessed" lots located totally or partially in the public zone by virtue of prior concessions or "leases" (arrendamientos) — an improper designation — were allowed to continue in possession of the parcels under the terms of their contracts, provided they had been legally granted, were in force, and completed the registration procedure, while they remained on the immovable properties, and as long as they did not remodel the constructions, the buildings or installations were destroyed, or the concession or contract was canceled or extinguished. Upon expiration, if an extension was agreed upon, they were required to conform to the new law (arts. 68 ibid., Transitional Provisions I and II; 73 of the Regulation).
• d)For settlers (pobladores), a status that is non-transferable, and who must submit to the planning of the zone, certain provisions concerning the public zone were established (arts. 70 of Law 6043; 75 of its Regulation).
• e)There could be special rights in the public zone of Playa Tivives, given under "lease" (concession) to the Cooperativa de Tivives R. L., excluding the beach (article 80; Law 6043).

Developments in the public zone, but of general interest, are authorized by article 22 ibid. (in harmony with article 11 of the Regulation): infrastructure works and construction intended for public use, or state tourism installations, of manifest national convenience.

• 5)The restricted zone is the strip of one hundred fifty meters in width, towards the interior of the country, adjacent to the public zone, including therein mangroves or salt forests (bosques salados) of the continental or insular coastlines and estuaries of the national territory, that of the main canal system connecting the ports of Moín and Barra del Colorado, and the other lands in the case of the islands.

Starting from the vegetation line at the edge of the estuaries and from the limit of the mangroves or salt forests, where they exist, when these extend for more than fifty meters from the ordinary high tide line, the restricted zone begins. (Law 6043; arts. 10 and 11; 4 of its Regulation).

• 6)The restricted zone is an area intended for concessions for exclusive private use, with permanent works. They must be registered in the General Concessions Registry (Registro General de Concesiones) to be effective against third parties.

Domain authorizations (autorizaciones demaniales) could also be granted in cases authorized by the Law, for small-scale, removable, and transient installations.

Finally, there may be private ownership titles in the restricted zone, duly registered, based on Law 4558 (arts. 8 and Transitional Provision III).

And likewise, any legitimate ownership title, registered under the protection of some other special law that at the time had permitted it, must be respected.

Respectfully yours, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Agrarian and Environmental Law Area (Area de Derecho Agrario y Ambiental)

Opinión Jurídica : 253 - J del 02/12/2003 OJ-253-2003 02 de diciembre del 2003 Señor Peter Guevara Guth Diputado Coordinador Fracción Movimiento Libertario Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su Oficio JFML-128-03, del 11 de noviembre del 2003, en el cual nos consulta acerca de los derechos -de propiedad o algún tipo- que pudieran haber con relación a los cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria, en la zona marítimo terrestre, y sobre la franja de ciento cincuenta metros restantes, partiendo de lo dispuesto por la Ley 6043, artículos 1°, 6°, 9°, 10 y 11.

Hace notar que el numeral 6° ibídem excluye de la aplicación de esa Ley las propiedades "debidamente" inscritas a nombre de particulares; que las inscritas con la Ley 4558, Transitorio III, debían dejar libre, a favor del dominio público, la faja de cincuenta metros de ancho; y para títulos legítimos más antiguos -si los hubiere- que comprendan total o parcialmente la zona pública, el artículo 25 de la Ley 6043 subordina el uso especial de ésta a acuerdos expresos de la Municipalidad del lugar, del Instituto Costarricense de Turismo y del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

Al respecto, le manifiesto lo siguiente:

I.-ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO La Procuraduría ha estado anuente a dar asesoramiento jurídico a los miembros de la Asamblea Legislativa, sobre todo relacionado con Proyectos de Ley.

Sin embargo, tratándose de otro Poder de la República y siendo la función legislativa insustituible por un órgano distinto del Estado, vía dictamen, el criterio que se emite lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante.

II.- RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ZONA PÚBLICA El régimen jurídico de la zona pública se ha tratado por la Procuraduría desde diversas perspectivas: garantía de uso común, características, protección constitucional, demarcación, inclusión de las playas, imposibilidad jurídica de ejercer posesión privada en bienes de dominio público, el tema de las ciudades, uso excepcional, etc.

II.1) BIENES QUE CONFORMAN LA ZONA PÚBLICA La zona pública de la zona marítimo terrestre es un concepto legal. En su acepción originaria es la faja inalienable de cincuenta metros de ancho a lo largo de los litorales, medida horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria o contorno que marca la altura de 115 centímetros en el Océano Pacífico, y 20 centímetros en el Atlántico, ambos sobre el nivel medio del mar (Ley 6043, arts. 1° y 10; 2° inciso ch de su Reglamento).

También es zona pública la franja de cincuenta metros aledaña a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado (Ley 6043, artículo 75; 94 de su Reglamento), y la contigua a las rías, por donde se extiende el litoral. Ría es la parte del río próxima a su entrada en el mar, hasta donde llegan las mareas. Estero, en los términos de la legislación costera, es el terreno inmediato a la orilla de una ría, por la que discurren las aguas de las mareas. Ley 6043, artículo 9°. Su Reglamento, artículo 2°, incs. e, f, y h). (Respecto al carácter de dominio público nacional de los esteros en la acepción de la Ley de Aguas, cfr. sus arts. 1°, inc. II; 3° inc. V).

Asimismo conforman la zona pública las áreas que quedan al descubierto en marea baja, los islotes, peñascos, las demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalen del mar, y la ocupada por todos los manglares, cualquiera sea su extensión, de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional (Ley 6043, arts. 10, 11 y 61; 4 de su Reglamento).

En la actualidad con la categoría de humedales, "los manglares son áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Areas de Conservación regionales." (Opinión Jurídica O. J.122-2000).

II.1.1) INCLUSIÓN DE LAS PLAYAS La zona pública incluye las playas marítimas, destinadas al uso de todos los habitantes. "Aunque la orilla del continente puede estar constituida por riberas abruptas o rocosas o algún otro material no consolidado (piedras pequeñas, conchas, guijarros, etc.), transportado a las costas y moldeado por el movimiento de las olas, las playas suelen consistir en una franja arenosa, descubierta durante la bajamar o repliegue del mar.

En la noción más frecuente, es el espacio dilatado de la ribera del mar, de superficie casi plana, formada de arena, con leve declive o pendiente hacia el agua marina. Es de dimensiones variables, en razón de los diferentes factores naturales a que está sujeta.

A las playas desde el Derecho romano antiguo se les consideró bienes fuera del comercio, no susceptibles de relaciones jurídicas privadas, que están al servicio de todos.

En nuestro medio, esa condición se desprende de las regulaciones de la Ley 6043 sobre la zona pública, la Ley de Aguas N° 276 de 26 de agosto de 1942, artículos 1°, incs. II y VIII, 3°, inciso I, 10, 69, 70, el enunciado del Capítulo III, y el artículo 7 inciso a de la Ley 2825, a tono con los cuales las playas son propiedad pública de la Nación, como las aguas de éstas que se comunican permanente o intermitentemente con el mar.

Los diversos factores naturales a que están sujetas las playas, hace que sean bastante indeterminadas hacia el interior o poco estables en sus dimensiones, que -en su mayoría- tienen ensanchamientos o reducciones constantes. En general, las playas conforman un recurso frágil, de gran valor y utilidad, y presentan tipos, formas, longitud y distribución variables, con procesos dinámicos de erosión y depósito naturales, entre otros". (Dictámenes C-002-99 y C-026-2001; Opinión Jurídica O. J.-210-2003, entre otros).

II.1.2) APLICACIÓN DEL CONCEPTO DE ZONA PÚBLICA A AREAS REGIDAS POR LEYES ESPECIALES Igualmente es aplicable el concepto de zona pública a ciertas áreas regidas por leyes especiales, como el Proyecto Turístico de Papagayo y los Refugios Nacionales de Vida Silvestre.

"Es claro que en el desarrollo del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo debe respetarse la Zona Pública, a tenor de la Ley 6758, para la ejecución de ese Proyecto, artículo 18: "…No podrá variarse tampoco el concepto de zona pública, a que se refiere el artículo 20 de la ley N° 6043 de 2 de marzo de 1977". (Vid., en concordancia, considerando único y artículo 2° -doctrina- del Decreto 22665-MP-J-TUR, derogado por el Decreto N° 23066-MP-TUR, derogado por el Decreto N° 23066-MP-TUR del 17 de marzo de 1994).

Lo reafirma la Ley N° 7744 del 19 de diciembre de 1977, de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, a la que se supeditan las concesiones de "las áreas del Proyecto Golfo de Papagayo", para esos fines, a más de la Ley 6043, artículo 74; Ley 6758, y leyes conexas (vid. artículo 25, y garantiza "el derecho de toda persona a usar la zona pública y disfrutar de ella en toda su extensión" (artículo 2°). Opinión Jurídica O. J.-216-2003.

En cuanto a los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, la aplicación del concepto de zona pública está implícito en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, N°7317, artículo 83, pfo. 2° (dictamen C-210-2002).

La Ley 7317 restituyó la vigencia del concepto de zona marítimo terrestre, en sus dos secciones: zona pública, dedicada al uso común, en tanto sea compatible con los fines del Refugio Nacional, y la zona restringida, al conferir a la Dirección General de Vida Silvestre, hoy Sistema Nacional de Areas de Conservación las facultades y deberes que para cada una de esas secciones establece la Ley 6043.

II.3) DEMARCACIÓN "La demarcación de la zona pública de la zona marítimo terrestre es función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, en representación del Estado. Está implícita dentro de las atribuciones confiadas en su Ley de creación y, en especial, por tratarse de puntos importantes en el interior del país, no trasladable a profesionales particulares por Decreto Ejecutivo.

Con independencia de que los topógrafos estén o no en posibilidad técnica de demarcar y amojonar la zona pública, la ley no les otorga fe pública para realizar dichas labores.

Errores en la demarcación y amojonamiento podrían redundar en detrimento de la propiedad privada colindante a la zona restringida y del régimen concesional, con las eventuales responsabilidades administrativas, o de la anchura de la zona pública, en perjuicio de la integridad de la zona marítimo terrestre y del espacio en que los ciudadanos pueden ejercer libremente el uso común, sin más limitaciones que las señaladas por ley". (Ley del Instituto Geográfico Nacional, N° 49 de 4 de julio de 1944, arts. 2° y 3° inc. g. Ley para el Ejercicio de Topografía y Agrimensura, N° 4294 de 19 de diciembre de 1968, art 12; Reglamento a esa Ley, Decreto N° 21 de 26 de febrero de 1970, artículo 11. Reglamento a la Ley 6043, arts. 62 y 63. Opinión Jurídica O. J.-113-2000 y O. J.-210-2003).

II.4) EXCLUSIÓN DE LAS CIUDADES La Ley 6043 (artículo 6), excluye las áreas de las ciudades situadas en los litorales.

"La ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa central, que agrupa un número considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de un sistema de vida urbano, bajo un gobierno local.

La ciudad es el eje del cantón que concentra: la sede del gobierno local, los más destacados servicios públicos, comercios, actividades financieras, industriales, desarrollo urbano, etc.

En nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio. La ciudad constituye fundamentalmente un centro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio. Se observa entonces la siguiente trilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la ciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos" (dictamen C-002-99; Opinión Jurídica O. J.-122-20009.

En la creación de nuevos cantones, "el título de Ciudad lo concede la Asamblea Legislativa a los poblados, oyendo previamente el criterio de la Comisión Nacional de División Territorial" (Ley sobre División Territorial Administrativa, N° 4366 de 5 de agosto de 1969, artículo 15, pfo. final).

Las ciudades litorales en el país son. Puntarenas, Limón, Puerto Cortés de Osa, Jacó (Garabito), Golfito y Quepos (Aguirre). Dictamen C-002-99.

Pese a que en las áreas de las ciudades litorales no se aplica la Ley 6043 (artículo 6°) ni, por ende, el concepto estricto de zona pública, son de dominio público estatal las playas, manglares y esteros, conforme a la legislación que les confiere ese carácter.

II.5) PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL Para la SALA CONSTITUCIONAL, si bien "la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre", "puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, declarada pública, y como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún modo, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador" (voto 5210-97, cons. VI).

II.6) GARANTÍA DE USO COMÚN La Ley 6043 sienta como pilar esencial el principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre, respetando la propiedad privada adquirida debidamente.

"Salvo las excepciones establecidas por la ley, la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso. Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella". Está dedicada al uso público y, en especial, al libre tránsito de las personas" (Ley 6043, artículo 20). Su Reglamento (artículo 2°, inciso l) define el uso público como "el derecho que tiene toda persona de usar y disfrutar la zona pública en toda su extensión, sin otra limitación que la que impongan las leyes y sus reglamentos". "En el ejercicio del derecho al uso público debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural" (artículo 9°).

Acceso que es funcional: para posibilitar su disfrute colectivo, la recreación, práctica de deportes, esparcimiento, libre y seguro tránsito, protección y vigilancia del demanio marítimo (mar, playas,..), etc.

Va de suyo que el uso común de la franja inalienable de cincuenta metros de la zona pública, no es aplicable a los sectores de la misma en que por su naturaleza no lo consienten, como los manglares El usufructo y administración de la zona pública de uso común, el primero cuando proceda (arts. 18, 21, y 68; Ley 6043, por ej.), corresponde a la municipalidad de su jurisdicción (artículo 3° in fine ibid.).

II.6.1) CARACTERÍSTICAS DEL USO COMÚN "Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales han de posibilitar el libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado.

En lo que atañe a la zona pública, la utilización es libre, gratuita e igual para usos comunes, los que deben realizarse con ajuste a sus disposiciones legales. A fin de que los ciudadanos puedan ejercer el uso público, la Ley introduce una serie de medidas que lo resguardan". (Dictamen C-026-2001).

II.7) IMPOSIBILIDAD JURÍDICA DE EJERCER POSESIÓN PRIVADA EN BIENES DE DOMINIO PÚBLICO "La inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su traspaso y posesión bajo las formas civiles.

Los bienes de dominio público no pueden ser objeto de posesión privada y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio o posesión (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2306-91, 1347-95, 7294-98 y 7890-2001).

Los particulares sólo pueden usar y disfrutar de las cosas públicas con arreglo a la Ley y los reglamentos.

Sobre los bienes públicos, la posesión iuris la ejercen únicamente los entes públicos titulares y administradores. A pesar de que no se manifiesta por hechos reales, debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones que regulan su destino". (dictámenes C-004-98 y C-321-2003; Opinión Jurídica O. J.-210-2003. CASACIÓN N° 122 de 1965).

II.8) EXCEPCIONES AL USO COMÚN EN LA ZONA PÚBLICA Las excepciones al uso común que hizo el legislador en algunos sectores de la zona pública litoral obedece a determinadas razones objetivas.

II.8.1) PLAYA TIVIVES La Ley 6043 (artículo 80) establece la inaplicación del concepto de zona pública a la zona de la Playa de Tivives "arrendada" a la Cooperativa de Tivives R. L., "por haberse planeado su urbanización sobre la base de un contrato con el Estado", anterior a su promulgación. Pero tanto aquí, como en las otras áreas ribereñas al mar, es indiscutible el carácter de dominio público estatal de las playas.

En la zona urbana de Puntarenas, por ejemplo, la Ley Orgánica de Instituto Costarricense de Turismo, N° 1917 de 30 de julio de 1955 (artículo 49, derogado por el 1° de la Ley 4071) y la Ley 4071 de 22 de enero de 1968 (artículo 2°) destinaron la franja de cincuenta metros contigua a la pleamar ordinaria entre Barranca y Puntarenas (sección Chacarita-Barranca) a un uso común específico: la construcción de una carretera panorámica.

Y en la misma franja, entre Portete y 12 Millas, la Ley 2906 de 24 de noviembre de 1961 reservó un ancho de veinte metros para carretera panorámica donde no la había (artículo 1°).

II.8.2) CASO DEL ARTÍCULO 21 DE LA LEY 6043 y concomitante En casos excepcionales, como el del artículo 21 de la Ley 6043, puede autorizarse el uso privativo de la zona pública, mediante concesión. Salvedad que opera en áreas administradas por las Municipalidades costeras.

"La excepción que introduce ese numeral rige para los sectores cuyas condiciones naturales impiden el uso común de la zona pública, su destino prioritario; aspecto que debe quedar suficientemente fundado, incluso con criterios técnicos y está sujeto a la prudente apreciación de la Municipalidad del lugar y del ICT sobre la conveniencia del desarrollo propuesto.

Las autorizaciones razonadas de ambas instituciones, en sentido unívoco, no eximen al solicitante de tramitar la concesión, medio normal de uso y aprovechamiento privativo de dependencias de la zona marítimo terrestre, la cual se requiere para realizar obras o construcciones con adherencia permanente al suelo.

El uso privativo extraordinario que faculta el citado artículo 21, ha de ser racional, sostenible y proteger el medio ambiente litoral. Las actividades a ejecutarse en zonas de aptitud turística requieren evaluación de impacto ambiental. Además, no debe crear situaciones que deriven en una privatización de hecho de las áreas, ni ocasionar perjuicios a los concesionarios o propietarios privados de terrenos colindantes, a quienes se ha de notificar en los términos del artículo 13 del Reglamento a la Ley 6043.

El establecimiento de una zona adecuada de libre tránsito, para uso y disfrute público de las playas, esteros y riscos, si los hubiere, y de garantizar la seguridad de los peatones, constituyen obligaciones ineludibles y colaterales a la autorización y concesión expresas. Incurre en causal de caducidad de la concesión el concesionario que estorbe el uso general de la zona pública". (Dictamen C-026-2001. Ley 6043, arts.53, inc. d y 58; 72 de su Reglamento).

En los supuestos de los artículos 18 y 21, cuando las obras ocupen la zona pública y consistan "en construcciones permanentes ha de recurrirse a la concesión, y no a la simple autorización, reservada para instalaciones removibles, transitorias y precarias". (Artículo 13 del Reglamento a la Ley 6043, y dictámenes de la Procuraduría C-254-95, C-026-2001, pgs. 10 y 11, y C-077-2001, pg. 4). Será obligación de quienes diseñen y ejecuten esas obras "garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público de las mismas" (artículo 20 de la Ley 6043; 12 de su Reglamento).

II.8.3) INSCRIPCIONES CON LA LEY 4558 DEBEN RESPETAR LA ZONA PUBLICA.

En torno a la franja marítimo terrestre se ha dictado una profusa normativa desde 1828 hasta la fecha, que atribuye al Estado la propiedad pública, como prolongación de la titularidad sobre la zona marina adyacente al territorio nacional.

Son ejemplos, durante los últimos sesenta años: La Ley de Aguas, N° 276 de 27 de agosto de 1942 (terrenos inmediatos hasta una distancia de una milla de 1672 metros, a partir de la línea que marque la marea alta, islas, etc; arts. 1°, incs. I y II, 3°, incs. I, IV, V, VI y 69). Y la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825 del 14 de octubre de 1961 ( zona marítimo terrestre de doscientos metros de ancho a lo largo de ambos mares, desde la pleamar ordinaria, y los terrenos de las islas; artículo 7, incisos b, y c).

En tal período, la Ley 4558 de 22 de abril de 1970 es la única que durante su efímera vigencia abrió un paréntesis, con signo privatizador. Haciendo reserva de la hoy denominada zona pública (artículo 6°), su Transitorio III, permitió titular ante los Tribunales a quienes habían poseído inmuebles en la zona marítimo terrestre, de aptitud urbanística o turística, en forma quieta, pública, pacífica y a título de dueños, aun cuando la posesión la hubiesen ejercido como "arrendatarios", lo que no deja de ser un contrasentido. E incluso autorizó a las municipalidades a vender parcelas en la misma zona marítimo terrestre a quienes las hubiesen arrendado después de diez años, por el precio que fijara la Tributación Directa (art. 8°).

Pero el artículo 6° ibid. era claro en disponer que "los cincuenta metros de la zona marítimo terrestre a partir de la pleamar ordinaria, serán inalienables y en ningún caso pueden ser objeto de arrendamiento o venta. Por tanto, nadie puede alegar derecho alguno sobre dicha franja, que estará dedicada al uso público para fines de esparcimiento, recreo o libre circulación…" (Se agrega el subrayado).

De donde se desprende que al amparo de la Ley 4558 nadie puede invocar derecho de propiedad privada en inmuebles de la zona pública.

Para quienes tenían "arrendamientos" vigentes, suscritos con el otrora ITCO, la Ley 4558 aclaró que si abarcaban la zona inalienable de cincuenta metros, podían continuar en posesión de sus lotes en los términos del contrato, mientras no remodelarán, se destruyeran las construcciones o cesaran los "arriendos" por incumplimiento (Transitorio II, en consonancia con el artículo 15 y el Transitorio I). En general, prohibió remodelar las construcciones o instalaciones ubicadas en esa franja, y ordenó que en caso de destrucción, las nuevas construcciones debían respetar la zona inalienable (artículo 6°).

Al vencer los contratos de concesión (o "arrendamiento") otorgados con leyes anteriores e inscritos dentro de los primeros seis meses de vigencia de la Ley 6043 (Transitorios I y II), si fuese acordada su prórroga, debían ajustarse a las nuevas disposiciones y respetar la zona pública.

El Transitorio III de la Ley 4558 fue derogado por la Ley N° 4847 del 4 de octubre de 1971 (Gaceta N° 206 del 14 de ese mismo mes y año).

La Ley 5602 del 4 de noviembre de 1974 suspendió la vigencia de la 4558 y prohibió los "arriendos" en la zona marítimo terrestre. La Ley 4558 fue derogada en su totalidad por la 6043 de 2 de marzo de 1977, artículo 82. El numeral 72 ibid. declaró "absolutamente nulos todos los actos, contratos, acuerdos y disposiciones, realizados o tomados a partir de la promulgación de la ley 5602 de 4 de noviembre de 1974 y que fueren contrarios a sus disposiciones".

II.8.4) REFERENCIA AL ARTÍCULO 25; LEY 6043 En su escrito refiere el artículo 25 de la Ley 6043. Acorde con éste, en fincas debidamente inscritas en el Registro Público, que comprendan parcial o totalmente la zona pública, su uso particular sólo se permitirá de conformidad con acuerdos expresos de la respectiva municipalidad, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

Con todo, ha de observarse que ese artículo está en íntima relación secuencial con el 24, que le precede. En efecto, podría ocurrir que por el fenómeno de movilidad litoral el mar avance hacia la tierra, generando un cambio de distancias en lo que respecta a la zona pública, y como resultado de ello, una propiedad de dominio privado, con título legítimo, ubicada antes en la zona restringida, quede en zona pública.

El propietario del enclave privado en la zona marítimo terrestre conserva sus derechos, si la finca está debidamente inscrita; pero no puede ampliar los linderos de la finca en perjuicio del dominio público circundante. Acto que configuraría el delito de usurpación calificada (Opinión Jurídica O. J.-210-2003).

II.9) POSIBLES DERECHOS ESPECIALES SOBRE INMUEBLES UBICADOS EN LA ZONA PÚBLICA En resumen, los posibles derechos especiales sobre inmuebles ubicados en la zona pública se extraen de la Ley 6043. Son ejemplos: 1) Obras o instalaciones que indica el artículo 18, "para cuyo funcionamiento sea indispensable su ubicación en las cercanías del mar", en espacios autorizados y concesionados. 2) La concesión excepcional en sitios donde por sus condiciones naturales no pueden aprovecharse para uso público, cumpliendo los requisitos que fija el artículo 21 y precisó el dictamen de la Procuraduría C-026-2001. 3) Cuando por causas naturales, varía la topografía de un terreno, con el consiguiente cambio de distancias, y una propiedad privada debidamente inscrita en el Registro Público, construcción o instalación lícitas o parcela en concesión, antes en zona restringida, resultaren ubicadas en zona pública, el propietario o concesionario conserva sus derechos, sujetos a las limitaciones o restricciones de los artículos 24 y 25 ibid. Para la parcela concesionada, esa circunstancia conduciría a la denegatoria de la prórroga, al cumplirse el plazo del contrato (artículo 51). 4) A quienes al entrar a regir la Ley 6043 poseían lotes ubicados total o parcialmente en zona pública, en virtud de concesiones o "arrendamientos" anteriores (sobre la impropiedad de este concepto, ver dictámenes C-116-94, C-228-98, C-002-99 y Opinión Jurídica O. J.-115-2000), se les permitió continuar en la posesión de las parcelas en los términos de sus contratos, siempre que se hubieran otorgados legalmente, estuvieren vigentes y cumplieren el trámite de registro, mientras permanecieran en los inmuebles, y en tanto no remodelaran las construcciones, se destruyeran las edificaciones o instalaciones o se cancelare o extinguiere la concesión o contrato. Al vencimiento, si fuere acordada su prórroga, han de adecuarse a la nueva Ley (arts. 68, Transitorio I y II ibid.; 73 del Reglamento). 5) Para los pobladores, carácter que es intransferible, y quienes deben someterse a la planificación de la zona, se establecieron ciertas previsiones concernientes a la zona pública (artículo. 70; 75 del Reglamento. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia N° 307-98. Dictámenes C-100-95, C-157-95, C-077-2001, C-191-2002; O. J.-017-2001,O. J.-072-2003). 6) Podrían haber derechos especiales en la zona pública de la Playa de Tivives, dada en "arriendo" (concesión) a la Cooperativa de Tivives R. L., con exclusión de la playa (artículo 80).

Desarrollos en zona pública, pero de interés general, autoriza el artículo 22 ibid. (en consonancia con el 11 de su Reglamento): obras de infraestructura y construcción destinados a uso público, o instalaciones turísticas estatales, de notoria conveniencia para el país.

III.- ZONA RESTRINGIDA III.1) CONCEPTO Es zona restringida la faja de ciento cincuenta metros de ancho, tierra adentro, adyacente a la zona pública, incluidos en ésta manglares o bosques salados de los litorales continentales o insulares y esteros del territorio nacional, la del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, y los demás terrenos en el caso de islas.

Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, donde los hay, cuando estos se extiendan por más de cincuenta metros desde la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida. (Ley 6043; arts. 10 y 11; 4 de su Reglamento).

III.2) POSIBLES DERECHOS PRIVATIVOS SOBRE INMUEBLES DE LA ZONA RESTRINGIDA Entre los posibles derechos privativos que pueden ejercer los particulares en la zona restringida están: el de concesión y propiedad privada.

III.2.1) CONCESIÓN La zona restringida es área objeto de concesión de uso, salvo las disposiciones excepcionales de la Ley 6043, ya vistas para la zona pública (artículo 39).

La concesión es el título por el que "la Administración concedente habilita a un particular (persona física o jurídica) a realizar en beneficio propio y de la colectividad, una utilización privativa o excluyente de una parcela de ese demanio". Es "la figura propia para desarrollos turísticos que implican la realización de obras o edificaciones permanentes". "Confiere al titular un derecho nuevo, de carácter real administrativo, para uso y disfrute del bien, en las condiciones estipuladas por ley, en el acto de otorgamiento y el respectivo contrato. Derecho oponible erga omes". Debe inscribirse en el Registro de Concesiones, a fin de surtir efectos ante terceros. La (Dictamen C-077-2001, y Opiniones Jurídicas O. J.-115-2000; O. J.-122-2000, O. J.-123-2000, O. J.-061-2001).

También podrían otorgarse autorizaciones demaniales en los supuestos que faculte la Ley, "reservadas para instalaciones de poca envergadura, removibles y transitorias; precariedad que acarrea su eventual revocación por motivos de oportunidad o conveniencia. Artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. (Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000 y O. J.-123-2000).

III.2.2) TÍTULOS DE PROPIEDAD PRIVADA Pueden haber títulos de propiedad privada en la zona restringida. Vimos que la Ley 4558, en el artículo 8° y Transitorio III, permitió la titulación y venta de inmuebles dentro de esa franja.

E igual habría que respetar cualquier título legítimo, inscrito en debida forma, con sustento en otra ley especial que lo hubiere permitido. La legislación emitida en esta materia es vasta y compleja.

Eventualmente podrían hallarse títulos de propiedad privada dentro de la zona restringida, con soporte en otra normativa. Por ejemplo, el otorgamiento de títulos de propiedad dentro de ciertos cuadrantes de Cahuita y Puerto Viejo, con base en las Leyes números 35 del 5 de julio de 1915 y la 166 de 17 de agosto de 1935, hoy tenidas por derogadas (Ley 6043, artículo 82 y dictamen C-062-89). Es probable que la ubicación de algunos de esos inmuebles tengan tal resultado.

Una Ley especial, como la 2906 del 24 de noviembre de 1961 (arts. 2° a 9°) autorizó al ICT a vender lotes con fines turísticos entre Portete y 12 Millas en Limón. Lo propio hizo la Ley 1917 de 30 de julio de 1955, que autorizó al ICT a vender lotes con fines turísticos en la franja marítimo terrestre de ciento cincuenta metros de ancho, inmediata a la faja de cincuenta metros contigua a la pleamar ordinaria, entre Chacarita y un punto situado kilómetro y medio al sureste de la desembocadura del Río Barranca, por el precio irrisorio no menor de dos colones el metro cuadrado (artículo 49, derogado por la Ley 4071); etc.

IV.-CONCLUSIONES De lo expuesto se concluye que:

• 1)Por tratarse de un miembro de otro Poder de la República que ejerce una función pública insustituible por la Procuraduría, vía dictamen, se emite una Opinión Jurídica, con carácter no vinculante.
• 2)En cuanto a la zona pública, se hacen las siguientes observaciones:
• a)En su significado originario, zona pública de la zona marítimo terrestre, cuya demarcación está confiada al Instituto Geográfico Nacional, es la franja inalienable de cincuenta metros de ancho a lo largo de los litorales, medida horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria o contorno que marca la altura de 115 centímetros en el Océano Pacífico, y 20 centímetros en el Atlántico, ambos sobre el nivel medio del mar.

También es zona pública la faja de cincuenta metros aledaña a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, y la contigua a las rías, por donde se extiende el litoral.

Asimismo conforman la zona pública las áreas que quedan al descubierto en marea baja, los islotes, peñascos, demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalen del mar, la ocupada por los manglares (humedales) de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional, e incluyen las playas costeras.

• b)El concepto de zona pública es igualmente aplicable a ciertas espacios marítimo terrestres como el Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo y los Refugios Nacionales de Vida Silvestre.
• c)Pese a que en las áreas de las ciudades litorales no se aplica la Ley 6043, ni por ende, el concepto estricto de zona pública, son de dominio público estatal las playas, manglares y esteros.
• 3)"Salvo las excepciones establecidas por la ley, la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso. Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella". Está dedicada al uso público y, en especial, al libre tránsito de las personas. (Ley 6043, artículo 20).

De acuerdo con la SALA CONSTITUCIONAL (voto 5210-97), si bien ha habido gran variabilidad en la materia, la franja inalienable de cincuenta metros a partir de la pleamar ordinaria es núcleo inamovible de la legislación reguladora de la zona marítimo terrestre, puesta al servicio de todas las personas, de imposible apropiación privada y, por el reconocimiento sostenido en el ordenamiento jurídico nacional, resulta intangible aún para el legislador.

Esa franja es de uso común; no así los sectores de zona pública que, por su naturaleza, no lo consiente, como ocurre, por ejemplo, con los manglares. La utilización colectiva se caracteriza por ser libre, gratuita e igualitaria, con ajuste las disposiciones legales que la disciplinan.

Sobre los bienes de dominio público y, en particular, de la zona marítimo terrestre, de patrimonio nacional, hay imposibilidad jurídica de ejercer posesión privada. La posesión iuris la ejercen únicamente los entes públicos titulares y administradores. A pesar de que no se manifiesta por hechos reales, debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones que regulan su destino.

• 4)Entre los posibles derechos especiales sobre inmuebles ubicados en zona pública, están:
• a)Concesiones excepcionales en sitios donde por sus condiciones naturales no pueden aprovecharse para uso público, cumpliendo los requisitos que precisa el artículo 21 de la Ley 6043 y el dictamen C-026-2001 de la Procuraduría, o para obras o instalaciones que indica el artículo 18 ibid., en espacios debidamente autorizados y concesionados.
• b)Cuando por causas naturales varía la topografía del terreno, con el consiguiente cambio de distancias, y una propiedad privada, debidamente inscrita, construcción o instalación lícitas o un inmueble en concesión, antes en zona restringida resultaren en zona pública, el propietario o concesionario conservan sus derechos, sujetos a las limitaciones o restricciones de los artículos 24 y 25 de la Ley 6043.

Para la concesión, esa circunstancia sería causal de denegatoria de la prórroga al cumplirse el plazo del contrato (artículo 51 ibid.)

Las inscripciones hechas al amparo de la Ley 4558 de 22 de abril de 1970 (Transitorio III y artículo 8°) debían respetar la faja inalienable de cincuenta metros a partir de la pleamar ordinaria, hoy conocida como zona pública (artículo 6°).

• c)A quienes al entrar a regir la Ley 6043 "poseían" lotes ubicados total o parcialmente en zona pública, en virtud de concesiones o "arrendamientos" -denominación impropia- anteriores, se les permitió continuar en posesión de las parcelas en los términos de sus contratos, siempre que se hubieran otorgado legalmente, estuvieren vigentes y cumplieren el trámite de registro, mientras permanecieran en los inmuebles, y en tanto no remodelaran las construcciones, se destruyeran las edificaciones o instalaciones o se cancelare o extinguiere la concesión o contrato. Al vencimiento, si fuere acordada su prórroga, debían adecuarse a la nueva ley (arts. 68 ibid., Transitorio I y II; 73 del Reglamento).
• d)Para los pobladores, carácter que es intransferible, y quienes han de someterse a la planificación de la zona, se establecieron ciertas previsiones concernientes a la zona pública (arts. 70 de la Ley 6043; 75 de su Reglamento).
• e)Podrían haber derechos especiales en la zona pública de Playa Tivives, dada en "arriendo" (concesión) a la Cooperativa de Tivives R. L., con exclusión de la playa (artículo 80; Ley 6043).

Desarrollos en zona pública, pero de interés general, autoriza el artículo 22 ibid. (en armonía con el 11 del Reglamento): obras de infraestructura y construcción destinados a uso público, o instalaciones turísticas estatales, de notoria conveniencia para el país.

• 5)Zona restringida es la franja de ciento cincuenta metros de ancho, hacia el interior del país, adyacente a la zona pública, incluidos en ésta manglares o bosques salados de los litorales continentales o insulares y esteros del territorio nacional, la del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, y los demás terrenos en el caso de las islas.

Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, donde los hay, cuando estos se extiendan por más de cincuenta metros desde la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida. (Ley 6043; arts. 10 y 11; 4 de su Reglamento).

• 6)La zona restringida es área destinada a la concesión de uso privativo, con obras permanentes. Deben inscribirse en el Registro General de Concesiones, para surtir efectos ante a terceros.

También podrían otorgarse autorizaciones demaniales en los supuestos que faculte la Ley, para instalaciones de poca envergadura, removibles y transitorias.

Por último, pueden haber títulos de propiedad privada en la zona restringida, debidamente inscritos, con fundamento en la Ley 4558 (arts. 8° y Transitorio III).

E igual habría que respetar cualquier título legítimo de propiedad, inscrito al amparo de alguna otra ley especial que en su momento lo hubiere permitido.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area de Derecho Agrario y Ambiental