Reconsideration: soil studies and use compliance certifications only by private professionalsReconsideración: estudios de suelos y certificaciones de uso conforme solo por profesionales privados

Procuraduría Opinion 040 Opinion: 040 of 12/03/2013 (RECONSIDERATION) 12 March 2013 12 March 2013 C-040-2013 Agricultural Engineer Eugenio A. Porras Vargas President Board of Directors Association of Agricultural Engineers of Costa Rica Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I respond to the request to reconsider ex officio opinion C-193-2008, based on the reasons stated, which is formulated in compliance with Agreement No. 11 of session 05-2011, as clarified in a separate writing.

I. BACKGROUND

The Association of Agricultural Engineers of Costa Rica (CIAgro) requests an ex officio reconsideration of opinion C-193-2008. It considers that the National Institute for Innovation and Transfer of Agricultural Technology (INTA) is not authorized to carry out the studies and issue the certifications of compliant soil use (uso conforme del suelo), established in Articles 46 and 47 of the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils (LUMCS) and 34 and following of the Regulation to the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils (RLUMCS), which corresponds only to private professionals.

Given its interest in the decision of the matter, a hearing was granted to the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG), which, through the Acting Minister, Xinia María Chaves Quirós, expressed the reasons why it is competent to carry out those acts, refuted the arguments put forward by CIAgro, and requested that the opinion be confirmed.

The following summarizes the criteria set forth in the opinion being challenged, the request for reconsideration, the statements made by the MAG, and the reply from CIAgro.

I.1) OPINION C-193-2008 In its due time, the Association of Agricultural Engineers of Costa Rica consulted whether the following are legally authorized to carry out soil studies and issue certifications for the granting of benefits and tax exemptions under the LUMCS (Arts. 30, 46 to 50) and its Regulation (Arts. 34 to 39, 58 and 59):

• 1)The INTA, or whether they must be done by professionals incorporated into the Association of Agricultural Engineers and accredited before the MAG.
• 2)Privately, the professionals working for the INTA, considering the possible conflict of interest, as the latter has the function of approving them.
• 3)Bachelors in forest sciences, in general or only on lands where forestry projects will be developed, in accordance with Decree 30636/2002.

The relevant opinion concluded that:

• 1)The INTA may carry out the soil studies and certifications provided for in the aforementioned regulations by contracting the services of professionals authorized by CIAgro, either through the statutory civil service regime or temporary contracts, according to the Law on Administrative Contracting.
• 2)The professionals authorized for this purpose by the consulting Association, who perform functions for the INTA (by statutory relationship or professional services) must dedicate themselves full-time to performing them (in the form of a prohibition, by express law, or an exclusive dedication contract), and may not practice their profession privately.
• 3)The members of the Association of Agricultural Engineers, with a bachelor's degree in forest sciences, are qualified to carry out soil studies and issue certifications of compliant use, regardless of whether or not forestry projects will be developed on the land.

To this end, the pronouncement considered, in summary:

The incentives of the LUMCS (two tax exemptions and one credit incentive) are economic measures of state promotion that attempt to persuade individuals to protect and rationally utilize the soil resource, part of the environment, in their agricultural activities. They are preceded by legal obligations for its adequate management, conservation, and recovery, which is of public interest.

It distinguishes soil studies as a scientific research activity, in the terms of Article 1 of Decree 31857/2004 (Regulation to the INTA Law), and as tax instruments, which make it possible to accredit the factual premise or objective condition for the enjoyment of the exemption. It indicates that the former are characteristic of Soil Sciences, in which various disciplines participate, and the latter can only be carried out by professionals authorized by the Association of Agricultural Engineers.

Article 46 LUMCS "does not prohibit, nor restrict that those professionals be solely those who practice privately, as it rather enables any professional authorized by the association of agricultural engineers, including those who are contracted by the administration to provide their services as part of the public agricultural research service…".

Agricultural soil studies as a public agricultural research activity, aimed at increasing agronomic knowledge and technology, are the responsibility of INTA, and over the years have been the responsibility of other bodies of the MAG, formerly the Secretariat of Promotion and Agriculture, especially the Directorate of Agricultural Research or National Directorate of Agricultural Research, in accordance with various regulations issued: Laws numbers 1540/1953 (Arts. 2 and 3), 7064/1987 (Arts. 48 subsection a and 51 subsection d), 7779/1998 (Art. 6 subsections a and d), 8149/2001 (Arts. 1 and 20), and Decrees numbers 25/1941, 9511/1979 (Arts. 2 and 3 subsection b), 16195/1980 (Art. 4), 15134/1984, 17671/1987 (Arts. 42, 44 and 45), repealed by 19420/1989, 18564/1988 (Arts. 1 and 2 subsection b), 23780/1994 (Arts. 16, 17, 21, 39.1), 26431/1997 (Arts. 13 and 15.3), 29375/2000, 31857/2004 (Arts. 49 and 51).

It affirms that "the basis for carrying out soil studies and research by INTA comes, not from its creation law, but from the combination of a whole series of legal powers (particularly the LUMCS and Law number 7064) that historically have attributed that administrative conduct to the ministry of agriculture and livestock, and which, by internal distribution of competencies (via executive regulation to Law 8149) have been assigned to that Institute. Therefore, the INTA does possess a generic competence to carry out soil or land studies." The exemption (total or partial, subjective or objective) prevents the emergence of the tax obligation and is subject to the principle of tax legality (Arts. 61 and 62 of the Tax Code). All the elements necessary for its configuration must derive from a legal text.

In accordance with numerals 62 of the Tax Code and 46 LUMCS, only the soil studies approved by the MAG and performed by professionals authorized by the Association of Agricultural Engineers are valid and effective for accessing the fiscal benefits created by it in Articles 48 and 49, whether they work in the liberal practice of their profession or work for the Administration under a statutory relationship or professional services.

The INTA "by itself lacks the legal competence to issue the studies required by the cited Article 46, so the only way to provide these services is through external provision of the same." The INTA is an organ of maximum deconcentration of the MAG, with instrumental legal personality, specialized in agricultural research of social interest, as a public service, and has legislative authorization for the sale of services to the public and private sector, provided it does not impair the demands of the former. It is also empowered to contract, via the civil service or administrative contracting, the professional services necessary for its administrative management or fulfillment of the assigned public function. (Law 8149, Arts. 1, 2, 3 a, 4, 15 and 18. Opinions C-009-2003, C-235-2003 and C-209-2007).

Since the Institute can sell services and procure the resources it needs for its management, "what is appropriate is that the INTA provide the soil study services provided for in Article 46 LUMCS, through the prior contracting of said services to professionals authorized by the association of agricultural engineers, either through the statutory civil service regime, or as temporary contracts, subject to the law on administrative contracting and its regulation." The provision of soil study services established in Article 46 LUMCS does not diminish the competence of "soil science research (investigación edafológica) as part of the public agricultural research that the administration (MAG and INTA) has been carrying out for decades." The LUMCS, Article 47, attributes the public function of certification to professionals authorized by the Association of Agricultural Engineers.

The INTA has a generic power to issue certifications of compliant use, according to Article 65.2 of the General Law of Public Administration, having assumed the powers of research, soil conservation, and agricultural zoning that correspond to the MAG.

"Thus, we can conclude –as with the power to prepare soil studies– that although INTA does not have the ownership to issue certifications for tax purposes by itself, it does possess the legislative authorization to acquire these professional services and incorporate them into its personnel for the purpose of fulfilling its normal activity, which in this particular case also includes the sale of services." With regard to the possible incompatibility of interests that could arise between those of the position held by a public official and those derived from the practice of their profession, to prevent the collision of these and for the sake of protecting the public interest, "it is required that the professionals authorized to carry out soil studies and certifications of compliant use who work for the INTA –by statutory relationship or professional services– dedicate themselves completely to performing said functions", in the form of a prohibition (in case of express law; Laws 5867/1975 and 8422/2004, Art. 15) or by an exclusive dedication contract.

Forestry professionals "with a minimum degree of bachelor in forest sciences, duly incorporated into the association of agricultural engineers as ordinary members, are qualified to generally carry out soil use studies and issue certifications of compliant use, regardless of whether or not forestry projects will be developed on the lands." (This is based on the regulations governing the matter: Arts. 2 subsection e of Decree 22614; 4, 5, 15, 17 and 21 of Law 7221 and Decree 30636, Art. 3).

CIAgro did not question the latter point.

I.2) GROUNDS FOR THE EX OFFICIO RECONSIDERATION REQUEST The reasons supporting the ex officio reconsideration request are summarized as follows:

• 1)There is incoherence and contradiction in the appealed opinion when it states that although INTA lacks the authority to carry out soil studies and issue certifications of compliant use (Arts. 46 and 47 LUMCS), it may, for such purposes, contract professionals, agricultural or forest engineers, and sell that service.

If it lacks competence, it cannot contract services for that purpose. With the contrary argument, taken ad absurdum, it could sell services of any nature as long as it contracts qualified personnel for this: legal, accounting, consulting, and construction services, if it contracts lawyers, accountants, engineers, and architects, etc. The conclusion opposes the principle of legality.

The MAG or INTA can only contract personnel to execute the functions that have been entrusted to them (Article 6, subsection e LUMCS); not to provide services that the legal system does not authorize it to provide.

Art. 46 LUMCS does not empower INTA to carry out soil studies and issue certifications, by itself or through the hiring of personnel.

• 2)The only service that INTA can provide and even sell, according to its Law (Art. 2), is research, which aims to "...increase knowledge in science and technology by trying to discover new techniques or scientific phenomena that are little known or insufficiently studied." (Decree 31857/2004, Article 1).

The soil studies and certificates provided for in Articles 46 and following of the LUMCS are not a research activity, as their purpose is not to increase knowledge (technical or scientific). Their aim is to determine a reality: whether the current or proposed use of a terrain corresponds to the land capability (capacidad de uso) or potential use. This determination must be made based on a prior study, following the official methodology, and does not constitute "generation, innovation, validation, research or dissemination of technology" in the agricultural sector. Therefore, it is not within the competence of INTA (Law 8149, Art. 1, paragraph 1).

• 3)From the analysis of the regulations governing the matter, it is clear that the studies and certificates must be performed by professionals who privately practice their profession, outside the MAG, including the INTA.

3.1) To perform them, the professionals must be authorized by the Association of Agricultural Engineers and accredited before the MAG (Art. 34 RLUMCS).

It is paradoxical that the officials of the INTA, who are also officials of the MAG, should be accredited before the same INTA (MAG).

3.2) If the INTA is the control body, on behalf of the MAG, how can its officials control themselves in the exercise of the function? There is a contradiction and incompatibility between both functions.

3.3) If the INTA provides the service with its own officials or by contracting personnel, which MAG department will carry out the approval? And before whom will the Certifiers contracted by INTA submit the studies and certificates for approval, if it is the same INTA that must approve them?

3.4) The terminology of Article 36 RLUMCS delimits the type of studies that the Certifier of Compliant Soil Use can carry out: "at the level of detail required by specific cases." And it leaves untouched the power of the MAG to carry out soil studies at a general level (national, regional, or local), to define those of an agricultural nature.

Precisely based on these studies, the Certifiers of Compliant Soil Use operate, contrasting in the field the present reality with the classification given by the MAG, to determine the type of soil and its use (current or potential). The scope of action for the Certifiers and the MAG is different.

3.5) In line with Article 46 LUMCS, the interested party must prove before the MAG whether the current or proposed use of a terrain corresponds to the land capability or potential use.

If the demonstration must be made before the MAG, it is through an external mechanism.

3.6) Due to the principle of tax legality, as these are fiscal benefits, the study or certification can only be performed by the entity indicated by the regulation: professionals who privately practice the profession, external to the MAG (and INTA). If the regulation attributed that power to the latter, it would have specified it.

3.7) The LUMCS (Arts. 46 and 47) granted these tasks to professionals who privately practice their profession, authorized by the Association of Agricultural Engineers and accredited before the MAG. These are special regulations, which prevail over general ones.

The regulatory norms that the opinion mentions are of lower hierarchy and yield to those. It does not cite any legal norm that grants identical action to the MAG or INTA. It is based on a combination of powers that historically have attributed the carrying out of soil studies and research to the MAG and, by internal distribution of competencies, via an Executive Regulation to Law 8149, have been assigned to INTA.

3.8) If it could be considered that the MAG (INTA) is responsible for preparing soil studies and issuing the respective certificates, these would be all those not contemplated in Articles 46 and 47 of the LUMCS, since for these the legislator defined a specific subject to carry them out and issue the certificate.

3.9) The assignment of functions in soil matters from the MAG to INTA has been done incorrectly. The INTA is barred from carrying out activities beyond the specific object attributed to it by Law 8149, Article 1: research.

I.3) POSITION OF THE MAG The position held by the MAG, through the Acting Minister, is broken down into the following aspects: competence of the INTA derived from various regulations, interpretation of Arts. 46 and 47 LUMCS, sale of research services, objections to other claims of CIAgro, and final reflective reasonings.

I.3.1) COMPETENCE DERIVED FROM VARIOUS REGULATIONS In the MAG's opinion, regarding the competence of the INTA to carry out studies and certifications of compliant soil use, in addition to what was expressed in opinion C-193-2008, a series of regulations must be analyzed:

• 1)The FODEA Law (Promotion of Agricultural Production), No. 7064/1987. It includes the Organic Law of the MAG. It establishes that agricultural research is one of the Ministry's primary functions.
• 2)The Regulation to the FODEA Law, Decree 26431/1997. It created the organizational structure of the MAG and set the functions of the Department of Soils and Land Evaluation (of the Directorate of Agricultural Research) to carry out studies that clarify the best use and soil capacity (Arts. 13 and 15).
• 3)The LUMCS, Law 7779/1998. It grants the MAG, it says, "all powers in the management, use, and conservation of soils, in accordance with Art. 6", distributed among different bodies that make up the Ministry, including those of the former Directorate of Research, now executed by the INTA.
• 4)The Regulation to Law 7779 (RLUMCS), Decree 29375/2001. It highlights Articles 7 (which reproduces Article 5 of the Law) and 8, subsections 9 and 10: respectively, competence of the MAG to provide services in soil matters and to contract professional services to carry out specific studies, in accordance with the Law it regulates.
• 5)Law 8149/2001, creating INTA. It confers –it affirms– "the competencies attributed to the MAG in Law 7779" (Art. 20).
• 6)Regulation to the INTA Law, Decree 31857/2004. It highlights three aspects:
• a)It removes the National Directorate of Agricultural Research from the organic structure of the MAG (Art. 51); b) It entrusts INTA with the execution of the functions and competencies that Decree 26431 (Art. 49) attributed to that Directorate; c) It entrusts the Directorate of Research and Technological Development (Department of Services) with the function of providing services for certifications of compliant soil use, specific studies, and any others assigned by the headship, among others (Art. 35, section 4, subsection c).

I.3.2) INTERPRETATION OF ARTS. 46 AND 47 LUMCS For the MAG, in interpreting Articles 46 and 47 of the LUMCS, the person who prepares studies and certifications of compliant soil use is "the professional authorized by the Association of Agricultural Engineers" or "authorized professionals." They may be public or private. The rules are general. One should not distinguish where they do not.

The officials of the MAG who work as agronomists must be incorporated into the Association of Agricultural Engineers, according to the Classification Manual for hiring officials. INTA only charges the cost of the services it provides.

I.3.3) SALE OF RESEARCH SERVICES In accordance with the Dictionary of the Royal Spanish Academy, the MAG understands "investigate" as the action of making inquiries to discover something; performing intellectual and experimental activities, systematically, with the intention of increasing knowledge in a discipline. It defines research as the search for knowledge or solutions to certain problems, through a systematic, organized, and objective process.

In its judgment, by executing soil studies and certifications of compliant use, it carries out a research activity, as it is a process (sampling, evaluation, and determination of the land's capacity) in which the scientific method is applied, to achieve objective results aimed at issuing the certified criterion, at the request of the user. Furthermore, the certifications incorporate a specific chapter of technical recommendations or technology transfer practices in soil management, conservation, and recovery, an obligation of INTA. (Law 7779, Arts. 19; Law 8149, Art. 2).

It denies that the sale of services INTA can perform is limited to research services, as established in Article 2 of Law 8149, which it attributes a defect in legislative technique to, because Article 7, subsection a), of the Regulation to that Law, among the patrimonial resources of INTA, does not link the sale of services to research. Thus, it could sell other services, related to innovation, generation, or technology transfer, which are part of the Institute's purposes (Law 8149, Art. 2, first paragraph).

It adds that the LUMCS, Article 8, subsection 9, authorizes the MAG (authorization given to INTA by Art. 49 of Decree 31857) to provide services in matters of soil use, management, and conservation, the cost of which is determined by the tariff-setting procedure governed by the Institution.

I.3.4) OTHER ALLEGATIONS AGAINST CIAgro'S REQUEST The MAG responded to the objections made by CIAgro to INTA officials (professionals in agronomy) performing the disputed tasks, as follows:

They can be accredited because they fulfill a function assigned by law, to satisfy a public interest; not a private interest, as private certifiers do.

They are controlled through internal operating regulations, the supervision exercised by the headship, and the administrative legal system governing the public function (General Public Administration Law, Internal Control Law, Public Budgets Law, Illicit Enrichment Law, etc.).

It adds other objections to the ex officio reconsideration request (CIAgro):

• a)Art. 46 LUMCS alludes to the "professional authorized by the Association of Agricultural Engineers"; not to professionals who practice privately.
• b)It confuses the work carried out by a compliant use certifier in the private sphere with the public function entrusted to INTA.

In the first case, the certifier performs the study and presents it to the respective INTA office for its review and approval, if appropriate.

When INTA performs the study and certification, it verifies the field information, collected by the official, issues the document, and communicates it to the applicant.

• c)Regarding the invocation made by CIAgro of Article 36 of Decree 29375, it raises two objections:

c-1) It leaves unexplained whom the Certifier of Compliant Soil Use will supervise, with what means or criteria.

c-2) INTA, due to the competence given by the MAG, can also do studies at the level of detail requested, to fulfill the purposes of Law 7779. Art. 36 does not exclude them.

c-3) There is no national cartography of soils and land capability, at an adequate and mandatory publication scale, that Certifiers must use to verify the information.

• d)The argument, seemingly accurate, that Articles 46 and 47 are special norms, predominate over general ones, and set a specific subject to carry out soil studies and issue the certification of compliant use, yields to the principle of application of norms over time, according to which the later norm repeals the earlier one. The INTA Law and its Regulation are subsequent to Law 7779 and its Regulation, and therefore prevail over them.

I.3.5) FINAL REFLECTIVE REASONINGS The MAG makes some final reflective reasonings:

• a)The State must ensure that the national territory not destined for protected wild areas, 76%, is oriented towards a use compliant with its capacity. A task that cannot be handed over to the private sector, whose purposes do not necessarily coincide with protecting natural assets, which the legislator embodies in Law 7779 and related laws.
• b)Facing the management of the global food emergency to be addressed in the short term, the MAG and INTA will play a primary role in preserving soils of high agronomic value, ensuring the sustained supply of basic foods for the population's consumption.
• c)It is important that the INTA collect all the information on the characteristics of our soils and make it available to the Agricultural Sector and the country in general.
• d)Since the studies of surveying, soil prospecting, and land capability are of high value, the Administration authorized INTA to sell services aimed at generating this basic information, at different scales.

I.4) REPLY FROM THE ASSOCIATION (CIAgro) The Association replies, in summary:

The regulations prior to the LUMCS, the LUMCS itself, and its Regulation do not modify what has been alleged.

The attribution of competencies from the MAG to INTA, other than research, the only service it can sell, contravenes its own law.

The regulatory norms on which opinion C-193-2008 and the MAG base the possibility of INTA carrying out soil studies and issuing compliant use certificates go beyond Law 8149 and LUMCS. The latter assigned this task to professionals authorized by the Association of Agricultural Engineers, who practice their profession privately, accredited before the MAG (Arts. 46 and 47). There is no norm of legal rank that attributes that task to INTA, nor to the MAG.

The statement that one should not distinguish where the norm does not contradicts the principle of legality and attempts to legitimize the principle of freedom (what is not prohibited is permitted).

It reiterates that the MAG's power to carry out soil studies is at a general level (national, regional, or local), that compliant soil use certificates do not constitute a research activity, and that the sale of other services related to innovation, generation, or transfer in technology (Art. 7 of the Regulation to the INTA Law) disregards Article 2 of the INTA Law itself, which limits the sale of services to research services.

No regulatory norm has force superior to a law, no matter how subsequent or special they may be, nor can they go beyond the LUMCS and the INTA Creation Law, which do not grant the latter competence for these purposes, nor could the MAG transfer one it did not have.

To resolve the petition formulated, the following topics are analyzed: the sustainable use of agricultural soils, the chapter on incentives of the LUMCS, the criteria for interpreting the terms "authorized professional(s)" in Articles 46 and 47 LUMCS, the certificate of compliant use in our legal system, the MAG's allegations, and the professionals in forest sciences.

II. RATIONAL SOIL USE

II.1) SUSTAINABLE USE OF AGRICULTURAL SOILS Agronomic soil, an essential component of the environment, is "fragile, difficult and slow to recover (takes from thousands to hundreds of thousands of years to form), and of limited extent. Inadequate use can cause its irreparable loss in just a few years." Due to its extremely slow rate of formation and regeneration, in practice it is considered a non-renewable resource. (Problemática de los Usos del Suelo. http://www.miliarium.com/Proyectos/SuelosContaminados/Manuales/Problemasusosuelo.asp. European Free Trade Association. Suelos contaminados, en http://www.madrid.org/cs/Satellite?idTema=1109265600870&c=CM_InfPractica_FA&pagename=ComunidadMadrid%2FEstructura&sm=1&language=es&cid=1114178591774&segmento=1).

The World Soil Charter of the FAO highlighted the supreme importance of agricultural lands for the survival and well-being of the human species, as providers of most food and other goods. Consequent to this is the duty to promote their optimal use, conservation, and improvement. (Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO. Rome, November 1982).

Years later, the United Nations Environment Programme (UNEP) and the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) emphasized that the destruction of soils is "one of the principal problems facing the world." (...) "The soil is, and will continue to be in the foreseeable future, the basis of food production"; "many thousands of hectares cease to be cultivated each year due to excessive erosion, salinity, waterlogging, or sterility, and in millions of others the basic productive potential progressively declines towards this state." (Texts from FAO-UNESCO-UNEP reports, 1984).

Also the Commission of the European Communities, in the document “Towards a thematic strategy for soil protection” (COM 2002, 179, sections 1 and 2.2), noted the importance of agricultural soil and the functions (environmental, social, economic, and cultural) it fulfills: It is a source of food and other agricultural products, essential for human life; of raw materials, a living medium with great biodiversity. It constitutes the habitat of numerous organisms, one of the main factors for water protection, for gas exchange with the atmosphere, an element of the landscape and of the cultural heritage of humanity. It serves as a physical support for human activities, etc. (See also COM 2006, 231 final, and Directive 2004/35/EC, regarding soil damage).

For soil to be able to perform its numerous functions, it is necessary to maintain it in good condition, protecting it against degradation. In Costa Rica, the following have been noted as factors of degradation: water imbalances, steep slopes, and poor land use. The figures on the poor use of the soil resource, as of the year 2000, are: 26.5% overused, 45.3% underused, and only 28.2% has adequate use. (GEO Costa Rica: a perspective on the environment. Ministry of Environment and Energy-United Nations Environment Programme. 2002. Aspects of sustainable development concerning natural resources in Costa Rica. Agenda 21-Costa Rica. Report on Costa Rica's participation in the 5th session of the United Nations Commission on Sustainable Development. August 2000. Regarding the concept of soil degradation, see Article 6 of Decree 29375. Towards a strategy cited, point 4. By Law 7699/1999, the country approved the UN Convention to Combat Desertification).

At the First National Awareness Day on Land Degradation (January 1999), held by the Advisory Commission on Land Degradation (CADETI, MINAE), the geographical areas of the country presenting high land deterioration were identified, as well as the most important abiotic, biotic, and socioeconomic causes that have led to that situation. (Regarding the creation of CADETI, see Decrees numbers 27258/1998, 29279-MINAE-MAG of 2009, art. 15, 30231-MINAE-MAG of 2002 and 35216/2009. Aspects of sustainable development concerning natural resources in Costa Rica cited).

It is intrinsic to sustainable development to use the environment, including soil, minimizing its deterioration. (ALVARADO, Alfredo. El papel del estudio del suelo en la agricultura costarricense, pg. 1. In: “X Congreso Nacional Agronómico/ II Congreso de Suelos”. CIACR, San José. 1996).

II.2) RATIONAL EXPLOITATION OF LAND AS A CONSTITUTIONAL PRINCIPLE The rational exploitation of land or natural resources and, in particular, with the exercise of agricultural activity, is a principle of constitutional protection. (Constitution, arts. 50 and 69. SALA CONSTITUCIONAL, votes 5399-93, 5976-93, 2233-93, 6322-2003, No. 9927-2004, 10290-2005, 13045-2005, 7996-2006, 18051-2006, 02410-2007, 03923-2007, 17552-2007, 18044-2007, 001171-2008, 001172-2008 and 14092-2008. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN CUARTA, vote 66-2006 TRIBUNAL AGRARIO, votes 199-2000, 141-F-04, 0252-F-07).

Based on constitutional parameters, environmental protection must be directed towards the intelligent use of its elements, without putting the productivity of natural resources at risk for the present and the future. (SALA CONSTITUCIONAL, vote 2008-001172).

II.3) SUSTAINABILITY OF THE SOIL RESOURCE IN THE LUMCS The fundamental purpose of the LUMCS is to protect, conserve, and improve soils in integrated and sustainable management with other natural resources through environmental promotion and planning. It obliges every person, whether natural or legal, to execute the practices and activities necessary for the management, conservation, and recovery of soils, to monitor compliance with the legislation issued on the matter, and rewards, with promotional measures, the owners and legitimate possessors who comply with its provisions (arts. 1, 12, 41, 42, 46 et seq. Regarding promotional activities, see: Legal Opinion O.J.-120-99 and opinion C-038-02, pt. III.3).

The latter, in harmony with the World Soil Charter, which recommends the granting of appropriate financial incentives (tax relief, credits, etc.) as a basic condition for achieving good use, management, and rational conservation of agricultural lands. (Principle 6, Practical Guidelines iv and viii).

III. INCENTIVES CHAPTER OF THE LUMCS

Even though the original consultation and the request for ex officio reconsideration cover articles 46 to 50 LUMCS, in the text of both documents and in this response, emphasis is placed on 46 and 47, as they contain the general statements regarding the land study and certification of compliant use (certificación de uso conforme).

The LUMCS contemplates two types of incentives:

Fiscal or Tax:

• 1)Assignment of a lower tax value to agricultural properties with compliant use (art. 48).
• 2)Partial exoneration (40%) from the payment of the property tax on immovable goods (art. 49).

Credit:

Preferential bank credits (arts. 46 and 50).

III.1) THE REQUIREMENT OF THE LAND STUDY TO REQUEST INCENTIVES “ARTICLE 46.- To make effective any exoneration or incentive, fiscal or tax, as well as for access to preferential credits approved by the Banking System, related to the use of agricultural land, the beneficiary claiming it must previously prove, before the Ministry of Agriculture and Livestock, that the current or proposed use of the land for which this benefit is received corresponds to the land-use capacity (capacidad de uso) or to the potential use, according to the land study (estudio de tierras) prepared, beforehand, based on the official methodology, by a professional authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos.

If carrying out the activities is incompatible with the optimal use of the land, in accordance with the provisions of the preceding paragraph, the benefit of exemptions or the incentives requested shall not be granted.” The beneficiary (owner or legitimate possessor, arts 133 subsections 1 and 2 RLUMCS; 6 subsections a, b and d Law 7509) who requests “any exoneration or incentive, fiscal or tax” or “preferential credits” intended for agricultural activity (art 136 RLUMCS), must prove before the MAG (INTA) that the current or proposed use of the land corresponds to the land-use capacity or potential use, by means of a land study prepared by a professional from the Colegio de Ingenieros Agrónomos, based on the official methodology.

III.1.1) TERMINOLOGICAL CLARIFICATIONS In this regard, article 6 of the RLUMCS makes the following terminological clarifications:

“Compliant use of soil (Uso conforme del suelo). That soil use that conforms to the rules considered in the Methodology for Determining the Land-Use Capacity of the Lands of Costa Rica and to the technical rules of soil management and conservation established in Law No. 7779.

“Land-use capacity (Capacidad de uso de la tierra). It is the optimal degree of utilization that a determined land area possesses, based on the qualification of its limitations to produce crops in a sustained manner and for prolonged periods.” “The best soil conservation practice is the use of the land in accordance with its own land-use capacity.” (Berstch, Floria. El recurso suelo en Costa Rica. Tenth report on the State of the Nation in Sustainable Development. http://www.estadonacion.or.cr/Info2004/Ponencias/Armonia/Bertsch_2004.pdf).

(On land-use capacity and potential use or productive potential, compare: LUMCS arts 2 subs. c, 6 subs. i, 7 subs. c, 20, 27, 46 to 49, 64 and 65; RLUMCS, arts 5, subs. 4, 6, 132 subs. 5, 135 and 172).

“Potential use of the land (Uso potencial de la tierra). It is the use that could be given to the land once the necessary amendments and improvements are carried out through rational soil and water management and conservation practices to achieve social and land benefit.” “Productive potential of the soil (Potencial productivo del suelo). It is the capacity that the soil has to produce optimally, applying improvements.” “Agricultural lands (Tierras agrícolas). Lands with capacity for the development of productive agricultural activities defined according to the land-use capacity classes established in the Methodology for determining the land-use capacity of the lands of Costa Rica.” In our understanding:

Current use is the use actually given to the land (real use), the way it is employed in the present. It may coincide with or differ from its natural aptitude.

Incompatible use: non-compliant use.

III.1.2) LAND CLASSIFICATION BY LAND-USE CAPACITY. Decree 23214 (Official Methodology) Decree 23214/1994-MAG-MIRENEM officially adopted the new “Methodology for Determining the Land-Use Capacity of the Lands of Costa Rica,” which is mandatory compliance (art. 2). It classifies lands by their land-use capacity to sustain agricultural activities, according to their vocation and intrinsic limitations (slope, erosion suffered, effective depth, soil texture, stoniness, fertility, toxicity, salinity, drainage, flood risk, climate, etc.).

The classification aims to match the types of lands with the uses best suited to their natural conditions, for rational use and to optimize sustainable production.

The structure of the classification system comprises three levels: classes, subclasses, and management units (unidades de manejo).

Land-use capacity classes (Clases de capacidad de uso) are “groups of lands that present similar conditions in the relative degree of limitations and risk of deterioration for their use in a sustainable manner.” The system consists of eight classes, identified with Roman numerals, in which there is a progressive increase in limitations for the development of agricultural, livestock, and forestry activities.

Land-use capacity subclasses (Subclases de capacidad de uso) are “groups of lands within a class that have limitations of the same type.” The management units “constitute a subdivision of the land-use capacity subclasses, which indicate the specific factor or factors that limit their use in agricultural, livestock, and forestry activities.” Decree 33957, of 5/9/2007, reformed the Methodology for Determining the Land-Use Capacity of the Lands (Decree 23214-MAG), and in article 2, declared unconstitutional by judgment 12716-2012 of the SALA CONSTITUCIONAL, defined as forest lands or lands with forest aptitude those having an average slope greater than 75% and an effective depth of no less than 60 centimeters.

Regarding the topic, Decree 36786-MINAET/2011 was issued, Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the Zona Marítimo Terrestre in Costa Rica.

III.2) THE CERTIFICATION REQUIREMENT “ARTICLE 47.- To maintain the benefit of an exemption or an incentive when carrying out the respective renewal or cancellation procedures, the interested party must present a certification issued by authorized professionals, for the purpose of proving that the activities carried out on the land favored with the incentive have corresponded to its land-use capacity or potential use throughout the entire period. If such a situation has not occurred, the benefit of the exemptions or incentives shall be canceled immediately to the person or company that has failed to comply, and they must reimburse the treasury for the benefits obtained from the time of that non-compliance.” In development of that provision, the RLUMCS stipulates:

“Article 135.— To maintain the exoneration of the percentage of exemption in the payment of the property tax on immovable goods agreed upon or any other incentive, the interested party, by means of a certification issued by the Certifier of Compliant Soil Use (Certificador de Uso Conforme del Suelo), must demonstrate before the administrative authority that during the entire fiscal period they have used the lands in accordance with the land-use capacity of the soil or its potential use with authorized management practices. Otherwise, prior hearing of the interested party, a recommendation shall be made to the corresponding bodies for the immediate cancellation of the incentive or exoneration, and the holder thereof must reimburse the treasury or Municipality for the benefits obtained from the proven non-compliance, for which it shall be necessary to determine the liquid and enforceable sum.” The regulatory provision replaces “authorized professional” with “Certifier of Compliant Soil Use.” If certification is a requirement to “maintain” the benefit, it will also be a requirement to obtain it. (RLUMCS, art. 34). It is implicit in that term. It would be unreasonable to require it to renew the validity of the incentive or cancel it for non-compliance, and not to grant it.

The need to renew tax benefits is due to the fact that they have a duration period or fiscal period during which they can be enjoyed, except for serious non-compliance with the obligations of the regime. Thus, when the term of an exoneration expires, the taxable event (hecho generador) of the tax obligation emerges again. (Doctrine of art 62, initial paragraph, of the Tax Code. SALA CONSTITUCIONAL, resolution 1999-04844. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, vote 000580-F-2007. SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, vote 297-2001, cons. VIII).

The certificate is also required for the cancellation of the benefit (RLUMCS, art. 135). If the non-compliant party is the awardee or lessee of a land from the IDA, today INDER (Law 9036/2012), the non-compliance entails the revocation of the contract. (Arts. 63 and 152 RLUMCS; 27 and 64 LUMCS).

The RLUMCS, arts. 6, 34 to 39, 135 and 136, makes some clarifications:

• a)It replaces “authorized professional” with “Certifier of Compliant Soil Use.” b) It indicates that the soil studies and certifications to grant the benefits and fiscal exonerations established by articles 46 to 49 LUMCS are issued by professionals accredited before the MAG (art. 34).
• c)It emphasizes the professional responsibility incurred by the Certifier when issuing the certification of compliant use when it is proven that the beneficiary does not meet the requirements to obtain the incentives (arts. 37 and 38).
• d)It contemplates the need for a hearing (right of defense) to proceed with the cancellation of the incentive for non-compliance.
• e)It clarifies that the exonerations or fiscal incentives and preferential credits of the LUMCS apply to agricultural activity (arts. 34, 131, 132 and 136; see art. 46 LUMCS).

The processing of tax incentives or exonerations entails a request from the interested party, approval, recommendation, and authorization (RLUMCS, arts. 36, 130, 131, 132.5, 133 and 136).

III.3) ASSIGNMENT OF A LOWER TAX VALUE TO AGRARIAN PROPERTIES WITH COMPLIANT USE “ARTICLE 48.- In the next general revaluation of immovable goods located within the canton of jurisdiction, the municipalities must include as an additional valuation criterion proof that the properties have a current use in accordance with their land-use capacity or their potential use, in which case they shall assign a lower value.” Article 65 ibid added a paragraph at the end of article 15 of the Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, No. 7509 of May 9, 1995, which provides for the duty of the Tax Administration (Administración Tributaria) (the municipal administrative body in charge of the collection and control of taxes; Law 7509, art. 9) to consider, as an additional criterion for the valuation of properties dedicated to agricultural activities, whether or not they have a use in accordance with their current or potential soil land-use capacity. If affirmative, they shall be assigned a lower tax value. (Article 172 RLUMCS).

This is a partial tax reduction that affects the tax base (base imponible) of the property.

The request to grant a lower tax value to agrarian properties is made before the Tax Administration, providing the detailed land study and the certification of a Certifier of Compliant Soil Use (arts. 34 and 132.5 RLUMCS).

III.4) PARTIAL EXONERATION FROM THE PAYMENT OF THE PROPERTY TAX ON IMMOVABLE GOODS “ARTICLE 49.- Owners or possessors of agricultural lands that are used in accordance with their land-use capacity, and who also apply soil management, conservation, and recovery practices, shall be exonerated from the payment of the property tax on immovable goods, in a forty percent (40%) of what they are required to pay according to the valuation of the land made by the respective appraiser.” Comments:

• 1)For the exoneration, the following is required: the use of agricultural lands in accordance with their land-use capacity and adequate soil management, conservation, and recovery practices (RLUMCS, arts. 34 and 133).

The MAG is tasked with issuing guidelines for the use of the best available technology and the best practices for the use and management of agricultural soil (art. 128 RLUMCS, see relation with 58 in fine ibid), as well as regulating and controlling the use of products, machinery, tools, and implements that may harm the natural characteristics of soils (physical, chemical, or biological). Art 129 ibid and 30 of Law 7779.

• 2)Regarding the presentation to the MAG of the soil study prepared by the Certifier (of Compliant Use) and the certification issued by them, compare: RLUMCS, arts. 34 and 131.2).
• 4)The processing of the incentive application is governed by article 131 RLUMCS: the interested party contracts the services of a Certifier of Compliant Soil Use and submits the study (“report”) and certification performed by them to the MAG, which verifies them, at a cost according to tariff, and endorses or rejects them. (Art. 132.3 RLUMCS). The interested party collects the MAG endorsement and transfers it to the Tax Administration.
• 5)At the request of the corresponding administrative body, every two years the MAG must verify the management of compliant use (of the properties benefited with the partial exoneration from the payment of the property tax on immovable goods) and give recommendations to suspend or suppress the benefit for non-compliance, or to maintain it (art. 131.5 RLUMCS).

(On the valuation of properties for tax purposes and the participation of the Tax Administration, see arts. 9 and 10 of Law 7509, its reforms, and 1 subsections 1 and 2 of Decree 27601).

III.5) PREFERENTIAL CREDITS Preferential credits related to the use of agricultural land are granted under the guidelines of the National Banking System (art 132.4 RLUMCS).

The latter, in its plans for granting credits to the agricultural sector, may include loans and specific resources for soil management, conservation, or recovery practices and basic environmental impact assessments (art. 50 LUMCS).

IV.SUBJECTION TO LEGALITY (ADMINISTRATIVE AND TAX) AS A CRITERION FOR INTERPRETING THE TERMS “AUTHORIZED PROFESSIONAL(S)” IN ARTICLES 46 AND 47 LUMCS

For the correct interpretation of the terms “authorized professional(s)” (profesional (es) autorizado (s)) contained in articles 46 and 47 LUMCS, in addition to what will be set forth in other points, the principles of administrative legality and tax legality must be taken into account, insofar as these articles involve fiscal or tax exemptions.

IV.1) PRINCIPLE OF ADMINISTRATIVE LEGALITY The principle of administrative legality is based on three norms:

Article 11 of the Political Constitution:

"Public officials are mere depositaries of authority and cannot arrogate powers that the law does not grant them..." Article 11 of the Ley General de la Administración Pública:

"1. The Public Administration shall act subject to the legal order and may only perform those acts or provide those public services authorized by said order, according to the hierarchical scale of its sources.” Article 13 of that same regulatory body:

"1. The Administration shall be subject, in general, to all written and unwritten norms of the administrative order, and to the supplementary private law thereof, without being able to derogate or disapply them for specific cases." (On written and unwritten norms, see arts. 6 and 7 ibid).

The principle of legality requires the necessary prior legal coverage of legitimate administrative action for its validity; “what is not permitted must be understood as prohibited.” (García De Enterría, Eduardo and Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Edit Civitas. Madrid. 1997, pg 432. See also: SALA PRIMERA DE LA CORTE, vote No. 63-F-2000. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, resolutions 274 and 293, both from 2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, vote 182/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, vote 118/2012, cons. VI, pt. 3. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, votes 168/2011, 173/2011, 24272011 and 153/2012).

“Public institutions can only act to the extent that they are empowered to do so by the legal order itself and normally expressly, consequently, only what is constitutionally and legally authorized in an express manner is permitted to them, and everything that is not authorized to them is forbidden.” (SALA CONSTITUCIONAL, votes 440-98 and 2002-00233. In the same vein, resolution No. 293-2005 of the SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).

“The subjection of administrative action to the Legal Order means that the norm stands as the prior and necessary foundation of its activity. This implies that at all times it requires a normative authorization that simultaneously justifies and authorizes the conduct deployed so that it can be considered lawful, and more than lawful, not prohibited. Consequently, any action of the Administration discordant with the bloc of legality constitutes an infraction of the Legal Order.” (SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgment No. 40 of 1995. See also: SALA CONSTITUCIONAL, votes 7015 and 7776, both from 2007 SECCION TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO No. 326-2001).

Administrative legality “implies harmony of the actions and omissions of public bodies and entities with the Legal Order, which delimits their competence regime.” The concept of validity of the act (art 128 LGAP) is “the conformity of the administrative manifestation (action, function, or omission) with the Legal Order” (written and unwritten sources). Validity constitutes “an effect of the principle of legality, insofar as every administrative action or function must be supported by a valid legal norm that authorizes it, adjusting all its elements to the very purpose of the public power and competence….” (SALA PRIMERA DE LA CORTE 523-F-2005).

The LUMCS (arts. 46 to 50) does not authorize the MAG (INTA) to carry out the soil study and issue the certification of compliant use for the processing of incentives. Therefore, it cannot carry them out (negative aspect of the principle of administrative legality. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, judgments 127/2011 and 118/2012).

IV.2) PRINCIPLE OF TAX LEGALITY As the incentives chapter of the LUMCS includes those of a fiscal nature, the principle of tax legality must also be kept in mind, grounded in articles 121, subs. 13, of the Constitution and 5, subsections a and b, of the Tax Code (abbreviated, Código Tributario), in relation to 124 of the Ley General de la Administración Pública, according to which regulations and other administrative provisions of a general nature cannot “establish penalties or impose exactions, fees, fines, or other similar charges.” The intervention of law is necessary to affect the fundamental rights of the individual vis-à-vis the Tax Administration, without prejudice to the corresponding executive regulations. (Ley General de la Administración Pública, art 19.1. (SALA PRIMERA DE LA CORTE 580-F-2007 and TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, resolutions numbers 53-2008-SX and 04-2008).

It is the power of the legislator to create, modify, or suppress taxes, and to grant exemptions, reductions, or fiscal benefits. The formal law creating national taxes must define their essential elements: the passive subject (sujeto pasivo), the taxable event (hecho generador), the tax base (base imponible), and the tax rate (Código Tributario, art. 5, subs. b). The passive subject is the person obliged to fulfill the tax payment (Ibid., art. 15). The taxable event is the prerequisite determined by law to define the tax, which upon materializing gives rise to the obligation (Ibid, art. 31). The tax base is that from which the amount of the tax obligation will be calculated. (SALA CONSTITUCIONAL votes 4785-93, 4844-1999 and 5016-2004; SALA PRIMERA DE LA CORTE, votes 399-F-2006, 262/2007, 580-F-2007, 657-F-2007, 145-S1-2008, among several. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VII, judgment 97/2009. In the same sense, among others: HERRERA, Pedro Manuel. La Exención Tributaria. Edit. COLEX. Madrid. 1990, pgs 119 et seq.).

Regarding the tax on immovable goods, see Law 7509, arts. 1, 2, 3, 6, 9, 10, 10 Bis, 11, 16, 17 and 26. Decree 27601-H, arts. 1, subsections 1 and 3; 2, 3, 4, 6, 11 and 13.

Constitutional jurisprudence has admitted that, for the better achievement of the proposed tax purposes, under certain circumstances and within reasonable limits, the legislator may delegate, in a relative manner, to the Executive Branch the regulatory definition of certain aspects of the tax that, due to their technical nature or adaptability, escape the rigidity of legislative procedures (e.g., including new goods in a list of taxable goods). The law that does so must establish in advance the margins of the respective tax and the exercise of that competence. (SALA CONSTITUCIONAL, votes 4785-93, 4844-1999, 08271-2001, 8580-2001 and 5504-2002. SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgment 262/2007. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCION DÉCIMA No. 53-2008-SX).

(Sainz de Bujanda, Fernando, calls delegalization (deslegalización) the scenario that occurs when a matter reserved to law is subject to regulation by lower-ranking norms, having for this purpose a legal authorization. Lecciones de Derecho Financiero. Universidad Complutense. Facultad de Derecho. Sección de Publicaciones, 10th ed. 1993, pg. 21).

Intrinsic to the principle of tax legality is the principle of legal reserve in matters of exemptions, as well as the impediments to modifying, through administrative channels, the requirements and the expansive interpretation of its essential elements.

IV.2.1) LEGAL RESERVE IN MATTERS OF EXEMPTIONS AND FISCAL BENEFITS AS A LOGICAL EXIGENCY OF THE PRINCIPLE OF TAX LEGALITY The legal reserve in matters of exemptions, reductions, or fiscal benefits is a logical exigency of the principle of tax legality. This is because the exemption affects one of its essential elements, which is subject to legal regulation. (HERRERA, Pedro Manuel. Ob. cit. Código Tributario, art. 5, subs. b. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votes 580-F-2007, 5-2000 and 91-2011, among others. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, judgment 182/2012). When the factual prerequisite of the exemption is met, it makes the tax obligation unenforceable. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, judgment 232/2011).

The exemption takes place when a norm provides that in cases expressly established therein, despite the occurrence of the taxable event (hecho imponible), the duty to pay the tax does not arise—in whole or in part. (STERLING, Ana and HERRERA, Pedro. La Protección Fiscal del Medio Ambiente. Aspectos económicos y jurídicos. Edit. Marcial Pons. Madrid. 2002, pgs 343-347, 381 and 395). It is the legal dispensation from the tax obligation (art 61 Código de Normas y Procedimientos Tributarios), which “neutralizes the effects derived from the fulfillment of the taxable event in the specific scenarios it provides for.” (SALA PRIMERA DE LA CORTE, vote 603-F-2007).

The same vote explains the exemption by the concurrence of two legal norms in opposite directions: One defines the taxable event and couples the arising of the tax duty. While the other neutralizes its effects. “It can be subjective, in the circumstance that certain subjects who carry out the taxable event are exempt from payment, or objective, which prevents its application to certain situations included in the latter, and which the exonerating norm specifies.” In addition to the subjective or objective element of the taxable event, the norms of tax exemptions affect “the elements of quantification of the tax, that is, the tax base (deductions and reductions) or the tax rate.” (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, vote No. 24-2007).

Tax exemption can have two legal effects: preventing the tax obligation from arising (total exemption) or reducing the amount of the tax (partial exemption), through credits or deductions, "for certain acts, facts, or transactions, or for certain taxpayers." (ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, SECTION FOUR, Voto No. 24-2007. This technique is also applied to activities. (ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, SECTION IV, judgment 17/2006). Regarding total dispensation, if it completely exempts from the tax obligation, or partial, if it arises with a reduced amount, cf.: CONSTITUTIONAL CHAMBER 5282-04. FIRST CHAMBER OF THE COURT, 399-2006, 580-F-2007 and 711-F-SI-2008. ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, SECTION II, judgment 232/2011).

IV.2.2) IMPEDIMENT TO MODIFYING, THROUGH INTERPRETATION, THE MANNER OF DEMONSTRATING THE REQUIREMENTS FOR LUMCS INCENTIVES Exemptions are granted based on specific conditions assessed by the legislator. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, Res: 1999-04844). The analysis of the exemption requirements must adhere to the parameters established by the governing regulations. (FIRST CHAMBER, Voto 000488-F-03).

The LUMCS incentives are granted if the owner or legitimate possessor of the land to be benefited verifies that the agricultural activity carried out thereon corresponds to its capacity of use or potential use, by means of a land study (estudio de tierras) and certification from a professional incorporated into the Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (Certifier of Conforming Land Use - Certificador de Uso Conforme del Suelo) and accredited before the MAG (INTA), based on the official methodology.

The possibility that the MAG (INTA) could perform such study and issue the respective certification does not conform to the text of Articles 46 and 47 LUMCS, and alters the manner of proving the requirement under which the tax benefits are granted (the land study and certification performed by a professional authorized by the CIAgro and accredited before the MAG-INTA), terms that the Administration cannot modify. A contrary interpretation would encounter the obstacle set forth in Article 62 of the Code of Tax Procedures and Rules (Código de Procedimientos y Normas Tributarios), in harmony with which the consulted rules must be interpreted. It states:

"The law that contemplates exemptions must specify the conditions and requirements established for granting them, the beneficiaries, the goods, the taxes it encompasses, whether it is total or partial, the duration term, and whether at the end or during said period the goods can be released or if the taxes must be settled, or whether the transfer to third parties can be authorized and under what conditions." With respect to exemptions, the elements of the tax legal relationship "must be clearly set forth in the rule allowing the application of the benefit, establishing the factual premise (conditioning fact) that will give rise to the respective legal consequence (conditioned effect)." That is, they are only granted if "...the specific invoked fact strictly corresponds to the factual premise of the authorizing rule". (Judgment No. 86-F-98 of 15:00 hours on August 19, 1998, from this First Chamber). (...) Put another way, to access the benefit, the taxpayer must meet all the demands and premises that condition that legal effect, and therefore, fit perfectly within the factual premise of the rule granting the benefit…”. (FIRST CHAMBER, Voto 960-F-05. Underlining added. In the same sense: FIRST CHAMBER, Votos 86-98, 488-F-2003, 000960-F-05, 1009-F-2006, 580-F-2007).

“…Therefore, when the rule clearly and unequivocally imposes concrete conditions for the enjoyment or receipt of the benevolent effects of the tax regime, in its application these parameters cannot be circumvented as they are an inexorable part of the conditioning fact that the legal system has established. Thus seen, the conditioned effect will occur when those factual premises stipulated in the mandate have been satisfied”. (FIRST CHAMBER OF THE COURT, Voto 000969-F-2006. See also from the FIRST CHAMBER, vid judgments 399-F-2006, 969-F-2006, 854-F-2006 and 000580-F-2007. ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, SECTION VI, judgment 1660/2010. Intentional underlining).

IV.2.3) INADMISSIBILITY OF EXPANSIVE INTERPRETATION By expansive interpretation of rules granting fiscal or tax incentives, it is inadmissible to extend to the MAG (INTA) the possibility of carrying out the land-use study and certification under analysis.

Even though analogical interpretation is possible in tax matters, in order to fill regulatory gaps, it cannot substitute the role of the legislator in matters subject to legal reserve; in particular, it is not appropriate to resort to that method to create taxes and exemptions. (Tax Code (Código Tributario), Article 6 in fine. FIRST CHAMBER OF THE COURT, Votos 580-F-07 and 657-F-2007. ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, THIRD CHAMBER, judgment 428-2006. ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. SECTION FOUR, Voto 24-2007). The analogical application that this numeral prevents is a situation different from interpretation. (FIRST CHAMBER OF THE COURT, Votos y5-2000, 960-F-05 and 580-F-07, among others).

From the foregoing, the Courts have deduced two important consequences:

It is the legislator's purview to define the tax and all its essential elements, as well as the conditions or requirements for exemptions, without them being extended, through extensive application, to others not specified in the rule. (ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, SECTION II, judgment 232/2011. ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, SECTION III, judgment 428-2006. ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, SECTION IV, Voto 24-2007).

The factual premise of exemptions is of an exclusive nature, so, as a matter of principle, it is improper to extend the effects of the rule “to extremes that it does not contemplate, nor that derive from its content”. (FIRST CHAMBER OF THE COURT, Votos 399-F-2006 and 580-F-07).

IV.2.4) ADMINISTRATIVE CASE LAW (PGR) In several opinions, the Procuraduría has ruled against extending, through statutory interpretation, the factual premises or requirements of a tax exemption to situations that the legislator did not foresee. Opinions C-215-1980, C-362-1984, C-118-1993 (regarding this opinion, vid. from the ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, SECTION V, judgment 32/2012), C-181-1996 and C-424-2007).

The land study (estudio de suelo) and conforming use certification that must be submitted for the enjoyment of the tax incentive or exemption must be prepared by a professional authorized by the CIAgro, accredited before the MAG-INTA, in private practice (vid. pts. V.2.2, V.2.3 and V.2.3 infra). As the LUMCS (arts. 46 and 47) does not authorize those administrative bodies for such purpose, they could not do so; an essential requirement for its granting would be unmet.

IV.2.5) ENVIRONMENTAL TAXATION The recognition of tax benefits or exemptions (arts. 46 to 49 LUMCS), aimed at protecting and improving the soil resource, an essential component of the environment, falls within the framework of environmental taxation (fiscalidad ambiental). These are tax incentives for the proper use of land in agricultural production activities, respectful of the environment, with a view to achieving sustainable development, which "meets the needs of the present generation without compromising the ability of future generations to meet their own needs". (Brundtland Report, 1987, Our Common Future).

Herrera Molina distinguishes "environmental taxes" in the strict sense, with revenue-raising purposes, to reduce negative effects on the environment, from "environmental tax elements" (tax benefits, modulation of quantitative aspects, etc.), for the care of the environment. (HERRERA MOLINA, Pedro Manuel. Derecho Tributario Ambiental. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales. Madrid. 2000, pg 51 et seq. Vid. also, among others: ROSEMBUJ, Tulio. Los tributos y la protección del medio ambiente. Marcial Pons. Madrid. 1995. STERLING, Ana and HERRERA Pedro. La Protección Fiscal del Medio Ambiente. Aspectos económicos y jurídicos. Edit Marcial Pons. Madrid. 2002, pgs 345-347, 381 and 395. ORDOÑEZ DE HARO, Carmina and RIVAS SÁNCHEZ, Carlos. Los Tributos Ecológicos Andaluces: una nota sobre sus rasgos medioambientales. Departamento de Economía Aplicada. Universidad de Málaga, pg 3. BALDO and others. Tratado de Tributación. Política y Economía Tributaria. Edit Astrea. Buenos Aires. 2004, pgs 33, 555 and 611. VILLAR EZCURRA, Marta. Desarrollo sostenible y Tributos ambientales. CRÓNICA TRIBUTARIA 107-2003 CRÓNICA TRIBUTARIA 107-2003 Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, among others).

Regarding environmental protection as a purpose to which tax benefits can respond, cf.: FIRST CHAMBER OF THE COURT 399-2006 and 711-F-SI-2008, ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, SECTION FOUR, judgment 24-2007.

V. THE CONFORMING LAND-USE CERTIFICATE (CERTIFICADO DE USO CONFORME DEL SUELO) IN OUR LEGAL SYSTEM

To place the figure of the conforming use certificate in the LUMCS into context, allowing for a better understanding, it is appropriate to make a brief reference to the conforming use certificate for urban land (certificado de uso conforme de suelo urbano).

V.1) ORIGIN IN URBAN LAW. THE CONFORMING URBAN LAND-USE CERTIFICATE In our country, the conforming land-use certificate originates in Urban Law, as a requirement within the procedure for construction permits or business licenses (licenses for the exercise of lucrative activities), to prevent them from being granted contrary to local urban planning (zoning regulation of the regulatory plan), which is binding and forms part of the content of private urban property law, provided it is reasonable. Property owners of lands and buildings must destine them to the use established therein. (CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT, THIRD SECTION, Votos numbers 575 and 813, both from 2008. Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), doctrine of Article 21, subsection 1).

(In the absence of cantonal urban plans, the rules issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo are supplementarily applicable. Law 4240, Temporary Provision II. CONSTITUTIONAL CHAMBER, Votos 4205-96 and 11397-2003. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, THIRD SECTION, Voto 149-2006, among others).

The Urban Planning Law prohibits utilizing or destining lands, buildings, or structures for uses incompatible with the implemented zoning and obliges their owners to obtain a municipal certificate accrediting that the use conforms to the requirements of said zoning or that the existing use is non-conforming, which may only be transformed into another consistent with it (arts. 28 and 30). This certificate is also necessary for the purpose of granting business licenses for commercial or industrial establishments (art. 29).

(Article 81 of the Municipal Code (Código Municipal) provides for the rejection of the municipal license to exercise a lucrative activity when, due to its physical location, it is not permitted by laws or, failing that, by current municipal regulations).

The denial of the conforming use certificate is appropriate if the construction or lucrative activity to be carried out, due to its location, is incompatible with the established zoning. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, Voto 00644-2005. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, THIRD SECTION, Voto 3125-2006. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT, THIRD SECTION, Votos 149-2006, 77-2008 and 813-2008, 575-2008. Same COURT, SECOND SECTION, Voto 26-2007).

The conforming urban land-use certificate, according to case law, constitutes an administrative act that attests whether the proposed use for a land is or is not in conformity with the respective zoning. It is declaratory in nature because it is limited to accrediting a fact, without creating, modifying, or extinguishing any legal situation, as occurs with constitutive administrative acts. Due to its certifying nature, it must reflect the reality it accredits, in contrast to the current planning. (Second Section of the Contentious Administrative and Civil Treasury Court, Voto 263-2008. (Cf.: Opinions C-327 and 357-2003. THIRD SECTION OF THE CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, Votos 125-2006 and 149-2006, among others).

V.2) CONFORMING LAND-USE CERTIFICATE IN THE LUMCS The conforming use certificate in the LUMCS (art. 47), although having some differences due to its purpose, the manner of performance, the real estate to which it applies, the subject authorized to carry it out, etc., is essentially a verification act of judgment (acto comprobatorio de juicio).

The foregoing allows classifying the certification under study within certifications of judgment. Administrative Law authors distinguish:

• a)Certification of mere knowledge, or declarations that verify the existence of pure and simple facts (acts or situations), verified through the senses or using simple knowledge; for example, an act registered in a Registry.
• b)Certification of judgment, in which the certifier issues an objective technical judgment or evaluative verification, based on more complex facts that they assure are true, knowledge of which has been acquired through an examination or information gathered for that purpose.

As examples, the doctrine cites: medical certificates (of health), or the suitability of an article to bear a quality mark granted by the Administration, examinations in public education centers prior to obtaining a degree, etc. (Cf.: ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Casa Editorial. Barcelona. 1970, pgs 358 and 359 ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Vol I. Ediciones Arayú. Buenos Aires. s/a., pgs 341 and 342 ALTAMIRA, Pedro Guillermo. Curso de Derecho Administrativo. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1973, pg 233. Similarly, SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. I. Montevideo. 1959, pgs 412 and 430 MARTINEZ JIMÉNEZ, José Esteban. La Función Certificante del Estado. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1977, Ob cit, pgs. 99, 133 and 134. GARCÍA-TREVIJANO FOS, JOSÉ A. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Vol. I. Editorial Revista de Derecho Privado. 2nd ed. 1971. Madrid. pp. 225).

V.2.1) THE ACT OF CERTIFICATION IS NOT INNOVATIVE From a legal standpoint, certification – as stated above – has declaratory value; it innovates nothing. More than an act conducive to revealing or discovering the unknown, "verification is an end in itself". (ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Casa Editorial. Barcelona. 1970, pg 360).

Declaratory acts "attest to a fact or a legal situation, without affecting its content". They differ from constitutive acts, which "create, modify, extinguish subjective legal relationships or situations in other subjects, the recipients, or in the Administration itself". (GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo and Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo. I, Edit Civitas, S. A. Madrid. 1997, pg. 563).

"The act of certification does not innovate, it only endorses with the value of certainty, facts, situations, or conducts that already exist, but which without this endorsement are questionable", without going further. All it declares is what was previously constituted, by the Administration or the certifying officer, as an objective basis. It is an instrumental activity aimed at performing verifications. (MARTINEZ JIMENEZ, José Esteban. Ob. cit., pgs 91, 97, 98 and 131. Cf. Also: ALTAMIRA, Pedro Guillermo. Ob. cit., pg 233 LOPEZ MERINO, Francisco. El acto de certificación. Edit La Ley. Madrid. 2009).

According to Zonobini, administrative certificates are declarations that are limited "to making known to others the facts within the knowledge of the Administration", with the character of public proof, but they have no innovative effect regarding the capacities, relationships, or rights to which they attest. (ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Vol I. Ediciones Arayú. Buenos Aires. s/a, pgs 340 and 341. Similarly: DIEZ, MANUEL MARÍA. El acto administrativo. Tipográfica Editora Argentina S. A. Buenos Aires. 1961, pg. 144).

V.2.2) EXERCISE OF THE CERTIFYING FUNCTION BY PRIVATE PROFESSIONALS TO ISSUE THE CONFORMING USE CERTIFICATE Public faith (fe pública) is a function of a public nature. Its mission is "to strengthen with a presumption of truth the facts or acts submitted to its protection" (GIMÉNEZ ARNAU, Enrique. Derecho Notarial Español. Revista Internacional de Notariado Latino No. 64. La Plata. Argentina. I Sem. 1996). "Public faith provides veracity, legitimizes, and secures the evidentiary backing of the act and document in which it is set forth, as long as its falsehood is not demonstrated; an event in which liability, even criminal, would be incurred (see Title XVI, Section I, of the Penal Code; especially arts 357, falsification of public and authentic documents, and 358, ideological falsehood). (...) The competence for the performance of this function must be exercised in strict adherence to the laws that grant it." (Opinión Jurídica OJ-113-2000).

"The function of attesting is an eminently public function, attributed by the State" (CONSTITUTIONAL CHAMBER, Voto 6821-97).

The certifying function (to ensure the truth of a fact, relationship, or situation), writes Martínez Jiménez, for reasons of security and general interest only belongs to the State, as sovereign power. And although it is substantially administrative, he adds, its exercise is not reserved exclusively to the Administration, but rather can be performed by the three Powers, and even transferred. There is no impediment to transferring it, by law, to private subjects, without them becoming public officials, but rather "concessionaires" who exercise that public function "because the law, the sovereign manifestation of the normative function, attributes it to them", as occurs with a notary, or a parish priest and ship captain when they certify a person's birth or marriage. "The fact that every concession in this matter is made by law renders it a self-reservation of the law". (Ob. cit., pgs 22, 23 and 102. Regarding the notarial function as private exercise of a public function of the State, cf. arts. 1 and 2 of the Notarial Code (Código Notarial) and resolutions of the Second Chamber of the Supreme Court of Justice numbers 2004-00346 and 2008-000981).

The private exercise of a public function "does not transform the professional into a public official, but subjects them to legal regulation and administrative intervention". (SAINZ MORENO, Fernando. Ejercicio Privado de Funciones Públicas. Revista de Administración Pública numbers 100-1002. January-December. 1983. Also cf.: CANALS I AMETLLER, Dolors. El ejercicio por los particulares de funciones de autoridad, control, inspección y certificación. Edit. Comares. Spain. 2003).

For the ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, FIRST SECTION, resolution 00064/2003, majority vote, the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), Article 65, subsection 2, regulates the generic certifying power of the State. According to its tenor, the power to issue certifications corresponds to the body that has the decision-making functions regarding what is certified or to its secretary. However, two objections are raised for which that rule would not apply to the case at hand:

• a)The land-use certificate for LUMCS incentives does not express any decision regarding what is requested. It is for verification. The decision-making act by the MAG (INTA) occurs at a later moment, with the approval or rejection and recommendation. (RLUMCS, arts. 36, 36, 131 and 134).
• b)The certification is issued by a private individual, a professional incorporated into the CIAgro, in private practice (see pts V.2.3 and V.2.4 infra), and accredited before the MAG. The certifying standing conferred by the LUMCS (art. 47) is specific. (Regarding general and specific competence for the act of certification, cf.: MARTINEZ JIMÉNEZ. Ob cit, pgs 101 and 103).

V.2.3) THE CERTIFIER OF CONFORMING LAND USE AS AN "AUTHORIZED PROFESSIONAL" (arts. 46 and 47 LUMCS) The LUMCS entrusts the preparation of the land study and issuance of the certification to a "professional authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos" (arts. 46 and 47), and in Article 4 refers the definitions of the technical concepts thereof to the respective Regulation, i.e., Decree No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, which, in its implementing rules, for the interpretation and application of the law's precepts, designates that professional as Certifier of Conforming Use (Certificador de Uso Conforme), just as Decree 30636/2002 does; namely:

--Defines the Certifier of Conforming Land Use (Certificador de Uso Conforme del Suelo) as the "Professional incorporated into the Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, authorized and accredited by the MAG to carry out studies of use, management, and conservation of soils and to issue certifications for the purposes of tax benefits and exemptions established by the Law regulated herein" (art. 6).

--Dedicates Chapter V to the Certifiers of Conforming Land Use, a coordination body of the MAG (art. 11). Of the five articles comprising it, the following are noteworthy:

"Article 34.—It is the responsibility of the professionals duly accredited before the MAG to carry out soil studies and studies of use, management, and conservation of soils and waters for agricultural purposes and to issue certifications to grant the benefits and tax exemptions established by Articles 30, 46, 47, 48 and 49 of Law 7779 and this Regulation." Art. 35 regulates the requirements for being accredited and authorized by the MAG as a Certifier of Conforming Land Use.

Attributes to the Certifier of Conforming Land Use the responsibility to perform or supervise "soil studies at the level of detail required by specific cases, which will be submitted to the approval of the MAG, to determine whether the activities intended to be developed comply or not with the provisions of Law No. 7779" (art. 36).

(The supervision seems to refer to cases where the soil studies are carried out by other professionals of the Colegio de Ingenieros Agrónomos, not Certifiers, who work with the Certifier of Conforming Land Use, who performs the pertinent corroborations to prepare and issue the document).

"Article 37.—The Certifier of Conforming Land Use, under their professional responsibility, shall issue the conforming land-use certification (certificación de uso conforme del suelo), in which they will obligatorily record the number and date of the approval communication from the MAG, for all legal effects." Their responsibility can be criminal, civil, and disciplinary "when it is proven that the beneficiary did not meet the requirements to obtain the benefits or exemptions" (art. 38).

If convicted, "in addition to suffering the penalties established for Ideological Falsehood, they will lose their credential as Certifier of Conforming Land Use granted by the MAG, and the interested party must reimburse the Tax Administration for the sums disbursed or recognized in each case of exemption or benefit, for which the MAG will make the fraud incurred known to the same" (art 39).

--The RLUMCS again addresses the topic in Chapter XVII, "On the Incentives", Articles 129 to 136, of which it is pertinent to transcribe:

"Article 131.—For the processing of applications for the incentives mentioned in Article 49 of the Law regulated herein, the following procedure is established:

1. From the registry that the MAG maintains for such purpose, the interested party contracts the services of a Certifier of Conforming Land Use to carry out the pertinent study.

2. The interested party sends the report prepared by the Certifier and the certification issued by them to the MAG".

(...).

Article 132.- (...) "They must also provide a certification issued by the Certifier of Conforming Land Use, according to Articles 48 and 66 of the Law regulated herein".

Article 133. —To make effective any tax, fiscal, or municipal exemption or incentive in agricultural activity, the interested party must submit to the MAG Soils Department an application and a detailed and thorough study of the use and management practices of soil, waters, and agrochemicals on their farm, an inventory of the machinery and technology used, carried out, as applicable, by the Certifier of Conforming Land Use, or by the specialized professional in each case”. (...).

"Article 135. —To maintain the exemption percentage on real estate tax payment agreed upon or any other incentive, the interested party, through certification issued by the Certifier of Conforming Land Use, must demonstrate before the administrative authority that, throughout the entire fiscal period, they have used the lands in accordance with the soil capacity of use or its potential use with authorized management practices".

Another type of conforming use certification is that for possessory information, art 58 of the RLUMCS. In that procedure, the interested party must demonstrate, through a soil study, that they have exercised possession complying with the conforming land use for the activity they perform, in accordance with the methodology, and executing it with the best management practices, according to available technology.

"Article 59.—The study shall be carried out by the Certifier of Conforming Land Use, who must analyze and certify, based on a field visit, whether the possession in the property's activities has been exercised in accordance with the conforming land use according to its classification and that management and conservation practices for soil and water are carried out on the property in accordance with the approved methodology".

--This Certifier is also assigned the study of land use and management that the Agrarian Courts can order the parties to submit in proceedings:

"Article 159.—In any proceeding before the Agrarian Courts, regardless of the action claimed, they may order the involved parties to submit a study of use and management of soils and waters prepared by a Certifier of Conforming Land Use, to determine compliance with the regulations. In the event of demonstrated non-compliance, regardless of the outcome of the proceeding, they shall order the non-compliant parties to, within the period granted for this purpose, adapt their activity and practices to the soil management plans".

--For its part, Decree 30636-MAG, of 7/17/2002, creates the Official Registry of Certifiers of Conforming Land Use (Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo), to allow "the participation of professionals in private practice with recognized capacity in the field of Edaphology, in fulfillment of the purposes set forth by Law No. 7779" (Considering II), whose fee schedule "shall be governed according to the minimum value of the professional hour for the provision of private services in agricultural and forestry sciences" (art. 12).

From the consistent interpretation of the LUMCS, its Regulation, and Decree 30636, it is deduced that the professionals authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos, whom the former entrusts with the preparation of the land study and the issuance of certification for the incentives referred to (art. 46 et seq.), are those in private practice, accredited and authorized by the MAG (INTA) as Certifiers of Conforming Land Use.

V.2.4) THE PROFESSIONAL IN PRIVATE PRACTICE IN ARTS 46 AND 47 LUMCS Articles 46 and 47 LUMCS therefore allude to liberal professionals, who practice their profession, once they have obtained the qualifying university degree and have been incorporated into the CIAgro, on their own account, with autonomy of schedule, location, etc., and subjection to the provisions issued by the State and the Colegio, within the framework of their competence, to guarantee correct performance and protect the public interest. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 2002/03975, 2004/08728, 02921/2005, 08143/2005, 08359/2005, 15492/2006, 01390/2007, 11923/2007, 18141/2009, among many).

The professional Colegio is a non-state public entity, repository of some administrative functions, such as the power to authorize professional practice, supervise it, and apply the disciplinary regime, when necessary. (Ibid. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE, Voto 187-90. FIRST SECTION OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, 96-2003). Mandatory membership of the Colegio for professionals in agricultural sciences is regulated in Articles 15 and 16 of Law 7221. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 1550/1995, Considering II).

(Regarding public functions entrusted to professional Colegios, cf., among others, from the CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 0493/1993, 1999/03088 and 06615/2007).

Numerals 46 and 47 LUMCS are in strict correlation with 15 of Law 7221. What the CIAgro "authorizes" is "the practice of the profession in the corresponding areas and levels", after the proper incorporation of the professional (Decree 30636, art. 3 subsection a). Whereas the MAG-INTA "authorizes" the exercise of the function of Certifier of Conforming Use, following the act of accreditation (Considering 1, art. 8 ibid and Decree 29375, arts. 6: entry Certificador de Uso Conforme del Suelo, 34, 35 and 131, subsection 1).

The requirements for being accredited as a CUCS are of a nature to be fulfilled by a natural person, private, different from the state body (see point VI.9 infra).

The supervisory activity of the Colegio falls upon its members, insofar as it concerns the proper exercise of their profession (Articles 10 and 11 ibid.), not upon MAG-INTA, and without detriment to the administrative functions of supervision and control that this body exercises over the work of the Certifiers (Decreto 30636, recital 2 in fine. Decreto 29375, 36, 37, 131, subsections 3 and 5, 134, etc.).

V.3) OTHER EXAMPLES OF CERTIFICATIONS ISSUED BY PRIVATE PARTIES AND ATTESTING OFFICIALS IN ENVIRONMENTAL MATTERS Other examples of certifications issued by private parties and by attesting officials in agro-environmental matters are:

• a)Organic certificates from persons or agencies authorized and accredited before the state control body: "Document that attests that the product it covers has complied at all its stages with the principles, regulations, and requirements in force for organic production." (Decreto 35242, Article 4, subsection e, in relation to 4, subsections b and n ibid; 5, subsections e and f, and 14 of Ley 8591; 73 and 74 of the Organic Environmental Law, among others).

(Regarding incentives for organic production, see Ley 8591, Articles 16, 24 to 29).

• b)Forest Certification (Certificación Forestal): "Document issued by a duly accredited and qualified private entity stating that the forest management plan has been planned and executed in accordance with the principles, criteria, and indicators of sustainability established by the C.N.C.F.", National Forest Certification Commission (Comisión Nacional de Certificación Forestal), a body of the State Forest Administration (Administración Forestal del Estado). (Forestry Law (Ley Forestal), Article 6, subsection o. Its Regulation, Decreto 25721-MINAE, Articles 2, 14, 26 to 29, and Decretos 27.388-MINAE-98 and 27998-MINAE-99).

Forest certification (certificación forestal) is voluntary and guarantees to consumers of forest products that these do not contribute to the destruction or degradation of forests.

(At the international level, one of the main private certifying bodies is the Forest Stewardship Council or FSC, with principles and criteria of wide global acceptance for sustainable forest management. Legal Opinion O. J.-065-2001).

• d)The Forest Regents (Regentes Forestales). They have public faith in the regency reports, certificates of origin, and certifications they issue in accordance with the Forestry Law. (Articles 21, 31, and 57, paragraph 3 thereof. Decreto 26870-MINAE/1998, Article 20).
• c)Environmental Certifications (Certificaciones Ambientales). Their genesis dates back to the Earth Summit held in Rio de Janeiro (1992) and the guidelines of Agenda 21.

VI. INADMISSIBILITY OF THE ALLEGATIONS OF THE MAG

For greater abundance, the arguments put forth by the MAG are examined.

VI.1) REGULATIONS PRIOR TO THE LUMCS DO NOT SUPPORT THE COMPETENCE OF THE MAG OR INTA IN THE MATTER The incentives provided for in the LUMCS, 7779/98 (published in La Gaceta 97 of May 21, 1998, the date from which it is in force), with the specific land study (estudio de tierras) and certificate of compliant use (certificado de uso conforme) that must support its obtaining and maintenance, arise with it. Therefore, the preceding regulations could not support the competence of the MAG or INTA for these purposes. Thus, as they predate the LUMCS, the following would not provide a basis:

The FODEA Law, for the Promotion of Agricultural and Livestock Production (Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria), 7064/1987, in force since May 8, 1987, and its amendments, which includes the Organic Law of the MAG (Title Three, Chapter I) and established, as one of the Ministry's primary functions, agricultural and livestock research. Nor its Regulation, Decreto 26431 and subsequent modifications, which, within the organizational structure of the MAG, created the Directorate of Research, composed, as relevant here, of the Department of Soils and Land Evaluation (Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras) (Article 13 and Decreto 29252-MAG/2001, Article 3), to which it entrusted various general functions in Article 15: Execute and regulate "soil studies at the national, regional, and local level" (estudios de suelos a nivel nacional, regional y local), inherent to specific studies (subsection 3).

Define soil classification and land-use capability (capacidad de uso) methodologies, in order to update them (subsection 4). Provide efficient information regarding soils and land evaluation, demanded by the agricultural sector (subsection 12). Perform physical and chemical analyses of soils, "for purposes of characterization, classification, zoning, fertilization, and land-use capability (capacidad de uso), according to regional priorities" (subsection 13). Any other function entrusted by laws, regulations, and higher authorities (subsection 21); the latter two, as they emanate from lower-ranking sources, cannot contradict the LUMCS, to which they must adhere.

Although, as stated by the Ministry of Agriculture and Livestock, when responding to the hearing, it is inferred from these norms that the former Department of Soils and Land Evaluation, today INTA, had competence regarding the performance of –generic– agricultural soil studies, with the aim of clarifying the best use and capability of the soil, since they are prior to the LUMCS, none of the attributions to which they refer would justify, per se, the performance by the MAG, through the INTA, of the particular land study (estudio de tierras) and issuance of the certificate of compliant use for the enjoyment of the incentives, which said Law entrusted to a specific subject, unrelated to the MAG-INTA: the professional authorized by CIAgro. The soil studies or analyses entrusted to the MAG at different scales and for different purposes in the agricultural sector must be differentiated from the oversight functions (verification, approval or rejection, and recommendation) that it exercises regarding the LUMCS incentives.

VI.2) OTHER PROVISIONS OF THE LUMCS AND ITS REGULATION Article 5 of the LUMCS entrusts the MAG, in coordination with the MINAET, with the enforcement of its provisions for the management, conservation, and recovery of soils.

To that purpose, Article 6 enumerates, among others, as functions of the MAG: The possibility of evaluating and carrying out, when deemed necessary, basic land-use studies, which tends to "define those of agricultural use, abiding by the guidelines of current legislation regarding land-use planning" (subsection a). (This does not empower it to carry out the land study for LUMCS incentives, Article 46 ff). The environmental evaluation of lands, for the purpose of "classifying them by their agronomic, socioeconomic, and ecological value," is "to define agricultural zoning" (subsection b). Those assigned to it by regulation regarding soil management and conservation, as well as to fulfill its objectives (subsection k), must be harmonized with the provisions of the Law itself regarding the issue under discussion.

The functions that Article 6 itself authorizes the MAG to execute "directly or through the contracting of services," as its literal wording clarifies, are those that have been "entrusted" to it; that is, those that form part of its competence; not others, such as the land study and issuance of certifications to obtain the incentives under Articles 46 ff ibid.

(Also Article 18; Ley 8149 empowers the Institute's Board of Directors to contract the professional, technical, and administrative services necessary to execute and control its operations. It is the duty of the Executive Director of INTA to approve the contracting of those services. Decretos 31857/2004, Article 28, subsection i).

Both provisions (5 and 6; Ley 7779) and the two regulatory provisions to be discussed in point VI.3 (Decretos 31857, Article 35, section 4; and 31817) must be interpreted harmoniously with the content of Section 46 and following of the LUMCS.

The situation is in no way modified, nor could it be, by Articles 7 and 8 cited from the LUMCS Regulation (RLUMCS, Decreto 29375-MAG). In accordance with the first, "it is the responsibility of the MAG, through its organizational structure, to ensure compliance with the legal, regulatory, and technical provisions established by the law, the regulations, and the national and specific plans for the use, management, and conservation of soils." For its part, Article 8 ibid emphasizes that the functions attributed to the MAG, as the "Governing Body of the Agricultural and Livestock Sector," are "in accordance with the powers conferred in the Law being regulated" (LUMCS). Within that framework, the functions of "providing services regarding the use, management, and conservation of soils" (subsection 9) and that of "contracting professional services in various sciences, to provide training, technical advice, or carry out specific and necessary studies" (subsection 10) must be understood. Both the initial statement of that article and its subsection 10 emphasize that this is "in accordance with the Law being regulated here" (LUMCS), which delimits the competence granted to the MAG (and INTA) and the exclusive tasks of the professional authorized by CIAgro.

In point V.2.3 above, it was noted that the RLUMCS itself, "for the purposes of interpretation and application of the provisions of the law" and of that Regulation, when defining the Certifier of Compliant Soil Use (Certificador de Uso Conforme del Suelo) (Article 6), makes it clear that this is a professional unrelated to the MAG and INTA, bodies to which none of its provisions grants these functions, which would infringe Articles 46 and 47 of the LUMCS. The same can be deduced from Title II, Chapter V, of the RLUMCS, called "Of the Certifiers of Compliant Soil Use," and from Title III, Chapter XVII, "Of the Incentives" (Articles 34 to 39; 59, 92, 131.1, 132.5 in fine, 133, 135, and 159).

Here again, for its correct understanding, a harmonious interpretation of the regulatory texts with Articles 46 and 47 of the LUMCS is required, as connected and interdependent precepts of a legal system or subsystem, characterized by its unity and logical coherence (CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings 7371-99 and 2001-07603. THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, THIRD SECTION, ruling 4442-95).

"The Legal System is a harmonious whole, and therefore its norms should not be applied in isolation, without a prior systematic interpretation that involves the other pertinent legal norms, and most essentially, in accordance with the Political Constitution" (CONSTITUTIONAL CHAMBER, Resolution No. 07371 of 10:12 a.m. on September 24, 1999). By necessity of systematic interpretation, the content of an article is determined in articulation with the set of norms that surround it; not separately. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, Resolution 2001-7603).

Since the legal system "is not constituted by watertight compartments" (…), "the applier of the law is required to perform a systematic or contextual interpretation (Article 10 of the Civil Code), and not a sectoral one, all for the sake of a thorough legal understanding" (SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, THIRD SECTION, Resolution 4442-95).

VI.3) THE INTA LAW AND ITS REGULATION Nor does it favor the thesis advocated by the MAG, Ley 8149/2001, creating the INTA, Article 20, which establishes its duty to "conform," in fulfilling its functions, "to the provisions of the Law on Use, Management and Conservation of Soils, No. 7779, of April 30, 1998," precisely the one that prescribes that the land study and certification of compliant use be performed by a professional authorized by CIAgro, under the terms explained; not by the MAG or INTA.

Regarding the Regulation to Ley 8149, Decreto 31857, in force since July 27, 2004, the MAG invokes three articles (49, 51, and 35.4), which do not support the alleged competence:

Article 49. Expressly transfers to the INTA the functions and powers granted by Decreto 26431-MAG/1997, Article 12 ff, to the National Directorate of Agricultural and Livestock Research, which it abolished, in Article 51, from the organic structure of the MAG, and is replaced by that administrative body. (The implicit replacement of administrative units is deduced from Articles 4 and Transitory III of Ley 8149. See also its Regulation, Articles 5, 8, 9, and 11, subsection d).

Without losing sight of its regulatory nature, none of these norms confers upon the MAG or INTA the faculties that the LUMCS, Articles 46 and 47, grants to professionals authorized by CIAGRO.

Article 35, section 4, when regulating the INTA Services Department, lists the function of "providing" certification services for compliant soil use, specific studies, among others, and any assigned by the Head of the Directorate, which –it must be repeated– could not contradict the law.

Of the legal citations made by the MAG, it is the only norm that expressly refers to the issue at hand. However, it is unacceptable to support its thesis, since, for the purposes of receiving the LUMCS incentives, in accordance with its Articles 46 and 47, and the implementing regulatory norms (Decreto 29375, Articles 6, 34 to 39, 128 to 135; and Decreto 30636), the land study and certification of compliant use must be carried out by a professional authorized (incorporated) by the Colegio de Ingenieros Agrónomos, and the services that the MAG (INTA) can provide in this field are of another type: supervision and control, in addition to the accreditation of the Certifiers.

The interpretation intended in the sense that Article 35, section 4, ibid empowers INTA to directly perform said soil study and to issue the certification of compliant use, or another regulatory norm that sets tariffs for the provision of those services (Decreto 31817-MAG/2004) would contravene the provisions of the LUMCS, Articles 46 and 47, in conjunction with the implementing regulatory norms, which attributed those acts to the –liberal– professionals authorized by CIAgro, accredited as Certifiers of Compliant Use (Certificadores de Uso Conforme).

In the exercise of regulatory power, the Executive Branch cannot alter the spirit of the law, nor reform it, for if it did so, it would become the legislator. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings 1130-90, 2934-93, and 2382 and 2381 of 1996 and 09276/2008).

When a regulation modifies an article of the Law, "it exceeds the regulatory power proper to the Executive Branch, thereby violating the provisions of Articles 9, 11, 121 subsection 1) and 140 subsections 3 and 18 of the Political Constitution." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling 0031-95. From the same Chamber, cf.: rulings 1876, 1635, 1130, all three from 1990, and 243-93).

In any case, in the face of a possible antinomy, as the law prevails, being the superior norm, the legal operator must opt for its application over one of lower rank, by the principle of hierarchy of the normative system, which is contained in Article 6 of the General Law on Public Administration.

The regulation, as a subordinate and complementary norm to the law, has absolute submission to it, and cannot modify, render ineffective, or contradict its precepts, nor supplement them by producing a certain effect not intended by the legislator or content not contemplated in the norm it develops. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings 1130/1990, 3550/1992, 0243/1993, 2934/1993, 5227/1994, 2382/1996, 2856/2000, and 06615/2007).

Hierarchy and competence are constitutional criteria for delimiting the validity of norms and what each normative type can or cannot do. (DIEZ-PICAZO, LUIS MARIA: La derogación de las leyes. Edit Civitas S. A. Madrid. 1990, pg 286). If there is a confrontation, the superior norm prevails over the inferior one. (Idem, pg 306).

VI.4) RECAPITULATION In sum, the LUMCS, Articles 46 and 47, entrusts the land study (estudio de tierras) and subsequent issuance of the certificate of compliant use to the professional authorized by CIAGRO; not to the MAG (INTA), a competence that is not evident in the norms adduced by the latter, nor from the generic powers that attributed to it the performance of other soil studies, with different purposes, and through internal distribution were transferred to INTA. The MAG could not transfer or reorganize within INTA a competence it did not have.

VI.5) INAPPROPRIATENESS OF THE BROAD INTERPRETATION OF ARTS 46 AND 47 LUMCS For the MAG, although Articles 46 and 47 of the LUMCS establish that the soil study and certification provided for therein must be performed by "a professional authorized by the Colegio de Ingenieros Agrónomos," it may be, it says, private or public professionals. The norm is general, it is not limited to the former, nor should a distinction be made where the norm does not do so.

The Classification Manual for the contracting of professionals exercising agronomist functions within the MAG, it adds, requires that they be incorporated into the Colegio. The INTA, when providing public services, through authorized professionals, it affirms, charges no more than the cost.

The argument is unavailing. Articles 46 and 47 of the LUMCS are special norms, prevailing over the general ones that empower the MAG (INTA) to carry out other soil studies for diverse purposes. Said articles are limited to professionals who privately exercise their profession since they do not grant concurrent competence to those state bodies. It is a specific mechanism to access the benefits of the LUMCS (principle of tax legality). For these purposes, the administrative body must not be confused with the natural persons or officials through whom it acts, who can only materialize the attributions that the law authorizes to the former (principle of legality). The unauthorized act is prohibited.

Furthermore, the point under discussion is not the cost of the service, but the exercise of a competence that the law does not confer upon the MAG (INTA).

VI.6) IMPLIED REPEAL For the MAG, despite the argument that Articles 46 and 47 of the LUMCS are special norms, which by nature prevail over general ones and set a particular subject to carry out the soil study and issue the certification, seeming accurate, "crumbles under its own weight" before the principle that the later norm repeals the earlier one, insofar as it opposes it. We are, it says, faced with two laws (7779/1998 and 8149/2001) and two regulations (29375/2000 and 31857/2004), but the INTA Law and its Regulation are later and prevail over the first.

It thus raises a problem of implied repeal, due to a supposed incompatibility of a new norm, of equal or superior hierarchy, with a previous one. It would be resolved in favor of the supervening one, following the cited aphorism, if the repealing norm is issued by the issuing body within the limit of powers granted by the legal system. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, rulings 130/1992, 000376-F-99, 01315/2010).

The Civil Code, Article 8, second part (extension of the repeal to everything incompatible between the new law and the old one, same as Article 2.2 of the Spanish Civil Code), regulates implied repeal, interpreted as a case of inapplicability to the specific case, by virtue of the principles of division of powers, parallelism of forms, and binding nature of judicial and administrative decisions for the parties. Once a law is enacted by the Legislative Assembly, it is up to it to modify or abolish it. (Constitution, Article 121, subsection 1. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, ruling 376-F-S1-2010).

The allegation is inadmissible. The MAG does not specify the legal rules of apparently opposing content, nor does it analyze them. In those it invokes, no contradiction is evident.

"There is incompatibility when it is logically impossible to apply one norm without violating another," given that their factual assumptions are entirely coincident. (LUIS MARIA DIEZ-PICAZO. Ob. cit., pg. 302).

VI.7) LAND-USE STUDIES AND CERTIFICATIONS OF COMPLIANT USE AS RESEARCH ACTIVITY. INAPPROPRIATENESS The MAG cites the meanings of the term investigate in the Dictionary of the Royal Academy: "to make diligent inquiries to discover something"; "to carry out intellectual and experimental activities systematically, with the intention of increasing knowledge on a certain matter." It states that for the purposes of the LUMCS incentives, in the execution of land studies (estudios de tierras) and certifications of compliant use, the INTA carries out research activity, since in the process of soil survey and prospection, the scientific method is applied to achieve objective results, in order to issue an opinion, which is documented in a certification.

This entails, in its view, the elaboration of a map, the taking and evaluation of samples to determine whether or not the land has the land-use capability (capacidad de uso) referred to in the request. Furthermore, within the certifications and technical reports, a chapter of technical recommendations is included, which, by their nature, become a practice of technology transfer, an obligation of INTA (Ley 8149, Article 2), since it mentions, at a minimum, those management, conservation, and soil recovery practices detailed in Article 19 of the LUMCS.

Contrary to CIAgro's thesis, it asserts, the norm that authorizes INTA to sell services (Ley 8149, Article 2) is not limited to research as an exclusive activity. Article 7, subsection a, of its regulation, establishes that INTA's assets consist of the resources indicated in provision 7 of Ley 8149 and "the income generated from the sale of products, services, and technology." Thus, it could sell other services related to innovation, generation or transfer of technology, which are part of the Institute's objective.

From this it infers that INTA has the competence to prepare the soil studies and certifications of compliant use in dispute, through its officials, with whom there is an employment relationship, or through the contracting of professional services to private individuals.

The argument is not acceptable.

One of the primary functions of the MAG is to promote agricultural and livestock development based, fundamentally, on agricultural research and extension. (Ley 7064/1987, Article 48, subsection a. Its Regulation, Decreto 26431/1997, Articles 12, 13, 14, and 15, subsections 14, 18 to 20. RLUMCS, Article 6, term "Extension System").

The INTA replaces the competence of the National Directorate of Agricultural and Livestock Research and was created as a body of maximum deconcentration, specialized in research, attached to the MAG (Ley 8149, Article 1). It seeks to contribute to the improvement and sustainability of the agricultural and livestock sector through the generation, research, innovation, validation, and dissemination of technology, for the benefit of society. It is authorized to sell agricultural research services, provided it does not undermine the attention to socially relevant research demands (Article 2, in connection with 3, subsections a and g, 5, 6, 12 subsections l and ñ; 14, subsection g; 16, 19 to 21. Its Regulation, Decreto 31857/2004, Articles 1, 4, 5, 7, subsection g; 11, 21, 23, subsection l; 28, subsections e and f; 31, 35, 38 to 43).

Agricultural research aims at technological innovation and transferring the results to ensure their implementation among producers.

In the meanings from the Royal Academy that are brought up for the word "investigate," the diligent inquiries are aimed at "discovering something." The intention of the methodical intellectual and experimental activities is "to increase knowledge on a certain matter." It does not differ much, then, from the legal concept contained in the Regulation to the INTA Law, Decreto 31857/2004, in Article 1:

"Research: Process of experimental study in a systematic and scientific manner, aimed at increasing knowledge in science and technology, trying to discover new techniques or scientific phenomena that are little known or insufficiently studied." Agricultural research precedes innovation. The purpose of the former is the technological innovation of a process, product, and/or service, new or improved, which incorporates a change in one or more of its properties or characteristics, generating some advantage (ibid; term "innovation").

(The concepts of research and innovation in the Regulation to the INTA Law agree with the definitions reproduced in Regulation R-JD-INTA-02-2011, Internal for the sale of services and accessory goods of INTA, approved by the INTA Board of Directors on October 10, 2011, published in La Gaceta No. 241 of December 15 of the same year, Article 2, subsections h and j).

Verification is the "advanced stage of the systematic research process, in which the researcher demonstrates in an integral and extensive manner (commercial or semi-commercial), a technology close to being used by farmers; it corresponds to a stage prior to validation." (Decreto 31857, Article 1; term "Verification").

Validation is the final stage of the research process, in which a technology or part of it is evaluated by farmers on their farms and under their own production conditions. Subsequent to validation is the agricultural extension process, through the dissemination of technical options that help the population improve knowledge, production methods, and income levels, which impacts the improvement of their quality of life (ibid; terms "Validation" and "Agricultural Extension"). Research is complemented by extension and they feed back into each other.

The INTA, through the Executive Directorate, must coordinate with the State Agricultural Extension Service the transfer of technology to small and medium-sized agricultural producers, "directly, effectively, and at no cost to the producer, provided the research was not the product of the sale of services or its use is restricted and/or confidential" (Decreto 31857, Article 31). Likewise, to protect intellectual property rights, it must register all technological innovation resulting from its own research initiative in the corresponding registries (Articles 38 to 41 ibid).

The certificate of compliant soil use, with the study preceding it, to obtain and maintain the LUMCS incentives, does not fit into the concept of agricultural research, since it is not "aimed at increasing knowledge in science and technology, trying to discover new techniques or scientific phenomena that are little known or insufficiently studied." Nor does it generate innovation, nor is it subject to a process of verification, in the sense just pointed out, validation, agricultural extension, dissemination, or technology transfer.

The soil study and certification referred to in Articles 46 and 47 of the LUMCS are, certainly, acts of a different nature, aimed at determining a reality: whether the current or proposed use of the land for which the benefit will be received corresponds to the land-use capability (capacidad de uso) or potential use, according to the official methodology.

Regardless of whether or not these acts constitute a research activity, the decisive point for the case is that the attribution was given to a specific subject (professional "authorized" by CIAgro, Certifier of Compliant Use), as a specific mechanism to access the benefits of the LUMCS; not to the MAG-INTA (principle of tax legality).

In legal terms, the act of certification is not innovative; point V.2.1 above.

Regarding the chapter of technical recommendations that the MAG asserts are inserted into the reports and certifications of compliant use, although useful, they are not consubstantial for achieving the LUMCS incentives, which does not require them, nor are they significant for defining the point.

Article 19 ibid, relating to management, conservation, and soil recovery practices, which will be planned and applied in plans by areas, based on agroecological and socioeconomic aspects, does not grant INTA the disputed competence. Technology transfer must be done through the means authorized by law.

The issue of whether INTA can sell other services, related to innovation, generation, or transfer of technology, is not relevant to the requested ex-officio reconsideration.

It should be added that in legislative file 13.881, the INTA Law Project, the possibility that this Institute would carry out soil studies and certifications for the enjoyment of LUMCS incentives was not even mentioned, nor was it included among the attributions that Article 3 of the original text entrusted to INTA, later generalized into the function of agricultural research (Articles 1 and 2; current Law).

VI.8) REFLECTIVE REASONING The MAG adduces the inadvisability of handing over to the private sector, which pursues ends not always coinciding with the LUMCS regulations, the verification of the compliant use of lands that are outside protected wilderness areas.

This is an assessment that clashes with the undeniable reality that, for the benefits or exemptions granted by that Law, the legislator entrusted, through the private exercise of a public function, the performance of those soil studies and certification to professionals authorized by CIAgro, that is, those who privately practice their profession, accredited and authorized by the MAG (INTA).

Regarding the utility of the MAG (INTA) collecting, managing, and making available to society all information on the characteristics (physical, chemical, and physiological) of the country's soils, at different work scales, so that it is possible to classify their land-use capability (capacidad de uso), this must be done subject to the express attributions or powers that have been granted to it, among which are not the functions of carrying out soil studies and issuing certifications for the purposes of Articles 46 and 47 of the LUMCS, and must be limited in that field to the said oversight functions.

VI.9) INCOMPATIBILITY OF FUNCTIONS For CIAgro, it is incompatible for INTA officials to be accredited before that body, approve the acts of interest, and control themselves.

ACCREDITATION The professional incorporated into the College of Agronomy Engineers must be accredited before the MAG (INTA) to carry out the agricultural soil study and issue the certification leading to the granting of incentives under the LUMCS and its Regulations. (Decree 29375, arts. 6, term “Certificador de Uso Conforme del Suelo”, 34, 35 and 131, subsection 1. Decree 30636-MAG, considering 1 and art. 8).

Aspirants to become Certificadores de Uso Conforme del Suelo must meet the established requirements: submit the registration application and demonstrate: their incorporation into the CIAgro, with a suitable academic degree, that they are practicing the profession and have minimum practical experience, approval of the Certifiers’ Course, and payment of the registration fees in the Registry, which entails obtaining the accrediting card, which must be renewed each year. (Decree 30636-MAG, arts. 3, 8 and 9; Decree 29375, art. 35).

Those requirements demonstrate that whoever is accredited as a Certificador de Uso Conforme del Suelo is a natural person, a professional incorporated into the College, in private practice. (Decree 30636-MAG, consid. 2, and point V.2.4 supra).

By accreditation, the respective public body (INTA) recognizes, after prior control, that the professional has satisfied the established requirements and authorizes them to act as a Certificador de Uso Conforme, in the area corresponding to their academic and professional orientation.

CIAgro’s objections refute the premise that the INTA can carry out the soil study and issue the certification in disagreement. They tend to reinforce the thesis that these must only be done by professionals authorized by that College.

By granting the petition for sua sponte reconsideration (point VIII infra), and adopting the criterion that the INTA is not empowered to do so, the objections become moot. Nevertheless, in opinion C-192-2008, the Attorney General’s Office, upon inquiry from the Internal Auditor of the INTA, indicated that officials of the MAG and INTA are prohibited from becoming accredited before this body in the capacity of private Certificadores de Uso Conforme del Suelo, to practice as such outside the workday (“the overlapping of hours constitutes a serious fault in the public function”), works that the body where they are officials must approve.

The prohibition derives from the ethical norms and principles governing public function, primarily the duty of probity (Law 8422, arts 3, 4, 38 subsection b, and its Regulations, art. 1, subsection 14): rectitude in the exercise of legal powers, impartiality in decisions, safeguarding and prevalence of the public and institutional interest, etc. Whenever there is a possibility of a conflict of interest, “there exists a prohibition for the official to privately carry out activities whose nature may compromise the transparency and adherence to legality of the public function.” (Opinion C-192-2008).

Regarding the ethical prohibition or incompatibility of accumulating two public functions with conflicting interests, insofar as they may induce the impairment of the strict fulfillment of the duties of the position and compromise objectivity, cf. the CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings 649/1993, 2011/1993, 3502/1994, 3932/1995, 5549/1995, 2883/1996, 1891/1997, 444/2000, 458/2000, 740/2001, 1749/2001, 5012/2001, 9685/2001, 644/2002, 466/2003, 1750/2003, 182/2006, 6472/2006, 155/2008, 18564/2008 and 4950/2009. From the SECOND CHAMBER OF THE COURT, rulings 333/1999, 42/2008, and 410/2011. From the Attorney General’s Office, opinions C-391-2006, C-163-2007, C-192-2008, C-396-2008, C-302-2009 and C-219-2010; the Legal Opinions O. J.-012-2003, O. J-014-2006, O. J.-035-2007 and O. J.-90-2008, among others).

Nor could officials of the INTA (or MAG) be accredited as CUCS in this capacity, since the law did not attribute the competence to the body, in whose name they would act, besides the incompatibility of functions that could arise. For the same reasons, the accrediting body could not accredit itself.

APPROVAL The soil studies and conforming use certifications must be submitted for the approval of the MAG (INTA), for the corresponding legal effects. (Arts. 36, 37, 131.3, 4 and 5 and 134 RLUMCS).

Approval is a measure of subsequent control, aimed at verifying the certainty of the fact attested to by the CUCS, and at deeming it correct, for the purposes of arts. 46 et seq. LUMCS. In this case, it entails a reasoned assessment of the merit of an act of a third party, by the administrative body, external to the one issuing it. Approval presupposes the verification “before the MAG” of the conforming use (arts. 46, 47 and 48 LUMCS; 131, 132.5, 133, 135 RLUMCS).

If officials of the MAG (or INTA) are barred from being accredited, in that quality or in a personal capacity, as CUCS, and both bodies from accrediting themselves before themselves (what is not authorized is prohibited; principle of legality), they could not exercise such function, and it goes without saying that it would be incompatible for them to approve their own works or, for their officials, works carried out by office colleagues for the LUMCS incentives.

As a guarantee of impartiality, transparency, and to prevent conflicts of interest in the exercise of public function, “whoever holds the authority to oversee cannot at the same time occupy the position of the supervised subject.” (Legal Opinion OJ-035-2007, C-128-2007 and opinion C-192-2008).

Objectivity is called into question if an engineer provides services as a professional privately and at the same time must approve or oversee the execution of works as a public official. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings 649/1993 and 01750/2003). The incompatibility does not disappear due to the fact that another Engineer, a colleague of the professional, performs the approving act. The condition of colleagues and officials compromises objectivity, transparency, and internal control. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling 01750/2003).

The MAG distinguishes between the work of the Certificador de Uso Conforme de Suelo in the private sphere, and the public function “assigned” to the INTA. If the INTA prepares the study and certification, it says, it verifies the information collected in the field by the official, and makes it known to the applicant.

The foregoing reveals that there is no review and approval, no internal control of tasks. The task of carrying out the study and certification is confused with that of review and approval.

The MAG reproaches the lack of a national soil and land-use capability mapping at an adequate scale, of mandatory compliance, against which the Certificadores can compare the information.

The Regulations to the Organic Law of the MAG, Decree 26431/97, attributed to the Department of Soils and Land Evaluation, of the Directorate of Agricultural Research (arts. 13), today replaced by the INTA, arts. 49 and 51 of Decree 31857), the functions of carrying out the mapping of the soils of Costa Rica, according to their use capability; defining the methodologies for soil classification and use capability, for the purpose of updating them; as well as reviewing and adjusting the cartographic designation of soils and their taxonomic classification (art. 15, subsections 2 and 4).

Hence, the lack of a national soil and land-use capability mapping would be attributable to the omission in the exercise of competences by the respective MAG bodies. If said mapping is necessary for the exercise of the CUCS’s functions, the manner in which these tasks are currently reviewed and approved remains unclarified.

It is also erroneous to affirm that the CUCS only satisfy a particular interest, while the INTA officials would satisfy a public interest, given that the actions of the former entail the private exercise of a public function.

VII. PROFESSIONALS IN FOREST SCIENCES

By virtue of the ex officio nature of the analysis, matters relating to the last aspect addressed in opinion C-193-2008 are also heard.

The CIAgro at the time inquired whether, in accordance with the provisions of Executive Decree number 30636–MAG, forestry professionals, with a minimum degree of Bachelor in Forest Sciences, accredited as Certificadores de Uso Conforme del Suelo, are empowered to carry out soil studies and issue certifications, only on lands where forestry projects will be developed, or can do so in general.

Opinion C-193-2008 indicated that these professionals “are authorized to carry out soil studies and issue conforming use certifications, regardless of whether or not forestry projects will be developed on the land in question.” It was based on Decree 22614, art. 2 (concept of professional), Law 7221, arts. 5 (ordinary members of CIAgro), 4, amended by Law 8188, (definition of professional in agricultural sciences), 15 (practice of the profession in Agricultural Sciences); 17 subsection g (performance of other functions determined by special laws); its Regulations, Decree 22688/1993, arts. 17 subsection a, sections 6, 9, 10, 14 and subsection c, and 21 subsections b and k (tasks corresponding to ordinary members of the College, with an academic degree of Bachelor or higher), and Decree 30636, article 3 (requirements for applicants to become Certificadores de Uso Conforme del Suelo).

However, sua sponte, the opinion is reconsidered on that point, for the following reasons:

• 1)Serving as CUCS constitutes a way of practicing the profession.

Applicants to be registered in the Official Registry of Certificadores de Uso Conforme del Suelo must be “duly incorporated into the College of Agronomy Engineers of Costa Rica and in current practice of the profession” (Decree 30636, art. 3, subsection a). That is, any temporary suspension of the condition of member of that College or in professional practice would prevent them from acting as CUCS during the period it remains in effect.

• 2)The CUCS must perform that task in accordance with the area corresponding to their “academic and professional orientation.” It is a principle enshrined in article 15 of the Organic Law of CIAgro, 7221/1991, and reiterated by article 17 of its Regulations, Decree 22688/1993:

Law 7221, art. 15: “Only members of the College of Agronomy Engineers are authorized to practice the profession in Agricultural Sciences, in accordance with the provisions in the text of this Law.

The College of Agronomy Engineers shall authorize the practice of the profession in the corresponding areas and levels of each of its members, in accordance with articles 3 and 16 of this Law and its Regulations.” Decree 22688, article 17: “The members of the College must practice the profession in those fields of Agricultural and Forest Sciences for which their academic and professional orientation accredits them.” (See relation with art. 26 of Law 7221).

As a corollary of the foregoing, forestry engineers incorporated into the CIAgro, with a minimum degree of Bachelor, are authorized to practice their profession “in the field of Forest Sciences”; not in another, such as that of agronomy engineer.

Regarding the distinction between the professions of agronomy engineer and forestry engineer, cf: Law 7221, art 4, and the General Regulations to the Organic Law of the College of Agronomy Engineers of Costa Rica, Decree 22688-MAG-MIRENEM/2001, arts. 1, 4 subsection e, 7, 9, first paragraph and in fine; 15 subsection a, 16 subsection a, 17, 18 subsections a, b, c, ch and d; 19 subsection a, points 1 to 6, 8 to 10, 12, 13, 14; 19 subsection b, points 1 to 4, 6 to 8, 11 and 12; 19 subsection c, points 1, 4, 5, 8 and 9; 19 subsection ch, points 1 to 3, 5 to 6, 8 to 10; and 21 subsections ch, e, g, i, k, l and final paragraph; 23, 24, 27, 36, 54 subsection e, 56 subsection b, 74, 75, 77, para. 1 and subsection d; 78, 79 para. 2, 95, 97 and 100 subsection a.

Members of the college have the right-duty to legally practice the profession in the area of Agricultural and Forest Sciences that their professional registration title enables them for (arts. 15 subsection a, and 16 subsection a, Regulations of the CIAgro Law).

• 3)Within that context, article 3, subsection b, of Decree 30636 must be interpreted in its literal meaning. In what is relevant, it states:

“Article 3.—Applicants to register in the Official Registry of Certificadores de Uso Conforme del Suelo must meet the following requirements:

• b)Possess a minimum degree of Bachelor in Agronomic Engineering with emphasis in Plant Science or Generalist or a minimum degree of Bachelor in Forest Sciences. (…). Members of the College of Agronomy Engineers with a minimum degree of Bachelor in Forest Sciences may serve as Certificadores de Uso Conforme del Suelo, on lands where forestry projects will be developed.” From the straightforward application of that rule, in harmony with Law 7221, art. 15, and Decree 22688, art. 17, it follows again that professionals in Forest Sciences, with a minimum degree of Bachelor, may serve as Certificadores de Uso Conforme del Suelo “on lands where forestry projects will be developed”; not on others. Under that concordance, the final phrase of art. 3, subsection b, Decree 30636 is redundant and unnecessary, and only reinforces the scope of action in which forestry engineers accredited as CUCS can act.

It does not require an adverbial term for this, such as “only,” “solely,” etc. The area of academic orientation of the forestry engineer conditions the practice of their profession and, consequently, the soil studies and conforming use certifications they can carry out. The a priori choice of the type of engineer (agronomy or forestry) to hire would be given by the current or potential use of the land. The possible difficulty in delineating the choice could not be an excuse for not delimiting the fields of work, based on the regulations governing them.

There is not, in art. 3, subsection b, of Decree 30636, a general authorization for Bachelors in Forest Sciences registered as CUCS to carry out soil studies and certifications for LUMCS incentives in an unlimited manner in the agronomic and forestry fields, which would be of debatable legality. That norm, in its initial part, limits itself to specifying the degree and emphasis that applicants for CUCS must have.

The fact that the soil studies of the CUCS must be done with the same Methodology to Determine the Land-Use Capability of Costa Rica, Decree 23147-MAG-MIRENEM-1994, does not legitimize the invasion of professional fields.

Nor would the principle in dubio pro libertatis be applicable, to favor unrestricted professional practice, for several reasons:

• 1)Before clear legal texts, there is no doubt about their correct interpretation.
• 2)The professions of Agronomy Engineer and Forestry Engineer must be practiced within the framework permitted by the legal system.
• 3)The practice of a liberal profession is intimately linked to professional freedom. Like the right to work, what they protect is the free choice of a profession or trade, and not that they may be exercised without restrictions, outside of reasonable regulations and limitations that make possible the validity of other constitutional values, and satisfy, in a proportional and necessary manner, the public interest. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling 02655/2002. In the same sense, cf. from the same Chamber, decisions 1294/1991, 03932/1995, 04269/1995, 942/97, 5803/1997, 10253/2001, 00641/2002, 00705/2002, 1455/2002, 01472/2002, 2083/2002, 02550/2002, 02655/2002, 04106/2002, 04442/2002, 06094/2005 6915/2002, among others).
• 4)According to constitutional and administrative contentious jurisprudence, the provision of professional services constitutes a public service, subject to its own regulatory provisions, under the supervision of the Professional Colleges authorized by law. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling 789-94 and 4637-99 and 07657-99. FIRST CHAMBER OF THE COURT, decision 127-F-98 FIRST SECTION OF THE ADMINISTRATIVE CONTENTIOUS TRIBUNAL, decision No. 96-2003).
• VIII)CONCLUSION In conclusion, opinion C-193-2008 is reconsidered sua sponte, in the following terms:
• 1)For the purposes of granting incentives or tax exemptions established in the LUMCS and its Regulations, the INTA lacks the competence to carry out, through its officials (agronomy or forestry engineers), the soil studies and issue the respective certifications, as well as to contract for that purpose the services of professionals authorized by the CIAgro and accredited as Certificadores de Uso Conforme de Suelo.
• 2)Said studies and certifications can only be carried out by agronomy or forestry engineers who privately practice their profession in the area corresponding to their academic and professional orientation, authorized by the CIAgro and accredited before the INTA.
• 3)Due to the conflict of interest that would arise, agronomy or forestry engineers who work for the MAG or INTA also cannot perform these acts, whether acting as Certificadores de Uso Conforme, or becoming accredited as such, in a private capacity.
• 4)Members of the College of Agronomy Engineers, with a bachelor’s degree in forestry sciences and accredited as Certificadores de Uso Conforme del Suelo, are authorized to carry out soil studies and issue conforming use certifications only on lands where forestry projects will be developed.

Respectfully yours, José J. Barahona Vargas Advisory Attorney General c.c.: MSc Gloria Abraham Peralta Minister Ministry of Agriculture and Livestock Licda. Xinia María Chaves Quirós Vice Minister Ministry of Agriculture and Livestock

Texto Dictamen 040 Dictamen : 040 del 12/03/2013 ( RECONSIDERA ) 12 de marzo del 2013 12 de marzo del 2013 C-040-2013 Ing. Agr.

Eugenio A. Porras Vargas Junta Directiva Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a la solicitud de reconsiderar de oficio el dictamen C-193-2008, con base en las razones expuesta, la cual se formula en acatamiento del Acuerdo N° 11 de la sesión 05-2011, según aclaración hecha en escrito aparte.

I. ANTECEDENTES

El Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (CIAgro) solicita una reconsideración de oficio del dictamen C-193-2008. Estima que el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) no está autorizado para realizar los estudios y emitir las certificaciones de uso conforme del suelo, establecidos en los arts. 46 y 47 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (LUMCS) y 34 y siguientes del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (RLUMCS), lo que corresponde sólo a profesionales privados.

Por el interés que tiene en la decisión del asunto, se confirió audiencia al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el que, a través de la señora Ministra a. i, Xinia María Chaves Quirós, expresó los motivos por los que sí es competente para llevar a cabo esos actos, refutó los argumentos esgrimidos por CIAgro, y pidió confirmar el dictamen.

A continuación se resumen los criterios vertidos en el dictamen que se impugna, el recurso de reconsideración, lo manifestado por el MAG y la réplica de CIAgro.

I.1) DICTAMEN C-193-2008 El Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, en su oportunidad, consultó si están legalmente autorizados para realizar los estudios de suelos y emitir las certificaciones para el otorgamiento de beneficios y exoneraciones fiscales de la LUMCS (arts. 30, 46 a 50) y su Reglamento (arts. 34 a 39, 58 y 59):

• 1)El INTA, o deben hacerlos profesionales incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos y acreditados ante el MAG.
• 2)En forma privada, los profesionales que laboran para el INTA, habida cuenta del posible conflicto de intereses, por tener éste la función de aprobarlos.
• 3)Los bachilleres en ciencias forestales, en general o únicamente en tierras donde se desarrollarán proyectos forestales, de conformidad con el Decreto 30636/2002.

El dictamen de mérito concluyó que:

• 1)El INTA puede llevar a cabo los estudios y certificaciones de suelos previstos en las referidas normas contratando los servicios de profesionales autorizados por el CIAgro, ya sea por el régimen estatutario del servicio civil o contrataciones temporales, según la Ley de Contratación Administrativa.
• 2)Los profesionales autorizados al efecto por el Colegio consultante, que prestan funciones para el INTA (por relación estatutaria o de servicios profesionales) deben dedicarse a tiempo completo a desempeñarlas (en forma de prohibición, por ley expresa, o contrato de dedicación exclusiva), y no pueden ejercer privadamente su profesión.
• 3)Los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos, con grado de bachiller en ciencias forestales, están habilitados para realizar estudios de suelos y emitir certificaciones de uso conforme, con independencia de si en el terreno se desarrollarán o no proyectos forestales.

Para ello, el pronunciamiento consideró, en síntesis:

Los incentivos de la LUMCS (dos exenciones fiscales y uno crediticio) son medidas económicas de fomento estatal que intentan persuadir a los particulares a proteger y aprovechar racionalmente el recurso suelo, parte del medio ambiente, en sus actividades agrícolas. Están precedidos de obligaciones legales para su adecuado manejo, conservación y recuperación, lo que es de interés público.

Distingue los estudios de suelos como actividad de investigación científica, en los términos del artículo 1° del Decreto 31857/2004 (Reglamento a la Ley del INTA), y como instrumentos tributarios, que permiten acreditar el presupuesto fáctico o condición objetiva para el disfrute de la exención. Indica que los primeros son propios de las Ciencias del Suelo, en las que participan distintas disciplinas, y los últimos sólo pueden realizarlos profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos.

El artículo 46 LUMCS “no prohíbe, ni restringe que esos profesionales sean únicamente aquellos que ejercen en forma privada, pues más bien habilita a cualquier profesional autorizado por el colegio de ingenieros agrónomos, incluso a aquellos que sean contratados por la administración para brindar sus servicios como parte del servicio público de investigación agropecuaria…”.

Los estudios de suelos agrarios como actividad de investigación agropecuaria pública, destinada a incrementar los conocimientos y tecnología agronómica, compete al INTA, y a lo largo de los años ha estado a cargo de otros órganos del MAG, antes Secretaría de Fomento y Agricultura, sobre todo de la Dirección de Investigación Agrícola o Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias, con arreglo a diversas normas dictadas: Leyes números 1540/1953 (arts. 2° y 3°), 7064/1987 (arts. 48 inc a y 51 inc. d), 7779/1998 (art. 6° inc a y d), 8149/2001 (arts. 1° y 20), y Decretos números 25/1941, 9511/1979 (arts. 2° y 3° inc b), 16195/1980 (art. 4°), 15134/1984, 17671/1987 (arts. 42, 44 y 45), derogado por el 19420/1989, 18564/1988 (arts. 1° y 2° inc. b), 23780/1994 (arts. 16, 17, 21, 39.1), 26431/1997 (arts. 13 y 15.3), 29375/2000, 31857/2004 (arts.49 y 51).

Afirma que “el fundamento para la realización de estudios e investigación de suelos por parte del INTA proviene, no de su ley de creación, sino de la conjugación de toda una serie de potestades legales (particularmente la LUMCS y la ley número 7064) que históricamente le han atribuido esa conducta administrativa al ministerio de agricultura y ganadería, y que por distribución interna de competencias (mediante reglamento ejecutivo a la ley 8149) le han sido asignadas a ese Instituto. Por lo tanto, el INTA sí posee una competencia genérica para llevar a cabo estudios de suelo o tierras”.

La exención (total o parcial, subjetiva u objetiva) enerva el surgimiento de la obligación tributaria y está sometida al principio de legalidad tributaria (arts. 61 y 62 del Código Tributario). Todos los elementos necesarios para su configuración deben derivarse de un texto legal.

Acorde con los numerales 62 del Código Tributario y 46 LUMCS, sólo tienen validez y eficacia para acceder a los beneficios fiscales que ésta crea en los artículos 48 y 49, los estudios de suelos aprobados por el MAG que practiquen los profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos, sea que se desempeñen en el ejercicio liberal de su profesión o laboren para la Administración bajo una relación estatutaria o de servicios profesionales.

El INTA “carece por sí mismo de la competencia legal para emitir los estudios que exige el citado artículo 46, por lo que la única manera de brindar estos servicios es a través de la provisión externa de los mismos”.

El INTA es órgano de desconcentración máxima del MAG, con personalidad jurídica instrumental, especializado en la investigación agropecuaria de interés social, a manera de servicio público, y tiene autorización legislativa para la venta de servicios al sector público y privado, siempre que no menoscabe las demandas de aquella. También se le faculta a contratar, por vía del servicio civil o contratación administrativa, los servicios profesionales necesarios para su gestión administrativa o cumplimiento de la función pública asignada. (Ley 8149, arts. 1°, 2°, 3 a, 4°, 15 y 18. Dictámenes C-009-2003, C-235-2003 y C-209-2007).

Como el Instituto puede vender servicios y proveerse de los recursos que necesite para su gestión, “lo que procede es que el INTA brinde los servicios de estudios de suelos previstos en el artículo 46 LUMCS, mediante la contratación previa de dichos servicios a profesionales autorizados por el colegio de ingenieros agrónomos, ya sea a través del régimen estatutario del servicio civil, o como contrataciones temporales, sujetas a la ley de contratación administrativa y su reglamento”.

La prestación de los servicios de estudios de suelos que establece el artículo 46 LUMCS no demerita la competencia de “investigación edafológica como parte de la investigación agropecuaria pública que ha venido realizando la administración (MAG e INTA) desde hace décadas”.

La LUMCS, artículo 47, atribuye la función pública de certificación a los profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos.

El INTA tiene una facultad genérica para emitir certificaciones de uso conforme, según el artículo 65.2 de la Ley General de Administración Pública, al haber asumido las potestades de investigación, conservación de suelos y zonificación agropecuaria que corresponden al MAG.

“Así las cosas, podemos concluir –al igual que con la potestad de elaborar estudios de suelos- que si bien al INTA no le alcanza la titularidad para la emisión de certificaciones con fines tributarios por sí mismo, sí posee la autorización legislativa para adquirir estos servicios profesionales e incorporarlos dentro de su personal a efectos de cumplir con su actividad normal, que en este caso particular incluye además la venta de servicios”.

En lo que respecta a la posible incompatibilidad de intereses que pudieran surgir entre los propios del cargo que ocupa un funcionario público y los derivados del ejercicio de la profesión que ostenta, para prevenir la colisión de estos y en aras de tutelar el interés público, “se requiere que los profesionales autorizados para realizar estudios de suelos y certificaciones de uso conforme que trabajen para el INTA –por relación estatutaria o de servicios profesionales- se dediquen por completo a realizar dichas funciones”, en forma de prohibición (en caso de ley expresa; Leyes 5867/1975 y 8422/2004, art. 15) o por contrato de dedicación exclusiva.

Los profesionales forestales “con grado mínimo de bachiller en ciencias forestales, debidamente incorporados al colegio de ingenieros agrónomos en calidad de miembros ordinarios, se encuentran habilitados para realizar en general estudios de uso de suelos y emitir certificaciones de uso conforme, con independencia de si en las tierras se desarrollarán o no proyectos forestales”. (Esto con base en las normas que rigen la materia: arts. 2° inc e del Decreto 22614; 4°, 5°, 15, 17 y 21 de la Ley 7221 y Decreto 30636, art. 3°).

EL CIAgro no cuestionó el último extremo.

I.2) FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE RECONSIDERACION DE OFICIO Los motivos que fundamentan la solicitud de reconsideración de oficio se resumen así:

• 1)Hay incoherencia y contradicción en el dictamen recurrido cuando afirma que si bien el INTA carece de atribución para realizar los estudios de suelo y emitir las certificaciones de uso conforme (arts. 46 y 47 LUMCS), puede a tales efectos contratar profesionales, ingenieros agrónomos o forestales, y vender ese servicio.

Si no tiene competencia, no puede contratar servicios a ese fin. Con el argumento contrario, llevado ad absurdum, podría vender servicios de cualquier naturaleza siempre que contrate personal calificado para ello: servicios legales, contables, de consultoría y construcción, si contrata abogados, contadores, ingenieros y arquitectos, etc. La conclusión se opone al principio de legalidad.

El MAG o INTA sólo puede contratar personal para ejecutar las funciones que le han sido encargadas (artículo 6°, inciso e LUMCS); no para prestar servicios que el ordenamiento jurídico no le autoriza.

El art 46 LUMCS no faculta al INTA a realizar los estudios de suelos y emitir certificaciones, por sí mismo o mediante la contratación de personal.

• 2)El único servicio que el INTA puede prestar e incluso vender, de acuerdo con su Ley (art. 2°), es el de investigación, que tiene como objetivo “…aumentar los conocimientos en la ciencia y la tecnología tratando de descubrir nuevas técnicas o fenómenos científicos poco conocidos o insuficientemente estudiados”. (Decreto 31857/2004, artículo 1°).

Los estudios de suelos y certificados previstos en los artículos 46 y sigtes. de la LUMCS no son una actividad investigativa, pues no tienen como propósito aumentar los conocimientos (técnicos o científicos). Lo que pretenden es determinar una realidad: si la utilización actual o propuesta de un terreno corresponde a la capacidad de uso o uso potencial. Determinación que debe hacerse con base en un estudio previo, siguiendo la metodología oficial, y no constituye “generación, innovación, validación, investigación o difusión de tecnología” en el sector agropecuario. Por tanto, no está dentro de la competencia del INTA (Ley 8149, art 1°, pfo. 1°).

• 3)Del análisis de las normas que regulan la materia queda claro que los estudios y certificados deben ser hechos por profesionales que ejercen privadamente su profesión, ajenos al MAG, incluyendo al INTA.

3.1) Para realizarlos, los profesionales han de estar autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos y acreditarse ante el MAG (Art. 34 RLUMCS).

Es paradójico que los funcionarios del INTA, que lo son del MAG, se acrediten ante el mismo INTA (MAG).

3.2) Si el INTA es el órgano de control, a nombre del MAG, ¿cómo pueden sus funcionarios controlarse a sí mismos en el ejercicio de la función ?. Hay contradicción e incompatibilidad entre ambas funciones.

3.3) Si el INTA presta el servicio con sus propios funcionarios o por contratación de personal, ¿cuál departamento del MAG hará la aprobación. Y ¿ante quién someterán los Certificadores que contrate el INTA los estudios y certificados para su aprobación, si es el mismo INTA quien debe aprobarlos?

3.4) La terminología del artículo 36 RLUMCS delimita el tipo de estudios que puede realizar el Certificador de Uso Conforme del Suelo: “al nivel de detalle que requieran los casos concretos”. Y deja incólume la facultad del MAG de realizar estudios de suelos a nivel general (nacional, regional o local), para definir los de naturaleza agrícola.

Precisamente con base en esos estudios operan los Certificadores de Uso Conforme del Suelo, quienes contrastan en el campo la realidad presente con la clasificación dada por el MAG, para determinar el tipo de suelo y su uso (actual o potencial). Es diferente el ámbito de actuación de los Certificadores y el MAG.

3.5) A tono con el artículo 46 LUMCS, el interesado debe comprobar ante el MAG si la utilización actual o propuesta de un terreno corresponde a la capacidad de uso o al uso potencial.

Si la demostración ha de hacerse ante el MAG, lo es a través de un mecanismo externo.

3.6) Por el principio de legalidad tributaria, al tratarse de beneficios fiscales, el estudio o certificación sólo puede realizarlo quien indica la norma: profesionales que ejercen privadamente la profesional, ajenos al MAG (e INTA). Si la norma atribuyera a éste esa facultad, lo hubiera precisado.

3.7) La LUMCS (arts 46 y 47) otorgó esas labores a los profesionales que ejercen privadamente su profesión, autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos y acreditados ante el MAG. Son normas especiales, que prevalecen sobre las generales.

Las reglamentarias que el dictamen menciona son de menor jerarquía y ceden ante aquellas. No cita ninguna norma legal que otorgue idéntica actuación al MAG o INTA. Se fundamenta en una conjugación de potestades que históricamente han atribuido la realización de estudios e investigación de suelos al MAG y, por distribución interna de competencias, mediante Reglamento Ejecutivo a la Ley 8149, se le han asignado al INTA.

3.8) Si pudiera considerarse que al MAG (INTA) le corresponde la elaboración de estudios de suelos y la emisión de los respectivos certificados, estos serían todos aquellos que no se encuentren contemplados en los arts 46 y 47 de la LUMCS, ya que para estos el legislador definió un sujeto específico que los hiciera y emitiera el certificado.

3.9) La asignación de funciones en materia de suelos del MAG al INTA ha sido hecha en forma incorrecta. El INTA está impedido para realizar actividades más allá del objeto específico que le atribuye la Ley 8149, artículo 1°: la investigación.

I.3) POSICIÓN DEL MAG La posición que sostiene el MAG, por medio de la señora Ministra a. i., se desglosa en los siguientes aspectos: competencia del INTA derivada de varias normas, interpretación de los arts. 46 y 47 LUMCS, venta de servicios de investigación, objeciones a otros alegatos del CIAgro y razonamientos reflexivos finales.

I.3.1) COMPETENCIA DERIVADA DE DIVERSA NORMATIVA En opinión del MAG, acerca de la competencia del INTA para realizar estudios y certificaciones de uso conforme del suelo, además de lo expresado en el dictamen C-193-2008, deben analizarse una serie de normas:

• 1)La Ley FODEA (Fomento de la Producción Agropecuaria), N° 7064/1987. Incluye la Ley Orgánica del MAG. Establece que la investigación agropecuaria es una de las funciones primordiales del Ministerio.
• 2)El Reglamento a la Ley FODEA, Decreto 26431/1997. Creó la estructura organizacional del MAG y fijó las funciones del Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras (de la Dirección de Investigaciones Agropecuarias) para realizar estudios que clarifiquen sobre el mejor uso y capacidad del suelo (arts. 13 y 15).
• 3)La LUMCS, Ley 7779/1998. Otorga al MAG, dice, “todas las atribuciones en manejo, uso y conservación de suelos, de conformidad con el art. 6”, distribuidas en diferentes instancias que componen el Ministerio, comprensivas las de la antigua Dirección de Investigaciones, hoy ejecutadas por el INTA.
• 4)El Reglamento a la Ley 7779 (RLUMCS), Decreto 29375/2001. Destaca los artículos 7° (que reproduce el 5° de la Ley) y 8°, incisos 9 y 10: en su orden, competencia del MAG para prestar servicios en materia de suelos y contratar servicios profesionales a fin de realizar estudios concretos, conforme a la Ley que reglamenta.
• 5)Ley 8149/2001, de creación del INTA. Le confiere –afirma- “las competencias atribuidas al MAG en la ley 7779” (art. 20).
• 6)Reglamento a la Ley del INTA, Decreto 31857/2004. Resalta tres aspectos:
• a)Suprime de la estructura orgánica del MAG, la Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias (art. 51); b) Encomienda al INTA la ejecución de las funciones y competencias que el Decreto 26431 (art. 49) atribuyó a aquella Dirección; c) Confía a la Dirección de Investigación y Desarrollo Tecnológico (Departamento de Servicios) la función de brindar servicios de certificaciones de uso conforme de suelo, estudios específicos y cualquiera que le encargue la jefatura, entre otros (art. 35, apte 4, inc c).

I.3.2) INTERPRETACION DE LOS ARTS 46 y 47 LUMCS Para el MAG, en interpretación de los artículos 46 y 47 de la LUMCS, quién elabora estudios y certificaciones de uso conforme de suelos es “el profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos” o “profesionales autorizados”. Pueden ser públicos o privados. Las normas son generales. No debe distinguirse donde éstas no lo hacen.

Los funcionarios del MAG que se desempeñan como agrónomos deben estar incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos, de acuerdo con el Manual de Clases para la contratación de funcionarios. El INTA sólo cobra el costo de los servicios que brinda.

I.3.3) VENTA DE SERVICIOS DE INVESTIGACION Con apego al Diccionario de la Real Academia, el MAG, entiende por investigar, la acción de hacer diligencias para descubrir algo; realizar actividades intelectuales y experimentales, de modo sistemático, con la intención de aumentar los conocimientos en una disciplina. Define la investigación como la búsqueda de conocimientos o de soluciones a ciertos problemas, a través de un proceso sistemático, organizado y objetivo.

A su juicio, en la ejecución de estudios de suelo y certificaciones de uso conforme lleva a cabo una actividad de investigación, ya que es un proceso (toma de muestras, evaluación y determinación de la capacidad del terreno) en que se aplica el método científico, para alcanzar resultados objetivos tendentes a emitir el criterio certificado, a requerimiento del usuario. Además, las certificaciones incorporan un capítulo específico de recomendaciones técnicas o prácticas de transferencia tecnológica en manejo, conservación y recuperación de suelos, obligación del INTA. (Ley 7779, arts. 19; Ley 8149, art. 2°).

Niega que la venta de servicios que puede hacer el INTA se limite a los de investigación, como lo establece el artículo 2° de la Ley 8149, al que achaca un vicio de técnica legislativa, porque el artículo 7°, inciso a), del Reglamento a esa Ley, entre los recursos patrimonio del INTA, no liga la venta de servicios a la investigación. Con lo que podría vender otros servicios, relacionados con la innovación, generación o transferencia tecnológica, que son parte de los fines del Instituto (Ley 8149, art. 2°, primer pfo.).

Añade que la LUMCS, artículo 8°, inciso 9, autoriza al MAG (autorización dada al INTA por el art. 49 del Decreto 31857) a prestar servicios en materia de uso, manejo y conservación de suelos, cuyo costo lo determina el procedimiento de fijación de tarifas que rige la Institución.

I.3.4) OTRAS ALEGACIONES CONTRA LA SOLICITUD DE CIAgro El MAG contestó las objeciones hechas por el CIAgro a que los funcionarios del INTA (profesionales en agronomía) realicen las labores en discordia, así:

Pueden acreditarse porque cumplen una función asignada por ley, para satisfacer un interés público; no un interés particular, como lo hacen los certificadores privados.

Se controlan por medio de los reglamentos internos de funcionamiento, la supervisión que ejerce la jefatura, y el ordenamiento jurídico administrativo que rige la función pública (LGAP, Ley de Control Interno, Ley de Presupuestos Públicos, Ley de Enriquecimiento Ilícito, etc).

Añade otros reparos a la solicitud de reconsideración de oficio (CIAgro):

• a)El art 46 LUMCS alude al “profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos”; no a profesionales que ejercen privadamente.
• b)Confunde la labor que realiza un certificador de uso conforme en el ámbito privado con la función pública que se encomienda al INTA.

En el primer caso, el certificador realiza el estudio y lo presenta a la oficina respectiva del INTA para su revisión y aprobación, si procede.

Cuando el INTA realiza el estudio y certificación, verifica la información de campo, levantada por el funcionario, emite el documento y lo comunica al solicitante.

• c)Respecto de la invocación hecha por el CIAgro del artículo 36 del Decreto 29375, hace dos objeciones:

c-1) Deja sin explicar a quién supervisará el Certificador de Uso Conforme del Suelo, con qué medios o criterios.

c-2) El INTA, por la competencia dada por el MAG, también puede hacer estudios a nivel de detalle que se le soliciten, para cumplir los fines de la Ley 7779. El art. 36 no los excluye.

c-3) No hay una cartografía nacional de suelos y capacidad de uso de la tierra, a una escala de publicación adecuada y obligatoria, que deban usar los Certificadores para verificar la información.

• d)El argumento, en apariencia certero, de que los artículos 46 y 47 son normas especiales, predominan sobre las generales, y fijan un sujeto concreto para llevar a cabo los estudios de suelo y emitir la certificación de uso conforme, cede ante el principio de aplicación de las normas en el tiempo, según el cual la norma posterior deroga la anterior. La Ley del INTA y su Reglamento son posteriores a la Ley 7779 y su Reglamento, por lo que prevalecen sobre estas.

I.3.5) RAZONAMIENTOS REFLEXIVOS FINALES El MAG hace unos razonamientos reflexivos finales:

• a)El Estado debe velar por que el territorio nacional no destinado a áreas silvestres protegidas, 76 %, se oriente a un uso conforme con su capacidad. Labor que no puede entregarse al sector privado, cuyos fines no necesariamente coinciden con los de proteger los activos naturales, que el legislador plasma en la Ley 7779 y leyes conexas.
• b)Ante el manejo de la emergencia alimentaria global a enfrentar a corto plazo, el MAG e INTA jugarán un papel primordial en la preservación de los suelos de alto valor agronómico, que aseguren la suplencia sostenida de alimentos básicos para consumo de la población.
• c)Es importante que el INTA recolecte toda la información sobre las características de nuestros suelos y la ponga a disposición del Sector Agropecuario y del país en general.
• d)Como los estudios de levantamiento, prospección de suelos y capacidad de uso de las tierras son de elevado valor, la Administración autorizó al INTA a vender servicios orientados a la generación de esta información básica, a distintas escalas.

I.4) RÉPLICA DEL COLEGIO (CIAgro) El Colegio, replica, en resumen:

La normativa anterior a la LUMCS, ésta y su Reglamento no modifican lo alegado.

La atribución de competencias del MAG al INTA, distintas a la investigación, único servicio que puede vender, contraviene su propia ley.

Las normas reglamentarias en las que el dictamen C-193-2008 y el MAG fundamentan la posibilidad de que el INTA realice los estudios de suelos y emita certificados de uso conforme, van más allá de la Ley 8149 y LUMCS. Esta la asignó a los profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos, que ejercen privadamente su profesión, acreditados ante el MAG (arts. 46 y 47). No hay norma de rango legal que atribuya esa labor al INTA, ni al MAG.

La afirmación de que no debe distinguirse donde la norma no lo hace contradice el principio de legalidad y pretende legitimar el principio de libertad (lo que no está prohibido, está permitido).

Reitera que la facultad del MAG para realizar estudios de suelos lo es a nivel general (nacional, regional o local), los certificados de uso conforme del suelo no constituyen actividad investigativa y que la venta de otros servicios relacionados con la innovación, generación o transferencia en tecnología (art. 7° del Reglamento a la Ley del INTA) desconoce el artículo 2° de la propia Ley del INTA, que limita la venta de servicios a los de investigación.

Ninguna norma reglamentaria tiene fuerza superior a una ley, por más posteriores o especiales que sean, ni pueden ir más allá de la LUMCS y Ley de creación del INTA, que no otorgan a éste competencia a esos efectos, ni el MAG podía transferirle una que no tenía.

Para resolver la gestión formulada, se analizan los siguientes temas: el uso sostenible de los suelos agrarios, capítulo de incentivos de la LUMCS, los criterios para la interpretación de los términos “profesional (es) autorizado (s)” en los artículos 46 y 47 LUMCS, el certificado de uso conforme en nuestro ordenamiento, las alegaciones del MAG y los profesionales en ciencias forestales.

II. USO RACIONAL DEL SUELO

II.1) USO SOSTENIBLE DE LOS SUELOS AGRARIOS El suelo agronómico, componente esencial del medio ambiente, es “frágil, de difícil y larga recuperación (tarda desde miles a cientos de miles de años en formarse), y de extensión limitada. Un uso inadecuado puede provocar su pérdida irreparable en tan sólo algunos años”. Por su extremadamente lenta tasa de formación y regeneración, en la práctica se le considera como recurso no renovable.

(Problemática de los Usos del Suelo. http://www.miliarium.com/Proyectos/SuelosContaminados/Manuales/Problemasusosuelo.asp. Asociación Europea de Libre Comercio. Suelos contaminados, en http://www.madrid.org/cs/Satellite?idTema=1109265600870&c=CM_InfPractica_FA&pagename=ComunidadMadrid%2FEstructura&sm=1&language=es&cid=1114178591774&segmento=1).

La Carta Mundial de los Suelos de la FAO destacó la suprema importancia de las tierras agrícolas para la supervivencia y bienestar de la especie humana, proveedoras de la mayor parte de alimentos y otros bienes. Consecuente con ello es el deber de fomentar su uso óptimo, conservación y mejora. (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO. Roma, noviembre 1982).

Años más tarde, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO: Food and Agriculture Organization) recalcaron que la destrucción de los suelos es “uno de los principales problemas con que se enfrenta el mundo”. (…) "El suelo es, y seguirá siendo en un futuro previsible, la base de la producción alimentaria”; “muchos millares de hectáreas dejan de cultivarse cada año por exceso de erosión, salinidad, anegación o esterilidad, y en millones de ellas el potencial productivo básico declina progresivamente hacia dicho estado". (Textos de informes FAO-UNESCO-PNUMA, 1984).

También la Comisión de las Comunidades Europeas, en el documento “Hacia una estrategia temática para la protección del suelo” (COM 2002, 179, apartes 1 y 2.2), señaló la importancia del suelo agrario y funciones (medioambientales, sociales, económicas y culturales) que cumple: Es fuente de alimentos y otros productos agrícolas, esenciales para la vida humana; de materias primas, medio vivo con gran biodiversidad. Constituye el hábitat de numerosos organismos, uno de los principales factores para la protección del agua, de intercambio de gases con la atmósfera, un elemento del paisaje y del patrimonio cultural de la humanidad. Sirve de soporte físico a las actividades humanas, etc. (Vid. también COM 2006, 231 final, y Directiva 2004/35/CE, en punto a daños al suelo).

Para que el suelo pueda desempeñar sus numerosas funciones, es necesario mantenerlo en buen estado, protegiéndolo contra la degradación. En Costa Rica se han anotado como factores de ésta: los desequilibrios hídricos, las fuertes pendientes y el mal uso de las tierras. Las cifras sobre la mala utilización del recurso suelo, al año 2000, son: el 26,5 % sobreutilizado, 45,3 % subutilizado y sólo un 28,2 tiene un uso adecuado. (GEO Costa Rica: una perspectiva sobre el medio ambiente. Ministerio del Ambiente y Energía-Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. 2002. Aspectos del desarrollo sostenible referentes a los recursos naturales en Costa Rica. Agenda 21-Costa Rica. Informe de la participación de Costa Rica en la 5° sesión de la Comisión sobre Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. Agosto 2000. Acerca del concepto de degradación de los suelos, ver art. 6° del Decreto 29375. Hacia una estrategia cit, pto 4. Por Ley 7699/1999, el país aprobó la Convención de la ONU de Lucha contra la Desertificación).

En la Primera Jornada Nacional de Sensibilización sobre Degradación de Tierras (enero 1999), realizada por la Comisión Asesora sobre Degradación de Tierras (CADETI, MINAE) se identificaron las áreas geográficas del país que presentan elevado deterioro de tierras, así como las causas abióticas, bióticas y socioeconómicas más importantes que han llevado a esa situación. (En torno ae la creación de CADETI, vid Decretos números 27258/1998, 29279-MINAE-MAG del 2009, art. 15, 30231-MINAE-MAG del 2002 y 35216/2009. Aspectos del desarrollo sostenible referentes a los recursos naturales en Costa Rica cit).

Es intrínseco al desarrollo sostenible utilizar el ambiente, incluido el suelo, reduciendo al mínimo su deterioro. (ALVARADO, Alfredo. El papel del estudio del suelo en la agricultura costarricense, pg. 1. En: “X Congreso Nacional Agronómico/ II Congreso de Suelos”. CIACR, San José. 1996).

II.2) EXPLOTACION RACIONAL DE LA TIERRA COMO PRINCIPIO CONSTITUCIONAL La explotación racional de la tierra o de los recursos naturales y, en particular, con el ejercicio de la actividad agraria, es un principio de tutela constitucional. (Constitución, arts. 50 y 69. SALA CONSTITUCIONAL, votos 5399-93, 5976-93, 2233-93, 6322-2003, N° 9927-2004, 10290-2005, 13045-2005, 7996-2006, 18051-2006, 02410-2007, 03923-2007, 17552-2007, 18044-2007, 001171-2008, 001172-2008 y 14092-2008. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN CUARTA, voto 66-2006 TRIBUNAL AGRARIO, votos 199-2000, 141-F-04, 0252-F-07).

A partir de los parámetros constitucionales, la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización inteligente de sus elementos, sin poner en riesgo la productividad de los recursos naturales para el presente y el futuro. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 2008-001172).

II.3) SOSTENIBILIDAD DEL RECURSO SUELO EN LA LUMCS La LUMCS tiene como fin fundamental proteger, conservar y mejorar los suelos en gestión integrada y sostenible con los demás recursos naturales mediante el fomento y la planificación ambiental. Obliga a toda persona, física o jurídica, a ejecutar las prácticas y actividades necesarias para el manejo, conservación y recuperación de los suelos, a vigilar el cumplimiento de la legislación dictada en la materia, y recompensa, con medidas de fomento, a los propietarios y poseedores legítimos que se ajusten a sus disposiciones (arts. 1°, 12, 41, 42, 46 ss. Tocante a las actividades de fomento, vid: Opinión Jurídica O. J.-120-99 y dictamen C-038-02, pto. III.3).

Lo último, en armonía con la Carta Mundial de los Suelos, que recomienda la concesión de incentivos financieros apropiados (desgravación fiscal, créditos, etc.) como condición básica para lograr un buen aprovechamiento, ordenación y conservación racional de las tierras agrícolas. (Principio 6°, Directrices prácticas iv y viii).

III. CAPÍTULO DE INCENTIVOS DE LA LUMCS

Aun cuando la consulta original y la solicitud de reconsideración de oficio abarcan los artículos 46 a 50 LUMCS, en el texto de ambos escritos y en esta respuesta se hace énfasis en el 46 y 47, por contener los enunciados generales en cuanto al estudio de tierras y certificación de uso conforme.

La LUMCS contempla dos tipos de incentivos:

Fiscales o tributarios:

• 1)Asignación de un menor valor tributario a los inmuebles agrícolas de uso conforme (art. 48).
• 2)Exoneración parcial (en un 40%) del pago del impuesto de bienes inmuebles (art. 49).

Crediticio:

Créditos bancarios preferentes (art. 46 y 50).

III.1) EL REQUISITO DEL ESTUDIO DE TIERRAS PARA SOLICITAR LOS INCENTIVOS “ARTÍCULO 46.- Para hacer efectivos cualquier exoneración o incentivo, fiscal o tributario, así como para el acceso a créditos preferenciales de los que apruebe el Sistema Bancario, relacionados con el uso de la tierra agrícola, el beneficiario que lo reclame tendrá que comprobar, previamente, ante el Ministerio de Agricultura y Ganadería que la utilización actual o propuesta del terreno por el que se percibe este beneficio corresponde a la capacidad de uso o al uso potencial, según el estudio de tierras elaborado, con anterioridad, con base en la metodología oficial, por un profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos.

Si la realización de las actividades fuere incompatible con el uso óptimo del terreno, conforme con lo indicado en el párrafo anterior, no se le concederán el beneficio de exenciones ni los incentivos que solicita”.

El beneficiario (propietario o legítimo poseedor, arts 133 incs 1 y 2 RLUMCS; 6 incs a, b y d Ley 7509) que solicite “cualquier exoneración o incentivo, fiscal o tributario” o “créditos preferenciales” destinados a la actividad agropecuaria (art 136 RLUMCS), ha de comprobar ante el MAG (INTA) que la utilización actual o propuesta del terreno corresponde a la capacidad de uso o al uso potencial, por medio de un estudio de tierras elaborado por un profesional del Colegio de Ingenieros Agrónomos, con base en la metodología oficial.

III.1.1) ACLARACIONES TERMINOLÓGICAS Al respecto, el artículo 6° RLUMCS hace las siguientes aclaraciones terminológicas:

“Uso conforme del suelo. Aquel uso del suelo que se ajuste a las normas consideradas en la Metodología para la Determinación de la Capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica y a las normas técnicas de manejo y conservación del suelo establecidas en la ley Nº 7779.

“Capacidad de uso de la tierra. Es el grado óptimo de aprovechamiento que posee un área de terreno determinada, con base en la calificación de sus limitantes para producir cultivos en forma sostenida y por períodos prolongados”.

“La mejor práctica de conservación de suelos es el uso de la tierra acorde con su propia capacidad de uso”. (Berstch, Floria. El recurso suelo en Costa Rica. Décimo informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Sostenible. http://www.estadonacion.or.cr/Info2004/Ponencias/Armonia/Bertsch_2004.pdf).

(Sobre capacidad de uso y uso potencial o potencial productivo, cfr.: LUMCS arts 2 inc c, 6 inc i, 7 inc c, 20, 27, 46 a 49, 64 y 65; RLUMCS, arts 5, inc 4, 6°, 132 inc 5, 135 y 172).

“Uso potencial de la tierra. Es el uso que se le podría dar a la tierra una vez que se lleven a cabo las enmiendas y mejoras necesarias mediante prácticas racionales de manejo y conservación de suelos y aguas para lograr un beneficio social y de la tierra”.

“Potencial productivo del suelo. Es la capacidad que tiene el suelo para producir en forma óptima, aplicando mejoras”.

“Tierras agrícolas. Tierras con capacidad para el desarrollo de actividades productivas agrícolas definidas según las clases de capacidad de uso establecidas en la Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica".

A nuestro entender:

El uso actual es el que se le da al terreno en la realidad (uso real), la forma como se emplea en el presente. Puede coincidir o diferir con su aptitud natural.

Uso incompatible: uso no conforme.

III.1.2) CLASIFICACION DE TIERRAS POR SU CAPACIDAD DE USO. Decreto 23214 (Metodología Oficial) El Decreto 23214/1994-MAG-MIRENEM oficializó la nueva “Metodología para la Determinación de la Capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica”, que es acatamiento obligatorio (art. 2°). Clasifica las tierras por su capacidad de uso para sustentar actividades agrarias, de acuerdo con su vocación y limitantes intrínsecas (pendiente, erosión sufrida, profundidad efectiva, textura en el suelo, pedregosidad, fertilidad, toxicidad, salinidad, drenaje, riesgo de inundación, clima, etc.)

La clasificación tiende a compaginar los tipos de tierras con los usos que mejor se adapten a sus condiciones naturales, para un aprovechamiento racional y optimizar la producción sostenible.

La estructura del sistema de clasificación comprende tres niveles: clases, subclases y unidades de manejo.

Clases de capacidad de uso son “grupos de tierras que presentan condiciones similares en el grado relativo de limitaciones y riesgo de deterioro para su uso en forma sostenible”.

El sistema consta de ocho clases, identificadas con números romanos, en las que se presenta un aumento progresivo de limitaciones para el desarrollo de las actividades agrícolas, pecuarias y forestales.

Subclases de capacidad de uso son “grupos de tierras dentro de una clase que tienen limitaciones del mismo tipo”.

Las unidades de manejo “constituyen una subdivisión de las subclases de capacidad de uso, que indican el o los factores específicos que limitan su utilización en actividades agropecuarias y forestales”.

El Decreto 33957, del 5/9/2007, reformó la Metodología para la Determinación de la Capacidad del Uso de las Tierras (Decreto 23214-MAG), y en el artículo 2°, declarado inconstitucional por sentencia 12716-2012 de la SALA CONSTITUCIONAL, definió como terrenos forestales o de aptitud forestal los que tengan una pendiente promedio superior al 75 % y una profundidad efectiva no menor a 60 centímetros.

Con relación al tema, se dictó el Decreto 36786-MINAET/2011, Manual para la Clasificación de Tierras dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica.

III.2) LA EXIGENCIA DE CERTIFICACION “ARTÍCULO 47.- Para mantener el beneficio de una exención o un incentivo al efectuar los trámites de renovación o cancelación respectivos, el interesado deberá presentar una certificación emitida por los profesionales autorizados, para el efecto de comprobar que las actividades llevadas a cabo, en el terreno favorecido con el incentivo, han correspondido a su capacidad de uso o al uso potencial durante todo el período. Si tal situación no se hubiere dado, se le cancelarán, de inmediato, el beneficio de las exenciones o los incentivos, a la persona o la empresa que haya incumplido, y esta deberá reintegrarle al fisco los beneficios obtenidos a partir de ese incumplimiento”.

En desarrollo de ese numeral, el RLUMCS dispone:

“Artículo 135.— Para mantener la exoneración del porcentaje de exención en el pago del impuesto de bienes inmuebles acordado o cualquier otro incentivo, el interesado mediante certificación emitida por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, deberá demostrar en sede administrativa, que durante todo el período fiscal ha utilizado las tierras de acuerdo con la capacidad de uso del suelo o su uso potencial con las prácticas de manejo autorizadas. Caso contrario se procederá previa audiencia al interesado, a recomendar ante las instancias correspondientes la cancelación inmediata del incentivo o exoneración y el titular de los mismos deberá de reintegrar al fisco o Municipalidad los beneficios obtenidos a partir del incumplimiento demostrado, para lo cual se requerirá determinar la suma líquida y exigible”.

La norma reglamentaria sustituye “profesional autorizado” por “Certificador de Uso Conforme”.

Si la certificación es requisito para “mantener” el beneficio, también lo será para obtenerlo. (RLUMCS, art. 34). Va implícito en ese término. Sería irrazonable exigirla para renovar la vigencia del incentivo o cancelarlo, por incumplimiento, y no para otorgarlo.

La necesidad de renovar los beneficios tributarios obedece a que tienen un lapso de duración o período fiscal durante el que pueden disfrutarse, salvo incumplimiento grave a las obligaciones del régimen. Así, al vencerse el plazo de una exoneración, emerge de nuevo el hecho generador de la obligación tributaria. (Doctrina del art 62, párrafo inicial, del Código Tributario. SALA CONSTITUCIONAL, resolución 1999-04844. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto 000580-F-2007. SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, voto 297-2001, cons VIII).

El certificado se requiere, de igual manera, para la cancelación del beneficio (RLUMCS, art. 135). Si el incumpliente fuere adjudicatario o arrendatario de un terreno del IDA, hoy INDER (Ley 9036/2012), el incumplimiento acarrea la revocatoria del contrato. (Arts. 63 y 152 RLUMCS; 27 y 64 LUMCS).

El RLUMCS, arts. 6°, 34 a 39, 135 y 136, hace algunas precisiones:

• a)Sustituye “profesional autorizado” por “Certificador de Uso Conforme”.
• b)Indica que los estudios de suelos y las certificaciones para otorgar los beneficios y exoneraciones fiscales que establecen los artículos 46 a 49 LUMCS, los emiten los profesionales acreditados ante el MAG (art. 34).
• c)Recalca la responsabilidad profesional en que incurre el Certificador al expedir la certificación de uso conforme cuando se compruebe que el beneficiario no cumple los requisitos para obtener los incentivos (arts. 37 y 38).
• b)Contempla la necesidad de audiencia (derecho de defensa) para proceder a la cancelación del incentivo por incumplimiento.
• c)Aclara que las exoneraciones o incentivos fiscales y créditos preferenciales de la LUMCS se aplican a la actividad agropecuaria (arts. 34, 131, 132 y 136; ver art. 46 LUMCS).

El trámite de los incentivos o exoneraciones de carácter tributario entraña una solicitud del interesado, aprobación, recomendación y autorización (RLUMCS, arts. 36, 130, 131, 132.5, 133 y 136).

III.3) ASIGNACION DE MENOR VALOR TRIBUTARIO A LOS INMUEBLES AGRARIOS DE USO CONFORME “ARTÍCULO 48.- En la próxima revaloración general de los bienes inmuebles ubicados dentro del cantón de jurisdicción, las municipalidades deberán incluir como criterio adicional de valoración, la comprobación de que los inmuebles tienen una utilización actual acorde con su capacidad de uso o su uso potencial, en cuyo caso le asignarán un valor menor”.

El artículo 65 ibid agregó un párrafo al final del artículo 15 de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, N° 7509 del 9 de mayo de 1995, en el que prevé el deber de la Administración Tributaria (órgano administrativo municipal a cargo de la percepción y fiscalización de los tributos; Ley 7509, art. 9°) de considerar, como criterio adicional para la valoración de los inmuebles dedicados a actividades agropecuarias, si tienen o no una utilización acorde con su capacidad de uso actual o potencial del suelo. En caso afirmativo, le asignarán un menor valor tributario. (Artículo 172 RLUMCS).

Se trata de una desgravación parcial que incide en la base imponible del inmueble.

La solicitud de otorgar un menor valor tributario a los inmuebles agrarios se hace ante la Administración Tributaria, aportando el estudio detallado de tierras y la certificación de un Certificador de Uso Conforme del Suelo (arts. 34 y 132.5 RLUMCS).

III.4) EXONERACIÓN PARCIAL DEL PAGO DEL IMPUESTO DE BIENES INMUEBLES “ARTÍCULO 49.- A los propietarios o poseedores de los terrenos agrícolas que se utilicen conforme a su capacidad de uso, y que además apliquen prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos, se les exonerará del pago del impuesto de bienes inmuebles, en un cuarenta por ciento (40%) de lo que les corresponde pagar de acuerdo a la valoración del terreno que haya hecho el perito respectivo”.

Comentarios:

• 1)Para la exoneración se requiere: la utilización de los terrenos agrícolas conforme a su capacidad de uso y adecuadas prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos (RLUMCS, arts. 34 y 133).

Al MAG se le encomienda emitir los lineamientos para el uso de la mejor tecnología disponible y las mejores prácticas de uso y manejo del suelo agrario (art. 128 RLUMCS, ver relación con el 58 in fine ibid), así como reglamentar y controlar la utilización de productos, maquinaria, herramientas e implementos que puedan perjudicar las características naturales de los suelos (físicas, químicas o biológicas). Art 129 ibid y 30 de la Ley 7779.

• 2)Sobre la presentación al MAG del estudio de suelos elaborado por el Certificador (de Uso Conforme) y la certificación expedida por éste, cfr.: RLUMCS, arts. 34 y 131.2).
• 4)El trámite de la solicitud del incentivo lo pauta el artículo 131 RLUMCS: el interesado contrata los servicios de un Certificador de Uso Conforme del Suelo y hace llegar el estudio (“informe”) y la certificación realizados por este al MAG, el que los verifica, con costo según tarifa, y los avala o rechaza. (Art. 132.3 RLUMCS). El interesado retira el aval del MAG y lo traslada a la Administración Tributaria.
• 5)A solicitud de la instancia administrativa correspondiente, cada dos años el MAG debe verificar el manejo de uso conforme (de las propiedades beneficiadas con la exoneración parcial del pago del impuesto de bienes inmuebles) y dar las recomendaciones de suspender o suprimir el beneficio, por incumplimiento, o mantenerlo (art. 131.5 RLUMCS).

(Sobre la valoración de los inmuebles para efectos tributarios y la participación de la Administración Tributaria, ver arts. 9 y 10 de la Ley 7509, sus reformas, y 1° incs. 1 y 2 del Decreto 27601).

III.5) CREDITOS PREFERENCIALES Los créditos preferenciales relacionados con el uso de la tierra agrícola se otorgan bajo las directrices del Sistema Bancario Nacional (art 132.4 RLUMCS).

Éste, en los planes para el otorgamiento de créditos al sector agropecuario puede incluir préstamos y recursos específicos para prácticas de manejo, conservación o recuperación de suelo y estudios básicos de impacto ambiental (art. 50 LUMCS).

IV.LA SUJECIÓN A LA LEGALIDAD (ADMINISTRATIVA Y TRIBUTARIA) COMO CRITERIO DE INTERPRETACIÓN DE LOS TÉRMINOS “PROFESIONAL (ES) AUTORIZADO (S)” EN LOS ARTÍCULOS 46 Y 47 LUMCS

Para la recta interpretación de los términos “profesional (es) autorizado (s)” contenidos en los artículos 46 y 47 LUMCS, a más de lo que se expondrá en otros puntos, han de tenerse en cuenta los principios de legalidad administrativa y legalidad tributaria, en tanto esos artículos involucran exenciones fiscales o tributarias.

IV.1) PRINCIPIO DE LEGALIDAD ADMINISTRATIVA El principio de legalidad administrativa tiene fundamento en tres normas:

Artículo 11 de la Constitución Política:

"Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede..." El artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública:

"1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes”.

El artículo 13 de ese mismo cuerpo normativo:

"1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos." (Sobre las normas escritas y no escritas, vid. arts. 6° y 7° ibid).

El principio de legalidad exige la necesaria cobertura legal previa de la actuación administrativa legítima, para su validez; “lo que no está permitido ha de entenderse prohibido”. (García De Enterría, Eduardo y Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Edit Civitas. Madrid. 1997, pg 432. Vid también: SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto N° 63-F-2000. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, resoluciones 274 y 293, ambas del 2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, voto 182/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, voto 118/2012, cons. VI, pto. 3°. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, votos 168/2011, 173/2011, 24272011 y 153/2012).

“Las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado”. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 440-98 y 2002-00233. En la misma línea, resolución N° 293-2005 de la SECCION PRIMERA DEL TIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).

“La sujeción de la actuación administrativa al Ordenamiento jurídico significa que la norma se erige en el fundamento previo y necesario de su actividad. Esto implica que en todo momento requiere de una habilitación normativa que a un propio tiempo justifique y autorice la conducta desplegada para que esta pueda considerarse lícita, y más que lícita, no prohibida. De consiguiente, cualquier actuación de la Administración discordante con el bloque de legalidad, constituye una infracción del Ordenamiento Jurídico”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 40 de 1995. Vid también: SALA CONSTITUCIONAL, votos 7015 y 7776, ambos del 2007 SECCION TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO N° 326-2001).

La legalidad administrativa “supone una armonía de las actuaciones y omisiones de los órganos y entes públicos con el Ordenamiento Jurídico, que delimita su régimen de competencias”. El concepto de validez del acto (art 128 LGAP) es “la conformidad de la manifestación administrativa (actuación, función u omisión) con el Ordenamiento Jurídico” (fuentes escritas y no escritas). La validez constituye “un efecto del principio de legalidad, en tanto toda actuación o función administrativa debe sustentarse en una norma jurídica válida que la autorice, ajustando todos sus elementos a la finalidad misma de la potestad y competencia pública….” (SALA PRIMERA DE LA CORTE 523-F-2005).

La LUMCS (arts. 46 a 50) no autoriza al MAG (INTA) a efectuar el estudio de suelo y extender la certificación de uso conforme para el trámite de los incentivos. Luego, no puede realizarlos (vertiente negativa del principio de legalidad administrativa. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, sentencias 127/2011 y 118/2012).

IV.2) PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA En cuanto el capítulo de incentivos de la LUMCS comprende los de carácter fiscal, también debe tenerse presente el principio de legalidad tributaria, con asidero en los artículos 121, inc. 13, de la Constitución y 5°, incisos a y b, del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (abreviado, Código Tributario), en relación con el 124 de la Ley General de la Administración Pública, a tenor del cual los reglamentos y demás disposiciones administrativas de carácter general no pueden “establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares”.

La intervención de ley es necesaria para afectar los derechos fundamentales del particular frente a la Administración Tributaria, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. (Ley General de la Administración Pública, art 19.1. (SALA PRIMERA DE LA CORTE 580-F-2007 y TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, resoluciones números 53-2008-SX y 04-2008).

Es potestad del legislador, crear, modificar o suprimir tributos, y otorgar exenciones, reducciones o beneficios fiscales. La ley formal de creación de los tributos nacionales ha de definir sus elementos esenciales: el sujeto pasivo, el hecho generador, la base imponible y la tarifa del tributo (Código Tributario, art. 5, inc. b). El sujeto pasivo es la persona obligada al cumplimiento de la prestación tributaria (Ibid., art. 15). El hecho generador es el presupuesto que determina la ley para tipificar el tributo, que al concretarse origina el nacimiento de la obligación (Ibid, art. 31). La base imponible es aquella a partir de la que se calculará el importe de la obligación tributaria. (SALA CONSTITUCIONAL votos 4785-93, 4844-1999 y 5016-2004; SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 399-F-2006, 262/2007, 580-F-2007, 657-F-2007, 145-S1-2008, entre varios. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VII, sentencia 97/2009. En el mismo sentido, entre otros: HERRERA, Pedro Manuel. La Exención Tributaria. Edit. COLEX. Madrid. 1990, pgs 119 ss.).

En lo que atañe al impuesto sobre bienes inmuebles, vid. Ley 7509, arts. 1°, 2°, 3°, 6°, 9°, 10, 10 Bis, 11, 16, 17 y 26. Decreto 27601-H, arts. 1°, incs 1 y 3; 2°, 3°, 4°, 6°, 11 y 13.

La jurisprudencia constitucional ha admitido que, para la mejor consecución de los fines impositivos propuestos, en determinadas circunstancias y dentro de límites razonables, el legislador pueda delegar, en forma relativa, al Poder Ejecutivo la definición reglamentaria de ciertos aspectos del tributo que, por su tecnicismo o adaptabilidad, escapan de la rigidez de los procedimientos legislativos (por ej. incluir nuevas mercancías en una lista de bienes gravables). La ley que lo haga debe establecer de antemano los márgenes del respectivo tributo y del ejercicio de esa competencia. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 4785-93, 4844-1999, 08271-2001, 8580-2001 y 5504-2002. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 262/2007. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCION DÉCIMA No. 53-2008-SX).

(Sainz de Bujanda, Fernando, denomina deslegalización al supuesto que se produce cuando una materia reservada a la ley es objeto de regulación por normas de rango inferior, contando para ello con una habilitación legal. Lecciones de Derecho Financiero. Universidad Complutense. Facultad de Derecho. Sección de Publicaciones, 10a ed. 1993, pg. 21).

Es consustancial al principio de legalidad tributaria el de reserva de ley en materia de exenciones, así como los impedimentos para modificar en vía administrativa los requisitos y la interpretación ampliativa de sus elementos esenciales.

IV.2.1) LA RESERVA DE LEY EN MATERIA DE EXENCIONES Y BENEFICIOS FISCALES COMO EXIGENCIA LÓGICA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA La reserva de ley en materia de exenciones, reducciones o beneficios fiscales es una exigencia lógica del principio de legalidad tributaria. Esto en virtud de que la exención afecta uno de sus elementos esenciales, de regulación legal. (HERRERA, Pedro Manuel. Ob. cit. Código Tributario, art. 5, inc. b. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 580-F-2007, 5-2000 y 91-2011, entre otros. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 182/2012). Al verificarse el presupuesto de hecho de la exención, hace inexigible la obligación tributaria. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011).

La exención tiene lugar cuando una norma contempla que en los casos expresamente fijados en ella, no obstante realizarse el hecho imponible, no se desarrolla –en todo o en parte- el deber de pagar el tributo. (STERLING, Ana y HERRERA, Pedro. La Protección Fiscal del Medio Ambiente. Aspectos económicos y jurídicos. Edit. Marcial Pons. Madrid. 2002, pgs 343-347, 381 y 395). Es la dispensa legal de la obligación tributaria (art 61 Código de Normas y Procedimientos Tributarios), que “enerva los efectos derivados del cumplimiento del hecho imponible en los supuestos específicos que prevé”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 603-F-2007).

El mismo voto explica la exención por la concurrencia de dos normas legales en sentido contrario: Una, define el hecho imponible y apareja el surgimiento del deber impositivo. En tanto la otra enerva sus efectos. “Puede ser subjetiva, en la circunstancia de que determinados sujetos que realicen el hecho imponible se vean exentos de pago, o bien, objetiva, que impide se aplique a ciertos supuestos incluidos en éste, y que la norma exoneradora precisa”.

Además del elemento subjetivo u objetivo del hecho imponible, las normas de las exenciones tributarias afectan “los elementos de cuantificación del tributo, sea, en la base imponible (deducciones y reducciones) o en el tipo de gravamen”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, voto No. 24-2007).

La exoneración tributaria puede tener dos efectos jurídicos: impedir el nacimiento de la obligación tributaria (exención total) o reducir la cuantía del tributo (exención parcial), a través de bonificaciones o deducciones, "por ciertos actos, hechos o negocios, o a ciertos sujetos pasivos”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, voto No. 24-2007. También se aplica esa técnica a actividades. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia 17/2006). Sobre la dispensa total, si exonera por completo de la obligación tributaria, o parcial, si ésta surge con un monto más reducido, cfr.: SALA CONSTITUCIONAL 5282-04. SALA PRIMERA DE LA CORTE, 399-2006, 580-F-2007 y 711-F-SI-2008. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011).

IV.2.2) IMPEDIMIENTO PARA MODIFICAR MEDIANTE INTERPRETACIÓN LA FORMA DE DEMOSTRAR LOS REQUISITOS DE LOS INCENTIVOS DE LA LUMCS Las exenciones se conceden en función de determinadas condiciones valoradas por el legislador. (SALA CONSTITUCIONAL, Res: 1999-04844). El análisis de los requisitos de la exención debe obedecer a los parámetros dispuestos por la normativa que la rige. (SALA PRIMERA, voto 000488-F-03).

Los incentivos de la LUMCS se otorgan si el propietario o poseedor legítimo del terreno a favorecer con ellos comprueba que la actividad agraria llevada a cabo en éste corresponde a su capacidad de uso o uso potencial, por medio de un estudio de tierras y certificación de un profesional incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (Certificador de Uso Conforme del Suelo) y acreditado ante el MAG (INTA), con base en la metodología oficial.

La posibilidad de que el MAG (INTA) pueda realizar tal estudio y extender la respectiva certificación no se ajusta al texto de los artículos 46 y 47 LUMCS, y varía la forma de comprobar el requisito bajo el cual se conceden los beneficios tributarios (el estudio de tierras y certificación realizados por un profesional autorizado por el CIAgro y acreditado ante el MAG-INTA), términos que la Administración no puede modificar. La interpretación contraria tendría como escollo lo dispuesto en el artículo 62 del Código de Procedimientos y Normas Tributarios, en cuya armonía han de interpretarse las normas consultadas. Dispone:

“La ley que contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones.” En lo que respecta a las exenciones, los elementos de la relación jurídico tributaria “deben estar claramente dispuestas en la norma que permite la aplicación del beneficio, estableciendo el supuesto de hecho (hecho condicionante) que dará como paso a la respectiva consecuencia jurídica (efecto condicionado).” Esto es, sólo se conceden si “...el hecho concreto invocado corresponde estrictamente al supuesto fáctico de la norma autorizante”. (Sentencia No. 86-F-98 de las 15 horas del 19 de agosto de 1998 de esta Sala Primera). (…) Dicho de otro modo, para acceder al beneficio, el sujeto pasivo debe reunir todas las exigencias y presupuestos que condicionan ese efecto jurídico, y por ende, encajar a perfección dentro del supuesto de hecho de la norma que otorga el beneficio…”. (SALA PRIMERA, voto 960-F-05. Se añade el subrayado. En igual sentido: SALA PRIMERA, votos 86-98, 488-F-2003, 000960-F-05, 1009-F-2006, 580-F-2007).

“…Por ende, cuando la norma imponga de forma clara e indubitable condiciones concretas para el disfrute o recepción de los efectos benevolentes del régimen fiscal, en su aplicación estos parámetros no podrán ser eludidos en tanto son parte inexorable del hecho condicionante que el ordenamiento ha fijado. Así visto, el efecto condicionado se producirá, cuando esos presupuestos fácticos estipulados en el mandato se hayan satisfecho”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 000969-F-2006. Ver también de la SALA PRIMERA, vid sentencias 399-F-2006, 969-F-2006, 854-F-2006 y 000580-F-2007. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, sentencia 1660/2010. Subrayado intencional).

IV.2.3) INADMISIBILIDAD DE LA INTERPRETACION AMPLIATIVA Por interpretación ampliativa de las normas que otorgan incentivos fiscales o tributarios, es inadmisible extender al MAG (INTA) la posibilidad de realizar el estudio y certificación de uso de suelo en análisis.

Aun cuando es posible la interpretación analógica en materia tributaria, a fin de llenar vacíos normativos, no puede suplir el papel del legislador en lo que es objeto de reserva de ley; en especial, no cabe recurrir a ese método para crear tributos y exenciones. (Código Tributario, artículo 6° in fine. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 580-F-07 y 657-F-2007. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA TERCERA, sentencia 428-2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA, voto 24-2007). La aplicación analógica que ese numeral impide es una situación distinta de la interpretación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos, y5-2000, 960-F-05 y 580-F-07, entre otras).

De lo anterior los Tribunales han deducido dos importantes consecuencias:

Al legislador compete definir el tributo y todos sus elementos esenciales, así como las condiciones o requisitos de las exoneraciones, sin que puedan extenderse, por aplicación extensiva, a otros no determinados en la norma. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, sentencia 428-2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, voto 24-2007).

El presupuesto de hecho de las exenciones es de carácter exclusivo, por lo que en tesis de principio resulta improcedente ampliar los efectos de la norma “a extremos que ella no contempla, ni que deriven de su contenido”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 399-F-2006 y 580-F-07).

IV.2.4) JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA (PGR) En varios dictámenes la Procuraduría se ha pronunciado en contra de extender, por interpretación de ley, los presupuestos de hecho o requisitos de una exoneración tributaria a situaciones que el legislador no previó. Dictámenes C-215-1980, C-362-1984, C-118-1993 (sobre este dictamen, vid. del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN V, la sentencia 32/2012), C-181-1996 y C-424-2007).

El estudio de suelo y certificación de uso conforme que han de presentarse para el disfrute del incentivo o exoneración fiscal debe elaborarlos un profesional autorizado por el CIAgro, acreditado ante el MAG-INTA, de libre ejercicio (vid. ptos. V.2.2, V.2.3 y V.2.3 infra). Al no habilitar, a tal efecto, la LUMCS (arts. 46 y 47) a esos órganos administrativos, no podrían hacerlos; se incumpliría un requisito esencial para su otorgamiento IV.2.5) FISCALIDAD AMBIENTAL El reconocimiento de beneficios o exenciones tributarios (arts. 46 a 49 LUMCS), orientados a proteger y mejorar el recurso suelo, componente esencial del medio, se enmarca dentro de la fiscalidad ambiental. Son incentivos fiscales para el uso adecuado de la tierra en las actividades producción agraria, respetuoso del ambiente, con miras a lograr el desarrollo sostenible, que “satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. (Informe Brundtland, 1987, Nuestro Futuro Común).

Herrera Molina distingue los “tributos ambientales” en sentido estricto, con fines recaudatorios, para reducir efectos negativos al medio, de los “elementos tributarios ambientales” (beneficios fiscales, modulación de los aspectos cuantitativos, etc.), al cuidado del ambiente. (HERRERA MOLINA, Pedro Manuel. Derecho Tributario Ambiental. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales. Madrid. 2000, pg 51 ss. Vid. también, entre otros: ROSEMBUJ, Tulio. Los tributos y la protección del medio ambiente. Marcial Pons. Madrid. 1995. STERLING, Ana y HERRERA Pedro. La Protección Fiscal del Medio Ambiente. Aspectos económicos y jurídicos. Edit Marcial Pons. Madrid. 2002, pgs 345-347, 381 y 395. ORDOÑEZ DE HARO, Carmina y RIVAS SÁNCHEZ, Carlos. Los Tributos Ecológicos Andaluces: una nota sobre sus rasgos medioambientales. Departamento de Economía Aplicada. Universidad de Málaga, pg 3. BALDO y otros. Tratado de Tributación. Política y Economía Tributaria. Edit Astrea. Buenos Aires. 2004, pgs 33, 555 y 611. VILLAR EZCURRA, Marta. Desarrollo sostenible y Tributos ambientales. CRÓNICA TRIBUTARIA 107-2003 CRÓNICA TRIBUTARIA 107-2003 Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, entre otros).

Sobre la tutela ambiental como fin a que pueden responder los beneficios fiscales, cfr.: SALA PRIMERA DE LA CORTE 399-2006 y 711-F-SI-2008, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA, sentencia 24-2007.

V. EL CERTIFICADO DE USO CONFORME DEL SUELO EN NUESTRO ORDENAMIENTO

Para situar en contexto la figura del certificado de uso conforme en la LUMCS, que permita una mejor comprensión, conviene hacer una breve referencia al certificado de uso conforme de suelo urbano.

V.1) ORIGEN EN EL DERECHO URBANISTICO.

EL CERTIFICADO DE USO CONFORME DE SUELO URBANO En nuestro país, el certificado de uso conforme de suelo tiene origen en el Derecho Urbanístico, como requisito dentro del trámite de los permisos de construcción o patentes (licencias para el ejercicio de actividades lucrativas), para evitar que se otorguen contra la ordenación urbana local (reglamento de zonificación del plan regulador), la cual es vinculante, e integra el contenido del derecho de propiedad privada urbanística, en tanto sea razonable. Los propietarios de suelos y edificaciones deben destinarlos al uso ahí fijado. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN TERCERA, votos números 575 y 813, ambos del 2008. Ley de Planificación Urbana, doctrina del artículo 21, inc. 1).

(A falta de planes urbanísticos cantonales, son de aplicación supletoria las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Ley 4240, Transitorio II. SALA CONSTITUCIONAL, votos 4205-96 y 11397-2003. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 149-2006, entre otros).

La Ley de Planificación Urbana prohíbe aprovechar o dedicar terrenos, edificaciones o estructuras a usos incompatibles con la zonificación implantada y obliga a sus propietarios a obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de aquella o que el uso existente no es conforme, el que sólo podrá transformarse en otro concordante con la misma (arts. 28 y 30). Ese certificado también es necesario a efecto de conceder patentes para establecimientos comerciales o industriales (art. 29).

(El artículo 81 del Código Municipal prevé el rechazo de la licencia municipal para ejercer una actividad lucrativa cuando, por su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes).

Procede la denegatoria del certificado de uso conforme si la construcción o actividad lucrativa a realizar, por su localización, es incompatible con la zonificación establecida. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 00644-2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 3125-2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN TERCERA, votos 149-2006, 77-2008 y 813-2008, 575-2008. Mismo TRIBUNAL, SECCIÓN SEGUNDA, voto 26-2007).

El certificado de uso conforme del suelo urbanístico, según la jurisprudencia, configura un acto administrativo que hace constar si el uso propuesto para un terreno es o no conforme con la respectiva zonificación. Es de naturaleza declarativa porque se limita a acreditar un hecho, sin crear, modificar o extinguir ninguna situación jurídica, como ocurre con los actos administrativos constitutivos. Por su índole certificadora, debe reflejar la realidad que acredita, en contraste con el planeamiento vigente. (Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, voto 263-2008. (Cfr.: Dictámenes C-327 y 357-2003. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, votos 125-2006 y 149-2006, entre otros).

V.2) CERTIFICADO DE USO CONFORME DE SUELO EN LUMCS El certificado de uso conforme en la LUMCS (art. 47), si bien tiene algunas diferencias por su fin, la forma de realizarse, inmuebles a que se aplica, el sujeto legitimado para practicarlo, etc., es esencialmente un acto comprobatorio de juicio.

Lo anterior permite calificar la certificación en estudio dentro de las certificaciones de juicio. Los autores de Derecho Administrativo distinguen:

• a)La certificación de mero conocimiento, o declaraciones que comprueban la existencia de hechos puros y simples (actos o situaciones), constatados con uso de los sentidos o utilizando conocimientos sencillos; por ejemplo de un acto inscrito en un Registro.
• b)La certificación de juicio, en las que el certificador emite un juicio técnico objetivo o de comprobación valorativa, fundado en hechos más complejos que asegura ser ciertos, cuyo conocimiento ha adquirido a través de un examen o información levantada al efecto.

Como ejemplos, cita la doctrina: los certificados médicos (de salud), o de la idoneidad de un artículo para ostentar una marca de calidad otorgada por la Administración, de exámenes en centros de educación pública previos a la obtención de un título, etc. (Cfr.: ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Casa Editorial. Barcelona.1970, pgs 358 y 359 ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Vol I. Ediciones Arayú. Buenos Aires. s/a., pgs 341 y 342 ALTAMIRA, Pedro Guillermo. Curso de Derecho Administrativo. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1973, pg 233. Igual, SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. I. Montevideo. 1959, pgs 412 y 430 MARTINEZ JIMÉNEZ, José Esteban. La Función Certificante del Estado. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1977, Ob cit, pgs. 99, 133 y 134. GARCÍA-TREVIJANO FOS, JOSÉ A. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Vol. I. Editorial Revista de Derecho Privado. 2 ed. 1971. Madrid. pp. 225).

V.2.1) EL ACTO DE CERTIFICACIÓN NO ES INNOVATIVO Desde el punto de vista jurídico, la certificación –se dijo líneas arriba- tiene valor declarativo; nada innova. Más que un acto conducente a revelar o descubrir lo ignorado, “la comprobación es el fin en sí mismo”. (ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Casa Editorial. Barcelona.1970, pg 360).

Los actos declarativos “acreditan un hecho o una situación jurídica, sin incidir sobre su contenido”. Se diferencian de los constitutivos, que “crean, modifican, extinguen relaciones o situaciones jurídicas subjetivas en otros sujetos, los destinatarios, o en la propia Administración”. (GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo. I, Edit Civitas, S. A. Madrid.1997, pg. 563).

“El acto de certificación no innova, sólo refrenda con el valor de certeza, hechos, situaciones o conductas que ya existen, pero que sin este refrendo son cuestionables”, sin ir más allá. Lo único que declara es lo previamente constituido, por la Administración o el fedatario, como base objetiva. Es una actividad instrumental encaminada a actuar constataciones. (MARTINEZ JIMENEZ, José Esteban. Ob. cit., pgs 91, 97, 98 y 131. Cfr. También: ALTAMIRA, Pedro Guillermo. Ob. cit., pg 233 LOPEZ MERINO, Francisco. El acto de certificación. Edit La Ley. Madrid. 2009).

Al decir de Zonobini, los certificados administrativos son declaraciones que se limitan “a hacer conocer a otros los hechos que están en conocimiento de la Administración”, con carácter de prueba pública, pero no tienen ningún efecto innovativo respecto de las capacidades, relaciones o derechos de que dan fe. (ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Vol I. Ediciones Arayú. Buenos Aires. s/a, pgs 340 y 341. Igual: DIEZ, MANUEL MARÍA. El acto administrativo. Tipográfica Editora Argentina S. A. Buenos Aires. 1961, pg. 144).

V.2.2) EJERCICIO POR PROFESIONALES PARTICULARES DE LA FUNCIÓN CERTIFICANTE PARA EMITIR EL CERTIFICADO DE USO CONFORME La fe pública es una función de carácter público. Su misión es “robustecer con una presunción de verdad los hechos o actos sometidos a su amparo" (GIMÉNEZ ARNAU, Enrique. Derecho Notarial Español. Revista Internacional de Notariado Latino N° 64. La Plata. Argentina. I Sem. 1996). “La fe pública da veracidad, legitima y afianza el respaldo probatorio al acto y documento en que se asienta, mientras no se demuestre su falsedad; evento en que se incurriría en responsabilidad, hasta penal (ver Título XVI, Sección I, del Código Penal; sobre todo los arts 357, falsificación de documentos públicos y auténticos, y 358, falsedad ideológica). (…) La competencia para el desempeño de esta función debe ejercitarse con estricto apego a las leyes la otorgan.” (Opinión Jurídica OJ-113-2000).

“La función de dar fe es una función eminentemente pública, atribuida por el Estado” (SALA CONSTITUCIONAL, voto 6821-97).

La función certificante (para asegurar la verdad de un hecho, relación o situación), escribe Martínez Jiménez, por razones de seguridad e interés general sólo corresponde al Estado, como poder soberano. Y aunque es sustancialmente administrativa, agrega, su ejercicio no se reserva en exclusiva a la Administración, sino que pueden realizarlo los tres Poderes, e incluso ser cedido. No hay impedimento para transferirla, por ley, a sujetos particulares, sin que se conviertan en funcionarios públicos, sino en “concesionarios” que ejercen esa función pública “porque la ley, manifestación soberana de la función normativa, se la atribuye”, como ocurre con el notario, o un párroco y capitán de buque cuando certifican un nacimiento de una persona o matrimonio. “El hecho de que toda concesión en esta materia esté hecha por ley la hace autoreserva de ésta”. (Ob. cit., pgs 22, 23 y 102. Sobre la función notarial como ejercicio privado de una función pública del Estado, cfr. arts. 1° y 2° del Código Notarial y resoluciones de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia números 2004-00346 y 2008-000981).

El ejercicio privado de una función pública “no transforma al profesional en funcionario público, pero lo somete a una reglamentación legal y a una intervención administrativa”. (SAINZ MORENO, Fernando. Ejercicio Privado de Funciones Públicas. Revista de Administración Pública números 100-1002. Enero-diciembre. 1983. También cfr.: CANALS I AMETLLER, Dolors. El ejercicio por los particulares de funciones de autoridad, control, inspección y certificación. Edit. Comares. España. 2003).

Para el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolución 00064/2003, voto de mayoría, la Ley General de la Administración Pública, artículo 65, aparte 2°, regula la potestad certificante genérica del Estado. A su tenor, la potestad de emitir certificaciones corresponde al órgano que tiene las funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario. Con todo, se hacen dos reparos por los que esa norma no aplicaría en la especie:

• a)El certificado de uso de suelo para los incentivos de la LUMCS no expresa ninguna decisión con respecto a lo solicitado. Es de comprobación. El acto decisorio del MAG (INTA) se da en un momento ulterior, con la aprobación o rechazo y recomendación. (RLUMCS, arts. 36, 36, 131 y 134).
• b)La certificación la extiende un particular, profesional incorporado al CIAgro, de libre ejercicio (ver ptos V.2.3 y V.2.4 infra), y acreditado ante el MAG. Es específica la legitimación certificante que confiere la LUMCS (art. 47). (Acerca de la competencia general y específica del acto de certificación, cfr.: MARTINEZ JIMÉNEZ. Ob cit, pgs 101 y 103).

V.2.3) EL CERTIFICADOR DE USO CONFORME DEL SUELO COMO “PROFESIONAL AUTORIZADO” (arts. 46 y 47 LUMCS) La LUMCS encarga la elaboración del estudio de tierras y emisión de la certificación a un “profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos” (arts. 46 y 47), y en el artículo 4° remite las definiciones de los conceptos técnicos de la misma al respectivo Reglamento, sea el Decreto N° 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, el que, en sus normas de desarrollo, para la interpretación y aplicación de los preceptos de la ley, denomina a ese profesional Certificador de Uso Conforme, igual que lo hace el Decreto 30636/2002; a saber:

--Define el Certificador de Uso Conforme del Suelo como el “Profesional incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, autorizado y acreditado por el MAG para realizar estudios de uso, manejo y conservación de suelos y emitir certificaciones para efectos de beneficios y exoneraciones fiscales que establece la Ley que aquí se reglamenta” (art. 6°).

--Dedica el Capítulo V a los Certificadores de Uso Conforme del Suelo, instancia de coordinación del MAG (art. 11). De los cinco artículos que lo componen, se destacan:

“Artículo 34.—Corresponde a los profesionales debidamente acreditados ante el MAG, realizar los estudios de suelos y los de uso, manejo y conservación de suelos y aguas para fines agrarios y emitir las certificaciones para otorgar los beneficios y exoneraciones fiscales que establecen los Artículos 30, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 7779 y este Reglamento”.

El art. 35 regula requisitos para estar acreditado y autorizado por el MAG como Certificador de Uso Conforme del Suelo.

Atribuye al Certificador de Uso Conforme del Suelo realizar o supervisar “los estudios de suelos al nivel de detalle que requieran los casos concretos, los que se someterán a la aprobación del MAG, para determinar si las actividades que se pretendan desarrollar cumplen o no con lo estipulado por la Ley Nº 7779” (art. 36).

(La supervisión parece referirse a los casos en que los estudios de suelo los realizan otros profesionales del Colegio de Ingenieros Agrónomos, no Certificadores, que laboran con el Certificador de Uso Conforme del Suelo, quien hace las corroboraciones pertinentes para preparar y emitir el documento).

“Artículo 37.—El Certificador de Uso Conforme del Suelo, bajo su responsabilidad profesional, emitirá la certificación de uso conforme del suelo, en la que obligatoriamente consignará el número y fecha del oficio de aprobación del MAG, para todos los efectos legales”.

Su responsabilidad puede ser penal, civil y disciplinaria “cuando se compruebe que el beneficiario no cumplió los requisitos para obtener los beneficios o exoneraciones” (art. 38).

Si resultare condenado, “además de sufrir las penas que establece la Falsedad Ideológica, perderá su credencial de Certificador de Uso Conforme del Suelo otorgada por el MAG, y el interesado deberá de reintegrar a la Administración Tributaria las sumas desembolsadas o reconocidas en cada caso de exoneración o beneficio, para lo cual el MAG hará de conocimiento de la misma la defraudación incurrida” (art 39).

--El RLUMCS vuelve a ocuparse del tema en el Capítulo XVII, “De los incentivos”, artículos 129 a 136, de los que interesa transcribir:

“Artículo 131.—Para el trámite de solicitudes de los incentivos mencionados en el Artículo 49 de la Ley que aquí se reglamenta, se establece el siguiente procedimiento:

1. Del registro que para tal fin dispone el MAG, el interesado contrata los servicios de un certificador de uso conforme del suelo para que realice el estudio pertinente.

2. El interesado envía el informe elaborado por el Certificador y la certificación expedida por éste al MAG”.

(…).

Artículo 132.- (…) “Además deberá aportar una certificación emitida por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, según los Artículos 48 y 66 de la Ley que aquí se reglamenta”.

Artículo 133. —Para hacer efectiva cualquier exoneración o incentivo fiscal, tributario o municipal, en la actividad agraria, el interesado deberá presentar ante el Departamento de Suelos del MAG, solicitud y un estudio detallado y pormenorizado del uso y prácticas de manejo del suelo, aguas y agroquímicos en su finca, un inventario de la maquinaria y tecnología utilizada, realizado en su caso por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, o por el profesional especializado en cada caso”. (…).

“Artículo 135. —Para mantener la exoneración del porcentaje de exención en el pago del impuesto de bienes inmuebles acordado o cualquier otro incentivo, el interesado mediante certificación emitida por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, deberá demostrar en sede administrativa, que durante todo el período fiscal ha utilizado las tierras de acuerdo con la capacidad de uso del suelo o su uso potencial con las prácticas de manejo autorizadas”.

Otro tipo de certificación de uso conforme lo es para información posesoria, art 58 del RLUMCS. En ese trámite, el interesado debe demostrar, mediante un estudio de suelos, que ha ejercido la posesión cumpliendo con el uso conforme del suelo para la actividad que realiza, de acuerdo con la metodología, y ejecutándola con las mejores prácticas de manejo, según la tecnología disponible.

“Artículo 59.—El estudio será realizado por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, quien deberá analizar y certificar con base en visita de campo, si la posesión en las actividades del inmueble, se han ejercido de acuerdo con el uso conforme de suelo según su clasificación y que en el inmueble se realizan prácticas de manejo y conservación de suelos y aguas de acuerdo con la metodología aprobada”.

--A ese Certificador se le asigna asimismo el estudio de uso y manejo de suelos que los Tribunales Agrarios pueden ordenar presentar a las partes en los procesos:

“Artículo 159.—En todo proceso que conozcan los Tribunales Agrarios, indistintamente de la acción que se reclame, podrán ordenar que las partes involucradas presenten un estudio de uso y manejo de suelos y aguas elaborado por un Certificador de Uso conforme del Suelo, para determinar el cumplimiento de la normativa. En caso de que se demostrare incumplimiento, indistintamente del resultado del proceso, deberá ordenar a las partes incumplientes que dentro del plazo que se otorgara al efecto, procedan a adecuar su actividad y prácticas a los planes de manejo del suelo”.

--Por su parte, el Decreto 30636-MAG, del 17/7/2002, crea el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo, para permitir “la participación de profesionales de libre ejercicio y de reconocida capacidad en el campo de la Edafología, en cumplimiento de los fines dispuestos por la Ley N° 7779” (cons. II), cuya tarifa de honorarios “se regirán de acuerdo con el valor mínimo de la hora profesional para la prestación de servicios privados en ciencias agropecuarias y forestales” (art. 12).

De la interpretación concorde de la LUMCS, su Reglamento y el Decreto 30636 se colige los profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos a los que aquella encarga la elaboración del estudio de tierras y la emisión de certificación para los incentivos a que se refiere (art. 46 ss.) son los de libre ejercicio, acreditados y autorizados por el MAG (INTA) como Certificadores de Uso Conforme del Suelo.

V.2.4) EL PROFESIONAL DE LIBRE EJERCICIO EN LOS ARTS 46 y 47 LUMCS Los artículos 46 y 47 LUMCS aluden entonces a los profesionales de carácter liberal, que ejercen su profesión, una vez obtenido el título universitario habilitante e incorporados al CIAgro, por cuenta propia, con autonomía de horario, lugar, etc., y supeditación a las disposiciones emitidas por el Estado y el Colegio, dentro del marco de su competencia, para garantizar el correcto desempeño y proteger el interés público. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2002/03975, 2004/08728, 02921/2005, 08143/2005, 08359/2005, 15492/2006, 01390/2007, 11923/2007, 18141/2009, entre muchas).

El Colegio profesional es un ente público no estatal, depositario de algunas funciones administrativas, como es la facultad de autorizar el ejercicio profesional, fiscalizarlo y aplicar el régimen disciplinario, cuando sea menester. (Ibid. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto 187-90. SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 96-2003). La colegiatura obligatoria para los profesionales en ciencias agropecuarias se regula en los artículos 15 y 16 de la Ley 7221. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 1550/1995, cons. II).

(Sobre las funciones públicas encomendadas a los colegios profesionales, cfr., entre otras, de la SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias 0493/1993, 1999/03088 y 06615/2007).

Los numerales 46 y 47 LUMCS están en estricta correlación con el 15 de la Ley 7221. Lo que “autoriza” el CIAgro es “el ejercicio de la profesión en las áreas y niveles correspondientes”, después de la debida incorporación del profesional (Decreto 30636, art. 3° inc a). En tanto que el MAG-INTA “autoriza” el ejercicio de la función de Certificador de Uso Conforme, luego del acto de acreditación (considerando 1°, art. 8° ibid y Decreto 29375, arts. 6: voz Certificador de Uso Conforme del Suelo, 34, 35 y 131, inc. 1°).

Los requisitos para acreditarse como CUCS son propios de ser cumplidos por una persona física, privada, diferente del órgano estatal (ver punto VI.9 infra).

La actividad fiscalizadora del Colegio recae en sus agremiados, en lo que hace al debido ejercicio de su profesión; arts. 10 y 11 ibid.), no sobre el MAG-INTA, y sin demérito de las funciones administrativas de supervisión y control que ejerce este órgano sobre los trabajos de los Certificadores (Decreto 30636, cons. 2° in fine. Decreto 29375, 36, 37, 131, inc. 3 y 5, 134, etc).

V.3) OTROS EJEMPLOS DE CERTIFICACIONES EXPEDIDAS POR PARTICULARES Y FEDATARIOS EN MATERIA AMBIENTAL Otros ejemplos de certificaciones expedidas por particulares y de fedatarios en materia agroambiental son:

• a)Los certificados orgánicos de personas o agencias autorizadas y acreditadas ante el órgano de control estatal: “Documento que da fe de que el producto que ampara ha cumplido en todas sus etapas con los principios, las normativas y requisitos vigentes para la producción orgánica”. (Decreto 35242, artículo 4 inc e, en relación con el 4 inc b y n ibid; 5, incs e y f, y 14 de la Ley 8591; 73 y 74 de la Ley Orgánica del Ambiente, entre otros).

(Acerca de los incentivos a la producción orgánica, vid Ley 8591, arts. 16, 24 a 29).

• b)La Certificación Forestal: “Documento emitido por entidad privada debidamente acreditada y calificada en el cual conste que el plan de manejo de bosque ha sido planificado y ejecutado de acuerdo a los principios, criterios e indicadores de sostenibilidad establecidos por la C.N.C.F”, Comisión Nacional de Certificación Forestal, órgano de la Administración Forestal del Estado. (Ley Forestal, art. 6°, inc. o. Su Reglamento, Decreto 25721-MINAE, arts. 2°, 14, 26 a 29, y Decretos 27.388-MINAE-98 y 27998-MINAE-99).

La certificación forestal es voluntaria y garantiza a los consumidores de productos forestales que estos no contribuyen a la destrucción o degradación de los bosques.

(A nivel internacional, uno de los principales organismos certificadores privados es el Consejo para la Administración Forestal o FSC, Forest Stewardship Council, con principios y criterios de amplia aceptación mundial para el manejo forestal sostenible. Opinión Jurídica O. J.-065-2001).

• d)Los Regentes Forestales. Tienen fe pública en los informes regenciales, certificados de origen y certificaciones que emitan de acuerdo con la Ley Forestal. (Arts. 21, 31 y 57, pfo 3° de ésta. Decreto 26870-MINAE/1998, art. 20).
• c)Las Certificaciones Ambientales. Su génesis se remonta a la Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro (1992) y a las directrices de la Agenda 21.

VI. INADMISIBILIDAD DE LAS ALEGACIONES DEL MAG

A mayor abundamiento, se examinan los argumentos esgrimidos por el MAG.

VI.1) NORMATIVA ANTERIOR A LUMCS NO FUNDAMENTA LA COMPETENCIA DEL MAG o INTA EN LA MATERIA Los incentivos previstos en la LUMCS, 7779/98 (publicada en La Gaceta 97 del 21 de mayo de 1998, fecha desde la que rige), con el concreto estudio de tierras y certificado de uso conforme que ha de respaldar su obtención y mantenimiento, surgen con ésta. Por tanto, la normativa precedente no podría sustentar la competencia del MAG o INTA a esos efectos. Así, por anteceder a la LUMCS, no la fundamentarían:

La Ley FODEA, de Fomento a la Producción Agropecuaria, 7064/1987, vigente desde el 8 de mayo de 1987, y sus reformas, que incluye la Ley Orgánica del MAG (Título Tercero, Cap. I) y estableció, como una de las funciones primordiales del Ministerio, la investigación agropecuaria. Ni su Reglamento, Decreto 26431 y posteriores modificaciones, que, dentro de la estructura organizacional del MAG, creó la Dirección de Investigaciones, conformada, en lo de interés, por el Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras (art. 13 y Decreto 29252-MAG/2001, art 3°), al que encomendó diversas funciones generales en el artículo 15: Ejecutar y regular los “estudios de suelos a nivel nacional, regional y local”, inherentes a estudios específicos (inc. 3). Definir las metodologías de clasificación de suelo y capacidad de uso, con fin de actualizarlas (inc. 4). Brindar información eficiente acerca de suelos y evaluación de tierras, demandada por el sector agropecuario (inc. 12). Realizar análisis físicos y químicos de los suelos, “con fines de caracterización, clasificación, zonificación, fertilización y capacidad de uso, según prioridades regionales” (inc. 13). Cualquier otra función confiada por leyes, reglamentos y autoridades superiores (inc. 21); las dos últimas, al emanar de fuentes de menor jerarquía, no pueden contradecir la LUMCS, a la que han de ceñirse.

Si bien, como lo afirma el Ministerio de Agricultura y Ganadería, al contestar la audiencia, de esas normas se desprende la competencia que tenía el antiguo Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras, hoy INTA, en punto a realizar estudios –genéricos- de suelos agrícolas, con el objeto de clarificar el mejor uso y capacidad del suelo, por ser anteriores a la LUMCS, ninguna de las atribuciones a que se refieren justificaría, per se, la realización por el MAG, a través del INTA, del particular estudio de tierras y emisión del certificado de uso conforme para el disfrute de los incentivos, los cuales dicha Ley confió a un sujeto específico, ajeno al MAG-INTA: el profesional autorizado por CIAgro. Los estudios o análisis de suelos que a distintas escalas y finalidades se le encomiendan al MAG en el sector agropecuario deben diferenciarse de la funciones contraloras (verificación, aprobación o rechazo y recomendación) que ejerce en lo referente a los incentivos de la LUMCS.

VI.2) OTRAS NORMAS DE LA LUMCS Y SU REGLAMENTO El art. 5° de la LUMCS encarga al MAG, en coordinación con el MINAET, el cumplimiento de sus normas para el manejo, conservación y recuperación de suelos.

A ese propósito, el art. 6°, enumera, entre otras, como funciones del MAG: La posibilidad de evaluar y realizar, cuando lo considere necesario, estudios básicos de uso de la tierra, que tiende a “definir los de uso agrícola, acatando los lineamientos de la legislación vigente en materia de ordenamiento territorial” (inciso a). (Esta no faculta a realizar el estudio de tierras para los incentivos de la LUMCS, art. 46 ss). La evaluación ambiental de las tierras, con el objeto de “clasificarlas por su valor agronómico, socioeconómico y ecológico”, lo es “para definir la zonificación agrícola” (inciso b). Las que se le asignen mediante reglamento en manejo y conservación de suelos, así como para cumplir sus objetivos (inciso k), deben armonizarse con lo dispuesto por la propia Ley respecto del tema en discusión.

Las funciones que el mismo artículo 6° autoriza al MAG a ejecutar “directamente o por medio de contratación de servicios”, como lo aclara su literalidad, son las que le han sido “encargadas”; esto es, las que forman parte de su competencia; no otras, caso del estudio de tierras y emisión de certificaciones para obtener los incentivos de los arts. 46 ss ibid.

(También el artículo 18; Ley 8149 faculta a la Junta Directiva del Instituto a contratar los servicios profesionales, técnicos y administrativos necesarios para ejecutar y controlar sus operaciones. Compete al Director Ejecutivo del INTA aprobar la contratación de esos servicios. Decretos 31857/2004, art. 28, inciso i).

Ambos numerales (5° y 6°; Ley7779) y los dos reglamentarios que se dirán en el punto VI.3 (Decretos 31857, art. 35, apte 4; y 31817) han de interpretarse en forma armónica con el contenido del ordinal 46 y siguientes de la LUMCS.

En nada modifican la situación, ni podían hacerlo, los artículos 7° y 8° que se citan del Reglamento a la LUMCS (RLUMCS, Decreto 29375-MAG). En consonancia con el primero, “corresponde al MAG, por medio de su estructura organizativa, velar por el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y técnicas que establece la ley, los reglamentos y planes nacionales y específicos para el uso, manejo y conservación de suelos”.

Por su parte, el art 8 ibid, acentúa que las funciones atribuidas al MAG, como “Órgano Rector del Sector Agropecuario”, lo son “conforme a las competencias conferidas en la Ley que se reglamenta” (LUMCS). Dentro de ese marco, deben entenderse las de “prestar servicios en materia de uso, manejo y conservación de suelos” (inciso 9) y la de “contratar los servicios profesionales en diversas ciencias, para brindar capacitación, asesoría técnica o realizar estudios concretos y necesarios” (inciso 10). Tanto el enunciado inicial de ese artículo, como su inciso 10°, enfatizan que ello es “conforme a la Ley que aquí se reglamenta” (LUMCS), la cual deslinda la competencia otorgada al MAG (e INTA) y las labores excluyentes del profesional autorizado por CIAgro.

En el punto V.2.3 supra se anotó que el mismo RLUMCS, “para los efectos de interpretación y aplicación de las disposiciones de la ley” y de ese Reglamento, al definir el Certificador de Uso Conforme del Suelo (art. 6°), hace manifiesto que se trata de un profesional ajeno al MAG e INTA, órganos a los que en ninguna de sus normas les otorga esas funciones, lo que infringiría los arts. 46 y 47 LUMCS. Igual se desprende del Título II, Capítulo V, del RLUMCS, denominado “De los certificadores del uso conforme del suelo”, y del Título III, Capítulo XVII, “De los incentivos” (arts. 34 a 39; 59, 92, 131.1, 132.5 in fine, 133, 135 y 159).

De nuevo aquí, para su recto entendimiento, se impone una interpretación armónica de los textos reglamentarios con los artículos 46 y 47 LUMCS, como preceptos conexos e interdependientes de un sistema o subsistema jurídico, caracterizado por su unidad y coherencia lógica (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 7371-99 y 2001-07603. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 4442-95).

"El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y por lo tanto sus normas no deben aplicarse aisladamente, sin una previa interpretación sistemática que involucre las demás normas legales atinentes, y lo medular, en concordancia con la Constitución Política" (SALA CONSTITUCIONAL, resolución N° 07371 de las 10 hrs. 12 mts. del 24 de setiembre de 1999). Por necesidad de la interpretación sistemática, el contenido de un artículo se determina en articulación con el conjunto de normas que lo rodean; no en forma separada. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 2001-7603).

Como el ordenamiento "no está constituido por compartimentos estancos" (…), "al aplicador del derecho se le exige una interpretación sistemática o de contexto (artículo 10 del Código Civil), y no sectorial, todo en aras de un acabado entendimiento jurídico" (TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución 4442-95).

VI.3) LEY INTA Y SU REGLAMENTO Tampoco favorece la tesis propugnada por el MAG, la Ley 8149/2001, de creación del INTA, artículo 20, que establece su deber de “ajustarse”, en el cumplimiento de sus funciones, “a lo dispuesto en la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, N° 7779, de 30 de abril de 1998”, justo la que prescribe que el estudio de tierras y certificación de uso conforme sean hechos por un profesional autorizado por CIAgro, en los términos que se explicaron; no por el MAG o INTA.

En lo que concierne al Reglamento a la Ley 8149, Decreto 31857, vigente desde el 27 de julio del 2004, el MAG invoca tres artículos (49, 51 y 35.4), que no avalan la pretendida competencia:

El 49. Traslada, de modo explícito, al INTA las funciones y competencias otorgadas por el Decreto 26431-MAG/1997, art. 12 ss, a la Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias, la que, suprimió, en el artículo 51, de la estructura orgánica del MAG, y es sustituida por aquel órgano administrativo. (El reemplazo implícito de unidades administrativas se deduce de los art. 4° y Transitorio III de la Ley 8149. Véanse también de su Reglamento, los arts 5°, 8°, 9° y 11, inc. d).

Sin perder de vista su carácter reglamentario, ninguna de esas normas confiere al MAG o INTA las facultades que la LUMCS, arts. 46 y 47, atribuye a los profesionales autorizados por CIAGRO.

El artículo 35, aparte 4°, al regular lo relativo al Departamento de Servicios del INTA, enlista la función de “brindar” servicios de certificaciones de uso conforme de suelos, estudios específicos, entre otros, y cualquiera asignada por la Jefatura de la Dirección, la que –se repite- no podría contrariar la ley.

De las citas legales hechas por el MAG, es la única norma que, de modo expreso, se refiere a la problemática que nos ocupa. Sin embargo, no es de recibo para apoyar su tesis, por cuanto a los efectos de percibir los incentivos de la LUMCS, con arreglo a sus artículos 46 y 47, y normas reglamentarias de desarrollo (Decreto 29375, arts. 6°, 34 a 39, 128 a 135; y Decreto 30636), el estudio de tierras y certificación de uso conforme debe realizarlos un profesional autorizado (incorporado) por el Colegio de Ingenieros Agrónomos, y los servicios que el MAG (INTA) puede prestar en ese campo son de otro tipo: supervisión y control, a más de la acreditación de los Certificadores.

La interpretación que se pretendiere en el sentido de que el artículo 35, aparte 4, ibid faculta al INTA a realizar, de manera directa, dicho estudio de suelo y a expedir la certificación de uso conforme, o de otra norma reglamentaria que le fijare tarifas por la prestación de esos servicios (Decreto 31817-MAG/2004) contravendría lo dispuesto en la LUMCS, arts. 46 y 47, en concomitancia con las normas reglamentarias de desarrollo, que atribuyeron esos actos a los profesionales –liberales- autorizados por CIAgro, acreditados como Certificadores de Uso Conforme.

En el ejercicio de la potestad reglamentaria, el Poder Ejecutivo no puede alterar el espíritu de la ley, ni reformarla, pues si así fuere, se convierte en legislador. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1130-90, 2934-93 y 2382 y 2381 de 1996 y 09276/2008).

Cuando un reglamento modifica un artículo de la Ley, “excede la potestad reglamentaria propia del Poder Ejecutivo, violando con ello lo dispuesto en los artículos 9, 11, 121 inciso 1) y 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 0031-95. De la misma Sala, cfr.: votos 1876, 1635,1130, los tres de 1990 y 243-93).

En todo caso, ante una eventual antinomia, al predominar la ley, como norma superior, el operador jurídico debe optar por su aplicación sobre una de rango inferior, por el principio de jerarquía del sistema normativo, que recoge el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública.

El reglamento, en tanto norma subalterna y complementaria de la ley, tiene una sumisión absoluta a ésta, y no puede modificar, dejar sin efecto o contradecir sus preceptos, ni suplirlos produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o un contenido no contemplado en la norma que desarrolla. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1130/1990, 3550/1992, 0243/1993, 2934/1993, 5227/1994, 2382/1996, 2856/2000 y 06615/2007).

Jerarquía y competencia, son criterios constitucionales de delimitación de la validez de las normas y de lo que cada tipo normativo puede o no hacer. (DIEZ-PICAZO, LUIS MARIA: La derogación de las leyes. Edit Civitas S. A. Madrid. 1990, pg 286). Si hay confrontación, la norma superior priva sobre la inferior. (Idem, pg 306).

VI.4) RECAPITULACION En suma, la LUMCS, arts. 46 y 47, encomienda al profesional autorizado por CIAGRO el estudio de tierras y posterior emisión del certificado de uso conforme; no al MAG (INTA), competencia que no se desprende en las normas aducidas por éste, ni de las potestades genéricas que le atribuyeron la realización de otros estudios de suelos, con diferentes finalidades, y por distribución interna se trasladaron al INTA. El MAG no podía transmitir o reorganizar en el INTA una competencia que no tenía.

VI.5) IMPROCEDENCIA DE LA INTERPRETACION AMPLIATIVA DE LOS ARTS 46 y 47 LUMCS Para el MAG, si bien los artículos 46 y 47 LUMCS establecen que el estudio de suelos y certificación ahí previstos debe realizarlos “un profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos”, puede ser, dice, privados o públicos. La norma es general, no se limita a los primeros, ni debe distinguirse donde ésta no lo hace.

El Manual de Clases para la contratación de los profesionales que ejercen funciones de agrónomos dentro del MAG, agrega, exige que estén incorporados al Colegio. El INTA, al prestar servicios públicos, por medio de profesionales autorizados, afirma, no cobra más que el costo.

La argumentación es inatendible. Los arts. 46 y 47 LUMCS son normas especiales, prevalentes sobre la generales que facultan al MAG (INTA) a practicar otros estudios de suelos con fines diversos. Dichos artículos se circunscriben a profesionales que ejercen privadamente su profesión desde que no otorgan una competencia concurrente a esos órganos estatales. Es un mecanismo específico para acceder a los beneficios de la LUMCS (principio de legalidad tributaria). A esos efectos, no debe confundirse el órgano administrativo con las personas físicas o funcionarios a través de los que actúa, quienes sólo pueden materializar las atribuciones que la ley le autoriza a aquél (principio de legalidad). El acto no autorizado, está prohibido.

Por otra parte, el punto en discusión no es el costo del servicio, sino el ejercicio de una competencia que la ley no confiere al MAG (INTA).

VI.6) DEROGACION TÁCITA Para el MAG, pese a que el argumento de que los arts 46 y 47 LUMCS son normas especiales, que por naturaleza, prevalecen sobre las generales y fijan un sujeto particular para llevar a cabo el estudio de suelos y emitir la certificación, parece certero, “cae por su peso” ante el principio de que la norma posterior deroga la anterior, en cuanto se le oponga. Estamos, dice, frente a dos leyes (la 7779/1998 y 8149/2001) y dos reglamentos (el 29375/2000 y 31857/2004), pero la Ley del INTA y su Reglamento son posteriores y predominan sobre las primeras.

Plantea entonces un problema de derogación tácita, por supuesta incompatibilidad de una nueva norma, de igual o superior jerarquía, con otra anterior. Se resolvería a favor de la sobreviniente, siguiendo el aforismo de cita, si la derogante la dicta el órgano emisor dentro del límite de competencias concedidas por el ordenamiento. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 130/1992, 000376-F-99, 01315/2010).

El Código Civil, artículo 8°, segunda parte (extensión de la derogatoria a todo lo incompatible entre la nueva ley con la anterior, igual que el art. 2.2 C.C. español), regula la derogación tácita, interpretada como un supuesto de inaplicabilidad al caso concreto, en virtud de los principios de división de poderes, paralelismo de formas y vinculatoriedad de las decisiones judiciales y administrativas para las partes. Dictada una ley por la Asamblea Legislativa, corresponde a ésta modificarla o suprimirla. (Constitución, art. 121, inc. 1°. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 376-F-S1-2010).

El alegato es inadmisible. El MAG no concreta las reglas jurídicas de aparente contenido opuesto, ni las analiza. En las que invoca, no se aprecia contradicción.

“Hay incompatibilidad cuando resulta lógicamente imposible aplicar una norma sin violar otra”, dado que sus supuestos de hecho son enteramente coincidentes. (LUIS MARIA DIEZ-PICAZO. Ob. cit., pg. 302).

VI.7) ESTUDIOS DE USO DE SUELO Y CERTIFICACIONES DE USO CONFORME COMO ACTIVIDAD DE INVESTIGACIÓN. IMPROCEDENCIA Cita el MAG las acepciones del término investigar en el Diccionario de la Real Academia: “hacer diligencias para descubrir algo”; “realizar actividades intelectuales y experimentales de modo sistemático, con la intención de aumentar los conocimientos sobre una determinada materia”. Afirma que a los efectos de los incentivos de la LUMCS, en la ejecución de estudios de tierras y certificaciones de uso conforme, el INTA lleva a cabo actividad de investigación, ya que en el proceso de levantamiento y prospección de suelos se aplica el método científico para alcanzar resultados objetivos, con el fin de emitir un criterio, que se documenta en una certificación.

Ello conlleva, a su decir, la elaboración de un mapa, toma y evaluación de muestras para determinar si el terreno tiene o no la capacidad de uso a que se refiere la solicitud. Además, dentro de las certificaciones e informes técnicos se incluye un capítulo de recomendaciones técnicas, que, por su naturaleza, se convierten en una práctica de transferencia de tecnología, obligación del INTA (Ley 8149, art. 2°), por cuanto hace mención, como mínimo, a aquellas prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos que detalla el art 19 LUMCS.

En contra de la tesis de CIAgro, asevera, la norma que autoriza al INTA la venta de servicios (Ley 8149, art. 2°) no se limita a la investigación, como actividad exclusiva. El artículo 7°, inciso a, de su reglamento, establece que el patrimonio del INTA está constituido por los recursos que indica el numeral 7 de la Ley 8149 y “los ingresos que genere la venta de productos, servicios y tecnología”. Así, podría vender otros servicios relacionados con la innovación, generación o transferencia de tecnología, que son parte del objetivo del Instituto.

De donde infiere que el INTA tiene competencia para elaborar los estudios de suelo y las certificaciones de uso conforme en controversia, a través de sus funcionarios, con los que hay una relación laboral, o de la contratación de servicios profesionales a particulares.

El argumento no es de aceptación.

Una de las funciones primordiales del MAG es la de promover el desarrollo agropecuario a partir, fundamentalmente, de la investigación y extensión agrícola. (Ley 7064/1987, art. 48, inc. a. Su Reglamento, Decreto 26431/1997, arts. 12, 13, 14 y 15, incs. 14, 18 a 20. RLUMCS, art. 6°, voz “Sistema de Extensión”).

El INTA sustituye la competencia de la Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias y se creó como un órgano de desconcentración máxima, especializado en investigación, adscrito al MAG (Ley 8149, art. 1°). Busca contribuir al mejoramiento y sostenibilidad del sector agropecuario mediante la generación, investigación, innovación, validación y difusión de tecnología, en beneficio de la sociedad. Se le autoriza a vender servicios de investigación agropecuaria, siempre que no menoscabe la atención de las demandas de investigación de interés social (art. 2°, en nexo con el 3°, incs a y g, 5°, 6°, 12 incs l y ñ; 14, inc. g; 16, 19 a 21. Su Reglamento, Decreto 31857/2004, arts. 1°, 4°, 5°, 7°, inc g; 11, 21, 23, inc l; 28, inc e y f; 31, 35, 38 a 43).

La investigación agropecuaria tiende a la innovación tecnológica y a transferir los resultados para asegurar su implementación entre los productores (as).

En las acepciones de la Real Academia que se traen a colación de la palabra “investigar”, las diligencias están dirigidas a “descubrir algo”. La intención de las metódicas actividades intelectuales y experimentales es “aumentar los conocimientos sobre una determinada materia”. No difiere, entonces, mucho del concepto jurídico que recoge el Reglamento a la Ley del INTA, Decreto 31857/2004, en el artículo 1°:

“Investigación: Proceso de estudio experimental de modo sistemático y científico, encaminado a aumentar los conocimientos en la ciencia y la tecnología, tratando de descubrir nuevas técnicas o fenómenos científicos poco conocidos o insuficientemente estudiados”.

La investigación agropecuaria precede la innovación. El fin de aquella es la innovación tecnológica de un proceso, producto y/o servicio, nuevo o mejorado, que incorpora un cambio en una o más de sus propiedades o características, generador de alguna ventaja (ibid; voz “innovación”).

(Los conceptos de investigación e innovación del Reglamento a la Ley del INTA concuerdan con las definiciones reproducidas en el Reglamento R-JD-INTA-02-2011, Interno para la venta de servicios y bienes accesorios del INTA, que aprobó la Junta Directiva del INTA, el 10 de octubre del 2011, publicado en La Gaceta N° 241 del 15 de diciembre del mismo año, artículo 2°, incs. h y j).

La verificación es la ”etapa avanzada del proceso de investigación sistemática, en el cual el investigador comprueba de manera integral y extensiva (comercial o semi-comercial), una tecnología próxima a pasar a uso de los agricultores; corresponde a una etapa anterior a la validación”. (Decreto 31857, art. 1°; voz “Verificación).

La validación es la etapa final del proceso investigativo, en la que se evalúa una tecnología o parte de ella por los agricultores en sus fincas y bajo sus propias condiciones de producción. Posterior a la validación es el proceso de extensión agrícola, a través de la difusión de opciones técnicas, que ayudan a la población a mejorar el conocimiento, los métodos de producción y el nivel de ingresos, lo que repercute en la mejora de su calidad de vida (ibid; voces “Validación” y “Extensión agrícola”). La investigación se complementa con la extensión y se retroalimentan.

El INTA, por medio de la Dirección Ejecutiva, debe coordinar con el Servicio de Extensión Agrícola del Estado la transferencia de tecnología a los pequeños y medianos productores agropecuarios, “en forma directa, efectiva y sin costo al productor, siempre y cuando la investigación no haya sido producto de la venta de servicios o su uso sea restringido y/o confidencial” (Decreto 31857, art. 31). Asimismo, para proteger los derechos de propiedad intelectual, ha de inscribir en los registros correspondientes toda innovación tecnológica resultante de su propia iniciativa de investigación (arts. 38 a 41 ibid).

El certificado de uso conforme de suelo, con el estudio que le precede, para obtener y mantener los incentivos de la LUMCS, no encaja en el concepto de investigación agropecuaria, desde que no está “encaminado a aumentar los conocimientos en la ciencia y la tecnología, tratando de descubrir nuevas técnicas o fenómenos científicos poco conocidos o insuficientemente estudiados”. Tampoco genera innovación, ni está sujeto a un proceso de verificación, en el sentido recién apuntado, validación, extensión agrícola, difusión o transferencia tecnológica.

El estudio de suelos y certificación a que aluden los arts. 46 y 47 LUMCS son, ciertamente, actos de naturaleza distinta, encaminados a determinar una realidad: si la utilización actual o propuesta del terreno por el que se percibirá el beneficio corresponde a la capacidad de uso o uso potencial, según la metodología oficial.

Con prescindencia de que esos actos constituyan o no una actividad de investigación, lo decisivo para el caso es que la atribución fue dada a un sujeto específico (profesional “autorizado” por el CIAgro, Certificador de Uso Conforme), como mecanismo específico para acceder a los beneficios de la LUMCS; no al MAG-INTA (ppio de legalidad tributaria).

En lo jurídico, el acto de certificación no es innovativo; punto V.2.1 supra.

En cuanto al capítulo de recomendaciones técnicas que el MAG afirma se insertan en los informes y certificaciones de uso conforme, aunque útiles, no son consustanciales para el logro de los incentivos de la LUMCS, que no las exige, ni es trascendente para definir el punto.

El artículo 19 ibid, relativo a las prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos, que se planificarán y aplicarán en los planes por áreas, con base en aspectos agroecológicos y socioeconómicos, no le otorga al INTA la competencia discutida. La transferencia tecnológica debe hacerse por los medios que la ley autoriza.

El tema de si el INTA puede vender otros servicios, relacionados con la innovación, generación o transferencia de tecnología no es relevante para la reconsideración de oficio pedida.

Agréguese que en el expediente legislativo 13.881, Proyecto de la Ley del INTA, no se mencionó siquiera la posibilidad de que ese Instituto realizara estudios de suelo y certificaciones para el disfrute de los incentivos de la LUMCS, ni se comprendió entre las atribuciones que el artículo 3° del texto original encargaba al INTA, luego generalizadas en la función de investigación agropecuaria (arts. 1° y 2°; Ley actual).

VI.8) RAZONAMIENTO REFLEXIVO Aduce el MAG la inconveniencia de entregar al sector privado, que persigue fines no siempre coincidentes con la normativa de la LUMCS, la constatación del uso conforme de los terrenos que están fuera de áreas silvestres protegidas.

Esta es una apreciación que tropieza con la innegable realidad de que, para los beneficios o exoneraciones que otorga esa Ley, el legislador confió, mediante el ejercicio privado de una función pública, la realización de esos estudios de suelos y certificación a los profesionales autorizados por CIAgro, sea que ejercen privadamente su profesión, acreditados y autorizados por el MAG (INTA).

Respecto de la utilidad de que el MAG (INTA) recolecte, administre y ponga a disposición de la sociedad toda información sobre las características (físicas, químicas y fisiológicas) de los suelos del país, a diferentes escalas de trabajo, de manera que sea posible clasificar su capacidad de uso, ello debe hacerse con sujeción a las atribuciones o competencias expresas que se le han otorgado, entre las que no están las de realizar estudios de suelos y emitir certificaciones a los efectos de los arts. 46 y 47 LUMCS, debiendo circunscribirse en ese campo a las funciones de control dichas.

VI.9) INCOMPATIBILIDAD DE FUNCIONES Para el CIAgro es incompatible que los funcionarios del INTA se acrediten ante ese órgano, aprueben los actos que interesan y se controlen a sí mismos.

ACREDITACION El profesional incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos debe acreditarse ante el MAG (INTA) para realizar el estudio de suelos agrarios y emitir la certificación conducentes al otorgamiento de los incentivos de la LUMCS y su Reglamento. (Decreto 29375, arts. 6°, voz “Certificador de Uso Conforme del Suelo”, 34, 35 y 131, inc. 1°. Decreto 30636-MAG, considerando 1° y art. 8°).

Los aspirantes a Certificadores de Uso Conforme del Suelo han de cumplir los requisitos fijados: presentar la solicitud de inscripción y demostrar: su incorporación al CIAgro, con grado académico idóneo, que está en ejercicio de la profesión y tiene experiencia práctica mínima, la aprobación del Curso de Certificadores, y el pago de los gastos de inscripción en el Registro, lo que apareja la obtención del carnet acreditativo, el cual debe renovarse cada año. (Decreto 30636-MAG, arts. 3°, 8° y 9°; Decreto 29375, art. 35).

Esos requisitos evidencian que quien se acredita como Certificador de Uso Conforme del Suelo es una persona física, profesional incorporado al Colegio, de libre ejercicio. (Decreto 30636-MAG, cons. 2°, y pto. V.2.4 supra).

Por la acreditación, el órgano público respectivo (INTA) reconoce, previo control, que el profesional satisfizo los requisitos establecidos y le autoriza a desempeñarse como Certificador de Uso Conforme, en el área correspondiente a su orientación académica y profesional.

Las objeciones de CIAgro refutan la premisa de que el INTA puede realizar el estudio de suelo y emitir la certificación en desacuerdo. Tienden a reforzar la tesis de que los mismos sólo deben hacerlos profesionales autorizados por ese Colegio.

Al acogerse la solicitud de reconsideración de oficio (punto VIII infra), y adoptarse el criterio de que el INTA no está facultado para ello, los reparos pierden interés. Con todo, en el dictamen C-192-2008, la Procuraduría, a consulta del Auditor Interno del INTA, indicó que a los funcionarios del MAG e INTA les está prohibido acreditarse ante este órgano en condición de Certificadores de Uso Conforme del Suelo privados, para ejercer como tales fuera de la jornada laboral (“la superposición horaria constituye una falta grave en la función pública”), trabajos que ha de aprobar el órgano donde son funcionarios.

La prohibición deriva de las normas y principios éticos que rigen la función pública, principalmente el deber de probidad (Ley 8422, arts 3°, 4°, 38 inc. b, y su Reglamento, art. 1°, inc. 14): rectitud en el ejercicio de las potestades legales, imparcialidad en las decisiones, salvaguarda y prevalencia del interés público e institucional, etc. Siempre que haya posibilidad de un conflicto de intereses, “existe prohibición para que el funcionario realice de forma privada actividades cuya naturaleza pueda comprometer la transparencia y apego a la legalidad de la función pública”. (Dictamen C-192-2008).

Acerca de la prohibición o incompatibilidad éticas de acumular dos funciones públicas con intereses encontrados, en tanto puedan inducir al menoscabo del estricto cumplimiento de los deberes del cargo y comprometer la objetividad, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias 649/1993, 2011/1993, 3502/1994, 3932/1995, 5549/1995, 2883/1996, 1891/1997, 444/2000, 458/2000, 740/2001, 1749/2001, 5012/2001, 9685/2001, 644/2002, 466/2003, 1750/2003, 182/2006, 6472/2006, 155/2008, 18564/2008 y 4950/2009. De la SALA SEGUNDA DE LA CORTE, las sentencias 333/1999, 42/2008, y 410/2011. De la Procuraduría, los dictámenes C-391-2006, C-163-2007, C-192-2008, C-396-2008, C-302-2009 y C-219-2010; las Opiniones Jurídicas O. J.-012-2003, O. J-014-2006, O. J.-035-2007 y O. J.-90-2008, entre otras).

Tampoco podrían acreditarse como CUCS los funcionarios del INTA (o MAG) en este carácter, pues la ley no atribuyó la competencia al órgano, a nombre del que actuarían, amén de la incompatibilidad de funciones que podría surgir. Por iguales motivos, el órgano acreditante no podría acreditarse a sí mismo.

APROBACION Los estudios de suelos y certificaciones de uso conforme deben someterse a la aprobación del MAG (INTA), para los efectos legales consiguientes. (Arts. 36, 37, 131.3, 4 y 5 y 134 RLUMCS).

La aprobación es una medida de control posterior, dirigida a constatar la certeza del hecho sobre el que da fe el CUCS, y a tenerlo por correcto, a los fines de los arts. 46 y sigtes. LUMCS. En el caso, envuelve una valoración fundada sobre el mérito del acto de un tercero, por el órgano administrativo, externo a quien lo emite. La aprobación presupone la comprobación “ante el MAG” del uso conforme (arts. 46, 47 y 48 LUMCS; 131, 132.5, 133 135 RLUMCS).

Si a los funcionarios del MAG (o INTA) les está vedado acreditarse, en esa calidad o a título personal, como CUCS, y a ambos órganos acreditarse ante sí (lo no autorizado, está prohibido; principio de legalidad), no podrían ejercer tal función, y va de suyo que les sería incompatible aprobar los trabajos propios o a sus funcionarios los realizados por compañeros de oficina para los incentivos de la LUMCS.

Como garantía de imparcialidad, transparencia y para prevenir conflictos de intereses en el ejercicio de la función pública, “quien ostenta la autoridad para fiscalizar no puede a su vez ocupar la posición del sujeto fiscalizado”. (Opinión Jurídica OJ-035-2007, C-128-2007 y dictamen C-192-2008).

Se pone en entredicho la objetividad si un ingeniero presta servicios como profesional en lo privado y a la vez debe aprobar o fiscalizar la ejecución de los trabajos como funcionario público. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 649/1993 y 01750/2003). La incompatibilidad no desaparece por el hecho de que otro Ingeniero, compañero del profesional, realice el acto aprobatorio. La condición de compañeros y funcionarios compromete la objetividad, transparencia y control interno. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 01750/2003).

El MAG distingue entre la labor del Certificador de Uso Conforme de Suelo en el ámbito privado, con la función pública “asignada” al INTA. Si el INTA elabora el estudio y certificación, dice, verifica la información levantada en el campo por el funcionario, y lo pone en conocimiento del solicitante.

Lo anterior revela que no hay revisión y aprobación, control interno de labores. Se confunde la labor de realización del estudio y certificado, con la de revisión y aprobación.

Reprocha el MAG la falta de una cartografía nacional de suelos y capacidad de uso de las tierras a escala adecuada, de acatamiento obligatorio, contra la que los Certificadores puedan confrontar la información.

El Reglamento a la Ley Orgánica del MAG, Decreto 26431/97, atribuyó al Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras, de la Dirección de Investigaciones Agropecuarias (arts. 13), hoy sustituida por el INTA, arts. 49 y 51 del Decreto 31857), las funciones de realizar la cartografía de los suelos de Costa Rica, de acuerdo con su capacidad de uso; definir las metodologías de clasificación de suelo y capacidad de uso, con el fin de actualizarlas; así como la de revisar y ajustar la denominación cartográfica de los suelos y su clasificación taxonómica (art. 15, incs. 2 y 4).

De ahí que la falta de cartografía nacional de suelos y capacidad de uso de las tierras sería imputable a la omisión en el ejercicio de competencias por los respectivos órganos del MAG. De ser necesaria la citada cartografía para el ejercicio de las funciones del CUCS, queda sin aclarar la forma cómo se revisan y aprueban esas labores en la actualidad.

También es erróneo afirmar que los CUCS sólo satisfacen un interés particular, en tanto los funcionarios del INTA satisfarían un interés público, toda vez que la actuación de los primeros comporta el ejercicio privado de una función pública.

VII. PROFESIONALES EN CIENCIAS FORESTALES

En virtud de la oficiosidad del análisis, se conoce también de lo relativo al último aspecto que trató el dictamen C-193-2008.

El CIAgro en su momento consultó si acorde con lo dispuesto en el decreto ejecutivo número 30636–MAG los profesionales forestales, con grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales, acreditados como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, están facultados para realizar estudios de suelos y emitir las certificaciones, únicamente en tierras en las que se desarrollarán proyectos forestales, o pueden hacerlo en general.

El dictamen C-193-2008 indicó que esos profesionales “se encuentran habilitados para realizar estudios de suelos y emitir certificaciones de uso conforme, con independencia de si en el terreno en cuestión, se desarrollarán o no proyectos forestales”.

Se fundamentó en el Decreto 22614, art. 2° (concepto de profesional), la Ley 7221, arts. 5° (miembros ordinarios del CIAgro), 4°, reformado por la Ley 8188, (definición de profesional en ciencias agropecuarias), 15 (ejercicio de la profesión en Ciencias Agropecuarias); 17 inc g (realización de otras funciones que determinen leyes especiales); su Reglamento, Decreto 22688/1993, arts. 17 inc a, aptes 6, 9, 10, 14 e inc c, y 21 incs b y k (labores que competen a los miembros ordinarios del Colegio, con grado académico de Bachiller o superior a éste), y el Decreto 30636, artículo 3° (requisitos de los postulantes a Certificadores de Uso Conforme del Suelo).

Sin embargo, de oficio se reconsidera el dictamen en ese extremo, por lo siguiente:

• 1)Fungir como CUCS constituye un modo de ejercer la profesión.

Los postulantes a inscribirse en el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo han de estar “debidamente incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica y en ejercicio vigente de la profesión” (Decreto 30636, art. 3°, inc. a). Sea que cualquier suspensión temporal de la condición de miembro de ese Colegio o en el ejercicio profesional le impediría desenvolverse como CUCS, durante el período que la misma se mantenga.

• 2)El CUCS debe desempeñar esa labor de acuerdo con el área correspondiente a su “orientación académica y profesional”. Es principio que consagra el artículo 15 de la Ley Orgánica del CIAgro, 7221/1991, y reitera el 17 de su Reglamento, Decreto 22688/1993:

Ley 7221, art. 15: “Únicamente, los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos están autorizados para ejercer la profesión en Ciencias Agropecuarias, de acuerdo con lo establecido en el texto de esta Ley.

El Colegio de Ingenieros Agrónomos autorizará el ejercicio de la profesión en las áreas y niveles correspondientes de cada uno de sus miembros, de conformidad con los artículos 3 y 16 de esta Ley y su Reglamento”.

Decreto 22688, artículo 17: “Los miembros del Colegio deberán ejercer la profesión, en aquellos campos de las Ciencias Agropecuarias y Forestales que lo acrediten su orientación académica y profesional”. (Ver relación con el art. 26 de la Ley 7221).

En corolario de lo anterior, a los ingenieros forestales incorporados al CIAgro, con grado mínimo de Bachiller, se les autoriza a ejercer su profesión “en el campo de las Ciencias Forestales”; no en otro, como podría ser el de ingeniero agrónomo.

Sobre el distingo entre las profesiones de ingeniero agrónomo e ingeniero forestal, cfr: Ley 7221, art 4°, y el Reglamento General a la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, Decreto 22688-MAG-MIRENEM/2001, arts. 1°, 4° inc. e, 7°, 9°, pfo primero e in fine; 15 inc. a, 16 inc. a, 17, 18 incs. a, b, c, ch y d; 19 inc a, ptos 1 a 6, 8 a 10, 12, 13, 14; 19 inc b, ptos 1 a 4, 6 a 8, 11 y 12; 19 inc c, ptos 1, 4, 5, 8 y 9; 19 inc ch, ptos 1 a 3, 5 a 6, 8 a 10; y 21 incs ch, e, g, i, k, l y pfo. final; 23, 24, 27, 36, 54 inc e, 56 inc b, 74, 75, 77, pfo. 1° e inc d; 78, 79 pfo. 2°, 95, 97 y 100 inc a.

Los colegiados tienen el derecho-deber de ejercer legalmente la profesión en el área de las Ciencias Agropecuarias y Forestales que les habilita su título profesional de incorporación (arts. 15 inc a, y 16 inc a, Reglamento Ley CIAgro).

• 3)Dentro de ese contexto, ha de interpretarse, en su literalidad, el artículo 3°, inciso b, del Decreto 30636. En lo que interesa, dice:

“Artículo 3º—Los aspirantes a inscribirse en el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo, deberán cumplir con los siguientes requisitos:

• b)Poseer grado mínimo de Bachiller en Ingeniería Agronómica con énfasis en Fitotecnia o Generalista o grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales. (…). Los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos con grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales, podrán fungir como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, en tierras en las que se desarrollarán proyectos forestales”.

De la llana aplicación de esa norma, en armonía con la Ley 7221, art. 15, y el Decreto 22688, art. 17, vuelve a colegirse que los profesionales en Ciencias Forestales, con grado mínimo de Bachiller, pueden fungir como Certificadores de Uso Conforme del Suelo “en tierras en las que se desarrollarán proyectos forestales”; no en otras. Bajo esa concordancia, la frase final del art. 3°, inc b, Decreto 30636 es redundante e innecesaria, y sólo refuerza el ámbito de acción en que pueden desempeñarse los ingenieros forestales acreditados como CUCS. No requiere para ello un término adverbial, como “sólo”, “únicamente”, etc. El área de orientación académica del ingeniero forestal condiciona el ejercicio de su profesión y, por ende, los estudios de suelos y certificaciones de uso conforme que puede realizar. La escogencia a priori del tipo de ingeniero (agrónomo o forestal) a contratar vendría dada por el uso actual o potencial del terreno. La eventual dificultad para deslindar la elección no podría ser excusa para no delimitar los campos de trabajo, con base en la normativa que los regula.

No hay en el art. 3°, inc b, del Decreto 30636, una habilitación general para que los Bachilleres en Ciencias Forestales inscritos como CUCS realicen estudios de suelos y certificaciones para los incentivos de la LUMCS de manera ilimitada en lo agronómico y forestal, lo que sería de discutible legalidad. Esa norma, en su parte inicial, se circunscribe a precisar el grado y el énfasis que han de tener los aspirantes a CUCS.

No legitima la invasión de campos profesionales el hecho de que los estudios de suelos de los CUCS deban hacerse con la misma Metodología para Determinar la Capacidad de Uso de Tierras de Costa Rica, Decreto 23147-MAG-MIRENEM-1994.

Tampoco resultaría aplicable el principio in dubio pro libertatis, para favorecer el ejercicio profesional irrestricto, por varias razones:

• 1)Ante textos legales claros, no cabe duda de su recta interpretación.
• 2)Las profesiones de Ingeniero Agrónomo y Forestal deben ejercerse dentro del marco que permite el ordenamiento jurídico.
• 3)El ejercicio de una profesión liberal está íntimamente ligado a la libertad profesional. Como el derecho al trabajo, lo que tutelan es la libre elección de una profesión u oficio, y no que puedan ejercerse sin cortapisas, al margen de las regulaciones y limitaciones razonables que hagan posible la vigencia de otros valores constitucionales, y satisfagan, de manera proporcional y necesaria, el interés público. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 02655/2002. En igual sentido, cfr. de la misma Sala, los votos 1294/1991, 03932/1995, 04269/1995, 942/97, 5803/1997, 10253/2001, 00641/2002, 00705/2002, 1455/2002, 01472/2002, 2083/2002, 02550/2002, 02655/2002, 04106/2002, 04442/2002, 06094/2005 6915/2002, entre otros).
• 4)Por jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa, la prestación de servicios profesionales lo es de un servicio público, sujeta a disposiciones normativas propias, bajo supervisión de los Colegios Profesionales autorizados por ley. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 789-94 y 4637-99 y 07657-99. SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 127-F-98 SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, voto No. 96-2003).
• VIII)CONCLUSION En conclusión, se reconsidera de oficio el dictamen C-193-2008, en los siguientes términos:
• 1)A los fines del otorgamiento de incentivos o exoneraciones fiscales establecidos en la LUMCS y su Reglamento, el INTA carece de competencia para realizar, por medio de sus funcionarios (ingenieros agrónomos o forestales), los estudios de suelos y emitir las respectivas certificaciones, así como para contratar a ese efecto los servicios de profesionales autorizados por el CIAgro y acreditados como Certificadores de Uso Conforme de Suelo.
• 2)Dichos estudios y certificaciones sólo lo pueden llevar a cabo ingenieros agrónomos o forestales que ejercen privadamente su profesión en el área que corresponde a su orientación académica y profesional, habilitados por el CIAgro y acreditados ante el INTA.
• 3)Por el conflicto de intereses que se daría, los ingenieros agrónomos o forestales que laboren para el MAG o INTA tampoco pueden realizar esos actos, sea desempeñarse como Certificadores de Uso Conforme, ni acreditarse como tales, forma privada.
• 4)Los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos, con grado de bachiller en ciencias forestales y acreditados como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, están habilitados para realizar estudios de suelos y emitir certificaciones de uso conforme únicamente en tierras donde se desarrollarán proyectos forestales.

De usted, atentamente, José J. Barahona Vargas Procurador Asesor c.c.: MSc Gloria Abraham Peralta Ministra Ministerio de Agricultura y Ganadería Licda. Xinia María Chaves Quirós Vice Ministra Ministerio de Agricultura y Ganadería