Unconstitutionality of the Restrictive Definition of Forest LandsInconstitucionalidad de la definición restrictiva de terrenos forestales

*070139750007CO* svillegas vgranados 2 3 2012-11-16T15:12:00Z 2012-11-16T15:12:00Z 2 13151 72334 . 602 170 85315 11.5606 Clean Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 Decision No. 2012-12716 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and one minute on September twelve, two thousand twelve.

Consolidated constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad) under case number 07-013975-007-CO-0007-CO, against Decree number 33.957-MINAE-MAG of September five, two thousand seven. Ana Lorena Brenes Esquivel, Attorney General of the Republic, also participated in the proceedings.- Findings of Fact (Resultando):

1. 1By a filing received by the Secretariat of the Chamber on October 18, 2007, the petitioner brought a constitutional challenge against Executive Decree No. 33957-MINAE-MAG on the grounds that it contravenes Articles 7, 11, 28, 48, 50, 69, and 89, and Article 140, subsections 3 and 18, of the Political Constitution. The Decree is challenged insofar as it violates the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the principles of legality, reasonableness, and proportionality, by classifying as forestland or land suitable for forestry (terrenos forestales o de aptitud forestal) only land with an average slope exceeding 75% and an effective soil depth (profundidad efectiva) of no less than 60 centimeters, thereby depriving the law of effect with respect to significant areas and remnants necessary for surface-water and groundwater sources, soil stability, erosion prevention, and the conservation of vulnerable aquifer-recharge areas (áreas de vulnerabilidad de la recarga acuífera), thus affecting the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado).It also violates the constitutional principles of conservation and precaution and constitutes an abusive exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria), because it does not employ standards of proportionality and reasonableness but, on the contrary, infringes the regime governing the use, exploitation, and administration of the State’s natural heritage. Classifying as forestland or land suitable for forestry only land having an average slope greater than 75% threatens soil stability because it permits construction on steeply sloped land, which contributes to erosion, impairs water percolation, reduces drainage capacity and soil fertility, contributes to the contamination of surface-water and groundwater sources, exacerbates landslides and flooding downstream in watersheds, and may ultimately result in loss of life and infrastructure.-
2. 2The petitioner’s standing (legitimación) arises from Article 75, second paragraph, of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de Jurisdicción Constitucional), insofar as the petitioner acts in defense of diffuse interests (intereses difusos) relating to environmental protection.-
3. 3By a decision issued at thirteen hours and fifty minutes on October thirty, two thousand seven, the challenge was admitted for consideration, and the Office of the Attorney General of the Republic and the Minister of Environment and Energy were afforded an opportunity to be heard (f. 8).-
4. 4In a filing received on November 14, 2007, the then-Ombudswoman, Lisbeth Quesada Tristán, submitted a brief in active support (coadyuvancia activa). She states that, throughout the experience of the Office of the Ombudsperson, it has consistently addressed complaints relating to soil contamination, which has caused innumerable material losses and other harm that, regrettably, is irreparable. She refers to landslides that occurred in various parts of the country and endangered the lives of many people; consequently, within the national context, disaster-risk reduction must be adopted as a public-policy guideline. In accordance with the National Development Plan, this entails the challenge of strengthening the State’s institutional capacities for risk management and, under decentralization and administrative devolution policies, supporting the scope of municipal authority and management, particularly to promote changes in land-use regulation and in patterns of urban and productive development consistent with the principles advocating development in harmony with the environment.This translates into promoting a culture of risk prevention and control intended to prevent the loss of human life, property, and public works, as well as environmental degradation. She considers that Decree 33957->MINAE –MAG of September 5, 2007, was drafted in complete disregard of the reality of our country and without any apparent technical basis recognizing the geological and tectonic characteristics of the nation’s soils, the high level of landslide risk, and, consequently, the number of emergencies that have occurred as a result of soil contamination. The challenged provision permits the construction of homes and other types of infrastructure in high-risk areas, endangering property and human life and increasing the likelihood of future emergencies. She presents data obtained through consultation with the Central American School of Geology of the Universidad de Costa Rica, which suggests changing the slope limit to 30%, that is, 16 degrees (see folio 16); she considers that the existing situation violates Article 50 of the Political Constitution (fs. 12 to 18).-
5. 5The Office of the Attorney General of the Republic, through Ana Lorena Brenes Esquivel, submitted the advisory body’s opinion and recommended granting the challenge with respect to Article 2 of Executive Decree No. 33957- MINAE-MAG. In summary, it considers that Articles 50, 69, and 89 of the Constitution and the constitutional principles governing environmental matters are violated, based on the recognition that the environment encompasses soil, water, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape, among other elements, which together constitute the environmental framework without which basic needs—such as health and recreation—would be impossible to meet (Decision No. 2410-2007). As may be seen in the texts establishing it (Article 50 of the Constitution and Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights), the right to a healthy and ecologically balanced environment has two dimensions: as an individual right (derecho subjetivo) of persons and as a goal or purpose of State action (Decisions Nos. 644-1999, 9193-2000, and 6322-2003).The State is obligated to guarantee, defend, and safeguard this right under the principle that the State bears responsibility for protecting environmental rights (principio de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado); accordingly, the duty to protect and preserve environmental integrity encompasses forest resources (Decisions Nos. 2233 and 6836, both from 1993). The principle of objectification of environmental protection (principio de la objetivación de la tutela ambiental), also known as the principle of adherence to science and technology (principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica), is in turn recognized as a constitutional principle governing State action in environmental protection. Together with the principle of reasonableness as a standard of constitutionality (parámetro de constitucionalidad), these principles are violated by the challenged decree because it lacks the required technical basis.This is not merely a matter of administrative discretion or legality subject to review in the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), because it affects public environmental assets in violation of constitutional principles and provisions. The Office of the Attorney General states that land suitability (aptitud de la tierra) is: “the adaptability of a given type of land to a specific type of use. Suitability is determined by comparing use requirements with the properties of the land, in conjunction with environmental, economic, and social analyses.” The methodology currently in force for determining the land-use capability (capacidad de uso de las tierras) of Costa Rican land is the methodology formally adopted through Executive Decree No. 23214-MAG-MIRENEM of April 13, 1994, published in La Gaceta No. 107 of June 6, 1994. As indicated at the beginning of section 3), the system comprises eight classes represented by Roman numerals, reflecting progressively greater limitations on the development of agricultural, livestock, and forestry activities.Limitations are environmental conditions that adversely affect the land’s potential for a specific use. Among the parameters or limitations used to assess land-use capability, terrain slope is expressed as the degree of incline, and effective soil depth is defined as the thickness of the soil and subsoil layers that roots can penetrate without difficulty to obtain water, nutrients, and support (sections 6.1.1 and 6.2.1 of the Methodology). Under the methodology currently in force for determining the land-use capability of Costa Rican land (Executive Decree No. 23214-MAG-MIRENEM), Class VII corresponds to land with slopes between 50% and 75% and an effective soil depth greater than 30 centimeters, and it is considered that:

“Land in this class is subject to severe limitations; therefore … in those cases in which the current use is other than forest, forest restoration through natural regeneration shall be pursued.” This fully accords with the concept of suitability for forestry or preferential suitability for forestry described above. This methodology predates the current Ley Forestal and its restrictive definition of forest discussed above. Ley Forestal No. 4465, as amended, which remained in force until April 16, 1996, defined forests as “all plant associations composed predominantly of trees and other woody vegetation” (Article 6). The Universidad Nacional, the Universidad de Costa Rica, the Instituto de Desarrollo Agrario, the Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria (SEPSA) of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, the Secretaría de Planificación de Recursos Naturales (SEPRENA), the Centro Científico Tropical (CCT), the Servicio Nacional de Conservación de Suelos y Aguas (SENACSA), the Ministerio de Agricultura y Ganadería, and private consultants participated in developing this methodology.

Under the previous methodology for determining the land-use capability of Costa Rican land, formally adopted through Executive Decree No. 20501-MAG-MIRENEM of May 5, 1991, Class VII likewise corresponds to land with slopes below 75% and an effective soil depth greater than 30 centimeters, and it is likewise considered that:

“The lands in this class have severe limitations, and therefore … in cases where the current use is other than forest, forest restoration through natural regeneration shall be pursued.” Like the 1994 classification, it was the product of joint work by members of UNA, UCR, IDA, SEPSA, SEPRENA, CCT, SENACSA, MAG, and private consultants. These characteristics also place it within the definitions of forest suitability (aptitud forestal) or preferential forest suitability (aptitud preferentemente forestal). Within the framework of a declaration of a state of emergency for forestry activity “for the purpose of halting the deterioration of this resource and promoting its recovery,” Decreto Ejecutivo No. 17754-MIEM-MAG of 18 de setiembre de 1987 ordered the adoption, as the official system, of the methodology or system for determining land-use capacity (capacidad de uso de la tierra) developed by the Centro Científico Tropical for the Ministerio de Agricultura y Ganadería in 1985 (articles 1° and 3° subsection a.3).

This classification was based on exhaustive research conducted over one year (1984-1985), selecting the most relevant environmental parameters and evaluating them directly in the field, with comparative samples taken at more than 450 ecologically distinct sites scattered throughout the national territory, in order to validate the quantitative values of the most limiting physical parameters for each of the ten land-use capacity classes. Under that classification, classes VIII and IX are “lands that do not meet the minimum conditions required for cultivation or grazing” and are therefore classified as “exclusively for forestry use.” These included, for example:

-for tropical dry forest: associated with a minimum depth of 60 centimeters, a slope of less than 40%, and associated with a minimum depth of 90 centimeters, a slope of less than 60%; -for tropical humid forest: associated with a minimum depth of 60- 90 centimeters, a slope of less than 45%; -for tropical very humid forest: associated with a minimum depth of 60 centimeters, a slope of less than 35%; -for premontane humid forest: associated with a minimum depth of 60- 100 centimeters, a slope of less than 50%.

By contrast, the first paragraph of article 2° of Decreto No. 33957-MINAE-MAG, by defining forest-suitable lands (terrenos de aptitud forestal) as those having an average slope greater than 75% and an effective soil depth (profundidad efectiva) of no less than 60 centimeters, breaks with the technical approach established in the preceding methodologies and the interpretation derived from them, without any technical basis justifying the new conception. This violates constitutional article 50 and, without technical support, declassifies lands that have been classified as suitable for forestry, thereby contravening the preventive principle (principio preventivo) against the deterioration of natural resources, which the Chamber’s case law recognizes as having constitutional rank. It provides information from the document entitled “Mitos y realidades de la deforestación en Costa Rica,” prepared by SINAC with the collaboration of FUNDECOR, which shows that forest areas are being converted into agroforestry systems (sistemas agroforestales) to circumvent their protection under Ley Forestal and that forests are being logged illegally to convert them into agroforestry systems. These and other harmful consequences were highlighted in the report submitted by the Procuraduría General de la República to the Sala Constitucional in expediente No. 05-010758-0007-CO:

“In general terms, forests are dynamic ecosystems, with continuous processes of change (growth and deterioration) and representative and dominant trees. They interact with other plants, animals, and microorganisms, as well as with their physical and geographical environment, producing a series of complex interactions among biotic and abiotic elements known as ecological functions (funciones ecológicas), such as hydrological regulation (regulación hidrológica), nutrient cycling (ciclaje de nutrientes), energy flow (flujo de energía), and climate regulation (regulación climática) (BERMUDEZ RAMIREZ, Flor et al. El bosque como proceso fundamental de los servicios ambientales en Costa Rica. Graduation seminar to qualify for the degree in Forest Science Engineering with an emphasis on Forest Management, Licentiate degree, Universidad Nacional Autónoma, Facultad de Ciencias de la Tierra y El Mar, Escuela de Ciencias Ambientales, Heredia, junio del 2000, pp. ix, 20).

(…) forests perform various highly important functions or services, as they regulate subsurface water runoff (escorrentía subterránea de las aguas), limiting fluctuations in flow rates, restricting flooding conditions, and maintaining baseflow during the dry season. This, in turn, limits problems arising from soil erosion and reduces sediment transport in rivers. (REYES GATJENS, Virginia et al. Valoración económica del bosque y su relación con el recurso hídrico para uso hidroeléctrico en la microcuenca del río Volcán, 2000, p.14). This function may be classified as maintenance of the hydrological cycle (mantenimiento del ciclo hidrológico). In addition, forests regulate the microclimate because they help retain moisture. They maintain biological diversity, providing material for scientific research. For Indigenous populations, forests provide a religious cultural service, because trees are regarded as sacred.

They also provide a special service through their scenic beauty, which makes them ideal for photographs, illustrations, videos, and documentaries. Their landscapes evoke settings needed for recreation, leisure, ecotourism, among other activities. (RODRIGUEZ MENDEZ, Laura, Convenio Centroamericano de Bosques y Areas Protegidas: “La aplicación de la estrategia forestal centroamericana y su trascendencia para la integración regional”. Thesis submitted for the Licentiate degree in Law, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 2004, pp. 129-135).

Another highly significant function is carbon sequestration (fijación de carbono). (...) Nevertheless, the loss of forest cover (cobertura boscosa) causes gases to accumulate because the destruction of forests releases carbon dioxide. (BERMÚDEZ RAMÍREZ, Op.cit. , p. vi ).

Regarding nutrient cycling (calcium, nitrogen, potassium, magnesium, phosphorus, sulfur, aluminum, silicon, manganese, iron, and sodium) and energy flows, forests participate actively by compelling different organisms (bacteria and fungi) in the food chain to make use of those nutrients and carbonic anhydrides circulating in their own cycles, undergoing flows or transfers of energy. Lastly, with the involvement of temperature, air, and moisture, decomposing vegetation (leaf litter, fruits, seeds, stems, bulbs, roots, and leaves) retains water and provides a source of minerals that are released by organisms, allowing it to be transformed into fertile humus and giving rise to soil formation (BERMÚDEZ RAMÍREZ, Op.cit., pp. ix, 27). (...)

The vital functions provided by forests are dramatically affected by their disappearance, an effect closely linked to the development of human activities that replace the suitability of soils for agricultural use, extensive livestock farming, or harmful practices such as habitual burning, the introduction of perennial invasive species (savannas of tough grasses), and soil degradation through progressive erosion that precludes natural regeneration. (LAMPRECHT, Op.cit., p. 163).(…)

The situation is even more serious when we consider that 70% of the country’s lands consist of slopes that cause water to run off rapidly toward the sea, and during the rainy season many areas are vulnerable to rivers overflowing.(…) (BERMÚDEZ RAMÍREZ, Op.cit., pp. xi, 58-59).” From that perspective, the first paragraph of the second article of the challenged provision also conflicts with the principle of rational resource use (principio del uso racional de los recursos), which seeks to ensure the necessary balance between the country’s development and the right to the environment, as well as with constitutional article 69, from which the principle of rational land use (principio de explotación racional de la tierra) derives, imposing upon private parties and the State the obligation to protect and preserve renewable natural resources. It explains how slope is directly linked to erosion and, in turn, erosion reduces the topsoil layer, thereby decreasing its effective depth.

Restricting forest lands or forest-suitable lands to those with slopes greater than 75% (steeply escarped) and an effective depth greater than 60 centimeters (moderately deep to very deep) could excessively reduce or even deprive the category of State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) of substance in this respect, to the detriment of public property, reducing public environmental areas in a manner that affects their designated purpose and violates the constitutional provisions and principles described above. Accordingly, the Procuraduría General de la República recommends granting the action insofar as it concerns article 2º of the challenged Decree (fs. 20 a 51).-

1. 6The then Ministro de Ambiente y Energía, Roberto Dobles Mora, responds to the hearing and considers that the challenged Decree is not contrary to the Constitution. He states that the claimant merely asserts that the 75% figure established in the challenged Decree as a parameter for classifying forest lands or forest-suitable lands is disproportionate and irrational, without providing the reasons that, in theory, should establish and technically support the allegation of purported unconstitutionality. The Ministro considers that the challenged Decree fills a gap in our legal system because, until that time, the Poder Ejecutivo had not expressly regulated how so-called forest lands and forest-suitable lands were to be understood, even though Ley Forestal had entrusted this task to the Poder Ejecutivo, since the Law does define what is to be understood as forest. He states that the claimant proceeds from an entirely erroneous premise: that the provisions of the decree allow structures to be built on all soils with slopes below 75%, causing erosion, reduced water percolation, a severe decrease in drainage capacity, loss of soil fertility, etc. The decree itself expressly provides in article 1 that, within the various land-use classes, civil infrastructure works permitted by the legal system may be carried out in compliance with the requirements prescribed for each case.Thus, provided that the provision is correctly applied and interpreted, always in observance of the public purpose that the State must guarantee, any violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment is ruled out, and he emphasizes the interpretation of the provision (v. folios 54 y 55). The challenged provision is clear that civil works may not necessarily be constructed on land with a slope below 75%; in each particular case, the remainder of the legal system will determine whether the construction of civil works is feasible and, under Reglamento de Construcciones, a geological study (estudio geológico) is required before construction may take place on land with a slope greater than 30%. He explains that considering a maximum average slope of 75% within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) makes it possible to place a greater amount of land under municipal administration, thereby providing larger areas that may be granted under the concession regime (régimen de concesión), but does not authorize the construction of infrastructure works. He requests that the action be dismissed (fs. 52 a 56).-
2. 7In a filing received on 16 de noviembre de 2007, Alvaro Fco. Ugalde Víquez, identity card 4-090-976, filed a motion to intervene in support (coadyuvancia). This is a one-page filing in which he states that he is submitting what he calls “full intervention in support”; it is understood to constitute active intervention in support (coadyuvancia activa) (f.19).-
3. 8The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) were published in issues 224, 225 and 226 of the Boletín Judicial of 21, 22 y 23 de noviembre de 2007 (folio 57).
4. 9By order issued at 15:50 hrs. on 24 de enero de 2008, he was directed to substantiate his interest in being recognized as an intervenor in support (coadyuvante) (f. 58).-
5. 10By order issued at 14:48 hrs. on 9 de enero de 2008, action 07—014874 was consolidated with the present action (f. 74).-
6. 11In a filing received on 31 de enero de 2008, Raúl Solórzano Soto, in his capacity as President of the Asociación Centro Científico Tropical, filed an active intervention in support of action 07—014874 (fs. 76 a 104). The intervenor explains at length how the challenged decree brings about significant changes in land use (uso de la tierra) in Costa Rica, which will affect the fundamental rights not only of immediate neighbors but of the entire community, as well as its adverse impact on resources such as water, aquifer recharge capacity, accelerated erosion, and flooding, together with the exclusion of 25% of the lands in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). He states that the challenged provision departs from all the technical studies used to prepare the official methodology for land-use capability (capacidad de uso de la tierra). He considers that Article 50 of the Constitution is violated, as are the provisions of the declaration of the UN Conference on the Human Environment adopted in Stockholm in 1972, the Convention on Biological Diversity, approved by Ley 7416, and the Ley Forestal.He identifies what he considers to be errors in the challenged decree, which confuses the concepts of forest land (terreno forestal) and land suited for forestry (terreno de aptitud forestal), which are technically distinct; furthermore, it permits the construction of civil infrastructure works in different land-use classes, including lands classified as class VII; narrows the scope of forest lands; and excludes approximately 25% of the maritime-terrestrial zone from the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), all of which he considers to be unjustified technical arbitrariness (fs. 76 a 104).-
7. 12On 8 de mayo de 2008, a copy was received of official letter SINAC-DE-743 of 16 de abril de 2008, addressed to the Minister of Environment and Energy by the Executive Secretary of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Ronald Vargas Brenes, informing him of Agreement No. 4 adopted by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) at Extraordinary Session No. 3, held on 31 de marzo y 1 de abril de 2008. That agreement directed the Secretariat to draft, within eight days, the repeal of the Executive Decree challenged herein and to have it signed immediately by the Minister for submission to the Oficina de Leyes y Decretos for implementation; a proposed repeal of the Decree was attached (fs. 108 a 110).-
8. 13In a filing received on 11 de marzo de 2010, the legal representative of the ICT, Juan Carlos Borbón Marks, made various statements concerning the requirement for technical studies on slopes exceeding 30% and regulatory plans (planes reguladores). He states that the Decree expands the sectors comprising the Natural Heritage of the State under municipal administration, making it possible to establish concession parameters and mechanisms for regulation and oversight to ensure its preservation; this, far from harming the environment, provides a regulatory framework for distinguishing forest lands from lands suited for forestry. He submits comparative tables concerning slope percentages (folio 111 y anexos a folio 113 a 115).-
9. 14The statutory requirements have been complied with in these proceedings.-

Justice Armijo Sancho drafts the opinion; and,

Whereas:

I.The purpose of the consolidated actions is to have Decreto Ejecutivo 33957-MINAE declared unconstitutional, on the ground that the determination of a slope of setenta y cinco por ciento established in Article 2 of that Decree is unconstitutional for purposes of determining which lands are suited for forestry under Article 3(b) of the Ley Forestal.-

II.The record contains no objection regarding the standing (legitimación) of the petitioners, which derives from Article 50 of the Constitution itself.-

III.Although it is true that, in principle, it is not for this Chamber to determine purely technical matters, such as, in this case, the slope level of lands suited for forestry, the fact remains that the petitioners have alleged, through technical arguments not rebutted by any party summoned to the proceedings, that Article 2° of Decreto Ejecutivo No. 33957- MINAE-MAG is unconstitutional. That provision added a final paragraph to item 3 of the Methodology for Determining the Land-Use Capability of Costa Rican Lands (Metodología para la Determinación de la capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica), contained in Executive Decree number 23214 of 13 de abril de 1994, which reads:

Article 2º—For purposes of Article 3(b) of Ley Forestal Nº 7575, forest lands or lands suited for forestry shall mean those having an average slope greater than 75 % and an effective soil depth (profundidad efectiva) of no less than 60 centímetros, even if they lack forest vegetation.

Mangroves, páramos, and yolillales are also considered forest lands or lands suited for forestry.

Forest plantations (plantaciones forestales) are excluded from this definition.-

IV.During the processing of the action, a copy was received of official letter SINAC-DE-743 of 16 de abril de 2008, addressed to the Minister of Environment and Energy by the Executive Secretary of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Ronald Vargas Brenes, informing him of Agreement No. 4 adopted by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) at Extraordinary Session No. 3, held on 31 de marzo y 1 de abril de 2008. That agreement directed the Secretariat to draft, within eight days, the repeal of the Executive Decree challenged herein and to have it signed immediately by the Minister for submission to the Oficina de Leyes y Decretos for implementation; a proposed repeal of the Decree was attached. However, that repeal was never finalized.-

V.The Chamber adopts the opinion rendered in this case by the Procuraduría General de la República, to the effect that, as a constitutional principle governing State action in environmental protection, the principle that environmental protection must be objectively grounded (principio de la objetivación de la tutela ambiental), also known as the principle of adherence to science and technology (principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica), is recognized:

“this translates into the need for decisions in this field to be substantiated by technical studies, with respect both to acts and to provisions of general application—whether statutory or regulatory—from which arises the requirement of ‘adherence to science and technology,’ thereby constraining the Administration’s discretion in this field.” (resolución No. 17126-2006).

“the environmental principle ‘of adherence to science and technology,’ which governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may affect the environment require technical grounds supporting them and, in that capacity, limit and constrain the Administration’s discretion in its actions.” (voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).

“The starting point is the principle that environmental rules must have a technical basis, since their application must proceed from limits determining the conditions to which the use and exploitation of natural resources must be subject.” (Voto No. 6322-2003).

It is, in turn, related to the principle of reasonableness (principio de razonabilidad) as a standard of constitutionality:

“The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that rules issued concerning this subject be duly supported by sound technical studies, even if no other legal provision expressly required it.” (Voto No. 7294-1998, emphasis added).

“Thus, the application of this environmental principle is directly linked to a standard for determining the constitutionality of conduct—both administrative and private—and of the rules governing the subject, namely reasonableness—as developed in the case law of our Constitutional Court—insofar as its purpose is to promote sustainability in the use of natural resources and the elements comprising the environment through their ‘proper use’; and by virtue thereof, it is clear that environmental protection must be directed toward the proper and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships, thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled; insofar as the production and use of technology must promote not only economic gains (freedom of enterprise), but above all development and evolution favorable to the environment and natural resources in harmony with human beings, that is, without causing them harm or injury, as our Constitutional Court has held in its extensive case law, including since its inception, as in the above-cited judgments number 3705-93 and number 2006- 17126.” (Voto No. 2410-2007).

It is also closely related to the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad):

“Arbitrary action is action contrary to justice, reason, or the law, and is driven solely by the whim or will of the public official. The prohibition against arbitrariness condemns the absence of objective legal support or grounds for administrative conduct and, consequently, the infringement of the substantive order of principles and values inherent in the rule of law (Estado de Derecho). (…) As regards application of the principle prohibiting arbitrariness in the exercise of regulatory authority (potestad reglamentaria), it should be noted that because such authority is inherently discretionary, the principle prohibiting arbitrariness plays a paramount role.” (Voto No. 11155-2007, boldface not in the original).

The first paragraph of Article 2° of the challenged Decree lacks the required technical grounds in its recitals (considerandos). This is not merely a matter of administrative discretion or legality subject to review in the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), because it affects public environmental assets in violation of constitutional principles and rules. Under constitutional case law, when regulatory unlawfulness simultaneously affects fundamental rights, such as the right to an adequate environment, the defect acquires constitutional significance (votos números 459-1991, 4702-1993 y 2074-2001).

The Natural Heritage of the State comprises the forests and forest lands within national reserves, areas declared inalienable, and properties belonging to the Public Administration, as well as lands suited for forestry transferred by nongovernmental organizations (Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1995, artículo 13).

National reserves (reservas nacionales) are lands located within the boundaries of the Republic that are not registered as private property or as property of municipalities or autonomous institutions; lands not protected by ten-year possession (posesión decenal), or not allocated by special laws for the establishment of agricultural colonies; and all lands that, while not privately owned, are not used for public services (Ley de Tierras y Colonización, artículo 11, en relación con el numeral 261 del Código Civil):

“All lands that are not duly registered in the Registry in the name of private parties belong to the State. This is the meaning of Articles 267 and 486 of the Civil Code and 11 of the Land and Colonization Law.” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, voto No. 243 de 16 horas 35 minutos del 27 de julio de 1990).

“(…) lands considered national reserves (reservas nacionales) are immediately dedicated to the purposes of forestry legislation; on such lands, the State may create forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), national parks, wildlife refuges, and biological reserves, thereby forming the forest estate (patrimonio forestal); legislative authorization is required in order to colonize or convey them, and when they are possessed by third parties, those parties acquire no rights whatsoever, while the State’s right to recover them is not subject to any statute of limitations” (Sala Constitucional, voto No. 4587 de las 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).

Examples of “areas declared inalienable” include, among others: protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), regardless of their management category; lands adjacent to sources supplying drinking water or that may supply it in the future; the fifty-meter zone adjoining the navigable section declared by the Poder Ejecutivo for certain rivers; indigenous reserves; and the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and coastlines.

The protective regime established in the Ley Forestal for the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) entails the following: the lands are inalienable; possession thereof by private parties “shall create no right whatsoever in their favor,” and the State’s action to recover them is not subject to any statute of limitations; they may not be registered in the Registro Público through possessory information proceedings (información posesoria); their invasion and occupation are punishable as criminal offenses; cutting, forest utilization (aprovechamiento forestal), and land-use change (cambio de uso del suelo) are prohibited; and only research, training, and ecotourism activities may be authorized (Articles 1, paragraph 2°, 3 subsection a), 14, 15, 18, 58 subsections a) and b), and 61 subsection c).

The restrictive definition of forest (bosque) contained in the Ley Forestal excludes valuable forest ecosystems, as reflected in the criticisms made by specialists in the sector:

“The studies conducted and science’s contribution to expanding knowledge of tropical ecosystems and their components demonstrate the complexity that must be taken into account when decisions are made. Nevertheless, such integration is established only very rarely. Moreover, much of the scientific and technical information does not reach national, regional, or local decision-makers in an adequate quantity and format. (…) although the complexity of ecosystems warns us of the difficulty of their ‘management,’ and a large portion of the territory no longer has natural forests, there are other factors sending signals that do not contribute to the sustainable-development model promoted in Costa Rica since the second half of the 1980s. These signals include certain articles of Ley Forestal No. 7575 (…). An initial observation concerning this Law is that the definition of forest includes only areas larger than two hás. [sic], having more than 70% canopy cover and more than 60 trees/há>15cms.

DBH. Given the high percentage of fragmented forest and the importance of these fragments for flora and fauna—particularly their role as sources of seeds from species no longer found across extensive areas of the country—this creates greater vulnerability for future efforts to restore areas with secondary forests.” “(…) every tract of natural forest, whether a remnant of primary forest or secondary forest, including those smaller than 2 ha (which our forestry legislation disparages), has value within an integrated system of fragments and biological corridors.” “Concept of Forest There is significant incompatibility among the countries of the Region regarding the definition of what constitutes a forest. The incompatibilities concern the minimum areas that constitute a forest, the height of individual trees within forest formations, the ground cover giving rise to the concept of forest, and, above all, the significant incompatibility in defining the number of strata implicitly required for the constitution of a forest. (…)

Restricting the definition of forest severely limits the protection and promotion of forests and restricts the jurisdiction of the institutions responsible for forests.

Likewise, restricting the definition of forest limits the essential role that forests perform in society.” However, this concept is broadened by including forest lands (terrenos forestales) or lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal) within the State Natural Heritage, the latter being defined in the same Law as follows:

“Lands suitable for forestry: Those included within the classes established by the official methodology for determining land-use capability (capacidad de uso de las tierras).” (Article 3, subsection b).

Land suitability (aptitud de la tierra) is: “the adaptability of a given type of land to a specific type of use. Suitability is determined by comparing use requirements with land properties, together with environmental, economic, and social analyses.” With a marked tendency to favor agricultural use wherever possible, land-capability classifications for particular uses—without deterioration over a long period and with emphasis on the risk of soil erosion—have usually relegated forestry suitability to a residual position:

“Over a longer or shorter period, the natural evolution of soil free from all human intervention will, sooner or later, in most regions of the world and principally in those of interest to us, cause it to become covered with scrub and then populated by various forest species, whose succession ultimately leads to the climax community.

This may be the origin of the word «forest», whose equivalents in the Romance languages derive from the Latin foris (outside) and originally referred to lands free from cultivation and dwellings.

However, this is not always true; some soils, beyond certain altitudes or latitudes or because of their chemical composition, will never evolve naturally toward their climax community, but will instead form grasslands, steppes, or deserts. These soils do not possess what biologists might call forestry suitability, whereas the others do. (…)

Among lands biologically suitable for forestry, which frequently result from former land clearing, some—such as those in Europe’s temperate zone—can support crops or grasslands indefinitely. Such lands unquestionably possess agricultural or forage suitability.

On other lands, by contrast, (…) forests provide greater long- or medium-term benefits than any other form of utilization, whether crops, meadows, orchards, etc., which would ultimately exhaust the soil or ruin it through erosion. These soils possess forestry suitability (…).

The assessment of this profitability must take into account not only net income, but also all indirect and intangible benefits arising from the protection that forests provide to the soil itself and to adjacent lands, as well as from their climate-moderating role (windbreaks), etc. This suitability is a matter of topography, soil type, climate (…).” The definition in the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Decreto No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT del 8 de agosto del 2000, reflects that conception:

“Land-use capability. It is the optimum degree of utilization possessed by a given area of land, based on the classification of its limitations for producing crops sustainably and over extended periods.” (Article 6).

This residual criterion has generated the concept of “preferential forestry suitability” (aptitud preferentemente forestal) in other legal systems:

“lands of preferential forestry suitability, that is, all lands which, because of climatic and soil conditions, should not be permanently plowed, excluding those that may be used for agriculture, fruit cultivation, or intensive livestock farming without suffering degradation.” “lands of preferential forestry suitability: those which (…) because of their climatic, soil, and topographic conditions may be brought into forestry use, excluding those located in urban areas and those that may be used for agriculture and livestock farming without suffering permanent degradation.” The methodology currently in force for determining the land-use capability of Costa Rican lands is the methodology made official through Decreto Ejecutivo No. 23214-MAG-MIRENEM, del 13 de abril de 1994, published in La Gaceta No. 107 del 6 de junio de 1994.

As stated at the beginning of its section 3), the system consists of eight classes represented by Roman numerals, showing a progressive increase in limitations on the development of agricultural, livestock, and forestry activities. Limitations are environmental conditions that adversely affect the land’s potential for a specific use. Among the parameters or limitations used to evaluate land-use capability, land slope (pendiente del terreno) is expressed as the degree of incline, while effective depth (profundidad efectiva) is defined as the thickness of the soil and subsoil layers that roots can penetrate without difficulty to obtain water, nutrients, and support (sections 6.1.1 and 6.2.1 of the Methodology). Under the current methodology for determining the land-use capability of Costa Rican lands (Decreto Ejecutivo No. 23214-MAG-MIRENEM), Class VII corresponds to lands with slopes between 50% and 75% and an effective depth greater than 30 centimeters, and it provides that:

“Lands in this class have severe limitations; therefore … in those cases where the current use is other than forest, forest restoration (restauración forestal) through natural regeneration (regeneración natural) shall be pursued.” This fully accords with the concept of forestry suitability or preferential forestry suitability set out above.

It should also be borne in mind that this methodology predates the current Ley Forestal and its restrictive definition of forest discussed above. Under Ley Forestal No. 4465 and its amendments, which remained in force until 16 de abril de 1996, forests were defined as “all plant associations composed predominantly of trees and other woody vegetation” (Article 6).

The Universidad Nacional, the Universidad de Costa Rica, the Instituto de Desarrollo Agrario, the Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria (SEPSA) of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, the Secretaría de Planificación de Recursos Naturales (SEPRENA), the Centro Científico Tropical (CCT), the Servicio Nacional de Conservación de Suelos y Aguas (SENACSA), the Ministerio de Agricultura y Ganadería, and private consultants participated in preparing this methodology. Under the previous methodology for determining the land-use capability of Costa Rican lands, made official through Decreto Ejecutivo No. 20501-MAG-MIRENEM del 5 de mayo de 1991, Class VII likewise corresponds to lands with slopes below 75% and an effective depth greater than 30 centimeters, and it similarly provides that:

“Lands in this class have severe limitations; therefore … in those cases where the current use is other than forest, forest restoration through natural regeneration shall be pursued.” Like the 1994 methodology, it resulted from the joint work of members of UNA, UCR, IDA, SEPSA, SEPRENA, CCT, SENACSA, MAG, and private consultants.

These characteristics also place it within the definitions of forest suitability (aptitud forestal) or preferential forest suitability (aptitud preferentemente forestal). Earlier, within the framework of a declaration of a state of emergency for forestry activity “for the purpose of halting the deterioration of this resource and promoting its recovery,” Decreto Ejecutivo No. 17754-MIEM-MAG of 18 de setiembre de 1987 provided for the adoption, as the official system, of the methodology or system for determining land-use capability (capacidad de uso de la tierra) developed by the Centro Científico Tropical for the Ministerio de Agricultura y Ganadería in 1985 (articles 1° and 3°, subsection a.3).

This classification was based on exhaustive research conducted over the course of one year (1984-1985), selecting the most relevant environmental parameters and evaluating them directly in the field, with comparative samples taken at more than 450 ecologically distinct sites distributed throughout the national territory, in order to validate the quantitative values of the physical parameters that were most limiting for each of the ten land-use capability classes.

Under that classification, classes VIII and IX are “lands that do not meet the minimum conditions required for cultivation or grazing” and are therefore classified as “exclusively for forestry use.” These included, for example:

-for tropical dry forest: a slope of less than 40% when associated with a minimum depth of 60 centimeters, and a slope of less than 60% when associated with a minimum depth of 90 centimeters; -for tropical moist forest: a slope of less than 45% when associated with a minimum depth of 60- 90 centimeters; -for tropical wet forest: a slope of less than 35% when associated with a minimum depth of 60 centimeters; -for premontane moist forest: a slope of less than 50% when associated with a minimum depth of 60- 100 centimeters.

As can be seen, the first paragraph of article 2° of Decreto No. 33957-MINAE-MAG, by defining forest-suitability lands as those having an average slope greater than 75% and an effective depth of no less than 60 centimeters, breaks with the technically established approach of the preceding methodologies and the interpretation thereof, without any technical basis justifying the new conception.

Moreover, the Dirección Superior del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía, in resolution No. R-SINAC-013-2006 issued at 8 hours 35 minutes on 5 de abril del 2006, officially adopted a “Methodology for the Classification of State Natural Heritage Lands (Patrimonio Natural del Estado) within the Maritime-Terrestrial Zone (zona marítimo terrestre),” which states (points VI. 2 and IX.A.) that forest-suitability lands are class VII and VIII soils under the Methodology for Determining Land-Use Capability officially adopted by Decreto No. 23214-MAG-MIRENEM, expressly referring to lands with slopes greater than or equal to 60%, under any type of cover, and lands with slopes greater than 40% and extreme stoniness exceeding 50%.

Along the same lines, official letter No. SINAC-DG-GASP-416 of 15 de noviembre last, addressed to this Procuraduría by the Gerencia de Áreas Silvestres Protegidas de la Dirección General del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, confirms that, based on the Methodology for Determining Land-Use Capability officially adopted through Decreto No. 23214-MAG-MIRENEM, “soils suitable for forestry have been considered to be those classified as VII and VIII,” adding:

“Furthermore, we must state that this Dirección and the respective AC [Áreas de Conservación] are not using DE N° 33957-MINAE-MAG of 5 de setiembre de 2007 or DE N° 31750-MINAE-TUR of 14 de mayo de 2004 as the basis for classifying forests or forest-suitability lands because, in addition to having been challenged before the Sala Constitucional, we do not agree with those provisions on technical grounds, since both decrees disregarded the technical recommendations issued by the commissions that worked on those matters and violate various legal provisions (national laws and international conventions), not to mention their scant or nonexistent basis and their inconsistencies.” (The material in brackets and the emphasis do not appear in the original).

The reclassification, without technical support, of lands that were classified as suitable for forestry following studies and consensus among specialists from the Universidad de Costa Rica, the Universidad Nacional, the Centro Científico Tropical, and various government agencies violates the preventive principle against the deterioration of natural resources, which has been recognized as having constitutional status by the case law of that Sala:

“…in protecting our natural resources, a preventive approach must be taken; that is, if degradation and deterioration are to be minimized, precaution and prevention must be the governing principles (...) It must not be forgotten that this is an area of law in which the most important rules are those capable of preventing all forms of environmental harm, because no rule can subsequently repair harm that has already occurred; this need for prevention is even more urgent in developing countries.” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002. The underlining does not appear in the original).

“Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is founded on the need to take and implement all precautionary measures necessary to prevent or contain potential harm to the environment or human health.” (Voto No. 1250-1999, reiterated in votos 2219-1999, 9773-2000, 1711-2001, 6322-2003 y 1923-2004. To the same effect, judgment 1645-2002).

“The accelerated deterioration of the environment in recent decades, the enormous costs of corrective measures, which are not always effective, and the time required, for example, to restore a watershed, a cleared natural forest, or a contaminated groundwater aquifer, are unmistakable signs of the abuse of natural resources and the negative impact of the human species on a finite world.” (Voto No. 3705-1993, emphasis added).

“(...) in this field, harm is often irreparable, and therefore the authorities’ preventive oversight and the speed of the measures they adopt directly affect the magnitude of the environmental injury.” (Voto No. 1645-2002).

This exclusion of lands that have technically been considered suitable for forestry means exempting them from the protective regime governing the State Natural Heritage (described above); outside that regime, the prohibition on land-use change (cambio de uso del suelo) is limited to forests (articles 19 and 61, subsection c), of the Ley Forestal), and logging on non-forest land is authorized for persons who are not the owners (articles 27 and 28 of the Ley Forestal, and 90 and 91 of its Regulations; see the underlining in article 90):

"ARTICLE 27.- Authorization to fell trees. Only a maximum of three trees per hectare may be cut annually on land used for agricultural or livestock purposes and without forest, after obtaining authorization from the Consejo Regional Ambiental. If the cutting exceeds ten trees per property, authorization from the Administración Forestal del Estado shall be required." (As amended by subsection a) of Ley N º 7761 of 24 de abril de 1998).

"ARTICLE 28.- Exception from the cutting-permit requirement. Forest plantations, including agroforestry systems and individually planted trees and their products, shall not require permits for cutting, transportation, processing, or export. However, in cases where, before this law entered into force, there was a forestry contract signed with the State to receive Certificados de Abono Forestal or an income-tax deduction, cutting shall be carried out in accordance with the management plan (plan de manejo) approved by the Administración Forestal del Estado." "Article 90: Persons wishing to carry out forest harvesting (aprovechamiento forestal) or tree cutting on land without forest that, because of its characteristics, is not an agroforestry system may choose whether to apply for authorization from the Consejo Regional Ambiental or from the Municipalidad where the property is located, provided that the total does not exceed twenty trees per year.

The application shall be submitted by the owner, whether male or female, or the possessor of the property, in accordance with the requirements established for each case by both the Consejos Regionales and the respective Municipalidades.

Within 10 days, the Consejos Regionales Ambientales shall issue a decision and grant the cutting and transportation permits. The Consejos Regionales Ambientales and the municipalidades shall send a copy of the documentation to the A.F .E." "Article 91: In cases where the number of trees to be harvested exceeds twenty trees, in wooded areas excluded from the definition of forests, the application shall be processed by the corresponding Oficina Sub-Regional del A.C.; in addition to the general requirements established in these Regulations, an inventory shall be provided stating the number of species to be cut, the number of individual trees to be cut, and the volume to be extracted. Said inventory shall be prepared and signed by a forestry-science professional, and a sketch of the property shall also be prepared indicating the approximate location of the trees to be cut. The application shall include a certification from the professional stating that the area does not constitute a forest or part of a forest as defined by the Ley, and shall comply with the requirements established in article 85 of these Regulations.

Upon receipt of the application by the corresponding Oficina Sub-Regional del A.C., that office shall verify the requirements and issue the corresponding permit without requiring a prior inspection." The study “Myths and Realities of Deforestation in Costa Rica,” prepared by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía with the collaboration of FUNDECOR, shows that forest areas are being converted into agroforestry systems in order to circumvent their protection under the Ley Forestal:

“Official reports acknowledge that trees are cut without any permit, that unauthorized trees are cut in areas covered by legal permits, and that forests are being cleared of undergrowth (socolando) in order to convert them into contrived agroforestry systems, because obtaining a permit for a non-forest area through an inventory is easier and less costly than obtaining a permit for a forest through a management plan.” Among the conclusions of that document, from the year 2005, the following should be highlighted:

“-Most of the [sic] authorized timber comes from areas that are currently neither forests nor plantations (…).

- This has resulted from a change in the direction of the processes, which intensified beginning in 1996 with the enactment of the current Ley Forestal, under which stricter limits were imposed on harvesting in forests while harvesting in areas without forest cover (cobertura boscosa) was left unregulated.

- Consequently, the land-use change occurring today is not due to the expansion of the agricultural frontier, as had been believed, but is instead intended to facilitate access to forest resources; for this reason, forests are logged illegally in order to convert them into agroforestry systems.” (The boldface does not appear in the original).

The study demonstrates the lack of protection afforded to non-forest areas under the Ley Forestal and its Regulations:

“The application of the Law and its Regulations resulted in stricter regulations for forest management plans (planes de manejo en bosque) and fewer restrictions on harvesting (aprovechamientos) in non-forested areas. The Law is silent regarding regulations for areas outside forests and does not classify underbrush clearing (socola) and the cutting of trees in areas not defined as forest as criminal offenses.” (emphasis added).

“Areas that were forest in 1996 (the year in which land-use change (cambio de uso) was prohibited by Ley 7575), as verified by satellite imagery, were granted legal permits in 2001 to harvest trees through a forest inventory (inventario forestal) because they were no longer forest. Of the trees cut under permit in the ACCVC between the years 99 and 2001, 30% had been part of a forest in 1996, and 11% were located less than 25 meters from the current forest boundary, indicating that pressure to change land use is also occurring at the forest boundary. According to the information collected by FUNDECOR, that 30% of trees cut in areas that had been forest in 1996 represents the deforestation of 8000 has for the period 96- 2001.” Costa Rica has already experienced one of the highest deforestation rates on the planet. Agenda 21, point 11.10, highlights the harmful effects of deforestation, including erosion and watershed degradation:

“The repercussions of forest loss and degradation are soil erosion, loss of biological diversity 1[30], damage to wildlife habitats, watershed degradation, deterioration in quality of life, and a reduction in development options.” These effects are also emphasized in legal scholarship:

“The tropical forest is enormously important for maintaining the Earth’s balance for many reasons, foremost among them its influence on the global climate: positively, through its capacity to absorb atmospheric CO 2, and negatively, through the addition of this component as a consequence of deforestation (…).” “The destruction of natural vegetation cover to obtain a short-term economic benefit causes the rapid disappearance of plant and animal species that are links in different chains whose restoration is becoming increasingly difficult and may one day be impossible.” “—A direct consequence of that deforestation is, of course, the incalculable loss of genetic material, the disappearance or threatened disappearance of an enormous number of wild species, with the resulting decline in biological diversity, and the impossibility of restoring natural formations of such complexity, which have arisen through the interaction and interdependence among species over time.

—Likewise, that deforestation causes an extraordinary loss of biomass, which, through combustion or degradation, releases millions of tons of carbon back into the atmosphere, contributing to the intensification of the greenhouse effect and to climate change.

—Directly related to the latter phenomenon are changes in rainfall patterns and the catastrophic risks arising from flooding and, at the opposite extreme, drought, soil erosion, and advancing desertification.” And they motivate the adoption of regional agreements:

“(...) deforestation in the upper reaches of watersheds has caused erosion, floods, droughts, loss of forestry and agricultural productive potential, and loss of biodiversity, effects that collectively limit development opportunities and exacerbate rural poverty, reducing the quality of life of Central Americans (...)” (Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations).

The loss of forest cover (masa forestal) entails the loss of valuable services provided by these ecosystems, not only locally but also globally, in ecological and sociocultural terms. In addition to the matters cited above, particular emphasis should be placed on their indispensable role in: climate regulation (temperature, humidity, precipitation, winds, atmospheric composition, absorption of carbon dioxide, and production of oxygen); air quality (purification and capture of dust and other suspended solids); water quality and water regime (regulation of precipitation, maintenance of infiltration, purification, and protection of fresh water); soil conservation (reducing erosion and the resulting degradation); protection against natural hazards (swelling waters, floods, landslides, etc.) and against pollutants such as noise; and the fulfillment of social needs such as ecotourism, recreation, and leisure, by virtue of their scenic beauty (protected under section 89 of our Constitution).

These and other harmful consequences were highlighted in the report submitted by the Procuraduría General de la República to the Sala Constitucional, in expediente No. 05-010758-0007-CO:

“In general terms, forests are dynamic ecosystems, with continuous processes of change (growth and deterioration) and representative, dominant trees. They interact with other plants, animals, and microorganisms, as well as with their physical and geographical environment, producing a series of complex interactions among biotic and abiotic elements known as ecological functions (funciones ecológicas), such as hydrological regulation (regulación hidrológica), nutrient cycling (ciclaje de nutrientes), energy flow (flujo de energía), and climate regulation (regulación climática) (BERMUDEZ RAMIREZ, Flor et al. The Forest as a Fundamental Process of Environmental Services in Costa Rica. Graduation seminar submitted in fulfillment of the requirements for the degree of Engineering in Forestry Sciences with an emphasis on Forest Management, Licentiate degree, Universidad Nacional Autónoma, Facultad de Ciencias de la Tierra y El Mar, Escuela de Ciencias Ambientales, Heredia, junio del 2000, pp. ix, 20).

(…) forests perform various highly important functions or services because they regulate subsurface water runoff (escorrentía subterránea de las aguas), limiting fluctuations in flow rates, constraining flood conditions, and maintaining base flow during the dry season. This, in turn, limits problems arising from soil erosion by reducing the transport of sediment in rivers. (REYES GATJENS, Virginia et al. Economic Valuation of the Forest and Its Relationship to Water Resources for Hydroelectric Use in the Volcán River Micro-Watershed, 2000, p.14). This function may be classified as maintenance of the hydrological cycle (ciclo hidrológico). In addition, forests regulate the microclimate (micro clima) by helping to retain moisture. They maintain biological diversity, providing material for scientific research. For Indigenous populations, forests provide a religious cultural service because trees are considered sacred.

They also provide a special service through their scenic beauty, which makes them ideal for photographs, illustrations, videos, and documentaries. Their landscapes evoke settings necessary for recreation, leisure, ecotourism, among other activities. (RODRIGUEZ MENDEZ, Laura, Central American Convention on Forests and Protected Areas: “The Implementation of the Central American Forestry Strategy and Its Significance for Regional Integration.” Thesis submitted in fulfillment of the requirements for the Licentiate degree in Law, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 2004, pp. 129-135).

Another highly significant function is carbon sequestration (fijación de carbono). (...) Nevertheless, the loss of forest cover (cobertura boscosa) causes gases to accumulate because carbon dioxide is released when the forest is destroyed. (BERMÚDEZ RAMÍREZ, Op.cit., p. vi).

With regard to nutrient cycling (calcium, nitrogen, potassium, magnesium, phosphorus, sulfur, aluminum, silicon, manganese, iron, and sodium) and energy flows, forests participate actively by compelling different organisms (bacteria and fungi) in the food chain to make use of those nutrients and carbon dioxide compounds that circulate within their own cycle, undergoing energy flows or transfers. Finally, with the involvement of temperature, air, and humidity, decomposing vegetation (leaf litter, fruits, seeds, stems, bulbs, roots, and leaves) retains water and provides a source of minerals that are released by organisms, allowing it to become fertile humus and giving rise to soil formation (BERMÚDEZ RAMÍREZ, Op.cit., pp. ix, 27). (...)

The vital functions provided by forests are dramatically affected by their disappearance, an effect closely linked to the development of human activities that replace the suitability of soils for agricultural use, extensive livestock farming, or harmful practices such as habitual burning, the introduction of perennial invasive species (savannas of tough grasses), and soil degradation through progressive erosion that precludes natural regeneration (repoblamiento natural). (LAMPRECHT, Op.cit., p. 163).(…)

The situation is even more serious if we take into account that 70% of the country’s land consists of slopes that cause water to run off rapidly toward the sea, and during the rainy season many areas are vulnerable to river flooding.(…) (BERMÚDEZ RAMÍREZ, Op.cit., pp. xi, 58-59).” It should be noted that the report submitted by Costa Rica to the IV Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity identified (in 1998) the following among the principal causes of biodiversity loss: the expansion of the agricultural frontier into sites unsuitable for that type of use, agricultural incentive policies that have led to deforestation and forest fragmentation, and the limited capacity to control illegal logging.

From this perspective, it is apparent that the first paragraph of the second article of the challenged provision (norma impugnada) also conflicts with the principle of rational resource use (principio del uso racional de los recursos), which seeks to ensure the necessary balance between the country’s development and the right to the environment, as well as with constitutional article 69, from which the principle of rational exploitation of land (principio de explotación racional de la tierra) derives, imposing upon both private parties and the State the obligation to protect and preserve renewable natural resources:

“Provision 69 of the Political Constitution speaks of the ‘rational exploitation of land,’ which constitutes a fundamental principle. Consequently, such protection and preservation, as well as the rational exploitation of the aforementioned resources, are tenets of the constitutional order” (judgment number 2233-1993).

“And this is so because the legally protected interest (bien jurídico) is the ‘forest resource,’ a term meaning ‘the protection and preservation of the integrity of the natural environment’ (...) existing in the area declared a national park and recognized by international legislation, by the laws enacted for that purpose, by the laws enacted for that purpose, and by political constitutions. In this regard, article 69 of the Constitution speaks of the ‘rational exploitation of land,’ establishing it as a fundamental principle for its protection” (judgment number 5399-1993).

“Based on the principle established in Article 69 of the Constitution concerning the ‘rational use of natural resources,’ the Chamber—in its various decisions—has established the constitutional parameters for their proper use; by virtue of those parameters, it is clear that environmental protection must be directed toward the appropriate and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled. Accordingly, the primary objective of the use and protection of the environment is that, through the production and use of technology, not only economic gains (freedom of enterprise) are achieved, but above all the favorable development and evolution of the environment and natural resources alongside human beings, that is, without causing harm or injury (…)” (voto No. 6322-2003).

“(…) the right to the environment cannot yield to economic considerations, because it is a non-property right of unquestionable importance not only to those who currently inhabit [sic] the country, but also to successive generations.” (Votos números 1886 y 1887 de 1995 ).

As a result of this “release” of lands suitable for forestry (steep lands) from the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), in many cases the removal of forest cover (cobertura forestal) will be followed by overuse (sobreuso), which is unsustainable in the long term and also harmful to the environment:

“Overuse refers to higher-intensity productive activities on lands that lack the capacity to sustain them over the long term: examples include agricultural or livestock uses on lands with forestry land-use capability (capacidad de uso forestal); agricultural or livestock uses on lands with ‘protection’ capability; or short-cycle forest plantations on lands designated for forestry use (which are instead regarded as a crop).” It is recognized that “much of the land-overuse problem mentioned by various authors could be due to the use of an inadequate classification system.” The environmental damage caused will be serious and irreversible, not only because of soil depletion and the already-noted consequences of deforestation, but also because primary forest ecosystems are important for preserving biological diversity and certain ecological processes, such as the decomposition and recycling of plant matter, which forests regenerated following substantial disturbances such as land clearing or harvesting do not possess, much less forest plantations.

Deforestation for the development of livestock farming and agriculture on slopes entails degradation and loss of effective soil depth (profundidad efectiva del suelo), as shown by these examples:

“In general, the main cause of erosion is the overgrazing of lands with forestry land-use capability (…) In such cases, erosion causes the loss of soil from the O and A horizons, with the resulting leaching of bases and organic matter. As a result of this process, the soils ultimately become more acidic, compacted, and clayey than they originally were.” “The combination of land use for subsistence agriculture, especially maize cultivation, on burned land, with the occurrence of very high-intensity torrential rainfall typical of the Pacific side of the Serranía de Tilarán, and land with very steep slopes (30, 40 y más de 50%), caused the topsoil to erode (…). Subsequently, when livestock farming expanded in the area around the decenio de 1970, the complete exposure of the soils was replaced by trampling by animals, which likewise causes very severe erosion on rugged terrain. For example, the soil depth measured at a site with a slope close to 30% in Abangares showed a difference of 45 cm when measured on grazing land as compared with another site under similar conditions but with forest cover.

This loss of soil depth has serious implications in terms of reduced water-storage capacity, the amount of available nutrients, and the loss of organic matter.” “In Abangares, measurements were taken at two sites 500 metros apart, with similar slopes and other conditions, except that one had been preserved as natural forest and the other consisted of abandoned pasture. When effective soil depth was measured, the land with abandoned pasture had 45 centímetros less depth than the land with natural forest. The soil texture in the forested area was coarse sandy loam and clay loam in the subsoil, while in the abandoned pasture area it was clay loam from the surface downward. This difference is explained by the loss of the surface horizon as a result of land overuse.” Furthermore, slope affects the amount of runoff, thereby influencing soil erosion. Consequently, in the same 1994 y 1991 methodology for determining the land-use capability (capacidad de uso de las tierras) of Costa Rica, slope is included under the erosion parameter among the parameters used to assess land-use capability. This effect of slope on erosion is also reflected in the definition contained in the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos:

“Erosion. The detachment, transport, and sedimentation of surface soil particles through the action of runoff water, wind, thawing, and other geological agents, including processes such as landslides.” Erosion, in turn, entails a reduction in effective soil depth: “it constitutes one of the most significant causes of soil degradation and is associated with the loss of vegetation cover on sloping land, which entails the physical destruction of the productive cover of the lithosphere, which is displaced outside the system.” Moreover, the amount of water that soil can store before runoff begins depends on its effective depth, thus creating a kind of vicious circle.

Factors causing shallow soils include overuse and erosion on steep slopes: “areas with shallow soils due to improper land use are generally located near areas with steep slopes.” Accordingly, if slope is directly linked to erosion, and erosion in turn causes a reduction of the upper soil layer, thereby reducing its effective depth, limiting forest lands or lands suitable for forestry (terrenos forestales o de aptitud forestal) to those with slopes exceeding 75% (severely steep) and an effective depth greater than 60 centímetros (moderately deep to very deep) could excessively reduce, or even render meaningless, that category of the State Natural Heritage under that heading, to the detriment of public assets, reducing public environmental areas by affecting their designated purpose and violating the constitutional rules and principles described above.

Public ownership of lands linked to the pursuit of objectives of general interest is a powerful conservation tool:

“forest property is conceived fundamentally for conservation, not for production, nor to form part of commerce among persons” (voto No. 4587-1997).

Considering that slope is not the only factor defining whether land is suitable for forestry, páramos, mangroves, and yolillales were included in the definition of forest lands or lands suitable for forestry because they have other limitations (environmental conditions that adversely affect the land’s potential for other uses) that cause them to be classified in that category, such as: low temperatures that hinder soil formation (resulting in shallow soils), strong winds, frequent fog, and a very rainy climate in the case of páramos; and drainage problems and a severe risk of flooding in forestry-capability units on flat land, such as mangroves and yolillales.

These limitations were also considered in the Metodología para la clasificación de tierras Patrimonio Natural del Estado dentro de la zona marítimo terrestre, officially adopted by SINAC in the already-cited resolución No. R-SINAC-013-2006, which classifies mangrove ecosystems (soils with a high salinity category), soils with very slow to nonexistent drainage, and soils with very severe waterlogging or flooding problems (yolillales) as suitable for forestry.

The violation of Article 50 of the Constitution entails a violation of Article 11 of the Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, approved by Ley No. 7907 de 3 de setiembre de 1999:

“Right to a Healthy Environment 1. Everyone has the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.

2. The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment.” The Decree contradicts that duty of environmental protection incumbent upon the Ministerio del Ambiente y Energía and the Ministerio de Agricultura y Ganadería as bodies of the State that is a party to the Protocol.

Given the imminent danger of deforestation and degradation of forest lands belonging to the State Natural Heritage, the Decree violates provisions of international instruments signed by the country that impose upon it the obligation to protect them, prevent land-use change (cambio de uso) in forest-covered areas located on lands suitable for forestry, and restore deforested areas:

- The third paragraph of Article 3 of the Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley No. 7414 del 13 de junio de 1994): The States Parties must “take precautionary measures to anticipate, prevent, or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects.” For those purposes, placing forest lands belonging to the State Natural Heritage at risk of deforestation and land-use change is incompatible with that obligation and does not comply with the commitment undertaken in Article 4, subsection d), ibid., to promote the conservation and enhancement of greenhouse-gas sinks and reservoirs, such as forests (in the broad sense).

- Article 8 of the Convenio sobre la Diversidad Biológica (Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994). The State has a duty to manage resources “important for the conservation of biological diversity, whether within or outside protected areas, to ensure their conservation” (subsection c), and to promote “the protection of ecosystems and natural habitats and the maintenance of viable populations of species in natural surroundings” (subsection d).

- Article 5° of the Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural (Ley No. 5980 de 16 de noviembre de 1976). It requires the adoption of appropriate legal measures for the protection and conservation of natural heritage (subsection d).

- The Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central (Ley No. 7433 de 14 de setiembre de 1994). The State has an obligation to take “all possible measures to ensure the conservation of biodiversity” (Article 10); including those “that contribute to conserving natural habitats and their populations of native species” (Article 13, subsection c); and to prioritize biodiversity conservation in its development strategies (Article 14).

- The Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations (Ley No. 7572 of 1° de febrero de 1996). The State’s commitment to promote the use of soils in accordance with their best suitability; to prioritize the rehabilitation of degraded and secondary forests; and to halt or reduce pressure to convert primary natural forest to other land uses (Article 3, subsections b) and c).

Because the consequences of applying the Decree conflict with those International Conventions, Article 7° of the Political Constitution must also be deemed violated.

VI.Thus, the determination in the challenged provision that forest land or land suitable for forestry (terrenos forestales o de aptitud forestal) shall mean land having an average slope greater than 75 % and an effective soil depth of no less than 60 centimeters, contrary to the sound technical criteria presented by the parties and the Procuraduría General de la República, establishes a criterion for forest land or land suitable for forestry that endangers the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and is therefore unconstitutional, particularly because of the interpretation and application that public authorities may make of it, as well as its effects on the scope of environmental protection.-

Por tanto:

The action is granted and, consequently, Article 2° of Decreto Ejecutivo No. 33957- MINAE-MAG is annulled. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the date on which the challenged provision entered into force, without prejudice to rights acquired in good faith and settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas). It shall be published in full in the Boletín Judicial, and a summary shall be published in the Diario Oficial La Gaceta. The Poder Ejecutivo shall be notified for the appropriate action.- Justice Castillo Víquez dissents and would deny the action.

Ana Virginia Calzada M.

President Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Ricardo Guerrero P. José Paulino Hernández G.

DISSENTING OPINION OF JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ From my perspective, there are sufficient grounds to deny the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed. First, because the challenged Decreto Ejecutivo fills a gap in the legal system (ordenamiento jurídico) by regulating how the so-called forest land and land suitable for forestry are to be understood. Ergo, the Decreto Ejecutivo does not deprive significant areas of land of legal protection, as alleged.

Furthermore, it is not true that the Decreto Ejecutivo permits the construction of works on all soils with slopes below 75%, since Section 1° thereof provides that, within the various land-use classes (clases de uso del suelo), civil infrastructure works authorized by the legal system may be carried out in compliance with the requirements established for each case. This means, pursuant to Section 10 of the Ley General de la Administración Pública—which specifies that an administrative provision must be interpreted in the manner that best ensures fulfillment of the public purpose toward which it is directed, with due respect for the rights and interests of private persons—a balance must be maintained between protecting a healthy and ecologically balanced environment and the fundamental rights of persons subject to the Administration (administrados). Accordingly, civil works may not necessarily be constructed on land whose slope is below 75%.

That will depend, in each case, on what the legal system provides. In this regard, it must be borne in mind that the Reglamento de Construcciones provides that land with a slope of up to 30% is suitable for construction and that, to carry out works on steeper slopes, a geological study (estudio geológico) must be conducted demonstrating that the soil is suitable for buildings. Based on the foregoing, I do not see how the challenged Decreto Ejecutivo could threaten soil stability by causing erosion, reduced water percolation, a severe decrease in drainage capacity, loss of soil fertility, contamination of surface-water and groundwater sources, landslides, flooding downstream within watersheds, and potentially the loss of human life and existing infrastructure.

For the foregoing reasons, I dissent and would deny the constitutional challenge in all respects.

Fernando Castillo V.

*070139750007CO* svillegas vgranados 2 3 2012-11-16T15:12:00Z 2012-11-16T15:12:00Z 2 13151 72334 . 602 170 85315 11.5606 Clean Clean 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 Res. Nº 2012-12716 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y uno minutos del doce de setiembre del dos mil doce.

Acciones de inconstitucionalidad acumuladas bajo expediente número 07-013975-007-CO-0007-CO, contra el Decreto número 33.957-MINAE-MAG del cinco de setiembre del dos mil siete. Intervino también en el proceso Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República.-

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 18 de octubre de 2007, el accionante promueve acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo No. 33957-MINAE-MAG, por contrario a los artículos 7, 11, 28, 48, 50, 69, 89 y 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política. El Decreto se impugna en cuanto viola el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad al catalogar como terrenos forestales o de aptitud forestal solo aquellos cuya pendiente promedio es superior a 75% y de una profundidad efectiva no menor de 60 centímetros, vaciando de contenido importantes porciones y reductos necesarios para las fuentes superficiales y subterráneas, la estabilidad de los suelos, evitar la erosión y conservar las áreas de vulnerabilidad de la recarga acuífera, afectado así el patrimonio natural del Estado.Viola también los principios constitucionales de conservación y precautorio, y supone un ejercicio abusivo de la potestad reglamentaria pues no utiliza parámetros de proporcionalidad y razonabilidad, sino que por el contrario vulnera el régimen de uso, aprovechamiento y administración del patrimonio natural del Estado. Catalogar como terrenos forestales o de aptitud forestal aquellos que tengan una pendiente promedio superior a los que tengan una pendiente de 75% atenta contra la estabilidad de los suelos pues permite la construcción de obras en suelos con fuertes pendientes, lo que contribuye a causar erosión, debilita la percolación de las aguas, disminuye la capacidad de drenaje así como la fertilidad del suelo, contribuye a la contaminación de fuentes de agua superficiales y subterráneas, coadyuva con los deslizamientos, inundaciones de aguas debajo de las cuencas hidrográficas y eventualmente, pérdida de vidas y de infraestructura.-
2. 2La legitimación del accionante proviene de lo dispuesto en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de Jurisdicción Constitucional en cuanto actúa en defensa de intereses difusos relativos a la protección al ambiente.-
3. 3Por resolución de las trece horas cincuenta minutos del treinta de octubre del dos mil siete, se da curso a la acción y se le confiere audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministro de Ambiente y Energía (f. 8).-
4. 4En escrito recibido el 14 de noviembre de 2007, la Defensora de los Habitantes, a la sazón, Lisbeth Quesada Tristán, presenta coadyuvancia activa. Manifiesta que ha lo largo de la experiencia de la Defensoría, ha sido constante la atención de denuncias relacionadas con la contaminación del suelo, lo cual ha generado innumerables daños materiales y otros, lamentablemente, irreparables. Se refiere a los deslizamientos ocurridos en diferentes partes del país, que han hecho peligrar la vida de muchas personas, por lo que es necesario adoptar, dentro de la realidad nacional, el concepto de reducción del riesgo de desastres como un lineamiento de política pública, para lo que, en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo se impone el reto de fortalecer las capacidades institucionales del Estado para la gestión del riesgo y al amparo de las políticas de descentralización y desconcentración, respaldar el ámbito de autoridad y de gestión municipal, en especial, para promover cambios en la regulación de uso del territorio y en las tendencias de desarrollo urbano y productivo, consecuentes con los postulados que propugnan un desarrollo en armonía con el ambiente, que se traduce en la promoción de una cultura de prevención y control de riesgos, destinada a evitar las pérdidas de vidas humanas, bienes, obras y deterioro del medio ambiente.Considera que el Decreto 33957->MINAE –MAG de 5 de setiembre de 2007 fue elaborado ignorando completamente la realidad de nuestro país y sin ningún sustento técnico aparente que reconozca la realidad geológica y tectónica de los suelos nacionales, así como el alto porcentaje de riesgos por deslizamientos existente y, por lo tanto, la cantidad de situaciones de emergencia acontecidas, producto de la contaminación de los suelos. La norma impugnada permite la construcción de viviendas y otro tipo de infraestructura en zonas de alto riesgo, poniendo en peligro la propiedad y la vida humana e incrementa el surgimiento, a futuro, de situaciones de emergencia. Presenta datos proporcionados en consulta a la Escuela Centroamericana de Geología de la Universidad de Costa Rica, que sugiere modificar el límite de pendiente a 30%, es decir, 16 grados (v. folio 16); considera que la situación existente vulnera el artículo 50 de la Constitución Política (fs. 12 a 18).-
5. 5La Procuraduría General de la República, Ana Lorena Brenes Esquivel, rinde la opinión del órgano asesor y recomienda estimar la acción en lo que se refiere al artículo 2° del Decreto Ejecutivo No. 33957- MINAE-MAG. En síntesis, considera que se vulneran los artículos 50, 69 y 89 de la Constitución y los principios constitucionales en materia ambiental, partiendo del reconocimiento de que el ambiente comprende el suelo, el agua, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje, entre otros elementos, a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas ? como la salud y recreación- serían imposibles (voto No. 2410-2007). Como puede leerse en los textos que lo enuncian ( artículo 50 constitucional y numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ) el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se manifiesta en una doble vertiente: de derecho subjetivo de las personas y configuración como meta o fin de la acción del Estado (votos números 644-1999, 9193-2000 y 6322-2003), que tiene la obligación de garantizar, defender y tutelar este derecho (principio de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado); así, el deber de proteger y preservar la integridad del ambiente comprende la riqueza forestal (votos números 2233 y 6836, ambos de 1993).Como principio constitucional que condiciona la actuación del Estado en la protección del ambiente, se reconoce, a su vez, el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, sumados al principio de razonabilidad, como parámetro de constitucionalidad, que son vulnerados por el decreto impugnado, por carecer de la requerida fundamentación técnica; no se trata solamente de una cuestión de discrecionalidad administrativa, o legalidad, objeto de control en la jurisdicción contencioso administrativa, por su afectación a bienes públicos medioambientales, con violación de principios y normas constitucionales. La Procuraduría señala que la aptitud de la tierra es: “ la adaptabilidad de un tipo dado de tierra a un tipo específico de uso. La determinación de la aptitud se hace por comparación entre los requerimientos de uso y las propiedades de la tierra, acopladas a análisis ambientales , económicos y sociales .” La metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica vigente en la actualidad, es la oficializada mediante Decreto Ejecutivo No. 23214-MAG-MIRENEM, del 13 de abril de 1994, publicada en La Gaceta No. 107 del 6 de junio de 1994.Según se indica al inicio de su punto 3), el sistema consta de ocho clases representadas por números romanos, en las cuales se presenta un aumento progresivo de limitaciones para el desarrollo de las actividades agrícolas, pecuarias y forestales. Las limitaciones son condiciones ambientales que afectan adversamente el potencial de la tierra para un uso específico. Dentro de los parámetros o limitaciones para la evaluación de la capacidad de uso, la pendiente del terreno se expresa como el grado de declive y la profundidad efectiva se define como el grosor de las capas del suelo y subsuelo en las cuales las raíces pueden penetrar sin dificultad para obtener agua, nutrimientos y sostén (puntos 6.1.1 y 6.2.1. de la Metodología ). En la metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica vigente (Decreto Ejecutivo No. 23214-MAG-MIRENEM), la clase VII corresponde a terrenos con pendiente entre 50% y 75% y profundidad efectiva mayor a 30 centímetros y se considera que:

“Las tierras de esta clase tienen severas limitaciones por lo cual … en aquellos casos en que el uso actual sea diferente al bosque, se procurará la restauración forestal por medio de la regeneración natural.” Lo cual se ajusta plenamente al concepto de aptitud forestal o aptitud preferentemente forestal antes expuesto. Esta metodología es previa a la Ley Forestal vigente y su definición restrictiva de bosque comentada antes. En la Ley Forestal No. 4465 y sus reformas, vigente hasta el 16 de abril de 1996, se definían los bosques como “ todas las asociaciones vegetales compuestas, predominantemente de árboles y de otra vegetación leñosa ” (artículo 6). En la elaboración de esta metodología participaron la Universidad Nacional , la Universidad de Costa Rica, el Instituto de Desarrollo Agrario, la Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria (SEPSA) del Ministerio de Agricultura y Ganadería, la Secretaría de Planificación de Recursos Naturales (SEPRENA), el Centro Científico Tropical (CCT), el Servicio Nacional de Conservación de Suelos y Aguas (SENACSA), el Ministerio de Agricultura y Ganadería, y consultores privados.

En la metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica anterior, oficializada mediante el Decreto Ejecutivo No. 20501-MAG-MIRENEM del 5 de mayo de 1991, la clase VII corresponde también a terrenos con pendientes inferiores a 75% y profundidad efectiva mayor a 30 centímetros y se considera, igualmente, que:

“Las tierras de esta clase tienen severas limitaciones por lo cual … en aquellos casos en que el uso actual sea diferente al bosque, se procurará la restauración forestal por medio de la regeneración natural.” Al igual que la de 1994, fue producto del trabajo conjunto de miembros de UNA, UCR, IDA, SEPSA, SEPRENA, CCT, SENACSA, MAG y consultores privados. Estas características también la enmarcan en las definiciones de aptitud forestal o aptitud preferentemente forestal. En el marco de una declaratoria de estado de emergencia de la actividad forestal “ con el propósito de detener el deterioro de este recurso y promover su recuperación ”, el Decreto Ejecutivo No. 17754-MIEM-MAG del 18 de setiembre de 1987, dispuso la adopción como sistema oficial, de la metodología o sistema para la determinación de la capacidad de uso de la tierra elaborado por el Centro Científico Tropical para el Ministerio de Agricultura y Ganadería en 1985 (artículos 1° y 3° inciso a.3).

Esta clasificación se basó en investigaciones exhaustivas de un año de duración (1984-1985), seleccionando los parámetros medio-ambientales más relevantes y evaluándolos directamente en el campo, tomando muestras comparativas en más de 450 sitios ecológicamente distintos dispersos sobre todo el territorio nacional, con el fin de validar los valores cuantitativos de los parámetros físicos más limitantes para cada una de las diez clases de capacidad de uso. En ella, las clases VIII y IX son “ tierras que no reúnen las condiciones mínimas requeridas para cultivo o pastoreo ” y por lo tanto se clasifican “ de tipo forestal exclusivo ”. Dentro de estas se consideró, por ejemplo:

-para el bosque tropical seco: asociada a una profundidad mínima de 60 centímetros , una pendiente menor a 40% y asociada a una profundidad mínima de 90 centímetros , una pendiente menor a 60%; -para el bosque tropical húmedo: asociada a una profundidad mínima de 60- 90 centímetros , una pendiente menor a 45%; -para el bosque tropical muy húmedo: asociada a una profundidad mínima de 60 centímetros , una pendiente menor a 35%; -para el bosque húmedo premontano: asociada a una profundidad mínima de 60- 100 centímetros , una pendiente menor a 50%.

En cambio, el párrafo primero del artículo 2° del Decreto No. 33957-MINAE-MAG, definiendo que terrenos de aptitud forestal son aquellos que tengan una pendiente promedio superior al 75% y una profundidad efectiva no menor a 60 centímetros , quiebra la línea establecida técnicamente en las metodologías anteriores y la que interpreta, sin fundamento técnico justificante de la nueva concepción, lo cual quebranta el artículo 50 constitucional y produce una desclasificación, sin sustento técnico, de terrenos que han sido clasificados de aptitud forestal, rompiendo el principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales, reconocido con rango constitucional por la jurisprudencia de la Sala. Aporta información del documento denominado “Mitos y realidades de la deforestación en Costa Rica”, elaborado por el SINAC, con la colaboración de FUNDECOR, el cual evidencia que las áreas de bosque se están convirtiendo en sistemas agroforestales para burlar su protección en la Ley Forestal y se talan ilegalmente bosques para convertirlos en sistemas agroforestales. Estas y otras consecuencias perjudiciales fueron destacadas en el informe rendido por la Procuraduría General de la República para la Sala Constitucional , en el expediente No. 05-010758-0007-CO:

“En términos generales, los bosques son ecosistemas dinámicos, con procesos continuos de cambio (crecimiento y deterioro) con árboles representativos y dominantes. Se relacionan con otras plantas, animales y microorganismos, así como con su medio físico, geográfico, produciendo una serie de interacciones complejas de elementos bióticos y abióticos denominadas funciones ecológicas, tales como: regulación hidrológica , ciclaje de nutrientes , flujo de energía y regulación climática (BERMUDEZ RAMIREZ, Flor y otros. El bosque como proceso fundamental de los servicios ambientales en Costa Rica. Seminario de graduación para optar al título de Ingeniería en Ciencias Forestales con énfasis en Manejo Forestal, grado académico Licenciatura, Universidad Nacional Autónoma, Facultad de Ciencias de la Tierra y El Mar, Escuela de Ciencias Ambientales, Heredia, junio del 2000, pp. ix, 20).

(…) los bosques cumplen diversas funciones o servicios de gran importancia, pues regulan la escorrentía subterránea de las aguas , restringiendo las oscilaciones de sus caudales, limitando las situaciones de crecida y manteniendo el flujo base en la época seca. Lo anterior, a su vez, restringe los problemas derivados de la erosión de los suelos, disminuyendo el transporte de sedimentos en los ríos. (REYES GATJENS, Virginia y otro. Valoración económica del bosque y su relación con el recurso hídrico para uso hidroeléctrico en la microcuenca del río Volcán, 2000, p.14). Esta función puede catalogarse como mantenimiento del ciclo hidrológico. Además, regulan el micro clima, pues ayudan a conservar la humedad. Mantienen la diversidad biológica, previendo material para la investigación científica. Para las poblaciones aborígenes, los bosques prestan un servicio cultural de carácter religioso, pues los árboles son considerados como sagrados.

También cumplen un servicio especial por su belleza escénica, que los hacen idóneos para fotografías, ilustraciones, videos, documentales. Sus paisajes evocan escenarios necesarios para la recreación, el esparcimiento, el ecoturismo, entre otros. (RODRIGUEZ MENDEZ, Laura, Convenio Centroamericano de Bosques y Areas Protegidas: "La aplicación de la estrategia forestal centroamericana y su trascendencia para la integración regional". Tesis para optar por el grado de Licenciatura en Derecho, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 2004, pp. 129-135).

Otra función de gran relevancia es la de fijación de carbono. (...) No obstante, la pérdida de la cobertura boscosa genera acumulación de gases, pues con su destrucción se libera el dióxido de carbono. (BERMÚDEZ RAMÍREZ, Op.cit. , p. vi ).

En cuanto al ciclaje de nutrientes (calcio, nitrógeno, potasio, magnesio, fósforo, azufre, aluminio, silicio, manganeso, hierro y sodio) y flujos de energía, los bosques participan activamente, pues fuerzan a diferentes organismos (bacterias y hongos) de la cadena alimenticia a disponer de esos nutrientes y anhídridos carbónicos que circulan en su propio ciclo, experimentando flujos o transferencia de energía. Por último, con la participación de la temperatura, el aire y la humedad, la vegetación en descomposición (hojarasca, frutos, semillas, tallos, bulbos, raíces y hojas), retiene agua, y proporciona una fuente de minerales que son liberados por organismos permitiendo que se transforme en humus fértil, dando origen a la formación de suelos (BERMÚDEZ RAMÍREZ, Op.cit., pp. ix, 27). (...)

Las funciones vitales que brinden los bosques se ven dramáticamente afectadas con su desaparición, efecto muy ligado al desarrollo de actividades humanas que sustituyen la aptitud de los suelos para uso agrícola, ganadería extensiva, o prácticas inconvenientes como quemas habituales, introducción de especies invasoras perennes (sabanas de gramíneas duras), degradación de suelos por erosiones progresivas que excluyen la posibilidad de repoblamiento natural. (LAMPRECHT, Op.cit., p. 163).(…)

La situación se presenta más delicada si tomamos en cuenta que el 70% de los terrenos del país están constituidos por laderas que favorecen el escurrimiento superficial de las aguas en forma rápida hacia el mar, y durante la estación lluviosa muchas zonas resultan vulnerables ante la crecida de los ríos .(…) (BERMÚDEZ RAMÍREZ, Op.cit., pp. xi, 58-59).” Desde esa perspectiva, el párrafo primero del artículo segundo de la norma impugnada roza también con el principio del uso racional de los recursos, a fin de que exista el necesario equilibio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente, así como con el artículo 69 constitucional, del que se deriva el principio de explotación racional de la tierra, imponiendo a los particulares y al Estado la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables. Explica cómo la pendiente está ligada directamente con la erosión, y a su vez la erosión provoca disminución de la capa superior del suelo, con lo cual disminuye su profundidad efectiva, reducir los terrenos forestales o de aptitud forestal a aquellos con pendientes superiores a 75% (fuertemente escarpados) y profundidad efectiva mayor a 60 centímetros (de moderadamente profunda a muy profunda), podría estar disminuyendo excesivamente o incluso vaciando de contenido la categoría del Patrimonio Natural del Estado en ese rubro, con perjuicio para los bienes públicos, reducción de las áreas públicas ambientales con afectación de su destino y violación de las normas y principios constitucionales reseñados, por lo que la Procuraduría General de la República recomienda la estimatoria de la acción en lo que se refiere al artículo 2º del Decreto impugnado (fs. 20 a 51).-

1. 6El Ministro de Ambiente y Energía, a la sazón, Roberto Dobles Mora, contesta la audiencia y considera que el Decreto impugnado no es contrario a la Constitución. Manifiesta que el el accionante se limita a señalar que el porcentaje de 75% establecido en el Decreto impugnado como parámetro para catalogar los terrenos forestales o de aptitud forestal es desproporcionado e irracional, sin indicar las razones que, en teoría, deberían fundar y respaldar técnicamente lo afirmado sobre la supuesta inconstitucionalidad. El Ministro considera que el Decreto impugnado llena un vacío en nuestro ordenamiento, ya que hasta la fecha, el Poder Ejecutivo no había regulado en forma expresa la forma en que habrían de entenderse los llamados terrenos forestales y terrenos de aptitud forestal, a pesar de que la Ley Forestal lo dejaba encomendado al Poder Ejecutivo, pues la Ley sí establece lo que debe entenderse como bosque.Manifiesta que el accionante parte de una premisa totalmente errada, cual es que, con lo establecido en el decreto, se permite la construcción de obras en todos los suelos con pendientes inferiores al 75%, causando erosión, debilitación en la percolación de las aguas, disminución severa de la capacidad de drenaje, pérdida de la fertilidad del suelo, etc. El mismo decreto establece, en forma expresa, en su artículo 1, que en las distintas clases de uso del suelo podrán realizarse las obras de infraestructura civil que posibilita el ordenamiento jurídico, con ajuste a los requisitos previstos para cada caso. De manera que, en tanto se realice una correcta aplicación e interpretación de la norma, siempre en respeto del fin público que el Estado debe garantizar, se descarta una violación del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado y hace énfasis en la interpretación de la norma (v. folios 54 y 55).La norma impugnada es clara en el sentido de que no necesariamente en un suelo cuya pendiente sea inferior al 75% puedan construirse obras civiles; para cada caso, en particular, será el resto del ordenamiento el llamado a determinar si es factible o no la construcción de obras civiles y, según el Reglamento de Construcciones, para poder construir en terrenos con pendiente mayor al 30% se requiere un estudio geológico. Explica que la consideración de una pendiente máxima promedio del 75% dentro de la zona marítimo terrestre posibilita la disposición de mayor cantidad de terrenos bajo la administración de las municipalidades, permitiendo tener mayores áreas para poder otorgar bajo el régimen de concesión, no así la posibilidad de realizar obras de infraestructura. Pide que se desestime la acción (fs. 52 a 56).-
2. 7En escrito recibido el 16 de noviembre de 2007, Alvaro Fco. Ugalde Víquez, cédula 4-090-976, presenta coadyuvancia. Se trata de un escrito de un folio, en el que manifiesta que presenta lo que denomina “coadyuvancia total”, se interpreta que se trata de una coadyuvancia activa (f.19).-
3. 8Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 224, 225 y 226 del Boletín Judicial de 21, 22 y 23 de noviembre de 2007 (folio 57).
4. 9Por resolución de 15:50 hrs. de 24 de enero de 2008 se le previno que justificara su interés para ser tenido como coadyuvante (f. 58).-
5. 10Por resolución de 14:48 hrs. de 9 de enero de 2008, se acumuló la acción 07—014874 a la presente (f. 74).-
6. 11En escrito recibido el 31 de enero de 2008, Raúl Solórzano Soto, en su condición de Presidente de la Asociación Centro Científico Tropical, presenta coadyuvancia activa a la acción 07—014874 (fs. 76 a 104). El coadyuvante expone ampliamente cómo el decreto impugnado genera importantes cambios en el uso de la tierra en Costa Rica, que afectará los derechos fundamentales no solo de vecinos inmediatos sino de toda la comunidad, así como su incidencia negativa en recursos como el agua, capacidad de recarga de los acuíferos y erosión acelerada e inundaciones, así como la exclusión de un 25% de las tierras de la zona marítimo terrestre. Manifiesta que la norma impugnada se aparta de todos los estudios técnicos que se utilizaron para elaborar la metodología oficial para la capacidad de uso de la tierra. Considera que se vulnera el artículo 50 constitucional, así como lo dispuesto en la declaración de la Conferencia de la ONU sobre el medio humano aprobada en Estocolmo en 1972, la Convención sobre Diversidad Biológica, aprobada por Ley 7416 y la Ley Forestal.Señala lo que considera errores en el decreto impugnado, que confunde los conceptos de terreno forestal y terreno de aptitud forestal, que son técnicamente distintos; además, posibilita la construcción de obras de infraestructura civil en distintas clases de uso de la tierra, incluidas las tierras clasificadas como clase VII; reduce el margen de los terrenos forestales y excluye del patrimonio natural del Estado aproximadamente un 25% de la zona marítimo terrestre; todo lo cual considera una arbitrariedad técnica injustificada (fs. 76 a 104).-
7. 12El 8 de mayo de 2008, se recibe copia del oficio SINAC-DE-743 de 16 de abril de 2008, dirigido al Ministro de Ambiente y Energía por el Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Ronald Vargas Brenes, en el cual le comunica el Acuerdo No. 4 tomado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) en la sesión Extraordinaria No. 3, de 31 de marzo y 1 de abril de 2008, que dispuso que la Secretaría redactara, en el transcurso de ocho días, la derogatoria del Decreto Ejecutivo aquí impugnado y se firmara de inmediato por el Ministro, para que enviara a la Oficina de Leyes y Decretos para su aplicación y se adjuntó propuesta de la derogatoria del Decreto (fs. 108 a 110).-
8. 13En escrito recibido el 11 de marzo de 2010, el representante legal del ICT, Juan Carlos Borbón Marks, plantea diversas manifiestaciones sobre el requerimiento de estudios técnicos en pendientes superiores al 30% y los planes reguladores. Indica que el Decreto amplía los sectores que conforman el patrimonio natural del Estado bajo administración Municipal, con la posibilidad de establecer parámetros de concesión y para poder establecer mecanismos de regulación y control para su preservación, lo que lejos de afectar el ambiente, da contenido normativo para poder diferenciar los terrenos forestales de los terrenos con aptitud forestal. Aporta cuadros comparativos sobre porcentajes de pendientes (folio 111 y anexos a folio 113 a 115).-
9. 14En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.-

Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando:

I.El objeto de las acciones acumuladas es que se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo 33957-MINAE, por considerar que es inconstitucional la determinación de la pendiente de setenta y cinco por ciento establecida en el artículo 2º de ese Decreto, para efectos de establecer cuáles son los terrenos de aptitud forestal, para efectos del artículo 3 inciso b) de la Ley Forestal.-

II.En el expediente no hay objeción en cuanto a la legitimación de los accionantes, la cual deriva del mismo artículo 50 constitucional.-

III.Si bien es cierto que, en principio, no corresponde a esta Sala la determinación de aspectos puramente técnicos, como lo es, en este caso, el nivel de pendiente de los suelos de aptitud forestal, lo cierto es que los recurrentes han alegado, mediante argumentos técnicos no desvirtuados por ninguno de los llamados al proceso, la inconstitucionalidad del artículo 2° del Decreto Ejecutivo No. 33957- MINAE-MAG, que adicionó a la Metodología para la Determinación de la capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica, contenida en el Decreto Ejecutivo número 23214 del 13 de abril de 1994, un párrafo final al punto 3, que dice:

Artículo 2º—Para efecto del artículo 3, inciso b), de la Ley Forestal Nº 7575, se entenderán por terrenos forestales o de aptitud forestal aquellos que tengan una pendiente promedio superior al 75 % y una profundidad efectiva no menor a 60 centímetros, aunque estén desprovistos de vegetación forestal.

También se consideran terrenos forestales o de aptitud forestal los manglares, páramos y yolillales.

Quedan excluidas de esta definición las plantaciones forestales.-

IV.Durante la tramitación de la acción, se recibió copia del oficio SINAC-DE-743 de 16 de abril de 2008, dirigido al Ministro de Ambiente y Energía por el Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Ronald Vargas Brenes, en el cual le comunica el Acuerdo No. 4 tomado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) en la sesión Extraordinaria No. 3, de 31 de marzo y 1 de abril de 2008, que dispuso que la Secretaría redactara, en el transcurso de ocho días, la derogatoria del Decreto Ejecutivo aquí impugnado y se firmara de inmediato por el Ministro, para que enviara a la Oficina de Leyes y Decretos para su aplicación y se adjuntó propuesta de la derogatoria del Decreto. Sin embargo, esa derogatoria no llegó a concretarse.-

V.La Sala hace propias opinión que sobre el caso ha brindado la Procuraduría General de la República, en el sentido de que, como principio constitucional que condiciona la actuación del Estado en la protección del ambiente, se reconoce, el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica :

“se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias– , de donde se deriva la exigencia de la " vinculación a la ciencia y a la técnica ", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.” (resolución No. 17126-2006).

“ principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación. ” (voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).

“Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.” (Voto No. 6322-2003).

A su vez, se relaciona con el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad:

“El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios , aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.” (Voto No. 7294-1998, el destacado es nuestro).

“Así, la aplicación de este principio ambiental está directamente vinculada con un parámetro de constitucionalidad de la conducta –administrativa y de los particulares– y de la normativa que rige la materia, como lo es la razonabilidad –según desarrollo de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional– en tanto su finalidad es tender a la sostenibilidad del el [sic] uso de los recursos naturales y de los elementos que conforman el ambiente , a través de su " uso adecuado "; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político, para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras; en tanto a través de la producción y uso de la tecnología es que debe de promoverse que se obtengan, no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause a éstos daño o perjuicio, como lo ha considerado nuestro Tribunal Constitucional, en su amplia jurisprudencia, inclusive desde sus orígenes, así en las sentencias supra citadas número 3705-93 y número 2006- 17126.” (Voto No. 2410-2007).

Y guarda estrecha relación también con el principio de interdicción de la arbitrariedad :

“La actuación arbitraria es la contraria a la justicia, a la razón o las leyes, que obedece al mero capricho o voluntad del agente público. La prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y valores propios del Estado de Derecho. (…) En lo que se refiere a la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de la arbitrariedad cumple un papel de primer orden.” (Voto No. 11155-2007, la negrita no pertenece al original).

El primer párrafo del artículo 2° del Decreto impugnado carece de la requerida fundamentación técnica en sus considerandos, no tratándose solamente de un aspecto de discrecionalidad administrativa o de legalidad objeto de control en la jurisdicción contencioso-administrativa, por su afectación a bienes públicos medioambientales con violación de principios y normas constitucionales. Siguiendo la jurisprudencia constitucional, cuando la ilicitud reglamentaria afecta a la vez derechos fundamentales, como el derecho a un medio ambiente adecuado, el vicio adquiere relevancia constitucional (votos números 459-1991, 4702-1993 y 2074-2001).

El Patrimonio Natural del Estado comprende los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables y de las fincas pertenecientes a la Administración Pública , así como los terrenos de aptitud forestal transmitidos por organizaciones no gubernamentales (Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1995, artículo 13).

Las reservas nacionales son los terrenos comprendidos dentro de los límites de la República no inscritos como propiedad privada, de las municipalidades o instituciones autónomas; los no amparados por posesión decenal, o no destinados por leyes especiales a la formación de colonias agrícolas, y todos los que no siendo de propiedad particular, no se ocupen en servicios públicos (Ley de Tierras y Colonización, artículo 11, en relación con el numeral 261 del Código Civil):

" Pertenecen al Estado todos los terrenos que no se encuentren debidamente inscritos en el Registro a nombre de particulares. Es éste el sentido de los artículos 267 y 486 del Código Civil y 11 de la Ley de Tierras y Colonización ". (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, voto No. 243 de 16 horas 35 minutos del 27 de julio de 1990).

"(…) las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal; sobre ellas el Estado puede crear reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre y reservas biológicas, conformando así el patrimonio forestal; para poder colonizarlas o enajenarlas se requiere autorización legislativa, y cuando son poseídas por terceros, éstos no adquieren ningún derecho, siendo imprescriptible el derecho del Estado para reivindicar" (Sala Constitucional, voto No. 4587 de las 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).

Como ejemplos de “áreas declaradas inalienables” cabe destacar, entre otras: las áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo; los terrenos adyacentes a fuentes proveedoras de agua potable o que puedan llegar a serlo en el futuro; la zona de cincuenta metros contigua al sector navegable declarado por el Poder Ejecutivo para ciertos ríos; las reservas indígenas y la zona marítimo terrestre y litorales.

El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica: que los terrenos son inalienables ; su posesión por los particulares “ no causará derecho alguno a su favor ” y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible; no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación es sancionada como delito; no cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo (artículos 1, párrafo 2°, 3 inciso a), 14, 15, 18, 58 incisos a) y b) y 61 inciso c).

La definición restrictiva de bosque contenida en la Ley Forestal excluye valiosos ecosistemas forestales, como se pone de manifiesto en las críticas de especialistas del sector:

“Los estudios realizados y el aporte de la ciencia en ampliar el conocimiento de los ecosistemas tropicales y sus componentes, muestran la complejidad que se debe tener en cuenta al momento de tomar decisiones. Sin embargo, muy pocas veces se establece esta integración. Y gran parte de la información científico-técnica no llega en cantidad y formato adecuados, para quienes toman decisiones nacionales, regionales o locales. (…) si bien la complejidad de los ecosistemas nos advierte acerca de su difícil “manejo” y una gran parte del territorio ya no tiene bosques naturales, hay otros aspectos que envían señales que no contribuyen al estilo de desarrollo sostenible, que a partir de la segunda mitad del decenio de 1980 se impulsa en Costa Rica. Entre estas señales se encuentran algunos artículos de la Ley Forestal No. 7575 (…). Un primer comentario con respecto de esta Ley es que en la definición de bosque se considera sólo aquellas áreas que tengan más de dos hás. [sic] , que tengan más de 70% de cobertura de dosel, y tengan más de 60 árboles/há>15cms., de DAP.

Con gran porcentaje del bosque fragmentado, y la importancia que tienen estos fragmentos para la flora y la fauna, especialmente su influencia como aportadores de semillas de especies que ya no se encuentran en amplias áreas del país, genera una mayor vulnerabilidad para futuros esfuerzos de recuperación de zonas con bosques secundarios.” “(…) cualquier pedazo de bosque natural, remanente del bosque primario o bosque secundario, aún los de menos de 2 ha (que nuestra legislación forestal menosprecia) tienen valor, en un sistema integrado de fragmentos y corredores biológicos.” “Concepto de Bosque Existe una fuerte incompatibilidad en la definición de qué es un bosque entre los países de la Región. Las incompatibilidades giran entorno a las superficie mínimas que constituyen bosque, las alturas de los individuos de las formaciones boscosas, la cobertura del suelo que lleva al concepto de bosque y, sobretodo, la fuerte incompatibilidad que hay en la definición sobre el número de estratos que estaría implícito en la constitución de un bosque. (…)

La restricción de la definición de bosque limita fuertemente la protección de los bosques, el fomento de los mismos y limita el ámbito de competencia de las instituciones que se ocupan de los bosques .

De igual manera la restricción de la definición de bosque, limita la función esencial que tiene los bosques en la sociedad.” Sin embargo, este concepto se amplía con la inclusión en el Patrimonio Natural del Estado de los terrenos forestales o de aptitud forestal, ya definidos estos últimos en la misma Ley:

“Terrenos de aptitud forestal: Los contemplados en las clases que establezca la metodología oficial para determinar la capacidad de uso de las tierras.” (artículo 3, inciso b).

La aptitud de la tierra es: “ la adaptabilidad de un tipo dado de tierra a un tipo específico de uso. La determinación de la aptitud se hace por comparación entre los requerimientos de uso y las propiedades de la tierra, acopladas a análisis ambientales , económicos y sociales .” Con una marcada tendencia a que el uso agrícola debe ser el preferido en donde quiera que sea posible, en las clasificaciones de capacidad del suelo para soportar usos determinados (sin deteriorarse durante un largo período, poniendo énfasis en el riesgo de erosión del suelo, usualmente se ha dejado a la aptitud forestal un lugar residual:

“A un plazo más o menos largo, la evolución natural de un suelo libre de toda intervención humana, le lleva tarde o temprano, en la mayoría de las regiones del mundo y principalmente en aquellas que nos interesan, a cubrirse de matorral y después a poblarse de diversas especies forestales, cuya sucesión conduce a la larga a la climax.

Es posible que éste sea el origen de la palabra «bosque», cuyos equivalentes en las lenguas latinas derivan del latín foris (fuera) y designaban originariamente las tierras libres de cultivo y de viviendas.

Sin embargo, esto no siempre es cierto; algunos suelos, más allá de ciertas altitudes o latitudes, o debido a su composición química, jamás evolucionarán naturalmente hacia su climax, sino que formarán praderas, estepas, o desiertos. Estos suelos no poseen lo que los biólogos podrían llamar aptitud forestal, en cambio los otros sí la tienen. (…)

Entre las tierras de aptitud forestal biológica y que con frecuencia proceden de antiguas roturaciones, existen las que, como sucede en la zona templada de Europa, pueden mantener indefinidamente cultivos o praderas. Estas tierras indudablemente poseen una aptitud agrícola o forrajera.

En otros terrenos, por el contrario, (…) el bosque reporta más utilidades a largo o mediano plazo que cualquier otra clase de explotación, ya se trate de cultivos, prados, huertos, etc. que acabarían por agotar el suelo o arruinarlo por erosión. Estos suelos poseen aptitud forestal (…).

En el balance de esta rentabilidad deben entrar no sólo los ingresos líquidos sino también todas las utilidades indirectas e imponderables derivadas de la protección que ofrece el bosque al propio suelo y a las tierras adyacentes, así como de su papel moderador del clima (rompevientos), etc. Esta aptitud es una cuestión de topografía, de naturaleza del suelo, de clima (…).” La definición del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Decreto No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT del 8 de agosto del 2000, refleja esa concepción:

“Capacidad de uso de la tierra. Es el grado óptimo de aprovechamiento que posee un área de terreno determinada, con base en la calificación de sus limitantes para producir cultivos en forma sostenida y por períodos prolongados.” (artículo 6).

Este criterio residual ha generado en otros ordenamientos el concepto “ aptitud preferentemente forestal ”:

“ los terrenos de aptitud preferentemente forestal, esto es, todos aquellos que por condiciones de clima y suelo no deben ararse en forma permanente, excluyendo los que sin sufrir degradación puedan ser utilizados en agricultura, fruticultura o ganadería intensiva.” “terrenos de aptitud preferentemente forestal: aquellos que (…) por sus condiciones de clima, suelo y topografía, puedan incorporarse al uso forestal, excluyendo los situados en áreas urbanas y los que, sin sufrir degradación permanente, puedan ser utilizados en agricultura y ganadería.” La metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica vigente en la actualidad, es la oficializada mediante Decreto Ejecutivo No. 23214-MAG-MIRENEM, del 13 de abril de 1994, publicada en La Gaceta No. 107 del 6 de junio de 1994.

Según se indica al inicio de su punto 3), el sistema consta de ocho clases representadas por números romanos, en las cuales se presenta un aumento progresivo de limitaciones para el desarrollo de las actividades agrícolas, pecuarias y forestales. Las limitaciones son condiciones ambientales que afectan adversamente el potencial de la tierra para un uso específico. Dentro de los parámetros o limitaciones para la evaluación de la capacidad de uso, la pendiente del terreno se expresa como el grado de declive y la profundidad efectiva se define como el grosor de las capas del suelo y subsuelo en las cuales las raíces pueden penetrar sin dificultad para obtener agua, nutrimientos y sostén (puntos 6.1.1 y 6.2.1. de la Metodología ). En la metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica vigente (Decreto Ejecutivo No. 23214-MAG-MIRENEM), la clase VII corresponde a terrenos con pendiente entre 50% y 75% y profundidad efectiva mayor a 30 centímetros y se considera que:

“Las tierras de esta clase tienen severas limitaciones por lo cual … en aquellos casos en que el uso actual sea diferente al bosque, se procurará la restauración forestal por medio de la regeneración natural.” Lo cual se ajusta plenamente al concepto de aptitud forestal o aptitud preferentemente forestal antes expuesto.

Téngase en cuenta, además, que esta metodología es previa a la Ley Forestal vigente y su definición restrictiva de bosque comentada antes. En la Ley Forestal No. 4465 y sus reformas, vigente hasta el 16 de abril de 1996, se definían los bosques como “ todas las asociaciones vegetales compuestas, predominantemente de árboles y de otra vegetación leñosa ” (artículo 6).

En la elaboración de esta metodología participaron la Universidad Nacional , la Universidad de Costa Rica, el Instituto de Desarrollo Agrario, la Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria (SEPSA) del Ministerio de Agricultura y Ganadería, la Secretaría de Planificación de Recursos Naturales (SEPRENA), el Centro Científico Tropical (CCT), el Servicio Nacional de Conservación de Suelos y Aguas (SENACSA), el Ministerio de Agricultura y Ganadería, y consultores privados. En la metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica anterior, oficializada mediante el Decreto Ejecutivo No. 20501-MAG-MIRENEM del 5 de mayo de 1991, la clase VII corresponde también a terrenos con pendientes inferiores a 75% y profundidad efectiva mayor a 30 centímetros y se considera, igualmente, que:

“Las tierras de esta clase tienen severas limitaciones por lo cual … en aquellos casos en que el uso actual sea diferente al bosque, se procurará la restauración forestal por medio de la regeneración natural.” Al igual que la de 1994, fue producto del trabajo conjunto de miembros de UNA, UCR, IDA, SEPSA, SEPRENA, CCT, SENACSA, MAG y consultores privados.

Estas características también la enmarcan en las definiciones de aptitud forestal o aptitud preferentemente forestal. Más atrás, en el marco de una declaratoria de estado de emergencia de la actividad forestal “ con el propósito de detener el deterioro de este recurso y promover su recuperación ”, el Decreto Ejecutivo No. 17754-MIEM-MAG del 18 de setiembre de 1987, dispuso la adopción como sistema oficial, de la metodología o sistema para la determinación de la capacidad de uso de la tierra elaborado por el Centro Científico Tropical para el Ministerio de Agricultura y Ganadería en 1985 (artículos 1° y 3° inciso a.3).

Esta clasificación se basó en investigaciones exhaustivas de un año de duración (1984-1985), seleccionando los parámetros medio-ambientales más relevantes y evaluándolos directamente en el campo, tomando muestras comparativas en más de 450 sitios ecológicamente distintos dispersos sobre todo el territorio nacional, con el fin de validar los valores cuantitativos de los parámetros físicos más limitantes para cada una de las diez clases de capacidad de uso.

En ella, las clases VIII y IX son “ tierras que no reúnen las condiciones mínimas requeridas para cultivo o pastoreo ” y por lo tanto se clasifican “ de tipo forestal exclusivo ”.

Dentro de estas se consideró, por ejemplo:

-para el bosque tropical seco: asociada a una profundidad mínima de 60 centímetros , una pendiente menor a 40% y asociada a una profundidad mínima de 90 centímetros , una pendiente menor a 60%; -para el bosque tropical húmedo: asociada a una profundidad mínima de 60- 90 centímetros , una pendiente menor a 45%; -para el bosque tropical muy húmedo: asociada a una profundidad mínima de 60 centímetros , una pendiente menor a 35%; -para el bosque húmedo premontano: asociada a una profundidad mínima de 60- 100 centímetros , una pendiente menor a 50%.

Como se aprecia, el párrafo primero del artículo 2° del Decreto No. 33957-MINAE-MAG, definiendo que terrenos de aptitud forestal son aquellos que tengan una pendiente promedio superior al 75% y una profundidad efectiva no menor a 60 centímetros , quiebra la línea establecida técnicamente en las metodologías anteriores y la que interpreta, sin fundamento técnico justificante de la nueva concepción.

Aún más, la Dirección Superior del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía, en resolución No. R-SINAC-013-2006 de las 8 horas 35 minutos del 5 de abril del 2006, oficializa una “Metodología para la clasificación de tierras Patrimonio Natural del Estado dentro de la zona marítimo terrestre” donde se indica (puntos VI. 2 y IX.A.) que los terrenos de aptitud forestal son suelos clase VII y VIII de la Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras oficializada por Decreto No. 23214-MAG-MIRENEM , haciendo referencia expresa a los que tengan pendientes mayores o iguales al 60%, bajo cualquier tipo de cobertura y aquellos con pendientes mayores al 40% y pedregosidad extrema de más de 50%.

En la misma línea, en el oficio No. SINAC-DG-GASP-416 del 15 de noviembre último, dirigido a esta Procuraduría por la Gerencia de Áreas Silvestres Protegidas de la Dirección General del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, se confirma que con base en la Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras oficializada mediante el Decreto No. 23214-MAG-MIRENEM “ se ha considerado que los suelos de aptitud forestal son aquellos que clasifican como VII y VIII ”, agregando:

“Por otro lado, debemos manifestar que esta Dirección y las respectivas AC [Áreas de Conservación] no estamos tomando como base para clasificar los bosques o terrenos de aptitud forestal, el DE N° 33957-MINAE-MAG de 5 de setiembre de 2007 como tampoco el DE N° 31750-MINAE-TUR, de 14 de mayo de 2004, pues, además de que están impugnados ante la Sala Constitucional, técnicamente no estamos de acuerdo con esas disposiciones, pues en ambos decretos se hizo caso omiso a las recomendaciones técnicas emanadas de las comisiones que trabajaron en esos temas, además de que violan diversas disposiciones legales (leyes nacionales y convenciones internacionales), amén del escaso o nulo fundamento e inconsistencias que los mismos poseen .” (Lo indicado entre corchetes y lo destacado no pertenece al original).

La desclasificación sin sustento técnico de terrenos que han sido calificados de aptitud forestal luego de estudios y consensos entre especialistas de la Universidad de Costa Rica, la Universidad Nacional , el Centro Científico Tropical y diversos organismos estatales, quebranta el principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales , reconocido con rango constitucional por la jurisprudencia de esa Sala:

“…en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes (...) No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente , porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata. ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002. El subrayado no es del original).

“La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas.” ( Voto No. 1250-1999, reiterado en los votos 2219-1999, 9773-2000, 1711-2001, 6322-2003 y 1923-2004. En el mismo sentido, la sentencia 1645-2002).

“El acelerado deterioro del medio en las últimas decádas, los costos enormes de las medidas correctivas, no siempre efectivas, y los plazos necesarios, por ejemplo, para la recuperación de una cuenca o de un bosque natural talado , o de un manto de agua subterráneo contaminado, son signos inequívocos del abuso de los recursos naturales y del impacto negativo de la especie humana sobre un mundo limitado.” ( Voto No. 3705-1993, el destacado es nuestro).

“(...) en esta materia los daños son muchas veces irreparables, por lo que la fiscalización preventiva de la administración y la celeridad de las medidas que adopte incide directamente en la magnitud de la lesión al medio ambiente.” (Voto No. 1645-2002).

Esta exclusión de terrenos que han sido técnicamente considerados de aptitud forestal, significa eximirlos del régimen tutelar del Patrimonio Natural del Estado (descrito antes); fuera de éste, la prohibición de cambio de uso del suelo está limitada al bosque (artículos 19 y 61, inciso c) de la Ley Forestal ), y se autoriza la tala en terrenos sin bosque a personas que no son propietarias (artículos 27 y 28 de la Ley Forestal , 90 y 91 de su Reglamento, véase subrayado del artículo 90):

"ARTICULO 27.- Autorización para talar . Solo podrán cortarse hasta un máximo de tres árboles por hectárea anualmente en terrenos de uso agropecuario y sin bosque , después de obtener la autorización del Consejo Regional Ambiental. Si la corta sobrepasare los diez árboles por inmueble, se requerirá la autorización de la Administración Forestal del Estado". (Así reformado por el inciso a) de la Ley N º 7761 de 24 de abril de 1998).

"ARTICULO 28.- Excepción de permiso de corta . Las plantaciones forestales, incluidos los sistemas agroforestales y los árboles plantados individualmente y sus productos, no requerirán permiso de corta, transporte, industrialización ni exportación. Sin embargo, en los casos en que antes de la vigencia de esta ley exista un contrato forestal, firmado con el Estado para recibir Certificados de Abono Forestal o deducción del impuesto sobre la renta, la corta deberá realizarse conforme a lo establecido en el plan de manejo aprobado por la Administración Forestal del Estado".

" Artículo 90: Las personas que deseen realizar aprovechamiento forestal o tala de árboles en terrenos sin bosque y que por sus características no es un sistema agroforestal, podrán decidir si solicitan la autorización ante el Consejo Regional Ambiental o en la Municipalidad donde se encuentre el inmueble, siempre y cuando no superen un total de veinte árboles por año.

La solicitud deberá ser presentada por el propietario o propietaria o poseedor del inmueble según los requisitos que para cada caso establezcan tanto los Consejos Regionales como las respectivas Municipalidades.

En un plazo de 10 días los Consejos Regionales Ambientales deberán resolver y extender los permisos de corta y transporte. Los Consejos Regionales Ambientales y las municipalidades deberán remitir copia de la documentación a la A.F .E." "Artículo 91: Para aquellos casos donde el número de árboles a aprovechar sea superior a veinte árboles, en áreas arboladas excluidas de la definición de bosques, deberá ser tramitado en la Oficina Sub-Regional del A.C. correspondiente, debiendo adicionar a los requisitos generales establecidos en este reglamento un inventario que deberá contener, número de especies a cortar, número de individuos a cortar y volumen a extraer. Dicho inventario deberá ser elaborado y firmado por un profesional en ciencias forestales, además se debe elaborar un croquis de la finca indicando la ubicación aproximada de los árboles a cortar. La solicitud deberá contener una constancia del profesional en la cual establezca que el área no corresponde a un bosque o parte de un bosque según la definición de la Ley , y cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 85 de este reglamento.

Recibida la solicitud por la Oficina Sub-Regional del A.C. correspondiente, esta verificará los requisitos y entregará el permiso correspondiente sin requerir de inspección previa." En el estudio “Mitos y realidades de la deforestación en Costa Rica” elaborado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía con la colaboración de FUNDECOR, se evidencia que las áreas de bosque se están convirtiendo en sistemas agroforestales para burlar su protección en la Ley Forestal :

“ Informes oficiales reconocen que existe corta de árboles sin permiso alguno, que se cortan árboles no autorizados en áreas con permiso legal y que los bosque se están socolando para convertirlos a sistemas agroforestales forzados, porque es más fácil y económico un permiso en un área sin bosque a través de un inventario , que un permiso en un bosque por medio de un plan de manejo.” Entre las conclusiones de ese documento, del año 2005, cabe destacar:

“-La mayor parte del [sic] de la madera autorizada proviene de áreas que actualmente no son bosque ni plantación (…).

- Este ha sido el resultado de un cambio en la direccionalidad de los procesos que se profundiza a partir de 1996 con la aprobación de la actual Ley Forestal, en donde se legisló a favor de una mayor restricción a los aprovechamientos en bosque y se dejó al descubierto los aprovechamientos en áreas sin cobertura boscosa .

- Por consiguiente, el cambio de uso que se da hoy en día, no obedece a la expansión de la frontera agropecuaria como se creía, sino, que está en función de facilitar el acceso al recurso forestal y por esta razón se talan ilegalmente los bosques para convertirlos en sistemas agroforestales.” (la negrita no pertenece al original).

En el estudio se evidencia la desprotección de las áreas sin bosque en la Ley Forestal y su Reglamento:

“La aplicación de la Ley y su Reglamento se tradujo en mayores regulaciones para los planes de manejo en bosque y menores restricciones para los aprovechamientos en áreas sin bosque. La Ley es omisa en cuando a regulaciones en áreas fuera de bosque y no tipifica delitos para la socola y corta de árboles en áreas no definidas como bosque .” (el destacado es nuestro).

“Áreas que en 1996 (año en que se prohíbe el cambio de uso por la Ley 7575) eran bosque (comprobado con imágenes de satélite), en el 2001 se otorgo permiso legal para aprovechar árboles a través de un inventario forestal, porque ya no era bosque. El 30% de los árboles que se cortaron con permiso en el ACCVC en [sic] entre los años 99 y 2001, eran parte de un bosque en 1996 y el 11% estaba ubicado a menos de 25 metros del límite actual del bosque, lo indica que también se está dando un proceso de presión por cambiar el uso en el limite [sic] del bosque. Según la información levantada por FUNDECOR, ese 30% de árboles cortados en áreas que eran bosque en 1996, representan una deforestación de 8000 has para el periodo 96- 2001.” Costa Rica ya ha experimentado una de las tasas de deforestación más altas del planeta. La Agenda 21, punto 11.10, pone de manifiesto los efectos nocivos de la deforestación, entre ellos la erosión y la degradación de las cuencas:

“Las repercusiones de la pérdida y la degradación de los bosques son la erosión del suelo , la pérdida de diversidad biológica 1[30] , los daños a los hábitat de la fauna y la flora silvestre y la degradación de las cuencas , el empeoramiento de la calidad de la vida y la reducción de las opciones de desarrollo.” Estos efectos también son destacados por la doctrina:

“El bosque tropical es enormemente importante para la conservación del equilibrio de la Tierra por múltiples razones entre las que destaca sobre todo su influencia en el clima global, positivamente mediante su capacidad de absorción del CO 2 atmosférico y por el efecto negativo que supone la adición de este componente como consecuencia de la deforestación (…).” “la destrucción de las superficies vegetales naturales para extraer un coyuntural beneficio económico produce una galopante desaparición de especies de plantas y animales que son eslabones de distintas cadenas cuya recomposición cada vez se hace más difícil, y un día quizás imposible.” “—Como consecuencia directamente ligada a esa deforestación se halla, desde luego, la pérdida incalculable de material genético, la desaparición o amenaza de desaparición de un ingente número de especies silvestres, con la consiguiente disminución de la diversidad biológica, y la imposibilidad de recuperación de formaciones naturales tan complejas debidas a la interacción e interdependencia entre unas y otras especies a lo largo de los tiempos.

—Asimismo esa deforestación reporta una extraordinaria pérdida de biomasa, que a causa de su combustión o degradación devuelve a la atmósfera millones de toneladas de carbono que contribuyen al aumento del efecto invernadero y al cambio climático.

—En directa relación con este último fenómeno se conectan las alteraciones del ciclo de precipitaciones y los riesgos catastróficos derivados de las inundaciones y en el polo opuesto de la sequía, erosión de los suelos y avance de la desertización.” Y motivan la adopción de convenios regionales:

“(...) la deforestación de las partes altas de las cuencas hidrográficas ha provocado erosión, inundaciones , sequías, pérdida del potencial productivo forestal y agrícola y pérdida de la biodiversidad, efectos que en conjunto limitan las oportunidades de desarrollo y acentúan la pobreza rural, reduciendo la calidad de vida de los centroamericanos (...)” (Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales).

La pérdida de masa forestal conlleva la de valiosos servicios brindados por estos ecosistemas, no solo a nivel local, sino también global, en el ámbito ecológico y socio-cultural, donde cabe destacar —además de lo citado— su papel indispensable en: la regulación del clima (temperatura, humedad, precipitaciones, vientos, composición de la atmósfera, absorción de dióxido de carbono, producción de oxígeno); la calidad del aire (depuración, fijación de polvo y otros sólidos en suspensión); la calidad y régimen del agua (regulación de las precipitaciones, mantenimiento de su infiltración, depuración y protección del agua dulce); la conservación de los suelos (disminuyendo la erosión y consiguiente degradación) ; la protección frente a riesgos naturales (crecidas, inundaciones, deslizamientos, etc) y contra agentes contaminantes como el ruido; y la satisfacción de necesidades sociales como el turismo ecológico, el recreo o el ocio, por su belleza escénica ( tutelada en el numeral 89 de nuestra Carta Magna ).

Estas y otras consecuencias perjudiciales fueron destacadas en el informe rendido por la Procuraduría General de la República para la Sala Constitucional , en el expediente No. 05-010758-0007-CO:

“En términos generales, los bosques son ecosistemas dinámicos, con procesos continuos de cambio (crecimiento y deterioro) con árboles representativos y dominantes. Se relacionan con otras plantas, animales y microorganismos, así como con su medio físico, geográfico, produciendo una serie de interacciones complejas de elementos bióticos y abióticos denominadas funciones ecológicas, tales como: regulación hidrológica , ciclaje de nutrientes , flujo de energía y regulación climática (BERMUDEZ RAMIREZ, Flor y otros. El bosque como proceso fundamental de los servicios ambientales en Costa Rica. Seminario de graduación para optar al título de Ingeniería en Ciencias Forestales con énfasis en Manejo Forestal, grado académico Licenciatura, Universidad Nacional Autónoma, Facultad de Ciencias de la Tierra y El Mar, Escuela de Ciencias Ambientales, Heredia, junio del 2000, pp. ix, 20).

(…) los bosques cumplen diversas funciones o servicios de gran importancia, pues regulan la escorrentía subterránea de las aguas , restringiendo las oscilaciones de sus caudales, limitando las situaciones de crecida y manteniendo el flujo base en la época seca. Lo anterior, a su vez, restringe los problemas derivados de la erosión de los suelos, disminuyendo el transporte de sedimentos en los ríos. (REYES GATJENS, Virginia y otro. Valoración económica del bosque y su relación con el recurso hídrico para uso hidroeléctrico en la microcuenca del río Volcán, 2000, p.14). Esta función puede catalogarse como mantenimiento del ciclo hidrológico. Además, regulan el micro clima, pues ayudan a conservar la humedad. Mantienen la diversidad biológica, previendo material para la investigación científica. Para las poblaciones aborígenes, los bosques prestan un servicio cultural de carácter religioso, pues los árboles son considerados como sagrados.

También cumplen un servicio especial por su belleza escénica, que los hacen idóneos para fotografías, ilustraciones, videos, documentales. Sus paisajes evocan escenarios necesarios para la recreación, el esparcimiento, el ecoturismo, entre otros. (RODRIGUEZ MENDEZ, Laura, Convenio Centroamericano de Bosques y Areas Protegidas: "La aplicación de la estrategia forestal centroamericana y su trascendencia para la integración regional". Tesis para optar por el grado de Licenciatura en Derecho, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 2004, pp. 129-135).

Otra función de gran relevancia es la de fijación de carbono. (...) No obstante, la pérdida de la cobertura boscosa genera acumulación de gases, pues con su destrucción se libera el dióxido de carbono. (BERMÚDEZ RAMÍREZ, Op.cit. , p. vi ).

En cuanto al ciclaje de nutrientes (calcio, nitrógeno, potasio, magnesio, fósforo, azufre, aluminio, silicio, manganeso, hierro y sodio) y flujos de energía, los bosques participan activamente, pues fuerzan a diferentes organismos (bacterias y hongos) de la cadena alimenticia a disponer de esos nutrientes y anhídridos carbónicos que circulan en su propio ciclo, experimentando flujos o transferencia de energía. Por último, con la participación de la temperatura, el aire y la humedad, la vegetación en descomposición (hojarasca, frutos, semillas, tallos, bulbos, raíces y hojas), retiene agua, y proporciona una fuente de minerales que son liberados por organismos permitiendo que se transforme en humus fértil, dando origen a la formación de suelos (BERMÚDEZ RAMÍREZ, Op.cit., pp. ix, 27). (...)

Las funciones vitales que brinden los bosques se ven dramáticamente afectadas con su desaparición, efecto muy ligado al desarrollo de actividades humanas que sustituyen la aptitud de los suelos para uso agrícola, ganadería extensiva, o prácticas inconvenientes como quemas habituales, introducción de especies invasoras perennes (sabanas de gramíneas duras), degradación de suelos por erosiones progresivas que excluyen la posibilidad de repoblamiento natural. (LAMPRECHT, Op.cit., p. 163).(…)

La situación se presenta más delicada si tomamos en cuenta que el 70% de los terrenos del país están constituidos por laderas que favorecen el escurrimiento superficial de las aguas en forma rápida hacia el mar, y durante la estación lluviosa muchas zonas resultan vulnerables ante la crecida de los ríos .(…) (BERMÚDEZ RAMÍREZ, Op.cit., pp. xi, 58-59).” Valga indicar que en el informe presentado por Costa Rica a la IV Conferencia de las Partes que suscribieron el Convenio sobre la Diversidad Biológica, se señaló (en 1998) entre las principales causas de la pérdida de biodiversidad: el avance de la frontera agrícola en sitios no aptos para este tipo de uso, las políticas de incentivos agropecuarios que han conducido a la deforestación y fragmentación de los bosques y la limitada capacidad de control de la tala ilegal.

Desde esta perspectiva, se aprecia que el párrafo primero del artículo segundo de la norma impugnada roza también con el principio del uso racional de los recursos, a fin de que exista el necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente y con el artículo 69 constitucional , del cual se deriva el principio de explotación racional de la tierra , imponiendo tanto a los particulares como al Estado, la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables:

" La norma 69, la Carta Política habla de la «explotación racional de la tierra» lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son cánones del orden constitucional, aquella protección y preservación, así como la explotación racional de los recursos que se han indicado " (sentencia número 2233-1993).

"Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el «recurso forestal», término que significa «la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural» (...) que existe en la zona declarada como parque nacional y que es reconocido tanto por la legislación internacional, por las leyes dictadas al efecto, por las leyes dictadas al efecto, como por las cartas políticas. En este sentido, el artículo 69 de la Constitución es que habla de «explotación racional de la tierra», constituyéndose en un principio fundamental de su protección " (sentencia número 5399-1993).

“Con fundamento en el principio establecido en el artículo 69 constitucional del "uso racional de los recursos naturales", es que la Sala -en sus diversas resoluciones- ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio(…)” (voto No. 6322-2003).

“(…) el derecho al ambiente no puede ceder ante consideraciones de índole económico, por tratarse de un derecho no patrimonial y de indudable importancia no solo para los habitamos [sic] del país actualmente, sino para los sucesivos.” (Votos números 1886 y 1887 de 1995 ).

Producto de esta “liberación” de tierras de aptitud forestal (escarpadas) del Patrimonio Natural del Estado, en muchos casos la eliminación de la cobertura forestal será seguida de un sobreuso, insostenible a largo plazo y con efectos también nocivos para el ambiente:

“El sobreuso se refiere a actividades productivas de mayor intensidad sobre tierras que no tienen capacidad para sostenerlas en el largo plazo: ejemplos de esto son usos agrícolas o ganadero en tierras de capacidad de uso forestal; usos agrícolas o ganaderos en tierras de capacidad “protección”; o plantaciones forestales de ciclo corto en tierras de uso forestal (que se consideran más bien como un cultivo).” Es reconocido que “ mucho del problema del sobreuso de la tierra mencionado por varios autores, podría deberse al uso de un sistema de clasificación inadecuado .” El daño ambiental causado será grave e irreversible, no solo por el empobrecimiento del suelo y las consecuencias mismas de la deforestación, ya apuntadas, sino porque los ecosistemas boscosos primarios, tienen una importancia para la preservación de la diversidad biológica y ciertos procesos ecológicos como la descomposición y reciclaje de materia vegetal, que no tienen los bosques regenerados a partir de alteraciones sustanciales como la limpia de terreno o aprovechamiento y mucho menos las plantaciones forestales.

La deforestación para el desarrollo de ganadería y agricultura en laderas conlleva la degradación y pérdida de profundidad efectiva del suelo, como se evidencia en estos ejemplos:

“ Por lo general, la principal causa de la erosión es el sobrepastoreo de tierras de capacidad de uso forestal (…) En estos casos la erosión causa la pérdida de suelo del horizonte O y A, con el consecuente lavado de sus bases y materia orgánica. Como resultado de este proceso se termina con suelos más ácidos, compactados y arcillosos que lo que originalmente eran. ” “ La combinación del uso en agricultura de subsistencia, especialmente de maíz, en terrenos quemados con la incidencia de lluvias torrenciales de muy alta intensidad típicas del lado pacífico de la Serranía de Tilarán y con terrenos de pendientes muy fuertes (30, 40 y más de 50%) provocaron que la parte superior del suelo se erodara (…). Posteriormente, cuando se dio la expansión ganadera en la zona, alrededor del decenio de 1970, la exposición completa de los suelos se cambió por el pisoteo de los animales que en los terrenos quebrados igualmente provoca una erosión muy fuerte.

Por ejemplo, la profundidad del suelo medida en un sitio con pendiente cercana al 30% en Abangares, presentó una diferencia de 45 cm cuando se midió en un terreno de pastoreo en relación con otro sitio de similares condiciones pero bajo cobertura boscosa. Esta pérdida de profundidad del suelo tiene implicaciones serias, en relación con la disminución de la capacidad de almacenamiento de agua, cantidad de nutrientes disponibles y pérdida de materia orgánica. ” “En Abangares, se midieron dos sitios distantes 500 metros uno del otro, con pendiente y otras condiciones similares, con la diferencia de que uno había sido conservado en bosque natural y el otro se encontraba con pasto abandonado. Al medirse la profundidad efectiva del suelo, el terreno con pasto abandonado presentó una diferencia de 45 centímetros menor con respecto al terreno con bosque natural. La textura del suelo en el área con bosque era Franco arenosa gruesa y Franco arcillosa en el subsuelo, mientras que en el área con pasto abandonado era Franco arcillosa desde la superficie.

Esta diferencia se explica por la pérdida del horizonte superficial, resultado del sobreuso de la tierra.” Por otra parte, la pendiente influye en la cantidad de escorrentía incidiendo en la erosión del suelo. Por ello, en la misma metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica de 1994 y 1991, entre los parámetros para la evaluación de la capacidad de uso de las tierras, la pendiente aparece incluida en el parámetro erosión. Esta repercusión de la pendiente en la erosión se refleja también en el concepto del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos:

“Erosión. Es el desprendimiento, arrastre y sedimentación de las partículas superficiales del suelo, por acción del agua de escorrentía , viento, deshielo y otros agentes geológicos, incluyendo procesos como deslizamientos .” A su vez, la erosión significa disminución en la profundidad efectiva de los suelos: “ supone una de las más importantes causas de degradación del suelo, y está asociada a la pérdida de la capa vegetal en terrenos con pendiente, lo que implica la destrucción física de la cubierta productiva de la litosfera que se traslada fuera del sistema .” Y, de la profundidad efectiva del suelo depende la cantidad de agua que es capaz de almacenar el suelo antes de que empiece la escorrentía, por lo cual es una especie de círculo vicioso.

Entre los factores que provocan suelos de poca profundidad, se citan la sobreutilización y la erosión en pendientes pronunciadas: “ las zonas que presentan suelos poco profundos debido al mal uso de la tierra, por lo general son áreas que están próximas a los sitios de alta pendiente ”.

Así las cosas, si la pendiente está ligada directamente con la erosión, y a su vez la erosión provoca disminución de la capa superior del suelo, con lo cual disminuye su profundidad efectiva, reducir los terrenos forestales o de aptitud forestal a aquellos con pendientes superiores a 75% (fuertemente escarpados) y profundidad efectiva mayor a 60 centímetros (de moderadamente profunda a muy profunda), podría estar disminuyendo excesivamente o incluso vaciando de contenido la categoría del Patrimonio Natural del Estado en ese rubro, con perjuicio para los bienes públicos, reducción de las áreas públicas ambientales con afectación de su destino y violación de las normas y principios constitucionales reseñados.

La propiedad pública de los terrenos, vinculados a la persecución de fines de interés general, es una poderosa arma de conservación:

" la propiedad forestal se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir, ni ser parte del comercio de los hombres " (voto No. 4587-1997).

Considerando que no solo la pendiente es un factor que define la aptitud forestal de un terreno, se incluyeran en la definición de terrenos forestales o de aptitud forestal los páramos, manglares y yolillales, los cuales tienen otras limitaciones ( condiciones ambientales que afectan adversamente el potencial de la tierra para otros usos) que los hacen catalogarse en esa categoría, tales como: la baja temperatura que dificulta el proceso de formación de suelo (provocando suelos superficiales), vientos fuertes, neblina frecuente y clima muy lluvioso, en el caso de los páramos; y los problemas de drenaje y riesgo de inundaciones severo en unidades de aptitud forestal sobre terrenos planos como los manglares y yolillales.

Estas limitaciones fueron consideradas también en la Metodología para la clasificación de tierras Patrimonio Natural del Estado dentro de la zona marítimo terrestre oficializada por el SINAC en la resolución No. R-SINAC-013-2006 ya citada, donde se califican como de aptitud forestal a los ecosistemas de manglar (suelos con categoría de salinidad fuerte), a los suelos con drenaje de tipo muy lento a nulo y a los suelos con problemas de anegamiento o inundación de tipo muy severo (yolillales).

El quebranto del artículo 50 constitucional acarrea el del 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, aprobado por Ley No. 7907 de 3 de setiembre de 1999:

"Derecho a un Medio Ambiente Sano 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos.

2. Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente." El Decreto contradice ese deber de tutela ambiental, del Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Agricultura y Ganadería , como órganos del Estado, parte del Protocolo.

Ante el inminente peligro de deforestación y de degradación de terrenos forestales del Patrimonio Natural del Estado, el Decreto infringe normas de instrumentos internacionales suscritos por el país, que le imponen la obligación de protegerlos, de evitar el cambio de uso de las áreas con cobertura forestal ubicadas en terrenos de aptitud forestal y de recuperar las áreas deforestadas:

- El párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley No. 7414 del 13 de junio de 1994): Los Estados partes deben “ tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos.” A esos efectos, es incompatible poner en riesgo de deforestación y cambio de uso los terrenos forestales del Patrimonio Natural del Estado, y no está acorde con el compromiso adquirido en el artículo 4, inciso d) , ibid., de promover la conservación y el reforzamiento de sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero; como los bosques (en sentido amplio).

- El artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica ( Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994). Deber del Estado de administrar los recursos “ importantes para la conservación de la diversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para garantizar su conservación” (inciso c) , y promover “la protección de ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales” (inciso d) .

- El artículo 5° de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural (Ley No. 5980 de 16 de noviembre de 1976). Obliga a adoptar medidas jurídicas adecuadas para la protección y conservación del patrimonio natural (inciso d).

- El Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central (Ley No. 7433 de 14 de setiembre de 1994). Obligación estatal de tomar “ todas las medidas posibles para asegurar la conservación de la biodiversidad” (artículo 10) ; entre éstas, las “que contribuyan a conservar los hábitats naturales y sus poblaciones de especies naturales” (artículo 13, inciso c) ; y de priorizar la conservación de la biodiversidad en sus estrategias de desarrollo (artículo 14 ).

- El Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales (Ley No. 7572 del 1° de febrero de 1996). Compromiso del Estado de propiciar que los suelos se utilicen en concordancia con su mejor aptitud; priorizar la rehabilitación de bosques degradados y secundarios y detener o disminuir la presión para la conversión del bosque natural primario a otros usos del suelo (artículo 3, incisos b) y c).

Como las consecuencias de aplicar el Decreto se contraponen a dichas Convenciones Internacionales, debe tenerse por violentado, además, el artículo 7° de la Constitución Política.

VI.Así, la determinación de la norma impugnada de que se entenderán por terrenos forestales o de aptitud forestal aquellos que tengan una pendiente promedio superior al 75 % y una profundidad efectiva no menor a 60 centímetros, en contravención de sólidos criterios técnicos expuestos por las partes y la Procuraduría General de la República, establece un criterio de terreno forestal o de aptitud forestal que pone en peligro el derecho fundamental al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, siendo por ello inconstitucional, particularmente, por la interpretación y aplicación que de ella puedan hacer las autoridades públicas, así como de los efectos en la extensión de la protección del ambiente.-

Por tanto:

Se declara con lugar la acción y, en consecuencia, se anula el artículo 2° del Decreto Ejecutivo No. 33957- MINAE-MAG. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma impugnada, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las situaciones jurídicas consolidadas. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Notifíquese al Poder Ejecutivo para lo de su cargo.- El Magistrado Castillo Víquez salva el voto y declara sin lugar la acción.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Ricardo Guerrero P. José Paulino Hernández G.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Desde mi perspectiva, hay razones suficientes para declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad incoada. En primer lugar, porque gracias al Decreto Ejecutivo impugnado se llena un vacío en el ordenamiento jurídico, regulándose la forma en que habrá de entenderse los llamados terrenos forestales y terrenos de aptitud forestal. Ergo, el decreto ejecutivo no vacía de contenido importantes porciones de terreno como se afirma.

Por otra parte, no es cierto que con el decreto ejecutivo se permita la construcción de obras en todos los suelos con pendientes inferiores al 75%, pues en él se establece, en su numeral 1°, que las distintas clases de uso del suelo pueden realizarse las obras de infraestructura civil que posibilita el ordenamiento jurídico, con ajuste a los requisitos previstos para cada caso, lo que significa, y siguiendo el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, que puntualiza que la norma administrativa debe de ser interpreta en la forma que mejor garantice la realización del fin público que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular –equilibrio entre la protección a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado y los derechos fundamentales de los administrados-, no necesariamente en un suelo cuya pendiente sea inferior al 75% pueden construirse obras civiles.

Ello dependerá, en cada caso, de lo que determine el ordenamiento jurídico. En este sentido, debe tenerse presente lo que dispone el Reglamento de Construcciones, en el sentido de que la pendiente apta para construcción es hasta el 30%, y para poder realizar obras en pendientes mayores se debe de realizar un estudio geológico que demuestre que el sueldo es apto para realizar edificaciones. Con fundamento en lo anterior, no encuentro cómo el decreto ejecutivo impugnado puede atentar contra la estabilidad de los suelos, causando erosión, debilitamiento en la percolación de las aguas, disminución severa de la capacidad de drenaje, pérdida de la fertilidad del suelo, contaminación de fuentes de aguas superficiales y subterráneas, deslizamientos, inundaciones de aguas debajo de las cuentas hidrográficas y eventualmente pérdidas de vidas humanas y de la infraestructura existente.

Por las razones anteriores, salvo el voto y declaro sin lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos.

Fernando Castillo V.