← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 00066-2006 Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV · Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV · 13/07/2006
OutcomeResultado
The dismissal of the action was affirmed in full, leaving the environmental sanctions—including cancellation of the concession and closure of the quarry—in effect.Se confirmó íntegramente el rechazo de la demanda y quedaron vigentes las sanciones ambientales, incluida la cancelación de la concesión y la clausura del tajo.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court affirmed the dismissal of the action brought by Constructora Zurquí S.A. and Rafael Zamora Fernández against sanctions imposed by the Environmental Administrative Tribunal. It found that the plaintiffs had repeatedly diverted the Virilla River, extracted material, and used its waters without authorization from MINAE, while also failing to carry out the environmental restoration measures required by the environmental impact study. The court held that the initial suspension of operations and removal of machinery were valid precautionary measures because the risk of serious or irreversible harm permits preventive action despite scientific uncertainty. It distinguished those interim measures from the final sanctions adopted after the administrative proceeding. Given the severity, continuity, and repetition of the environmental damage, the court found the quarry closure and cancellation of the concession reasonable and proportionate. It therefore affirmed the appealed judgment in full and maintained the award of costs against the plaintiffs.El Tribunal Contencioso Administrativo confirmó el rechazo de la demanda promovida por Constructora Zurquí S.A. y Rafael Zamora Fernández contra las sanciones del Tribunal Ambiental Administrativo. Consideró probado que los actores desviaron reiteradamente el cauce del río Virilla, extrajeron materiales y utilizaron sus aguas sin autorización del MINAE, además de incumplir las medidas de recuperación previstas en el estudio de impacto ambiental. Determinó que la paralización inicial de las labores y el retiro de maquinaria fueron medidas precautorias válidas, pues ante el riesgo de daño grave o irreversible la falta de certeza científica no impide actuar preventivamente. Distinguió esas medidas cautelares de las sanciones definitivas adoptadas después del procedimiento administrativo. Debido a la gravedad, continuidad y reiteración del daño, estimó razonables y proporcionales la clausura del tajo y la cancelación de la concesión. En consecuencia, confirmó íntegramente la sentencia apelada y mantuvo la condena en costas contra los actores.
Key excerptExtracto clave
Likewise, the sanctions imposed on those who violate the rules governing environmental protection must be reasonable and proportionate to the damage they have caused to the healthy and ecologically balanced environment. The record demonstrates the ecological disaster caused by the plaintiffs, not only through the diversion of the Virilla River but also through damage to its surroundings and their failure to comply with the environmental impact study they were required to follow. VIII.—CONCLUSION.—The foregoing demonstrates the irregularities committed by the appellants in their use and enjoyment of the assets granted under concession and, consequently, their improper exploitation contrary to the rules governing environmental matters. Based on the preceding considerations, the sanctions imposed are consistent with the applicable legal order, and the appealed decision must therefore be affirmed in all respects.Pues bien, en igual sentido las sanciones que se le impongan a quienes infringen las normas que regulan la protección del medio ambiente, deben ser razonables y proporcionales en relación con el daño que han ocasionado a ese ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En autos, ha quedado demostrado el desastre ecológico que ocasionaron los autores no solamente en la desviación del río Virilla, sino en el entorno del mismo y en el incumplimiento del estudio del impacto ambiental al cual se encontraban obligados a cumplir. VIII.- CONCLUSIÓN.- De todo lo anterior, han quedado demostradas las irregularidades cometidas por los recurrentes en el uso y disfrute de los bienes dados en concesión, y por ende su explotación indebida y no conforme con la normativa que regula la materia ambiental, por lo que con base en lo dicho en los considerandos anteriores, las sanciones impuestas se encuentran acorde con el ordenamiento jurídico que regula la materia y por lo tanto, se debe confirmar en todos sus extremos la resolución venida en alzada.
Pull quotesCitas destacadas
"El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales."
"The State must assume a dual duty to act and to refrain from acting: on the one hand, it must refrain from infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other, it must adopt the measures necessary to fulfill constitutional requirements."
Considerando III
"El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales."
Considerando III
"De esta forma, en caso que exista un riesgo de daño grave o irreversible- o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate."
"Thus, when there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned."
Considerando VI
"De esta forma, en caso que exista un riesgo de daño grave o irreversible- o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate."
Considerando VI
"Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensar los daños ocasionados al ambiente."
"This is because after-the-fact enforcement is ineffective in environmental matters: once biologically and socially harmful consequences have occurred, punishment may carry moral significance but can scarcely compensate for the environmental damage caused."
Considerando VI
"Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensar los daños ocasionados al ambiente."
Considerando VI
"La sola comprobación del desvío del cauce del río y el incumplimiento de la recuperación ambiental ordenada en el estudio de impacto ambiental, como ha quedado demostrado en autos hacen oportuno la cancelación de la concesión de la explotación del tajo."
"Proof of the river diversion and of the failure to undertake the environmental restoration required by the environmental impact study, as established in the record, justified cancellation of the quarry concession."
Considerando VII
"La sola comprobación del desvío del cauce del río y el incumplimiento de la recuperación ambiental ordenada en el estudio de impacto ambiental, como ha quedado demostrado en autos hacen oportuno la cancelación de la concesión de la explotación del tajo."
Considerando VII
Full documentDocumento completo
No. 66-2006 No. 66-2006 ADMINISTRATIVE AND CIVIL COURT OF THE TREASURY, FOURTH SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSE, at nine fifty a.m. on July thirteenth, two thousand six.
Ordinary Administrative Litigation Proceeding (Proceso Ordinario Contencioso Administrativo) filed by Rafael Zamora Fernández, of legal age, married, businessman, resident of San Antonio de Belén, holder of identity card number 1-563-370, acting on his own behalf and as general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma) for Constructora Zurquí Sociedad Anónima, legal entity identification number three-one hundred one-zero fifty-four thousand five hundred seventy-nine-twenty-five.
BACKGROUND:
1).- The amount in controversy having been set as indeterminable, the plaintiff, acting on his own behalf and as representative of Constructora Zurquí S.A., files this action seeking a judgment declaring: “AS PRINCIPAL RELIEF: 1.- That Resolutions No. 246-99 TAA, issued at 8:00 a.m. on August 3, 1999, and No. 291-99 TAA, issued at 13:30 hours on August 24, 1999, both rendered by the Tribunal Ambiental Administrativo, are null and void and must be revoked. 2.- That, as a consequence of the foregoing, my principal, CONSTRUCTORA ZURQUÍ S.A., must be permitted to operate the concession it holds in accordance with its rights, and the Dirección de Geología y Minas must be notified that the penalties imposed are without effect or legal validity whatsoever. 3.- That Mr. Rafael Angel Zamora Fernández be declared not jointly and severally liable (responsable solidario), by virtue of the annulment of the challenged resolutions. 4.- That the State be ordered to pay the damages (daños y perjuicios) caused by the arbitrary and unlawful penalties imposed upon us, to be quantified in the judgment-enforcement proceeding (proceso de ejecución de sentencia). 5.- That the State be ordered to pay all costs of this action.
AS ALTERNATIVE RELIEF: 1.- That Resolutions No. 246-99TAA, issued at 8:00 a.m. on August 3, 1999, and No. 291-99 TAA, issued at 13:30 hours on August 24, 1999, both rendered by the Tribunal Ambiental Administrativo, are partially null and void and must be revoked, particularly the order imposing joint and several liability for the environmental damage (daño ambiental) caused by alteration of the watercourse (alteración del cauce), the immediate cessation of work, and the permanent closure of the quarry. 2.- That, as a consequence of the foregoing, my principal, CONSTRUCTORA ZURQUÍ S.A., must be permitted to operate the concession it holds in accordance with its rights, and the Dirección de Geología y Minas must be notified that the penalties imposed are without effect or legal validity whatsoever. 3.- That Mr. Rafael Angel Zamora Fernández be declared not jointly and severally liable, by virtue of the annulment of the challenged resolutions. 4.- That, as a consequence of the foregoing, the Dirección de Geología y Minas must be notified that the penalties imposed and revoked are without effect or legal validity whatsoever. 5.- That the State be ordered to pay the damages caused by the arbitrary and unlawful penalties imposed upon my principals, to be quantified in the judgment-enforcement proceeding. 6.- That the State be ordered to pay the costs of this action.”
5).- The mandatory procedural requirements have been observed, and no grounds for nullity capable of invalidating the proceedings are apparent. This decision is issued within the timeframe permitted by the Court’s workload, following deliberation.
Opinion drafted by Judge Segura Solís; and,
CONSIDERING:
The facts found to have been proven, as well as those found not to have been established in the appealed judgment, are affirmed because they identify the evidence contained in the case record and faithfully reflect the proceedings.
II.THE APPELLANT’S GROUNDS FOR APPEAL.- Counsel for the plaintiffs states that the decisions issued by the Tribunal Ambiental Administrativo were challenged before this Court on the ground that they were absolutely null and void because their content was inconsistent and deficient. He bases his arguments on the absence of any regulation empowering the Tribunal to impose a sanction such as ordering the closure of a concession, and further contends that there is no relationship whatsoever between the provisions cited by it and the facts deemed proven in those decisions. In these judicial proceedings, he states that the trial judge relied on sections 2,4,17,50, 51, 52 and 99 of the Ley Orgánica del Ambiente as grounds for canceling the concession and closing the quarry. Furthermore, the judge deemed the alteration of the riverbed (cauce del río) proven based on the testimony of Emilio Garro Rojas, whose deposition stated that the diversion of the riverbed occurred in the year one thousand nine hundred ninety-three, and that even though there were subsequent reports from the year 1997, the fact remains that the riverbed was altered from the outset in order to create an outlet toward the Guápiles highway.
It may be concluded from the foregoing that the Ley Orgánica del Ambiente, Ley No 7554 del 4 de octubre del año 1995, has been in effect since its publication; consequently, the jurisdiction of the Tribunal Ambiental would be precluded because the events occurred before that provision was enacted, and applying it would give retroactive effect to a punitive provision. Similarly, the trial judge retroactively applies the Código de Minería, which was enacted on the day 28 de junio del año 2002, years after the events occurred. He states that, at the relevant time, the only provision establishing a sanction for diverting the river was section 226 of the Código Penal, expressly cited by the Tribunal Ambiental, but that the Tribunal could not apply it for jurisdictional reasons. Likewise, even if it is alleged that his client extracted material from the river without authorization, the only potentially applicable provision would be section 227 of the Código Penal, which likewise could not be applied by the Tribunal Ambiental for the same reasons stated above.
Consequently, there is no provision whatsoever that authorized the Tribunal Ambiental to impose the sanctions, and in the absence of such a provision, those sanctions lack a legal basis and are therefore null and void. He further alleges that the proceedings lack evidence that could have led the Tribunal to conclude that his clients caused environmental damage (daño ambiental) by altering the riverbed. The aforementioned Tribunal Administrativo did not know and never determined whether alteration of the riverbed required additional remediation measures or whether the measures contemplated in the E.I.T. were sufficient; it therefore never established whether environmental damage had occurred or whether the matter involved an environmental impact (impacto ambiental), and thus could not assess the reasonableness and proportionality of the sanctions imposed. Nor is there evidence clearly establishing whether the challenged acts were sufficiently serious to warrant closure of the concession.
This is the basis for his allegations that the Tribunal Ambiental violated due process (debido proceso). Similarly, he states that he disagrees with the judge’s position regarding the precautionary principle (principio precautorio), or in dubio pro natura principle, and the reversal of the burden of proof (inversión de la prueba), because the measures to be adopted in the matter under review were neither precautionary nor temporary. If there was doubt as to whether an activity could cause harm, it would be reasonable to suspend it until it was scientifically demonstrated either that the activity did not cause harm or, conversely, that it did. In the matter under review, the decision of the Tribunal Ambiental did not impose a temporary measure; rather, it ordered the shutdown and closure of the activity. The judge therefore confuses the precautionary principle with the punitive principle, and the burden of proof accordingly rested on the prosecuting authority to establish with certainty that harm had in fact been caused and that closure was therefore warranted.
Regarding environmental remediation (recuperación ambiental), the Tribunal Administrativo based its decision to close the quarry on the allegation that his client had failed to carry out the environmental remediation established in the environmental impact study (estudio de impacto ambiental). However, section 67 of the Código de Minería establishes the grounds that may result in forfeiture of the concession (caducidad de la concesión) and the procedure through which such a sanction may be ordered, (subsection ch) of that section. Consequently, because there is a provision governing the violation attributed to us and establishing the corresponding sanction, there is also a procedure to be followed, which entails notifying the concession holder so that, within a period of ninety days, it may comply or provide justification; otherwise, the case file is referred to the Minister so that the Minister may grant a new period or determine that none is necessary and direct the Dirección de Geología y Minas to declare the concession forfeited.
Under these circumstances, a special provision exists (section 67, subsection ch) of the Código de Minería, which prevails over the general provision in section 99 of the Ley Orgánica del Ambiente. Therefore, if the alleged violation was the failure to commence environmental remediation, the Tribunal should have ordered the Dirección de Geología y Minas to initiate immediately the procedure established therein, but under no circumstances should it have ordered cancellation of the concession on the alleged ground without following the procedure established in section 67 of the Código de Minería. This constitutes a further violation of due process and the right of defense (derecho de defensa). With regard to the disproportionality and irrationality of the sanctions, the appellant argues that the judge stated that four sanctions had not been imposed, but rather a single sanction ranging from a warning to closure of the quarry, with suspension in between, and she divided them—something the Tribunal Ambiental’s decision did not do—into some sanctions for diverting the river and others for failing to commence environmental remediation.
Thus, what purpose is served by warning the regulated party if its business operation is being shut down at the same time? He reiterates: what purpose is served by imposing a temporary sanction if the business is ordered closed? There is therefore an inconsistency among the sanctions ordered. Moreover, the judge did not address the fact that, although the alleged harmful effects of his client’s actions were not proven, the Tribunal decided to impose four sanctions—and the most severe ones at that—when the seriousness of the alleged violations had not been established. The Tribunal Ambiental Administrativo did not find that his client’s actions were harmful, and if that is so, the alleged violations do not possess the degree of seriousness necessary to impose not only four sanctions, but also the most severe sanctions, such as closure of the quarry. It should be noted that the legislature qualifies conduct that damages the environment by specifying that not just any damage or alteration will suffice; rather, the damage or alterations must be harmful to the environment.
In the challenged decision No 246-99-TAA, the Tribunal Ambiental does not state in the proven facts that the possible and alleged damage and alterations caused by his client were harmful in nature. Nor does it make that assessment in Considerando III, limiting itself to stating that the riverbed was altered, but never that the alteration was harmful to the environment. Accordingly, it was neither possible nor lawful to impose four sanctions, including the most severe of all—permanent closure—and the sanctions imposed therefore bear no proportional or rational relationship to the alleged violations found. In view of the foregoing, he requests that the trial court judgment be reversed and that all claims in the complaint be granted.
CONSTITUTIONAL BASIS AND JUDICIAL DEVELOPMENT OF THIS RIGHT. Before analyzing the grounds for appeal submitted by the plaintiffs’ representative, it is appropriate and useful to refer to the case-law development by the Sala Constitucional concerning Environmental Law (Derecho Ambiental), particularly the principles established in this field. Before Article 50 of the Constitución Política was amended, the case law of our Tribunal Constitucional recognized the protection and preservation of the environment as a fundamental right (judgment number 2233-93), deriving it from Articles 21 (right to health), 69 (constitutional requirement for the “rational exploitation of land”), and 89 (protection of natural beauty), all of the Constitución Política. Thus, in Judgment No 6322/2003, issued at fourteen hours and fourteen minutes on tres de julio del año dos mil tres, the Sala Constitucional, to prevent the existence of the right to a healthy and ecologically balanced environment from being confined to the semantic plane, incorporated a series of governing principles that guarantee effective environmental protection (tutela efectiva del ambiente).
Those principles are binding on both private parties and State institutions—as previously indicated—in their use of natural resources, and they will be discussed below. It should be noted that this enumeration in no way constitutes a closed list (numerus clausus), since the evolution of this right itself will frame and define others; for the time being, the following principles may be derived from legal scholarship, the regulations in force, and constitutional case law in connection with the substantive issue before us. In that decision, the Court stated:
“...1.- State responsibility for protecting environmental rights: Following the recent amendment of Article 50 of the Constitution expressly enshrining environmental rights as fundamental rights, the State’s obligation to guarantee, defend, and protect those rights is also definitively established, thereby making the State the guarantor of the protection of the environment and natural resources. Pursuant to this provision, in relation to Articles 20, 69, and 89 of the Constitución Política, the State’s responsibility to exercise a protective and governing function in this field arises, as provided by the constitutional provision under discussion—a function implemented through environmental regulations. The constitutional mandate therefore establishes the State’s duty to guarantee, defend, and preserve that right.
“Prima facie, to guarantee means to secure and protect the right against any risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that threatens the right; and to preserve means to take action aimed at shielding the right in advance from possible dangers so that it will endure for future generations. The State must assume the dual duties of action and restraint: on the one hand, it must refrain from itself violating the right to a healthy and ecologically balanced environment; on the other, it must undertake the task of adopting the measures necessary to satisfy constitutional requirements” (judgment number 9193-2000, issued at sixteen hours and twenty-eight minutes on diecisiete de octubre del dos mil).
In this regard, it must be borne in mind that the legislation designates the Ministerio del Ambiente y Energía as the governing body for the natural resources, energy, and mining sector, pursuant to Article 2 of the Ley Orgánica of that Ministry, number 7152, de cuatro de junio de mil novecientos noventa:
“The functions of the Ministry of the Ministry of the Environment and Energy shall be the following:
ch) To issue, by executive decree, mandatory rules and regulations concerning the rational use and protection of natural resources, energy, and mines.
In this regard, the control and oversight of environmental matters and activities constitute an essential function of the State pursuant to Article 50 of the Constitution, insofar as the third paragraph provides, as relevant:
“The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; which is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article 9 of the Constitución Política, which expressly prohibits the Branches of Government from delegating the exercise of their inherent functions, particularly when those functions are essential. In this regard, constitutional case law has held that:
“Articles 9, 10, 121, 140, and 152 of the Constitution, among others, clearly assign specialized functions to different Government bodies—Branches—and have designed a complex system of checks and balances as a guarantee, indeed the most important guarantee, if you will, of freedom. From this perspective, the separation of functions, reciprocal oversight, and self-restraint of those branches stand as a bulwark protecting constitutional values, principles, and provisions for the direct benefit of all inhabitants of the country” (Judgment number 4091-94, of fifteen hours and twelve minutes on nueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).
Thus, given the subject matter at issue—environmental protection—and the consequences of its lack of protection—environmental pollution and health problems among the inhabitants—this Court holds that the delegation to private parties of the functions of governance, control, and oversight in environmental matters can never be constitutional, because those functions are reserved exclusively to the State and are the responsibility of the various administrative agencies.
“This Chamber has also recognized that both the right to health and the right to an environment free from pollution, without which the former could not be made effective, are fundamental rights; therefore, the State has an obligation to protect them, whether through general policies intended to achieve that purpose or through specific acts by the Administration. Sustainable development is one such general policy issued by the State to expand the opportunities for everyone to fulfill their aspirations for a better life by increasing productive capacity or expanding the possibilities of achieving equitable progress in relation to population growth, or between population growth and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, the direction of investment, the channeling of technological development, institutional changes, and everything else that helps meet present and future human needs” (Judgment number 1763-94, of sixteen hours and forty-five minutes on trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).
“Article 11.- Right to a healthy environment.- Everyone has the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services. The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment.” Similarly, the first principle of the Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano establishes:
“Human beings have the fundamental right to freedom, equality, and the enjoyment of adequate living conditions in an environment of such quality as to permit a life of dignity and well-being, and they bear the solemn obligation to protect and improve the environment for present and future generations.”
“Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” (See also Article 11 of the Ley de Biodiversidad).
The term prevention derives from the Latin “praeventio,” which refers to the act and effect of preventing and to preparations and measures taken in advance to avoid a risk or carry something out. Prevention seeks to anticipate adverse effects and to ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention (principio rector de prevención) is based on the need to take and implement every precautionary measure necessary to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponing the activity in question. This is because, in environmental matters, ex post enforcement (coacción a posteriori) is ineffective: once biologically and socially harmful consequences have already occurred, punishment may have moral significance, but it will scarcely compensate for the damage caused to the environment.
“[...] human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material waste shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental), created by this Law. Prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects.” (Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco).
Thus, protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment requires the State to adopt preventive measures to avoid harm to it; among the principal measures established by the legislature for this purpose are Environmental Impact Studies, which are grounded in the provisions of the aforementioned Article 17 of the Ley Orgánica dl Ambiente. In this regard, it is important to emphasize that, pursuant to the constitutional mandate—Article 50—and the Law—Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente—a general principle is established whereby every human activity that modifies the surroundings requires an environmental impact study. Therefore, the characteristics of the project or work shall determine, in each case, whether that technical study is required, rather than the imposition of arbitrary conditions, whether administrative or regulatory (as stated by this Court in judgment number 1220-2002, of las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos).
Pursuant to this provision, constitutional case law has recently required this technical study before undertaking any project that may affect the environment, as a safeguard to give effect to environmental rights. By way of example, it has required the study for the following activities, with the caveat that this can in no way constitute an exhaustive list (numerus clausus): the felling of trees in a wildlife refuge (judgment number 1888-95, cited above); the siting of a “waste transfer center” (judgment number 2671-95, of las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco); a decision determining whether the “Río Azul waste dump” should be closed or allowed to continue operating (judgment number 1154-96, of las dieciséis horas del seis de marzo de mil novecientos noventa y seis); the reduction in area of a protected zone (judgment number 7294-98, of las dieciséis horas quince minutos del trece de octubre de mil novecientos noventa y ocho); the treatment of orange peels on plantations (judgment 1999-2219, of las quince horas dieciocho minutos del veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve); urban planning and approval of residential developments (judgments number 2001-3694, of las dieciséis horas veintiséis minutos del quince de mayo del dos mil uno, and number 2002-1220, of las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos); construction of hydroelectric plants (judgment number 2000-10466, of las diez horas diecisiete minutos del veinticuatro minutos del dos mil); construction of river dikes (judgment number 2001-6503, of las nueve horas veintiséis minutos del seis de julio del dos mil uno); construction and operation of manually operated sanitary landfills (judgments number 2002-5977 and 2002-6782); and operation of a nursery and fern plantation (judgments number 2000-9735 and 2001-3840).
Accordingly, it may properly be said that performance of this technical study constitutes a constitutional principle and, consequently, is mandatory for private parties and, all the more so, for State institutions, as that Court has previously held:
“III.- Obligation of State institutions to comply with environmental legislation in their ordinary activities: The third paragraph of constitutional Article 50 states with complete clarity that the State must guarantee, defend, and preserve every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment. This means that public entities are not only obligated to enforce environmental legislation against private parties and other public entities, but, first and foremost, must also align their own actions with the requirements of those protective bodies of law. State institutions are the first entities called upon to comply with protective environmental legislation, and there is no justification whatsoever for exempting them from compliance with environmental requirements such as, by way of example, the environmental impact study required by the Ley Orgánica del Ambiente for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment.” (judgment number 2001-6503, cited above).
The legislature entrusted the “Secretaría Técnica Nacional Ambiental” with assessments conducted by “an interdisciplinary team of professionals registered with and authorized by the Secretariat… in accordance with the guidelines it has prepared. The cost of environmental impact assessments shall be borne by the interested party.” Article 19 of the Ley Orgánica del Ambiente established that “the decisions of the Secretaría Técnica Ambiental must state their grounds and reasoning,” thereby incorporating into this field the general principle that administrative acts must state their grounds, also developed by the Ley General de la Administración Pública, which is itself a safeguard forming part of substantive due process (debido proceso sustantivo). In accordance with the international commitments undertaken by Costa Rica and entrusted to SETENA, approval of an environmental impact study requires a detailed analysis that includes, as required by Article 24 of the Ley del Ambiente, the technical criteria and weighting percentages that make approval of the study possible.
It must also conform to the national State’s and local government’s environmental regulations, planning objectives, and priorities, as set forth in Principle 11 of the Declaración de Río. Damage that may be caused to the environment is always difficult or impossible to repair, and approval of an environmental impact study requires complete certainty that natural resources will be affected as little as possible, as Article 50 of the Carta Política mandates by its own force. In any event, it must be noted that performance and approval of the environmental impact study do not in themselves authorize the project in question to begin operating, since the study is merely one of the requirements for completing the authorization process (judgment number 5321-96, cited above), which in some cases will also require obtaining a health permit, approval of the residential-development plans by the respective municipality, endorsement of the concession by the Instituto Costarricense de Electricidad, issuance of business licenses, etc. This is because, with respect to the environment, one cannot speak of immutable variables; quite the contrary, by its very nature the environment is changeable in itself, and even more so through human intervention.
Approval of an environmental impact study under the terms set forth in the Ley Orgánica del Ambiente likewise does not constitute an immutable authorization to carry out a particular human project, since if environmental damage is detected through the Administration’s oversight activities, the permit must be revoked in order to guarantee the right established in Article 50 of the Constitución Política.
“[...] exceptional treatment is not admissible for carrying out the Administration’s ordinary activities, even when they are urgent; [...]” (judgment number 2001-6503, cited above).
In this regard, a distinction must be made between “mere urgency” (mera urgencia), a term that operates as a qualifier and that, in many cases, is not even necessarily fundamental or imminent, insofar as “[...] it is nothing more [than] the prompt execution or remedy of a given situation that arose from the effects of how that very situation was handled, [...]” (Judgment number 3410-92, of las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos); and therefore may properly be understood as the need for the Public Administration to act in a particular situation; in most cases, it arises from the Administration’s failure to find a solution using the instruments provided by the legal system. A “state of necessity (estado de necesidad)” means exceptional situations—that is, situations arising outside the ordinary course of events—of such magnitude that they may imminently affect life and property, the public interest and public order, or public safety, and that cannot be controlled, managed, or overcome under the ordinary regulations available to the Government, thus making administrative intervention inevitable and urgent, even outside the bounds of the law.
Accordingly, not only regulations but also actions by public institutions that dispense with the ordinary formalities and procedures governing the regular activities of the Administration are contrary to Constitutional Law; in this case, this refers to dispensing with environmental regulations (normativa ambiental), such as, for example, conducting an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) or applying for health permits. In situations of necessity that are foreseeable in the long, medium, or short term, an exception from compliance with environmental obligations cannot be claimed, since such situations become part of the Administration’s ordinary activities, as in the construction of river dikes to protect the population from flooding (judgment number 2001-6503). In this regard, it must be clear that, for an emergency measure to be deemed constitutionally valid, it must be directed solely and exclusively toward resolving the emergency situation that gave rise to it and must also pursue the common good; that is, it must be fair and reasonable (proportionality in the strict sense).
“[...] this Court considers the administrative action aimed at remedying the pollution problem so emphatically alleged by the interested parties to be insufficient. The Ministry has stated, more or less expressly, that the persistence of the problem under examination is due solely to a shortage of human and material resources. However, that is not a valid excuse. On other occasions, this Chamber has held that, given the rank and significance of the human and constitutional value at stake—namely, people’s health, as well as their right to a healthy environment and, ultimately, their right to breathe and live in an atmosphere that complies with health standards—the State’s mere excuse that it lacks the material means to address these problems is inadmissible, because [in] such cases the Administration is required to give priority to solutions and, using its limited resources, to do whatever is necessary under the legal system to implement them promptly.-” (Judgment number 0695-96, de las quince horas cuarenta y dos minutos del siete de febrero de mil novecientos noventa y seis).
To the same effect, see judgments number 4504-93, de las diecisiete horas treinta y seis minutos del ocho de septiembre de mil novecientos noventa y tres; 3705-93, de las quince horas del treinta de mayo de mil novecientos noventa y tres; number 7154-94, de las dieciséis horas cuarenta y ocho minutos del dos de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro; number 0915-95, de las dieciséis horas seis minutos del quince de febrero; number 4149-95, de las nueve horas treinta minutos del veintiocho de julio; both from mil novecientos noventa y cinco; number 0459-96, de las quince horas nueve minutos del veintidós de enero de mil novecientos noventa y seis; and number 0726-98, de las doce horas veintiún horas del seis de febrero de mil novecientos noventa y ocho.
“Thus, coordination is the ordering of the relationships among these various independent activities, taking into account their convergence upon the same object or entity in order to make that convergence useful to an overall public plan, without eliminating the mutual independence of the acting entities. Because there is no hierarchical relationship among decentralized institutions, or between the State itself and the municipalities, particular conduct cannot be imposed upon them. This gives rise to the indispensable interinstitutional ‘agreement,’ in the strict sense, whereby autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and comprehensive framework, within which each performs a role with a view toward a mission entrusted to the others. Accordingly, relations between municipalities and other public entities may be conducted only on an equal footing, resulting in consensual forms of coordination and excluding any compulsory arrangement that would impair municipal autonomy (autonomía municipal) by subjecting corporate entities to a coordination framework without or against their consent; it does, however, permit the necessary subordination of those entities to the State and in the State’s interest—through the State’s ‘administrative oversight (tutela administrativa)’ and, specifically, through its function of reviewing legality, which entails general supervisory powers over the entire sector.
The Constitutional Chamber has recognized the cooperative relationship thus defined and has repeatedly held that projects undertaken by the various public institutions must be carried out in compliance with the legal system: first, with constitutional provisions, and then with statutory and regulatory provisions. Thus, for the Executive Branch or other public entities to carry out projects on their own initiative in a particular locality, they must obtain the corresponding municipal permits and licenses, where applicable, as stated in amparo judgment number 02231-96, transcribed, insofar as relevant, in Considerando VIII of this judgment.
This obligation of coordination between State institutions and municipalities is implicit in the Political Constitution itself. For example, with respect to municipal taxing authority (potestad tributaria municipal), the initiative must originate with the councils themselves, both for approval by the Asamblea Legislativa and for tax exemptions, even where State economic policy is involved, as stated in judgment number 2311-95, cited above. This means that proper and mandatory coordination must exist between the State and local corporate entities, thereby complying with this provision without encroaching upon municipal autonomy. Likewise, the Chamber considers that the same relationship of coordination must exist in matters of urban planning (planificación urbana), even though urban planning has been defined—by constitutional provision—as falling within the jurisdiction of local governments.
Such planning should be organized in accordance with the general directives and guidelines of the Plan Nacional de Urbanismo prepared by the Executive Branch—upon the proposal of the Dirección de Urbanismo del INVU and the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica—and incorporated into the Plan Nacional de Desarrollo referred to in the Ley de Planificación Nacional, on the understanding that this Plan must be enacted by an ordinary law.” Accordingly, because the protection, implementation, and development of environmental matters are of the utmost interest to the Nation, all public agencies, including municipalities, are obligated to “coordinate their functions” in order to give effect to environmental law and guarantee citizens genuine protection of the right to the environment. Article 3 of the Ley Orgánica del Ambiente expressly recognizes this principle by providing:
“Article 3. Joint participation to fulfill objectives The Government shall establish a harmonious and interrelated set of objectives aimed at improving the environment and properly managing natural resources.
These objectives shall incorporate specific decisions and actions intended to fulfill them, supported by rules, institutions, and procedures that enable those policies to function effectively.” In application of the foregoing, in judgment number 1888-95, cited supra, when examining violations of environmental law and the damage caused in Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, the Chamber held:
“[...] nevertheless, it considers that there has indeed been negligence on the part of the State as a whole, because despite the time elapsed, the underlying problem in this amparo proceeding has not been resolved. The reports submitted to this Chamber by the other respondent entities in this matter lead to the conclusion that there is no coordination among them to protect and oversee such a rich and varied area, with each of them sharing responsibility for the comprehensive management of that environment; this is so much the case that, within Refugio de Gandoca-Manzanillo, for those wishing to undertake activities or projects, wastewater and solid-waste treatment form part of the requirements to be considered, which clearly must be overseen by the Ministerio de Salud.” Following this same reasoning, in judgment number 2002-4830, of dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil dos, the Chamber ordered coordination between the municipality of the respective canton and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to find a solution to the lack of planning regarding sewage or wastewater treatment in that locality:
To the same effect, see judgments number 4480-94, of diez horas cincuenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; number 2671-95, of dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 1499-96, of nueve horas del veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y seis; 1360-97, of quince horas dieciocho minutos del cinco de marzo de mil novecientos noventa y siete; 1886-95, of nueve horas doce minutos del siete de abril de mil novecientos noventa y cinco; and 2863-97, of quince horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de mayo de mil novecientos noventa y siete.
The duty of coordination among the various public agencies was recognized in the Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano, in its principle number 13—albeit from the perspective of the interrelationship among disciplines, in order to give environmental law greater exclusivity and stability—which provided:
“To achieve more rational management of resources and improve environmental conditions, States should adopt an integrated and coordinated approach to their development planning so as to ensure that development is compatible with the need to protect and improve the human environment for the benefit of their populations.”
“[...] such that positive administrative silence cannot be understood to take effect merely because the period within which the Administration should have ruled on the forest-harvesting permit (permiso de explotación forestal) elapsed without it doing so, because this would place the country’s forest heritage in imminent danger by allowing its irrational and indiscriminate exploitation through that means” (judgment number 6836-93, cited supra).
Recently, this principle was incorporated into the first paragraph of artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, which, insofar as relevant, provides verbatim:
“In matters involving natural resources, the positive administrative silence contemplated in artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública shall not apply.”
“The best way to address environmental issues is through the participation of all interested citizens at the appropriate level. At the national level, every person must have adequate information about the environment available to public authorities, including information concerning hazardous materials and activities in their communities, as well as the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information available to everyone. Effective access shall be provided to judicial and administrative proceedings, including compensation for damages and the relevant remedies.” This principle clearly demonstrates the importance accorded internationally to environmental issues and, above all, generally to civil society’s participation in decisions of great significance to the community. As Costa Rica is a signatory State, this instrument certainly binds and conditions it, since that is the consequence of signing it, as this Court held in judgment number 8319-2000, of diez horas dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos mil:
“Thus, its purpose is to ensure that governmental decisions result from a discussion that is not confined to small official circles or groups with partial interests, but instead takes other opinions into account, with the openness necessary to create a broader debate, while still complying, of course, with the requirements established by the applicable legislation. This does not entail stripping the Public Administration’s principle of legality (principio de legalidad) of its constitutional status, although it is certainly a more democratic form of government that expands the forums for debate on matters such as environmental protection and, by virtue thereof, opens them to citizen intervention and opinion. We are therefore dealing with an approach already widely accepted in the evolution of the concept of democracy, and this amparo proceeding provides an excellent opportunity to give it clear and effective force so that it does not remain mere rhetoric. For that very reason, the environmental question is an issue that the Chamber has already recognized as one that grants individuals special standing (legitimación especial), which is recognized as a ‘right of reaction’ (derecho reaccional) (see judgments 2233-93 and 3705-93 of this Chamber).
‘In environmental law, the procedural prerequisite of standing (legitimación) tends to extend and broaden to such a degree that it necessarily entails abandoning the traditional concept. It must generally be understood that any person may be a party and that their right does not arise from property titles, rights, or specific causes of action that they might exercise under the rules of conventional law; rather, their procedural action responds to what modern scholars call a diffuse interest (interés difuso), through which the original standing of the legitimate interested party, or even of the merely interested party, is diffused among all members of a particular category of persons who are thereby equally affected by the unlawful acts that infringe their rights. In matters of environmental protection, the typically diffuse interest that gives a person standing to bring an action is transformed, by virtue of its incorporation into the body of human rights, into a true “right of reaction,” which, as its name indicates, empowers its holder to “react” against violations arising from unlawful acts or omissions.’ (see judgment 3705-93)” It is for this reason that, through Ley 7412 of 03 de junio de 1994, the Legislative Assembly amended Article 50 of the Political Constitution, guaranteeing every person the right to a healthy and ecologically balanced environment.
In this area, therefore, persons have standing (legitimación) to report acts that violate that right and to seek compensation for the harm caused, through effective access to judicial and administrative proceedings. Thus, when the Political Constitution states that the Government of the Republic is popular, representative, alternating, and responsible, it must be understood that citizen participation is not limited merely to exercising the right to vote or aspiring to hold a publicly elected office, but also, under this new vision, entails offering people a genuine opportunity to contribute to the State’s political decision-making, especially when such decisions are of national significance or could potentially affect the fundamental rights of certain sectors of the population. Articles 1 and 50 of the Constitution therefore embody the consideration that citizens deserve in a democratic state, in which they must at least have access to the environmental information held by public authorities, as the petitioners point out.
The provision under discussion thus incorporates the aforementioned principle through access to available information and its disclosure, so that decision-making is not confined to a limited group of interests. Indeed, regarding the matter now under examination, our legal system already provides that private parties may request that SETENA hold public hearings (audiencias públicas), so that the positions expressed by communities interested in decisions affecting the environment are taken into account, as established in the Ley Orgánica del Ambiente and its Regulations, according to the respondent authority.” Specifically, the Ley Orgánica del Ambiente recognizes this principle in Articles 6 and 23, which, insofar as relevant, literally provide:
“Article 6. Participation by inhabitants The State and the municipalities shall promote the active and organized participation of the Republic’s inhabitants in decisions and actions aimed at protecting and improving the environment.” “Article 23. Public availability of information The information contained in the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) case file shall be public and shall be available for consultation by any person or organization.” Likewise, the Reglamento sobre procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental also incorporates this principle by providing, in Chapter IV, which regulates the public hearing contemplated as part of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) procedure (Articles 35 to 40), for the active participation of both civil society and the municipalities—in their capacity as an entity “[...] composed of all residents of the same canton, who promote and administer their own interests through the municipal government” (Article 1 of the Código Municipal).
The Ley de Planificación Urbana contains a similar provision regarding municipal approval of regulatory plans (planes reguladores), by requiring the municipality to “1) Convene a public hearing through the Official Gazette and such additional publicity as may be necessary, indicating the venue, date, and time for consideration of the project and of any oral or written comments that residents or interested parties may wish to submit. Notice shall be given no fewer than fifteen business days in advance” (Article 17 of the Ley de Planificación Urbana).
This principle of citizen participation in environmental matters arises and is justified precisely by the codification of the democratic principle—enshrined in Article 1 of the Political Constitution. It is important to emphasize that such participation may occur individually, through private associations, and also through local governments, which, by virtue of the authority assigned to them under Article 169 of the Constitution, are recognized as having full authority to promote it in matters that may in any way affect the community within their jurisdiction; indeed, failure to do so would constitute noncompliance with one of the duties assigned to them by the constituent authority and developed in ordinary legislation:
“The municipalities shall promote the active, informed, and democratic participation of the people in local-government decision-making. Public institutions shall be required to cooperate so that these decisions are duly implemented” (Article 5 of the Código Municipal).
It is clear that participation by citizens and municipalities is of paramount importance in raising awareness of environmental problems and assisting the decision-making of institutions responsible for preserving, monitoring, and protecting the environment and natural resources. This principle had already been recognized in the dissenting opinion (voto salvado) of Justices Piza, Solano, and Arguedas in judgment number 4423-93, cited above, not only as a right of participation but also as a duty of the community and municipality in decisions and discussions concerning the location of a sanitary landfill in Esparza. Similarly, in judgment number 10466-2000, at ten seventeen on veinticuatro de noviembre del dos mil, the Chamber stated that under no circumstances “[...] may the human being who will experience the effects of governmental decisions in environmental matters be excluded from participating in decisions on matters related to this field.” Previously, this Court recognized the importance of local-government participation in this type of proceeding (environmental impact studies), based on the following considerations:
“[...] it is clear to the Chamber that, in environmental impact study and environmental viability declaration (declaratoria de viabilidad ambiental) proceedings for projects intended to exploit natural resources, municipal participation must be active; under no circumstances, however, may the municipalities seek to replace the body conducting those proceedings—in this case, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. In the specific case, such participation takes the form of local-government involvement throughout the entire proceeding, and their submissions are therefore fully admissible in such proceedings, although merely as those of one additional party, which is why they are notified of all actions taken within that proceeding. In any event, the procedure established in Articles 35 to 40 of the Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE, provides not only for the participation of civil society but, above all, of the municipalities, with which the holding of the public hearing shall be coordinated (Article 36); the municipality shall, however, act as a collaborator between that entity and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and may under no circumstances claim decision-making authority.
Furthermore, municipal powers regarding preservation and protection of the environment cannot be limited to organizing the public hearing—which, by law, is the responsibility of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental—but extend much further, including raising awareness among municipal residents concerning citizen participation; filing complaints—supported by technical evidence—with administrative entities and courts of justice; properly managing refuse and industrial waste; monitoring and oversight to ensure compliance with environmental laws; and pursuing the appropriate legal remedies, such as requesting the suspension of administrative acts deemed harmful to the environment, not through constitutional proceedings but before the administrative-litigation and civil courts for Treasury matters, among other duties” (judgment number 2001-5737, at fourteen forty-one on veintisiete de junio del dos mil uno).
In this regard, it is essential that the hearing be held in a place accessible to local residents, preferably at the location of the events, since otherwise the hearing ordered by the Administration would fail to accomplish its purpose. Clearly, a lack of resources cannot become an obstacle to placing in the case file all evidence required by the Administration to reach a decision on matters of such fundamental importance, since the decision will necessarily have implications for the environment and the community. Likewise, the importance of municipal participation in preparing environmental impact studies has been recognized in the Ley Orgánica Ambiental itself, in the second paragraph of Article 22, which provides:
“Within five business days following receipt of an environmental impact assessment, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental shall send an extract thereof to the municipalities within whose jurisdiction the work, activity, or project will be carried out. It shall also widely publicize, through mass media, the list of studies submitted for its consideration.” This underscores that community participation in environmental decision-making forms part of the procedure with which the State must comply and is, at the same time, an integral component of every person’s fundamental right, under the terms established in Article 50 of the Political Constitution. Accordingly, constitutional case law has repeatedly held that the right to a hearing forms part of substantive due process (debido proceso sustantivo) and constitutes a form of participatory democracy (democracia participativa) (in this regard, see, among others, the dissenting opinion of Justices Piza, Solano, and Arguedas in judgment number 4423-93, at twelve hundred hours on siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres; 2331-96, at fourteen thirty-three on catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis; 3521-95, at seventeen oh-three on diez de julio de mil novecientos noventa y seis; 6640-00, at nine sixteen on veintiocho de julio del dos mil; and 10466-2000, at ten sixteen on veinticuatro de noviembre del dos mil). Regarding information in environmental matters, it has been stated:
“In environmental matters, we must place this concept of the right to information within a new perspective: every individual or community has the right to request information and to be informed by any State entity; [information] concerning any project that may affect enjoyment of the right to a healthy and ecologically balanced environment cannot be obstructed by State institutions. This, then, is the guarantee that will allow any individual or community, invoking diffuse interests (intereses difusos), to gain access to participation in decision-making processes affecting that right; otherwise, the right would be illusory and the constitutional provision superfluous [...]” (judgment number 2331-96, cited above).
In this specialized field, every person must have adequate information regarding materials and activities or projects that may pose a danger or threat to communities (right to health), and to the conservation and preservation of the environment (right to a healthy and ecologically balanced environment), as well as an effective opportunity to participate in the decision-making processes concerning such matters; since, in matters involving the right to the environment, standing (legitimación) belongs to every human being as such, because an infringement of this fundamental right is suffered both by the community—as a whole—and by each individual. Accordingly, the Administration must facilitate and encourage public awareness and participation by making information available to everyone, not only to members of the community, but also to the general public, insofar as the existence of a true diffuse interest (interés difuso) has been recognized in environmental matters (as previously noted in this judgment).” (Judgment of the Constitutional Chamber No 6322/2003 at 14:14 hours on 3 de julio del año 2003)
The plaintiffs’ representative states that the regulations on which the Environmental Tribunal relied to sanction them in the decisions challenged in these proceedings were not in force when the events occurred and therefore cannot be applied to the specific case, as this would constitute the retroactive application of laws to the detriment of those he represents. The facts found to have been proven clearly establish that it was SETENA, through decision 095/98 at thirteen hours on tres de marzo del año mil novecientos noventa y ocho, that reported the investigated events to the Environmental Administrative Tribunal, and that the latter, as a precautionary measure (medida precautoria) before commencing the administrative proceeding (procedimiento administrativo), ordered, in decision No 92/98 TAA at ten hours on 29 de abril de ese año, the suspension of all material-extraction work in the Río Virilla by Constructora Zurquí; and, through decision 121/98 at fourteen hours on dos de junio de ese año, commenced the administrative proceeding to ascertain the truth of the events and determine the possible sanctions for noncompliance and environmental degradation.
Consequently, the appellant is incorrect in asserting that the Tribunal applied the relevant regulations retroactively, because on the date when the proceeding commenced—which culminated in the decisions challenged in these proceedings—the regulations in force were the Ley Orgánica del Ambiente, the Código de Minería, and the Código Penal, provisions that empowered it to conduct the proceeding through its conclusion in the decision imposing the corresponding administrative sanctions. It should be noted that, although the events date back to octubre de mil novecientos noventa y tres, it was not until el año 1998 that the competent body established by law commenced the preliminary investigation, determined that the Río Virilla had been diverted and that environmental damage had been caused, and therefore filed a complaint with the Environmental Tribunal so that the corresponding proceeding could be initiated.- Regarding the allegation of improper application of section 226(1) of the Código Penal, it must be stated that the Environmental Tribunal is empowered to refer in its decisions to the provisions that were violated, even when they are criminal in nature; this does not, however, mean that it is in any way imposing criminal penalties for the investigated conduct, since the competent authority will determine whether such violations warrant the commencement of criminal proceedings.
It should be noted that the Tribunal’s decision was to report the commission of an offense, namely the unlawful appropriation of water (usurpación de aguas), but it did not in any way impose a criminal penalty on the plaintiff for that alleged offense. Consequently, the appellant is likewise incorrect on this point because, as stated, the Environmental Tribunal is empowered, within the scope of its jurisdiction, to file that complaint pursuant to sections 2 and 111(c) of the Ley Orgánica del Ambiente. The latter provision does empower that body to determine any compensation that may arise in connection with damage caused by violations of legislation protecting the environment and natural resources. Regarding the lower tribunal’s application of the Código de Minería, although it is true that it improperly applied the Código de Minería then in force—namely, the one enacted in el mes de febrero del año dos mil uno, as amended—the fact remains that the code it should have applied in this specific case was its predecessor, namely, the one in force beginning in abril del año 1984, which was in force when the investigated events occurred and served as the basis for the Environmental Tribunal’s decisions imposing sanctions on the claimant for the damage caused.
Nevertheless, the provisions concerning environmental protection and the sanctions to be imposed on violators did not differ in any respect between that law and the one that should have been applied in these proceedings; therefore, when the events occurred, regulations already existed protecting and regulating the environment and providing sanctions for those who failed to protect it (sections 24, 28,34,61,62,97,98 and 99 of the former Código de Minería). Under these circumstances, the appellant’s claim of error on this specific point cannot be sustained.
The plaintiffs’ counsel states that there is insufficient and unconvincing evidence to prove that the Río Virilla was in fact diverted and that environmental damage was consequently caused. The appellant is likewise incorrect on this point, because the extensive evidence admitted both in the administrative and judicial proceedings has established that the channel of the Río Virilla was in fact diverted, causing environmental damage; the environment is a right protected at the constitutional level so that all citizens may enjoy a healthy environment, in accordance with the Pro Natura principle (principio Pro Natura). (See Judgment of the Constitutional Chamber No 3705-93 at 15:00 hours on 30 de julio de 1993). The record contains several items of evidence establishing that the channel of the Río Virilla was in fact diverted and that environmental damage was caused. In mil novecientos noventa y tres, an officer of the Guardia Rural de Moravia conducted an inspection that confirmed that a lagoon had been constructed, that tractors were traveling over the channel of the Río Virilla, and that the original channel had been diverted to use the water in the quarry.
The next visit was conducted on 27 de julio de 1994 by geologist Sirzabel Ruiz of Control Minero del MINAE, and it established that material was being extracted from the river, excavations were being carried out on the river’s northwestern slope outside the area covered by the concession (concesión), and a dam existed in the river. Three years later, during the week of 8 al 10 de abril de 1997, the same official, together with environmental technician José Ambrosio Obando, conducted an inspection and observed the diversion to which the river channel had been subjected. The channel had originally run parallel to the left bank when looking upstream; it had been diverted by approximately fifty meters, and a stone dike had been constructed to define the river’s new channel, so that at that time the river ran parallel to the right bank when looking upstream as a result of the diversion of its channel.
Moreover, at that time the environmental-restoration work specified in the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) that the plaintiffs were required to perform had not begun. Subsequently, on 11 de febrero de 1998, officials from the Secretaría Técnica Ambiental and the Dirección de Geología y Minas inspected the quarry-exploitation concession and detected that the river channel had been diverted by more than thirty meters to make areas available for exploitation; that a plain had been created where the river channel had previously formed a canyon; that the armor layer (coraza) on the bottom of the riverbed had been broken, thereby lowering the river’s level in order to make areas available for exploitation; that this had caused serious damage to the surrounding environment and altered the dynamics of the channel; that dynamite had been used in the riverbed, creating a risk of natural disasters downstream; that material had been extracted from the river channel with heavy machinery without authorization; and, finally, that the logbook of the Colegio de Geólogos was not up to date.
On 24 de febrero de ese mismo mes, José Ambrosio and César Laurito, the latter from the Departamento de Planificación y Desarrollo del MINAE, inspected the concession covered by the plaintiffs’ file (expediente No 1741), Tajo Zurquí. They determined that the extraction faces were located within the widened river channel; that the northeastern end was being worked by a loader and two dump trucks; that the channel at that same end (northwestern) had been widened by approximately sixty meters to a depth of five meters, demonstrating that the river’s armor layer had been extracted to leave a uniform riverbed so that machinery could reach the exploitation areas; and, most importantly, that the northeastern area of the concession where the river channel had been widened corresponded to the right bank when looking downstream, causing the river to depart from its natural course and diverting part of its flow toward the water pumps, with the overflowing water forming a waterfall in front of the extraction site.
They also determined that the western extraction face had been lowered and widened by approximately one hundred meters and that a culvert had been installed in the channel at this location so that the machinery could reach the highway. The inspection concluded that the schedule established in the environmental impact assessment for environmental-restoration activities had not been followed. In light of the foregoing, the appellant’s claim that evidence was lacking likewise cannot be sustained, because the extensive evidence described above has established that the channel of the Río Virilla was in fact diverted and that serious environmental damage was caused. Furthermore, in the testimonial evidence admitted during the proceedings, Emilio Garro Rojas stated in his testimony: “The site preparation included a slight diversion of the channel of the Río Virilla at the northwestern corner of the concession property. What was done was to deepen a channel....”
Regarding the first of the principles that the appellant claims was violated, namely due process (debido proceso), the Constitutional Chamber has already held that no such violation of due process occurred in the case under review, because the Tribunal Ambiental acted in accordance with the legal system and, furthermore, by supplementing resolution No 246-99-TAA, corrected the clerical error contained in the final resolution. Therefore, the claim concerning the violation of due process must be rejected. (See Judgment No 6942-1999 of 16:45 hours on 7 de septiembre del año 1999). It should be noted that, upon receiving the complaint, the Tribunal Administrativo Ambiental initiated administrative proceedings (procedimiento administrativo) against the plaintiff pursuant to the legal system, in which it fully respected the constitutional principle of due process by granting the corresponding hearing, affording the party the opportunity to exercise its right of defense, observing the adversarial principle (principio del contradictorio) when taking the evidence of record, and concluding with the final resolution, the legality of which, together with the actions taken during the administrative phase, is under review in this jurisdiction.
In view of this situation, based on the foregoing and in conjunction with the above-cited resolution of the Constitutional Chamber, this ground of appeal is unfounded. As to the assertion that the trial judge confused the precautionary principle (principio precautorio) with the sanctioning principle (principio sancionatorio), the appeal on this point must likewise be denied for the reasons set forth below. In accordance with the precautionary principle, as an unequivocal expression of the obligation imposed upon the State to effectively protect, guarantee, and preserve the environment, the State has a duty to ensure adequate protection of the environment; consequently, it must take the necessary measures to prevent pollution and, in general, human-caused alterations that harm the environment. In this regard, the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights provides: “Article 11.- Right to a healthy environment and access to basic public services.
The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment.” Similarly, the first principle of the Stockholm Declaration on the Human Environment provides: “Man has the fundamental right to freedom, equality, and the enjoyment of adequate living conditions in an environment of such quality as to permit a life of dignity and well-being, and he bears a solemn responsibility to protect and improve the environment for present and future generations.” To prevent the right to a healthy and ecologically balanced environment from being confined to the semantic realm of legal reality, environmental law has incorporated a series of guiding principles that ensure the effective protection of that right, as already discussed in Considerando III of this judgment. One of these is the so-called “precautionary principle,” or “principle of prudent avoidance” (principio de la evitación prudente), contained in the Rio Declaration of the United Nations Conference on Environment and Development, which states verbatim: “Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities.
Where there is a threat of serious and irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” Article 11 of the Ley de Biodiversidad is to the same effect. The term prevention derives from the Latin “preaventio,” which refers to the act and effect of preventing and to preparations and measures undertaken in advance to avoid a risk or carry out an action. Prevention therefore seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention (principio rector de prevención) is founded on the need to take and adopt all precautionary measures necessary to avoid or contain possible harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including, where appropriate, postponement of the activity concerned.
This is because ex post enforcement is ineffective in environmental matters: once biologically and socially harmful consequences have occurred, punishment may have moral significance but is unlikely to compensate for the damage caused to the environment. In the case under review, pursuant to this constitutional principle, the Tribunal Ambiental issued resolution No 92-98 of ten hours on veintinueve de abril de 1998, in which it ordered the following precautionary measures (medidas precautorias) to prevent further harm to the environment: the complete suspension of the plaintiff’s material-extraction activities and an order requiring the petitioners to remove the machinery located in the river. Those measures were therefore issued in accordance with that principle. Moreover, in the resolution issued at the conclusion of the administrative proceedings conducted by the Tribunal Ambiental against the plaintiffs, it imposed several sanctions after finding that the acts attributed to the petitioners had in fact occurred and were extremely serious, thereby warranting the sanctions imposed.
The harm to the environment was so severe that, in view of the atrocities committed by the plaintiffs, the administrative body decided to revoke the concession (concesión) they had held. In light of the foregoing, that sanction was necessary because the acts under investigation had been committed repeatedly: as demonstrated, the plaintiffs had diverted the river channel without any oversight not merely once, but several times, and had failed to comply with the requirements established in the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), thereby engaging in repeated conduct that caused continuing harm to the environment. Consequently, it is not true, as the plaintiffs’ representative asserts, that the trial judge confused the two aforementioned principles. Both the interim measures (medidas cautelares) and the sanctions imposed in the final administrative act, after the administrative proceedings had been completed, were issued pursuant to the sanctioning and precautionary principles governing this field. Accordingly, the appellant is incorrect as to this ground of appeal, and it is therefore rejected.
The plaintiff states that four sanctions were imposed upon it, including the most drastic one: revocation of the concession it held to operate the quarry on the río Virilla. It therefore alleges disproportionality and unreasonableness in the imposition of those sanctions, arguing that the acts attributed to it were not sufficiently serious to warrant closure of the quarry. The exploitation of natural resources must comply with the principles of reasonableness and proportionality and must not endanger the survival of the various animal and plant species. In this regard, the Constitutional Chamber stated in Judgment No 3208-97 of thirteen hours thirty-nine minutes on seis de junio de mil novecientos noventa y siete:
“…Private exploitation of timber resources is permissible provided that it is carried out pursuant to a harvesting or management plan (plan de aprovechamiento o manejo), which must be approved by the Dirección General Forestal and must include, at a minimum, the actions to be undertaken by the private party to restore or replace the resource being exploited (Article 49 of the Ley Forestal), as well as the other measures prescribed by law, so that exploitation and use are conducted reasonably and judiciously for the purpose of protecting the natural environment and State resources in general….” Likewise, the sanctions imposed upon those who violate the rules governing environmental protection must be reasonable and proportionate to the harm they have caused to that healthy and ecologically balanced environment. The record demonstrates the ecological disaster caused by the plaintiffs, not only through the diversion of the río Virilla but also through the damage to its surroundings and their failure to comply with the environmental impact study they were required to follow.
The aforementioned evidence established that the plaintiffs diverted the channel of the río Virilla several times for their own use and benefit without having permits from MINAE and that they also used the waters of that natural resource for their extraction operations. In addition, they extracted material from the riverbed and arranged it so that the heavy machinery used to transport the extracted material to the carretera Braulio Carrillo could pass over it (see the testimony of Mr. Emilo Garro Rojas at folios 142 to 144 of the case file). Given these circumstances and the violations committed by the petitioners—not only against the environment by diverting the channel of the río Virilla without any permit or authorization, but also by extracting natural material from it for their own benefit—the State was entitled, pursuant to its sovereign enforcement authority (potestad de imperio), to impose the corresponding sanctions.
In the present case, because their actions were so serious, those sanctions were neither disproportionate nor irrational. Proof of the diversion of the river channel and of the failure to carry out the environmental restoration (recuperación ambiental) required by the environmental impact study, as established in the record, is by itself sufficient to justify revocation of the concession to operate the quarry. Through those actions, the appellants’ misuse of natural resources seriously harmed the environment, endangering the fundamental right of all citizens to a healthy and protected environment. The acts committed by the appellants were atrocious, devastating, and violent toward our country’s plant life, and allowing such situations to occur without taking the necessary measures would result in a deforested country, depleted of natural resources and lacking environmental protection. Moreover, even now they seek to deny the devastation they caused, thereby reducing the likelihood that the public interest harmed here can be protected in the future, since they have still not become aware of the consequences of their actions.
Consequently, acting pursuant to the law, the Tribunal Ambiental imposed the sanctions it deemed appropriate, which this Court upholds in protection of the principles governing Environmental Law, as already explained in Considerando IV of this judgment. Under these circumstances, neither the principle of proportionality nor the prohibition against unreasonableness was violated in sanctioning the plaintiffs.
VIII.CONCLUSION.- From all the foregoing, the irregularities committed by the appellants in the use and enjoyment of the property granted under concession have been proven, and consequently so has their improper exploitation in contravention of the regulations governing environmental matters. Therefore, based on the findings set forth in the preceding recitals, the penalties imposed are consistent with the legal framework governing the matter, and the decision appealed from must accordingly be affirmed in all respects.
IX.COSTS.- There being no grounds warranting an exemption from costs, the challenged decision is also affirmed insofar as it orders the plaintiff to bear the costs.
THEREFORE
The judgment appealed from is affirmed.
Lilliana Quesada Corella Juan Carlos Segura Solís Julio Alb. Cordero Mora Constructora Zurquí v. The State lrocha
Nº66-2006 Nº66-2006 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y C IVIL DE HACIENDA, SECCIÓN CUARTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSE, a las nueve horas cincuenta minutos del trece de julio del año dos mil seis.
Proceso Ordinario Contencioso Administrativo interpuesto por Rafael Zamora Fernández, mayor, casado, empresario, vecino de San Antonio de Belén, portador de la cédula de identidad número 1-563-370, en su carácter personal, y como apoderado generalísimo sin límite de suma de Constructora Zurquí Sociedad Anónima, cédula de persona jurídica número tres- ciento uno- cero cincuenta y cuatro mil quinientos setenta y nueve- veinticinco.
RESULTANDO:
1).- Fijada la cuantía de este proceso como inestimable, el actor en su carácter personal, y como representante de la sociedad Constructora Zurquí S.A., interpone la demanda a fin de que en sentencia se declare: " EN FORMA PRINCIPAL: 1.- Que las resoluciones No 246-99 TAA, de las 8 del día tres de agosto de 1999, y No 291-99 TAA, de las 13:30 horas del día 24 de agosto de 1999, ambas dictadas por el Tribunal Ambiental Administrativo son nulas y deben revocarse. 2.- Que en consecuencia de lo anterior, debe permitirse a mi representada CONSTRUCTORA ZURQUÍ S.A., la operación de la concesión que ostenta, conforme a sus derechos y deberá comunicarse a la Dirección de Geología y Minas que las sanciones impuestas han quedado sin efecto ni valor legal alguno. 3.- Que se declare que el señor Rafael Angel Zamora Fernández no es responsable solidario, en virtud de la nulidad decretada de las resoluciones impugnadas. 4.- Que se condene al Estado al pago de los daños y perjuicios ocasionados con las sanciones arbitrarias e ilegales que nos fueron impuestas y que se liquidarán en el proceso de ejecución de sentencia. 5.- Que se condene al Estado al pago de ambas costas de ésta acción.
EN FORMA SUBSIDIARIA: 1.- Que las resoluciones No 246-99TAA, de las 8 del día 3 de agosto de 1999 y No 291-99 TAA, de las 13:30 horas del día 24 de agosto de 1999, ambas dictadas por el Tribunal Ambiental Administrativo son parcialmente nulas y deben revocarse, en especial la condena al pago solidario al daño ambiental producido por alteración del cauce; a la paralización inmediata de labores y la clausura definitiva del tajo. 2.- Que en consecuencia de lo anterior, debe permitirse a mi representada CONSTRUCTORA ZURQUÍ S.A. la operación de la concesión que ostenta, conforme a sus derechos y deberá comunicarse a al Dirección de Geología y Minas que las sanciones impuestas han quedado sin efecto ni valor legal alguno. 3.- Que se declare que el señor Rafael Angel Zamora Fernández no es responsable solidario, en virtud de la nulidad decretadas de las resoluciones impugnadas. 4.- Que como consecuencia de lo anterior, deberá comunicarse a la Dirección de Geología y Minas que las sanciones impuestas y revocadas han quedado sin efecto ni valor legal alguno. 5.- Que se condene al Estado al pago de los daños y perjuicios ocasionados con las sanciones arbitrarias e ilegales que le fueron impuestas a mis mandantes y que se liquidarán en el proceso de ejecución de sentencia. 6.- Que se condene al Estado al pago de las costas de esta acción".
5).- En los procedimientos se han observado las prescripciones de rigor y no se notan causales de nulidad capaces de invalidar lo actuado y esta resolución se dicta en el plazo que lo permiten las obligaciones del despacho, previa su deliberación.
Redacta el Juez Segura Solís, Y;
CONSIDERANDO:
Se avalan los hechos tenidos por probados, así como los no demostrados de la sentencia recurrida, por destacar los elementos de convicción que obran en el expediente y ser fiel reflejo de los autos.
II.LOS AGRAVIOS DEL RECURRENTE.- Manifiesta el apoderado judicial de los actores que las resoluciones dictadas por el Tribunal Ambiental Administrativo fueron recurridas en esta sede por ser absolutamente nulas, en razón de ser inconsistentes y deficientes en su contenido. Basa sus argumentos en la inexistencia de normativa alguna que facultara al Tribunal a imponer una sanción como la de clausurar una concesión, y además no tienen relación alguna las normas citadas por él, y los hechos tenidos por demostrados en tales resoluciones. En esta instancia judicial, indica que la jueza de instancia tuvo como fundamento para la cancelación de la concesión y clausurar el tajo, los numerales 2,4,17,50, 51, 52 y 99 de la Ley Orgánica del Ambiente. Por otra parte, la juzgadora tiene como demostrado la variación del cauce del río en un testimonio del señor Emilio Garro Rojas, cuya deposición indicó que el desvío del cauce del río se produjo en el año mil novecientos noventa y tres, y aún cuando existiesen informes posteriores del año 1997, lo cierto que desde el primer momento se hizo un cambio en el cauce del río, buscando una salida hacia la autopista de Guápiles.
De lo anterior se puede concluir que la Ley Orgánica del Ambiente, Ley No 7554 del 4 de octubre del año 1995, rige a partir de su publicación, por lo que la competencia del Tribunal Ambiental estaría vedada pues los hechos datan desde antes de la promulgación de tal norma, dándole efectos retroactivos a una norma sancionatoria como ella. En igual sentido, la jueza de instancia le da aplicación retroactiva al Código de Minería, el cual fue promulgado en el día 28 de junio del año 2002; años después de que acontecieron los hechos. Indica que para tales fechas, la única norma que establecía una sanción por el desvío del río era el numeral 226 del Código Penal, citado expresamente por el Tribunal Ambiental, pero que no puede ser aplicado por él por razones de competencia. En igual sentido, aun cuando se manifieste que su representado extrajo material del río sin estar autorizado, la única norma posible a aplicar sería el numeral 227 del Código Penal, el cual tampoco podía ser aplicado por el Tribunal Ambiental por las mismas razones antes dichas.
En consecuencia, no existe norma alguna que permitiera imponerle las sanciones por parte del Tribunal Ambiental, y ante este hecho las mismas carecen de fundamento legal y por ende son nulas. Por otra parte, alega que existe falta de medios probatorios en el proceso que llevaran al Tribunal a la convicción de que mis representados al haber modificado el cauce del río, produjeron un daño ambiental. El citado Tribunal Administrativo no sabía y no supo si la variación del cauce requería medidas adicionales para su recuperación, o basta con las contempladas en el E.I.T., por lo que nunca constató si existió daño ambiental, o si se trataba de un impacto ambiental, por lo que no puede ponderar la razonabilidad y proporcionalidad de las sanciones impuestas. Tampoco existe prueba para establecer con claridad, si los actos impugnados eran de tal gravedad que ameritaban la clausura de la concesión.
De ahí sus alegatos de la violación al debido proceso en que incurrió el Tribunal Ambiental. En igual sentido, menciona que no comparte el criterio vertido por la señora Jueza, en cuanto al principio precautorio o de in dubio pro natura, y el principio de inversión de la prueba, pues en el caso bajo estudio las medidas a tomar no eran ni precautorias ni temporales. Si existió duda de que una actividad puede causar un daño, es razonable suspender hasta tanto se demuestre científicamente que esa actividad no causa daño o por el contrario que lo causa. En el caso bajo estudio la resolución del Tribunal Ambiental no se trató de una medida temporal, sino que fueron de cierre y clausura de la actividad, por lo que la señora jueza confunde entre el principio precautorio y el sancionatorio, por ende la carga de la prueba correspondía al ente acusador, en cuanto a la demostración de la certeza de que efectivamente se causó un daño y por lo tanto se debía cerrar.
Acerca de la recuperación ambiental, el Tribunal Administrativo funda su decisión de cerrar el tajo, alegando que mi representada no había cumplido con la ejecución de la recuperación ambiental que se había establecido en el estudio de impacto ambiental. Sin embargo, el Còdigo de Minería establece en el numeral 67, cuales son las causales que pueden dar lugar a la caducidad de la concesión y el procedimiento para que la tal sanción pueda decretarse,( inciso ch) del tal numeral. En consecuencia al existir una norma que contempla esa falta que se nos achaca, y la sanción que la misma establece, también existe un procedimiento a seguir que implica notificar al concesionario para que dentro de un plazo de noventa días cumpla o justifique, de lo contrario, se procede a elevar el expediente al Ministro para que conceda un nuevo plazo o considere que no es necesario y proceda a declarar por la Dirección de Geología y Minas la caducidad de la concesión.
Ante esta situación, existe una norma especial ( artículo 67 inciso ch) del Código de Minería, que prevalece sobre la norma general artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, por lo que el Tribunal debió, si la falta imputada es el no inicio de la recuperación ambiental, ordenar a la Dirección de Geología y Minas, que iniciara de inmediato el procedimiento ahí establecido, pero bajo ninguna circunstancia ordenar cancelar la concesión por la razón imputada sin haber cumplido el procedimiento establecido en el numeral 67 del Código de Minería. Esta es una nueva violación del debido proceso, y el derecho de defensa. En cuanto a la desproporcionalidad e irracionalidad de las sanciones, argumenta el recurrente que la jueza indicó que no se trató de cuatro sanciones impuestas, sino que es una sanción que va desde la amonestación hasta la clausura del tajo, pasando por la suspensión y establece cosa que no hace la resolución del Tribunal Ambiental, una división de ellas, unas por desviar el río y otras por no haber iniciado la recuperación ambiental.
Así de que vale amonestar al administrado, si a la vez se le está cerrando la operación del negocio. Reitera, de que vale imponer una sanción temporal, si se aplica la clausura del negocio, por lo que existe una incongruencia entre las sanciones dictadas. Por otra parte, no se pronunció el hecho de que a pesar de que no demostró los supuestos efectos nocivos de la acción de mi representada, el Tribunal decide imponer cuatro sanciones y además las más graves, cuando no se demostró la gravedad de las supuestas faltas. El Tribunal Ambiental Administrativo no tuvo por demostrado el carácter nocivo de las acciones de mi representada y si eso es así, las supuestas faltas imputadas no revisten la gravedad necesaria para imponer, no solo cuatro sanciones, sino las más graves, como ese el cierre del tajo. Nótese que el legislador califica la conducta que daña el ambiente, señalando que no es cualquier daño o alteración, sino que deben ser daños o alteraciones nocivos para el medio ambiente.
En el caso de la resolución que se impugna No 246-99-TAA el Tribunal Ambiental no señala en los hechos probados que los eventuales y supuestos daños y alteraciones cometidos por mi representada tengan el carácter de nocivos. Tampoco realiza esa valoración en el considerando III, limitándose a decir que existió una alteración del cauce del río, más nunca que la misma fuera nociva para el medio ambiente. Siendo así las cosas no era posible o legal que se impusieran cuatro sanciones entre ellas, la más grave de todas, el cierre definitivo, por lo que las sanciones impuestas no guardan proporcionalidad o racionalidad con las supuestas faltas encontradas. En razón de lo anterior, solicita se proceda a revocar la sentencia de primera instancia y acoger la demanda en todos sus extremos.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y DESARROLLO JURISPRUDENCIAL DE ESTE DERECHO. De previo al análisis de los agravios presentados por el representante de la actora, es oportuno y conveniente hacer referencia al desarrollo jurisprudencial realizado por la Sala Constitucional referente al Derecho Ambiental, y sobre todo, a los principios que sobre esta materia se han establedido. Previa a la reforma del artículo 50 de la Constitución Política, la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional reconoció la protección y preservación del medio ambiente como un derecho fundamental (sentencia número 2233-93), al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política. Así en la Sentencia No 6322/2003 de las catorce horas con catorce mintuos del tres de julio del año dos mil tres, la Sala Constitucional, a fin de evitar que la existencia del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado esté restringida al plano semántico, ha integrado una serie de principios rectores que garantizan la tutela efectiva del ambiente, los cuáles son de acatamiento obligatorio, tanto para los particulares como las instituciones del Estado -según se indicó anteriormente- en el aprovechamiento que hagan de los recursos naturales, y que se comentarán a continuación.
Se hace la advertencia, de que esta enumeración, en modo alguno, constituye un listado cerrado (numerus clausus), por cuanto es la misma evolución de este derecho lo que enmarcará y definirá otros; por el momento, de la doctrina, normativa vigente y jurisprudencia constitucional se pueden derivar los siguientes, en relación con el tema de fondo que nos ocupa: En dicho pronunciamiento expresó:
"...1.- de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado: A partir de la reciente reforma del artículo 50 constitucional, para consagrar expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se establece también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es al tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la normativa ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho.
" Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales" (sentencia número 9193-2000, de las dieciséis horas veintiocho minutos del diecisiete de octubre del dos mil).
En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía en el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de cuatro de junio de mil novecientos noventa:
"Serán funciones del Ministerio del Ministerio del Ambiente y Energía, las siguientes:
ch) Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas.
En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero:
" El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha considerado que "Los artículos 9, 10, 121, 140 y 152 de la Constitución, entre otros, claramente asignan funciones especializadas a diferentes órganos -Poderes- del Gobierno, y han diseñado un complejo sistema de frenos y contrapesos como una garantía, la más importante, si se quiere de la libertad. Desde esta perspectiva, la separación de funciones, la fiscalización recíproca y la autolimitación de esos poderes, se yergue como un valladar de protección de los valores, principios y normas constitucionales en beneficio directo de todos los habitantes del país " (Sentencia número 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).
De manera que en razón de la materia de que se trata -la protección ambiental-, y por las implicaciones que tiene su desprotección –contaminación del medio ambiente y problemas en la salud de los habitantes-, es que para este Tribunal nunca será constitucional la delegación que se haga a particulares de las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, las cuáles se reservan en exclusiva al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.
"Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro" (sentencia número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro).
" Artículo 11.- Derecho a un medio ambiente sano.- Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente".
En igual sentido, el principio primero de la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano establece:
"El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras".
" Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad).
El término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.
" [...] actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos , requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta Ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos." (Artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco).
Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran los Estudios de Impacto Ambiental, los que encuentran fundamento en lo dispuesto en el citado artículo 17 de la Ley Orgánica dl Ambiente. A este efecto, es importante resaltar en virtud de mandato constitucional –artículo 50-, y en la Ley –artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente-, se establece como principio general, que toda actividad humana de modificación del entorno requerirá el estudio de impacto ambiental, de donde, será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del referido estudio técnico, y no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias (según lo indicado por este Tribunal, en sentencia número 1220-2002, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos).
Es al tenor de esta disposición que la jurisprudencia constitucional recientemente ha exigido este estudio técnico previo a la realización de cualquier proyecto en que se pueda afectar el medio ambiente, como una garantía para hacer efectivo el derecho del medio ambiente, y a modo de ejemplo lo ha exigido en las siguientes actividades, haciéndose la advertencia de que en modo alguno puede implicar una enumeración cerrada (numerus clausus): tala de árboles en un refugio de vida silvestre (sentencia número 1888-95, supra citada), ubicación de un "centro de transferencia de basura" (sentencia número 2671-95, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco), decisión para determinar el cierre o continuación de funcionamiento del "botadero de basura Río Azul" (sentencia número 1154-96, de las dieciséis horas del seis de marzo de mil novecientos noventa y seis), la reducción de la cabida de una zona protegida (sentencia número 7294-98, de las dieciséis horas quince minutos del trece de octubre de mil novecientos noventa y ocho), tratamiento de cáscaras de naranja en plantaciones (sentencia 1999-2219, de las quince horas dieciocho minutos del veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve), planeamiento urbano y aprobación de urbanizaciones (sentencias número 2001-3694, de las dieciséis horas veintiséis minutos del quince de mayo del dos mil uno, y número 2002-1220, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos), construcción de plantas hidroeléctricas (sentencia número 2000-10466, de las diez horas diecisiete minutos del veinticuatro minutos del dos mil), construcción de diques en ríos (sentencia número 2001-6503, de las nueve horas veintiséis minutos del seis de julio del dos mil uno), construcción y operación de rellenos sanitarios manuales (sentencias número 2002-5977 y 2002-6782) tenencia de un viveros y plantación de helechos (sentencias número 2000-9735 y 2001-3840); con lo cual, bien se puede decir, que la realización de este estudio técnico se constituye en un principio de orden constitucional, y en consecuencia, de acatamiento obligatorio, tanto para los particulares, y con mayor razón, para las instituciones del Estado; según lo ha considerado con anterioridad ese Tribunal:
" III.- Obligación de las instituciones del Estado de cumplir con la legislación ambiental en su actividad ordinaria: El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (sentencia número 2001-6503, supra citada).
El legislador encomendó a la "Secretaría Técnica Nacional Ambiental", las evaluaciones a cargo de "un equipo interdisciplinario de profesionales, inscritos y autorizados por la Secretaría… de conformidad con las guías elaboradas por ella. El costo de las evaluaciones de impacto ambiental correrá por cuenta del interesado". En el artículo 19 de la Ley Orgánica del Ambiente se estableció que "las resoluciones de la Secretaría Técnica Ambiental deberán ser fundamentadas y razonadas", con lo que se recoge en esta materia el principio general de fundamentación de los actos administrativos desarrollado también por la Ley General de la Administración Pública, que es a su vez una garantía que integra el debido proceso sustantivo. La aprobación de un estudio de impacto ambiental requiere, de acuerdo con los compromisos internacionales adquiridos por Costa Rica y encomendados a SETENA, un análisis pormenorizado que incluya, como lo exige el artículo 24 de la Ley del Ambiente, los criterios técnicos y los porcentajes de ponderación que hacen posible la aprobación del estudio.
Además, debe responder a las normas, los objetivos de ordenación y prioridades ambientales del Estado nacional y del gobierno local, tal como lo recoge el principio 11 de la Declaración de Río. El daño que se puede causar al ambiente es siempre de difícil o imposible reparación y la aprobación de un estudio de impacto ambiental requiere de la total certeza de mínima afectación de los recursos naturales, pues así lo impone por fuerza propia el artículo 50 de la Carta Política. En todo caso, debe hacerse la advertencia que la realización y aprobación del estudio de impacto ambiental no implica en sí misma la puesta en funcionamiento del proyecto en cuestión, por cuanto es tan sólo uno de los requisitos exigidos para culminar el proceso de autorización (sentencia número 5321-96, supra citada), que en algunos casos será la obtención del permiso de salud, la aprobación de los planos de la urbanización por la municipalidad respectiva, el visto bueno de la concesión por parte del Instituto Costarricense de Electricidad, el otorgamiento de las licencias comerciales, etc. Ello es así debido a que, tratándose del ambiente no se puede hablar de variables inmodificables; todo lo contrario, por su propia naturaleza el ambiente es, por sí mismo y con mayor grado por intervención del ser humano, cambiante.
La aprobación de un estudio de impacto ambiental en los términos que lo señala la Ley Orgánica del Ambiente, tampoco supone una autorización inmodificable para realizar un determinado proyecto humano, toda vez que a través de la labor de fiscalización a cargo de la Administración, al detectarse un daño al ambiente, el permiso debe de revocarse, a fin de garantizar el derecho establecido en el numeral 50 de la Constitución Política.
" [...] no es admisible un tratamiento de excepción para realizar actividad ordinaria de la administración, aunque ésta sea de carácter urgente; [...] " (sentencia número 2001-6503, supra citada).
En este sentido debe hacerse la distinción entre la "mera urgencia", término que actúa a modo de calificativo, y que en muchos casos ni siquiera es necesariamente fundamental o inminente, en tanto " [...] no es otra cosa más [que] la pronta ejecución o remedio de una situación dada, que se ha originado en los efectos de cómo ha sido manejada ella misma, [...]" (Sentencia número 3410-92, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos); por lo que bien se le puede entender como la necesidad de actuar de la Administración en determinada situación, y en la mayoría de los casos, se debe a la inercia de ésta para encontrarle solución, conforme a los instrumentos que el ordenamiento jurídico le dota; del "estado de necesidad", entendiendo por tal las situaciones eventuales esto es- no dadas en el marco de la normalidad, y de tal magnitud que pueden afectar, de manera inminente la vida y la propiedad, el interés y el orden públicos, o la seguridad públicas, de manera que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas a partir de la normativa ordinaria de que dispone el Gobierno, y que hacen inevitable e inaplazable la intervención administrativa, incluso, con al margen de la ley.
Por ello, es que es contraria al Derecho de la Constitucional, no sólo la normativa, sino la actuación de las instituciones públicas que dispensen los trámites y procedimientos ordinarios para la actuación ordinaria de la Administración, y que en este caso, se refieren a la dispensa de la normativa ambiental, como lo son -por ejemplo- la realización del estudio de impacto ambiental o la solicitud de los permisos de salud. Ante situaciones de necesidad, pero que son previsibles a largo, mediano o corto plazo, no puede pretenderse la excepción del cumplimiento de las obligaciones ambientales, toda vez que se convierten en actividad ordinaria de la Administración (caso de la construcción de diques en los ríos para proteger a la población de inundaciones (sentencia número 2001-6503). Al respecto, debe tenerse claro, que para que se entienda de desarrollo constitucional la medida de emergencia, ésta debe atender única y exclusivamente a darle solución a la situación de emergencia que la motiva, y tener -además- como propósito el bien común: esto es, debe ser justa y además razonable (proporcionalidad en sentido estricto).
" [...] este Tribunal estima como insuficiente la actuación administrativa tendente a remediar el problema de la contaminación, que con vehemencia acusan las interesadas. El Ministerio ha dicho en forma más o menos expresa, que la prolongación del problema que se examina, se debe a razones puramente de escasez de recursos humanos y materiales. Sin embargo, esa no es excusa válida. Ya en otras ocasiones esta Sala ha dicho que dada la jerarquía y trascendencia del valor humano y constitucional en juego; sea, la salud de las personas, así como su derecho a un ambiente sano, y en último caso, a su derecho de respirar y vivir en una atmósfera dentro de las normas de salud; la simple excusa de falta de medios materiales para enfrentar los problemas por parte del Estado, no es admisible, porque [en] estos casos la Administración tiene la obligación de dar prioridad a las soluciones y realizar con sus recursos limitados, lo que conforme al ordenamiento jurídico sea necesario para llevarlas a cabo con prontitud.- " (Sentencia número 0695-96, de las quince horas cuarenta y dos minutos del siete de febrero de mil novecientos noventa y seis).
En idéntico sentido, se pueden consultar las sentencias número 4504-93, de las diecisiete horas treinta y seis minutos del ocho de septiembre de mil novecientos noventa y tres; 3705-93, de las quince horas del treinta de mayo de mil novecientos noventa y tres, número 7154-94, de las dieciséis horas cuarenta y ocho minutos del dos de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, número 0915-95, de las dieciséis horas seis minutos del quince de febrero, número 4149-95, de las nueve horas treinta minutos del veintiocho de julio; ambas de mil novecientos noventa y cinco, número 0459-96, de las quince horas nueve minutos del veintidós de enero de mil novecientos noventa y seis, y número 0726-98, de las doce horas veintiún horas del seis de febrero de mil novecientos noventa y ocho.
"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).
La relación de cooperación definida ha sido comprendida por la Sala Constitucional, que en forma reiterada ha señalado que para que puedan llevarse a cabo los proyectos de las distintas instituciones públicas, debe hacerse con respeto del ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas de rango constitucional, y después, las de rango legal y reglamentarias, de manera tal que, para que el Poder Ejecutivo o los otros entes públicos lleven a cabo proyectos de su iniciativa en una determinada localidad, deben contar con los respectivos permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo indicó en sentencia de amparo número 02231-96, transcrita, en lo que interesa, en el Considerando VIII de esta sentencia.
Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aún cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria." De esta suerte, la protección, implementación y desarrollo de la materia ambiental resulta del mayor interés para la Nación, es que todas las dependencias públicas, incluidas las municipalidades, se encuentran en la obligación de "coordinar sus cometidos", a fin de hacer efectivo el derecho ambiental y garantizarle al ciudadano una verdadera cobertura al derecho al ambiente. Precisamente, el artículo 3 de la Ley Orgánica del Ambiente reconoce este principio al disponer:
" Artículo 3. Participación conjunta para cumplir objetivos El Gobierno fijará un conjunto armónico e interrelacionado de objetivos, orientados a mejorar el ambiente y manejar adecuadamente los recursos naturales.
A estos objetivos deberán incorporarse decisiones y acciones específicas destinadas a su cumplimiento, con el respaldo de normas, instituciones y procedimientos que permitan lograr la funcionalidad de esas políticas." En aplicación de lo anterior, es que en sentencia número 1888-95, supra citada, al conocer la Sala de las infracciones a la normativa al derecho ambiental y los daños causados en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, consideró " [...] pero considera sin embargo que sí ha existido una negligencia por parte del Estado en su conjunto, pues a pesar del tiempo transcurrido no se ha solucionado el problema base de este amparo. De los informes remitidos a esta Sala por parte de las otras entidades recurridas en este asunto, se llega ala conclusión que no existe una coordinación entre ellas para llevar a cabo la protección y control de una zona tan rica y variada con la responsabilidad -la cual debe ser compartida- de cada una de ellas un manejo integral de dicho ambiente, tan es así que dentro del Refugio de Gandoca-Manzanillo los que deseen realizar actividades o proyectos; el tratamiento de aguas y desechos sólidos forman parte de los requisitos a considerar, lo que es evidente que debe ser controlado por el Ministerio de Salud." Dentro de este mismo planteamiento, en sentencia número 2002-4830, de las dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil dos, la Sala ordenó la coordinación de la municipalidad del cantón respectivo con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para hallar solución al problema de la falta de planeamiento en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales en esa localidad:
En idéntico sentido, ver sentencias número 4480-94, de las diez horas cincuenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, número 2671-95, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 1499-96, de las nueve horas del veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y seis; 1360-97, de las quince horas dieciocho minutos del cinco de marzo de mil novecientos noventa y siete; 1886-95, de las nueve horas doce minutos del siete de abril de mil novecientos noventa y cinco, y 2863-97, de las quince horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de mayo de mil novecientos noventa y siete.
El deber de coordinación entre las diversas dependencias públicas fue reconocido en la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano, en su principio número 13 -pero desde la perspectiva de la interrelación de las disciplinas, a fin de dar mayor exclusividad y estabilidad al ordenamiento jurídico ambiental-, en que se determinó:
"A fin de lograr una más racional ordenación de los recursos y mejorar las condiciones ambientales, los Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su desarrollo de modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en beneficio de su población."
"[...] de modo que no puede entenderse que el silencio positivo opere simplemente por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración debió pronunciarse sobre el permiso de explotación forestal, sin que lo hiciera, pues ello implicaría poner en inminente peligro el patrimonio forestal del país al permitirse, por esa vía, su explotación irracional e indiscriminada" (sentencia número 6836-93, supra citada).
Recientemente, este principio fue recogido en el párrafo primero del artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, que en lo que interesa dispone textualmente:
"En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública."
"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona debe tener adecuada formación sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes." De este principio, se evidencia claramente la importancia que a nivel internacional se da a las cuestiones ambientales, y en general, sobre todo, a la participación de la sociedad civil en decisiones de gran trascendencia para la comunidad. Al ser Costa Rica un Estado signatario, este instrumento ciertamente la obliga y condiciona, pues esa es la consecuencia de su suscripción, según con consideró este Tribunal, en sentencia número 8319-2000, de las diez horas dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos mil:
"Así, su propósito es que las decisiones gubernamentales sean consecuencia de una discusión que no se constriña a pequeños núcleos oficiales o de intereses parcializados, sino que sean tomadas en consideración otras opiniones, con la apertura necesaria para crear el debate ampliado, aunque sin dejar de cumplirse, claro, los requisitos que establece la legislación correspondiente. No se trata de una desconstitucionalización del principio de legalidad de la Administración Pública, aunque sí por supuesto, de una forma de gobierno más democrático, que amplía los foros de debate sobre temas como el de la protección al medio ambiente, y que por virtud de ello, quedan abiertos a la intervención y opinión ciudadana. Estamos, pues, ante una opción ya muy aceptada en la evolución del concepto de democracia y este amparo ofrece una magnífica oportunidad de darle clara y efectiva vigencia, para que no se quede en el mero discurso. Por eso mismo es que la cuestión ambiental es un tema que ya la Sala ha reconocido como aquellos que otorgan a los particulares una legitimación especial, y de la que se reconoce como un «derecho reaccional» (vid. sentencia 2233-93 y 3705-93 de esta Sala).
«En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos.» (vid. sentencia 3705-93) Es por ello, que por Ley 7412 del 03 de junio de 1994, la Asamblea Legislativa reformó el artículo 50 de la Constitución Política, garantizando a toda persona el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
En esta materia, entonces, existe la legitimación para denunciar actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado, a través del acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos. De esta manera, cuando la Constitución Política hace mención de que el Gobierno de la República es popular, representativo, alternativo y responsable, hemos de tener claro que la participación ciudadana no se limitaría al mero ejercicio del derecho al voto, o a la aspiración de alcanzar un cargo público de elección popular, sino, además y en esta nueva visión, a la de que a las personas se les ofrezca la oportunidad real de contribuir a la toma de las decisiones políticas del Estado, especialmente cuando éstas tengan trascendencia nacional, o eventualmente pudieren afectar los derechos fundamentales de ciertos sectores de la población. De los artículos 1 y 50 Constitucionales se rescata pues, la consideración que los ciudadanos merecen en un estado democrático, en el cual puedan al menos tener acceso a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, tal y como lo señalan los recurrentes.
El precepto comentado, entonces, recoge el principio citado a través del acceso a la información de que se dispone y a la divulgación de ella, para que la toma de decisiones no se circunscriba a un limitado grupo de intereses. Ciertamente, que en la materia que ahora analizamos, nuestro ordenamiento jurídico ya prevé que los particulares pueden solicitar a la SETENA llevar a cabo audiencias públicas, para efecto de que se tomen en cuenta las posiciones formuladas por las comunidades interesadas en la toma de decisiones que afectan el ambiente, lo que ha sido recogido en la Ley Orgánica del Ambiente y de su Reglamento, como informó la autoridad recurrida." Precisamente, la Ley Orgánica del Ambiente reconoce este principio en los artículos 6 y 23, que textualmente disponen en lo que interesa:
" Artículo 6. Participación de los habitantes El Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente." " Artículo 23. Publicidad de la información La información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización." Asimismo, en el Reglamento sobre procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, también se recoge este principio, al disponerse en el Capítulo IV, en el que se regula lo relativo a la audiencia pública prevista dentro del procedimiento del estudio de impacto ambiental (artículos 35 a 40), en el que se tiene prevista la participación activa, tanto de la sociedad civil como de las municipalidades -en su condición de ente " [...] constituido por el conjunto de vecinos residentes de un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal" (artículo 1° del Código Municipal).
Norma similar tiene la Ley de Planificación Urbana, en lo relativo a la aprobación por las municipalidades de los planes reguladores, al obligarlo a "1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles" (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana).
Este principio de la participación ciudadana en los asuntos ambientales, nace y se justifica precisamente de la aplicación de la positivación del principio democrático -consagrado en el artículo 1° de la Constitución Política-. Es importante resaltar que esta participación se puede lograr en forma individual, a través de grupos asociativos de orden particular, así como también a través de los gobiernos locales, a quienes, por su competencia asignada en el artículo 169 de la Constitución, se les reconoce plena competencia para promoverla en los asuntos que de algún modo puedan afectar la comunidad de su jurisdicción, y más bien, si no lo hace, estaría incumpliendo uno de sus cometidos que el constituyente le asignó, y que ha sido desarrollada en la legislación ordinaria "Las municipalidades fomentarán la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las tomas de decisiones del gobierno local. Las instituciones públicas estarán obligadas a colaborar para que estas decisiones se cumplan debidamente" (artículo 5 del Código Municipal).
Queda claro que la participación ciudadana y de las municipalidades es de trascendental importancia a fin de promover la conciencia en los problemas ambientales y para coadyuvar en la toma de decisiones de las instituciones encargadas de la preservación, vigilancia y protección del medio ambiente y los recursos naturales. Este principio ya había sido reconocido en voto salvado de los Magistrados Piza, Solano y Arguedas en sentencia número 4423-93, supra citada, no sólo como un derecho de participación, sino un deber de la comunidad y municipalidad en la toma de decisiones y discusiones sobre la ubicación de un relleno sanitario en Esparza. En este mismo sentido, en sentencia número 10466-2000, de las diez horas diecisiete minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil, la Sala señaló que en modo alguno " [...] puede excluirse al ser humano que recibirá los efectos de las decisiones gubernamentales en materia ambiental-, de su participación en la decisión de asuntos vinculados con esta materia." Con anterioridad, este Tribunal, reconoció la importancia de la participación de los gobiernos locales en este tipo de procesos (estudios de impacto ambiental) bajo las siguientes consideraciones:
" [...] queda claro para la Sala que en los procedimientos de estudio de impacto ambiental y declaratoria de viabilidad ambiental de los proyectos en los que se pretenda explotar recursos naturales, la participación de las municipalidades debe ser activa; sin embargo, en modo alguno puede pretenderse la sustitución del órgano director de los mismos -en este caso la Secretaría Técnica Nacional Ambiental- por las municipalidades. En el caso concreto, esa participación se traduce en la participación de los gobiernos locales en todo el procedimiento, y por ello es que en dicho procedimientos tienen plena cabida sus gestiones, pero como una parte más, motivo por el cual se le notifican todas las gestiones que se realicen dentro de ese procedimiento. En todo caso, el procedimiento previsto en los artículos 35 a 40 del Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Decreto Ejecutivo número 25.705-MINAE, prevé no sólo la participación de la sociedad civil, sino sobre todo, de las municipalidades, con las cuales coordinará la celebración de la audiencia pública (artículo 36), pero a modo de colaborador de esta entidad con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, sin que en modo alguno pueda pretender la toma de decisiones.
Por lo demás, las competencias municipales en lo que respecta a la preservación y protección del medio ambiente no pueden verse limitadas a la organización de la audiencia pública -que por disposición legal le corresponde a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental-, sino que va mucho más allá, como lo es la concientización de los munícipes en la participación ciudadana, la denuncia -con pruebas técnicas- ante entidades administrativas y los tribunales de justicia, el manejo adecuado de la basura y de los desechos industriales, el control y fiscalización para que las leyes ambientales se cumplan, y la promoción de los recursos legales pertinentes, como lo sería la solicitud de suspensión de los actos administrativos que estimen nocivos para el ambiente, pero no en la vía constitucional, sino en la jurisdicción contenciosa-administrativa y civil de Hacienda, entre otros cometidos" (sentencia número 2001-5737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno).
En este sentido, resulta indispensable que la audiencia se lleve a cabo en el lugar donde los vecinos puedan asistir, y con preferencia en el lugar de los hechos, ya que lo contrario, la celebración de la audiencia ordenada por la Administración no lograría cumplir su finalidad, donde obviamente la falta de los recursos no puede constituirse en un obstáculo para hacer llegar al expediente todos los elementos probatorios que la Administración requiere para tomar una decisión en asuntos de tan fundamental importancia, ya que necesariamente tendrá implicaciones sobre el medio ambiente y la comunidad. Asimismo, la importancia de la participación de las municipalidades en la elaboración de los estudios de impacto ambiental ha sido reconocida en la propia Ley Orgánica Ambiental en el párrafo segundo del artículo 22, que prevé:
"Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración" Con lo que se resalta que la participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental forma parte del procedimiento al que debe sujetarse el Estado, y a la vez es integrante del derecho fundamental de toda persona, en los términos previstos en el artículo 50 de la Constitución Política. Por ello, reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el derecho de audiencia hace parte del debido proceso sustantivo y que es una forma de expresión de la democracia participativa (en este sentido, entre otras ver voto salvado de los Magistrados Piza, Solano y Arguedas de la sentencia número 4423-93, de las doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres; 2331-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis; 3521-95, de las diecisiete horas tres minutos del diez de julio de mil novecientos noventa y seis; 6640-00, de las nueve horas dieciséis minutos del veintiocho de julio del dos mil; y 10466-2000, de las diez horas dieciséis minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil).
Sobre el tema de información en materia de ambiente, se ha indicado "En materia del medio ambiente debemos trasladar este concepto sobre el derecho de información a una nueva perspectiva que tiene todo individuo o colectividad de solicitar información y de ser informado por cualquier ente estatal [información] que no puede ser obstruida por las instituciones estatales referentes a cualquier proyecto que pueda afectar el goce de su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es entonces esta, la garantía que permitirá participar a cualquier individuo o colectividad, haciendo uso de los intereses difusos del acceso a la participación, dentro de los procesos de toma de decisiones que afecten ese derecho, pues lo contrario sería ilusorio y la norma constitucional resultaría superflua [...]" (sentencia número 2331-96, supra citada).
En esta especial materia, toda persona debe tener adecuada información sobre los materiales y las actividades o proyectos que pueden implicar un peligro o amenaza para las comunidades (derecho a la salud), y para la conservación y preservación del medio ambiente (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), así como para la efectiva oportunidad de participar en los procesos de adopción de tales decisiones; toda vez que tratándose del derecho al ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a este derecho fundamental la sufre tanto la comunidad –como un todo-, como el individuo en particular. Por ello, la Administración debe facilitar y fomentar la sensibilidad y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos, no sólo de los miembros de la comunidad, sino también de la ciudadanía en general, en tanto en materia ambiental se ha considerado la existencia de un verdadero interés difuso (según se había anotado anteriormente en esta sentencia)".( Sentencia de la Sala Constitucional No 6322/2003 de las 14:14 horas del 3 de julio del año 2003)
Manifiesta el representante de los actores que la normativa en que se fundó el Tribunal Ambiental para sancionarlos, en las resoluciones que impugna en este proceso es una normativa, que al momento de los hechos no se encontraba vigente, y por lo tanto no se le puede aplicar al caso concreto, pues se estaría utilizando leyes en forma retroactiva en perjuicio de sus representados. De los hechos tenidos como demostrados, queda claro que fue el SETENA, en resolución 095/98 de las trece horas del tres de marzo del año mil novecientos noventa y ocho, quien puso en conocimiento de los hechos investigados ante el Tribunal Administrativo Ambiental, y èste como medida precautoria, de previo al inicio del procedimiento administrativo, dispuso en la resolución No 92/98 TAA de las diez horas del 29 de abril de ese año, la paralización de todas las obras de extracción de material del Río Virilla, por parte de la empresa Constructora Zurquí, y en la resolución 121/98 de las catorce horas del dos de junio de ese año inició el procedimiento administrativo a fin de verificar la verdad de los hechos, y determinar las posibles sanciones por el incumplimiento y el deterioro del medio ambiente.
En consecuencia, no lleva razón el recurrente al decir que la normativa aplicable por ese Tribunal lo fue en forma retroactiva, pues para la fecha en que inició el procedimiento y que culminó con las resoluciones que impugna en este proceso, la normativa vigente era la Ley Orgánica del Ambiente, el Código de Minería y el Código Penal, normas que lo facultaban para iniciar el procedimiento hasta su finalización con la resolución que les impuso las sanciones administrativas correspondientes. Cabe señalar que si bien es cierto, los hechos se remotan a octubre de mil novecientos noventa y tres, es hasta el año 1998, en que el órgano competente establecido por la ley, inicia el estudio preliminar, determinando la desviación del Río Virilla y los perjuicios ocasionados al medio ambiente, por lo que presenta una denuncia ante el Tribunal Ambiental a fin de que se inicie el procedimiento correspondiente.- En cuanto a la alegación de una indebida aplicación del numeral 226 inciso 1) del Código Penal, es necesario manifestar que el Tribunal Ambiental se encuentra facultado para, en sus resoluciones hacer referencias a las normas infringidas aún cuando sean de índole penal, no obstante no implica ello que esté de modo alguno imponiendo o sancionando penalmente los hechos investigados, pues será la autoridad competente la que determinará si tales infracciones serán objeto del inicio de un proceso penal.
Cabe señalar, que lo resuelto por el Tribunal es denunciar la infracción de un delito como lo es el de la usurpación de aguas, pero de ninguna manera sanciona penalmente a la actora por ese supuesto delito. En consecuencia, tampoco lleva razón el recurrente sobre este extremo, pues como se indicó, dentro de las competencias del Tribunal Ambiental se encuentra facultado para realizar esa denuncia, de conformidad con los numerales 2 y 111 inciso c) de la Ley Orgánica del Ambiente. Este último, faculta eso sí a dicho órgano a establecer las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales. En cuanto a la aplicación del Código de Minería por parte del a- quo, si bien es cierto aplicó inadecuadamente el Código de Minería vigente, sea el promulgado en el mes de febrero del año dos mil uno, y sus reformas; lo cierto del caso es que el que debió aplicar en el caso concreto fue el anterior a él, sea el que rigió a partir de abril del año 1984; vigente al momento en que se dieron los hechos que se investigaron y fueron base para que el Tribunal Ambiental dictara las resoluciones que impuso las sanciones a la accionante por el daño causado.
Sin embargo, la normativa referente a la protección del ambiente y a las sanciones a imponer a los infractores en nada varió en aquella norma con respecto a la que se debió aplicar en este proceso, por lo que para cuando acontecieron los hechos, ya existía una normativa que protegía y regulaba el medio ambiente y las sanciones a quienes no lo protegiesen ( artículos 24, 28,34,61,62,97,98 y 99 del anterior Código de Minería). Ante esta situación no es de recibo el agravio señalado por el recurrente en este punto preciso.
Indica el apoderado de los actores, que no existen medios probatorios suficientes y convincentes que hayan demostrado que efectivamente se dio una desviación del Río Virilla y consecuentemente se haya causado un daño ambiental. Tampoco lleva razón el recurrrente sobre este extremo, pues ha quedado demostrado con la basta prueba evacuada tanto en vía administrativa como en la vía judicial, que efectivamente hubo una desviación del cauce del Río Virilla, ocasionando un daño al medio ambiente, el cual corresponde a un derecho que se encuentra protegido a nivel constitucional con el fin de que todos los ciudadanos podamos disfrutar de un medio sano, de acuerdo con el principio Pro Natura. ( ver Sentencia de la Sala Constitucional No 3705-93 de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993). En autos, constan varios medios probatorios que determinan efectivamente, que hubo una desviación del cauce del Río Virilla y la provocación de un daño al ambiente.
En mil novecientos noventa y tres, un funcionario de la Guardia Rural de Moravia, realizó una inspección a través de la cual se corroboró que se había construido una laguna, así como el tránsito de tractores sobre el cauce del río Virilla y la desviación del cauce original para el aprovechamiento de las aguas en la cantera. La siguiente visita, fue realizada el día 27 de julio de 1994, por la geóloga Sirzabel Ruiz de Control Minero del MINAE, y en ella se establece la extracción de material del río y la práctica de excavaciones de la ladera noroeste del río fuera del área de la concesión otorgada, así como la existencia de una represa en el río. Tres años después, en la semana del 8 al 10 de abril de 1997, la misma funcionaria, junto con el técnico ambiental José Ambrosio Obando, inspecciona y observa la desviación a que ha sido objeto el cauce del río, el cual inicialmente, corría paralelo a la margen izquierda aguas arriba, tal desviación como de cincuenta metros, así como la construcción de un dique de piedras para confirmar el nuevo cauce del río, de forma tal que para ese momento el río corría paralelo a la margen derecha aguas arriba, consecuencia de la desviación de su cauce; y por otra parte, para ese momento no se había iniciado las labores de recuperación ambiental establecidas en al estudio de impacto ambiental al que estaban obligados los actores.
Posteriomente el 11 de febrero de 1998, funcionarios de la Secretaría Técnica Ambiental, y la Dirección de Geología y Minas, inspeccionan la concesión de más de treinta metros con el fin de habilitar áreas de explotación, construyéndose una llanura donde el río tenía un cañón por cauce, se rompe la coraza del fondo del lecho, con lo cual se bajó el nivel del río, esto para habilitar áreas de explotación, provocando graves daños al entorno y variando la dinámica del cauce y la utilización de dinamita en el hecho del río, lo que propicia posibles desastres naturales, aguas abajo, la extracción de material del cauce del río con maquinaria pesada, sin autorización, y finalmente que la bitácora del Colegio de Geólogos no está al día. El día 24 de febrero de ese mismo mes, José Ambrosio y César Laurito, éste último del Departamento de Planificación y Desarrollo del MINAE, inspeccionan la concesión del expediente de los actores ( expediente No 1741), Tajo Zurquí, donde determinaron que los frentes de explotación se ubican dentro del cauce ampliado del río, que el extremo noreste estaba siendo explotado por un cargador y dos vagonetas, que el cauce en ese mismo extremo (noroeste), fue ampliado aproximadamente sesenta metros con una profundidad de cinco metros, evidenciándose la explotación de la coraza del río, para dejar un lecho del río uniforme a fin de que la maquinaria pueda llegar a las áreas de explotación, y uno de los aspectos más importantes es que se determina la zona noreste de la concesión donde el cauce del río fue ampliado corresponde a la margen derecha aguas abajo, haciendo que el río no siga su curso natural y provocando que parte de su caudal sea desviado a las bombas de agua, formando las aguas al rebalsarse una cascada frente a la en aproximadamente cien metros y el cauce fue alcantarillado en este punto para que la maquinaria pueda salir a la autopista, y como conclusión de dicha inspección se establece que no se ha cumplido el cronograma dispuesto en el estudio de impacto ambiental, como actividades de recuperación ambiental.
Ante lo expuesto, tampoco el agravio expresado por el recurrente de una ausencia de medios probatorios es de recibo, pues ha quedado demostrado con la basta prueba un grave daño al ambiente. A mayor abundamiento, de la prueba testimonial evacuada en el proceso el señor Emilio Garro Rojas, en su deposición indicó: " El acondicionamiento incluía un ligero desvío del cauce del Río Virilla en el vértice Noroeste de la propiedad de la concesión. Lo que se hizo fue profundizar un canal...".
El primero de los principios, que indica el recurrente que se le ha vulnerado, sea del debido proceso, ya la Sala Constitucional manifestó al respecto que en el caso bajo estudio no se dio tal vulneración del debido proceso, pues el Tribunal Ambiental actuó conforme al ordenamiento jurídico, y además al adicionar la resolución No 246-99-TAA, enmendó el error material en que incurrió en la resolución final, y por lo tanto, el agravio solicitado en cuanto a la vulneración del debido proceso debe rechazarse. ( Ver Sentencia No 6942-1999 de las 16:45 horas del 7 de septiembre del año 1999). Cabe señalar que el Tribunal Administrativo Ambiental, ante la denuncia presentada, inició el procedimiento administrativo en contra de la actora amparado al ordenamiento jurídico, en el cual respetó a cabalidad con dicho principio constitucional del debido proceso, otorgando la respectiva audiencia, la posibilidad de que la parte ejerciera su derecho de defensa, al principio del contradictio a la hora de evacuar los medios probatorios existentes, y culminando con la resolución final, y por la cual se conoce en esta jurisdicción de la legalidad de esa resolución y lo actuado en la fase administrativa.
Ante tal situación, y con base en lo expuesto, ahunado a la resolución antes citada de la Sala Constitucional, este agravio carece de fundamento. En cuanto a lo manifestado en el sentido que la jueza de instancia confundió los principios precautorio y sancionatorio, tampoco es de recibo el recurso sobre este punto por las razones que a continuación se dirán. De acuerdo con el principio precautorio como manifiestación inequívoca de la obligación impuesta al Estado de proteger, garantizar y preservar de manera efectiva el ambiente, el ente mayor tiene el deber de procurar una protección adecuada al ambiente; consecuentemente, debe tomar las medidas necesarias para evitar la contaminación y, en general las alteraciones producidas por el hombre que constituyan una lesión al medio. Al respecto el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos estipula: "Artículo 11.- Derecho a un medio ambiente saño y a contar con servicios públicos básicos.
Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente". En igual sentido, el principio primero de la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano establece: "El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, igualdad, y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de calidad de tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras". A fin de evitar que la existencia del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, esté restringida al plano semántico de la realidad jurídica, el derecho ambiental ha integrado una serie de principios rectores que garantizan la tutela efectiva de tal derecho, denominado "principio precautorio", o "principio de la evitación prudente", el cual está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, que literalmente indica: "Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.
Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". En igual sentido se puede ver el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad. El término prevención deriva del latín "preaventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención por lo tanto, pretende anticiparse a los efectos negativos, y a asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso que exista un riesgo de daño grave o irreversible- o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate.
Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensar los daños ocasionados al ambiente. Pues bien, en el caso bajo estudio, el Tribunal Ambiental con base en este principio constitucional dictó la resolución No 92-98 de las diez horas del veintinueve de abril de 1998, en la cual decidió imponer como medidas precautorias para evitar una lesión mayor al medio ambiente: La paralización total de las actividades que ejecutaba la actora de extracción de materiales, ordenando a los accionantes el retiro de las maquinarias que se encontraban en el río. En consecuencia, tales medidas se dictaron conforme a dicho principio. Por otra parte, en la resolución que dicta al final del procedimiento administrativo que llevó el Tribunal Ambiental contra los actores, dicta en la resolución final varias sanciones por haber comprobado que efectivamente los hechos que se le habían imputado a los accionantes fueron ciertos y de suma gravedad por lo que se hicieron acreedores de las sanciones impuestas.
La gravedad al medio ambiente fue de tal magnitud, que el órgano administrativo ante las atrocidades cometidas por los actores, decidió cancelar la concesión que venían ostentando, sanción que de acuerdo con lo expuesto era necesario en virtud de las reiteradas ocasiones en que se cometieron los hechos investigados, pues como quedó demostrado no fue una única vez, sino varias en que sin control alguno desviaron el cauce del río y no cumplieron con los requisitos señalados en el estudio de impacto ambiental, conductas reiterativas ocasionando un daño continuo al medio ambiente. En consecuencia, no es cierto que la jueza de instancia haya confundido los dos principios antes señalados como lo manifiesta el representante de los actores. Tanto las medidas cautelares, como las sanciones dictadas en el acto final, cuando ya se llevó a cabo el procedimiento administrativo fueron dictadas amparadas a los principios sancionador y precautorio que rigen en esta materia. Ante esta situación, no lleva razón el recurrente en este punto de sus agravios por lo que se rechazan los mismos.
Manifiesta la actora que se le impusieron las cuatro sanciones, y una de ellas es la más drástica, cual es la cancelación de la concesión que ostentaba de explotación del tajo del río Virilla, por lo que alega desproporción e irrazonabilidad a la hora de imponerle dichas sanciones, pues según su decir, los hechos que se le imputan no son de tal gravedad, que ameritaran la clausura del tajo. La explotación de los diversos recursos naturales debe responder a principios de razonabilidad y proporcionalidad, que no pongan en peligro la extinciòn de las diversas especies animales y vegetales. La Sala Constitucional en la Sentencia No 3208-97 de las trece horas treinta y nueve minutos del seis de junio de mil novecientos noventa y siete al respecto manifestó:
"...La explotación privada de los recursos madereros, es posible, en la medida que se ejecute por medio de un plan de aprovechamiento o manejo, que debe ser aprobado por la Dirección General Forestal y que debe contener, como mínimo, las acciones del particular para recuperar o reponer el recurso que explota ( artículo 49 Forestal), así como las demás medidas que señala la ley, para que la explotación y aprovechamiento, se hagan en forma razonable y ponderada a efectos de proteger el medio ambiente natural y los recursos del Estado en general...".
Pues bien, en igual sentido las sanciones que se le impongan a quienes infringen las normas que regulan la protección del medio ambiente, deben ser razonables y proporcionales en relación con el daño que han ocasionado a ese ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En autos, ha quedado demostrado el desastre ecológico que ocasionaron los autores no solamente en la desviación del río Virilla, sino en el entorno del mismo y en el incumplimiento del estudio del impacto ambiental al cual se encontraban obligados a cumplir. De las pruebas antes mencionadas, quedó acreditado que fueron varias veces en que los actores desviaron el cauce del río Virilla para fines propios de aprovechamiento sin contar con los permisos del MINAE, y por otra utilizaron las aguas de ese recurso natural para sus labores de explotación. Además, extrajeron material del cauce y lo adecuaron a fin de poder transitar la maquinaria pesada que se utilizaba para transportar el material extraído hacia la carretera Braulio Carrillo, ( ver testimonio del señor Emilo Garro Rojas, que corre a folios 142 a 144 del expediente).
Ante esta situación y en virtud de las faltas cometidas por los accionantes, no solamente en contra del medio ambiente, al desviar el cauce del río Virilla sin que existiese permiso o autorización alguna, y que el extraer del mismo material natural para su beneficio, acarrea la potestad de imperio del Estado de imponer las sanciones correspondientes, que en el caso de marras al ser tan graves sus actuaciones, las mismas no fueron desproporcionadas ni tampoco irracionales. La sola comprobación del desvío del cauce del río y el incumplimiento de la recuperación ambiental ordenada en el estudio de impacto ambiental, como ha quedado demostrado en autos hacen oportuno la cancelación de la concesión de la perjudicado con la mala utilización de los recursos naturales por parte de los recurrentes, poniendo en peligro el derecho fundamental de todos los ciudadanos a tener un ambiente sano y protegido.
Los actos efectuados por los recurrentes fueron atroses, desvastadores y violentos contra la naturaleza vegetal de nuestro país, y de permitir estas situaciones, sin tomar las medidas necesarias, acarrearían un país desforestado, sin recursos naturales y una desprotección al medio ambiente. Más aún, incluso a la fecha pretenden desmentir los estragos causados, lo que disminuye las probabilidades de proteger a futuro el interés público aquí lesionado, al no estar aún concientizados de sus actos En consecuencia, el Tribunal Ambiental amparado a la ley, impuso las sanciones que consideró oportuno y las cuales este Tribunal avala en tutela de los principios que rigen el Derecho Ambiental, como ya se expuso en el considerando IV de esta sentencia. Ante esta situación no se han vulnerado los principios de proporcionalidad ni tampoco de irrazonabilidad a la hora de sancionar a los actores.
VIII.CONCLUSIÓN.- De todo lo anterior, han quedado demostradas las irregularidades cometidas por los recurrentes en el uso y disfrute de los bienes dados en concesión, y por ende su explotación indebida y no conforme con la normativa que regula la materia ambiental, por lo que con base en lo dicho en los considerandos anteriores, las sanciones impuestas se encuentran acorde con el ordenamiento jurídico que regula la materia y por lo tanto, se debe confirmar en todos sus extremos la resolución venida en alzada.
IX.COSTAS.- No existiendo motivo alguno que amerite la exoneración en costas, se confirma también la resolución recurrida en el sentido de que las costas corren a cargo de la actora.
POR TANTO
Se confirma el fallo venido en alzada.
Lilliana Quesada Corella Juan Carlos Segura Solís Julio Alb. Cordero Mora Constructora Zurquí contra El Estado lrocha
Document not found. Documento no encontrado.