INTA’s Authority for Soil Studies and Land-Use Certifications under LUMCSCompetencia del INTA para estudios de suelos y certificaciones de uso conforme en la LUMCS

Opinion: 040 of 12/03/2013 (RECONSIDERS) March 12, 2013 C-040-2013 Ing. Agr. Eugenio A. Porras Vargas President Board of Directors Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica Dear Sir, With the approval of the Deputy Prosecutor General of the Republic, I am responding to the request to reconsider ex officio opinion C-193-2008, based on the reasons set forth, which is formulated in compliance with Agreement No. 11 of session 05-2011, as clarified in a separate writing.

I.- BACKGROUND The Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (CIAgro) requests an ex officio reconsideration of opinion C-193-2008. It considers that the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) is not authorized to conduct the studies and issue the certifications of compliant land use (uso conforme del suelo), established in Articles 46 and 47 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (LUMCS) and Article 34 and following of the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (RLUMCS), a task that corresponds only to private professionals.

Given its interest in the decision of the matter, the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) was granted a hearing, which, through the Acting Minister, Ms. Xinia María Chaves Quirós, expressed the reasons why it is competent to carry out these acts, refuted the arguments put forth by CIAgro, and requested that the opinion be confirmed.

Below is a summary of the criteria set forth in the opinion being challenged, the reconsideration request, the statements made by the MAG, and the CIAgro's reply.

I.1) OPINION C-193-2008 The Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, at the time, inquired whether the following are legally authorized to conduct soil studies and issue certifications for the granting of benefits and tax exemptions under the LUMCS (Arts. 30, 46 to 50) and its Reglamento (Arts. 34 to 39, 58 and 59):

• 1)The INTA, or whether they must be done by professionals incorporated into the Colegio de Ingenieros Agrónomos and accredited before the MAG.
• 2)Privately, by professionals who work for the INTA, given the possible conflict of interest, since the latter has the function of approving them.
• 3)Holders of a bachelor's degree in forest sciences (bachilleres en ciencias forestales), in general or only on lands where forestry projects will be developed, in accordance with Decree 30636/2002.

The opinion in question concluded that:

• 1)The INTA may carry out the soil studies and certifications provided for in the referenced regulations by contracting the services of professionals authorized by the CIAgro, whether through the statutory civil service regime or temporary contracts, pursuant to the Ley de Contratación Administrativa.
• 2)The professionals authorized for this purpose by the inquiring Colegio, who provide services for the INTA (through a statutory relationship or professional services), must dedicate themselves full-time to performing them (in the form of a prohibition, by express law, or an exclusive dedication contract), and may not privately practice their profession.
• 3)The members of the Colegio de Ingenieros Agrónomos, holding a bachelor's degree in forest sciences, are authorized to conduct soil studies and issue certifications of compliant use, regardless of whether or not forestry projects will be developed on the land.

To this end, the pronouncement considered, in summary:

The incentives of the LUMCS (two tax exemptions and one credit incentive) are state economic promotion measures that attempt to persuade private individuals to protect and rationally use the soil resource, part of the environment, in their agricultural activities. They are preceded by legal obligations for its proper management, conservation, and recovery, which is a matter of public interest.

It distinguishes soil studies as a scientific research activity, under the terms of Article 1 of Decree 31857/2004 (Reglamento to the INTA Law), and as tax instruments, which allow the factual premise or objective condition for enjoying the exemption to be accredited. It indicates that the former are typical of Soil Sciences, in which different disciplines participate, and the latter can only be conducted by professionals authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos.

Article 46 LUMCS "does not prohibit or restrict that these professionals be only those who practice privately, since it rather authorizes any professional authorized by the colegio de ingenieros agrónomos, including those who are hired by the administration to provide their services as part of the public agricultural research service...".

Agrarian soil studies as a public agricultural research activity, aimed at increasing agricultural knowledge and technology, is the responsibility of the INTA, and over the years has been the responsibility of other bodies of the MAG, formerly the Secretaría de Fomento y Agricultura, especially the Dirección de Investigación Agrícola or Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias, in accordance with various enacted regulations: Laws numbers 1540/1953 (Arts. 2 and 3), 7064/1987 (Arts. 48(a) and 51(d)), 7779/1998 (Art. 6(a) and (d)), 8149/2001 (Arts. 1 and 20), and Decrees numbers 25/1941, 9511/1979 (Arts. 2 and 3(b)), 16195/1980 (Art. 4), 15134/1984, 17671/1987 (Arts. 42, 44 and 45), repealed by 19420/1989, 18564/1988 (Arts. 1 and 2(b)), 23780/1994 (Arts. 16, 17, 21, 39.1), 26431/1997 (Arts. 13 and 15.3), 29375/2000, 31857/2004 (Arts. 49 and 51).

It asserts that "the basis for conducting soil studies and research by the INTA comes, not from its enabling law, but from the conjunction of a whole series of legal powers (particularly the LUMCS and Law number 7064) that have historically attributed that administrative conduct to the ministerio de agricultura y ganadería, and which, through internal distribution of competences (by executive regulation to Law 8149), have been assigned to that Institute. Therefore, the INTA does possess a generic competence to carry out soil or land studies." The exemption (total or partial, subjective or objective) extinguishes the emergence of the tax obligation and is subject to the principle of tax legality (Arts. 61 and 62 of the Código Tributario). All elements necessary for its configuration must derive from a legal text.

In accordance with numerals 62 of the Código Tributario and 46 LUMCS, only the soil studies approved by the MAG, conducted by professionals authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos, whether they work in the liberal practice of their profession or work for the Administration under a statutory or professional services relationship, have validity and efficacy for accessing the tax benefits created by said law in Articles 48 and 49.

The INTA "by itself lacks the legal competence to issue the studies required by the cited Article 46, so the only way to provide these services is through the external provision thereof." The INTA is an organ of maximum deconcentration of the MAG, with instrumental legal personality, specialized in agricultural research of social interest, as a public service, and has legislative authorization to sell services to the public and private sector, provided it does not impair the demands of the former. It is also authorized to contract, through the civil service or administrative contracting, the professional services necessary for its administrative management or fulfillment of the assigned public function. (Law 8149, Arts. 1, 2, 3(a), 4, 15 and 18. Opinions C-009-2003, C-235-2003 and C-209-2007).

Since the Institute can sell services and procure the resources it needs for its management, "what is appropriate is that the INTA provides the soil study services provided for in Article 46 LUMCS, through the prior contracting of said services from professionals authorized by the colegio de ingenieros agrónomos, whether through the statutory civil service regime, or as temporary contracts, subject to the ley de contratación administrativa and its regulation." The provision of the soil study services established in Article 46 LUMCS does not detract from the competence of "soil science research (investigación edafológica) as part of the public agricultural research that the administration (MAG and INTA) has been conducting for decades." The LUMCS, Article 47, attributes the public function of certification to the professionals authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos.

The INTA has a generic power to issue certifications of compliant use, according to Article 65.2 of the Ley General de Administración Pública, having assumed the powers of research, soil conservation, and agricultural zoning that correspond to the MAG.

"That being the case, we can conclude – as with the power to prepare soil studies – that although the INTA does not hold the authority to issue certifications for tax purposes by itself, it does possess the legislative authorization to acquire these professional services and incorporate them into its staff for the purpose of fulfilling its normal activity, which in this particular case also includes the sale of services." Regarding the possible incompatibility of interests that could arise between those inherent to the position held by a public official and those derived from the practice of the profession they hold, to prevent the collision of these and in the interest of protecting the public interest, "it is required that the professionals authorized to conduct soil studies and certifications of compliant use who work for the INTA – through a statutory relationship or professional services – dedicate themselves entirely to performing said functions," in the form of a prohibition (in the case of express law; Laws 5867/1975 and 8422/2004, Art. 15) or by exclusive dedication contract.

Forestry professionals "with a minimum degree of bachelor's in forest sciences, duly incorporated into the colegio de ingenieros agrónomos as ordinary members, are authorized to generally conduct land-use studies and issue certifications of compliant use, regardless of whether or not forestry projects will be developed on the lands." (This based on the regulations governing the matter: Arts. 2(e) of Decree 22614; 4, 5, 15, 17 and 21 of Law 7221 and Decree 30636, Art. 3).

The CIAgro did not question this last point.

I.2) GROUNDS FOR THE EX OFFICIO RECONSIDERATION REQUEST The reasons supporting the ex officio reconsideration request are summarized as follows:

• 1)There is incoherence and contradiction in the appealed opinion when it states that although the INTA lacks the authority to conduct soil studies and issue certifications of compliant use (Arts. 46 and 47 LUMCS), it may contract professionals, agricultural or forestry engineers, for such purposes, and sell that service.

If it lacks competence, it cannot contract services for that purpose. With the contrary argument, taken ad absurdum, it could sell services of any nature as long as it hires qualified personnel for it: legal, accounting, consulting, and construction services, if it contracts lawyers, accountants, engineers, and architects, etc. The conclusion opposes the principle of legality.

The MAG or INTA may only contract personnel to execute the functions entrusted to them (Article 6(e) LUMCS); not to provide services that the legal system does not authorize it to do.

Art. 46 LUMCS does not empower the INTA to conduct soil studies and issue certifications, by itself or through the hiring of personnel.

• 2)The only service that the INTA can provide and even sell, according to its Law (Art. 2), is research, which aims to "...increase knowledge in science and technology by trying to discover new techniques or scientific phenomena that are little known or insufficiently studied." (Decree 31857/2004, Article 1).

The soil studies and certificates provided for in Articles 46 et seq. of the LUMCS are not a research activity, as their purpose is not to increase knowledge (technical or scientific). What they aim to do is determine a reality: whether the current or proposed use of a piece of land corresponds to the land capability or potential use. This determination must be made based on a prior study, following the official methodology, and does not constitute "generation, innovation, validation, research, or diffusion of technology" in the agricultural sector. Therefore, it is not within the competence of the INTA (Law 8149, Art. 1, para. 1).

• 3)From the analysis of the regulations governing the matter, it is clear that the studies and certificates must be done by professionals who privately practice their profession, external to the MAG, including the INTA.

3.1) To carry them out, professionals must be authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos and accredited before the MAG (Art. 34 RLUMCS).

It is paradoxical that INTA officials, who are MAG officials, accredit themselves before the same INTA (MAG).

3.2) If the INTA is the control body, on behalf of the MAG, how can its officials control themselves in the exercise of the function? There is a contradiction and incompatibility between both functions.

3.3) If the INTA provides the service with its own officials or by hiring personnel, which department of the MAG will carry out the approval? And before whom will the Certifiers hired by the INTA submit the studies and certificates for approval, if it is the same INTA that must approve them?

3.4) The terminology of Article 36 RLUMCS delimits the type of studies that the Certifier of Compliant Land Use may conduct: "at the level of detail required by specific cases." And it leaves intact the power of the MAG to conduct soil studies at a general level (national, regional, or local), to define those of an agricultural nature.

It is precisely based on these studies that the Certifiers of Compliant Land Use operate, who contrast the present reality in the field with the classification given by the MAG, to determine the type of soil and its use (current or potential). The scope of action for Certifiers and the MAG is different.

3.5) In line with Article 46 LUMCS, the interested party must prove before the MAG whether the current or proposed use of a terrain corresponds to the land capability or potential use.

If the demonstration must be made before the MAG, it is through an external mechanism.

3.6) By the principle of tax legality, as these are tax benefits, the study or certification can only be carried out by whom the regulation indicates: professionals who privately practice their profession, external to the MAG (and INTA). If the regulation attributed this power to the latter, it would have specified it.

3.7) The LUMCS (Arts 46 and 47) granted these tasks to professionals who privately practice their profession, authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos and accredited before the MAG. These are special regulations, which prevail over general ones.

The regulatory provisions mentioned by the opinion are of lower hierarchy and give way to those. It does not cite any legal regulation that grants identical action to the MAG or INTA. It is based on a conjunction of powers that have historically attributed the conduct of soil studies and research to the MAG and, through internal distribution of competencies, by Executive Regulation to Law 8149, have been assigned to the INTA.

3.8) If it could be considered that the MAG (INTA) is responsible for preparing soil studies and issuing the respective certificates, these would be all those not contemplated in Arts. 46 and 47 of the LUMCS, since for these the legislator defined a specific subject to do them and issue the certificate.

3.9) The assignment of functions in soil matters from the MAG to the INTA has been made incorrectly. The INTA is precluded from carrying out activities beyond the specific purpose attributed to it by Law 8149, Article 1: research.

I.3) POSITION OF THE MAG The position maintained by the MAG, through the Acting Minister, is broken down into the following aspects: competence of the INTA derived from various regulations, interpretation of Arts. 46 and 47 LUMCS, sale of research services, objections to other allegations by the CIAgro, and final reflective reasoning.

I.3.1) COMPETENCE DERIVED FROM VARIOUS REGULATIONS In the opinion of the MAG, regarding the competence of the INTA to conduct soil studies and certifications of compliant land use, in addition to what was expressed in opinion C-193-2008, a series of regulations must be analyzed:

• 1)The Ley FODEA (Fomento de la Producción Agropecuaria), No. 7064/1987. It includes the Organic Law of the MAG. It establishes that agricultural research is one of the primary functions of the Ministry.
• 2)The Reglamento to the Ley FODEA, Decree 26431/1997. It created the organizational structure of the MAG and set the functions of the Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras (of the Dirección de Investigaciones Agropecuarias) to conduct studies that clarify the best use and capability of the soil (Arts. 13 and 15).
• 3)The LUMCS, Law 7779/1998. It grants the MAG, it says, "all the powers in soil management, use, and conservation, in accordance with Art. 6," distributed among different instances that make up the Ministry, including those of the former Dirección de Investigaciones, now executed by the INTA.
• 4)The Reglamento to Law 7779 (RLUMCS), Decree 29375/2001. It highlights Articles 7 (which reproduces Article 5 of the Law) and 8, subsections 9 and 10: in order, competence of the MAG to provide services in soil matters and to contract professional services for the purpose of conducting specific studies, in accordance with the Law it regulates.
• 5)Law 8149/2001, creating the INTA. It confers – it asserts – "the competencies attributed to the MAG in Law 7779" (Art. 20).
• 6)Reglamento to the INTA Law, Decree 31857/2004. It highlights three aspects:
• a)It suppresses from the organic structure of the MAG, the Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias (Art. 51); b) It entrusts the INTA with the execution of the functions and competencies that Decree 26431 (Art. 49) attributed to that Directorate; c) It entrusts the Dirección de Investigación y Desarrollo Tecnológico (Departamento de Servicios) with the function of providing services for certifications of compliant soil use, specific studies, and any other assigned by the management, among others (Art. 35, section 4, subsection c).

I.3.2) INTERPRETATION OF ARTS 46 AND 47 LUMCS For the MAG, in interpreting Articles 46 and 47 of the LUMCS, who prepares studies and certifications of compliant soil use is "the professional authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos" or "authorized professionals." They may be public or private. The regulations are general. One should not distinguish where they do not.

MAG officials who work as agronomists must be incorporated into the Colegio de Ingenieros Agrónomos, in accordance with the Manual de Clases for contracting officials. The INTA only charges the cost of the services it provides.

I.3.3) SALE OF RESEARCH SERVICES Adhering to the Dictionary of the Real Academia, the MAG understands "to investigate" as the action of taking steps to discover something; carrying out intellectual and experimental activities, systematically, with the intention of increasing knowledge in a discipline. It defines research as the search for knowledge or solutions to certain problems, through a systematic, organized, and objective process.

In its judgment, in executing soil studies and certifications of compliant use, it carries out a research activity, since it is a process (sampling, evaluation, and determination of land capability) in which the scientific method is applied, to achieve objective results aimed at issuing the certified opinion, at the user's request. Furthermore, the certifications incorporate a specific chapter of technical recommendations or technology transfer practices in soil management, conservation, and recovery, an obligation of the INTA. (Law 7779, Art. 19; Law 8149, Art. 2).

It denies that the sale of services that the INTA may make is limited to research services, as established in Article 2 of Law 8149, which it attributes to a legislative drafting flaw, because Article 7(a) of the Reglamento to that Law, among the INTA's patrimonial resources, does not link the sale of services to research. Thus, it could sell other services related to innovation, generation, or technology transfer, which are part of the Institute's purposes (Law 8149, Art. 2, first para.).

It adds that the LUMCS, Article 8, subsection 9, authorizes the MAG (authorization given to the INTA by Art. 49 of Decree 31857) to provide services in matters of land use, management, and conservation, the cost of which is determined by the fee-setting procedure governing the Institution.

I.3.4) OTHER ALLEGATIONS AGAINST THE CIAgro REQUEST The MAG responded to the objections raised by the CIAgro regarding INTA officials (agronomy professionals) performing the disputed tasks, as follows:

They can accredit themselves because they fulfill a function assigned by law, to satisfy a public interest; not a private interest, as private certifiers do.

They are controlled through internal operating regulations, the supervision exercised by management, and the administrative legal system that governs the public function (LGAP, Ley de Control Interno, Ley de Presupuestos Públicos, Ley de Enriquecimiento Ilícito, etc.).

It adds other objections to the ex officio reconsideration request (CIAgro):

• a)Art. 46 LUMCS refers to the "professional authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos"; not to professionals who practice privately.
• b)It confuses the work performed by a certifier of compliant use in the private sphere with the public function entrusted to the INTA.

In the first case, the certifier conducts the study and submits it to the respective INTA office for review and approval, if appropriate.

When the INTA conducts the study and certification, it verifies the field information, gathered by the official, issues the document, and communicates it to the applicant.

• c)Regarding the invocation made by the CIAgro of Article 36 of Decree 29375, it makes two objections:

c-1) It leaves unexplained who the Certifier of Compliant Land Use will supervise, by what means or criteria.

c-2) The INTA, given the competence granted by the MAG, may also conduct studies at the level of detail requested of it, to fulfill the purposes of Law 7779. Art. 36 does not exclude them.

c-3) There is no national soil cartography and land capability maps, at an adequate and mandatory publication scale, that Certifiers must use to verify the information.

• d)The argument, seemingly accurate, that Articles 46 and 47 are special regulations, predominate over general ones, and set a specific subject to carry out soil studies and issue the certification of compliant use, gives way to the principle of application of regulations over time, according to which a later regulation repeals an earlier one. The INTA Law and its Reglamento are subsequent to Law 7779 and its Reglamento, and therefore prevail over them.

I.3.5) FINAL REFLECTIVE REASONING The MAG makes some final reflective reasonings:

• a)The State must ensure that the national territory not destined for protected wilderness areas, 76%, is oriented towards a use consistent with its capability. A task that cannot be handed over to the private sector, whose purposes do not necessarily coincide with those of protecting natural assets, which the legislator expresses in Law 7779 and related laws.
• b)Faced with the management of the global food emergency to be addressed in the short term, the MAG and INTA will play a primary role in preserving soils of high agronomic value, to ensure the sustained supply of basic foods for the population's consumption.
• c)It is important that the INTA collects all the information on the characteristics of our soils and makes it available to the Agricultural Sector and the country in general.
• d)Since soil survey, prospecting, and land capability studies are of high value, the Administration authorized the INTA to sell services aimed at generating this basic information, at different scales.

I.4) REPLY OF THE COLEGIO (CIAgro) The Colegio replies, in summary:

The regulations prior to the LUMCS, the LUMCS itself, and its Reglamento do not modify what has been alleged.

The attribution of competencies from the MAG to the INTA, other than research, the only service it can sell, contravenes its own law.

The regulatory provisions on which opinion C-193-2008 and the MAG base the possibility that the INTA may conduct soil studies and issue certificates of compliant use go beyond Law 8149 and the LUMCS. The latter assigned this to professionals authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos, who practice their profession privately, accredited before the MAG (Arts. 46 and 47). There is no regulation of legal rank that attributes this task to the INTA or the MAG.

The assertion that one should not distinguish where the regulation does not, contradicts the principle of legality and attempts to legitimize the principle of freedom (what is not prohibited is permitted).

It reiterates that the MAG's power to conduct soil studies is at a general level (national, regional, or local), that certificates of compliant land use do not constitute a research activity, and that the sale of other services related to innovation, generation, or transfer in technology (Art. 7 of the Reglamento to the INTA Law) ignores Article 2 of the INTA Law itself, which limits the sale of services to research services.

No regulatory provision has greater force than a law, no matter how much later or more special they may be, nor can they go beyond the LUMCS and the Law creating the INTA, which do not grant the latter competence for these purposes, nor could the MAG transfer one it did not have.

To resolve the formulated request, the following topics are analyzed: the sustainable use of agricultural soils, chapter of incentives of the LUMCS, the criteria for interpreting the terms "authorized professional(s)" in Articles 46 and 47 LUMCS, the certificate of compliant use in our legal system, the allegations by the MAG, and professionals in forest sciences.

II.- RATIONAL LAND USE II.1) SUSTAINABLE USE OF AGRICULTURAL SOILS Agronomic soil, an essential component of the environment, is "fragile, of difficult and long recovery (it takes from thousands to hundreds of thousands of years to form), and of limited extent. Inadequate use can cause its irreparable loss in just a few years." Due to its extremely slow rate of formation and regeneration, it is considered in practice a non-renewable resource. (Problemática de los Usos del Suelo. http://www.miliarium.com/Proyectos/SuelosContaminados/Manuales/Problemasusosuelo.asp. Asociación Europea de Libre Comercio. Suelos contaminados, en http://www.madrid.org/cs/Satellite?idTema=1109265 600870&c=CM_InfPractica_FA&pagename=ComunidadMadrid%2FEstructura&sm=1&language=es&cid=1114178591774& segmento=1).

The World Soil Charter of the FAO highlighted the supreme importance of agricultural lands for the survival and well-being of the human species, as providers of most food and other goods. Consistent with this is the duty to promote their optimal use, conservation, and improvement. (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO. Rome, November 1982).

Years later, the Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) and the Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO: Food and Agriculture Organization) stressed that soil destruction is "one of the main problems facing the world." (…) "Soil is, and will continue to be in the foreseeable future, the basis of food production"; "many thousands of hectares cease to be cultivated each year due to excess erosion, salinity, waterlogging, or sterility, and in millions of them the basic productive potential progressively declines towards that state". (Texts from FAO-UNESCO-PNUMA reports, 1984).

Also, the Commission of the European Communities, in the document "Towards a thematic strategy for soil protection" (COM 2002, 179, sections 1 and 2.2), pointed out the importance of agricultural soil and the functions (environmental, social, economic, and cultural) it fulfills: It is a source of food and other agricultural products, essential for human life; of raw materials; a living medium with great biodiversity. It constitutes the habitat for numerous organisms, one of the principal factors for water protection, for gas exchange with the atmosphere, an element of the landscape and the cultural heritage of humanity. It serves as a physical support for human activities, etc. (See also COM 2006, 231 final, and Directive 2004/35/EC, regarding soil damage).

For soil to be able to perform its numerous functions, it is necessary to maintain it in good condition, protecting it against degradation. In Costa Rica, the following have been noted as factors of this: water imbalances, steep slopes, and poor land use. The figures on the poor use of the soil resource, as of the year 2000, are: 26.5% overused, 45.3% underused, and only 28.2% has adequate use. (GEO Costa Rica: a perspective on the environment. Ministerio del Ambiente y Energía-United Nations Environment Programme. 2002. Aspectos del desarrollo sostenible referentes a los recursos naturales en Costa Rica. Agenda 21-Costa Rica. Report of Costa Rica's participation in the 5th session of the United Nations Commission on Sustainable Development. August 2000. Regarding the concept of soil degradation, see Article 6 of Decreto 29375. Hacia una estrategia cit, point 4. By Ley 7699/1999, the country approved the UN Convention to Combat Desertification).

At the First National Awareness Workshop on Land Degradation (Primera Jornada Nacional de Sensibilización sobre Degradación de Tierras) (January 1999), carried out by the Advisory Commission on Land Degradation (Comisión Asesora sobre Degradación de Tierras, CADETI, MINAE), the geographical areas of the country presenting high land deterioration were identified, as well as the most important abiotic, biotic, and socioeconomic causes that have led to this situation. (Regarding the creation of CADETI, see Decretos numbers 27258/1998, 29279-MINAE-MAG of 2009, Article 15, 30231-MINAE-MAG of 2002 and 35216/2009. Aspectos del desarrollo sostenible referentes a los recursos naturales en Costa Rica cit).

It is intrinsic to sustainable development to use the environment, including the soil, minimizing its deterioration. (ALVARADO, Alfredo. El papel del estudio del suelo en la agricultura costarricense, pg. 1. In: "X Congreso Nacional Agronómico/ II Congreso de Suelos". CIACR, San José. 1996).

II.2) RATIONAL EXPLOITATION OF THE LAND AS A CONSTITUTIONAL PRINCIPLE The rational exploitation of the land or natural resources and, in particular, with the exercise of agricultural activity, is a principle of constitutional protection. (Constitución, Articles 50 and 69. SALA CONSTITUCIONAL, votes 5399-93, 5976-93, 2233-93, 6322-2003, N° 9927-2004, 10290-2005, 13045-2005, 7996-2006, 18051-2006, 02410-2007, 03923-2007, 17552-2007, 18044-2007, 001171-2008, 001172-2008 and 14092-2008. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN CUARTA, vote 66-2006 TRIBUNAL AGRARIO, votes 199-2000, 141-F-04, 0252-F-07).

Based on constitutional parameters, environmental protection must be directed toward the intelligent use of its elements, without risking the productivity of natural resources for the present and the future. (SALA CONSTITUCIONAL, vote 2008-001172).

II.3) SUSTAINABILITY OF THE SOIL RESOURCE IN THE LUMCS The fundamental purpose of the LUMCS is to protect, conserve, and improve soils in integrated and sustainable management with other natural resources through environmental promotion and planning. It obliges every person, physical or legal, to execute the practices and activities necessary for the management, conservation, and recovery of soils, to monitor compliance with the legislation enacted on the matter, and rewards, with promotional measures, owners and legitimate possessors who comply with its provisions (Articles 1, 12, 41, 42, 46 et seq. Regarding promotional activities, see: Opinión Jurídica O. J.-120-99 and dictamen C-038-02, point III.3).

The latter, in harmony with the World Soil Charter, which recommends the granting of appropriate financial incentives (tax relief, credits, etc.) as a basic condition for achieving good use, management, and rational conservation of agricultural lands. (Principle 6, Practical Guidelines iv and viii).

III.- CHAPTER ON INCENTIVES OF THE LUMCS Even though the original consultation and the request for ex officio reconsideration cover Articles 46 to 50 LUMCS, in the text of both documents and in this response, emphasis is placed on 46 and 47, as they contain the general statements regarding the land study (estudio de tierras) and certification of compliant use (certificación de uso conforme).

The LUMCS contemplates two types of incentives:

Fiscal or tax-related:

• 1)Assignment of a lower taxable value to agricultural properties with compliant use (Article 48).
• 2)Partial exemption (40%) from the payment of the property tax (impuesto de bienes inmuebles) (Article 49).

Credit-related:

Preferential bank credits (Articles 46 and 50).

III.1) THE REQUIREMENT OF THE LAND STUDY (ESTUDIO DE TIERRAS) TO APPLY FOR INCENTIVES "ARTÍCULO 46.- To make effective any exemption or incentive, fiscal or tax-related, as well as for access to preferential credits approved by the Banking System, related to the use of agricultural land, the beneficiary claiming it must prove, beforehand, before the Ministerio de Agricultura y Ganadería that the current or proposed use of the land for which this benefit is received corresponds to its use capacity (capacidad de uso) or to its potential use (uso potencial), according to the land study (estudio de tierras) prepared, in advance, based on the official methodology, by a professional authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos.

If the performance of the activities is incompatible with the optimal use of the land, in accordance with the provisions of the preceding paragraph, the benefit of exemptions or the incentives requested shall not be granted." The beneficiary (owner or legitimate possessor, Articles 133 subsections 1 and 2 RLUMCS; 6 subsections a, b and d Ley 7509) who applies for "any exemption or incentive, fiscal or tax-related" or "preferential credits" destined for agricultural activity (Article 136 RLUMCS), must prove before the MAG (INTA) that the current or proposed use of the land corresponds to the use capacity (capacidad de uso) or to the potential use (uso potencial), by means of a land study (estudio de tierras) prepared by a professional from the Colegio de Ingenieros Agrónomos, based on the official methodology.

III.1.1) TERMINOLOGICAL CLARIFICATIONS In this regard, Article 6 RLUMCS makes the following terminological clarifications:

"Compliant use of the soil (Uso conforme del suelo). That soil use which conforms to the standards considered in the Methodology for Determining the Use Capacity of Lands of Costa Rica (Metodología para la Determinación de la Capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica) and to the technical standards for soil management and conservation established in Law Nº 7779.

"Land use capacity (Capacidad de uso de la tierra). It is the optimal degree of use that a determined area of land possesses, based on the qualification of its limitations to produce crops sustainably and for prolonged periods." "The best soil conservation practice is the use of the land according to its own use capacity." (Berstch, Floria. El recurso suelo en Costa Rica. Tenth report on the State of the Nation in Sustainable Development. http://www.estadonacion.or.cr/Info2004/Ponencias/Armonia/Bertsch_2004.pdf).

(Regarding use capacity and potential use or productive potential, cf.: LUMCS Articles 2 subsection c, 6 subsection i, 7 subsection c, 20, 27, 46 to 49, 64 and 65; RLUMCS, Articles 5, subsection 4, 6, 132 subsection 5, 135 and 172).

"Land potential use (Uso potencial de la tierra). It is the use that could be given to the land once the necessary amendments and improvements are carried out through rational soil and water management and conservation practices to achieve a social and land benefit." "Soil productive potential (Potencial productivo del suelo). It is the capacity that the soil has to produce in an optimal manner, applying improvements." "Agricultural lands (Tierras agrícolas). Lands with the capacity for the development of productive agricultural activities defined according to the use capacity classes established in the Methodology for Determining the Use Capacity of Lands of Costa Rica (Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica)." In our understanding:

The current use (uso actual) is that which is actually given to the land (real use), the way it is used in the present. It may coincide or differ from its natural aptitude.

Incompatible use (Uso incompatible): non-compliant use (uso no conforme).

III.1.2) LAND CLASSIFICATION BY ITS USE CAPACITY. Decreto 23214 (Official Methodology) Decreto 23214/1994-MAG-MIRENEM made official the new "Methodology for Determining the Use Capacity of Lands of Costa Rica" (Metodología para la Determinación de la Capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica), which is mandatory compliance (Article 2). It classifies lands by their use capacity (capacidad de uso) to sustain agricultural activities, according to their vocation and intrinsic limitations (slope, erosion suffered, effective depth, soil texture, stoniness, fertility, toxicity, salinity, drainage, flood risk, climate, etc.)

The classification aims to match land types with the uses that best adapt to their natural conditions, for rational use and to optimize sustainable production.

The structure of the classification system comprises three levels: classes (clases), subclasses (subclases), and management units (unidades de manejo).

Use capacity classes (Clases de capacidad de uso) are "groups of lands that present similar conditions in the relative degree of limitations and risk of deterioration for their sustainable use." The system consists of eight classes, identified with Roman numerals, in which there is a progressive increase in limitations for the development of agricultural, livestock, and forestry activities.

Use capacity subclasses (Subclases de capacidad de uso) are "groups of lands within a class that have limitations of the same type." Management units (unidades de manejo) "constitute a subdivision of the use capacity subclasses, which indicate the specific factor or factors that limit their use in agricultural, livestock, and forestry activities." Decreto 33957, of 9/5/2007, amended the Methodology for Determining the Capacity of Land Use (Decreto 23214-MAG), and in Article 2, declared unconstitutional by ruling 12716-2012 of the SALA CONSTITUCIONAL, defined as forest lands or lands with forest aptitude those having an average slope greater than 75% and an effective depth of not less than 60 centimeters.

In relation to the topic, Decreto 36786-MINAET/2011 was issued, Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) in Costa Rica.

III.2) THE REQUIREMENT FOR CERTIFICATION "ARTÍCULO 47.- To maintain the benefit of an exemption or an incentive when carrying out the respective renewal or cancellation procedures, the interested party must present a certification (certificación) issued by authorized professionals, for the purpose of verifying that the activities carried out on the land favored with the incentive have corresponded to its use capacity (capacidad de uso) or to its potential use (uso potencial) during the entire period. If this situation has not occurred, the benefit of the exemptions or incentives shall be immediately cancelled for the person or company that has defaulted, and they must reimburse the tax authorities for the benefits obtained from that non-compliance." In developing this numeral, the RLUMCS provides:

"Artículo 135.— To maintain the exemption of the percentage of exemption from the payment of the property tax (impuesto de bienes inmuebles) agreed upon or any other incentive, the interested party, by means of a certification (certificación) issued by the Certificador de Uso Conforme del Suelo, must demonstrate before the administrative body that during the entire fiscal period they have used the lands in accordance with the soil use capacity (capacidad de uso del suelo) or its potential use (uso potencial) with authorized management practices. Otherwise, after a hearing for the interested party, a recommendation shall be made before the corresponding instances for the immediate cancellation of the incentive or exemption, and the holder thereof must reimburse the tax authorities or Municipality for the benefits obtained from the demonstrated non-compliance, for which purpose the liquid and exigible sum must be determined." The regulatory provision substitutes "authorized professional" with "Certificador de Uso Conforme." If certification is a requirement to "maintain" the benefit, it will also be so to obtain it. (RLUMCS, Article 34). It is implicit in that term. It would be unreasonable to require it to renew the validity of the incentive or cancel it, for non-compliance, and not to grant it.

The need to renew tax benefits is due to their having a duration period or fiscal period during which they may be enjoyed, except for serious non-compliance with the obligations of the regime. Thus, upon the expiration of the term of an exemption, the event generating the tax obligation arises again. (Doctrine of Article 62, introductory paragraph, of the Tax Code (Código Tributario). SALA CONSTITUCIONAL, resolution 1999-04844. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, vote 000580-F-2007. SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, vote 297-2001, cons VIII).

The certificate is required, likewise, for the cancellation of the benefit (RLUMCS, Article 135). If the defaulter is an awardee or lessee of a land from the IDA, today INDER (Ley 9036/2012), the non-compliance entails the revocation of the contract. (Articles 63 and 152 RLUMCS; 27 and 64 LUMCS).

The RLUMCS, Articles 6, 34 to 39, 135 and 136, makes some clarifications:

• a)It substitutes "authorized professional" with "Certificador de Uso Conforme." b) It indicates that the soil studies (estudios de suelos) and the certifications (certificaciones) to grant the fiscal benefits and exemptions established in Articles 46 to 49 LUMCS are issued by professionals accredited before the MAG (Article 34).
• c)It emphasizes the professional responsibility incurred by the Certificador when issuing the certification of compliant use (certificación de uso conforme) when it is proven that the beneficiary does not meet the requirements to obtain the incentives (Articles 37 and 38).
• b)It contemplates the need for a hearing (right of defense) to proceed with the cancellation of the incentive for non-compliance.
• c)It clarifies that the exemptions or fiscal incentives and preferential credits of the LUMCS apply to agricultural activity (Articles 34, 131, 132 and 136; see Article 46 LUMCS).

The processing of tax-related incentives or exemptions involves a request from the interested party, approval, recommendation, and authorization (RLUMCS, Articles 36, 130, 131, 132.5, 133 and 136).

III.3) ASSIGNMENT OF A LOWER TAXABLE VALUE TO AGRICULTURAL PROPERTIES WITH COMPLIANT USE "ARTÍCULO 48.- In the next general revaluation of real estate located within the canton of their jurisdiction, the municipalities must include as an additional valuation criterion the verification that the properties have a current use in accordance with their use capacity (capacidad de uso) or their potential use (uso potencial), in which case they shall assign a lower value to them." Article 65 ibid added a paragraph to the end of Article 15 of the Property Tax Law (Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles), N° 7509 of May 9, 1995, in which it provides for the duty of the Tax Administration (Administración Tributaria) (municipal administrative body in charge of the collection and oversight of taxes; Ley 7509, Article 9) to consider, as an additional criterion for the valuation of properties dedicated to agricultural activities, whether or not they have a use in accordance with their current or potential soil use capacity (capacidad de uso actual o potencial del suelo). If affirmative, they shall assign a lower taxable value. (Article 172 RLUMCS).

This is a partial tax relief that affects the taxable base of the property.

The request to grant a lower taxable value to agricultural properties is made before the Tax Administration, providing the detailed land study (estudio detallado de tierras) and the certification (certificación) of a Certificador de Uso Conforme del Suelo (Articles 34 and 132.5 RLUMCS).

III.4) PARTIAL EXEMPTION FROM THE PAYMENT OF PROPERTY TAX "ARTÍCULO 49.- The owners or possessors of agricultural lands that are used according to their use capacity (capacidad de uso), and that additionally apply soil management, conservation, and recovery practices, shall be exempted from the payment of the property tax (impuesto de bienes inmuebles) in the amount of forty percent (40%) of what they must pay according to the valuation of the land made by the respective expert." Comments:

• 1)For the exemption, the following are required: the use of agricultural lands according to their use capacity (capacidad de uso) and adequate soil management, conservation, and recovery practices (RLUMCS, Articles 34 and 133).

The MAG is entrusted with issuing guidelines for the use of the best available technology and the best practices for the use and management of agricultural soil (Article 128 RLUMCS, see relationship with 58 in fine ibid), as well as regulating and controlling the use of products, machinery, tools, and implements that may harm the natural characteristics of the soils (physical, chemical, or biological). Article 129 ibid and 30 of Ley 7779.

• 2)Regarding the presentation to the MAG of the soil study (estudio de suelos) prepared by the Certificador (de Uso Conforme) and the certification (certificación) issued by them, cf.: RLUMCS, Articles 34 and 131.2).
• 4)The procedure for the incentive application is guided by Article 131 RLUMCS: the interested party contracts the services of a Certificador de Uso Conforme del Suelo and submits the study ("report") and the certification (certificación) carried out by them to the MAG, which verifies them, at a cost according to the fee schedule, and endorses or rejects them. (Article 132.3 RLUMCS). The interested party withdraws the MAG's endorsement and transfers it to the Tax Administration.
• 5)At the request of the corresponding administrative instance, every two years the MAG must verify the compliant use management (of the properties benefiting from the partial exemption from the payment of the property tax) and give recommendations to suspend or suppress the benefit for non-compliance, or maintain it (Article 131.5 RLUMCS).

(Regarding the valuation of properties for tax purposes and the participation of the Tax Administration, see Articles 9 and 10 of Ley 7509, its amendments, and 1 subsections 1 and 2 of Decreto 27601).

III.5) PREFERENTIAL CREDITS Preferential credits related to the use of agricultural land are granted under the directives of the National Banking System (Sistema Bancario Nacional) (Article 132.4 RLUMCS).

The latter, in its plans for the granting of credits to the agricultural sector, may include specific loans and resources for soil management, conservation, or recovery practices and basic environmental impact studies (Article 50 LUMCS).

IV.- SUBJECTION TO LEGALITY (ADMINISTRATIVE AND TAX) AS A CRITERION FOR INTERPRETING THE TERMS "AUTHORIZED PROFESSIONAL(S)" IN ARTICLES 46 AND 47 LUMCS For the correct interpretation of the terms "authorized professional(s)" (profesional(es) autorizado(s)) contained in Articles 46 and 47 LUMCS, in addition to what will be discussed in other points, the principles of administrative legality and tax legality must be taken into account, insofar as these articles involve fiscal or tax exemptions.

IV.1) PRINCIPLE OF ADMINISTRATIVE LEGALITY The principle of administrative legality is based on three norms:

Article 11 of the Political Constitution (Constitución Política):

"Public officials are mere trustees of authority and cannot arrogate powers that the law does not grant them..." Article 11 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública):

"1. The Public Administration shall act subject to the legal system and may only carry out those acts or provide those public services authorized by said system, according to the hierarchical scale of its sources." Article 13 of that same regulatory body:

"1. The Administration shall be subject, in general, to all written and unwritten norms of the administrative legal system, and to the supplementary private law thereof, without being able to repeal them or disapply them for specific cases." (On written and unwritten norms, see Articles 6 and 7 ibid).

The principle of legality requires the necessary prior legal coverage of legitimate administrative action for its validity; "what is not permitted must be understood as prohibited." (García De Enterría, Eduardo y Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Volume I. Edit Civitas. Madrid. 1997, pg 432. See also: SALA PRIMERA DE LA CORTE, vote N° 63-F-2000. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, resolutions 274 and 293, both from 2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, vote 182/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, vote 118/2012, cons. VI, point 3. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, votes 168/2011, 173/2011, 24272011 and 153/2012).

"Public institutions can only act to the extent that they are empowered to do so by the legal system itself and normally by express text; consequently, only what is expressly authorized constitutionally and legally is permitted, and everything not authorized to them is prohibited." (SALA CONSTITUCIONAL, votes 440-98 and 2002-00233. In the same line, resolution N° 293-2005 of the SECCION PRIMERA DEL TIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).

"The subjection of administrative action to the Legal System means that the norm stands as the prior and necessary foundation of its activity. This implies that at all times it requires a normative authorization that simultaneously justifies and authorizes the deployed conduct so that it can be considered lawful, and more than lawful, not prohibited. Consequently, any action by the Administration that is discordant with the legal framework constitutes an infraction of the Legal System." (SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgment N° 40 of 1995. See also: SALA CONSTITUCIONAL, votes 7015 and 7776, both from 2007 SECCION TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO N° 326-2001).

Administrative legality "presupposes a harmony of the actions and omissions of public bodies and entities with the Legal System, which delimits their competence regime." The concept of validity of the act (Article 128 LGAP) is "the conformity of the administrative manifestation (action, function, or omission) with the Legal System" (written and unwritten sources). Validity constitutes "an effect of the principle of legality, insofar as any administrative action or function must be based on a valid legal norm that authorizes it, adjusting all its elements to the very purpose of the public power and competence…." (SALA PRIMERA DE LA CORTE 523-F-2005).

The LUMCS (Articles 46 to 50) does not authorize the MAG (INTA) to carry out the soil study (estudio de suelo) and issue the certification of compliant use (certificación de uso conforme) for the processing of incentives. Therefore, it cannot perform them (negative aspect of the principle of administrative legality. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, judgments 127/2011 and 118/2012).

IV.2) PRINCIPLE OF TAX LEGALITY Inasmuch as the chapter on incentives of the LUMCS includes those of a fiscal nature, the principle of tax legality must also be kept in mind, grounded in Articles 121, subsection 13, of the Constitution (Constitución) and 5, subsections a and b, of the Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios) (abbreviated, Tax Code (Código Tributario)), in relation to 124 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública), according to which regulations and other general administrative provisions cannot "establish penalties nor impose taxes, fees, fines, nor other similar charges." The intervention of law is necessary to affect the fundamental rights of the individual before the Tax Administration (Administración Tributaria), without prejudice to the corresponding executive regulations. (Ley General de la Administración Pública, Article 19.1. (SALA PRIMERA DE LA CORTE 580-F-2007 and TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, resolutions numbers 53-2008-SX and 04-2008).

It is the power of the legislator to create, modify, or suppress taxes, and to grant exemptions, reductions, or fiscal benefits. The formal law creating national taxes must define their essential elements: the taxpayer (sujeto pasivo), the taxable event (hecho generador), the taxable base (base imponible), and the tax rate (tarifa del tributo) (Tax Code, Article 5, subsection b). The taxpayer is the person obliged to perform the tax payment (Ibid., Article 15). The taxable event is the factual situation determined by law to define the tax, which when materialized gives rise to the obligation (Ibid, Article 31). The taxable base is that from which the amount of the tax obligation will be calculated. (SALA CONSTITUCIONAL votes 4785-93, 4844-1999 and 5016-2004; SALA PRIMERA DE LA CORTE, votes 399-F-2006, 262/2007, 580-F-2007, 657-F-2007, 145-S1-2008, among several. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VII, judgment 97/2009. In the same sense, among others: HERRERA, Pedro Manuel. La Exención Tributaria. Edit. COLEX. Madrid. 1990, pgs 119 et seq.).

Regarding property tax (impuesto sobre bienes inmuebles), see Ley 7509, Articles 1, 2, 3, 6, 9, 10, 10 Bis, 11, 16, 17 and 26. Decreto 27601-H, Articles 1, subsections 1 and 3; 2, 3, 4, 6, 11 and 13.

Constitutional jurisprudence has admitted that, for the better achievement of the proposed tax purposes, under certain circumstances and within reasonable limits, the legislator may delegate, in a relative manner, to the Executive Power the regulatory definition of certain aspects of the tax that, due to their technical nature or adaptability, escape the rigidity of legislative procedures (e.g., including new goods on a list of taxable goods). The law that does so must establish beforehand the margins of the respective tax and of the exercise of that competence. (SALA CONSTITUCIONAL, votes 4785-93, 4844-1999, 08271-2001, 8580-2001 and 5504-2002. SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgment 262/2007. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCION DÉCIMA No. 53-2008-SX).

(Sainz de Bujanda, Fernando, calls delegalization (deslegalización) the scenario that occurs when a matter reserved for law is subject to regulation by lower-ranking norms, having a legal authorization to do so. Lecciones de Derecho Financiero. Universidad Complutense. Facultad de Derecho. Sección de Publicaciones, 10th ed. 1993, pg. 21).

Consubstantial with the principle of tax legality is the reservation of law (reserva de ley) regarding exemptions, as well as the impediments to modifying through administrative channels the requirements and the broad interpretation of their essential elements.

IV.2.1) RESERVATION OF LAW REGARDING EXEMPTIONS AND FISCAL BENEFITS AS A LOGICAL REQUIREMENT OF THE PRINCIPLE OF TAX LEGALITY The reservation of law (reserva de ley) regarding exemptions, reductions, or fiscal benefits is a logical requirement of the principle of tax legality. This is by virtue of the exemption affecting one of its essential elements, which must be regulated by law. (HERRERA, Pedro Manuel. Ob. cit. Tax Code, Article 5, subsection b. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votes 580-F-2007, 5-2000 and 91-2011, among others. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, judgment 182/2012). Upon the factual condition of the exemption being verified, it makes the tax obligation unenforceable. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, judgment 232/2011).

An exemption occurs when a norm provides that in the cases expressly set forth in it, despite the realization of the taxable event, the duty to pay the tax does not develop—in whole or in part. (STERLING, Ana and HERRERA, Pedro. La Protección Fiscal del Medio Ambiente. Economic and legal aspects. Edit. Marcial Pons. Madrid. 2002, pgs 343-347, 381 and 395). It is the legal dispensation from the tax obligation (Article 61 Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios)), which "negates the effects derived from the fulfillment of the taxable event in the specific cases it provides for." (SALA PRIMERA DE LA CORTE, vote 603-F-2007).

The same vote explains the exemption by the concurrence of two legal norms in opposite directions: One defines the taxable event and entails the emergence of the tax duty. Meanwhile, the other negates its effects. "It can be subjective, in the circumstance that certain subjects who carry out the taxable event are exempt from payment, or objective, which prevents it from being applied to certain cases included in it, and which the exemption norm specifies." In addition to the subjective or objective element of the taxable event, tax exemption norms affect "the elements of quantification of the tax, either in the taxable base (deductions and reductions) or in the tax rate." (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, vote No. 24-2007).

The tax exemption can have two legal effects: preventing the creation of the tax obligation (total exemption) or reducing the amount of the tax (partial exemption), through allowances or deductions, "for certain acts, facts or transactions, or for certain taxpayers." (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, voto No. 24-2007. This technique is also applied to activities. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia 17/2006). Regarding total dispensation, if it fully exempts from the tax obligation, or partial, if it arises with a reduced amount, cf.: SALA CONSTITUCIONAL 5282-04. SALA PRIMERA DE LA CORTE, 399-2006, 580-F-2007 and 711-F-SI-2008. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011).

IV.2.2) IMPEDIMENT TO MODIFYING, THROUGH INTERPRETATION, THE METHOD OF DEMONSTRATING THE REQUIREMENTS FOR THE LUMCS INCENTIVES Exemptions are granted based on specific conditions valued by the legislator. (SALA CONSTITUCIONAL, Res: 1999-04844). The analysis of the requirements for the exemption must comply with the parameters set forth by the governing regulations. (SALA PRIMERA, voto 000488-F-03).

The LUMCS incentives are granted if the owner or lawful possessor of the land to be favored with them proves that the agricultural activity carried out on it corresponds to its land capability (capacidad de uso) or potential use (uso potencial), by means of a land study (estudio de tierras) and certification by a professional incorporated into the Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (Conforming Land Use Certifier, Certificador de Uso Conforme del Suelo) and accredited before MAG (INTA), based on the official methodology.

The possibility that MAG (INTA) may carry out such a study and issue the respective certification does not conform to the text of Articles 46 and 47 LUMCS, and varies the method of proving the requirement under which the tax benefits are granted (the land study and certification carried out by a professional authorized by CIAgro and accredited before MAG-INTA), terms that the Administration cannot modify. A contrary interpretation would have as an obstacle the provisions of Article 62 of the Tax Procedures and Standards Code, in harmony with which the consulted rules must be interpreted. It provides:

"The law that contemplates exemptions must specify the conditions and requirements established for granting them, the beneficiaries, the goods, the taxes it encompasses, whether it is total or partial, the term of its duration, and whether at the end of or during said period the goods may be released or whether the taxes must be settled, or whether the transfer to third parties may be authorized and under what conditions." With respect to exemptions, the elements of the tax legal relationship "must be clearly set forth in the rule that allows the application of the benefit, establishing the factual assumption (hecho condicionante) that will give rise to the respective legal consequence (efecto condicionado)." That is, they are only granted if "...the specific fact invoked strictly corresponds to the factual assumption of the authorizing rule." (Sentencia No. 86-F-98 of 3:00 p.m. on August 19, 1998, of this Sala Primera). (...) Stated another way, to access the benefit, the taxpayer must meet all the demands and assumptions that condition that legal effect, and therefore, fit perfectly within the factual assumption of the rule that grants the benefit...". (SALA PRIMERA, voto 960-F-05. Underlining added. In the same sense: SALA PRIMERA, votos 86-98, 488-F-2003, 000960-F-05, 1009-F-2006, 580-F-2007).

"...Therefore, when the rule imposes, in a clear and unmistakable manner, specific conditions for the enjoyment or receipt of the benevolent effects of the tax regime, in its application these parameters may not be circumvented as they are an inexorable part of the conditioning fact that the legal system has established. Thus seen, the conditioned effect will occur when those factual assumptions stipulated in the mandate have been satisfied." (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 000969-F-2006. See also SALA PRIMERA, vid sentencias 399-F-2006, 969-F-2006, 854-F-2006 and 000580-F-2007. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, sentencia 1660/2010. Intentional underlining).

IV.2.3) INADMISSIBILITY OF EXPANSIVE INTERPRETATION By means of expansive interpretation of the rules that grant fiscal or tax incentives, it is inadmissible to extend to MAG (INTA) the possibility of carrying out the land use study and certification under analysis.

Even though analogical interpretation is possible in tax matters, in order to fill regulatory gaps, it cannot substitute the role of the legislator in what is subject to legal reserve; in particular, this method may not be used to create taxes and exemptions. (Código Tributario, Article 6° in fine. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 580-F-07 and 657-F-2007. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA TERCERA, sentencia 428-2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA, voto 24-2007). The analogical application that this section prohibits is a situation distinct from interpretation. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos, y5-2000, 960-F-05 and 580-F-07, among others).

From the foregoing, the Courts have deduced two important consequences:

It is for the legislator to define the tax and all its essential elements, as well as the conditions or requirements of the exemptions, and they may not be extended, by extensive application, to others not determined in the rule. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, sentencia 428-2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, voto 24-2007).

The factual assumption of exemptions is of an exclusive nature, and therefore, in principle, it is improper to extend the effects of the rule "to extremes that it does not contemplate, nor that derive from its content." (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 399-F-2006 and 580-F-07).

IV.2.4) ADMINISTRATIVE JURISPRUDENCE (PGR) In several opinions, the Procuraduría has ruled against extending, through interpretation of law, the factual assumptions or requirements of a tax exemption to situations that the legislator did not foresee. Dictámenes C-215-1980, C-362-1984, C-118-1993 (regarding this opinion, vid. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN V, sentencia 32/2012), C-181-1996 and C-424-2007).

The soil study and conforming use certification that must be submitted for the enjoyment of the fiscal incentive or exemption must be prepared by a professional authorized by CIAgro, accredited before MAG-INTA, of free practice (vid. pts. V.2.2, V.2.3 and V.2.3 infra). Since the LUMCS (arts. 46 and 47) does not empower, for this purpose, those administrative bodies, they could not do them; an essential requirement for their granting would not be met.

IV.2.5) ENVIRONMENTAL TAXATION The recognition of tax benefits or exemptions (arts. 46 to 49 LUMCS), aimed at protecting and improving the soil resource, an essential component of the environment, is framed within environmental taxation. They are fiscal incentives for the proper use of land in agricultural production activities, respectful of the environment, with a view to achieving sustainable development, which "meets the needs of the present generation without compromising the ability of future generations to meet their own needs." (Informe Brundtland, 1987, Our Common Future).

Herrera Molina distinguishes "environmental tributes" in the strict sense, with revenue-raising purposes, to reduce negative effects on the environment, from "environmental tax elements" (fiscal benefits, modulation of quantitative aspects, etc.), for the protection of the environment. (HERRERA MOLINA, Pedro Manuel. Derecho Tributario Ambiental. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales. Madrid. 2000, pg 51 et seq. Vid. also, among others: ROSEMBUJ, Tulio. Los tributos y la protección del medio ambiente. Marcial Pons. Madrid. 1995. STERLING, Ana y HERRERA Pedro. La Protección Fiscal del Medio Ambiente. Aspectos económicos y jurídicos. Edit Marcial Pons. Madrid. 2002, pgs 345-347, 381 and 395. ORDOÑEZ DE HARO, Carmina y RIVAS SÁNCHEZ, Carlos. Los Tributos Ecológicos Andaluces: una nota sobre sus rasgos medioambientales. Departamento de Economía Aplicada. Universidad de Málaga, pg 3. BALDO and others. Tratado de Tributación. Política y Economía Tributaria. Edit Astrea. Buenos Aires. 2004, pgs 33, 555 and 611. VILLAR EZCURRA, Marta. Desarrollo sostenible y Tributos ambientales. CRÓNICA TRIBUTARIA 107-2003 CRÓNICA TRIBUTARIA 107-2003 Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, among others).

Regarding environmental protection as a purpose that fiscal benefits may serve, cf.: SALA PRIMERA DE LA CORTE 399-2006 and 711-F-SI-2008, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA, sentencia 24-2007.

V.- THE CONFORMING LAND USE CERTIFICATE IN OUR LEGAL SYSTEM To place the figure of the conforming use certificate in the LUMCS in context, allowing for better understanding, it is appropriate to make a brief reference to the certificate of conforming use for urban land.

V.1) ORIGIN IN URBAN PLANNING LAW. THE CONFORMING USE CERTIFICATE FOR URBAN LAND In our country, the certificate of conforming land use has its origin in Urban Planning Law, as a requirement within the processing of construction permits or business licenses (licenses for the exercise of lucrative activities), to prevent them from being granted contrary to local urban regulations (zoning ordinance of the regulatory plan), which is binding and forms part of the content of urban private property rights, provided it is reasonable. Owners of lands and buildings must allocate them to the use established therein. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN TERCERA, votes numbers 575 and 813, both from 2008. Ley de Planificación Urbana, doctrine of Article 21(1).)

(In the absence of cantonal urban plans, the rules issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo are supplementary applicable. Ley 4240, Transitorio II. SALA CONSTITUCIONAL, votes 4205-96 and 11397-2003. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 149-2006, among others).

The Ley de Planificación Urbana prohibits using or dedicating lands, buildings, or structures to uses incompatible with the implemented zoning and obliges their owners to obtain a municipal certificate attesting to the conformity of use with the requirements thereof or that the existing use is not conforming, which may only be transformed into another consistent with it (arts. 28 and 30). This certificate is also necessary for the purpose of granting business licenses for commercial or industrial establishments (art. 29).

(Article 81 of the Código Municipal provides for the rejection of the municipal license to engage in a lucrative activity when, due to its physical location, it is not permitted by law or, in its absence, by current municipal regulations).

The denial of the conforming use certificate is proper if the construction or lucrative activity to be carried out, due to its location, is incompatible with the established zoning. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 00644-2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 3125-2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN TERCERA, votes 149-2006, 77-2008 and 813-2008, 575-2008. Same TRIBUNAL, SECCIÓN SEGUNDA, voto 26-2007).

The certificate of conforming use for urban land, according to jurisprudence, constitutes an administrative act that certifies whether the proposed use for a land is or is not in conformity with the respective zoning. It is declaratory in nature because it is limited to attesting to a fact, without creating, modifying or extinguishing any legal situation, as occurs with constitutive administrative acts. By its certifying nature, it must reflect the reality it attests to, in contrast with current planning. (Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, voto 263-2008. (Cf.: Dictámenes C-327 and 357-2003. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, votes 125-2006 and 149-2006, among others).

V.2) CONFORMING LAND USE CERTIFICATE IN THE LUMCS The conforming use certificate in the LUMCS (art. 47), although it has some differences due to its purpose, the way it is performed, the properties to which it applies, the subject authorized to carry it out, etc., is essentially an act of verification of judgment.

The foregoing allows qualifying the certification under study within certifications of judgment. Authors of Administrative Law distinguish:

• a)Certification of mere knowledge, or declarations that verify the existence of pure and simple facts (acts or situations), confirmed using the senses or simple knowledge; for example, of an act registered in a Registry.
• b)Certification of judgment, in which the certifier issues an objective technical judgment or evaluative verification, based on more complex facts that he assures to be true, the knowledge of which has been acquired through an examination or information gathered for that purpose.

As examples, the doctrine cites: medical certificates (of health), or of the suitability of an article to bear a quality mark granted by the Administration, of exams in public education centers prior to obtaining a degree, etc. (Cf.: ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Casa Editorial. Barcelona.1970, pgs 358 and 359 ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Vol I. Ediciones Arayú. Buenos Aires. s/a., pgs 341 and 342 ALTAMIRA, Pedro Guillermo. Curso de Derecho Administrativo. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1973, pg 233. Likewise, SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. I. Montevideo. 1959, pgs 412 and 430 MARTINEZ JIMÉNEZ, José Esteban. La Función Certificante del Estado. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1977, Ob cit, pgs. 99, 133 and 134. GARCÍA-TREVIJANO FOS, JOSÉ A. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Vol. I. Editorial Revista de Derecho Privado. 2 ed. 1971. Madrid. pp. 225).

V.2.1) THE ACT OF CERTIFICATION IS NOT INNOVATIVE From a legal point of view, the certification—as stated above—has declaratory value; it innovates nothing. More than an act aimed at revealing or discovering the unknown, "verification is the end in itself." (ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Casa Editorial. Barcelona.1970, pg 360).

Declaratory acts "attest to a fact or legal situation, without affecting its content." They differ from constitutive acts, which "create, modify, extinguish legal relationships or subjective situations in other subjects, the recipients, or in the Administration itself." (GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo and Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo. I, Edit Civitas, S. A. Madrid.1997, pg. 563).

"The act of certification does not innovate; it only endorses, with the value of certainty, facts, situations, or conducts that already exist, but which without this endorsement are questionable," without going further. The only thing it declares is what has been previously constituted, by the Administration or the attestor, as an objective basis. It is an instrumental activity aimed at carrying out findings. (MARTINEZ JIMENEZ, José Esteban. Ob. cit., pgs 91, 97, 98 and 131. Cf. Also: ALTAMIRA, Pedro Guillermo. Ob. cit., pg 233 LOPEZ MERINO, Francisco. El acto de certificación. Edit La Ley. Madrid. 2009).

As Zonobini states, administrative certificates are declarations that are limited "to making known to others the facts that are within the knowledge of the Administration," with the character of public proof, but they have no innovative effect with respect to the capacities, relationships or rights they attest to. (ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Vol I. Ediciones Arayú. Buenos Aires. s/a, pgs 340 and 341. Likewise: DIEZ, MANUEL MARÍA. El acto administrativo. Tipográfica Editora Argentina S. A. Buenos Aires. 1961, pg. 144).

V.2.2) EXERCISE OF THE CERTIFYING FUNCTION BY PRIVATE PROFESSIONALS TO ISSUE THE CONFORMING USE CERTIFICATE Public faith (fe pública) is a function of a public nature. Its mission is to "strengthen with a presumption of truth the facts or acts submitted to its protection" (GIMÉNEZ ARNAU, Enrique. Derecho Notarial Español. Revista Internacional de Notariado Latino No. 64. La Plata. Argentina. I Sem. 1996). "Public faith gives veracity, legitimizes, and reinforces the evidentiary support of the act and document on which it is based, until its falseness is proven; an event in which liability, even criminal, would be incurred (see Title XVI, Section I, of the Código Penal; especially arts 357, falsification of public and authentic documents, and 358, ideological falsehood (falsedad ideológica)). (...) The competence for the performance of this function must be exercised with strict adherence to the laws that grant it." (Opinión Jurídica OJ-113-2000). "The function of giving faith is an eminently public function, attributed by the State" (SALA CONSTITUCIONAL, voto 6821-97).

The certifying function (to ensure the truth of a fact, relationship, or situation), writes Martínez Jiménez, for reasons of security and general interest only corresponds to the State, as a sovereign power. And although it is substantially administrative, he adds, its exercise is not reserved exclusively to the Administration, but may be performed by the three Powers, and even be transferred. There is no impediment to transferring it, by law, to private individuals, without them becoming public officials, but rather "concessionaires" who exercise that public function "because the law, the sovereign manifestation of the normative function, attributes it to them," as occurs with the notary, or a parish priest and ship captain when they certify the birth of a person or marriage. "The fact that every concession in this matter is made by law makes it a self-reservation of the latter." (Ob. cit., pgs 22, 23 and 102. Regarding the notarial function as private exercise of a public function of the State, cf. arts. 1° and 2° of the Código Notarial and resolutions of the Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia numbers 2004-00346 and 2008-000981).

The private exercise of a public function "does not transform the professional into a public official, but subjects him to legal regulation and administrative intervention." (SAINZ MORENO, Fernando. Ejercicio Privado de Funciones Públicas. Revista de Administración Pública numbers 100-1002. January-December. 1983. Also cf.: CANALS I AMETLLER, Dolors. El ejercicio por los particulares de funciones de autoridad, control, inspección y certificación. Edit. Comares. Spain. 2003).

For the TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolution 00064/2003, majority vote, the Ley General de la Administración Pública, Article 65(2), regulates the generic certifying power of the State. According to this provision, the power to issue certifications corresponds to the body that has the decision-making functions regarding what is certified or to its secretary. However, two objections are raised by which that rule would not apply in this case:

• a)The land use certificate for the LUMCS incentives does not express any decision with respect to what is requested. It is one of verification. The decision-making act of MAG (INTA) occurs at a later stage, with the approval or rejection and recommendation. (RLUMCS, arts. 36, 36, 131 and 134).
• b)The certification is issued by a private individual, a professional incorporated into CIAgro, of free practice (see pts. V.2.3 and V.2.4 infra), and accredited before MAG. The certifying authorization conferred by the LUMCS (art. 47) is specific. (Regarding the general and specific competence of the act of certification, cf.: MARTINEZ JIMÉNEZ. Ob cit, pgs 101 and 103).

V.2.3) THE CONFORMING LAND USE CERTIFIER AS AN "AUTHORIZED PROFESSIONAL" (arts. 46 and 47 LUMCS) The LUMCS entrusts the preparation of the land study and issuance of the certification to a "professional authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos" (arts. 46 and 47), and Article 4° refers the definitions of the technical concepts thereof to the respective Reglamento, i.e., Decreto No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, which, in its implementing regulations, for the interpretation and application of the law's provisions, calls that professional Conforming Land Use Certifier (Certificador de Uso Conforme), the same as Decreto 30636/2002 does; namely:

--It defines the Conforming Land Use Certifier as the "Professional incorporated into the Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, authorized and accredited by MAG to carry out studies of use, management, and conservation of soils and to issue certifications for the purposes of benefits and tax exemptions established by the Law regulated herein" (art. 6°).

--It dedicates Chapter V to the Conforming Land Use Certifiers, coordination instance of MAG (art. 11). Of the five articles that comprise it, the following stand out:

"Article 34.—It is the responsibility of professionals duly accredited before MAG to carry out soil studies and studies of use, management, and conservation of soils and waters for agricultural purposes and to issue certifications to grant the benefits and tax exemptions established by Articles 30, 46, 47, 48 and 49 of Ley 7779 and this Reglamento." Article 35 regulates requirements to be accredited and authorized by MAG as a Conforming Land Use Certifier.

It attributes to the Conforming Land Use Certifier the responsibility of carrying out or supervising "soil studies at the level of detail required by specific cases, which shall be submitted for MAG's approval, to determine whether the activities intended to be developed comply or not with the provisions of Ley Nº 7779" (art. 36).

(The supervision seems to refer to cases in which soil studies are carried out by other professionals of the Colegio de Ingenieros Agrónomos, not Certifiers, who work with the Conforming Land Use Certifier, who makes the relevant corroborations to prepare and issue the document).

"Article 37.—The Conforming Land Use Certifier, under his professional responsibility, shall issue the conforming land use certification, in which he shall mandatorily record the number and date of MAG's approval notice, for all legal purposes." His liability may be criminal, civil, and disciplinary "when it is proven that the beneficiary did not meet the requirements to obtain the benefits or exemptions" (art. 38).

If he were convicted, "in addition to serving the penalties established for Ideological Falsehood (Falsedad Ideológica), he shall lose his Conforming Land Use Certifier credential granted by MAG, and the interested party must reimburse the Tax Administration for the sums disbursed or recognized in each case of exemption or benefit, for which purpose MAG shall inform it of the fraud incurred" (art 39).

--The RLUMCS deals with the topic again in Chapter XVII, "On Incentives," articles 129 to 136, of which it is of interest to transcribe:

"Article 131.—For the processing of applications for the incentives mentioned in Article 49 of the Law regulated herein, the following procedure is established:

1. From the registry that MAG maintains for this purpose, the interested party contracts the services of a conforming land use certifier to carry out the pertinent study.

2. The interested party sends the report prepared by the Certifier and the certification issued by him to MAG." (…).

Article 132.- (…) "In addition, he must provide a certification issued by the Conforming Land Use Certifier, according to Articles 48 and 66 of the Law regulated herein." Article 133.—To make effective any exemption or fiscal, tax, or municipal incentive, in agricultural activity, the interested party must submit to the Department of Soils of MAG an application and a detailed and thorough study of the use and soil management, water, and agrochemical practices on his farm, an inventory of the machinery and technology used, carried out, as applicable, by the Conforming Land Use Certifier, or by the specialized professional in each case." (…).

"Article 135.—To maintain the exemption percentage in the payment of the real estate tax agreed upon or any other incentive, the interested party, by means of a certification issued by the Conforming Land Use Certifier, must demonstrate before the administrative authority that during the entire tax period he has used the lands in accordance with land capability or its potential use with the authorized management practices." Another type of conforming use certification is for possessory information, art 58 of the RLUMCS. In that proceeding, the interested party must demonstrate, by means of a soil study, that he has exercised possession complying with the conforming land use for the activity he carries out, in accordance with the methodology, and executing it with the best management practices, according to available technology.

"Article 59.—The study shall be performed by the Conforming Land Use Certifier, who must analyze and certify, based on a field visit, whether possession in the property's activities has been exercised in accordance with conforming land use according to its classification and that management and conservation practices for soils and waters are carried out on the property in accordance with the approved methodology." --This Certifier is also assigned the study of soil use and management that the Agrarian Courts may order the parties to present in proceedings:

"Article 159.—In any process before the Agrarian Courts, regardless of the action claimed, they may order the involved parties to present a study of soil and water use and management prepared by a Conforming Land Use Certifier, to determine compliance with regulations. If non-compliance is demonstrated, regardless of the outcome of the process, it shall order the non-compliant parties, within the term granted for that purpose, to adjust their activity and practices to the soil management plans." --For its part, Decreto 30636-MAG, of 7/17/2002, creates the Official Registry of Conforming Land Use Certifiers, to allow "the participation of professionals of free practice and recognized capacity in the field of Edaphology, in fulfillment of the purposes set forth by Ley N° 7779" (cons. II), whose fee schedule "shall be governed in accordance with the minimum value of the professional hour for the provision of private services in agricultural and forestry sciences" (art. 12).

From the concordant interpretation of the LUMCS, its Reglamento, and Decreto 30636, it is inferred that the professionals authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos to whom the former entrusts the preparation of the land study and the issuance of certification for the incentives referred to (art. 46 et seq.) are those of free practice, accredited and authorized by MAG (INTA) as Conforming Land Use Certifiers.

V.2.4) THE FREE PRACTICE PROFESSIONAL IN ARTS 46 AND 47 LUMCS Articles 46 and 47 LUMCS thus refer to professionals of a liberal nature, who practice their profession, once they have obtained the qualifying university degree and are incorporated into CIAgro, on their own account, with autonomy of schedule, place, etc., and subjection to the provisions issued by the State and the Colegio, within the framework of their competence, to guarantee correct performance and protect the public interest. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2002/03975, 2004/08728, 02921/2005, 08143/2005, 08359/2005, 15492/2006, 01390/2007, 11923/2007, 18141/2009, among many).

The professional colegio is a non-state public entity, depositary of some administrative functions, such as the power to authorize professional practice, supervise it, and apply the disciplinary regime, when necessary. (Ibid. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto 187-90. SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 96-2003). Mandatory colegiatura for professionals in agricultural sciences is regulated in Articles 15 and 16 of Ley 7221. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 1550/1995, cons. II).

(Regarding the public functions entrusted to professional colegios, cf., among others, from SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 0493/1993, 1999/03088 and 06615/2007).

Sections 46 and 47 LUMCS are in strict correlation with 15 of Ley 7221. What CIAgro "authorizes" is "the practice of the profession in the corresponding areas and levels," after the proper incorporation of the professional (Decreto 30636, art. 3° inc a). While MAG-INTA "authorizes" the exercise of the Conforming Land Use Certifier function, after the accreditation act (considerando 1°, art. 8° ibid and Decreto 29375, arts. 6: term Conforming Land Use Certifier, 34, 35 and 131(1)).

The requirements to be accredited as a CUCS are such as to be met by a natural person, private, different from the state body (see point VI.9 infra).

The supervisory activity of the Colegio falls upon its members, in relation to the proper exercise of their profession; Articles 10 and 11 ibid.), not upon the MAG-INTA, and without detriment to the administrative functions of supervision and control that this body exercises over the work of the Certifiers (Decreto 30636, recital 2° in fine. Decreto 29375, 36, 37, 131, subsections 3 and 5, 134, etc.).

V.3) OTHER EXAMPLES OF CERTIFICATIONS ISSUED BY PRIVATE INDIVIDUALS AND CERTIFYING OFFICIALS IN ENVIRONMENTAL MATTERS Other examples of certifications issued by private individuals and certifying officials in agro-environmental matters are:

• a)Organic certificates from persons or agencies authorized and accredited before the state control body: "Document that attests that the product it covers has complied, in all its stages, with the principles, regulations, and requirements in force for organic production." (Decreto 35242, Article 4, subsection e, in relation to 4, subsections b and n ibid.; 5, subsections e and f, and 14 of Ley 8591; 73 and 74 of the Ley Orgánica del Ambiente, among others).

(Regarding incentives for organic production, see Ley 8591, Articles 16, 24 to 29).

• b)Forest Certification (Certificación Forestal): "Document issued by a duly accredited and qualified private entity stating that the forest management plan has been planned and executed in accordance with the principles, criteria, and indicators of sustainability established by the C.N.C.F," the Comisión Nacional de Certificación Forestal, a body of the State Forest Administration (Administración Forestal del Estado). (Ley Forestal, Article 6°, subsection o. Its Reglamento, Decreto 25721-MINAE, Articles 2°, 14, 26 to 29, and Decretos 27.388-MINAE-98 and 27998-MINAE-99).

Forest certification (certificación forestal) is voluntary and guarantees to consumers of forest products that these do not contribute to the destruction or degradation of forests.

(At the international level, one of the main private certifying bodies is the Forest Stewardship Council, or FSC, with principles and criteria widely accepted worldwide for sustainable forest management. Legal Opinion O. J.-065-2001).

• d)Forest Regents (Regentes Forestales). They have public faith in the regency reports, certificates of origin, and certifications they issue in accordance with the Ley Forestal. (Articles 21, 31, and 57, paragraph 3° of the latter. Decreto 26870-MINAE/1998, Article 20).
• c)Environmental Certifications (Certificaciones Ambientales). Their genesis dates back to the Earth Summit held in Rio de Janeiro (1992) and the guidelines of Agenda 21.

VI.-INADMISSIBILITY OF THE ALLEGATIONS OF THE MAG Additionally, the arguments put forward by the MAG are examined.

VI.1) REGULATIONS PRIOR TO THE LUMCS DO NOT SUPPORT THE COMPETENCE OF THE MAG OR INTA IN THIS MATTER The incentives provided for in the LUMCS, 7779/98 (published in La Gaceta 97 of May 21, 1998, the date from which it is in force), with the specific land study and certificate of compliant use (certificado de uso conforme) that must support their obtainment and maintenance, arise with this law. Therefore, the preceding regulations could not support the competence of the MAG or INTA for these purposes. Thus, because they precede the LUMCS, the following would not support it:

The Ley FODEA, for the Promotion of Agricultural Production (Fomento a la Producción Agropecuaria), 7064/1987, in force since May 8, 1987, and its amendments, which includes the Organic Law of the MAG (Title Three, Chapter I) and established, as one of the primary functions of the Ministry, agricultural research. Nor its Reglamento, Decreto 26431 and subsequent amendments, which, within the MAG's organizational structure, created the Dirección de Investigaciones, composed, concerning the matter of interest, of the Department of Soils and Land Evaluation (Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras) (Article 13 and Decreto 29252-MAG/2001, Article 3°), to which it entrusted various general functions in Article 15: Execute and regulate "soil studies (estudios de suelos) at the national, regional, and local level," inherent to specific studies (subsection 3). Define soil classification and land-use capacity (capacidad de uso) methodologies, with the aim of updating them (subsection 4). Provide efficient information about soils and land evaluation (evaluación de tierras), demanded by the agricultural sector (subsection 12). Conduct physical and chemical analyses of soils, "for characterization, classification, zoning, fertilization, and land-use capacity (capacidad de uso) purposes, according to regional priorities" (subsection 13). Any other function entrusted by laws, regulations, and higher authorities (subsection 21); the latter two, emanating from sources of lower hierarchy, cannot contradict the LUMCS, to which they must conform.

Although, as stated by the Ministerio de Agricultura y Ganadería, when responding to the hearing, the competence held by the former Department of Soils and Land Evaluation (Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras), now INTA, regarding conducting –generic– agricultural soil studies (estudios de suelos), with the aim of clarifying the best use and soil capacity, is derived from these norms, because they predate the LUMCS, none of the powers to which they refer would justify, per se, the performance by the MAG, through the INTA, of the specific land study (estudio de tierras) and issuance of the certificate of compliant use (certificado de uso conforme) for the enjoyment of the incentives, which said Law entrusted to a specific subject, outside the MAG-INTA: the professional authorized by CIAgro. The soil studies or analyses (estudios o análisis de suelos) commissioned to the MAG at different scales and for different purposes in the agricultural sector must be differentiated from the controlling functions (verification, approval or rejection, and recommendation) it exercises regarding the incentives of the LUMCS.

VI.2) OTHER RULES OF THE LUMCS AND ITS REGLAMENTO Article 5° of the LUMCS entrusts the MAG, in coordination with the MINAET, with compliance with its rules for the management, conservation, and recovery of soils.

To that end, Article 6° lists, among others, as functions of the MAG: The possibility of evaluating and carrying out, when it deems necessary, basic land-use (uso de la tierra) studies, which aims to "define those for agricultural use, abiding by the guidelines of the legislation in force regarding land-use planning (ordenamiento territorial)" (subsection a). (This does not empower it to carry out the land study (estudio de tierras) for the LUMCS incentives, Article 46 et seq.). The environmental evaluation (evaluación ambiental) of the lands, with the aim of "classifying them by their agronomic, socioeconomic, and ecological value," is for "defining agricultural zoning" (subsection b). Those assigned to it through regulations on soil management and conservation, as well as to fulfill its objectives (subsection k), must be harmonized with the provisions of the Law itself regarding the issue under discussion.

The functions that the same Article 6° authorizes the MAG to execute "directly or through contracting of services," as its wording clarifies, are those that have been "entrusted" to it; that is, those that form part of its competence; not others, in the case of the land study (estudio de tierras) and issuance of certifications to obtain the incentives of Articles 46 et seq. ibid.

(Also Article 18; Ley 8149 empowers the Board of Directors of the Institute to contract the professional, technical, and administrative services necessary to execute and control its operations. It is the responsibility of the Executive Director of the INTA to approve the contracting of these services. Decretos 31857/2004, Article 28, subsection i).

Both numerals (5° and 6°; Ley 7779) and the two regulatory ones that will be mentioned in section VI.3 (Decretos 31857, Article 35, paragraph 4; and 31817) must be interpreted in harmony with the content of Article 46 and following of the LUMCS.

In no way do they modify the situation, nor could they, Articles 7° and 8° cited from the Reglamento to the LUMCS (RLUMCS, Decreto 29375-MAG). In accordance with the former, "it is the responsibility of the MAG, through its organizational structure, to ensure compliance with the legal, regulatory, and technical provisions established by the law, the regulations, and national and specific plans for the use, management, and conservation of soils." For its part, Article 8 ibid., emphasizes that the functions attributed to the MAG, as the "Governing Body of the Agricultural Sector (Órgano Rector del Sector Agropecuario)," are "in accordance with the competences conferred in the Law being regulated" (LUMCS). Within this framework, the functions of "providing services in matters of soil use, management, and conservation" (subsection 9) and that of "contracting professional services in various sciences to provide training, technical advice, or carry out specific and necessary studies" (subsection 10) must be understood. Both the opening statement of that article and its subsection 10° emphasize that this is "in accordance with the Law herein regulated" (LUMCS), which demarcates the competence granted to the MAG (and INTA) and the exclusive tasks of the professional authorized by CIAgro.

In section V.2.3 above, it was noted that the RLUMCS itself, "for the purposes of interpretation and application of the provisions of the law" and of that Reglamento, when defining the Certifier of Soil Compliant Use (Certificador de Uso Conforme del Suelo) (Article 6°), makes it clear that this is a professional outside the MAG and INTA, bodies to which none of its norms grant these functions, which would infringe Articles 46 and 47 LUMCS. The same conclusion is drawn from Title II, Chapter V, of the RLUMCS, called "Of the certifiers of soil compliant use (De los certificadores del uso conforme del suelo)," and from Title III, Chapter XVII, "Of the incentives" (Articles 34 to 39; 59, 92, 131.1, 132.5 in fine, 133, 135, and 159).

Once again, for its proper understanding, a harmonious interpretation of the regulatory texts with Articles 46 and 47 LUMCS is required, as related and interdependent precepts of a legal system or subsystem, characterized by its unity and logical coherence (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 7371-99 and 2001-07603. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, vote 4442-95).

"The Legal System is a harmonious whole, and therefore its norms should not be applied in isolation, without a prior systematic interpretation that involves the other pertinent legal norms, and at the core, in accordance with the Political Constitution" (SALA CONSTITUCIONAL, resolution No. 07371 of 10:12 a.m. on September 24, 1999). By necessity of systematic interpretation, the content of an article is determined in conjunction with the set of norms that surround it; not separately. (SALA CONSTITUCIONAL, resolution 2001-7603).

Since the legal system "is not constituted by watertight compartments" (...), "the law enforcer is required to perform a systematic or contextual interpretation (Article 10 of the Civil Code), and not a sectoral one, all for the sake of a thorough legal understanding" (TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolution 4442-95).

VI.3) INTA LAW AND ITS REGLAMENTO Neither does Ley 8149/2001, creating the INTA, favor the thesis advocated by the MAG, Article 20, which establishes its duty to "conform," in fulfilling its functions, "to the provisions of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7779, of April 30, 1998," precisely the one that prescribes that the land study (estudio de tierras) and certification of compliant use (certificación de uso conforme) are to be performed by a professional authorized by CIAgro, under the terms explained; not by the MAG or INTA.

Concerning the Reglamento to Ley 8149, Decreto 31857, in force since July 27, 2004, the MAG invokes three articles (49, 51, and 35.4), which do not support the alleged competence:

Article 49. It explicitly transfers to the INTA the functions and competences granted by Decreto 26431-MAG/1997, Article 12 et seq., to the Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias, which it abolished, in Article 51, from the MAG's organic structure, and which is substituted by that administrative body. (The implicit replacement of administrative units is deduced from Article 4° and Transitional Provision III of Ley 8149. See also, from its Reglamento, Articles 5°, 8°, 9°, and 11, subsection d).

Without overlooking their regulatory nature, none of these norms confer upon the MAG or INTA the powers that the LUMCS, Articles 46 and 47, attribute to the professionals authorized by CIAGRO.

Article 35, paragraph 4°, when regulating matters related to the Department of Services (Departamento de Servicios) of the INTA, lists the function of "providing" certification services for soil compliant use (certificaciones de uso conforme de suelos), specific studies (estudios específicos), among others, and any assigned by the Directorate's Head, which – it must be repeated – could not contradict the law.

Of the legal citations made by the MAG, it is the only norm that expressly refers to the problem at hand. However, it is not acceptable to support its thesis, because for the purposes of receiving the incentives of the LUMCS, in accordance with Articles 46 and 47, and implementing regulatory norms (Decreto 29375, Articles 6°, 34 to 39, 128 to 135; and Decreto 30636), the land study (estudio de tierras) and certification of compliant use (certificación de uso conforme) must be carried out by a professional authorized (incorporated) by the Colegio de Ingenieros Agrónomos, and the services that the MAG (INTA) can provide in this field are of another type: supervision and control, in addition to the accreditation of the Certifiers (Certificadores).

The interpretation that would pretend that Article 35, paragraph 4, ibid. empowers the INTA to directly perform said soil study (estudio de suelo) and issue the certification of compliant use (certificación de uso conforme), or that another regulatory norm setting fees for the provision of these services (Decreto 31817-MAG/2004) would do so, would contravene the provisions of the LUMCS, Articles 46 and 47, in conjunction with the implementing regulatory norms, which attributed these acts to the –liberal– professionals authorized by CIAgro, accredited as Certifiers of Compliant Use (Certificadores de Uso Conforme).

In exercising regulatory power, the Executive Branch cannot alter the spirit of the law, nor reform it, because if it did, it would become a legislator. (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 1130-90, 2934-93 and 2382 and 2381 of 1996 and 09276/2008).

When a regulation modifies an article of the Law, "it exceeds the regulatory power proper to the Executive Branch, thereby violating the provisions of Articles 9, 11, 121 subsection 1) and 140 subsections 3 and 18 of the Political Constitution." (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 0031-95. From the same Chamber, cf.: votes 1876, 1635, 1130, all three from 1990, and 243-93).

In any case, in the face of a potential antinomy, since the law prevails as the superior norm, the legal operator must opt for its application over one of lower rank, by the principle of hierarchy of the normative system, as contained in Article 6° of the Ley General de la Administración Pública.

The regulation, as a subordinate and complementary norm to the law, has absolute submission to the latter, and cannot modify, nullify, or contradict its precepts, nor supplement them by producing a specific effect not desired by the legislator or a content not contemplated in the norm it develops. (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 1130/1990, 3550/1992, 0243/1993, 2934/1993, 5227/1994, 2382/1996, 2856/2000 and 06615/2007).

Hierarchy and competence are constitutional criteria for delimiting the validity of norms and what each normative type can or cannot do. (DIEZ-PICAZO, LUIS MARIA: La derogación de las leyes. Edit Civitas S. A. Madrid. 1990, pg 286). If there is confrontation, the superior norm prevails over the inferior one. (Idem, pg 306).

VI.4) RECAPITULATION In summary, the LUMCS, Articles 46 and 47, entrusts the land study (estudio de tierras) and subsequent issuance of the certificate of compliant use (certificado de uso conforme) to the professional authorized by CIAGRO; not to the MAG (INTA), a competence that is not derived from the norms adduced by the latter, nor from the generic powers that attributed to it the carrying out of other soil studies (estudios de suelos), for different purposes, and were transferred to the INTA by internal distribution. The MAG could not transfer or reorganize within the INTA a competence it did not have.

VI.5) INAPPROPRIATENESS OF THE EXPANSIVE INTERPRETATION OF ARTICLES 46 AND 47 LUMCS For the MAG, although Articles 46 and 47 LUMCS establish that the soil study (estudio de suelos) and certification (certificación) foreseen therein must be carried out by "a professional authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos," it can be, it argues, a private or public professional. The norm is general, is not limited to the former, nor should a distinction be made where the norm does not.

The Clas Manual for the hiring of professionals who perform agronomist functions within the MAG, it adds, requires that they be incorporated into the Colegio. The INTA, when providing public services, through authorized professionals, it asserts, does not charge more than cost.

The argument is untenable. Articles 46 and 47 LUMCS are special norms, prevailing over the general ones that empower the MAG (INTA) to carry out other soil studies (estudios de suelos) for different purposes. Said articles are limited to professionals who privately practice their profession, since they do not grant concurrent competence to those state bodies. It is a specific mechanism to access the benefits of the LUMCS (principle of tax legality). For these purposes, the administrative body must not be confused with the natural persons or officials through whom it acts, who can only materialize the powers that the law authorizes the former (principle of legality). The unauthorized act is prohibited.

Moreover, the point under discussion is not the cost of the service, but the exercise of a competence that the law does not confer on the MAG (INTA).

VI.6) IMPLIED DEROGATION For the MAG, although the argument that Articles 46 and 47 LUMCS are special norms, which by their nature prevail over general ones and designate a specific subject to carry out the soil study (estudio de suelos) and issue the certification (certificación), seems accurate, it "falls by its own weight" before the principle that the later norm derogates the earlier one, insofar as it opposes it. We are, it says, faced with two laws (7779/1998 and 8149/2001) and two regulations (29375/2000 and 31857/2004), but the Ley del INTA and its Reglamento are later and prevail over the former ones.

It thus raises a problem of implied derogation, due to the alleged incompatibility of a new norm, of equal or higher hierarchy, with an earlier one. It would be resolved in favor of the supervening one, following the cited aphorism, if the derogating norm is issued by the issuing body within the limits of the competences granted by the legal system. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, rulings 130/1992, 000376-F-99, 01315/2010).

The Civil Code, Article 8°, second part (extension of the derogation to everything incompatible between the new law and the earlier one, same as Article 2.2 of the Spanish Civil Code), regulates implied derogation, interpreted as a case of inapplicability to the specific case, by virtue of the principles of division of powers, parallelism of forms, and binding nature of judicial and administrative decisions for the parties. Once a law is enacted by the Legislative Assembly, it is the responsibility of the latter to amend or suppress it. (Constitución, Article 121, subsection 1°. SALA PRIMERA DE LA CORTE, ruling 376-F-S1-2010).

The allegation is inadmissible. The MAG does not specify the legal rules of apparently opposite content, nor does it analyze them. In those it invokes, no contradiction is discernible.

"Incompatibility exists when it is logically impossible to apply one norm without violating another," given that their factual assumptions are entirely coincident. (LUIS MARIA DIEZ-PICAZO. Ob. cit., pg. 302).

VI.7) LAND-USE (USO DE SUELO) STUDIES AND CERTIFICATIONS OF COMPLIANT USE (CERTIFICACIONES DE USO CONFORME) AS RESEARCH ACTIVITY. INAPPROPRIATENESS The MAG cites the meanings of the term "investigate" in the Diccionario de la Real Academia: "to make inquiries to discover something"; "to carry out intellectual and experimental activities in a systematic manner, with the intention of increasing knowledge about a particular subject." It affirms that for the purposes of the LUMCS incentives, in the execution of land studies (estudios de tierras) and certifications of compliant use (certificaciones de uso conforme), the INTA carries out research activity, since in the process of soil surveying and prospecting, the scientific method is applied to achieve objective results, in order to issue a criterion, which is documented in a certification.

This entails, according to it, the elaboration of a map, taking and evaluation of samples to determine if the land has or not the land-use capacity (capacidad de uso) referred to in the application. In addition, within the certifications and technical reports, a chapter of technical recommendations is included, which, by their nature, become a practice of technology transfer, an obligation of the INTA (Ley 8149, Article 2°), since it mentions, at a minimum, those management, conservation, and soil recovery practices detailed in Article 19 LUMCS.

Against CIAgro's thesis, it asserts, the norm that authorizes the INTA to sell services (Ley 8149, Article 2°) is not limited to research, as an exclusive activity. Article 7°, subsection a, of its regulation, establishes that the INTA's patrimony is constituted by the resources indicated in numeral 7 of Ley 8149 and "the income generated by the sale of products, services, and technology." Thus, it could sell other services related to innovation, generation, or transfer of technology, which are part of the Institute's objective.

From which it infers that the INTA has the competence to prepare the disputed soil studies (estudios de suelo) and certifications of compliant use (certificaciones de uso conforme), through its officials, with whom there is an employment relationship, or through the contracting of professional services from private individuals.

The argument is not acceptable.

One of the primary functions of the MAG is to promote agricultural development based, fundamentally, on agricultural research and extension. (Ley 7064/1987, Article 48, subsection a. Its Reglamento, Decreto 26431/1997, Articles 12, 13, 14, and 15, subsections 14, 18 to 20. RLUMCS, Article 6°, term "Extension System (Sistema de Extensión)").

The INTA replaces the competence of the Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias and was created as a body of maximum deconcentration, specialized in research, attached to the MAG (Ley 8149, Article 1°). It seeks to contribute to the improvement and sustainability of the agricultural sector through the generation, research, innovation, validation, and dissemination of technology, for the benefit of society. It is authorized to sell agricultural research services, provided it does not impair the attention to socially relevant research demands (Article 2°, in connection with 3°, subsections a and g, 5°, 6°, 12 subsections l and ñ; 14, subsection g; 16, 19 to 21. Its Reglamento, Decreto 31857/2004, Articles 1°, 4°, 5°, 7°, subsection g; 11, 21, 23, subsection l; 28, subsection e and f; 31, 35, 38 to 43).

Agricultural research aims at technological innovation and transferring the results to ensure their implementation among producers.

In the meanings from the Real Academia cited regarding the word "investigate," the inquiries are aimed at "discovering something." The intention of the methodical intellectual and experimental activities is "to increase knowledge about a particular subject." It does not differ much, then, from the legal concept contained in the Reglamento to the Ley del INTA, Decreto 31857/2004, in Article 1°:

"Research: Process of experimental study in a systematic and scientific manner, aimed at increasing knowledge in science and technology, trying to discover new techniques or little-known or insufficiently studied scientific phenomena." Agricultural research precedes innovation. The purpose of the former is the technological innovation of a process, product, and/or service, new or improved, which incorporates a change in one or more of its properties or characteristics, generating some advantage (ibid; term "innovation (innovación)").

(The concepts of research and innovation from the Reglamento to the Ley del INTA agree with the definitions reproduced in the Reglamento R-JD-INTA-02-2011, Interno para la venta de servicios y bienes accesorios del INTA, approved by the Board of Directors of the INTA on October 10, 2011, published in La Gaceta No. 241 of December 15 of the same year, Article 2°, subsections h and j).

Verification is the "advanced stage of the systematic research process, in which the researcher comprehensively and extensively (commercially or semi-commercially) verifies a technology close to being transferred for use by farmers; it corresponds to a stage prior to validation." (Decreto 31857, Article 1°; term "Verification (Verificación)").

Validation is the final stage of the research process, in which a technology or part of it is evaluated by farmers on their farms and under their own production conditions. Subsequent to validation is the process of agricultural extension, through the dissemination of technical options, which help the population improve knowledge, production methods, and income levels, impacting the improvement of their quality of life (ibid; terms "Validation (Validación)" and "Agricultural Extension (Extensión agrícola)"). Research is complemented by extension, and they feed back into each other.

The INTA, through the Executive Directorate, must coordinate with the State Agricultural Extension Service (Servicio de Extensión Agrícola del Estado) the transfer of technology to small and medium agricultural producers, "directly, effectively, and at no cost to the producer, provided the research has not been the product of the sale of services or its use is restricted and/or confidential" (Decreto 31857, Article 31). Likewise, to protect intellectual property rights, it must register in the corresponding registries any technological innovation resulting from its own research initiative (Articles 38 to 41 ibid).

The certificate of soil compliant use (certificado de uso conforme de suelo), with the study that precedes it, to obtain and maintain the LUMCS incentives, does not fit into the concept of agricultural research, since it is not "aimed at increasing knowledge in science and technology, trying to discover new techniques or little-known or insufficiently studied scientific phenomena." Nor does it generate innovation, nor is it subject to a process of verification, in the sense just noted, validation, agricultural extension, dissemination, or technology transfer.

The soil study (estudio de suelos) and certification (certificación) referred to in Articles 46 and 47 LUMCS are, certainly, acts of a distinct nature, aimed at determining a reality: whether the current or proposed use of the land for which the benefit will be received corresponds to the land-use capacity (capacidad de uso) or potential use, according to the official methodology.

Irrespective of whether these acts constitute a research activity or not, the decisive factor for the case is that the power was given to a specific subject (professional "authorized" by the CIAgro, Certifier of Compliant Use (Certificador de Uso Conforme)), as a specific mechanism to access the benefits of the LUMCS; not to the MAG-INTA (principle of tax legality).

Legally, the act of certification (certificación) is not innovative; see section V.2.1 supra.

As for the chapter of technical recommendations that the MAG asserts are inserted into the compliant use (uso conforme) reports and certifications, although useful, they are not consubstantial for achieving the LUMCS incentives, which do not require them, nor is it decisive for defining the point.

Article 19 ibid., relating to the soil management, conservation, and recovery practices, which will be planned and applied in area plans, based on agroecological and socioeconomic aspects, does not grant the INTA the disputed competence. Technology transfer must be carried out through the means authorized by law.

The issue of whether the INTA can sell other services, related to innovation, generation, or technology transfer, is not relevant to the requested ex officio reconsideration.

It should be added that in legislative file 13.881, for the INTA Law Project, the possibility that this Institute would conduct soil studies (estudios de suelo) and certifications (certificaciones) for the enjoyment of the LUMCS incentives was not even mentioned, nor was it included among the powers that Article 3° of the original text entrusted to the INTA, later generalized in the function of agricultural research (Articles 1° and 2°; current Law).

VI.8) REFLECTIVE REASONING The MAG argues the inadvisability of entrusting the private sector, which pursues ends not always coincident with the LUMCS regulations, with the verification of the compliant use (uso conforme) of lands that are outside protected wilderness areas.

This is an assessment that encounters the undeniable reality that, for the benefits or exemptions granted by that Law, the legislator entrusted, through the private exercise of a public function, the performance of those soil studies (estudios de suelos) and certification (certificación) to professionals authorized by CIAgro, that is, those who privately practice their profession, accredited and authorized by the MAG (INTA).

Regarding the utility of the MAG (INTA) collecting, managing, and making available to society all information on the characteristics (physical, chemical, and physiological) of the country's soils, at different work scales, so that it is possible to classify their land-use capacity (capacidad de uso), this must be done subject to the express powers or competences granted to it, among which are not the performance of soil studies (estudios de suelos) and issuance of certifications (certificaciones) for the purposes of Articles 46 and 47 LUMCS, having to confine itself in that field to the aforementioned control functions.

VI.9) INCOMPATIBILITY OF FUNCTIONS For the CIAgro, it is incompatible for INTA officials to be accredited before that body, approve the acts of interest, and control themselves.

ACCREDITATION The professional incorporated into the Colegio de Ingenieros Agrónomos must be accredited before the MAG (INTA) to carry out the agricultural soil study and issue the certification leading to the granting of incentives under the LUMCS and its Regulations. (Decreto 29375, arts. 6, term “Certificador de Uso Conforme del Suelo”, 34, 35, and 131, subsec. 1. Decreto 30636-MAG, Considerando 1, and art. 8).

Candidates for Certificadores de Uso Conforme del Suelo must meet the established requirements: submit the application for registration and demonstrate: their incorporation into the CIAgro, with a suitable academic degree, that they are practicing the profession and have minimum practical experience, passing the Certificadores Course, and payment of the registration fees in the Registry, which entails obtaining the accrediting card, which must be renewed each year. (Decreto 30636-MAG, arts. 3, 8, and 9; Decreto 29375, art. 35).

These requirements make clear that the person accredited as a Certificador de Uso Conforme del Suelo is a natural person, a professional incorporated into the Colegio, in private practice. (Decreto 30636-MAG, Considerando 2, and section V.2.4 above).

By accreditation, the respective public body (INTA) recognizes, after prior control, that the professional satisfied the established requirements and authorizes him to act as Certificador de Uso Conforme, in the area corresponding to his academic and professional orientation.

The objections of the CIAgro refute the premise that the INTA can carry out the soil study and issue the certification in disagreement. They tend to reinforce the thesis that these should only be done by professionals authorized by that Colegio.

Upon accepting the request for sua sponte reconsideration (section VIII below), and adopting the criterion that the INTA is not authorized to do so, the objections lose relevance. Nonetheless, in opinion C-192-2008, the Procuraduría, upon consultation by the Internal Auditor of INTA, indicated that officials of the MAG and INTA are prohibited from being accredited before this body in the capacity of private Certificadores de Uso Conforme del Suelo, in order to practice as such outside working hours (“overlapping hours constitutes a serious offense in public service”), tasks that must be approved by the body where they are officials.

The prohibition arises from the ethical rules and principles governing public service, primarily the duty of probity (Ley 8422, arts 3, 4, 38 subsec. b, and its Regulations, art. 1, subsec. 14): rectitude in the exercise of legal powers, impartiality in decisions, safeguarding and prevalence of public and institutional interest, etc. Whenever there is a possibility of a conflict of interest, “there is a prohibition against the official privately performing activities whose nature may compromise the transparency and adherence to legality of public service.” (Opinion C-192-2008).

Concerning the ethical prohibition or incompatibility of accumulating two public functions with conflicting interests, insofar as they may lead to the impairment of strict compliance with the duties of the position and compromise objectivity, cf. from the SALA CONSTITUCIONAL, rulings 649/1993, 2011/1993, 3502/1994, 3932/1995, 5549/1995, 2883/1996, 1891/1997, 444/2000, 458/2000, 740/2001, 1749/2001, 5012/2001, 9685/2001, 644/2002, 466/2003, 1750/2003, 182/2006, 6472/2006, 155/2008, 18564/2008, and 4950/2009. From the SALA SEGUNDA DE LA CORTE, rulings 333/1999, 42/2008, and 410/2011. From the Procuraduría, opinions C-391-2006, C-163-2007, C-192-2008, C-396-2008, C-302-2009, and C-219-2010; Legal Opinions O. J.-012-2003, O. J-014-2006, O. J.-035-2007, and O. J.-90-2008, among others).

Neither could INTA (or MAG) officials be accredited as CUCS in this capacity, since the law did not confer the competence on the body, in whose name they would act, in addition to the incompatibility of functions that could arise. For the same reasons, the accrediting body could not accredit itself.

APPROVAL Soil studies and certifications of conforming use (uso conforme) must be submitted for approval by the MAG (INTA), for the subsequent legal effects. (Arts. 36, 37, 131.3, 4, and 5, and 134 RLUMCS).

Approval is a measure of subsequent control, aimed at verifying the certainty of the fact attested by the CUCS, and deeming it correct, for the purposes of arts. 46 et seq. of the LUMCS. In this case, it involves a founded assessment on the merits of an act of a third party, by the administrative body, external to the one who issues it. Approval presupposes verification “before the MAG” of the conforming use (arts. 46, 47, and 48 LUMCS; 131, 132.5, 133, 135 RLUMCS).

If MAG (or INTA) officials are forbidden from being accredited, in that capacity or on a personal basis, as CUCS, and both bodies from accrediting themselves (what is not authorized is prohibited; principle of legality), they could not exercise such function, and it goes without saying that it would be incompatible for them to approve their own works or, for their officials, works carried out by office colleagues for the incentives of the LUMCS.

As a guarantee of impartiality, transparency, and to prevent conflicts of interest in the exercise of public service, “he who holds the authority to supervise cannot at the same time occupy the position of the supervised subject.” (Legal Opinion OJ-035-2007, C-128-2007, and opinion C-192-2008).

Objectivity is called into question if an engineer provides services as a professional privately and at the same time must approve or supervise the execution of the works as a public official. (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 649/1993 and 01750/2003). The incompatibility does not disappear due to the fact that another engineer, a colleague of the professional, performs the approving act. The condition of colleagues and officials compromises objectivity, transparency, and internal control. (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 01750/2003).

The MAG distinguishes between the work of the Certificador de Uso Conforme de Suelo in the private sphere and the public function “assigned” to INTA. If INTA prepares the study and certification, it says, it verifies the information gathered in the field by the official, and brings it to the attention of the applicant.

The foregoing reveals that there is no review and approval, no internal control of tasks. The task of carrying out the study and certificate is confused with that of review and approval.

The MAG reproaches the lack of a national mapping of soils and land use capability (capacidad de uso de las tierras) at an adequate scale, of mandatory compliance, against which the Certificadores can compare the information.

The Regulations to the Organic Law of the MAG, Decreto 26431/97, conferred on the Department of Soils and Land Evaluation, of the Dirección de Investigaciones Agropecuarias (arts. 13), now replaced by INTA, arts. 49 and 51 of Decreto 31857), the functions of carrying out the mapping of soils of Costa Rica, according to their use capability; defining soil classification and use capability methodologies, in order to update them; as well as reviewing and adjusting the cartographic denomination of soils and their taxonomic classification (art. 15, subsecs. 2 and 4).

Hence, the lack of national mapping of soils and land use capability would be attributable to the omission in the exercise of competences by the respective bodies of the MAG. If said mapping is necessary for the exercise of the functions of the CUCS, the manner in which these tasks are currently reviewed and approved remains unclear.

It is also erroneous to affirm that CUCS only satisfy a private interest, while INTA officials would satisfy a public interest, since the action of the former entails the private exercise of a public function.

VII. PROFESSIONALS IN FOREST SCIENCES

By virtue of the sua sponte nature of the analysis, matters relating to the last aspect dealt with in opinion C-193-2008 are also addressed.

The CIAgro at the time consulted whether, in accordance with the provisions of Decreto Ejecutivo number 30636–MAG, forestry professionals (profesional forestal), with a minimum degree of Bachelor in Forest Sciences (Bachiller en Ciencias Forestales), accredited as Certificadores de Uso Conforme del Suelo, are authorized to carry out soil studies and issue certifications, only on lands where forestry projects (proyectos forestales) will be developed, or may do so in general.

Opinion C-193-2008 indicated that these professionals “are enabled to carry out soil studies and issue conforming use certifications, regardless of whether or not forestry projects will be developed on the land in question.” It was based on Decreto 22614, art. 2 (concept of professional), Ley 7221, arts. 5 (ordinary members of CIAgro), 4, amended by Ley 8188, (definition of professional in agricultural sciences), 15 (practice of the profession in Agricultural Sciences); 17 subsec. g (performance of other functions determined by special laws); its Regulations, Decreto 22688/1993, arts. 17 subsec. a, paras 6, 9, 10, 14, and subsec. c, and 21 subsecs. b and k (tasks corresponding to ordinary members of the Colegio, with a Bachelor's academic degree or higher), and Decreto 30636, article 3 (requirements for candidates for Certificadores de Uso Conforme del Suelo).

However, sua sponte, the opinion is reconsidered on this point, for the following reasons:

• 1)Acting as a CUCS constitutes a way of practicing the profession.

Candidates for registration in the Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo must be “duly incorporated into the Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica and in current practice of the profession” (Decreto 30636, art. 3, subsec. a). That is, any temporary suspension of the status as a member of that Colegio or in professional practice would prevent them from acting as a CUCS, during the period it remains in effect.

• 2)The CUCS must perform that task according to the area corresponding to his “academic and professional orientation.” It is a principle enshrined in article 15 of the Organic Law of CIAgro, 7221/1991, and reiterated in article 17 of its Regulations, Decreto 22688/1993:

Ley 7221, art. 15: “Only members of the Colegio de Ingenieros Agrónomos are authorized to practice the profession in Agricultural Sciences, in accordance with the provisions of this Law.

The Colegio de Ingenieros Agrónomos shall authorize the practice of the profession in the corresponding areas and levels of each of its members, in accordance with articles 3 and 16 of this Law and its Regulations.” Decreto 22688, article 17: “The members of the Colegio must practice the profession in those fields of Agricultural and Forest Sciences for which their academic and professional orientation accredits them.” (See relation with art. 26 of Ley 7221).

As a corollary to the above, forestry engineers (ingenieros forestales) incorporated into the CIAgro, with a minimum degree of Bachelor, are authorized to practice their profession “in the field of Forest Sciences”; not in another, such as that of agronomist engineer (ingeniero agrónomo).

On the distinction between the professions of agronomist engineer and forestry engineer, cf: Ley 7221, art 4, and the General Regulations to the Organic Law of the Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, Decreto 22688-MAG-MIRENEM/2001, arts. 1, 4 subsec. e, 7, 9, first paragraph and in fine; 15 subsec. a, 16 subsec. a, 17, 18 subsecs. a, b, c, ch, and d; 19 subsec. a, items 1 to 6, 8 to 10, 12, 13, 14; 19 subsec. b, items 1 to 4, 6 to 8, 11, and 12; 19 subsec. c, items 1, 4, 5, 8, and 9; 19 subsec. ch, items 1 to 3, 5 to 6, 8 to 10; and 21 subsecs. ch, e, g, i, k, l, and final paragraph; 23, 24, 27, 36, 54 subsec. e, 56 subsec. b, 74, 75, 77, para. 1 and subsec. d; 78, 79 para. 2, 95, 97, and 100 subsec. a.

Members of the Colegio have the right-duty to legally practice the profession in the area of Agricultural and Forest Sciences that their professional incorporation degree enables them for (arts. 15 subsec. a, and 16 subsec. a, Regulations of the Ley CIAgro).

• 3)Within this context, article 3, subsec. b, of Decreto 30636 must be interpreted literally. As pertinent, it states:

“Article 3.—Candidates for registration in the Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo must meet the following requirements:

• b)Hold a minimum degree of Bachelor in Agronomic Engineering (Bachiller en Ingeniería Agronómica) with emphasis in Plant Sciences (Fitotecnia) or Generalist, or a minimum degree of Bachelor in Forest Sciences. (...). Members of the Colegio de Ingenieros Agrónomos with a minimum degree of Bachelor in Forest Sciences may act as Certificadores de Uso Conforme del Suelo, on lands where forestry projects will be developed.” From the straightforward application of that rule, in harmony with Ley 7221, art. 15, and Decreto 22688, art. 17, it can be deduced once again that professionals in Forest Sciences, with a minimum degree of Bachelor, may act as Certificadores de Uso Conforme del Suelo “on lands where forestry projects will be developed”; not on others. Under this concordance, the final phrase of art. 3, subsec. b, Decreto 30636 is redundant and unnecessary, and only reinforces the scope of action in which forestry engineers accredited as CUCS may work. For this, an adverbial term such as “only,” “solely,” etc., is not required. The area of academic orientation of the forestry engineer conditions the practice of his profession and, therefore, the soil studies and conforming use certifications he may carry out. The a priori choice of the type of engineer (agronomist or forestry) to be hired would be given by the current or potential use of the land. The eventual difficulty in delineating the choice could not be an excuse for not delimiting the fields of work, based on the regulations governing them.

There is not, in art. 3, subsec. b, of Decreto 30636, a general authorization for Bachelors in Forest Sciences registered as CUCS to carry out soil studies and certifications for the incentives of the LUMCS in an unlimited manner in the agronomic and forestry fields, which would be of questionable legality. That norm, in its initial part, is limited to specifying the degree and the emphasis that CUCS candidates must have.

The fact that the soil studies of the CUCS must be done using the same Metodología para Determinar la Capacidad de Uso de Tierras de Costa Rica, Decreto 23147-MAG-MIRENEM-1994, does not legitimize the invasion of professional fields.

Nor would the principle in dubio pro libertatis be applicable to favor unrestricted professional practice, for several reasons:

• 1)Given clear legal texts, there is no doubt about their correct interpretation.
• 2)The professions of Agronomist Engineer and Forestry Engineer must be practiced within the framework permitted by the legal system.
• 3)The practice of a liberal profession is intimately linked to professional freedom. Like the right to work, what they protect is the free choice of a profession or trade, and not that they can be practiced without restrictions, outside the reasonable regulations and limitations that make possible the validity of other constitutional values, and satisfy, in a proportional and necessary manner, the public interest. (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 02655/2002. In the same sense, cf. from the same Sala, rulings 1294/1991, 03932/1995, 04269/1995, 942/97, 5803/1997, 10253/2001, 00641/2002, 00705/2002, 1455/2002, 01472/2002, 2083/2002, 02550/2002, 02655/2002, 04106/2002, 04442/2002, 06094/2005, 6915/2002, among others).
• 4)According to constitutional and contentious-administrative jurisprudence, the provision of professional services is that of a public service, subject to its own regulatory provisions, under the supervision of the Professional Colleges authorized by law. (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 789-94 and 4637-99 and 07657-99. SALA PRIMERA DE LA CORTE, ruling 127-F-98. SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, ruling No. 96-2003).
• VIII)CONCLUSION In conclusion, opinion C-193-2008 is reconsidered sua sponte, on the following terms:
• 1)For the purposes of granting incentives or tax exoneration (exoneraciones fiscales) established in the LUMCS and its Regulations, the INTA lacks competence to carry out, through its officials (agronomist or forestry engineers), the soil studies and issue the respective certifications, as well as to contract for this purpose the services of professionals authorized by the CIAgro and accredited as Certificadores de Uso Conforme de Suelo.
• 2)Said studies and certifications can only be carried out by agronomist engineers or forestry engineers who privately practice their profession in the area corresponding to their academic and professional orientation, enabled by the CIAgro and accredited before the INTA.
• 3)Due to the conflict of interest that would arise, agronomist engineers or forestry engineers who work for the MAG or INTA also cannot perform these acts, that is, act as Certificadores de Uso Conforme, nor be accredited as such, in a private capacity.
• 4)Members of the Colegio de Ingenieros Agrónomos, with a Bachelor's degree in forest sciences and accredited as Certificadores de Uso Conforme del Suelo, are enabled to carry out soil studies and issue conforming use certifications only on lands where forestry projects will be developed.

Sincerely,

José J. Barahona Vargas Procurador Asesor c.c.: MSc Gloria Abraham Peralta Ministra Ministerio de Agricultura y Ganadería Licda. Xinia María Chaves Quirós Vice Ministra Ministerio de Agricultura y Ganadería

Dictamen : 040 del 12/03/2013 ( RECONSIDERA ) 12 de marzo del 2013 C-040-2013 Ing. Agr.

Eugenio A. Porras Vargas Junta Directiva Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a la solicitud de reconsiderar de oficio el dictamen C-193-2008, con base en las razones expuesta, la cual se formula en acatamiento del Acuerdo N° 11 de la sesión 05-2011, según aclaración hecha en escrito aparte.

I.- ANTECEDENTES El Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (CIAgro) solicita una reconsideración de oficio del dictamen C-193-2008. Estima que el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) no está autorizado para realizar los estudios y emitir las certificaciones de uso conforme del suelo, establecidos en los arts. 46 y 47 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (LUMCS) y 34 y siguientes del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (RLUMCS), lo que corresponde sólo a profesionales privados.

Por el interés que tiene en la decisión del asunto, se confirió audiencia al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el que, a través de la señora Ministra a. i, Xinia María Chaves Quirós, expresó los motivos por los que sí es competente para llevar a cabo esos actos, refutó los argumentos esgrimidos por CIAgro, y pidió confirmar el dictamen.

A continuación se resumen los criterios vertidos en el dictamen que se impugna, el recurso de reconsideración, lo manifestado por el MAG y la réplica de CIAgro.

I.1) DICTAMEN C-193-2008 El Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, en su oportunidad, consultó si están legalmente autorizados para realizar los estudios de suelos y emitir las certificaciones para el otorgamiento de beneficios y exoneraciones fiscales de la LUMCS (arts. 30, 46 a 50) y su Reglamento (arts. 34 a 39, 58 y 59):

• 1)El INTA, o deben hacerlos profesionales incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos y acreditados ante el MAG.
• 2)En forma privada, los profesionales que laboran para el INTA, habida cuenta del posible conflicto de intereses, por tener éste la función de aprobarlos.
• 3)Los bachilleres en ciencias forestales, en general o únicamente en tierras donde se desarrollarán proyectos forestales, de conformidad con el Decreto 30636/2002.

El dictamen de mérito concluyó que:

• 1)El INTA puede llevar a cabo los estudios y certificaciones de suelos previstos en las referidas normas contratando los servicios de profesionales autorizados por el CIAgro, ya sea por el régimen estatutario del servicio civil o contrataciones temporales, según la Ley de Contratación Administrativa.
• 2)Los profesionales autorizados al efecto por el Colegio consultante, que prestan funciones para el INTA (por relación estatutaria o de servicios profesionales) deben dedicarse a tiempo completo a desempeñarlas (en forma de prohibición, por ley expresa, o contrato de dedicación exclusiva), y no pueden ejercer privadamente su profesión.
• 3)Los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos, con grado de bachiller en ciencias forestales, están habilitados para realizar estudios de suelos y emitir certificaciones de uso conforme, con independencia de si en el terreno se desarrollarán o no proyectos forestales.

Para ello, el pronunciamiento consideró, en síntesis:

Los incentivos de la LUMCS (dos exenciones fiscales y uno crediticio) son medidas económicas de fomento estatal que intentan persuadir a los particulares a proteger y aprovechar racionalmente el recurso suelo, parte del medio ambiente, en sus actividades agrícolas. Están precedidos de obligaciones legales para su adecuado manejo, conservación y recuperación, lo que es de interés público.

Distingue los estudios de suelos como actividad de investigación científica, en los términos del artículo 1° del Decreto 31857/2004 (Reglamento a la Ley del INTA), y como instrumentos tributarios, que permiten acreditar el presupuesto fáctico o condición objetiva para el disfrute de la exención. Indica que los primeros son propios de las Ciencias del Suelo, en las que participan distintas disciplinas, y los últimos sólo pueden realizarlos profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos.

El artículo 46 LUMCS “no prohíbe, ni restringe que esos profesionales sean únicamente aquellos que ejercen en forma privada, pues más bien habilita a cualquier profesional autorizado por el colegio de ingenieros agrónomos, incluso a aquellos que sean contratados por la administración para brindar sus servicios como parte del servicio público de investigación agropecuaria…”.

Los estudios de suelos agrarios como actividad de investigación agropecuaria pública, destinada a incrementar los conocimientos y tecnología agronómica, compete al INTA, y a lo largo de los años ha estado a cargo de otros órganos del MAG, antes Secretaría de Fomento y Agricultura, sobre todo de la Dirección de Investigación Agrícola o Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias, con arreglo a diversas normas dictadas: Leyes números 1540/1953 (arts. 2° y 3°), 7064/1987 (arts. 48 inc a y 51 inc. d), 7779/1998 (art. 6° inc a y d), 8149/2001 (arts. 1° y 20), y Decretos números 25/1941, 9511/1979 (arts. 2° y 3° inc b), 16195/1980 (art. 4°), 15134/1984, 17671/1987 (arts. 42, 44 y 45), derogado por el 19420/1989, 18564/1988 (arts. 1° y 2° inc. b), 23780/1994 (arts. 16, 17, 21, 39.1), 26431/1997 (arts. 13 y 15.3), 29375/2000, 31857/2004 (arts.49 y 51).

Afirma que “el fundamento para la realización de estudios e investigación de suelos por parte del INTA proviene, no de su ley de creación, sino de la conjugación de toda una serie de potestades legales (particularmente la LUMCS y la ley número 7064) que históricamente le han atribuido esa conducta administrativa al ministerio de agricultura y ganadería, y que por distribución interna de competencias (mediante reglamento ejecutivo a la ley 8149) le han sido asignadas a ese Instituto. Por lo tanto, el INTA sí posee una competencia genérica para llevar a cabo estudios de suelo o tierras”.

La exención (total o parcial, subjetiva u objetiva) enerva el surgimiento de la obligación tributaria y está sometida al principio de legalidad tributaria (arts. 61 y 62 del Código Tributario). Todos los elementos necesarios para su configuración deben derivarse de un texto legal.

Acorde con los numerales 62 del Código Tributario y 46 LUMCS, sólo tienen validez y eficacia para acceder a los beneficios fiscales que ésta crea en los artículos 48 y 49, los estudios de suelos aprobados por el MAG que practiquen los profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos, sea que se desempeñen en el ejercicio liberal de su profesión o laboren para la Administración bajo una relación estatutaria o de servicios profesionales.

El INTA “carece por sí mismo de la competencia legal para emitir los estudios que exige el citado artículo 46, por lo que la única manera de brindar estos servicios es a través de la provisión externa de los mismos”.

El INTA es órgano de desconcentración máxima del MAG, con personalidad jurídica instrumental, especializado en la investigación agropecuaria de interés social, a manera de servicio público, y tiene autorización legislativa para la venta de servicios al sector público y privado, siempre que no menoscabe las demandas de aquella. También se le faculta a contratar, por vía del servicio civil o contratación administrativa, los servicios profesionales necesarios para su gestión administrativa o cumplimiento de la función pública asignada. (Ley 8149, arts. 1°, 2°, 3 a, 4°, 15 y 18. Dictámenes C-009-2003, C-235-2003 y C-209-2007).

Como el Instituto puede vender servicios y proveerse de los recursos que necesite para su gestión, “lo que procede es que el INTA brinde los servicios de estudios de suelos previstos en el artículo 46 LUMCS, mediante la contratación previa de dichos servicios a profesionales autorizados por el colegio de ingenieros agrónomos, ya sea a través del régimen estatutario del servicio civil, o como contrataciones temporales, sujetas a la ley de contratación administrativa y su reglamento”.

La prestación de los servicios de estudios de suelos que establece el artículo 46 LUMCS no demerita la competencia de “investigación edafológica como parte de la investigación agropecuaria pública que ha venido realizando la administración (MAG e INTA) desde hace décadas”.

La LUMCS, artículo 47, atribuye la función pública de certificación a los profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos.

El INTA tiene una facultad genérica para emitir certificaciones de uso conforme, según el artículo 65.2 de la Ley General de Administración Pública, al haber asumido las potestades de investigación, conservación de suelos y zonificación agropecuaria que corresponden al MAG.

“Así las cosas, podemos concluir –al igual que con la potestad de elaborar estudios de suelos- que si bien al INTA no le alcanza la titularidad para la emisión de certificaciones con fines tributarios por sí mismo, sí posee la autorización legislativa para adquirir estos servicios profesionales e incorporarlos dentro de su personal a efectos de cumplir con su actividad normal, que en este caso particular incluye además la venta de servicios”.

En lo que respecta a la posible incompatibilidad de intereses que pudieran surgir entre los propios del cargo que ocupa un funcionario público y los derivados del ejercicio de la profesión que ostenta, para prevenir la colisión de estos y en aras de tutelar el interés público, “se requiere que los profesionales autorizados para realizar estudios de suelos y certificaciones de uso conforme que trabajen para el INTA –por relación estatutaria o de servicios profesionales- se dediquen por completo a realizar dichas funciones”, en forma de prohibición (en caso de ley expresa; Leyes 5867/1975 y 8422/2004, art. 15) o por contrato de dedicación exclusiva.

Los profesionales forestales “con grado mínimo de bachiller en ciencias forestales, debidamente incorporados al colegio de ingenieros agrónomos en calidad de miembros ordinarios, se encuentran habilitados para realizar en general estudios de uso de suelos y emitir certificaciones de uso conforme, con independencia de si en las tierras se desarrollarán o no proyectos forestales”. (Esto con base en las normas que rigen la materia: arts. 2° inc e del Decreto 22614; 4°, 5°, 15, 17 y 21 de la Ley 7221 y Decreto 30636, art. 3°).

EL CIAgro no cuestionó el último extremo.

I.2) FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE RECONSIDERACION DE OFICIO Los motivos que fundamentan la solicitud de reconsideración de oficio se resumen así:

• 1)Hay incoherencia y contradicción en el dictamen recurrido cuando afirma que si bien el INTA carece de atribución para realizar los estudios de suelo y emitir las certificaciones de uso conforme (arts. 46 y 47 LUMCS), puede a tales efectos contratar profesionales, ingenieros agrónomos o forestales, y vender ese servicio.

Si no tiene competencia, no puede contratar servicios a ese fin. Con el argumento contrario, llevado ad absurdum, podría vender servicios de cualquier naturaleza siempre que contrate personal calificado para ello: servicios legales, contables, de consultoría y construcción, si contrata abogados, contadores, ingenieros y arquitectos, etc. La conclusión se opone al principio de legalidad.

El MAG o INTA sólo puede contratar personal para ejecutar las funciones que le han sido encargadas (artículo 6°, inciso e LUMCS); no para prestar servicios que el ordenamiento jurídico no le autoriza.

El art 46 LUMCS no faculta al INTA a realizar los estudios de suelos y emitir certificaciones, por sí mismo o mediante la contratación de personal.

• 2)El único servicio que el INTA puede prestar e incluso vender, de acuerdo con su Ley (art. 2°), es el de investigación, que tiene como objetivo “…aumentar los conocimientos en la ciencia y la tecnología tratando de descubrir nuevas técnicas o fenómenos científicos poco conocidos o insuficientemente estudiados”. (Decreto 31857/2004, artículo 1°).

Los estudios de suelos y certificados previstos en los artículos 46 y sigtes. de la LUMCS no son una actividad investigativa, pues no tienen como propósito aumentar los conocimientos (técnicos o científicos). Lo que pretenden es determinar una realidad: si la utilización actual o propuesta de un terreno corresponde a la capacidad de uso o uso potencial. Determinación que debe hacerse con base en un estudio previo, siguiendo la metodología oficial, y no constituye “generación, innovación, validación, investigación o difusión de tecnología” en el sector agropecuario. Por tanto, no está dentro de la competencia del INTA (Ley 8149, art 1°, pfo. 1°).

• 3)Del análisis de las normas que regulan la materia queda claro que los estudios y certificados deben ser hechos por profesionales que ejercen privadamente su profesión, ajenos al MAG, incluyendo al INTA.

3.1) Para realizarlos, los profesionales han de estar autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos y acreditarse ante el MAG (Art. 34 RLUMCS).

Es paradójico que los funcionarios del INTA, que lo son del MAG, se acrediten ante el mismo INTA (MAG).

3.2) Si el INTA es el órgano de control, a nombre del MAG, ¿cómo pueden sus funcionarios controlarse a sí mismos en el ejercicio de la función ?. Hay contradicción e incompatibilidad entre ambas funciones.

3.3) Si el INTA presta el servicio con sus propios funcionarios o por contratación de personal, ¿cuál departamento del MAG hará la aprobación. Y ¿ante quién someterán los Certificadores que contrate el INTA los estudios y certificados para su aprobación, si es el mismo INTA quien debe aprobarlos?

3.4) La terminología del artículo 36 RLUMCS delimita el tipo de estudios que puede realizar el Certificador de Uso Conforme del Suelo: “al nivel de detalle que requieran los casos concretos”. Y deja incólume la facultad del MAG de realizar estudios de suelos a nivel general (nacional, regional o local), para definir los de naturaleza agrícola.

Precisamente con base en esos estudios operan los Certificadores de Uso Conforme del Suelo, quienes contrastan en el campo la realidad presente con la clasificación dada por el MAG, para determinar el tipo de suelo y su uso (actual o potencial). Es diferente el ámbito de actuación de los Certificadores y el MAG.

3.5) A tono con el artículo 46 LUMCS, el interesado debe comprobar ante el MAG si la utilización actual o propuesta de un terreno corresponde a la capacidad de uso o al uso potencial.

Si la demostración ha de hacerse ante el MAG, lo es a través de un mecanismo externo.

3.6) Por el principio de legalidad tributaria, al tratarse de beneficios fiscales, el estudio o certificación sólo puede realizarlo quien indica la norma: profesionales que ejercen privadamente la profesional, ajenos al MAG (e INTA). Si la norma atribuyera a éste esa facultad, lo hubiera precisado.

3.7) La LUMCS (arts 46 y 47) otorgó esas labores a los profesionales que ejercen privadamente su profesión, autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos y acreditados ante el MAG. Son normas especiales, que prevalecen sobre las generales.

Las reglamentarias que el dictamen menciona son de menor jerarquía y ceden ante aquellas. No cita ninguna norma legal que otorgue idéntica actuación al MAG o INTA. Se fundamenta en una conjugación de potestades que históricamente han atribuido la realización de estudios e investigación de suelos al MAG y, por distribución interna de competencias, mediante Reglamento Ejecutivo a la Ley 8149, se le han asignado al INTA.

3.8) Si pudiera considerarse que al MAG (INTA) le corresponde la elaboración de estudios de suelos y la emisión de los respectivos certificados, estos serían todos aquellos que no se encuentren contemplados en los arts 46 y 47 de la LUMCS, ya que para estos el legislador definió un sujeto específico que los hiciera y emitiera el certificado.

3.9) La asignación de funciones en materia de suelos del MAG al INTA ha sido hecha en forma incorrecta. El INTA está impedido para realizar actividades más allá del objeto específico que le atribuye la Ley 8149, artículo 1°: la investigación.

I.3) POSICIÓN DEL MAG La posición que sostiene el MAG, por medio de la señora Ministra a. i., se desglosa en los siguientes aspectos: competencia del INTA derivada de varias normas, interpretación de los arts. 46 y 47 LUMCS, venta de servicios de investigación, objeciones a otros alegatos del CIAgro y razonamientos reflexivos finales.

I.3.1) COMPETENCIA DERIVADA DE DIVERSA NORMATIVA En opinión del MAG, acerca de la competencia del INTA para realizar estudios y certificaciones de uso conforme del suelo, además de lo expresado en el dictamen C-193-2008, deben analizarse una serie de normas:

• 1)La Ley FODEA (Fomento de la Producción Agropecuaria), N° 7064/1987. Incluye la Ley Orgánica del MAG. Establece que la investigación agropecuaria es una de las funciones primordiales del Ministerio.
• 2)El Reglamento a la Ley FODEA, Decreto 26431/1997. Creó la estructura organizacional del MAG y fijó las funciones del Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras (de la Dirección de Investigaciones Agropecuarias) para realizar estudios que clarifiquen sobre el mejor uso y capacidad del suelo (arts. 13 y 15).
• 3)La LUMCS, Ley 7779/1998. Otorga al MAG, dice, “todas las atribuciones en manejo, uso y conservación de suelos, de conformidad con el art. 6”, distribuidas en diferentes instancias que componen el Ministerio, comprensivas las de la antigua Dirección de Investigaciones, hoy ejecutadas por el INTA.
• 4)El Reglamento a la Ley 7779 (RLUMCS), Decreto 29375/2001. Destaca los artículos 7° (que reproduce el 5° de la Ley) y 8°, incisos 9 y 10: en su orden, competencia del MAG para prestar servicios en materia de suelos y contratar servicios profesionales a fin de realizar estudios concretos, conforme a la Ley que reglamenta.
• 5)Ley 8149/2001, de creación del INTA. Le confiere –afirma- “las competencias atribuidas al MAG en la ley 7779” (art. 20).
• 6)Reglamento a la Ley del INTA, Decreto 31857/2004. Resalta tres aspectos:
• a)Suprime de la estructura orgánica del MAG, la Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias (art. 51); b) Encomienda al INTA la ejecución de las funciones y competencias que el Decreto 26431 (art. 49) atribuyó a aquella Dirección; c) Confía a la Dirección de Investigación y Desarrollo Tecnológico (Departamento de Servicios) la función de brindar servicios de certificaciones de uso conforme de suelo, estudios específicos y cualquiera que le encargue la jefatura, entre otros (art. 35, apte 4, inc c).

I.3.2) INTERPRETACION DE LOS ARTS 46 y 47 LUMCS Para el MAG, en interpretación de los artículos 46 y 47 de la LUMCS, quién elabora estudios y certificaciones de uso conforme de suelos es “el profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos” o “profesionales autorizados”. Pueden ser públicos o privados. Las normas son generales. No debe distinguirse donde éstas no lo hacen.

Los funcionarios del MAG que se desempeñan como agrónomos deben estar incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos, de acuerdo con el Manual de Clases para la contratación de funcionarios. El INTA sólo cobra el costo de los servicios que brinda.

I.3.3) VENTA DE SERVICIOS DE INVESTIGACION Con apego al Diccionario de la Real Academia, el MAG, entiende por investigar, la acción de hacer diligencias para descubrir algo; realizar actividades intelectuales y experimentales, de modo sistemático, con la intención de aumentar los conocimientos en una disciplina. Define la investigación como la búsqueda de conocimientos o de soluciones a ciertos problemas, a través de un proceso sistemático, organizado y objetivo.

A su juicio, en la ejecución de estudios de suelo y certificaciones de uso conforme lleva a cabo una actividad de investigación, ya que es un proceso (toma de muestras, evaluación y determinación de la capacidad del terreno) en que se aplica el método científico, para alcanzar resultados objetivos tendentes a emitir el criterio certificado, a requerimiento del usuario. Además, las certificaciones incorporan un capítulo específico de recomendaciones técnicas o prácticas de transferencia tecnológica en manejo, conservación y recuperación de suelos, obligación del INTA. (Ley 7779, arts. 19; Ley 8149, art. 2°).

Niega que la venta de servicios que puede hacer el INTA se limite a los de investigación, como lo establece el artículo 2° de la Ley 8149, al que achaca un vicio de técnica legislativa, porque el artículo 7°, inciso a), del Reglamento a esa Ley, entre los recursos patrimonio del INTA, no liga la venta de servicios a la investigación. Con lo que podría vender otros servicios, relacionados con la innovación, generación o transferencia tecnológica, que son parte de los fines del Instituto (Ley 8149, art. 2°, primer pfo.).

Añade que la LUMCS, artículo 8°, inciso 9, autoriza al MAG (autorización dada al INTA por el art. 49 del Decreto 31857) a prestar servicios en materia de uso, manejo y conservación de suelos, cuyo costo lo determina el procedimiento de fijación de tarifas que rige la Institución.

I.3.4) OTRAS ALEGACIONES CONTRA LA SOLICITUD DE CIAgro El MAG contestó las objeciones hechas por el CIAgro a que los funcionarios del INTA (profesionales en agronomía) realicen las labores en discordia, así:

Pueden acreditarse porque cumplen una función asignada por ley, para satisfacer un interés público; no un interés particular, como lo hacen los certificadores privados.

Se controlan por medio de los reglamentos internos de funcionamiento, la supervisión que ejerce la jefatura, y el ordenamiento jurídico administrativo que rige la función pública (LGAP, Ley de Control Interno, Ley de Presupuestos Públicos, Ley de Enriquecimiento Ilícito, etc).

Añade otros reparos a la solicitud de reconsideración de oficio (CIAgro):

• a)El art 46 LUMCS alude al “profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos”; no a profesionales que ejercen privadamente.
• b)Confunde la labor que realiza un certificador de uso conforme en el ámbito privado con la función pública que se encomienda al INTA.

En el primer caso, el certificador realiza el estudio y lo presenta a la oficina respectiva del INTA para su revisión y aprobación, si procede.

Cuando el INTA realiza el estudio y certificación, verifica la información de campo, levantada por el funcionario, emite el documento y lo comunica al solicitante.

• c)Respecto de la invocación hecha por el CIAgro del artículo 36 del Decreto 29375, hace dos objeciones:

c-1) Deja sin explicar a quién supervisará el Certificador de Uso Conforme del Suelo, con qué medios o criterios.

c-2) El INTA, por la competencia dada por el MAG, también puede hacer estudios a nivel de detalle que se le soliciten, para cumplir los fines de la Ley 7779. El art. 36 no los excluye.

c-3) No hay una cartografía nacional de suelos y capacidad de uso de la tierra, a una escala de publicación adecuada y obligatoria, que deban usar los Certificadores para verificar la información.

• d)El argumento, en apariencia certero, de que los artículos 46 y 47 son normas especiales, predominan sobre las generales, y fijan un sujeto concreto para llevar a cabo los estudios de suelo y emitir la certificación de uso conforme, cede ante el principio de aplicación de las normas en el tiempo, según el cual la norma posterior deroga la anterior. La Ley del INTA y su Reglamento son posteriores a la Ley 7779 y su Reglamento, por lo que prevalecen sobre estas.

I.3.5) RAZONAMIENTOS REFLEXIVOS FINALES El MAG hace unos razonamientos reflexivos finales:

• a)El Estado debe velar por que el territorio nacional no destinado a áreas silvestres protegidas, 76 %, se oriente a un uso conforme con su capacidad. Labor que no puede entregarse al sector privado, cuyos fines no necesariamente coinciden con los de proteger los activos naturales, que el legislador plasma en la Ley 7779 y leyes conexas.
• b)Ante el manejo de la emergencia alimentaria global a enfrentar a corto plazo, el MAG e INTA jugarán un papel primordial en la preservación de los suelos de alto valor agronómico, que aseguren la suplencia sostenida de alimentos básicos para consumo de la población.
• c)Es importante que el INTA recolecte toda la información sobre las características de nuestros suelos y la ponga a disposición del Sector Agropecuario y del país en general.
• d)Como los estudios de levantamiento, prospección de suelos y capacidad de uso de las tierras son de elevado valor, la Administración autorizó al INTA a vender servicios orientados a la generación de esta información básica, a distintas escalas.

I.4) RÉPLICA DEL COLEGIO (CIAgro) El Colegio, replica, en resumen:

La normativa anterior a la LUMCS, ésta y su Reglamento no modifican lo alegado.

La atribución de competencias del MAG al INTA, distintas a la investigación, único servicio que puede vender, contraviene su propia ley.

Las normas reglamentarias en las que el dictamen C-193-2008 y el MAG fundamentan la posibilidad de que el INTA realice los estudios de suelos y emita certificados de uso conforme, van más allá de la Ley 8149 y LUMCS. Esta la asignó a los profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos, que ejercen privadamente su profesión, acreditados ante el MAG (arts. 46 y 47). No hay norma de rango legal que atribuya esa labor al INTA, ni al MAG.

La afirmación de que no debe distinguirse donde la norma no lo hace contradice el principio de legalidad y pretende legitimar el principio de libertad (lo que no está prohibido, está permitido).

Reitera que la facultad del MAG para realizar estudios de suelos lo es a nivel general (nacional, regional o local), los certificados de uso conforme del suelo no constituyen actividad investigativa y que la venta de otros servicios relacionados con la innovación, generación o transferencia en tecnología (art. 7° del Reglamento a la Ley del INTA) desconoce el artículo 2° de la propia Ley del INTA, que limita la venta de servicios a los de investigación.

Ninguna norma reglamentaria tiene fuerza superior a una ley, por más posteriores o especiales que sean, ni pueden ir más allá de la LUMCS y Ley de creación del INTA, que no otorgan a éste competencia a esos efectos, ni el MAG podía transferirle una que no tenía.

Para resolver la gestión formulada, se analizan los siguientes temas: el uso sostenible de los suelos agrarios, capítulo de incentivos de la LUMCS, los criterios para la interpretación de los términos “profesional (es) autorizado (s)” en los artículos 46 y 47 LUMCS, el certificado de uso conforme en nuestro ordenamiento, las alegaciones del MAG y los profesionales en ciencias forestales.

II.- USO RACIONAL DEL SUELO II.1) USO SOSTENIBLE DE LOS SUELOS AGRARIOS El suelo agronómico, componente esencial del medio ambiente, es “frágil, de difícil y larga recuperación (tarda desde miles a cientos de miles de años en formarse), y de extensión limitada. Un uso inadecuado puede provocar su pérdida irreparable en tan sólo algunos años”. Por su extremadamente lenta tasa de formación y regeneración, en la práctica se le considera como recurso no renovable.

(Problemática de los Usos del Suelo. http://www.miliarium.com/Proyectos/SuelosContaminados/Manuales/Problemasusosuelo.asp. Asociación Europea de Libre Comercio. Suelos contaminados, en http://www.madrid.org/cs/Satellite?idTema=1109265 600870&c=CM_InfPractica_FA&pagename=ComunidadMadrid%2FEstructura&sm=1&language=es&cid=1114178591774& segmento=1).

La Carta Mundial de los Suelos de la FAO destacó la suprema importancia de las tierras agrícolas para la supervivencia y bienestar de la especie humana, proveedoras de la mayor parte de alimentos y otros bienes. Consecuente con ello es el deber de fomentar su uso óptimo, conservación y mejora. (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO. Roma, noviembre 1982).

Años más tarde, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO: Food and Agriculture Organization) recalcaron que la destrucción de los suelos es “uno de los principales problemas con que se enfrenta el mundo”. (…) "El suelo es, y seguirá siendo en un futuro previsible, la base de la producción alimentaria”; “muchos millares de hectáreas dejan de cultivarse cada año por exceso de erosión, salinidad, anegación o esterilidad, y en millones de ellas el potencial productivo básico declina progresivamente hacia dicho estado". (Textos de informes FAO-UNESCO-PNUMA, 1984).

También la Comisión de las Comunidades Europeas, en el documento “Hacia una estrategia temática para la protección del suelo” (COM 2002, 179, apartes 1 y 2.2), señaló la importancia del suelo agrario y funciones (medioambientales, sociales, económicas y culturales) que cumple: Es fuente de alimentos y otros productos agrícolas, esenciales para la vida humana; de materias primas, medio vivo con gran biodiversidad. Constituye el hábitat de numerosos organismos, uno de los principales factores para la protección del agua, de intercambio de gases con la atmósfera, un elemento del paisaje y del patrimonio cultural de la humanidad. Sirve de soporte físico a las actividades humanas, etc. (Vid. también COM 2006, 231 final, y Directiva 2004/35/CE, en punto a daños al suelo).

Para que el suelo pueda desempeñar sus numerosas funciones, es necesario mantenerlo en buen estado, protegiéndolo contra la degradación. En Costa Rica se han anotado como factores de ésta: los desequilibrios hídricos, las fuertes pendientes y el mal uso de las tierras. Las cifras sobre la mala utilización del recurso suelo, al año 2000, son: el 26,5 % sobreutilizado, 45,3 % subutilizado y sólo un 28,2 tiene un uso adecuado. (GEO Costa Rica: una perspectiva sobre el medio ambiente. Ministerio del Ambiente y Energía-Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. 2002. Aspectos del desarrollo sostenible referentes a los recursos naturales en Costa Rica. Agenda 21-Costa Rica. Informe de la participación de Costa Rica en la 5° sesión de la Comisión sobre Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. Agosto 2000. Acerca del concepto de degradación de los suelos, ver art. 6° del Decreto 29375. Hacia una estrategia cit, pto 4. Por Ley 7699/1999, el país aprobó la Convención de la ONU de Lucha contra la Desertificación).

En la Primera Jornada Nacional de Sensibilización sobre Degradación de Tierras (enero 1999), realizada por la Comisión Asesora sobre Degradación de Tierras (CADETI, MINAE) se identificaron las áreas geográficas del país que presentan elevado deterioro de tierras, así como las causas abióticas, bióticas y socioeconómicas más importantes que han llevado a esa situación. (En torno ae la creación de CADETI, vid Decretos números 27258/1998, 29279-MINAE-MAG del 2009, art. 15, 30231-MINAE-MAG del 2002 y 35216/2009. Aspectos del desarrollo sostenible referentes a los recursos naturales en Costa Rica cit).

Es intrínseco al desarrollo sostenible utilizar el ambiente, incluido el suelo, reduciendo al mínimo su deterioro. (ALVARADO, Alfredo. El papel del estudio del suelo en la agricultura costarricense, pg. 1. En: “X Congreso Nacional Agronómico/ II Congreso de Suelos”. CIACR, San José. 1996).

II.2) EXPLOTACION RACIONAL DE LA TIERRA COMO PRINCIPIO CONSTITUCIONAL La explotación racional de la tierra o de los recursos naturales y, en particular, con el ejercicio de la actividad agraria, es un principio de tutela constitucional. (Constitución, arts. 50 y 69. SALA CONSTITUCIONAL, votos 5399-93, 5976-93, 2233-93, 6322-2003, N° 9927-2004, 10290-2005, 13045-2005, 7996-2006, 18051-2006, 02410-2007, 03923-2007, 17552-2007, 18044-2007, 001171-2008, 001172-2008 y 14092-2008. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN CUARTA, voto 66-2006 TRIBUNAL AGRARIO, votos 199-2000, 141-F-04, 0252-F-07).

A partir de los parámetros constitucionales, la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización inteligente de sus elementos, sin poner en riesgo la productividad de los recursos naturales para el presente y el futuro. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 2008-001172).

II.3) SOSTENIBILIDAD DEL RECURSO SUELO EN LA LUMCS La LUMCS tiene como fin fundamental proteger, conservar y mejorar los suelos en gestión integrada y sostenible con los demás recursos naturales mediante el fomento y la planificación ambiental. Obliga a toda persona, física o jurídica, a ejecutar las prácticas y actividades necesarias para el manejo, conservación y recuperación de los suelos, a vigilar el cumplimiento de la legislación dictada en la materia, y recompensa, con medidas de fomento, a los propietarios y poseedores legítimos que se ajusten a sus disposiciones (arts. 1°, 12, 41, 42, 46 ss. Tocante a las actividades de fomento, vid: Opinión Jurídica O. J.-120-99 y dictamen C-038-02, pto. III.3).

Lo último, en armonía con la Carta Mundial de los Suelos, que recomienda la concesión de incentivos financieros apropiados (desgravación fiscal, créditos, etc.) como condición básica para lograr un buen aprovechamiento, ordenación y conservación racional de las tierras agrícolas. (Principio 6°, Directrices prácticas iv y viii).

III.- CAPÍTULO DE INCENTIVOS DE LA LUMCS Aun cuando la consulta original y la solicitud de reconsideración de oficio abarcan los artículos 46 a 50 LUMCS, en el texto de ambos escritos y en esta respuesta se hace énfasis en el 46 y 47, por contener los enunciados generales en cuanto al estudio de tierras y certificación de uso conforme.

La LUMCS contempla dos tipos de incentivos:

Fiscales o tributarios:

• 1)Asignación de un menor valor tributario a los inmuebles agrícolas de uso conforme (art. 48).
• 2)Exoneración parcial (en un 40%) del pago del impuesto de bienes inmuebles (art. 49).

Crediticio:

Créditos bancarios preferentes (art. 46 y 50).

III.1) EL REQUISITO DEL ESTUDIO DE TIERRAS PARA SOLICITAR LOS INCENTIVOS “ARTÍCULO 46.- Para hacer efectivos cualquier exoneración o incentivo, fiscal o tributario, así como para el acceso a créditos preferenciales de los que apruebe el Sistema Bancario, relacionados con el uso de la tierra agrícola, el beneficiario que lo reclame tendrá que comprobar, previamente, ante el Ministerio de Agricultura y Ganadería que la utilización actual o propuesta del terreno por el que se percibe este beneficio corresponde a la capacidad de uso o al uso potencial, según el estudio de tierras elaborado, con anterioridad, con base en la metodología oficial, por un profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos.

Si la realización de las actividades fuere incompatible con el uso óptimo del terreno, conforme con lo indicado en el párrafo anterior, no se le concederán el beneficio de exenciones ni los incentivos que solicita”.

El beneficiario (propietario o legítimo poseedor, arts 133 incs 1 y 2 RLUMCS; 6 incs a, b y d Ley 7509) que solicite “cualquier exoneración o incentivo, fiscal o tributario” o “créditos preferenciales” destinados a la actividad agropecuaria (art 136 RLUMCS), ha de comprobar ante el MAG (INTA) que la utilización actual o propuesta del terreno corresponde a la capacidad de uso o al uso potencial, por medio de un estudio de tierras elaborado por un profesional del Colegio de Ingenieros Agrónomos, con base en la metodología oficial.

III.1.1) ACLARACIONES TERMINOLÓGICAS Al respecto, el artículo 6° RLUMCS hace las siguientes aclaraciones terminológicas:

“Uso conforme del suelo. Aquel uso del suelo que se ajuste a las normas consideradas en la Metodología para la Determinación de la Capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica y a las normas técnicas de manejo y conservación del suelo establecidas en la ley Nº 7779.

“Capacidad de uso de la tierra. Es el grado óptimo de aprovechamiento que posee un área de terreno determinada, con base en la calificación de sus limitantes para producir cultivos en forma sostenida y por períodos prolongados”.

“La mejor práctica de conservación de suelos es el uso de la tierra acorde con su propia capacidad de uso”. (Berstch, Floria. El recurso suelo en Costa Rica. Décimo informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Sostenible. http://www.estadonacion.or.cr/Info2004/Ponencias/Armonia/Bertsch_2004.pdf).

(Sobre capacidad de uso y uso potencial o potencial productivo, cfr.: LUMCS arts 2 inc c, 6 inc i, 7 inc c, 20, 27, 46 a 49, 64 y 65; RLUMCS, arts 5, inc 4, 6°, 132 inc 5, 135 y 172).

“Uso potencial de la tierra. Es el uso que se le podría dar a la tierra una vez que se lleven a cabo las enmiendas y mejoras necesarias mediante prácticas racionales de manejo y conservación de suelos y aguas para lograr un beneficio social y de la tierra”.

“Potencial productivo del suelo. Es la capacidad que tiene el suelo para producir en forma óptima, aplicando mejoras”.

“Tierras agrícolas. Tierras con capacidad para el desarrollo de actividades productivas agrícolas definidas según las clases de capacidad de uso establecidas en la Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica".

A nuestro entender:

El uso actual es el que se le da al terreno en la realidad (uso real), la forma como se emplea en el presente. Puede coincidir o diferir con su aptitud natural.

Uso incompatible: uso no conforme.

III.1.2) CLASIFICACION DE TIERRAS POR SU CAPACIDAD DE USO. Decreto 23214 (Metodología Oficial) El Decreto 23214/1994-MAG-MIRENEM oficializó la nueva “Metodología para la Determinación de la Capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica”, que es acatamiento obligatorio (art. 2°). Clasifica las tierras por su capacidad de uso para sustentar actividades agrarias, de acuerdo con su vocación y limitantes intrínsecas (pendiente, erosión sufrida, profundidad efectiva, textura en el suelo, pedregosidad, fertilidad, toxicidad, salinidad, drenaje, riesgo de inundación, clima, etc.)

La clasificación tiende a compaginar los tipos de tierras con los usos que mejor se adapten a sus condiciones naturales, para un aprovechamiento racional y optimizar la producción sostenible.

La estructura del sistema de clasificación comprende tres niveles: clases, subclases y unidades de manejo.

Clases de capacidad de uso son “grupos de tierras que presentan condiciones similares en el grado relativo de limitaciones y riesgo de deterioro para su uso en forma sostenible”.

El sistema consta de ocho clases, identificadas con números romanos, en las que se presenta un aumento progresivo de limitaciones para el desarrollo de las actividades agrícolas, pecuarias y forestales.

Subclases de capacidad de uso son “grupos de tierras dentro de una clase que tienen limitaciones del mismo tipo”.

Las unidades de manejo “constituyen una subdivisión de las subclases de capacidad de uso, que indican el o los factores específicos que limitan su utilización en actividades agropecuarias y forestales”.

El Decreto 33957, del 5/9/2007, reformó la Metodología para la Determinación de la Capacidad del Uso de las Tierras (Decreto 23214-MAG), y en el artículo 2°, declarado inconstitucional por sentencia 12716-2012 de la SALA CONSTITUCIONAL, definió como terrenos forestales o de aptitud forestal los que tengan una pendiente promedio superior al 75 % y una profundidad efectiva no menor a 60 centímetros.

Con relación al tema, se dictó el Decreto 36786-MINAET/2011, Manual para la Clasificación de Tierras dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica.

III.2) LA EXIGENCIA DE CERTIFICACION “ARTÍCULO 47.- Para mantener el beneficio de una exención o un incentivo al efectuar los trámites de renovación o cancelación respectivos, el interesado deberá presentar una certificación emitida por los profesionales autorizados, para el efecto de comprobar que las actividades llevadas a cabo, en el terreno favorecido con el incentivo, han correspondido a su capacidad de uso o al uso potencial durante todo el período. Si tal situación no se hubiere dado, se le cancelarán, de inmediato, el beneficio de las exenciones o los incentivos, a la persona o la empresa que haya incumplido, y esta deberá reintegrarle al fisco los beneficios obtenidos a partir de ese incumplimiento”.

En desarrollo de ese numeral, el RLUMCS dispone:

“Artículo 135.— Para mantener la exoneración del porcentaje de exención en el pago del impuesto de bienes inmuebles acordado o cualquier otro incentivo, el interesado mediante certificación emitida por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, deberá demostrar en sede administrativa, que durante todo el período fiscal ha utilizado las tierras de acuerdo con la capacidad de uso del suelo o su uso potencial con las prácticas de manejo autorizadas. Caso contrario se procederá previa audiencia al interesado, a recomendar ante las instancias correspondientes la cancelación inmediata del incentivo o exoneración y el titular de los mismos deberá de reintegrar al fisco o Municipalidad los beneficios obtenidos a partir del incumplimiento demostrado, para lo cual se requerirá determinar la suma líquida y exigible”.

La norma reglamentaria sustituye “profesional autorizado” por “Certificador de Uso Conforme”.

Si la certificación es requisito para “mantener” el beneficio, también lo será para obtenerlo. (RLUMCS, art. 34). Va implícito en ese término. Sería irrazonable exigirla para renovar la vigencia del incentivo o cancelarlo, por incumplimiento, y no para otorgarlo.

La necesidad de renovar los beneficios tributarios obedece a que tienen un lapso de duración o período fiscal durante el que pueden disfrutarse, salvo incumplimiento grave a las obligaciones del régimen. Así, al vencerse el plazo de una exoneración, emerge de nuevo el hecho generador de la obligación tributaria. (Doctrina del art 62, párrafo inicial, del Código Tributario. SALA CONSTITUCIONAL, resolución 1999-04844. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto 000580-F-2007. SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, voto 297-2001, cons VIII).

El certificado se requiere, de igual manera, para la cancelación del beneficio (RLUMCS, art. 135). Si el incumpliente fuere adjudicatario o arrendatario de un terreno del IDA, hoy INDER (Ley 9036/2012), el incumplimiento acarrea la revocatoria del contrato. (Arts. 63 y 152 RLUMCS; 27 y 64 LUMCS).

El RLUMCS, arts. 6°, 34 a 39, 135 y 136, hace algunas precisiones:

• a)Sustituye “profesional autorizado” por “Certificador de Uso Conforme”.
• b)Indica que los estudios de suelos y las certificaciones para otorgar los beneficios y exoneraciones fiscales que establecen los artículos 46 a 49 LUMCS, los emiten los profesionales acreditados ante el MAG (art. 34).
• c)Recalca la responsabilidad profesional en que incurre el Certificador al expedir la certificación de uso conforme cuando se compruebe que el beneficiario no cumple los requisitos para obtener los incentivos (arts. 37 y 38).
• b)Contempla la necesidad de audiencia (derecho de defensa) para proceder a la cancelación del incentivo por incumplimiento.
• c)Aclara que las exoneraciones o incentivos fiscales y créditos preferenciales de la LUMCS se aplican a la actividad agropecuaria (arts. 34, 131, 132 y 136; ver art. 46 LUMCS).

El trámite de los incentivos o exoneraciones de carácter tributario entraña una solicitud del interesado, aprobación, recomendación y autorización (RLUMCS, arts. 36, 130, 131, 132.5, 133 y 136).

III.3) ASIGNACION DE MENOR VALOR TRIBUTARIO A LOS INMUEBLES AGRARIOS DE USO CONFORME “ARTÍCULO 48.- En la próxima revaloración general de los bienes inmuebles ubicados dentro del cantón de jurisdicción, las municipalidades deberán incluir como criterio adicional de valoración, la comprobación de que los inmuebles tienen una utilización actual acorde con su capacidad de uso o su uso potencial, en cuyo caso le asignarán un valor menor”.

El artículo 65 ibid agregó un párrafo al final del artículo 15 de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, N° 7509 del 9 de mayo de 1995, en el que prevé el deber de la Administración Tributaria (órgano administrativo municipal a cargo de la percepción y fiscalización de los tributos; Ley 7509, art. 9°) de considerar, como criterio adicional para la valoración de los inmuebles dedicados a actividades agropecuarias, si tienen o no una utilización acorde con su capacidad de uso actual o potencial del suelo. En caso afirmativo, le asignarán un menor valor tributario. (Artículo 172 RLUMCS).

Se trata de una desgravación parcial que incide en la base imponible del inmueble.

La solicitud de otorgar un menor valor tributario a los inmuebles agrarios se hace ante la Administración Tributaria, aportando el estudio detallado de tierras y la certificación de un Certificador de Uso Conforme del Suelo (arts. 34 y 132.5 RLUMCS).

III.4) EXONERACIÓN PARCIAL DEL PAGO DEL IMPUESTO DE BIENES INMUEBLES “ARTÍCULO 49.- A los propietarios o poseedores de los terrenos agrícolas que se utilicen conforme a su capacidad de uso, y que además apliquen prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos, se les exonerará del pago del impuesto de bienes inmuebles, en un cuarenta por ciento (40%) de lo que les corresponde pagar de acuerdo a la valoración del terreno que haya hecho el perito respectivo”.

Comentarios:

• 1)Para la exoneración se requiere: la utilización de los terrenos agrícolas conforme a su capacidad de uso y adecuadas prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos (RLUMCS, arts. 34 y 133).

Al MAG se le encomienda emitir los lineamientos para el uso de la mejor tecnología disponible y las mejores prácticas de uso y manejo del suelo agrario (art. 128 RLUMCS, ver relación con el 58 in fine ibid), así como reglamentar y controlar la utilización de productos, maquinaria, herramientas e implementos que puedan perjudicar las características naturales de los suelos (físicas, químicas o biológicas). Art 129 ibid y 30 de la Ley 7779.

• 2)Sobre la presentación al MAG del estudio de suelos elaborado por el Certificador (de Uso Conforme) y la certificación expedida por éste, cfr.: RLUMCS, arts. 34 y 131.2).
• 4)El trámite de la solicitud del incentivo lo pauta el artículo 131 RLUMCS: el interesado contrata los servicios de un Certificador de Uso Conforme del Suelo y hace llegar el estudio (“informe”) y la certificación realizados por este al MAG, el que los verifica, con costo según tarifa, y los avala o rechaza. (Art. 132.3 RLUMCS). El interesado retira el aval del MAG y lo traslada a la Administración Tributaria.
• 5)A solicitud de la instancia administrativa correspondiente, cada dos años el MAG debe verificar el manejo de uso conforme (de las propiedades beneficiadas con la exoneración parcial del pago del impuesto de bienes inmuebles) y dar las recomendaciones de suspender o suprimir el beneficio, por incumplimiento, o mantenerlo (art. 131.5 RLUMCS).

(Sobre la valoración de los inmuebles para efectos tributarios y la participación de la Administración Tributaria, ver arts. 9 y 10 de la Ley 7509, sus reformas, y 1° incs. 1 y 2 del Decreto 27601).

III.5) CREDITOS PREFERENCIALES Los créditos preferenciales relacionados con el uso de la tierra agrícola se otorgan bajo las directrices del Sistema Bancario Nacional (art 132.4 RLUMCS).

Éste, en los planes para el otorgamiento de créditos al sector agropecuario puede incluir préstamos y recursos específicos para prácticas de manejo, conservación o recuperación de suelo y estudios básicos de impacto ambiental (art. 50 LUMCS).

IV.- LA SUJECIÓN A LA LEGALIDAD (ADMINISTRATIVA Y TRIBUTARIA) COMO CRITERIO DE INTERPRETACIÓN DE LOS TÉRMINOS “PROFESIONAL (ES) AUTORIZADO (S)” EN LOS ARTÍCULOS 46 Y 47 LUMCS Para la recta interpretación de los términos “profesional (es) autorizado (s)” contenidos en los artículos 46 y 47 LUMCS, a más de lo que se expondrá en otros puntos, han de tenerse en cuenta los principios de legalidad administrativa y legalidad tributaria, en tanto esos artículos involucran exenciones fiscales o tributarias.

IV.1) PRINCIPIO DE LEGALIDAD ADMINISTRATIVA El principio de legalidad administrativa tiene fundamento en tres normas:

Artículo 11 de la Constitución Política:

"Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede..." El artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública:

"1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes”.

El artículo 13 de ese mismo cuerpo normativo:

"1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos." (Sobre las normas escritas y no escritas, vid. arts. 6° y 7° ibid).

El principio de legalidad exige la necesaria cobertura legal previa de la actuación administrativa legítima, para su validez; “lo que no está permitido ha de entenderse prohibido”. (García De Enterría, Eduardo y Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Edit Civitas. Madrid. 1997, pg 432. Vid también: SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto N° 63-F-2000. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, resoluciones 274 y 293, ambas del 2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, voto 182/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, voto 118/2012, cons. VI, pto. 3°. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, votos 168/2011, 173/2011, 24272011 y 153/2012).

“Las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado”. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 440-98 y 2002-00233. En la misma línea, resolución N° 293-2005 de la SECCION PRIMERA DEL TIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).

“La sujeción de la actuación administrativa al Ordenamiento jurídico significa que la norma se erige en el fundamento previo y necesario de su actividad. Esto implica que en todo momento requiere de una habilitación normativa que a un propio tiempo justifique y autorice la conducta desplegada para que esta pueda considerarse lícita, y más que lícita, no prohibida. De consiguiente, cualquier actuación de la Administración discordante con el bloque de legalidad, constituye una infracción del Ordenamiento Jurídico”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 40 de 1995. Vid también: SALA CONSTITUCIONAL, votos 7015 y 7776, ambos del 2007 SECCION TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO N° 326-2001).

La legalidad administrativa “supone una armonía de las actuaciones y omisiones de los órganos y entes públicos con el Ordenamiento Jurídico, que delimita su régimen de competencias”. El concepto de validez del acto (art 128 LGAP) es “la conformidad de la manifestación administrativa (actuación, función u omisión) con el Ordenamiento Jurídico” (fuentes escritas y no escritas). La validez constituye “un efecto del principio de legalidad, en tanto toda actuación o función administrativa debe sustentarse en una norma jurídica válida que la autorice, ajustando todos sus elementos a la finalidad misma de la potestad y competencia pública….” (SALA PRIMERA DE LA CORTE 523-F-2005).

La LUMCS (arts. 46 a 50) no autoriza al MAG (INTA) a efectuar el estudio de suelo y extender la certificación de uso conforme para el trámite de los incentivos. Luego, no puede realizarlos (vertiente negativa del principio de legalidad administrativa. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, sentencias 127/2011 y 118/2012).

IV.2) PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA En cuanto el capítulo de incentivos de la LUMCS comprende los de carácter fiscal, también debe tenerse presente el principio de legalidad tributaria, con asidero en los artículos 121, inc. 13, de la Constitución y 5°, incisos a y b, del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (abreviado, Código Tributario), en relación con el 124 de la Ley General de la Administración Pública, a tenor del cual los reglamentos y demás disposiciones administrativas de carácter general no pueden “establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares”.

La intervención de ley es necesaria para afectar los derechos fundamentales del particular frente a la Administración Tributaria, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. (Ley General de la Administración Pública, art 19.1. (SALA PRIMERA DE LA CORTE 580-F-2007 y TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, resoluciones números 53-2008-SX y 04-2008).

Es potestad del legislador, crear, modificar o suprimir tributos, y otorgar exenciones, reducciones o beneficios fiscales. La ley formal de creación de los tributos nacionales ha de definir sus elementos esenciales: el sujeto pasivo, el hecho generador, la base imponible y la tarifa del tributo (Código Tributario, art. 5, inc. b). El sujeto pasivo es la persona obligada al cumplimiento de la prestación tributaria (Ibid., art. 15). El hecho generador es el presupuesto que determina la ley para tipificar el tributo, que al concretarse origina el nacimiento de la obligación (Ibid, art. 31). La base imponible es aquella a partir de la que se calculará el importe de la obligación tributaria. (SALA CONSTITUCIONAL votos 4785-93, 4844-1999 y 5016-2004; SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 399-F-2006, 262/2007, 580-F-2007, 657-F-2007, 145-S1-2008, entre varios. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VII, sentencia 97/2009. En el mismo sentido, entre otros: HERRERA, Pedro Manuel. La Exención Tributaria. Edit. COLEX. Madrid. 1990, pgs 119 ss.).

En lo que atañe al impuesto sobre bienes inmuebles, vid. Ley 7509, arts. 1°, 2°, 3°, 6°, 9°, 10, 10 Bis, 11, 16, 17 y 26. Decreto 27601-H, arts. 1°, incs 1 y 3; 2°, 3°, 4°, 6°, 11 y 13.

La jurisprudencia constitucional ha admitido que, para la mejor consecución de los fines impositivos propuestos, en determinadas circunstancias y dentro de límites razonables, el legislador pueda delegar, en forma relativa, al Poder Ejecutivo la definición reglamentaria de ciertos aspectos del tributo que, por su tecnicismo o adaptabilidad, escapan de la rigidez de los procedimientos legislativos (por ej. incluir nuevas mercancías en una lista de bienes gravables). La ley que lo haga debe establecer de antemano los márgenes del respectivo tributo y del ejercicio de esa competencia. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 4785-93, 4844-1999, 08271-2001, 8580-2001 y 5504-2002. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 262/2007. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCION DÉCIMA No. 53-2008-SX).

(Sainz de Bujanda, Fernando, denomina deslegalización al supuesto que se produce cuando una materia reservada a la ley es objeto de regulación por normas de rango inferior, contando para ello con una habilitación legal. Lecciones de Derecho Financiero. Universidad Complutense. Facultad de Derecho. Sección de Publicaciones, 10a ed. 1993, pg. 21).

Es consustancial al principio de legalidad tributaria el de reserva de ley en materia de exenciones, así como los impedimentos para modificar en vía administrativa los requisitos y la interpretación ampliativa de sus elementos esenciales.

IV.2.1) LA RESERVA DE LEY EN MATERIA DE EXENCIONES Y BENEFICIOS FISCALES COMO EXIGENCIA LÓGICA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA La reserva de ley en materia de exenciones, reducciones o beneficios fiscales es una exigencia lógica del principio de legalidad tributaria. Esto en virtud de que la exención afecta uno de sus elementos esenciales, de regulación legal. (HERRERA, Pedro Manuel. Ob. cit. Código Tributario, art. 5, inc. b. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 580-F-2007, 5-2000 y 91-2011, entre otros. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 182/2012). Al verificarse el presupuesto de hecho de la exención, hace inexigible la obligación tributaria. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011).

La exención tiene lugar cuando una norma contempla que en los casos expresamente fijados en ella, no obstante realizarse el hecho imponible, no se desarrolla –en todo o en parte- el deber de pagar el tributo. (STERLING, Ana y HERRERA, Pedro. La Protección Fiscal del Medio Ambiente. Aspectos económicos y jurídicos. Edit. Marcial Pons. Madrid. 2002, pgs 343-347, 381 y 395). Es la dispensa legal de la obligación tributaria (art 61 Código de Normas y Procedimientos Tributarios), que “enerva los efectos derivados del cumplimiento del hecho imponible en los supuestos específicos que prevé”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 603-F-2007).

El mismo voto explica la exención por la concurrencia de dos normas legales en sentido contrario: Una, define el hecho imponible y apareja el surgimiento del deber impositivo. En tanto la otra enerva sus efectos. “Puede ser subjetiva, en la circunstancia de que determinados sujetos que realicen el hecho imponible se vean exentos de pago, o bien, objetiva, que impide se aplique a ciertos supuestos incluidos en éste, y que la norma exoneradora precisa”.

Además del elemento subjetivo u objetivo del hecho imponible, las normas de las exenciones tributarias afectan “los elementos de cuantificación del tributo, sea, en la base imponible (deducciones y reducciones) o en el tipo de gravamen”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, voto No. 24-2007).

La exoneración tributaria puede tener dos efectos jurídicos: impedir el nacimiento de la obligación tributaria (exención total) o reducir la cuantía del tributo (exención parcial), a través de bonificaciones o deducciones, "por ciertos actos, hechos o negocios, o a ciertos sujetos pasivos”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, voto No. 24-2007. También se aplica esa técnica a actividades. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia 17/2006). Sobre la dispensa total, si exonera por completo de la obligación tributaria, o parcial, si ésta surge con un monto más reducido, cfr.: SALA CONSTITUCIONAL 5282-04. SALA PRIMERA DE LA CORTE, 399-2006, 580-F-2007 y 711-F-SI-2008. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011).

IV.2.2) IMPEDIMIENTO PARA MODIFICAR MEDIANTE INTERPRETACIÓN LA FORMA DE DEMOSTRAR LOS REQUISITOS DE LOS INCENTIVOS DE LA LUMCS Las exenciones se conceden en función de determinadas condiciones valoradas por el legislador. (SALA CONSTITUCIONAL, Res: 1999-04844). El análisis de los requisitos de la exención debe obedecer a los parámetros dispuestos por la normativa que la rige. (SALA PRIMERA, voto 000488-F-03).

Los incentivos de la LUMCS se otorgan si el propietario o poseedor legítimo del terreno a favorecer con ellos comprueba que la actividad agraria llevada a cabo en éste corresponde a su capacidad de uso o uso potencial, por medio de un estudio de tierras y certificación de un profesional incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (Certificador de Uso Conforme del Suelo) y acreditado ante el MAG (INTA), con base en la metodología oficial.

La posibilidad de que el MAG (INTA) pueda realizar tal estudio y extender la respectiva certificación no se ajusta al texto de los artículos 46 y 47 LUMCS, y varía la forma de comprobar el requisito bajo el cual se conceden los beneficios tributarios (el estudio de tierras y certificación realizados por un profesional autorizado por el CIAgro y acreditado ante el MAG-INTA), términos que la Administración no puede modificar. La interpretación contraria tendría como escollo lo dispuesto en el artículo 62 del Código de Procedimientos y Normas Tributarios, en cuya armonía han de interpretarse las normas consultadas. Dispone:

“La ley que contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones.” En lo que respecta a las exenciones, los elementos de la relación jurídico tributaria “deben estar claramente dispuestas en la norma que permite la aplicación del beneficio, estableciendo el supuesto de hecho (hecho condicionante) que dará como paso a la respectiva consecuencia jurídica (efecto condicionado).” Esto es, sólo se conceden si “...el hecho concreto invocado corresponde estrictamente al supuesto fáctico de la norma autorizante”. (Sentencia No. 86-F-98 de las 15 horas del 19 de agosto de 1998 de esta Sala Primera). (…) Dicho de otro modo, para acceder al beneficio, el sujeto pasivo debe reunir todas las exigencias y presupuestos que condicionan ese efecto jurídico, y por ende, encajar a perfección dentro del supuesto de hecho de la norma que otorga el beneficio…”. (SALA PRIMERA, voto 960-F-05. Se añade el subrayado. En igual sentido: SALA PRIMERA, votos 86-98, 488-F-2003, 000960-F-05, 1009-F-2006, 580-F-2007).

“…Por ende, cuando la norma imponga de forma clara e indubitable condiciones concretas para el disfrute o recepción de los efectos benevolentes del régimen fiscal, en su aplicación estos parámetros no podrán ser eludidos en tanto son parte inexorable del hecho condicionante que el ordenamiento ha fijado. Así visto, el efecto condicionado se producirá, cuando esos presupuestos fácticos estipulados en el mandato se hayan satisfecho”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 000969-F-2006. Ver también de la SALA PRIMERA, vid sentencias 399-F-2006, 969-F-2006, 854-F-2006 y 000580-F-2007. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, sentencia 1660/2010. Subrayado intencional).

IV.2.3) INADMISIBILIDAD DE LA INTERPRETACION AMPLIATIVA Por interpretación ampliativa de las normas que otorgan incentivos fiscales o tributarios, es inadmisible extender al MAG (INTA) la posibilidad de realizar el estudio y certificación de uso de suelo en análisis.

Aun cuando es posible la interpretación analógica en materia tributaria, a fin de llenar vacíos normativos, no puede suplir el papel del legislador en lo que es objeto de reserva de ley; en especial, no cabe recurrir a ese método para crear tributos y exenciones. (Código Tributario, artículo 6° in fine. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 580-F-07 y 657-F-2007. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA TERCERA, sentencia 428-2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA, voto 24-2007). La aplicación analógica que ese numeral impide es una situación distinta de la interpretación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos, y5-2000, 960-F-05 y 580-F-07, entre otras).

De lo anterior los Tribunales han deducido dos importantes consecuencias:

Al legislador compete definir el tributo y todos sus elementos esenciales, así como las condiciones o requisitos de las exoneraciones, sin que puedan extenderse, por aplicación extensiva, a otros no determinados en la norma. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, sentencia 428-2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, voto 24-2007).

El presupuesto de hecho de las exenciones es de carácter exclusivo, por lo que en tesis de principio resulta improcedente ampliar los efectos de la norma “a extremos que ella no contempla, ni que deriven de su contenido”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 399-F-2006 y 580-F-07).

IV.2.4) JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA (PGR) En varios dictámenes la Procuraduría se ha pronunciado en contra de extender, por interpretación de ley, los presupuestos de hecho o requisitos de una exoneración tributaria a situaciones que el legislador no previó. Dictámenes C-215-1980, C-362-1984, C-118-1993 (sobre este dictamen, vid. del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN V, la sentencia 32/2012), C-181-1996 y C-424-2007).

El estudio de suelo y certificación de uso conforme que han de presentarse para el disfrute del incentivo o exoneración fiscal debe elaborarlos un profesional autorizado por el CIAgro, acreditado ante el MAG-INTA, de libre ejercicio (vid. ptos. V.2.2, V.2.3 y V.2.3 infra). Al no habilitar, a tal efecto, la LUMCS (arts. 46 y 47) a esos órganos administrativos, no podrían hacerlos; se incumpliría un requisito esencial para su otorgamiento IV.2.5) FISCALIDAD AMBIENTAL El reconocimiento de beneficios o exenciones tributarios (arts. 46 a 49 LUMCS), orientados a proteger y mejorar el recurso suelo, componente esencial del medio, se enmarca dentro de la fiscalidad ambiental. Son incentivos fiscales para el uso adecuado de la tierra en las actividades producción agraria, respetuoso del ambiente, con miras a lograr el desarrollo sostenible, que “satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. (Informe Brundtland, 1987, Nuestro Futuro Común).

Herrera Molina distingue los “tributos ambientales” en sentido estricto, con fines recaudatorios, para reducir efectos negativos al medio, de los “elementos tributarios ambientales” (beneficios fiscales, modulación de los aspectos cuantitativos, etc.), al cuidado del ambiente. (HERRERA MOLINA, Pedro Manuel. Derecho Tributario Ambiental. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales. Madrid. 2000, pg 51 ss. Vid. también, entre otros: ROSEMBUJ, Tulio. Los tributos y la protección del medio ambiente. Marcial Pons. Madrid. 1995. STERLING, Ana y HERRERA Pedro. La Protección Fiscal del Medio Ambiente. Aspectos económicos y jurídicos. Edit Marcial Pons. Madrid. 2002, pgs 345-347, 381 y 395. ORDOÑEZ DE HARO, Carmina y RIVAS SÁNCHEZ, Carlos. Los Tributos Ecológicos Andaluces: una nota sobre sus rasgos medioambientales. Departamento de Economía Aplicada. Universidad de Málaga, pg 3. BALDO y otros. Tratado de Tributación. Política y Economía Tributaria. Edit Astrea. Buenos Aires. 2004, pgs 33, 555 y 611. VILLAR EZCURRA, Marta. Desarrollo sostenible y Tributos ambientales. CRÓNICA TRIBUTARIA 107-2003 CRÓNICA TRIBUTARIA 107-2003 Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, entre otros).

Sobre la tutela ambiental como fin a que pueden responder los beneficios fiscales, cfr.: SALA PRIMERA DE LA CORTE 399-2006 y 711-F-SI-2008, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA, sentencia 24-2007.

V.- EL CERTIFICADO DE USO CONFORME DEL SUELO EN NUESTRO ORDENAMIENTO Para situar en contexto la figura del certificado de uso conforme en la LUMCS, que permita una mejor comprensión, conviene hacer una breve referencia al certificado de uso conforme de suelo urbano.

V.1) ORIGEN EN EL DERECHO URBANISTICO.

EL CERTIFICADO DE USO CONFORME DE SUELO URBANO En nuestro país, el certificado de uso conforme de suelo tiene origen en el Derecho Urbanístico, como requisito dentro del trámite de los permisos de construcción o patentes (licencias para el ejercicio de actividades lucrativas), para evitar que se otorguen contra la ordenación urbana local (reglamento de zonificación del plan regulador), la cual es vinculante, e integra el contenido del derecho de propiedad privada urbanística, en tanto sea razonable. Los propietarios de suelos y edificaciones deben destinarlos al uso ahí fijado. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN TERCERA, votos números 575 y 813, ambos del 2008. Ley de Planificación Urbana, doctrina del artículo 21, inc. 1).

(A falta de planes urbanísticos cantonales, son de aplicación supletoria las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Ley 4240, Transitorio II. SALA CONSTITUCIONAL, votos 4205-96 y 11397-2003. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 149-2006, entre otros).

La Ley de Planificación Urbana prohíbe aprovechar o dedicar terrenos, edificaciones o estructuras a usos incompatibles con la zonificación implantada y obliga a sus propietarios a obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de aquella o que el uso existente no es conforme, el que sólo podrá transformarse en otro concordante con la misma (arts. 28 y 30). Ese certificado también es necesario a efecto de conceder patentes para establecimientos comerciales o industriales (art. 29).

(El artículo 81 del Código Municipal prevé el rechazo de la licencia municipal para ejercer una actividad lucrativa cuando, por su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes).

Procede la denegatoria del certificado de uso conforme si la construcción o actividad lucrativa a realizar, por su localización, es incompatible con la zonificación establecida. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 00644-2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 3125-2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN TERCERA, votos 149-2006, 77-2008 y 813-2008, 575-2008. Mismo TRIBUNAL, SECCIÓN SEGUNDA, voto 26-2007).

El certificado de uso conforme del suelo urbanístico, según la jurisprudencia, configura un acto administrativo que hace constar si el uso propuesto para un terreno es o no conforme con la respectiva zonificación. Es de naturaleza declarativa porque se limita a acreditar un hecho, sin crear, modificar o extinguir ninguna situación jurídica, como ocurre con los actos administrativos constitutivos. Por su índole certificadora, debe reflejar la realidad que acredita, en contraste con el planeamiento vigente. (Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, voto 263-2008. (Cfr.: Dictámenes C-327 y 357-2003. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, votos 125-2006 y 149-2006, entre otros).

V.2) CERTIFICADO DE USO CONFORME DE SUELO EN LUMCS El certificado de uso conforme en la LUMCS (art. 47), si bien tiene algunas diferencias por su fin, la forma de realizarse, inmuebles a que se aplica, el sujeto legitimado para practicarlo, etc., es esencialmente un acto comprobatorio de juicio.

Lo anterior permite calificar la certificación en estudio dentro de las certificaciones de juicio. Los autores de Derecho Administrativo distinguen:

• a)La certificación de mero conocimiento, o declaraciones que comprueban la existencia de hechos puros y simples (actos o situaciones), constatados con uso de los sentidos o utilizando conocimientos sencillos; por ejemplo de un acto inscrito en un Registro.
• b)La certificación de juicio, en las que el certificador emite un juicio técnico objetivo o de comprobación valorativa, fundado en hechos más complejos que asegura ser ciertos, cuyo conocimiento ha adquirido a través de un examen o información levantada al efecto.

Como ejemplos, cita la doctrina: los certificados médicos (de salud), o de la idoneidad de un artículo para ostentar una marca de calidad otorgada por la Administración, de exámenes en centros de educación pública previos a la obtención de un título, etc. (Cfr.: ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Casa Editorial. Barcelona.1970, pgs 358 y 359 ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Vol I. Ediciones Arayú. Buenos Aires. s/a., pgs 341 y 342 ALTAMIRA, Pedro Guillermo. Curso de Derecho Administrativo. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1973, pg 233. Igual, SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. I. Montevideo. 1959, pgs 412 y 430 MARTINEZ JIMÉNEZ, José Esteban. La Función Certificante del Estado. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1977, Ob cit, pgs. 99, 133 y 134. GARCÍA-TREVIJANO FOS, JOSÉ A. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Vol. I. Editorial Revista de Derecho Privado. 2 ed. 1971. Madrid. pp. 225).

V.2.1) EL ACTO DE CERTIFICACIÓN NO ES INNOVATIVO Desde el punto de vista jurídico, la certificación –se dijo líneas arriba- tiene valor declarativo; nada innova. Más que un acto conducente a revelar o descubrir lo ignorado, “la comprobación es el fin en sí mismo”. (ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Casa Editorial. Barcelona.1970, pg 360).

Los actos declarativos “acreditan un hecho o una situación jurídica, sin incidir sobre su contenido”. Se diferencian de los constitutivos, que “crean, modifican, extinguen relaciones o situaciones jurídicas subjetivas en otros sujetos, los destinatarios, o en la propia Administración”. (GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo. I, Edit Civitas, S. A. Madrid.1997, pg. 563).

“El acto de certificación no innova, sólo refrenda con el valor de certeza, hechos, situaciones o conductas que ya existen, pero que sin este refrendo son cuestionables”, sin ir más allá. Lo único que declara es lo previamente constituido, por la Administración o el fedatario, como base objetiva. Es una actividad instrumental encaminada a actuar constataciones. (MARTINEZ JIMENEZ, José Esteban. Ob. cit., pgs 91, 97, 98 y 131. Cfr. También: ALTAMIRA, Pedro Guillermo. Ob. cit., pg 233 LOPEZ MERINO, Francisco. El acto de certificación. Edit La Ley. Madrid. 2009).

Al decir de Zonobini, los certificados administrativos son declaraciones que se limitan “a hacer conocer a otros los hechos que están en conocimiento de la Administración”, con carácter de prueba pública, pero no tienen ningún efecto innovativo respecto de las capacidades, relaciones o derechos de que dan fe. (ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Vol I. Ediciones Arayú. Buenos Aires. s/a, pgs 340 y 341. Igual: DIEZ, MANUEL MARÍA. El acto administrativo. Tipográfica Editora Argentina S. A. Buenos Aires. 1961, pg. 144).

V.2.2) EJERCICIO POR PROFESIONALES PARTICULARES DE LA FUNCIÓN CERTIFICANTE PARA EMITIR EL CERTIFICADO DE USO CONFORME La fe pública es una función de carácter público. Su misión es “robustecer con una presunción de verdad los hechos o actos sometidos a su amparo" (GIMÉNEZ ARNAU, Enrique. Derecho Notarial Español. Revista Internacional de Notariado Latino N° 64. La Plata. Argentina. I Sem. 1996). “La fe pública da veracidad, legitima y afianza el respaldo probatorio al acto y documento en que se asienta, mientras no se demuestre su falsedad; evento en que se incurriría en responsabilidad, hasta penal (ver Título XVI, Sección I, del Código Penal; sobre todo los arts 357, falsificación de documentos públicos y auténticos, y 358, falsedad ideológica). (…) La competencia para el desempeño de esta función debe ejercitarse con estricto apego a las leyes la otorgan.” (Opinión Jurídica OJ-113-2000).

“La función de dar fe es una función eminentemente pública, atribuida por el Estado” (SALA CONSTITUCIONAL, voto 6821-97).

La función certificante (para asegurar la verdad de un hecho, relación o situación), escribe Martínez Jiménez, por razones de seguridad e interés general sólo corresponde al Estado, como poder soberano. Y aunque es sustancialmente administrativa, agrega, su ejercicio no se reserva en exclusiva a la Administración, sino que pueden realizarlo los tres Poderes, e incluso ser cedido. No hay impedimento para transferirla, por ley, a sujetos particulares, sin que se conviertan en funcionarios públicos, sino en “concesionarios” que ejercen esa función pública “porque la ley, manifestación soberana de la función normativa, se la atribuye”, como ocurre con el notario, o un párroco y capitán de buque cuando certifican un nacimiento de una persona o matrimonio. “El hecho de que toda concesión en esta materia esté hecha por ley la hace autoreserva de ésta”. (Ob. cit., pgs 22, 23 y 102. Sobre la función notarial como ejercicio privado de una función pública del Estado, cfr. arts. 1° y 2° del Código Notarial y resoluciones de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia números 2004-00346 y 2008-000981).

El ejercicio privado de una función pública “no transforma al profesional en funcionario público, pero lo somete a una reglamentación legal y a una intervención administrativa”. (SAINZ MORENO, Fernando. Ejercicio Privado de Funciones Públicas. Revista de Administración Pública números 100-1002. Enero-diciembre. 1983. También cfr.: CANALS I AMETLLER, Dolors. El ejercicio por los particulares de funciones de autoridad, control, inspección y certificación. Edit. Comares. España. 2003).

Para el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolución 00064/2003, voto de mayoría, la Ley General de la Administración Pública, artículo 65, aparte 2°, regula la potestad certificante genérica del Estado. A su tenor, la potestad de emitir certificaciones corresponde al órgano que tiene las funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario. Con todo, se hacen dos reparos por los que esa norma no aplicaría en la especie:

• a)El certificado de uso de suelo para los incentivos de la LUMCS no expresa ninguna decisión con respecto a lo solicitado. Es de comprobación. El acto decisorio del MAG (INTA) se da en un momento ulterior, con la aprobación o rechazo y recomendación. (RLUMCS, arts. 36, 36, 131 y 134).
• b)La certificación la extiende un particular, profesional incorporado al CIAgro, de libre ejercicio (ver ptos V.2.3 y V.2.4 infra), y acreditado ante el MAG. Es específica la legitimación certificante que confiere la LUMCS (art. 47). (Acerca de la competencia general y específica del acto de certificación, cfr.: MARTINEZ JIMÉNEZ. Ob cit, pgs 101 y 103).

V.2.3) EL CERTIFICADOR DE USO CONFORME DEL SUELO COMO “PROFESIONAL AUTORIZADO” (arts. 46 y 47 LUMCS) La LUMCS encarga la elaboración del estudio de tierras y emisión de la certificación a un “profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos” (arts. 46 y 47), y en el artículo 4° remite las definiciones de los conceptos técnicos de la misma al respectivo Reglamento, sea el Decreto N° 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, el que, en sus normas de desarrollo, para la interpretación y aplicación de los preceptos de la ley, denomina a ese profesional Certificador de Uso Conforme, igual que lo hace el Decreto 30636/2002; a saber:

--Define el Certificador de Uso Conforme del Suelo como el “Profesional incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, autorizado y acreditado por el MAG para realizar estudios de uso, manejo y conservación de suelos y emitir certificaciones para efectos de beneficios y exoneraciones fiscales que establece la Ley que aquí se reglamenta” (art. 6°).

--Dedica el Capítulo V a los Certificadores de Uso Conforme del Suelo, instancia de coordinación del MAG (art. 11). De los cinco artículos que lo componen, se destacan:

“Artículo 34.—Corresponde a los profesionales debidamente acreditados ante el MAG, realizar los estudios de suelos y los de uso, manejo y conservación de suelos y aguas para fines agrarios y emitir las certificaciones para otorgar los beneficios y exoneraciones fiscales que establecen los Artículos 30, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 7779 y este Reglamento”.

El art. 35 regula requisitos para estar acreditado y autorizado por el MAG como Certificador de Uso Conforme del Suelo.

Atribuye al Certificador de Uso Conforme del Suelo realizar o supervisar “los estudios de suelos al nivel de detalle que requieran los casos concretos, los que se someterán a la aprobación del MAG, para determinar si las actividades que se pretendan desarrollar cumplen o no con lo estipulado por la Ley Nº 7779” (art. 36).

(La supervisión parece referirse a los casos en que los estudios de suelo los realizan otros profesionales del Colegio de Ingenieros Agrónomos, no Certificadores, que laboran con el Certificador de Uso Conforme del Suelo, quien hace las corroboraciones pertinentes para preparar y emitir el documento).

“Artículo 37.—El Certificador de Uso Conforme del Suelo, bajo su responsabilidad profesional, emitirá la certificación de uso conforme del suelo, en la que obligatoriamente consignará el número y fecha del oficio de aprobación del MAG, para todos los efectos legales”.

Su responsabilidad puede ser penal, civil y disciplinaria “cuando se compruebe que el beneficiario no cumplió los requisitos para obtener los beneficios o exoneraciones” (art. 38).

Si resultare condenado, “además de sufrir las penas que establece la Falsedad Ideológica, perderá su credencial de Certificador de Uso Conforme del Suelo otorgada por el MAG, y el interesado deberá de reintegrar a la Administración Tributaria las sumas desembolsadas o reconocidas en cada caso de exoneración o beneficio, para lo cual el MAG hará de conocimiento de la misma la defraudación incurrida” (art 39).

--El RLUMCS vuelve a ocuparse del tema en el Capítulo XVII, “De los incentivos”, artículos 129 a 136, de los que interesa transcribir:

“Artículo 131.—Para el trámite de solicitudes de los incentivos mencionados en el Artículo 49 de la Ley que aquí se reglamenta, se establece el siguiente procedimiento:

1. Del registro que para tal fin dispone el MAG, el interesado contrata los servicios de un certificador de uso conforme del suelo para que realice el estudio pertinente.

2. El interesado envía el informe elaborado por el Certificador y la certificación expedida por éste al MAG”.

(…).

Artículo 132.- (…) “Además deberá aportar una certificación emitida por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, según los Artículos 48 y 66 de la Ley que aquí se reglamenta”.

Artículo 133. —Para hacer efectiva cualquier exoneración o incentivo fiscal, tributario o municipal, en la actividad agraria, el interesado deberá presentar ante el Departamento de Suelos del MAG, solicitud y un estudio detallado y pormenorizado del uso y prácticas de manejo del suelo, aguas y agroquímicos en su finca, un inventario de la maquinaria y tecnología utilizada, realizado en su caso por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, o por el profesional especializado en cada caso”. (…).

“Artículo 135. —Para mantener la exoneración del porcentaje de exención en el pago del impuesto de bienes inmuebles acordado o cualquier otro incentivo, el interesado mediante certificación emitida por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, deberá demostrar en sede administrativa, que durante todo el período fiscal ha utilizado las tierras de acuerdo con la capacidad de uso del suelo o su uso potencial con las prácticas de manejo autorizadas”.

Otro tipo de certificación de uso conforme lo es para información posesoria, art 58 del RLUMCS. En ese trámite, el interesado debe demostrar, mediante un estudio de suelos, que ha ejercido la posesión cumpliendo con el uso conforme del suelo para la actividad que realiza, de acuerdo con la metodología, y ejecutándola con las mejores prácticas de manejo, según la tecnología disponible.

“Artículo 59.—El estudio será realizado por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, quien deberá analizar y certificar con base en visita de campo, si la posesión en las actividades del inmueble, se han ejercido de acuerdo con el uso conforme de suelo según su clasificación y que en el inmueble se realizan prácticas de manejo y conservación de suelos y aguas de acuerdo con la metodología aprobada”.

--A ese Certificador se le asigna asimismo el estudio de uso y manejo de suelos que los Tribunales Agrarios pueden ordenar presentar a las partes en los procesos:

“Artículo 159.—En todo proceso que conozcan los Tribunales Agrarios, indistintamente de la acción que se reclame, podrán ordenar que las partes involucradas presenten un estudio de uso y manejo de suelos y aguas elaborado por un Certificador de Uso conforme del Suelo, para determinar el cumplimiento de la normativa. En caso de que se demostrare incumplimiento, indistintamente del resultado del proceso, deberá ordenar a las partes incumplientes que dentro del plazo que se otorgara al efecto, procedan a adecuar su actividad y prácticas a los planes de manejo del suelo”.

--Por su parte, el Decreto 30636-MAG, del 17/7/2002, crea el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo, para permitir “la participación de profesionales de libre ejercicio y de reconocida capacidad en el campo de la Edafología, en cumplimiento de los fines dispuestos por la Ley N° 7779” (cons. II), cuya tarifa de honorarios “se regirán de acuerdo con el valor mínimo de la hora profesional para la prestación de servicios privados en ciencias agropecuarias y forestales” (art. 12).

De la interpretación concorde de la LUMCS, su Reglamento y el Decreto 30636 se colige los profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos a los que aquella encarga la elaboración del estudio de tierras y la emisión de certificación para los incentivos a que se refiere (art. 46 ss.) son los de libre ejercicio, acreditados y autorizados por el MAG (INTA) como Certificadores de Uso Conforme del Suelo.

V.2.4) EL PROFESIONAL DE LIBRE EJERCICIO EN LOS ARTS 46 y 47 LUMCS Los artículos 46 y 47 LUMCS aluden entonces a los profesionales de carácter liberal, que ejercen su profesión, una vez obtenido el título universitario habilitante e incorporados al CIAgro, por cuenta propia, con autonomía de horario, lugar, etc., y supeditación a las disposiciones emitidas por el Estado y el Colegio, dentro del marco de su competencia, para garantizar el correcto desempeño y proteger el interés público. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2002/03975, 2004/08728, 02921/2005, 08143/2005, 08359/2005, 15492/2006, 01390/2007, 11923/2007, 18141/2009, entre muchas).

El Colegio profesional es un ente público no estatal, depositario de algunas funciones administrativas, como es la facultad de autorizar el ejercicio profesional, fiscalizarlo y aplicar el régimen disciplinario, cuando sea menester. (Ibid. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto 187-90. SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 96-2003). La colegiatura obligatoria para los profesionales en ciencias agropecuarias se regula en los artículos 15 y 16 de la Ley 7221. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 1550/1995, cons. II).

(Sobre las funciones públicas encomendadas a los colegios profesionales, cfr., entre otras, de la SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias 0493/1993, 1999/03088 y 06615/2007).

Los numerales 46 y 47 LUMCS están en estricta correlación con el 15 de la Ley 7221. Lo que “autoriza” el CIAgro es “el ejercicio de la profesión en las áreas y niveles correspondientes”, después de la debida incorporación del profesional (Decreto 30636, art. 3° inc a). En tanto que el MAG-INTA “autoriza” el ejercicio de la función de Certificador de Uso Conforme, luego del acto de acreditación (considerando 1°, art. 8° ibid y Decreto 29375, arts. 6: voz Certificador de Uso Conforme del Suelo, 34, 35 y 131, inc. 1°).

Los requisitos para acreditarse como CUCS son propios de ser cumplidos por una persona física, privada, diferente del órgano estatal (ver punto VI.9 infra).

La actividad fiscalizadora del Colegio recae en sus agremiados, en lo que hace al debido ejercicio de su profesión; arts. 10 y 11 ibid.), no sobre el MAG-INTA, y sin demérito de las funciones administrativas de supervisión y control que ejerce este órgano sobre los trabajos de los Certificadores (Decreto 30636, cons. 2° in fine. Decreto 29375, 36, 37, 131, inc. 3 y 5, 134, etc).

V.3) OTROS EJEMPLOS DE CERTIFICACIONES EXPEDIDAS POR PARTICULARES Y FEDATARIOS EN MATERIA AMBIENTAL Otros ejemplos de certificaciones expedidas por particulares y de fedatarios en materia agroambiental son:

• a)Los certificados orgánicos de personas o agencias autorizadas y acreditadas ante el órgano de control estatal: “Documento que da fe de que el producto que ampara ha cumplido en todas sus etapas con los principios, las normativas y requisitos vigentes para la producción orgánica”. (Decreto 35242, artículo 4 inc e, en relación con el 4 inc b y n ibid; 5, incs e y f, y 14 de la Ley 8591; 73 y 74 de la Ley Orgánica del Ambiente, entre otros).

(Acerca de los incentivos a la producción orgánica, vid Ley 8591, arts. 16, 24 a 29).

• b)La Certificación Forestal: “Documento emitido por entidad privada debidamente acreditada y calificada en el cual conste que el plan de manejo de bosque ha sido planificado y ejecutado de acuerdo a los principios, criterios e indicadores de sostenibilidad establecidos por la C.N.C.F”, Comisión Nacional de Certificación Forestal, órgano de la Administración Forestal del Estado. (Ley Forestal, art. 6°, inc. o. Su Reglamento, Decreto 25721-MINAE, arts. 2°, 14, 26 a 29, y Decretos 27.388-MINAE-98 y 27998-MINAE-99).

La certificación forestal es voluntaria y garantiza a los consumidores de productos forestales que estos no contribuyen a la destrucción o degradación de los bosques.

(A nivel internacional, uno de los principales organismos certificadores privados es el Consejo para la Administración Forestal o FSC, Forest Stewardship Council, con principios y criterios de amplia aceptación mundial para el manejo forestal sostenible. Opinión Jurídica O. J.-065-2001).

• d)Los Regentes Forestales. Tienen fe pública en los informes regenciales, certificados de origen y certificaciones que emitan de acuerdo con la Ley Forestal. (Arts. 21, 31 y 57, pfo 3° de ésta. Decreto 26870-MINAE/1998, art. 20).
• c)Las Certificaciones Ambientales. Su génesis se remonta a la Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro (1992) y a las directrices de la Agenda 21.

VI.-INADMISIBILIDAD DE LAS ALEGACIONES DEL MAG A mayor abundamiento, se examinan los argumentos esgrimidos por el MAG.

VI.1) NORMATIVA ANTERIOR A LUMCS NO FUNDAMENTA LA COMPETENCIA DEL MAG o INTA EN LA MATERIA Los incentivos previstos en la LUMCS, 7779/98 (publicada en La Gaceta 97 del 21 de mayo de 1998, fecha desde la que rige), con el concreto estudio de tierras y certificado de uso conforme que ha de respaldar su obtención y mantenimiento, surgen con ésta. Por tanto, la normativa precedente no podría sustentar la competencia del MAG o INTA a esos efectos. Así, por anteceder a la LUMCS, no la fundamentarían:

La Ley FODEA, de Fomento a la Producción Agropecuaria, 7064/1987, vigente desde el 8 de mayo de 1987, y sus reformas, que incluye la Ley Orgánica del MAG (Título Tercero, Cap. I) y estableció, como una de las funciones primordiales del Ministerio, la investigación agropecuaria. Ni su Reglamento, Decreto 26431 y posteriores modificaciones, que, dentro de la estructura organizacional del MAG, creó la Dirección de Investigaciones, conformada, en lo de interés, por el Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras (art. 13 y Decreto 29252-MAG/2001, art 3°), al que encomendó diversas funciones generales en el artículo 15: Ejecutar y regular los “estudios de suelos a nivel nacional, regional y local”, inherentes a estudios específicos (inc. 3). Definir las metodologías de clasificación de suelo y capacidad de uso, con fin de actualizarlas (inc. 4). Brindar información eficiente acerca de suelos y evaluación de tierras, demandada por el sector agropecuario (inc. 12). Realizar análisis físicos y químicos de los suelos, “con fines de caracterización, clasificación, zonificación, fertilización y capacidad de uso, según prioridades regionales” (inc. 13). Cualquier otra función confiada por leyes, reglamentos y autoridades superiores (inc. 21); las dos últimas, al emanar de fuentes de menor jerarquía, no pueden contradecir la LUMCS, a la que han de ceñirse.

Si bien, como lo afirma el Ministerio de Agricultura y Ganadería, al contestar la audiencia, de esas normas se desprende la competencia que tenía el antiguo Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras, hoy INTA, en punto a realizar estudios –genéricos- de suelos agrícolas, con el objeto de clarificar el mejor uso y capacidad del suelo, por ser anteriores a la LUMCS, ninguna de las atribuciones a que se refieren justificaría, per se, la realización por el MAG, a través del INTA, del particular estudio de tierras y emisión del certificado de uso conforme para el disfrute de los incentivos, los cuales dicha Ley confió a un sujeto específico, ajeno al MAG-INTA: el profesional autorizado por CIAgro. Los estudios o análisis de suelos que a distintas escalas y finalidades se le encomiendan al MAG en el sector agropecuario deben diferenciarse de la funciones contraloras (verificación, aprobación o rechazo y recomendación) que ejerce en lo referente a los incentivos de la LUMCS.

VI.2) OTRAS NORMAS DE LA LUMCS Y SU REGLAMENTO El art. 5° de la LUMCS encarga al MAG, en coordinación con el MINAET, el cumplimiento de sus normas para el manejo, conservación y recuperación de suelos.

A ese propósito, el art. 6°, enumera, entre otras, como funciones del MAG: La posibilidad de evaluar y realizar, cuando lo considere necesario, estudios básicos de uso de la tierra, que tiende a “definir los de uso agrícola, acatando los lineamientos de la legislación vigente en materia de ordenamiento territorial” (inciso a). (Esta no faculta a realizar el estudio de tierras para los incentivos de la LUMCS, art. 46 ss). La evaluación ambiental de las tierras, con el objeto de “clasificarlas por su valor agronómico, socioeconómico y ecológico”, lo es “para definir la zonificación agrícola” (inciso b). Las que se le asignen mediante reglamento en manejo y conservación de suelos, así como para cumplir sus objetivos (inciso k), deben armonizarse con lo dispuesto por la propia Ley respecto del tema en discusión.

Las funciones que el mismo artículo 6° autoriza al MAG a ejecutar “directamente o por medio de contratación de servicios”, como lo aclara su literalidad, son las que le han sido “encargadas”; esto es, las que forman parte de su competencia; no otras, caso del estudio de tierras y emisión de certificaciones para obtener los incentivos de los arts. 46 ss ibid.

(También el artículo 18; Ley 8149 faculta a la Junta Directiva del Instituto a contratar los servicios profesionales, técnicos y administrativos necesarios para ejecutar y controlar sus operaciones. Compete al Director Ejecutivo del INTA aprobar la contratación de esos servicios. Decretos 31857/2004, art. 28, inciso i).

Ambos numerales (5° y 6°; Ley7779) y los dos reglamentarios que se dirán en el punto VI.3 (Decretos 31857, art. 35, apte 4; y 31817) han de interpretarse en forma armónica con el contenido del ordinal 46 y siguientes de la LUMCS.

En nada modifican la situación, ni podían hacerlo, los artículos 7° y 8° que se citan del Reglamento a la LUMCS (RLUMCS, Decreto 29375-MAG). En consonancia con el primero, “corresponde al MAG, por medio de su estructura organizativa, velar por el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y técnicas que establece la ley, los reglamentos y planes nacionales y específicos para el uso, manejo y conservación de suelos”.

Por su parte, el art 8 ibid, acentúa que las funciones atribuidas al MAG, como “Órgano Rector del Sector Agropecuario”, lo son “conforme a las competencias conferidas en la Ley que se reglamenta” (LUMCS). Dentro de ese marco, deben entenderse las de “prestar servicios en materia de uso, manejo y conservación de suelos” (inciso 9) y la de “contratar los servicios profesionales en diversas ciencias, para brindar capacitación, asesoría técnica o realizar estudios concretos y necesarios” (inciso 10). Tanto el enunciado inicial de ese artículo, como su inciso 10°, enfatizan que ello es “conforme a la Ley que aquí se reglamenta” (LUMCS), la cual deslinda la competencia otorgada al MAG (e INTA) y las labores excluyentes del profesional autorizado por CIAgro.

En el punto V.2.3 supra se anotó que el mismo RLUMCS, “para los efectos de interpretación y aplicación de las disposiciones de la ley” y de ese Reglamento, al definir el Certificador de Uso Conforme del Suelo (art. 6°), hace manifiesto que se trata de un profesional ajeno al MAG e INTA, órganos a los que en ninguna de sus normas les otorga esas funciones, lo que infringiría los arts. 46 y 47 LUMCS. Igual se desprende del Título II, Capítulo V, del RLUMCS, denominado “De los certificadores del uso conforme del suelo”, y del Título III, Capítulo XVII, “De los incentivos” (arts. 34 a 39; 59, 92, 131.1, 132.5 in fine, 133, 135 y 159).

De nuevo aquí, para su recto entendimiento, se impone una interpretación armónica de los textos reglamentarios con los artículos 46 y 47 LUMCS, como preceptos conexos e interdependientes de un sistema o subsistema jurídico, caracterizado por su unidad y coherencia lógica (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 7371-99 y 2001-07603. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 4442-95).

"El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y por lo tanto sus normas no deben aplicarse aisladamente, sin una previa interpretación sistemática que involucre las demás normas legales atinentes, y lo medular, en concordancia con la Constitución Política" (SALA CONSTITUCIONAL, resolución N° 07371 de las 10 hrs. 12 mts. del 24 de setiembre de 1999). Por necesidad de la interpretación sistemática, el contenido de un artículo se determina en articulación con el conjunto de normas que lo rodean; no en forma separada. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 2001-7603).

Como el ordenamiento "no está constituido por compartimentos estancos" (…), "al aplicador del derecho se le exige una interpretación sistemática o de contexto (artículo 10 del Código Civil), y no sectorial, todo en aras de un acabado entendimiento jurídico" (TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución 4442-95).

VI.3) LEY INTA Y SU REGLAMENTO Tampoco favorece la tesis propugnada por el MAG, la Ley 8149/2001, de creación del INTA, artículo 20, que establece su deber de “ajustarse”, en el cumplimiento de sus funciones, “a lo dispuesto en la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, N° 7779, de 30 de abril de 1998”, justo la que prescribe que el estudio de tierras y certificación de uso conforme sean hechos por un profesional autorizado por CIAgro, en los términos que se explicaron; no por el MAG o INTA.

En lo que concierne al Reglamento a la Ley 8149, Decreto 31857, vigente desde el 27 de julio del 2004, el MAG invoca tres artículos (49, 51 y 35.4), que no avalan la pretendida competencia:

El 49. Traslada, de modo explícito, al INTA las funciones y competencias otorgadas por el Decreto 26431-MAG/1997, art. 12 ss, a la Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias, la que, suprimió, en el artículo 51, de la estructura orgánica del MAG, y es sustituida por aquel órgano administrativo. (El reemplazo implícito de unidades administrativas se deduce de los art. 4° y Transitorio III de la Ley 8149. Véanse también de su Reglamento, los arts 5°, 8°, 9° y 11, inc. d).

Sin perder de vista su carácter reglamentario, ninguna de esas normas confiere al MAG o INTA las facultades que la LUMCS, arts. 46 y 47, atribuye a los profesionales autorizados por CIAGRO.

El artículo 35, aparte 4°, al regular lo relativo al Departamento de Servicios del INTA, enlista la función de “brindar” servicios de certificaciones de uso conforme de suelos, estudios específicos, entre otros, y cualquiera asignada por la Jefatura de la Dirección, la que –se repite- no podría contrariar la ley.

De las citas legales hechas por el MAG, es la única norma que, de modo expreso, se refiere a la problemática que nos ocupa. Sin embargo, no es de recibo para apoyar su tesis, por cuanto a los efectos de percibir los incentivos de la LUMCS, con arreglo a sus artículos 46 y 47, y normas reglamentarias de desarrollo (Decreto 29375, arts. 6°, 34 a 39, 128 a 135; y Decreto 30636), el estudio de tierras y certificación de uso conforme debe realizarlos un profesional autorizado (incorporado) por el Colegio de Ingenieros Agrónomos, y los servicios que el MAG (INTA) puede prestar en ese campo son de otro tipo: supervisión y control, a más de la acreditación de los Certificadores.

La interpretación que se pretendiere en el sentido de que el artículo 35, aparte 4, ibid faculta al INTA a realizar, de manera directa, dicho estudio de suelo y a expedir la certificación de uso conforme, o de otra norma reglamentaria que le fijare tarifas por la prestación de esos servicios (Decreto 31817-MAG/2004) contravendría lo dispuesto en la LUMCS, arts. 46 y 47, en concomitancia con las normas reglamentarias de desarrollo, que atribuyeron esos actos a los profesionales –liberales- autorizados por CIAgro, acreditados como Certificadores de Uso Conforme.

En el ejercicio de la potestad reglamentaria, el Poder Ejecutivo no puede alterar el espíritu de la ley, ni reformarla, pues si así fuere, se convierte en legislador. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1130-90, 2934-93 y 2382 y 2381 de 1996 y 09276/2008).

Cuando un reglamento modifica un artículo de la Ley, “excede la potestad reglamentaria propia del Poder Ejecutivo, violando con ello lo dispuesto en los artículos 9, 11, 121 inciso 1) y 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 0031-95. De la misma Sala, cfr.: votos 1876, 1635,1130, los tres de 1990 y 243-93).

En todo caso, ante una eventual antinomia, al predominar la ley, como norma superior, el operador jurídico debe optar por su aplicación sobre una de rango inferior, por el principio de jerarquía del sistema normativo, que recoge el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública.

El reglamento, en tanto norma subalterna y complementaria de la ley, tiene una sumisión absoluta a ésta, y no puede modificar, dejar sin efecto o contradecir sus preceptos, ni suplirlos produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o un contenido no contemplado en la norma que desarrolla. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1130/1990, 3550/1992, 0243/1993, 2934/1993, 5227/1994, 2382/1996, 2856/2000 y 06615/2007).

Jerarquía y competencia, son criterios constitucionales de delimitación de la validez de las normas y de lo que cada tipo normativo puede o no hacer. (DIEZ-PICAZO, LUIS MARIA: La derogación de las leyes. Edit Civitas S. A. Madrid. 1990, pg 286). Si hay confrontación, la norma superior priva sobre la inferior. (Idem, pg 306).

VI.4) RECAPITULACION En suma, la LUMCS, arts. 46 y 47, encomienda al profesional autorizado por CIAGRO el estudio de tierras y posterior emisión del certificado de uso conforme; no al MAG (INTA), competencia que no se desprende en las normas aducidas por éste, ni de las potestades genéricas que le atribuyeron la realización de otros estudios de suelos, con diferentes finalidades, y por distribución interna se trasladaron al INTA. El MAG no podía transmitir o reorganizar en el INTA una competencia que no tenía.

VI.5) IMPROCEDENCIA DE LA INTERPRETACION AMPLIATIVA DE LOS ARTS 46 y 47 LUMCS Para el MAG, si bien los artículos 46 y 47 LUMCS establecen que el estudio de suelos y certificación ahí previstos debe realizarlos “un profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos”, puede ser, dice, privados o públicos. La norma es general, no se limita a los primeros, ni debe distinguirse donde ésta no lo hace.

El Manual de Clases para la contratación de los profesionales que ejercen funciones de agrónomos dentro del MAG, agrega, exige que estén incorporados al Colegio. El INTA, al prestar servicios públicos, por medio de profesionales autorizados, afirma, no cobra más que el costo.

La argumentación es inatendible. Los arts. 46 y 47 LUMCS son normas especiales, prevalentes sobre la generales que facultan al MAG (INTA) a practicar otros estudios de suelos con fines diversos. Dichos artículos se circunscriben a profesionales que ejercen privadamente su profesión desde que no otorgan una competencia concurrente a esos órganos estatales. Es un mecanismo específico para acceder a los beneficios de la LUMCS (principio de legalidad tributaria). A esos efectos, no debe confundirse el órgano administrativo con las personas físicas o funcionarios a través de los que actúa, quienes sólo pueden materializar las atribuciones que la ley le autoriza a aquél (principio de legalidad). El acto no autorizado, está prohibido.

Por otra parte, el punto en discusión no es el costo del servicio, sino el ejercicio de una competencia que la ley no confiere al MAG (INTA).

VI.6) DEROGACION TÁCITA Para el MAG, pese a que el argumento de que los arts 46 y 47 LUMCS son normas especiales, que por naturaleza, prevalecen sobre las generales y fijan un sujeto particular para llevar a cabo el estudio de suelos y emitir la certificación, parece certero, “cae por su peso” ante el principio de que la norma posterior deroga la anterior, en cuanto se le oponga. Estamos, dice, frente a dos leyes (la 7779/1998 y 8149/2001) y dos reglamentos (el 29375/2000 y 31857/2004), pero la Ley del INTA y su Reglamento son posteriores y predominan sobre las primeras.

Plantea entonces un problema de derogación tácita, por supuesta incompatibilidad de una nueva norma, de igual o superior jerarquía, con otra anterior. Se resolvería a favor de la sobreviniente, siguiendo el aforismo de cita, si la derogante la dicta el órgano emisor dentro del límite de competencias concedidas por el ordenamiento. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 130/1992, 000376-F-99, 01315/2010).

El Código Civil, artículo 8°, segunda parte (extensión de la derogatoria a todo lo incompatible entre la nueva ley con la anterior, igual que el art. 2.2 C.C. español), regula la derogación tácita, interpretada como un supuesto de inaplicabilidad al caso concreto, en virtud de los principios de división de poderes, paralelismo de formas y vinculatoriedad de las decisiones judiciales y administrativas para las partes. Dictada una ley por la Asamblea Legislativa, corresponde a ésta modificarla o suprimirla. (Constitución, art. 121, inc. 1°. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 376-F-S1-2010).

El alegato es inadmisible. El MAG no concreta las reglas jurídicas de aparente contenido opuesto, ni las analiza. En las que invoca, no se aprecia contradicción.

“Hay incompatibilidad cuando resulta lógicamente imposible aplicar una norma sin violar otra”, dado que sus supuestos de hecho son enteramente coincidentes. (LUIS MARIA DIEZ-PICAZO. Ob. cit., pg. 302).

VI.7) ESTUDIOS DE USO DE SUELO Y CERTIFICACIONES DE USO CONFORME COMO ACTIVIDAD DE INVESTIGACIÓN. IMPROCEDENCIA Cita el MAG las acepciones del término investigar en el Diccionario de la Real Academia: “hacer diligencias para descubrir algo”; “realizar actividades intelectuales y experimentales de modo sistemático, con la intención de aumentar los conocimientos sobre una determinada materia”. Afirma que a los efectos de los incentivos de la LUMCS, en la ejecución de estudios de tierras y certificaciones de uso conforme, el INTA lleva a cabo actividad de investigación, ya que en el proceso de levantamiento y prospección de suelos se aplica el método científico para alcanzar resultados objetivos, con el fin de emitir un criterio, que se documenta en una certificación.

Ello conlleva, a su decir, la elaboración de un mapa, toma y evaluación de muestras para determinar si el terreno tiene o no la capacidad de uso a que se refiere la solicitud. Además, dentro de las certificaciones e informes técnicos se incluye un capítulo de recomendaciones técnicas, que, por su naturaleza, se convierten en una práctica de transferencia de tecnología, obligación del INTA (Ley 8149, art. 2°), por cuanto hace mención, como mínimo, a aquellas prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos que detalla el art 19 LUMCS.

En contra de la tesis de CIAgro, asevera, la norma que autoriza al INTA la venta de servicios (Ley 8149, art. 2°) no se limita a la investigación, como actividad exclusiva. El artículo 7°, inciso a, de su reglamento, establece que el patrimonio del INTA está constituido por los recursos que indica el numeral 7 de la Ley 8149 y “los ingresos que genere la venta de productos, servicios y tecnología”. Así, podría vender otros servicios relacionados con la innovación, generación o transferencia de tecnología, que son parte del objetivo del Instituto.

De donde infiere que el INTA tiene competencia para elaborar los estudios de suelo y las certificaciones de uso conforme en controversia, a través de sus funcionarios, con los que hay una relación laboral, o de la contratación de servicios profesionales a particulares.

El argumento no es de aceptación.

Una de las funciones primordiales del MAG es la de promover el desarrollo agropecuario a partir, fundamentalmente, de la investigación y extensión agrícola. (Ley 7064/1987, art. 48, inc. a. Su Reglamento, Decreto 26431/1997, arts. 12, 13, 14 y 15, incs. 14, 18 a 20. RLUMCS, art. 6°, voz “Sistema de Extensión”).

El INTA sustituye la competencia de la Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias y se creó como un órgano de desconcentración máxima, especializado en investigación, adscrito al MAG (Ley 8149, art. 1°). Busca contribuir al mejoramiento y sostenibilidad del sector agropecuario mediante la generación, investigación, innovación, validación y difusión de tecnología, en beneficio de la sociedad. Se le autoriza a vender servicios de investigación agropecuaria, siempre que no menoscabe la atención de las demandas de investigación de interés social (art. 2°, en nexo con el 3°, incs a y g, 5°, 6°, 12 incs l y ñ; 14, inc. g; 16, 19 a 21. Su Reglamento, Decreto 31857/2004, arts. 1°, 4°, 5°, 7°, inc g; 11, 21, 23, inc l; 28, inc e y f; 31, 35, 38 a 43).

La investigación agropecuaria tiende a la innovación tecnológica y a transferir los resultados para asegurar su implementación entre los productores (as).

En las acepciones de la Real Academia que se traen a colación de la palabra “investigar”, las diligencias están dirigidas a “descubrir algo”. La intención de las metódicas actividades intelectuales y experimentales es “aumentar los conocimientos sobre una determinada materia”. No difiere, entonces, mucho del concepto jurídico que recoge el Reglamento a la Ley del INTA, Decreto 31857/2004, en el artículo 1°:

“Investigación: Proceso de estudio experimental de modo sistemático y científico, encaminado a aumentar los conocimientos en la ciencia y la tecnología, tratando de descubrir nuevas técnicas o fenómenos científicos poco conocidos o insuficientemente estudiados”.

La investigación agropecuaria precede la innovación. El fin de aquella es la innovación tecnológica de un proceso, producto y/o servicio, nuevo o mejorado, que incorpora un cambio en una o más de sus propiedades o características, generador de alguna ventaja (ibid; voz “innovación”).

(Los conceptos de investigación e innovación del Reglamento a la Ley del INTA concuerdan con las definiciones reproducidas en el Reglamento R-JD-INTA-02-2011, Interno para la venta de servicios y bienes accesorios del INTA, que aprobó la Junta Directiva del INTA, el 10 de octubre del 2011, publicado en La Gaceta N° 241 del 15 de diciembre del mismo año, artículo 2°, incs. h y j).

La verificación es la ”etapa avanzada del proceso de investigación sistemática, en el cual el investigador comprueba de manera integral y extensiva (comercial o semi-comercial), una tecnología próxima a pasar a uso de los agricultores; corresponde a una etapa anterior a la validación”. (Decreto 31857, art. 1°; voz “Verificación).

La validación es la etapa final del proceso investigativo, en la que se evalúa una tecnología o parte de ella por los agricultores en sus fincas y bajo sus propias condiciones de producción. Posterior a la validación es el proceso de extensión agrícola, a través de la difusión de opciones técnicas, que ayudan a la población a mejorar el conocimiento, los métodos de producción y el nivel de ingresos, lo que repercute en la mejora de su calidad de vida (ibid; voces “Validación” y “Extensión agrícola”). La investigación se complementa con la extensión y se retroalimentan.

El INTA, por medio de la Dirección Ejecutiva, debe coordinar con el Servicio de Extensión Agrícola del Estado la transferencia de tecnología a los pequeños y medianos productores agropecuarios, “en forma directa, efectiva y sin costo al productor, siempre y cuando la investigación no haya sido producto de la venta de servicios o su uso sea restringido y/o confidencial” (Decreto 31857, art. 31). Asimismo, para proteger los derechos de propiedad intelectual, ha de inscribir en los registros correspondientes toda innovación tecnológica resultante de su propia iniciativa de investigación (arts. 38 a 41 ibid).

El certificado de uso conforme de suelo, con el estudio que le precede, para obtener y mantener los incentivos de la LUMCS, no encaja en el concepto de investigación agropecuaria, desde que no está “encaminado a aumentar los conocimientos en la ciencia y la tecnología, tratando de descubrir nuevas técnicas o fenómenos científicos poco conocidos o insuficientemente estudiados”. Tampoco genera innovación, ni está sujeto a un proceso de verificación, en el sentido recién apuntado, validación, extensión agrícola, difusión o transferencia tecnológica.

El estudio de suelos y certificación a que aluden los arts. 46 y 47 LUMCS son, ciertamente, actos de naturaleza distinta, encaminados a determinar una realidad: si la utilización actual o propuesta del terreno por el que se percibirá el beneficio corresponde a la capacidad de uso o uso potencial, según la metodología oficial.

Con prescindencia de que esos actos constituyan o no una actividad de investigación, lo decisivo para el caso es que la atribución fue dada a un sujeto específico (profesional “autorizado” por el CIAgro, Certificador de Uso Conforme), como mecanismo específico para acceder a los beneficios de la LUMCS; no al MAG-INTA (ppio de legalidad tributaria).

En lo jurídico, el acto de certificación no es innovativo; punto V.2.1 supra.

En cuanto al capítulo de recomendaciones técnicas que el MAG afirma se insertan en los informes y certificaciones de uso conforme, aunque útiles, no son consustanciales para el logro de los incentivos de la LUMCS, que no las exige, ni es trascendente para definir el punto.

El artículo 19 ibid, relativo a las prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos, que se planificarán y aplicarán en los planes por áreas, con base en aspectos agroecológicos y socioeconómicos, no le otorga al INTA la competencia discutida. La transferencia tecnológica debe hacerse por los medios que la ley autoriza.

El tema de si el INTA puede vender otros servicios, relacionados con la innovación, generación o transferencia de tecnología no es relevante para la reconsideración de oficio pedida.

Agréguese que en el expediente legislativo 13.881, Proyecto de la Ley del INTA, no se mencionó siquiera la posibilidad de que ese Instituto realizara estudios de suelo y certificaciones para el disfrute de los incentivos de la LUMCS, ni se comprendió entre las atribuciones que el artículo 3° del texto original encargaba al INTA, luego generalizadas en la función de investigación agropecuaria (arts. 1° y 2°; Ley actual).

VI.8) RAZONAMIENTO REFLEXIVO Aduce el MAG la inconveniencia de entregar al sector privado, que persigue fines no siempre coincidentes con la normativa de la LUMCS, la constatación del uso conforme de los terrenos que están fuera de áreas silvestres protegidas.

Esta es una apreciación que tropieza con la innegable realidad de que, para los beneficios o exoneraciones que otorga esa Ley, el legislador confió, mediante el ejercicio privado de una función pública, la realización de esos estudios de suelos y certificación a los profesionales autorizados por CIAgro, sea que ejercen privadamente su profesión, acreditados y autorizados por el MAG (INTA).

Respecto de la utilidad de que el MAG (INTA) recolecte, administre y ponga a disposición de la sociedad toda información sobre las características (físicas, químicas y fisiológicas) de los suelos del país, a diferentes escalas de trabajo, de manera que sea posible clasificar su capacidad de uso, ello debe hacerse con sujeción a las atribuciones o competencias expresas que se le han otorgado, entre las que no están las de realizar estudios de suelos y emitir certificaciones a los efectos de los arts. 46 y 47 LUMCS, debiendo circunscribirse en ese campo a las funciones de control dichas.

VI.9) INCOMPATIBILIDAD DE FUNCIONES Para el CIAgro es incompatible que los funcionarios del INTA se acrediten ante ese órgano, aprueben los actos que interesan y se controlen a sí mismos.

ACREDITACION El profesional incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos debe acreditarse ante el MAG (INTA) para realizar el estudio de suelos agrarios y emitir la certificación conducentes al otorgamiento de los incentivos de la LUMCS y su Reglamento. (Decreto 29375, arts. 6°, voz “Certificador de Uso Conforme del Suelo”, 34, 35 y 131, inc. 1°. Decreto 30636-MAG, considerando 1° y art. 8°).

Los aspirantes a Certificadores de Uso Conforme del Suelo han de cumplir los requisitos fijados: presentar la solicitud de inscripción y demostrar: su incorporación al CIAgro, con grado académico idóneo, que está en ejercicio de la profesión y tiene experiencia práctica mínima, la aprobación del Curso de Certificadores, y el pago de los gastos de inscripción en el Registro, lo que apareja la obtención del carnet acreditativo, el cual debe renovarse cada año. (Decreto 30636-MAG, arts. 3°, 8° y 9°; Decreto 29375, art. 35).

Esos requisitos evidencian que quien se acredita como Certificador de Uso Conforme del Suelo es una persona física, profesional incorporado al Colegio, de libre ejercicio. (Decreto 30636-MAG, cons. 2°, y pto. V.2.4 supra).

Por la acreditación, el órgano público respectivo (INTA) reconoce, previo control, que el profesional satisfizo los requisitos establecidos y le autoriza a desempeñarse como Certificador de Uso Conforme, en el área correspondiente a su orientación académica y profesional.

Las objeciones de CIAgro refutan la premisa de que el INTA puede realizar el estudio de suelo y emitir la certificación en desacuerdo. Tienden a reforzar la tesis de que los mismos sólo deben hacerlos profesionales autorizados por ese Colegio.

Al acogerse la solicitud de reconsideración de oficio (punto VIII infra), y adoptarse el criterio de que el INTA no está facultado para ello, los reparos pierden interés. Con todo, en el dictamen C-192-2008, la Procuraduría, a consulta del Auditor Interno del INTA, indicó que a los funcionarios del MAG e INTA les está prohibido acreditarse ante este órgano en condición de Certificadores de Uso Conforme del Suelo privados, para ejercer como tales fuera de la jornada laboral (“la superposición horaria constituye una falta grave en la función pública”), trabajos que ha de aprobar el órgano donde son funcionarios.

La prohibición deriva de las normas y principios éticos que rigen la función pública, principalmente el deber de probidad (Ley 8422, arts 3°, 4°, 38 inc. b, y su Reglamento, art. 1°, inc. 14): rectitud en el ejercicio de las potestades legales, imparcialidad en las decisiones, salvaguarda y prevalencia del interés público e institucional, etc. Siempre que haya posibilidad de un conflicto de intereses, “existe prohibición para que el funcionario realice de forma privada actividades cuya naturaleza pueda comprometer la transparencia y apego a la legalidad de la función pública”. (Dictamen C-192-2008).

Acerca de la prohibición o incompatibilidad éticas de acumular dos funciones públicas con intereses encontrados, en tanto puedan inducir al menoscabo del estricto cumplimiento de los deberes del cargo y comprometer la objetividad, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias 649/1993, 2011/1993, 3502/1994, 3932/1995, 5549/1995, 2883/1996, 1891/1997, 444/2000, 458/2000, 740/2001, 1749/2001, 5012/2001, 9685/2001, 644/2002, 466/2003, 1750/2003, 182/2006, 6472/2006, 155/2008, 18564/2008 y 4950/2009. De la SALA SEGUNDA DE LA CORTE, las sentencias 333/1999, 42/2008, y 410/2011. De la Procuraduría, los dictámenes C-391-2006, C-163-2007, C-192-2008, C-396-2008, C-302-2009 y C-219-2010; las Opiniones Jurídicas O. J.-012-2003, O. J-014-2006, O. J.-035-2007 y O. J.-90-2008, entre otras).

Tampoco podrían acreditarse como CUCS los funcionarios del INTA (o MAG) en este carácter, pues la ley no atribuyó la competencia al órgano, a nombre del que actuarían, amén de la incompatibilidad de funciones que podría surgir. Por iguales motivos, el órgano acreditante no podría acreditarse a sí mismo.

APROBACION Los estudios de suelos y certificaciones de uso conforme deben someterse a la aprobación del MAG (INTA), para los efectos legales consiguientes. (Arts. 36, 37, 131.3, 4 y 5 y 134 RLUMCS).

La aprobación es una medida de control posterior, dirigida a constatar la certeza del hecho sobre el que da fe el CUCS, y a tenerlo por correcto, a los fines de los arts. 46 y sigtes. LUMCS. En el caso, envuelve una valoración fundada sobre el mérito del acto de un tercero, por el órgano administrativo, externo a quien lo emite. La aprobación presupone la comprobación “ante el MAG” del uso conforme (arts. 46, 47 y 48 LUMCS; 131, 132.5, 133 135 RLUMCS).

Si a los funcionarios del MAG (o INTA) les está vedado acreditarse, en esa calidad o a título personal, como CUCS, y a ambos órganos acreditarse ante sí (lo no autorizado, está prohibido; principio de legalidad), no podrían ejercer tal función, y va de suyo que les sería incompatible aprobar los trabajos propios o a sus funcionarios los realizados por compañeros de oficina para los incentivos de la LUMCS.

Como garantía de imparcialidad, transparencia y para prevenir conflictos de intereses en el ejercicio de la función pública, “quien ostenta la autoridad para fiscalizar no puede a su vez ocupar la posición del sujeto fiscalizado”. (Opinión Jurídica OJ-035-2007, C-128-2007 y dictamen C-192-2008).

Se pone en entredicho la objetividad si un ingeniero presta servicios como profesional en lo privado y a la vez debe aprobar o fiscalizar la ejecución de los trabajos como funcionario público. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 649/1993 y 01750/2003). La incompatibilidad no desaparece por el hecho de que otro Ingeniero, compañero del profesional, realice el acto aprobatorio. La condición de compañeros y funcionarios compromete la objetividad, transparencia y control interno. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 01750/2003).

El MAG distingue entre la labor del Certificador de Uso Conforme de Suelo en el ámbito privado, con la función pública “asignada” al INTA. Si el INTA elabora el estudio y certificación, dice, verifica la información levantada en el campo por el funcionario, y lo pone en conocimiento del solicitante.

Lo anterior revela que no hay revisión y aprobación, control interno de labores. Se confunde la labor de realización del estudio y certificado, con la de revisión y aprobación.

Reprocha el MAG la falta de una cartografía nacional de suelos y capacidad de uso de las tierras a escala adecuada, de acatamiento obligatorio, contra la que los Certificadores puedan confrontar la información.

El Reglamento a la Ley Orgánica del MAG, Decreto 26431/97, atribuyó al Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras, de la Dirección de Investigaciones Agropecuarias (arts. 13), hoy sustituida por el INTA, arts. 49 y 51 del Decreto 31857), las funciones de realizar la cartografía de los suelos de Costa Rica, de acuerdo con su capacidad de uso; definir las metodologías de clasificación de suelo y capacidad de uso, con el fin de actualizarlas; así como la de revisar y ajustar la denominación cartográfica de los suelos y su clasificación taxonómica (art. 15, incs. 2 y 4).

De ahí que la falta de cartografía nacional de suelos y capacidad de uso de las tierras sería imputable a la omisión en el ejercicio de competencias por los respectivos órganos del MAG. De ser necesaria la citada cartografía para el ejercicio de las funciones del CUCS, queda sin aclarar la forma cómo se revisan y aprueban esas labores en la actualidad.

También es erróneo afirmar que los CUCS sólo satisfacen un interés particular, en tanto los funcionarios del INTA satisfarían un interés público, toda vez que la actuación de los primeros comporta el ejercicio privado de una función pública.

VII. PROFESIONALES EN CIENCIAS FORESTALES

En virtud de la oficiosidad del análisis, se conoce también de lo relativo al último aspecto que trató el dictamen C-193-2008.

El CIAgro en su momento consultó si acorde con lo dispuesto en el decreto ejecutivo número 30636–MAG los profesionales forestales, con grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales, acreditados como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, están facultados para realizar estudios de suelos y emitir las certificaciones, únicamente en tierras en las que se desarrollarán proyectos forestales, o pueden hacerlo en general.

El dictamen C-193-2008 indicó que esos profesionales “se encuentran habilitados para realizar estudios de suelos y emitir certificaciones de uso conforme, con independencia de si en el terreno en cuestión, se desarrollarán o no proyectos forestales”.

Se fundamentó en el Decreto 22614, art. 2° (concepto de profesional), la Ley 7221, arts. 5° (miembros ordinarios del CIAgro), 4°, reformado por la Ley 8188, (definición de profesional en ciencias agropecuarias), 15 (ejercicio de la profesión en Ciencias Agropecuarias); 17 inc g (realización de otras funciones que determinen leyes especiales); su Reglamento, Decreto 22688/1993, arts. 17 inc a, aptes 6, 9, 10, 14 e inc c, y 21 incs b y k (labores que competen a los miembros ordinarios del Colegio, con grado académico de Bachiller o superior a éste), y el Decreto 30636, artículo 3° (requisitos de los postulantes a Certificadores de Uso Conforme del Suelo).

Sin embargo, de oficio se reconsidera el dictamen en ese extremo, por lo siguiente:

• 1)Fungir como CUCS constituye un modo de ejercer la profesión.

Los postulantes a inscribirse en el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo han de estar “debidamente incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica y en ejercicio vigente de la profesión” (Decreto 30636, art. 3°, inc. a). Sea que cualquier suspensión temporal de la condición de miembro de ese Colegio o en el ejercicio profesional le impediría desenvolverse como CUCS, durante el período que la misma se mantenga.

• 2)El CUCS debe desempeñar esa labor de acuerdo con el área correspondiente a su “orientación académica y profesional”. Es principio que consagra el artículo 15 de la Ley Orgánica del CIAgro, 7221/1991, y reitera el 17 de su Reglamento, Decreto 22688/1993:

Ley 7221, art. 15: “Únicamente, los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos están autorizados para ejercer la profesión en Ciencias Agropecuarias, de acuerdo con lo establecido en el texto de esta Ley.

El Colegio de Ingenieros Agrónomos autorizará el ejercicio de la profesión en las áreas y niveles correspondientes de cada uno de sus miembros, de conformidad con los artículos 3 y 16 de esta Ley y su Reglamento”.

Decreto 22688, artículo 17: “Los miembros del Colegio deberán ejercer la profesión, en aquellos campos de las Ciencias Agropecuarias y Forestales que lo acrediten su orientación académica y profesional”. (Ver relación con el art. 26 de la Ley 7221).

En corolario de lo anterior, a los ingenieros forestales incorporados al CIAgro, con grado mínimo de Bachiller, se les autoriza a ejercer su profesión “en el campo de las Ciencias Forestales”; no en otro, como podría ser el de ingeniero agrónomo.

Sobre el distingo entre las profesiones de ingeniero agrónomo e ingeniero forestal, cfr: Ley 7221, art 4°, y el Reglamento General a la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, Decreto 22688-MAG-MIRENEM/2001, arts. 1°, 4° inc. e, 7°, 9°, pfo primero e in fine; 15 inc. a, 16 inc. a, 17, 18 incs. a, b, c, ch y d; 19 inc a, ptos 1 a 6, 8 a 10, 12, 13, 14; 19 inc b, ptos 1 a 4, 6 a 8, 11 y 12; 19 inc c, ptos 1, 4, 5, 8 y 9; 19 inc ch, ptos 1 a 3, 5 a 6, 8 a 10; y 21 incs ch, e, g, i, k, l y pfo. final; 23, 24, 27, 36, 54 inc e, 56 inc b, 74, 75, 77, pfo. 1° e inc d; 78, 79 pfo. 2°, 95, 97 y 100 inc a.

Los colegiados tienen el derecho-deber de ejercer legalmente la profesión en el área de las Ciencias Agropecuarias y Forestales que les habilita su título profesional de incorporación (arts. 15 inc a, y 16 inc a, Reglamento Ley CIAgro).

• 3)Dentro de ese contexto, ha de interpretarse, en su literalidad, el artículo 3°, inciso b, del Decreto 30636. En lo que interesa, dice:

“Artículo 3º—Los aspirantes a inscribirse en el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo, deberán cumplir con los siguientes requisitos:

• b)Poseer grado mínimo de Bachiller en Ingeniería Agronómica con énfasis en Fitotecnia o Generalista o grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales. (…). Los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos con grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales, podrán fungir como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, en tierras en las que se desarrollarán proyectos forestales”.

De la llana aplicación de esa norma, en armonía con la Ley 7221, art. 15, y el Decreto 22688, art. 17, vuelve a colegirse que los profesionales en Ciencias Forestales, con grado mínimo de Bachiller, pueden fungir como Certificadores de Uso Conforme del Suelo “en tierras en las que se desarrollarán proyectos forestales”; no en otras. Bajo esa concordancia, la frase final del art. 3°, inc b, Decreto 30636 es redundante e innecesaria, y sólo refuerza el ámbito de acción en que pueden desempeñarse los ingenieros forestales acreditados como CUCS. No requiere para ello un término adverbial, como “sólo”, “únicamente”, etc. El área de orientación académica del ingeniero forestal condiciona el ejercicio de su profesión y, por ende, los estudios de suelos y certificaciones de uso conforme que puede realizar. La escogencia a priori del tipo de ingeniero (agrónomo o forestal) a contratar vendría dada por el uso actual o potencial del terreno. La eventual dificultad para deslindar la elección no podría ser excusa para no delimitar los campos de trabajo, con base en la normativa que los regula.

No hay en el art. 3°, inc b, del Decreto 30636, una habilitación general para que los Bachilleres en Ciencias Forestales inscritos como CUCS realicen estudios de suelos y certificaciones para los incentivos de la LUMCS de manera ilimitada en lo agronómico y forestal, lo que sería de discutible legalidad. Esa norma, en su parte inicial, se circunscribe a precisar el grado y el énfasis que han de tener los aspirantes a CUCS.

No legitima la invasión de campos profesionales el hecho de que los estudios de suelos de los CUCS deban hacerse con la misma Metodología para Determinar la Capacidad de Uso de Tierras de Costa Rica, Decreto 23147-MAG-MIRENEM-1994.

Tampoco resultaría aplicable el principio in dubio pro libertatis, para favorecer el ejercicio profesional irrestricto, por varias razones:

• 1)Ante textos legales claros, no cabe duda de su recta interpretación.
• 2)Las profesiones de Ingeniero Agrónomo y Forestal deben ejercerse dentro del marco que permite el ordenamiento jurídico.
• 3)El ejercicio de una profesión liberal está íntimamente ligado a la libertad profesional. Como el derecho al trabajo, lo que tutelan es la libre elección de una profesión u oficio, y no que puedan ejercerse sin cortapisas, al margen de las regulaciones y limitaciones razonables que hagan posible la vigencia de otros valores constitucionales, y satisfagan, de manera proporcional y necesaria, el interés público. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 02655/2002. En igual sentido, cfr. de la misma Sala, los votos 1294/1991, 03932/1995, 04269/1995, 942/97, 5803/1997, 10253/2001, 00641/2002, 00705/2002, 1455/2002, 01472/2002, 2083/2002, 02550/2002, 02655/2002, 04106/2002, 04442/2002, 06094/2005 6915/2002, entre otros).
• 4)Por jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa, la prestación de servicios profesionales lo es de un servicio público, sujeta a disposiciones normativas propias, bajo supervisión de los Colegios Profesionales autorizados por ley. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 789-94 y 4637-99 y 07657-99. SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 127-F-98 SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, voto No. 96-2003).
• VIII)CONCLUSION En conclusión, se reconsidera de oficio el dictamen C-193-2008, en los siguientes términos:
• 1)A los fines del otorgamiento de incentivos o exoneraciones fiscales establecidos en la LUMCS y su Reglamento, el INTA carece de competencia para realizar, por medio de sus funcionarios (ingenieros agrónomos o forestales), los estudios de suelos y emitir las respectivas certificaciones, así como para contratar a ese efecto los servicios de profesionales autorizados por el CIAgro y acreditados como Certificadores de Uso Conforme de Suelo.
• 2)Dichos estudios y certificaciones sólo lo pueden llevar a cabo ingenieros agrónomos o forestales que ejercen privadamente su profesión en el área que corresponde a su orientación académica y profesional, habilitados por el CIAgro y acreditados ante el INTA.
• 3)Por el conflicto de intereses que se daría, los ingenieros agrónomos o forestales que laboren para el MAG o INTA tampoco pueden realizar esos actos, sea desempeñarse como Certificadores de Uso Conforme, ni acreditarse como tales, forma privada.
• 4)Los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos, con grado de bachiller en ciencias forestales y acreditados como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, están habilitados para realizar estudios de suelos y emitir certificaciones de uso conforme únicamente en tierras donde se desarrollarán proyectos forestales.

De usted, atentamente, José J. Barahona Vargas Procurador Asesor c.c.: MSc Gloria Abraham Peralta Ministra Ministerio de Agricultura y Ganadería Licda. Xinia María Chaves Quirós Vice Ministra Ministerio de Agricultura y Ganadería