JAPDEVA Law Reform and Protected Wildlife Areas in Northern CaribbeanReforma de la Ley de JAPDEVA y áreas silvestres protegidas del Caribe Norte

Legal Opinion: 020-J of 05/07/2012 May 7, 2012 OJ-020-2012 Ms. Silma Bolaños Cerdas Area Head Permanent Committee on Economic Affairs Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to the draft bill for the "Reform of the Japdeva Law No. 3091," expediente No. 18293 (La Gaceta No. 53, Alcance No. 30 of March 14, 2012), which proposes to amend articles 2, 41 of Law 3091 and its reforms.

Without binding effects, as the petitioner is another Branch of the Republic whose legislative function is non-delegable to a different State body via an opinion, we issue a legal opinion, recalling that our conformity with the consulted draft bill cannot be assumed in the event of a lack of response. The applicable regulations do not attribute that effect in this matter, as this Office is not included among the bodies and entities provided for in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly. From this perspective, we offer the following comments.

Section 1 proposes the reform of Article 2 of Law 3091 and its reforms. It authorizes the Board of Directors of JAPDEVA to declare valid and effective in all their parts, stages, and requirements, the procedures for the award (adjudicación), titling (titulación), segregation (segregación), and transfer (traspaso) of lands carried out by JAPDEVA, the IDA, and the respective courts through the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias).

However, the IDA is an autonomous institution, with legal personality, its own assets, and administrative independence (Law 6735, Article 1); therefore, there is no hierarchical relationship between the two entities (General Law of Public Administration, section 101). Consequently, JAPDEVA lacks the competence to declare valid the procedures for the award, titling, segregation, and transfer of lands carried out by that Institute (General Law of Public Administration, sections 54, subsection 3), 128, and 129).

The objection remains regarding the possibility of JAPDEVA also validating the decisions of the jurisdictional bodies responsible for applying the Law of Possessory Informations, as this is not feasible under our Political Constitution (Articles 9, 152, and 153).

Nor is it possible to validate procedures for the award, titling, segregation, and transfer of lands insofar as they hold the attribute of public domain (dominio público) (Forestry Law, Articles 13 and 14; Law 6043, sections 1, 7, and 75).

Consequently, if the initiative seeks the exercise of private domain over the geographic areas contained in Article 41 of Law 3091, as amended by Law 5337, the requirements of section 38 of the Biodiversity Law, and the precedents that inform it, must be observed. In this regard, Constitutional Judgment 7294-1998 establishes:

"IV.- The Legislative Assembly has enacted a set of provisions aimed at environmental conservation. Particularly noteworthy is the establishment of a series of categories currently recognized under the common designation of 'protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas)'; on this point, reference must be made to Article 32 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995: " Article 32.- Classification of protected wilderness areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wilderness areas, in any of the management categories established and in those indicated below:

• a)Forest reserves. b) Protective zones (zonas protectoras). c) National parks. d) Biological Reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands. g) Natural monuments.

These management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except those established in Article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the prevention of these areas.

The same cited body of law indicates competencies and procedures aimed at the creation and reduction of the surface area of protected wilderness areas: " Article 36.- Requirements for creating new areas. To create new state-owned protected wilderness areas, whatever the management category established, the following must be complied with beforehand:

• a)Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it. b) Definition of the area's objectives and location. c) Technical feasibility and land tenure study. d) Minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it. e) Preparation of maps. f) Issuance of the respective law or decree." "Article 38.- Reduction of protected wilderness areas. The surface area of protected wilderness areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after carrying out the technical studies that justify this measure." Both norms establish compliance with mandatory requirements for both the creation and the reduction of protected wilderness areas, within which the so-called 'protective zones' are included. This refers to the existence of 'preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it,' in the case of establishment, and 'technical studies that justify it,' in the case that the intended measure is a reduction of the surface area under said regime. Both provisions are binding, including for the Legislative Assembly, co-holder, together with the Executive Branch, of the competence to create protected wilderness areas, and exclusive holder of the power to reduce their surface area. In accordance with the transcribed provisions, and taking into consideration the specific case submitted for a ruling, the Legislative Assembly cannot validly approve the reduction of the surface area of a protective zone without first having a technical study that justifies its decision. Such action becomes contrary to the Political Constitution for violation of the principle of constitutional reasonableness in relation to Article 121, subsection 1), and Article 129 of the Political Charter (...)

According to the cited text, mutatis mutandi, if for the creation of a protective wilderness area the Legislative Assembly, through a law, established compliance with specific requirements in order to determine whether the classification (afectación) in question is justified, it is logical that, for its partial or total declassification (desafectación), certain requirements must also be met—such as conducting technical environmental studies—to determine that the declassification does not transgress the content of Article 50 of the Constitution. In this sense, we can speak of levels of declassification. Thus, not every declassification of a protected area is unconstitutional, insofar as it implies impairment of the right to the environment or a threat to it. Hence, to reduce any protected wilderness area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or that it will not be endangered and, therefore, that the content of Article 50 of the Constitution is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no other legal norm expressly established this. In the opinion of this Constitutional Court, the requirement contained in Article 38 of the Organic Law of the Environment No. 7554, in the sense that to reduce a protected wilderness area by formal law, technical studies justifying the measure must be carried out beforehand, is nothing more than the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection." The initiative adds that JAPDEVA is responsible for conducting the classification of current use (calificación de uso actual) of the lands in its possession, being authorized to lease (dar en arriendo), sell, grant as a concession (concesionar), donate, award (adjudicar), or transfer (traspasar) the lands that are not suitable and useful for port development to all those persons who demonstrate being in possession of the properties registered in the name of the institution for more than ten years, who work them continuously, and whose area does not exceed two hundred hectares, giving priority to distribution in population centers, which it will carry out under duly updated property tenure studies (estudios de tenencia inmobiliaria).

But the requirements of Article 38 of the Biodiversity Law must be fulfilled prior to the approval of the draft bill, and they are not satisfied by the subsequent completion of property tenure studies.

It should be added that Article 15 of the Forestry Law "prevents Public Administration bodies from 'ceding, alienating, in any way, delivering, or leasing rural lands owned or administered by them, without said lands having been classified by the Ministry of Environment and Energy. If they are covered by forest, they will automatically be incorporated into the Natural Heritage of the State (patrimonio natural del Estado).'" The classification affecting public domain and incorporation into the Natural Heritage of the State does not arise from the classification of the lands by MINAET, but from the issuance of the Law. That is, the classification is a mere act of verification, but the affiliation or incorporation into the Natural Heritage of the State is prior, by legislative will (Opinion C-321-2003). Therefore, lands covered by forest, forest lands, or lands with such aptitude, are administered by MINAET, and municipalities or public entities are prevented from processing and granting concessions (Forestry Law, Articles 13, 14, and 15; Law 6043, Article 73; Constitutional Chamber, Voto No. 16975-08; First Chamber, Judgment No. 1070-2010).

The expression "dar en arrendamiento", or "dar en arriendo" as the latter is referred to in the draft bill under consultation, is inappropriate, and must be understood as referring to the granting of private or special uses (usos privativos o especiales) of the public domain (concessions and use permits): "(…) the lease contract (contrato de arrendamiento) is characteristic of Private Law and alien to the institution of public domain. (…) the confusion of lease and concession is not justified, as they differ in their subjective elements, objective, and legal regime. The granting Public Administration acts in its Public Law capacity, invested with powers exorbitant to Private Law, to pursue and protect the public interest, as well as the classification and integrity of the thing. The public interest must be the dominant goal of the concession, despite the immediate benefit obtained by the concessionaire. The object is a public domain asset (bien demanial), with a specific public regime. This means that the contractual relationship and the conflicts that arise between the granting Administration and the concessionaire are regulated by the norms and principles of Administrative Law" (Legal Opinion No. OJ-017-2001).

The initiative maintains that the population centers located within JAPDEVA's properties will be excluded from the protected wilderness areas. In addition to the foregoing, Constitutional Judgment No. 3113-2009 must be observed:

"VII.- On how the Challenged Law is contrary to the Law of the Political Constitution.- For the reasons set forth below, this Chamber concludes that the provisions of the challenged law mentioned in the preceding recital—with the exception of the second one—are flagrantly contrary to the Law of our Political Constitution. A) Violation of the principle of inviolability (intangibilidad) of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), according to this principle, derived from the relationship between Articles 6, 50, and 121 subsection 14 of the Political Constitution, the maritime terrestrial zone—especially the part called the public zone (zona pública)—cannot be declassified from the public domain, based on several reasons. First, because said zone has already been integrated into and forms part of the Natural Heritage of the State. Second, because the use of said zone—especially maritime beaches—is common and they are intended for the free use of all inhabitants, indiscriminately, such that the use by some does not prevent that of others interested. Third, because the public domain technique is the most effective means for protecting maritime-terrestrial assets and for the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all the country's inhabitants. Regarding this last aspect, certainly the private use of maritime beaches endangers the right to the environment since those public domain areas could be subject to constructions and other intrusions that would endanger coastal assets and their entire ecosystem. Note, for example, that Cahuita borders the Cahuita National Park and Puerto Viejo borders the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, a situation that is irreconcilable with all the activities carried out in the cities. From all the foregoing, three impediments can be derived, namely: a) the Administration cannot grant exclusive rights for permanent and exclusive use, with works or stable buildings in the maritime terrestrial zone, especially in the public zone; b) an environmental public domain asset cannot be declassified to transfer ownership into private hands without a superior public interest or sufficient justification, as this hinders the exercise of sovereignty in its territorial sea and the continental shelf, and the special jurisdiction over the exclusive economic zone, to 'protect, conserve, and exploit with exclusivity all the natural resources existing in the waters, the soil, and the subsoil, in accordance with the principles of International Law' (Article 6 of the Constitution); c) a public zone cannot be declared a city, since every city is by definition the head of a canton where an urban area is developed, a concept incompatible with that of a beach, environmental public domain, common use, and exercise of sovereignty. Now, applying all the foregoing to the challenged law, it is clear that the provisions contained in the law, noted above (the declaration of the communities of Cahuita and Puerto Viejo as cities of the canton of Talamanca; and the possibility for persons proving to be possessors for more than forty years to claim possession rights over the public zone of the maritime terrestrial zone) are contrary to the principle of inviolability of the maritime terrestrial zone, and thereby to Articles 6, 50, and 121 subsection 14 of the Political Constitution. The foregoing because, on one hand, Article 1 of the law in question (whose literal text states 'Article 1.— The communities of Cahuita and Puerto Viejo of the canton of Talamanca, province of Limón, are hereby declared cities.') is declaring parts of the public zone of Cahuita and Puerto Viejo as cities, which—as stated—is totally incompatible with the public domain, as the establishment of a public zone responds to different logics than that of an urban area. This Court understands it this way because, by not setting the city limits, it is understood that they encompass even the public zone and the rest of the maritime terrestrial zone. All this without analyzing—basically because the claimants did not argue it—the possible violation of Article 168 of the Constitution—in the terms expressed by the Attorney General's Office—by indicating that the challenged regulation also violates said constitutional norm by creating a city without creating a canton, without establishing its limits, or without obtaining the report of the National Commission on Territorial Division. On the other hand, because the second paragraph of Article 2 of the law in question (whose literal text states in relevant part 'Article 2.— The public zone referred to in the Law on the Maritime Terrestrial Zone may not be occupied under any title or in any case; no one may claim any right over it, and it shall be dedicated to public use and, especially, to the free transit of persons. … Excepted from the foregoing provision are persons who prove to be legal possessors for more than forty (40) years.') is enabling private domain over the public zone by allowing possessors of more than forty years to claim possession rights, to occupy privately, and even to register private property—according to the transitory provision. This Chamber does not disregard the original intention of the bill of law that gave rise to the challenged law; however, note that the possibility of registering properties in the maritime terrestrial zone of the areas of Cahuita and Puerto Viejo was open from 1935 to 1977 for Puerto Viejo and from 1915 to 1977 for Cahuita, so the original inhabitants of the area had that period of time to acquire their ancestral lands. By 1977, with the entry into force of the Law on the Maritime Terrestrial Zone and within the new constitutional framework, the maritime terrestrial zone acquired the status and the constitutional and legal protection of the public domain, making it impossible to reverse said protection for the reasons expressed above. On the other hand, in addition to violating Articles 6, 50, and 121 subsection 14 of the Political Constitution, it would also constitute an odious differentiated treatment in violation of Article 33 of the Constitution by allowing—to the detriment of the public domain—the inhabitants of the communities of Cahuita and Puerto Viejo to appropriate part of the public zone, when in the rest of the country such possibility is absolutely prohibited. In conclusion, this Constitutional Court agrees with the arguments of the claimants and the Attorney General's Office, considering that Law No. 8464 'Declaration of city status for the communities of Cahuita and Puerto Viejo of the canton of Talamanca, province of Limón,' of October 25, 2005, is unconstitutional for violating the principle of inviolability of the maritime terrestrial zone and thereby Articles 6, 50, and 121 subsection 14 of the Political Constitution, as they enable private possession and adverse possession (usucapión); in addition to violating Article 33 of the Constitution by creating a privileged treatment for a certain part of the population." In that order, and for the purpose of broadly analyzing the implications that the draft bill would have on the legal system governing and protecting the valuable resources and associated ecosystems in the area of interest, we outline the regulations creating protected wilderness areas in the Northern Caribbean.

Given that several species of flora and fauna in the American Tropics were facing extinction, the extraordinary scenic value of the canals and lagoons, and the presence of considerable extensions of floodable lands with severe restrictions for agricultural use, Decree No. 1235 of September 7, 1970, created the Tortuguero National Park (La Gaceta No. 213 of September 24, 1970). Law No. 5680 of November 3, 1975, reiterated its constitution (Art. 1) and prohibited fishing or hunting sea turtles of any species (see supra notes 44 and 83), or collecting or gathering their eggs or remains from the mouth of the Matina River to the mouth of the Colorado River and up to the limit of the country's territorial waters in the Caribbean Sea (Art. 8, subsection c). It also prohibited, within the Park area, collecting or extracting objects of historical or archaeological value (Art. 8, subsection d). Section 10 provided that JAPDEVA shall maintain the administration of the waterway within the park boundaries, with buildings for coastal navigation service, seeking to cause the least damage to the natural scenic aspect and not cause pollution (Colección de Leyes y Decretos, semester 2, pp. 1042-1045).

Tortuguero National Park is the most important area in the entire western half of the Caribbean for the nesting of the green turtle (Chelonia mydas), although the leatherback turtle (Demochelys coriacea) and the hawksbill turtle (Eretmochelys imbriata) also nest there. It receives precipitations between 5,000 and 6,000 mm per year, and is one of the protected wilderness areas with the greatest biological diversity, with 11 identified habitats, among the main ones: coastal vegetation—grasses, sedges, and coconut palms (Cocos nucifera)—; berm; very humid tall forests—cedro macho (Carapa guianensis), fruta dorada (Virola spp.), María (Calophyllum brasiliense)—; forests on hills—gavilán (Pentaclethra macroloba), pilón (Hieronyma alchorneoides), and javillo negro (Alchornea latifolia)—; swamp forests—gavilán, cativo (Prioria copaifera), and the palms chontadura (Astrocaryum standleyanum) and maquenque (Socratea durissima)—; yolillales—formed almost exclusively by the yolillo palm (Raphia taedigera)—; herbaceous swamps—of herbaceous plants up to 2 m in height, such as the suita palm (Asterogyne martiana) and the hoja de lapa (Cyclanthus sp.)—and herbaceous communities on lagoons—with floating vegetation formed by choreja or water lily (Eichhornia crassipes), the fern Salvinia sprucei, and Hidrocotyle mexicana (BOZA LORÍA, Mario, Parques Nacionales de Costa Rica, Editorial Heliconia, San José, Costa Rica, 1988, p. 238).

The Park's fauna is rich and diverse. Monkeys and anurans abound—of which 60 species have been seen—, birds—with 309 species—, and fish. Among the present mammals are: the tapir (Tapirus bairdii), the jaguar (Felis onca) (see supra notes 46 and 48), the ocelot (Felis pardalis) (see supra notes 46 and 50), the kinkajou (Potos flavus), the collared peccary (Tayassu tajacu), the neotropical river otter (Lutra longicaudus), the tayra (Eira barbara), the bushy-tailed olingo (Bassaricyon gabbii), the three-toed sloth (Bradypus variegatus), the greater grison (Galictis vittata), the lowland paca (Agouti paca), and the white-faced capuchin (Cebus capucinus), spider monkey (Ateles geoffroyi), and mantled howler monkey (Alouatta palliata). In the lagoons, the greater bulldog bat (Noctilio leporinus), one of the largest in the country, can be observed. With its strong feet and claws, it manages to catch fish when flying over them.

Among the anurans are the smoky jungle frog (rana ternero, Leptodactylus pentadactylus)—very abundant on the banks of streams—, the reticulated glass frog (Centrolenella valerioi)—whose internal organs shine through its transparent skin—, the strawberry poison-dart frog (sapito rojo, Dendrobates pumilio)—whose skin is toxic—, Hyla elaeochroa, H. boulengeri, Smilisca puma, and Agalychnis calcarifer. Bird species include: great green macaw (Ara ambiguus), great curassow (Crax rubra), turkey vulture (Cathartes aura), common black hawk (Buteogallus anthracinus), white-necked jacobin (Florisuga mellivora), violaceous trogon (Trogon violaceus), and Montezuma oropendola (Psarocolius montezuma). (Boza Loría, op. Cit., p. 238).

The system of navigable canals and lagoons is also habitat for 7 species of land turtles that perch on logs or floating vegetation islands, as well as the manatee (Trichechus manatus), the crocodile, 30 species of freshwater fish—among them the gar (Atractosteus tropicus), considered a living fossil, the eel (Ophichthus sp.), the bull shark (Carcharhinus leucas), and various species of aquatic birds (BOZA LORÍA, Mario, Ibídem, p. 238).

Decree No. 2886 of March 15, 1973 (La Gaceta No. 57 of March 23, 1973, p. 1296) created a Forest Reserve in the sector between the Caño Mondonguillo and the mouth of the Caño Negro in the Laguna Madre de Dios (Article 1), with an approximate extension of 400 hectares, with an average precipitation between 3,500 and 4,500 mm due to the northeastern trade winds. The area experiences astronomical winter, the highest precipitations occur in November, December, and January, and decrease in the Spring Equinox (February and March) and the Autumn Equinox (September and October). The water table is superficial and drainage is null. It has lowland forest—coastal areas, swamps—with yolillo, sangrilla, pumpunjoche, sea grape (Coccoloba uvifera), beach almond (Terminalia catappa L.), guabas, and highland forest with species such as cativo, cedro macho, gavilán, níspero (Achras sapota L.), guayabón, and lauraceae; the aquatic vegetation presents choreja and mondonguillo. The reserve hosts 284 bird species, among others: great tinamou (Tinamus major), brown pelican (Pelecanus occidentalis), great blue heron (Ardea herodias), great egret (Casmerodius albus), tricolored heron (Egretta tricolor), muscovy duck (Cairina moschata), osprey (Pandion haliaetus), crane hawk (Geranospiza caerulescens), peregrine falcon (Falco peregrinus), great curassow (Crax rubra), crested guan (Penelope purpurascens), great green macaw (Ara ambiguus), olive-throated parakeet (Aratinga nana), red-lored parrot (Amazona autumnalis), cinnamon woodpecker (Celeus loricatus) (CAYRO S.A., Evaluación de los recursos naturales para la conservación y Desarrollo del Ecoturismo, Fideicomiso Endangered Wildlife Trust, Matina, Limón, Costa Rica, 1990, pp. 5, 11-25, 48-55, 58).

Regarding mammals, the Reserve contains six types of foxes, among them the common opossum (Didelphis marsupialis) and the water opossum (Chironectes minimus); the mantled howler monkey (Alouatta palliata), spider monkey (Ateles geoffroyi), and white-faced capuchin monkey (Cebus capucinus); the northern tamandua (Tamandua mexicana), the jaguar (Felis onca), the ocelot (Felis pardalis), the margay (Felis wiedii), the jaguarundi (Felis yagouaroundi), the collared peccary (Tayassu tajacu), the white-lipped peccary (Tayassu pecari), the tapir, the manatee, the neotropical river otter (Lutra longicaudus), the raccoon (Procyon lotor), and 63 types of bats, among others (CAYRO S.A, ibídem. pp.66-71).

In the genus of amphibians, among others: the smoky jungle frog, the red-eyed leaf frog (Agalychnis callidryas), the strawberry poison-dart frog, the snapping turtle (Chelydra serpentina), the green turtle, the hawksbill turtle, the leatherback turtle. And, in reptiles: the iguana, the boa constrictor (Boa constrictor), the mussurana (Clelia clelia), the eyelash viper (Bothriechis schlegelii), the bushmaster (Lachesis muta), the American crocodile (Crocodylus acutus) (CAYRO S.A, ibídem, pp. 72-82).

By Decree No. 1148 of February 5, 1980, Tortuguero National Park was expanded on its southern boundary to include the Jalova Lagoon and the area between it and the then Park boundary, as well as the territorial waters of the Caribbean Sea corresponding to this new sector (Article 2) (La Gaceta No. 33 of February 15, 1980). Law No. 6794 of August 25, 1982, reiterated, among others, the expansion of Tortuguero National Park carried out by Decree No. 1148 of 1980 (Article 1, subsection m).

In 1985, our country recorded 100 officially declared endangered wildlife species, of which in the North Atlantic Region, especially in Barra del Río Colorado. The area was classified as swampy, with soils unsuitable for agriculture and livestock, with an abundance of wildlife, necessary to protect its habitats and wildlife populations, in addition to being one of the regions that already favored the inflow of foreign currency from those visitors who admire natural scenery (La Gaceta No. 141 of July 26, 1985, p. 1). The entire area is very rainy, with 6,000 mm per year. Its swamp forests feature species such as the sangregao (Pterocarpus officinalis), cedro macho (Carapa guianensis), gavilán, jelinjoche (Pachira aquatica), cativo, and the yolillo palm. There are also mancaría (Manicaria saccifera), orey (Campnosperma panamensis), maría, jaguey or tabacón (Grias fendleri), guácimo colorado (Luehea seemannii), higuerón (Ficus sp.), Amanoa potamophylla, Xylopia sericophylla, fruta dorada, tapabotija (Apeiba aspera), and Socratea durissima palm (BOZA LORÍA, Mario, op.cit.,p. 230).

Given this, Decree No. 16358 of June 4, 1985, created the Barra del Colorado National Wildlife Refuge, bordering on its coastal sector, to the north partly with the mouth of the San Juan River in the Caribbean Sea, to the south partly with the Boca de las Lagunas de Tortuguero, and to the east with the coastline between both sectors (Art. 1). Decree 16358 mentions several wildlife species, among them: manatee or sea cow, tapir, puma (Felis concolor), jaguar or tiger, ocelot, jaguarundi (Felis yagouaroundi), white-faced capuchin monkey, mantled howler monkey, spider monkey (La Gaceta No. 141 of July 26, 1985, p. 1).

Also present in this Refuge are the paca (Agouti paca), the brocket deer (Mazama americana), the collared peccary, the common opossum (Didelphys marsupiales), the gray four-eyed opossum (Philander opossum), and the three-toed sloth (Bradypus variegatus). (BOZA LORÍA, Mario, op. cit., p. 230). Reptiles such as the boa constrictor (Boa constrictor) (see supra note 47), iguana (Iguana iguana), spectacled caiman (Caiman crocodilus) (La Gaceta Nº 141 of 26 July 1985, p. 1), and the crocodile (BOZA LORÍA, Mario, ibídem, p. 230). Among the birds: the keel-billed toucan (Ramphastos sulfuratos), scarlet macaw (Ara macao), great green macaw (Ara ambigua), 9 species of the Accipitridae family, 4 species of the Falconidae family, and the osprey (Pandion aliaetus), which represent slightly more than a third of Costa Rican endangered animals. (La Gaceta Nº 141 of 26 July 1985, p. 1). Also present are the great tinamou (Tinamus major), the least grebe (Podiceps herodias), the tricolored heron (Egretta tricolor), the green ibis (Mesembrinibus cayennensis), the white hawk (Leucopternis albicollis), the sungrebe (Heliornis fulica), the short-billed pigeon (Culumba nigrirostris), and the red-lored parrot (Amazona autumnalis). As part of the ichthyofauna in lagoons and rivers, there is the tropical gar (Atractosteus tropicus), whose spawning is an extraordinary spectacle, the grunt (Pomadasys grandis), the tarpon (Megalops atlantis), the guapote (Cichlasoma dovii), the snook (Centropomus undecimalis), the crevalle jack (Caranx hippos), the Spanish mackerel (Scomeromorus maculatus), and the dog snapper (Lutjanus jocu) (BOZA LORÍA, Mario, ibídem, p. 230).

In 1990, it was estimated that the area between Tortuguero National Park and the Barra del Colorado National Wildlife Refuge was not suitable for the development of agricultural activities due to the high precipitation and its swampy nature, in addition to sheltering one-third of the fauna species declared in danger of extinction that require larger areas for their survival. Therefore, by means of Decreto N° 19971 of 25 August 1990 (La Gaceta N° 201 of 24 October 1990), the Tortuguero Protective Zone (Zona Protectora Tortuguero) was created, also to obtain regional and international benefits, among others, such as research, ecotourism, education, conservation of genetic material, and biodiversity. Decreto Nº 19971 reiterated the scope of Decreto N° 19664 of 27 April 1990 (La Gaceta N° 97 of 23 May 1990).

By Decreto N° 19545 of 15 February 1990 (La Gaceta N° 74 of 19 April 1990), the Llanuras de Tortuguero Regional Conservation Unit (Unidad Regional de Conservación Llanuras de Tortuguero) was created, comprising the Barra del Colorado National Wildlife Refuge, Tortuguero National Park, the Pacuare-Matina Forest Reserve (Reserva Forestal de Pacuare-Matina), and other adjacent areas established within its zone of influence. The provision was annulled by Decreto N° 22997 of 21 February 1994 (La Gaceta N° 53 of 16 March 1994, p. 6), which created the “Llanuras de Tortuguero Conservation and Sustainable Development Area” (Área de Conservación y Desarrollo Sostenible Llanuras de Tortuguero), comprising the Barra del Colorado National Wildlife Refuge, Tortuguero National Park, the Pacuare Matina Forest Reserve, the Cariari Wetland (Humedal Cariari), and the Dr. Archie Carr Biological Corridor (Corredor Biológico Dr. Archie Carr).

With the purpose of counteracting the reduction of wetland habitats and protecting the scenic beauty of the lagoons and canals of the central and northern section of the Atlantic coast, Decreto No. 23253 of 23 April 1994 created the Cariari National Wetland (Humedal Nacional Cariari), encompassing the coastal canals, channels, and lagoons located between the mouth of the Moín River in Moín Bay and the boundary of Tortuguero National Park. This Wetland also includes Caño González, the Plaset, Urpiana, and Caldera lagoons, and the artificial canal connecting the Pascual River with the Matina River, as well as the adjacent channels and watercourses of the Toro, Palacio, Pascual, Caños Negro, and Chiquero rivers in the portion indicated by cartographic coordinates (article 1) (La Gaceta Nº 95 of 18 May 1994).

Furthermore, Decreto Nº 23253 provided for 100 m of protective zones on both banks of the lagoons in accordance with the Forest Law (Ley Forestal) 7174. Therefore, the Plaset, Urpiano, and Caldera lagoons are surrounded by a protected wild area (área silvestre protegida).

On 27 April 1994, with the purpose of counteracting threats from urban and tourism development that could affect the Tortuguero beach where four species of sea turtles nest (Chelonia mydas, Dermochelys coriacea, Eretmochelys imbricada, and Caretta caretta), the Dr. Archie Carr Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Dr. Archie Carr) was created on the Tortuguero Lagoon canal, its boundary starting northwest along the right bank of those lagoons to the mouth of the Tortuguero, excluding the airfield area (Decreto N° 23256, La Gaceta N° 96 of 19 May 1994).

Sea turtle populations are important carriers of nutrients. For example, without the green turtle, seagrass takes longer to decompose and become food or nutrients for other animals and plants. Conversely, its presence can increase the production of commercially important species, such as lobster. The hawksbill feeds mainly on sponges in coral reefs and rocky areas, freeing up space for use by other species; for this reason, the entire ecosystem may have changed with its drastic decline. By feeding in highly productive ecosystems such as seagrass beds and reefs, they store that energy and deposit it on nesting beaches in the form of eggs, which, together with hatchlings, serve as nutrients for plants and as food for a great number of animals present on the beach and in the adjacent jungle, such as crabs, coatis, raccoons, tayras, and vultures. Without sea turtles, the transport of energy between marine and terrestrial habitats is lost, potentially affecting other populations (TROËNG, Sebastián, “Uso sostenible y producción de tortugas marinas en Costa Rica”. In: Ambientico, N° 94, July 2001, Escuela de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional, Heredia).

For the purpose of giving continuity to the biogeographical characteristics of Tortuguero National Park, three more areas already registered under the name of the State were included within its boundaries. The expansion was carried out by Decreto N° 24428 of 4 April 1995 (La Gaceta N° 141 of 26 July 1995, pp. 8-9).

With the desire to conserve endangered wild species, by Decreto Nº 31804 of 4 May 2004, the Barra del Colorado National Wildlife Refuge was expanded to the sector known as Cerro Tortuguero (La Gaceta Nº 98 of 20 May 2004).

These protected wild areas are an integral part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), as stated in constitutional ruling 16975-08:

“…the State's Natural Heritage is a public domain asset whose conservation and administration are entrusted, by law, to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), through the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) (Forest Law, arts. 6 inc. a and 13 pfo. 2°, and 14; Environmental Organic Law, article 32, pfo. 2°). It comprises two important components: a) Protected Wild Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forest Law 7575, arts. 1° and pfo. 2°, 3° inciso i; Environmental Organic Law 7554, article 31; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, article 3° incs. d and f, in relation to the MINAE Organic Law No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, article 82, inciso a). b) Other forests and forested lands or lands of forest aptitude belonging to the State and public institutions (article 13 of the Forest Law), which have an immediate legal encumbrance. For the maritime-terrestrial zone, the same Law 6043 (article 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the forested areas and lands of forested aptitude on the coastlines are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by their specific regulations (Forest Law, article 13 and concordant articles).” In accordance with the above, and in compliance with the principle of legal certainty, we outline the conclusions regarding the regulations in force in said area as listed in legal opinion C-351-2006:

• 1)Forested and forested lands that are included within the area described by article 1 of Law N° 2906 of 24 November 1961 constitute part of the State's Natural Heritage and are administered by the Ministry of Environment and Energy through the National System of Conservation Areas.
• 2)The strip of three kilometers in width, parallel to both sides of the rivers and canals mentioned in article 41, inciso b) of Law 3091 of 15 February 1963, as comprehensively amended by Law Nº 5337 of 9 August 1973, is located within ten kilometers inland from the sea, parallel to the coast. These areas, under the administration of JAPDEVA, do not include the lands that make up the State's Natural Heritage, the maritime-terrestrial zone adjacent to the main canals connecting Moín with Barra del Colorado, nor the lands transferred to the ICT by article 1º of Law Nº 2906 of 24 November 1961, whose administration then falls to the corresponding bodies and institutions.
• 3)The Plaset, Urpiano, and Caldera lagoons are part of the Cariari National Wetland and are surrounded by a protected wild area (protective zone) of 100 m (Decreto Nº 23253 of 23 April 1994).
• 4)The maritime-terrestrial zone under municipal administration on the northern Caribbean coast is that adjacent to both sides of the main canals connecting Moín with Barra del Colorado, provided that those lands do not form part of the State's Natural Heritage, nor are they included under article 1º of Law 2906.
• 5)The main canals referred to in article 75 of Law 6043 are the aquatic routes that allow communication between Moín and Barra del Colorado, whose route sections are described by Decreto N° 3729 of 3 May 1974, which declared the river navigation system of 112 km of natural and artificial canals inaugurated, regardless of whether some stretches are designated by our official cartography as an estuary, a lagoon, or a river. Natural and artificial “canals” not contemplated in Decreto Nº 3729 are not main canals.
• 6)The maritime-terrestrial zone adjacent to the main canals connecting Moín with Barra del Colorado, and whose lands are not included in the cases of articles 13 of the Forest Law and 1º of Law 2906 of 24 November 1961, is composed of two sections: the public zone, fifty meters wide, and the restricted zone, 150 m wide. Works carried out in these areas are subject to the restrictions of Law 6043, its regulations, and other applicable legal provisions in force.
• 7)In those cases where, due to the narrowness of the coastal strip, the restricted zone under municipal administration, adjacent to the main canals connecting Moín with Barra del Colorado, overlaps with the fifty meters of the public zone from the ordinary high tide line of the Caribbean Sea, the special prohibitions and restrictions in favor of the public zone shall prevail to the detriment of the restricted zone.
• 8)Privately owned lands with legitimate titles registered in accordance with the law are exempt, as provided for at the time by special regulations.

The project also provides that within the current port area and its extension to Cieneguita, and in that of new ports on the Atlantic Slope, an adjacent zone shall be determined for the installation of industries or commercial services related to port operation, which may in no case be alienated, but may be leased for fixed terms. The respective contracts shall contain a clause expressly stating that Japdeva may unilaterally terminate them when it needs the land for works and installations of general interest, at its discretion and without any liability.

In addition to what has been noted regarding the inappropriateness of the lease figure for the exploitation and use of public domain assets, it is observed that the unilateral rescission of such contracts without administrative liability is not in accordance with the right of the Constitution (numerals 9, 11, 41, and 49; constitutional rulings 5207-2004 and 15760-2008), and such types of administrative sanctions must be regulated in the event that non-compliance with the obligations signed by the concessionaire is proven, in accordance with due process.

The amendment to article 41 indicates that the assets destined for JAPDEVA's own activities (lands, buildings, and equipment) are in the province of Limón, an aspect that may generate difficulties with those already used in the Capital city.

The referred bill lists Transitory Provisions I and II without a precept that incorporates them, since the same initiative provides in its article 1 that the modification is limited to numerals 2 and 41 of Law 3091 and its amendments. Furthermore, JAPDEVA's Organic Law already has six transitory provisions, so if the project is maintained, they should be distinguished with a different numbering.

Transitory Provision I of the bill grants a period of three months to draft the Regulations that will establish the lease periods and the conditions under which JAPDEVA may transfer to other institutions, lease, sell, grant concessions for, donate, or allocate lands that are not useful to it for port development, as well as the use for which the lands will be destined, a use that will be determined by current land-use studies, which must be completed within a maximum period of six months, and the contracts according to their modality of agricultural, tourism, aquaculture, forestry, commercial, or conservation exploitation within a maximum period of one year. Pursuant to Transitory Provision II, JAPDEVA may suspend judicial or administrative proceedings that have been initiated against occupants of the lands assigned to its administration, until the form and treatment to be given to each occupant is resolved in accordance with this law.

With respect to both transitory numerals, we reiterate the noted objections, and based on them, we respectfully request the Members of Congress not to adopt this bill in the proposed terms.

Cordially, Lic. Mauricio Castro Lizano

Opinión Jurídica : 020 - J del 07/05/2012 7 de mayo de 2012 OJ-020-2012 Licda. Silma Bolaños Cerdas Jefe de Área Comisión Permanente de Asuntos Económicos Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al proyecto de “Reforma de la Ley de Japdeva N.° 3091”, expediente No. 18293 (La Gaceta No. 53, Alcance No. 30 del 14 de marzo de 2012) que propone modificar los artículos 2, 41 de la Ley 3091 y sus reformas.

Sin efectos vinculantes, por ser el solicitante otro Poder de la República cuya función legislativa es insustituible por un órgano distinto del Estado vía dictamen, emitimos una opinión jurídica, recordando que no procede asumir nuestra conformidad con el proyecto consultado ante una eventual falta de respuesta. Ese efecto no lo atribuye la normativa en este asunto, por no estar comprendido este Despacho dentro de los órganos y entidades previstas en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Dentro de esta óptica, hacemos los siguientes comentarios.

El numeral 1 propone la reforma del artículo 2 de la Ley 3091 y sus reformas. Autoriza a la Junta Directiva de JAPDEVA a declarar válidos y eficaces en todas sus partes, etapas y requisitos, los trámites de adjudicación, titulación, segregación y traspaso de tierras que hayan realizado JAPDEVA, el IDA, y los respectivos tribunales a través de la Ley de Informaciones Posesorias.

Sin embargo, el IDA es una institución autónoma, con personería jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa (Ley 6735, artículo 1º), por lo que entre ambos entes no hay relación de jerarquía (Ley General de la Administración Pública, ordinal 101). Entonces, JAPDEVA carece de competencia para declarar válidos trámites de adjudicación, titulación, segregación y traspaso de tierras que hubiere realizado aquel Instituto (Ley General de la Administración Pública, numerales 54, inciso 3), 128 y 129).

El reparo se mantiene en relación con la posibilidad de que JAPDEVA valide también las decisiones de los órganos jurisdiccionales encargados de aplicar la Ley de Informaciones Posesorias, pues ello no es viable conforme a nuestra Constitución Política (artículos 9, 152 y 153).

Tampoco es posible validar trámites de adjudicación, titulación, segregación y traspaso de tierras en tanto ostenten el atributo de dominio público (Ley Forestal, artículos 13 y 14; Ley 6043, numerales 1, 7 y 75).

En consecuencia, si la iniciativa pretende el ejercicio del dominio privado sobre las áreas geográficas contenidas en el artículo 41 de la Ley 3091, reformada por la 5337, ha de observarse los requisitos del numeral 38 de la Ley de Biodiversidad, y los precedentes que lo informan. A ese respecto la sentencia constitucional 7294-1998 establece:

“IV.- La Asamblea Legislativa ha dictado un conjunto de disposiciones tendentes a conservación del ambiente. En particular merece resaltarse el establecimiento de una serie de figuras reconocidas actualmente bajo la denominación común de "áreas silvestres protegidas"; sobre este punto debe hacerse referencia al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 4 de octubre de 1995: " Artículo 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:

• a)Reservas forestales.
• b)Zonas protectoras.
• c)Parques nacionales.
• d)Reservas Biológicas.
• e)Refugios nacionales de vida silvestre.
• f)Humedales.
• g)Monumentos naturales.

Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la prevención de estas áreas.

El mismo cuerpo normativo citado indica competencias y procedimientos tendentes a la creación y reducción de la superficie de las áreas silvestres protegidas: " Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear nuevas áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente con lo siguiente:

• a)Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.
• b)Definición de objetivos y ubicación del área.
• c)Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.
• d)Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.
• e)Confección de planos.
• f)Emisión de la ley o el decreto respectivo." "Artículo 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida." Ambas normas establecen el cumplimiento de requisitos obligatorios tanto para la creación como para la reducción de las áreas silvestres protegidas, dentro de las cuales se comprenden las denominadas "zonas protectoras". Se trata de la existencia de "estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen", en el caso del establecimiento, y de "estudios técnicos que justifiquen", en el caso que la medida pretendida sea una reducción de la superficie bajo el referido régimen. Ambas disposiciones son vinculantes, inclusive para la Asamblea Legislativa, cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres protegidas, y detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie. De conformidad con las disposiciones transcritas, y tomando en consideración el caso concreto que se somete a pronunciamiento, la Asamblea Legislativa no puede aprobar válidamente la reducción de la superficie de una zona protectora, sin contar antes con estudio técnico que justifique su decisión. Dicha actuación deviene contraria a la Constitución Política por violación del principio de razonabilidad constitucional en relación con los artículo 121, inciso 1), y 129 de la Carta Política (…)

De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.” La iniciativa agrega que corresponde a JAPDEVA realizar la calificación de uso actual de las tierras en su poder, quedando autorizada a dar en arriendo, vender, concesionar, donar, adjudicar o traspasar las tierras que no sean aptas y de utilidad para el desarrollo portuario a todas aquellas personas que demuestren estar en posesión de los inmuebles inscritos a nombre de la institución, por más de diez años, que la trabajan continuamente y cuya área no sobrepase las doscientas hectáreas, dándole prioridad a la distribución en los centros de población, lo cual realizará bajo estudios de tenencia inmobiliaria debidamente actualizada.

Pero, los requisitos del artículo 38 de la Ley de Biodiversidad han de cumplirse en forma previa a la aprobación del proyecto, y no se satisfacen con la realización posterior de estudios de tenencia inmobiliaria.

Cabe agregar que el artículo 15 de la Ley Forestal "impide a los organismos de la Administración Pública "ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que hayan sido clasificados por el Ministerio del Ambiente y Energía. Si están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al patrimonio natural del Estado.” La afectación al domino público e incorporación al Patrimonio Natural del Estado no nace con la clasificación de los terrenos por parte del MINAET, sino con la emisión de la Ley. Es decir, la calificación es un mero acto de constatación, pero la afectación o incorporación al Patrimonio Natural del Estado es anterior por voluntad legislativa (dictamen C-321-2003). Luego, los terrenos cubiertos de bosque, forestales o con esa aptitud, son administrados por el MINAET, y las municipalidades o entes públicos quedan inhibidos para tramitar y otorgar concesiones (Ley Forestal, artículos 13, 14 y 15; Ley 6043, artículo 73; Sala Constitucional, voto No. 16975-08; Sala Primera, sentencia Nº 1070-2010).

La expresión “dar en arrendamiento”, o “dar en arriendo” como refiere a ésta última el proyecto en consulta, es inadecuada, y ha de entenderse referida al otorgamiento de usos privativos o especiales del dominio público (concesiones y permisos de uso): “(…) el contrato de arrendamiento es propio del Derecho privado y ajeno a la institución de dominio público. (…) no se justifica la confusión del arrendamiento y la concesión, pues difieren en sus elementos subjetivos, objetivo y régimen jurídico. La Administración Pública concedente actúa en su capacidad de Derecho Público, investida de potestades exorbitantes al Derecho Privado, para realizar y tutelar el interés público, así como la afectación e integridad de la cosa. El interés público ha de ser fin dominante de la concesión, a pesar del beneficio inmediato que obtiene el concesionario. El objeto es un bien demanial, con un régimen público específico. Esto hace que el vínculo contractual y los conflictos que se susciten entre la Administración concedente y el concesionario estén regulados por las normas y principios de Derecho Administrativo” (opinión jurídica Nº OJ-017-2001).

La iniciativa sostiene que serán excluidos de las áreas silvestres protegidas lo centros de población que se encuentren dentro de las propiedades de JAPDEVA. Además de lo expuesto, ha de observarse la sentencia constitucional Nº 3113-2009:

“VII.- Sobre cómo la Ley impugnada resulta contraria al Derecho de la Constitución Política.- Por las razones que se expondrán a continuación, esta Sala concluye que las disposiciones de la ley impugnada mencionadas en el considerando anterior –con excepción de la segunda- resultan flagrantemente contrarias al Derecho de nuestra Constitución Política. A) Violación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política, la zona marítimo terrestre –en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema. Nótese por ejemplo que Cahuita limita con el Parque Nacional Cahuita y Puerto Viejo con el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que resulta inconciliable con todas las actividades que se desarrollan en las ciudades. De todo lo dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un interés público superior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de la soberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la zona económica exclusiva, para “proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos naturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del Derecho Internacional” (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como una ciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área urbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio de soberanía. Ahora bien, aplicando todo lo dicho a la ley impugnada, resulta claro que las disposiciones contenidas en la ley, que se apuntaron supra (la declaratoria de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo como ciudades del cantón de Talamanca; y la posibilidad de que las personas que demuestren ser poseedoras por más de cuarenta años puedan alegar derechos de posesión sobre la zona pública de la zona marítimo terrestre) resultan contrarias al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, y con ello a los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política. Lo anterior porque, por un lado, el artículo primero de la ley en cuestión (cuya literalidad expresa “Artículo 1º— Decláranse ciudad las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, de la provincia de Limón.”) está declarando como ciudades parte de la zona pública de Cahuita y Puerto Viejo, lo cual –según se dijo- es totalmente incompatible con el dominio público, al responder a lógicas diferentes el establecimiento de una zona pública con el de un área urbana. Este Tribunal entiende ello así pues, al no fijarse los límites de la ciudad se entiende que abarcan aún la zona pública y el resto de la zona marítimo terrestre. Todo ello sin entrar a analizarse -básicamente porque los accionantes no lo argumentan- la posible violación al artículo 168 Constitucional –en los términos expresados por la Procuraduría General de la República- al indicar que la normativa impugnada viola además tal norma constitucional por crear una ciudad sin crear un cantón, sin fijar sus límites o sin recabar el informe de la Comisión Nacional de División Territorial. Por otro lado, porque el segundo párrafo del artículo segundo de la ley en cuestión (cuya literalidad expresa en lo que interesa “Artículo 2º— La zona pública referida en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, no podrá ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso; nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella y estará dedicada al uso público y, en especial, al libre tránsito de las personas. … Se exceptúa de la disposición anterior, a las personas que demuestren ser legalmente posesoras por más de cuarenta (40) años.”) está posibilitando el dominio privado de la zona pública cuando permite a los poseedores por más de cuarenta años alegar derechos de posesión, de ocupar privadamente y hasta de inscribir propiedad privada –según el transitorio-. Esta Sala no desconoce la intención original del proyecto de ley que dio origen a la ley impugnada; sin embargo, nótese que la posibilidad de escriturar propiedades en la zona marítimo terrestre de las zonas de Cahuita y Puerto Viejo estuvo abierta desde 1935 a 1977 para Puerto Viejo y desde 1915 hasta 1977 para Cahuita, así que los pobladores originarios de la zona tuvieron dicho lapso de tiempo para adquirir sus tierras ancestrales. Ya para 1977 con la entrada en vigencia de la Ley de la zona marítimo terrestre y en el nuevo marco constitucional, la zona marítimo terrestre adquirió el estatus y la protección constitucional y legal del demanio público, sin que fuera posible dar marcha atrás a dicha protección por las razones expresadas supra. Por otro lado, además de violentarse los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política, también se estaría frente a un trato diferenciado odioso en violación del artículo 33 Constitucional al permitir –en detrimento del dominio público- a los pobladores de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo poder apropiarse de parte de la zona pública, cuando en el resto del país tal posibilidad está absolutamente vedada. En conclusión, este Tribunal Constitucional coincide con los alegatos de los accionantes y de la Procuraduría General de la República, considerando que la Ley No. 8464 "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005, es inconstitucional por violentar el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre y con ello de los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política ya que posibilitan la posesión privada y la usucapión; además de violentar el artículo 33 constitucional al crear un trato privilegiado para cierta parte de la población.” En ese orden, y con el fin de que se analice con amplitud las implicaciones que tendría sobre el ordenamiento jurídico que rige y tutela los valiosos recursos y ecosistemas asociados en la zona de interés, reseñamos la normativa creadora de áreas silvestres protegidas en el Caribe Norte.

Encontrándose en vías de extinción varias especies de flora y fauna en el Trópico Americano, dado el extraordinario valor escénico de los canales y lagunas, y al contarse con extensiones considerables de suelos inundables con severas restricciones para el uso agrícola, el Decreto N° 1235 de 7 de setiembre de 1970 creó el Parque Nacional Tortuguero (La Gaceta N° 213 del 24 de setiembre de 1970). La Ley N° 5680 del 3 de noviembre de 1975 reiteró su constitución (art. 1°), y prohibió pescar o cazar tortugas marinas de cualquier especie (ver supra notas 44 y 83), o recolectar o recoger sus huevos o despojos desde la desembocadura del río Matina a la desembocadura del Colorado y hasta el límite de las aguas territoriales del país en el mar Caribe (art. 8, inciso c). También se prohibió, dentro del área del Parque, recolectar o extraer objetos de valor histórico o arqueológico (art. 8, inciso d). El numeral 10 dispuso que JAPDEVA mantendrá la administración de la vía acuática dentro de los linderos del parque, con edificaciones para servicio de cabotaje, procurando causar el menor daño al aspecto escénico natural y no provocar contaminación (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, pp. 1042-1045).

El Parque Nacional Tortuguero es el área más importante en toda la mitad occidental del Caribe para el desove de la tortuga verde (Chelonia mydas), aunque también desovan la baula (Demochelys coriacea) y la carey (Eretmochelys imbriata). Recibe precipitaciones entre 5.000 y 6000 mm. al año, y es una de las áreas silvestres protegidas con mayor diversidad biológica, con 11 hábitats identificados, entre los principales: vegetación litoral -gramíneas, ciperáceas y cocoteros (Cocos nucifera)-; berma; bosques altos muy húmedos – cedro macho (Carapa guianensis), fruta dorada (Virola spp.), María (Calophyllum braliense)-; bosques sobre lomas – gavilán (Pentacleta macroloba), pilón (Hieronyma alchornoides) y javillo negro (Alchornea latifolia)-; bosques pantanosos -gavilán, cativo (Prioria copaifera) y las palmas chontadura (Astrocaryum standleyanum) y maquenque (Socratea durissima)-; yolillales – formados casi exclusivamente por la palma yolillo (Raphia taedigera)-; pantanos herbáceos –de plantas herbáceas de hasta 2 m. de altura, como la palma suita (Asterogyne martiana) y la hoja de lapa (Cyclanthus sp.) – y comunidades herbáceas sobre lagunas – con vegetación flotante formadas por la choreja o lirio de agua (Eichhornia crassipes), el helecho Salvinia aprucei y el Hidrocotile mexicana (BOZA LORÍA, Mario, Parques Nacionales de Costa Rica, Editorial Heliconia, San José, Costa Rica, 1988, p. 238).

La fauna del Parque es rica y diversa. Abundan los monos y los anuros –de los cuales se han visto 60 especies-, las aves –con 309 especies- y los peces. Entre los mamíferos presentes están: la danta (Tapirus bairdii), el jaguar (Felis onca) (ver supra nota supra notas 46 y 48), el manigordo (Felis pardales) (ver supra notas 46 y 50), la martilla (Potos flavus), el saíno (Tayasuu tajacu), la nutria (Lutra longicaudus), el tolomuco (Eira barbara), el olingo (Bassaricyon gabbii), el perezoso de tres dedos (Bradypus variegatus), el grisón (Galictis vittata), el tepezcuintle (Agouti paca) y los monos carablanca (Cebus capucinus), colorado (Ateles geoffroyi) y congo (Alouatta palliata). En las lagunas se aprecia el murciélago pescador (Noctilio leporinus), uno de los más grandes del país. Con sus fuertes patas y uñas logra cazar peces cuando sobre vuela aquellas.

Entre los anuros están la rana ternero (Leptodactylus pentadactylus) –muy abundante a la orilla de las quebradas-, la ranita de vidrio reticulada (Centrolenella valerioi) –cuyos órganos interinos traslucen a través de su piel transparente-, el sapito rojo (Dendrobates pumilio) -cuya piel es tóxica-, la Hyla elaeochroa, la H. boulengeri, la Smilisca puma y la Agalychnis calcarifer. Como aves hay: lapa verde (Ara ambigua), pavón (Crac rubra), zopilote cabecirrojo (Cathartes aura), gavilán cangrejero (Buteogallus anthracinus), colibrí nuquiblanca (Florisuga mellivora), el trogón violáceo (Trogon violaceus) y la oropéndola de Montezuma (Psarocolius montezuma). (Boza Loría, op. Cit., p. 238).

El sistema de canales y lagunas navegables además es hábitat de 7 especies de tortugas terrestres que se posan en los troncos o en las islas de vegetación flotante, así como del manatí (Trichechus manatus), el cocodrilo, 30 especies de peces de agua dulce –entre ellos el Gaspar (Atratosteus tropicus) estimado fósil viviente, la anguila (Ophichthus sp.), el tiburón toro (Carcharhinus leucas), y diversas especies de aves acuáticas.(BOZA LORÍA, Mario, Ibídem, p. 238).

El Decreto N° 2886 de 15 de marzo de 1973 (La Gaceta N° 57 del 23 de marzo de 1973, p. 1296) creó una Reserva Forestal en el sector comprendido entre el Caño Mondonguillo y la desembocadura del Caño Negro en la Laguna Madre de Dios (artículo 1), con una extensión aproximada de 400 has, con una precipitación promedio entre los 3500 y 4500 mm debida a los vientos alisios del noreste. La zona presenta el invierno astronómico, las mayores precipitaciones se dan en noviembre, diciembre y enero, y desminuyen en el Equinoccio de Piemonte (febrero y marzo) y en el Equinoccio de Otoño (setiembre y octubre). El nivel freático es superficial y el drenaje nulo. Tiene bosque de bajura –áreas costeras, pantanos- con yolillo, sangrilla, pumpunjoche, uva de playa (Cocoloba uvifera), el almendro de playa (Terminalia catappa L.), guabas, y bosque de tierras altas con especies como el cativo, cedro macho, gavilán, níspero (Achras sapota L.), guayabón y lauráceas; la vegetación acuática presenta choreja y mondonguillo. La reserva posee 284 especies de aves, entre otras: gongola (Tinamus major), pelícano pardo (Pelecanus occidentales), garzón azulado (Ardea herodias), garceta grande (Casmerodius albus), garza tricolor (egretta tricolor), pato real (Cairina moschata), aguila o gavilán pescador (Pandion haliaetus), gavilán ranero (Geranospiza caerulescens), halcón peregrino (Falco peregrinus), pavón grande (Crax rubra), pava crestada (Penélope purpurascens), lapa verde (Ara ambigua), perico azteca (Aratinga nana), lora (Amazona autumnales), carpintero canelo (celeus loricatus) (CAYRO S.A., Evaluación de los recursos naturales para la conservación y Desarrollo del Ecoturismo, Fideicomiso Endangered Wildlife Trust, Matina, Limón, Costa Rica, 1990, pp. 5, 11-25, 48-55, 58).

En cuanto a mamíferos, la Reserva contiene seis tipos de zorros, entre ellos el pelón (Didelphys marsupiales) y el de agua (Chironectes minimus); los monos congo (Aloutta paliata), clorado (Ateles geoffroyi) y carablanca (Cebus capucinus); el oso colmenero (Tamandua mexicana), el jaguar (Felis onca), el manigordo (Felis pardales), el caucel (Felis wiedi), el león breñero (Felis yaguaroundi), el saíno (Tayassu tajacu), el chancho de monte (Tayassu pecari), la danta, el manatí, la nutria (Lutra longicaudus), el mapache (Procyon lotor) y 63 tipos de murciélagos, entre otros (CAYRO S.A, ibídem. pp.66-71).

En el género de los anfibios, entre otros: la rana ternero, la rana calzonuda (Agalychnnis callidryas), el sapito rojo, la tortuga lagarto (Cheydra serpentina), la tortuga verde, la tortuga carey, la tortuga baula, Y, en reptiles: la iguana, la boa (Boa constrictor), la zopilote (Clelia clelia), la bocaraca (Bothriechis schlegeli), la mata buey (Lachesis muta), el cocodrilo (Crocodylus acutus) (CAYRO S.A, ibídem, pp. 72-82).

Por Decreto Nº 1148 de 5 de febrero de 1980 se amplió el Parque Nacional Tortuguero en su lindero sur, para incluir la Laguna Jalova y el área comprendida entre ésta y el límite del Parque en ese entonces, así como las aguas territoriales del mar Caribe correspondientes a este nuevo sector (artículo 2) (La Gaceta N° 33 del 15 de febrero de 1980). La Ley Nº 6794 de 25 de agosto de 1982 reiteró, entre otras, la ampliación del Parque Nacional Tortuguero realizada por el Decreto N° 1148 de 1980 (artículo 1, inciso m).

En 1985 nuestro país registraba 100 especies de fauna silvestre oficialmente declaradas como en peligro de extinción de las cuales en la Región Norte Atlántica, especialmente en Barra del Río Colorado. La zona era catalogada como cenagosa, con suelos no aptos para la agricultura y la ganadería, con abundancia de fauna silvestre, necesaria para proteger sus hábitats y poblaciones de vida silvestre, además de ser una de las regiones que ya favorecían el ingreso de divisas de aquellos visitantes que admiran las escenas naturales (La Gaceta Nº 141 del 26 de julio de 1985, p. 1). Toda el área es muy lluviosa, con 6000 mm al año. Sus bosques pantanosos tienen especies como el sangregao (Pterocarpus officinalis), el cedro macho (Carapa guianensis), el gavlián, el jelinjoche (Pachira aquatica), el cativo y la palma yolillo. También hay mancaría (Manicaria saccifera), orey (Campnosperma panamensis), maría, jaguey o tabacón (Grias fendleri), guácimo colorado (Luehea seemanii), higuerón (Picus sp.), Amanoa potamophylla, Xylopia sericophylla, fruta dorada, tapabotija (Apeaba aspera) y palma Socratea durísima (BOZA LORÍA, Mario, op.cit.,p. 230).

Ante ello, el Decreto Nº 16358 de 4 de junio de 1985 creó el Refugio Nacional de Fauna Silvestre Barra del Colorado, limitando en su sector costero, al norte en parte con la desembocadura del río San Juan en el mar Caribe, al sur en parte con la Boca de las Lagunas de Tortuguero y al este con la línea de costa entre ambos sectores (art. 1). El Decreto 16358 menciona entonces varias especies de fauna, entre ellas: manatí o vaca marina, danta o tapir, puma (Felis concolor), jaguar o tigre, manigordo u ocelote, león breñero (Felis yaguaroundi), mono carablanca, mono congo, mono colorado (La Gaceta Nº 141 del 26 de julio de 1985, p. 1).

En este Refugio también están presentes el tepezcuintle (Agouti paca), el cabro de monte (Mazama americana), el saíno, el zorro pelón (Didelphys marsupiales), el zorro cuatro ojos (Philander opossum), el perezoso de tres dedos (Bradypus variegatus). (BOZA LORÍA, Mario, op. cit., p. 230). Reptiles como (Boa constrictor) (ver supra nota 47), iguana (Iguana iguana), caimán (Caiman crocodilus) (La Gaceta Nº 141 del 26 de julio de 1985, p. 1), y el cocodrilo (BOZA LORÍA, Mario, ibídem, p.230). Entre las aves: curré negro o tucán (Ramphastos sulfuratos), lapa roja (Ara macao), lapa verde (Ara ambigua), 9 especies de la familia Accipitridae, 4 especies de la Falconidae y águila pescadora (Pandion aliaetus) que representan un poco más de la tercera parte de los animales costarricenses en peligro.(La Gaceta Nº 141 del 26 de julio de 1985, p. 1). Además están la gallina de monte o gongola (Tinamus major), el zambullidor enano (Podiceps herodias), la garza tricolor (Egretta tricolor), el ibis verde (Mesembrinibus cayennensis), el gavilán blanco (Leucopternis albicollis), el panto cantil (Heliornis fulica), la paloma morada (Culumba nigrirostris) y la lora frentirroja (Amazona autumnalis). Como para de la ictiofauna en lagunas y ríos hay pez gaspar (Atractosteus tropicus), su desove es un espectáculo extraordinario, el roncador (Pomadasys grandis), el sábalo (Megalops atlantis), el guapote (Cichlasoma dovii), el róbalo (Centropomus undecimalis), el jurel (Caranx hippos), la macarela (Scomeromorus maculatus) y el pargo colorado (Lutjanus jocu) (BOZA LORÍA, Mario, ibídem, p. 230).

En 1990 se estimaba que el área comprendida entre el Parque Nacional Tortuguero y el Refugio Nacional de Fauna Silvestre Barra del Colorado no era propicia para el desarrollo de actividades agropecuarias debido a la alta precipitación y a su naturaleza pantanosa, además de cobijar un tercio de las especies de fauna declaradas en peligro de extinción que requieren de mayores extensiones para su sobrevivencia. Por ello, mediante Decreto N° 19971 de 25 de agosto de 1990 (La Gaceta N° 201 del 24 de octubre de 1990), se creó la Zona Protectora Tortuguero, y para obtener además beneficios regionales e internacionales, entre otros, tales como la investigación, ecoturismo, educación, conservación de la materia genética y biodiversidad. El Decreto Nº 19971 vino a reiterar los alcances del N° 19664 de 27 de abril de 1990 (La Gaceta N° 97 del 23 de mayo de 1990).

Por Decreto N° 19545 del 15 de febrero de 1990 (La Gaceta N° 74 del 19 de abril de 1990) se creó la Unidad Regional de Conservación Llanuras de Tortuguero, integrada por el Refugio Nacional de Fauna Silvestre Barra del Colorado, el Parque Nacional Tortuguero y la Reserva Forestal de Pacuare- Matina y otras áreas adyacentes que se establezcan en su zona de influencia. La disposición se dejó sin efecto mediante Decreto N° 22997 el 21 de febrero de 1994 (La Gaceta N° 53 del 16 de marzo de 1994, p.6), creador del “Área de Conservación y Desarrollo Sostenible Llanuras de Tortuguero”, integrada por el Refugio Nacional de Fauna Silvestre Barra del Colorado, Parque Nacional Tortuguero y la Reserva Forestal Pacuare Matina, el Humedal Cariari y el Corredor Biológico Dr. Archie Carr.

Con el propósito de contrarrestar la disminución de los habitas de los humedales y proteger la belleza escénica de las lagunas y canales de la sección central y norte de la costa Atlántica, el Decreto No. 23253 de 23 de abril de 1994 creó el Humedal Nacional Cariari, comprendiendo los canales, caños y lagunas costeros, ubicados entre la desembocadura del río Moín en la Bahía Moín y el límite del Parque Nacional Tortuguero. Este Humedal comprende también el Caño González, las lagunas Plaset, Urpiana, Caldera y el canal artificial que conecta el río Pascual con el río Matina. Así como, los caños adyacentes y cauces de los ríos Toro, Palacio, Pascual, Caños Negro, y Chiquero en la porción que indica por coordenadas cartográficas (artículo 1º) (La Gaceta Nº 95 de 18 de mayo de 1994).

Además, El Decreto Nº 23253 dispuso 100 m de zonas protectoras en ambas riberas de las lagunas conforme a la Ley Forestal 7174. Por ello, las lagunas Plaset, Urpiano y Caldera están rodeadas por un área silvestre protegida.

El 27 de abril de 1994, con el propósito de contrarrestar las amenazas por el desarrollo urbano y turístico que pudiera incidir en la playa de Tortuguero donde anidan cuatro especies de tortugas marinas (Chelonia mydas, Dermochelys coriacea, Eretmochelys imbricada y Caretta caretta), se creó el Refugio de Vida Silvestre Dr. Archie Carr en el canal de Lagunas del Tortuguero, cuyo límite inicia con rumbo noroeste por la margen derecha de esas lagunas hasta la boca del Tortuguero, excluyendo el área del aeródromo (Decreto N° 23256, La Gaceta N° 96 del 19 de mayo de 1994).

Las poblaciones de tortugas marinas son importantes transportadoras de nutrientes. Así, por ejemplo, sin la tortuga verde el pasto dura más tiempo en deshacerse y convertirse en comida o nutrientes para otros animales y plantas. Por el contrario, su presencia puede aumentar la producción de especies de importancia comercial, como la langosta. La carey se alimenta principalmente de esponjas en los arrecifes coralinos y áreas rocosas, liberando espacio para ser usado por otras especies, por ello es posible que todo el ecosistema haya cambiado con su drástica disminución. Al alimentarse en ecosistemas altamente productivos como los pastos marinos y los arrecifes, guardan esa energía y la depositan en las playas de anidación en forma de huevos, que junto con los neonatos sirven como nutrientes para plantas y como comida para una gran cantidad de animales presentes en la playa y en la selva adyacente, tales como cangrejos, pizotes, mapaches, tayras y zopilotes. Sin las tortugas marinas se pierde el transporte de energía entre los hábitats marinos y terrestres pudiéndose afectar otras poblaciones (TROËNG, Sebastián, “Uso sostenible y producción de tortugas marinas en Costa Rica”. En: Ambientico, N° 94, julio 2001, Escuela de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional, Heredia).

Para el objeto de dar continuidad a las características biogeográficas del Parque Nacional Tortuguero, se incluyeron dentro de sus límites tres áreas más ya inscritas a nombre del Estado. La ampliación se efectuó mediante Decreto N° 24428 del 4 de abril de 1995 (La Gaceta N° 141 del 26 de julio de 1995, pp. 8-9).

Con el afán de conservar las especies silvestres en peligro de extinción, mediante Decreto Nº 31804 del 4 de mayo de 2004, se amplió el Refugio Nacional de Fauna Silvestre Barra del Colorado al sector conocido como el Cerro Tortuguero (La Gaceta Nº 98 del 20 de mayo de 2004).

Esas áreas silvestres protegidas son parte integrante del Patrimonio Natural del Estado como refiere la sentencia constitucional 16975-08:

“…el Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo. 2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquier sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1° y pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 31; Ley de Biodiversidad No. 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley de Servicio de Parques Nacionales No. 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE No. 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes).” A tono con lo indicado, y conforme al principio de seguridad jurídica, reseñamos las conclusiones que sobre la normativa vigente en dicha zona elenca el dictamen C-351-2006:

• 1)Los terrenos de bosques y forestales que estuvieren comprendidos dentro del área descrita por el artículo 1 de la Ley N° 2906 del 24 de noviembre de 1961, integran el Patrimonio Natural del Estado y son administrados por el Ministerio del Ambiente y Energía a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
• 2)La faja de tres kilómetros de ancho, paralela a ambos lados de los ríos y canales que menciona el artículo 41, inciso b) de la Ley 3091 de 15 de febrero de 1963, según reforma integral por Ley Nº 5337 de 9 de agosto de 1973, se localiza dentro de los diez kilómetros desde el mar hacia el interior, paralela a la costa. Estas áreas, bajo administración de JAPDEVA, no incluyen los terrenos que integran el Patrimonio Natural del Estado, la zona marítimo terrestre contigua a los canales principales que unen Moín con Barra del Colorado, ni los terrenos traspasados al ICT por el artículo 1º de Ley Nº 2906 de 24 de noviembre de 1961, y cuya administración compete entonces a los órganos e instituciones correspondientes.
• 3)Las lagunas Plaset, Urpiano y Caldera son parte del Humedal Nacional Cariari y están rodeadas por un área silvestre protegida (zona protectora) de 100 m (Decreto Nº 23253 de 23 de abril de 1994).
• 4)La zona marítimo terrestre de administración municipal en el Caribe norte es la contigua a ambos lados de los canales principales que unen Moín con Barra del Colorado, siempre y cuando esos terrenos no integren el Patrimonio Natural del Estado, ni estén comprendidos por el artículo 1º de Ley 2906.
• 5)Los canales principales referidos por el artículo 75 de la Ley 6043 son las vías acuáticas que permiten comunicar a Moín y Barra del Colorado, cuyas secciones de recorrido son descritas por el Decreto N° 3729 del 3 de mayo de 1974, que declaró inaugurado el sistema de navegación fluvial de 112 km de canales naturales y artificiales, independientemente de si algunos tramos son denominados por nuestra cartografía oficial como estero, una laguna o río. Los “canales” naturales y artificiales no están contemplados en el Decreto Nº 3729 no son canales principales.
• 6)La zona marítimo terrestre contigua a los canales principales que unen Moín con Barra del Colorado y cuyos terrenos no estén comprendidos en los supuestos de los artículos 13 de la Ley Forestal y 1º de Ley 2906 de 24 de noviembre de 1961, está compuesta por dos secciones, la zona pública de cincuenta metros de ancho, y la zona restringida, de 150 m de ancho. Las obras que se realicen en esas áreas están sujetas a las restricciones de la Ley 6043, su reglamento, y demás disposiciones jurídicas vigentes aplicables.
• 7)En aquellos casos donde por la estrechez de la franja costera, la zona restringida de administración municipal, contigua a los canales principales que unen Moín con Barra del Colorado, traslape con los cincuenta metros de la zona pública a partir de la pleamar ordinaria del mar Caribe, han de prevalecer las prohibiciones y restricciones especiales a favor de la zona pública, en detrimento de restringida.
• 8)Quedan a salvo los terrenos de propiedad privada con título legítimo inscrito con sujeción a la ley, por así disponerlo en su momento normativa especial.

El proyecto también dispone que dentro del área portuaria actual y su extensión a Cieneguita y en la de nuevos puertos de la Vertiente Atlántica, se determinará una zona adyacente para la instalación de industrias o servicios comerciales relacionados con la operación portuaria, que en ningún caso podrá ser enajenada, pero sí dada en arriendo por plazos determinados. Los respectivos contratos llevarán una cláusula en la que expresamente conste que unilateralmente Japdeva puede darlos por terminados cuando necesitare el terreno para obras e instalaciones de interés general, a su juicio y sin responsabilidad alguna.

Además de lo anotado sobre la improcedencia de la figura del arriendo para el aprovechamiento y uso de los bienes de dominio público, se aprecia que la rescisión unilateral de dichos contratos sin responsabilidad administrativa no es acorde al derecho de la Constitución (numerales 9, 11, 41 y 49; sentencias constitucionales 5207-2004 y 15760-2008), debiéndose normar ese tipo de sanciones administrativas en caso de acreditarse, conforme al debido proceso, el incumplimiento de las obligaciones suscritas por el concesionario.

La reforma al artículo 41 señala que los bienes destinados a las actividades propias de JAPDEVA (terrenos, edificios y equipos) están en de la provincia de Limón, aspecto que puede generar dificultades con los ya utilizados en la ciudad Capital.

El proyecto remitido enumera los transitorios I y II sin un precepto que los incorpore, pues la misma iniciativa dispone en su artículo 1º que la modificación se circunscribe a los numerales 2 y 41 de la Ley 3091 y sus reformas. Luego, la Ley Orgánica de JAPDEVA ya cuenta con seis disposiciones transitorias, por lo que de mantenerse el proyecto cabría distinguirlos con otra numeración.

El transitorio I del proyecto otorga el plazo de tres meses para confeccionar el Reglamento que establecerá los períodos de arriendo y las condiciones en las cuales JAPDEVA podrá traspasar a otras instituciones, dar en arriendo, vender, concesionar, donar o adjudicar las tierras que no le sean de utilidad para el desarrollo portuario, así como el uso para el cual se destinarán los terrenos, uso que se determinará por los estudios de uso de suelo actual, mismos que deberán estar terminados en un período máximo de seis meses y los contratos según su modalidad de de un año. Conforme al transitorio II, JAPDEVA podrá suspender los procesos judiciales o administrativos que se hayan promovido en contra de los ocupantes de las tierras que le fueron asignados en administración, hasta tanto se resuelva la forma y el trato que se le dará a cada ocupante de acuerdo con esta ley.

En relación con ambos numerales transitorios, reiteramos los reparos anotados, y con base en ellos, respetuosamente solicitamos a los señores Diputados no adoptar este proyecto en los términos propuestos.

Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano