Transfer of concession and liquor license in the maritime-terrestrial zoneTraspaso de concesión y patente de licores en la zona marítimo terrestre

Legal Opinion: 077 of 19/03/2001 C-077-2001 March 19, 2001 Mr. Martín René Matarrita Cubillo Municipal Mayor Municipalidad de Carrillo Filadelfia Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your letter addressed to the Civil Judge of Santa Cruz, with a copy to this Institution, regarding the transfer of a concession (concesión) and liquor license (patente de licores) within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of that canton.

In this regard, I state the following:

I.- BACKGROUND From your letter and the attached photocopy, it is extracted that through an unnumbered Official Letter, dated February seventh last, the Civil Court of Santa Cruz requested that you, in your capacity as Municipal Mayor of Carrillo, proceed immediately to transfer to the estate of Claro, surnames not recorded, and Mrs. Graciela García García, the concession in the maritime-terrestrial zone of Playas del Coco and the national and foreign liquor license (patente) C 46, which Mr. Rafael Villegas Castro used, in the commercial business called "Cocos de Guanacaste S. A." In your response, you deny the request because in the archives of that Municipality there is no concession granted in the name of Rafael Villegas Castro and because it is prohibited to grant or transfer concession rights in the Public Zone (Zona Pública) of the coastline, without fulfilling the requirements of Law 6043 and its Regulations.

You indicate that the referral of both attestations to this Institution is "for the purpose of not creating controversy" and that the respective case files are being processed in the Civil Court of Santa Cruz, without specifying the numbering.

II.- IMPROPRIETY OF THE ISSUANCE OF A DECISORY CRITERION BY THE PROCURADURÍA In specific cases, it is not the responsibility of the Procuraduría General de la República to issue any decisory criterion, as this would imply arrogating functions that the law does not grant it, by assuming competencies inherent to the active Administration and, therefore, foreign to the nature of its duties, even if they deal with municipal acts or agreements related to the coastal strip (faja litoral).

The foregoing is even more significant in the case of proceedings conducted before the Courts of Justice, by virtue of the principle of division of powers or functions. Coastal legislation does not provide for—nor could it—the intervention of the Procuraduría as an advisory or decision-making body due to a diversity of opinions that may arise on matters linked to the maritime-terrestrial zone between a judicial authority and the Municipality of the place.

On the contrary, our Organic Law (art. 5) inhibits the Procuraduría from interfering in the resolution of matters proper to administrative bodies that have a special jurisdiction assigned by law; a hypothesis in which cases pending resolution before different instances are found—such as, for example, the authorization of the transfer of concession rights and liquor licenses (patentes de licores)—since it is not permissible to substitute the will of the Administration through opinions (dictámenes) of mandatory compliance.

However, this does not prevent it from, if it deems it pertinent, making general considerations on various legal points to be taken into account by administrative bodies insofar as they may be applicable to the current situation; all within the framework of the legal control that the law entrusts to it regarding the maritime-terrestrial zone. In this sense, it is timely to refer to the following aspects of interest in the matter.

III.- EXTINCTION OF THE CONCESSION DUE TO THE DEATH OF THE CONCESSIONAIRE WITHOUT HEREDITARY ADJUDICATION The concession of public domain, duly granted and registered in the General Registry of Concessions (Registro General de Concesiones), confers upon the concessionaire an administrative real right (derecho real administrativo) of use and exploitation over the area of the public domain (demanio) that is its object.

A right that is incorporated into the patrimony of the holder, with an economic or exchange value, susceptible to limited transmission, since it can only be transferred with the written authorization of the Municipality of the place and of the Costa Rican Tourism Institute (ICT) or the Institute of Agricultural Development (IDA), depending on whether it involves touristic or non-touristic areas. Transfers that fail to complete this procedure lack validity (article 45 of Law 6043 and 59 of its Regulations).

One of the grounds for the extinction —ipso iuris— of the concession is the death of the concessionaire "without adjudication being made to the heirs or presumed heirs who are relatives"; art. 52, inc. c, Law 6043. (We omit commenting on the absence of the concessionaire, which is not relevant here).

The principle is that the heirs succeed the concessionaire upon their death in all the rights and obligations of the concession, if there is no legal impediment. The conciseness of the law in this aspect does not exempt the authorities called upon to authorize transfers by adjudication to the legal successors (causahabientes) from verifying that none of the legal prohibitions that inhibit them from holding the status of concessionaire apply to them; that the adjudication act does not conflict with or alter the essential clauses of the contract, violate the law, etc. And, with greater reason, that the concession itself has legal existence, since no one can transmit—by acts inter vivos or a mortis causa—what they do not possess. Regarding the legal-administrative capacity to substitute the contract holder, the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) is more explicit (art. 69): "The assignment contract shall be adjudicated: a) To the heir designated by the grantor (causante), who meets the conditions required by law to be a beneficiary." Mortis causa succession—it is known—can be ab intestato or testamentary.

The adjudication is of the administrative real right under the terms emanating from the concession granted to the grantor (causante); it does not pertain to a new contract, nor could it constitute a mechanism to evade the procedures and requirements proper to it. The circumstances impose coordination among the intervening authorities. Acts or agreements executed against prohibitive laws are sanctioned with absolute nullity (doctrine of arts. 71 and 82 of Law 6043; 129 of the Constitution and 10 of the Civil Code).

In the absence of heirs or presumed heirs who are relatives, the concession is extinguished, with the existing improvements and constructions (mejoras y construcciones) remaining in favor of the municipality (arts. 61 of the Regulations to Law 6043, in relation to the doctrine of art. 55, para. 2°, of said Law); which would make the concession rights non-transferable by cause of death.

Due to the transcendence of the fact and legal certainty, it is necessary to have reliable verification of the foundational facts of the expiration (caducidad): a) the death of the concessionaire, with registration in the Civil Registry being the proof par excellence, and b) the non-existence of heirs or presumed heirs. The certification demonstrating the probate proceeding, after the expiration of the period for summoning presumed heirs, is a suitable means. The Municipality can instigate its opening. Based on the verification of these prerequisites, which will serve as the motive and accuracy of the administrative decision, the pertinent action is for the Municipality to issue an act holding the concession as extinguished and defining the conclusive terms of the relationship, especially regarding improvements. To safeguard the legitimate rights and interests of virtual affected parties, as a principle, article 241 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), prescribes communication in the Official Gazette to third parties of unknown whereabouts.

IV.- THE PROHIBITION OF CONCESSIONS IN THE PUBLIC ZONE As we expressed in legal opinion C-026-2001, the guarantee of common use is a priority purpose of the public zone (zona pública). An essential pillar of Law 6043 is the publicist principle in the ownership and use of the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre), except for the segments of private property duly acquired. Free access to the coast, under equal conditions, is a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of all to enjoy an adequate environment.

"Regarding the public zone, utilization is free, gratuitous, and equal for common uses, which must be carried out in accordance with the provisions that govern the matter and the police regulations that are applicable. So that citizens can exercise public use, the Law introduces a series of measures that guarantee access to the coast. Private or special uses, which exclude or restrict that of others in the occupied portion, are qualified as exceptional." Exceptions in which the cases of article 18 and 21 of Law 6043 would fall, where, apart from the enabling authorizations specified therein, the ordinary concession procedure must be followed in developments that involve the execution of permanent works or buildings with fixed adherence to the ground. In the hypothesis of article 21, the natural conditions of the place must impede the common use of the public zone and the application prerequisites and requirements that the Procuraduría detailed in legal opinion C-026-2001 must be met, including the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) for activities to be executed in touristic zones.

Consequently, since there is a legal prohibition on obtaining rights or carrying out private or special occupations on the immovable portions that make up the public zone, destined for the common use and free transit of persons, your generic statement is erroneous that the Municipality cannot "grant or transfer concession rights that are within the Public Zone of the coastline, without fulfilling the requirements of Law 6043 and its Regulations," insofar as it admits the possibility of authorizing those rights by completing the concession procedures.

The principle is the inverse: concessions over segments of the public zone are prohibited, except in the very few exceptions that said Law establishes, which do not appear to occur in this case.

V.- ILLICITNESS AND NON-TRANSFERABILITY OF USE OR OCCUPATION PERMITS OVER SPACES OF THE PUBLIC ZONE Occupation permits are granted intuitu personae, that is, based on the personal qualities or conditions of the permit holder (permisionario), and there is no norm that expressly authorizes their transfer to heirs.

As occupants, under the protection of article 44 and Transitory Provision VII of Law 6043, all those persons who, prior to said Law, occupied the maritime-terrestrial zone, "even in an unauthorized manner," without an "lease" contract, have been conceptualized, even if they later legalized their situation as such, and they present some differential nuances compared to settlers (pobladores). (Judgment No. 307-98 of the Second Section of the Superior Contentious Administrative Court; Procuraduría legal opinions C-100-95 and C-157-95; Legal Opinion 017-2001).

Unlike the concession, the normal means of utilizing the maritime-terrestrial zone, the doctrine reserves use permits for transitory utilizations, without substantial transformations of the land (suelo), that do not create a stable right, but rather a situation of simple tolerance or precariousness (precaria), revocable by the Administration, for reasons of opportunity and convenience, under the terms of article 153 of the General Law of Public Administration and the constitutional and administrative jurisprudence that informs it.

Since the constitution of special uses in areas of the Public Zone is prohibited (art. 20; Law 6043), its transmission is also prohibited.

VI.- PROBLEM RELATING TO THE LIQUOR LICENSE The granting of a license, or the administrative act that enables the individual to exercise a specific trade, and the collection of the license fee (patente) or tax on the lucrative activity, is a matter of municipal competence (Constitutional Chamber; votes 2197-92 and 6469-97).

The means of obtaining a place for the sale of liquor is public auction, and it is incumbent upon the Municipality to set the number of liquor establishments that may be authorized within its jurisdiction, in accordance with population proportions (Law on the Sale of Liquor, arts. 3, 11, and 12). This is in addition to the sanitary operating permit that applies and the observance of the other requirements enforceable in each case.

Regarding the transfer of the liquor license (patente de licores), article 17 of the Law on the Sale of Liquor orders notification to the Governor or Political Chief, an expression that Law 4766 of June 9, 1971, replaced with Cantonal Delegate (Delegado Cantonal).

In the opinion of the Constitutional Chamber (judgment 6469-97), the granting of licenses to carry out the lucrative activity of selling alcoholic beverages is immersed in the constitutional content of the local sphere and the autonomy that governs Municipal Corporations, which are the only entities responsible for administering that system, without their authority being able to be supplanted or invaded by Governors or other Police authorities. Consequently, it homologated the text of the Law on the Sale of Liquor to the current constitutional regime, to understand in articles 6, 8, 10, 11, 13, 14, 17, 18, and 23, "respective municipality" instead of Governor, Cantonal Delegate, and superior police authority. At the same time, it declared unconstitutional articles 1, 3, and 5 of the Regulations to the Liquor Law, article 55 of the Municipal Ordinances, and other related norms of Decrees 24.411-G and 17.858-G.

As for special category liquor licenses (patentes de licores de tipo especial), without closing time restrictions, in touristic areas of the maritime-terrestrial zone, as in the case of Playas del Coco, the Procuraduría has on other occasions highlighted the need to have the prior approval of the Costa Rican Tourism Institute (ICT), qualifying the omission of that requirement as a serious defect (legal opinions C-242-81, 2-126-81, 2-137-81, 168-81, 2-178-81, 1-135-82).

In legal opinions C-242-81 and 2-137-81, the Procuraduría considered that the granting of liquor licenses by the Municipality, without the implementation of a Regulatory Plan (Plan Regulador), nor a concession contract, involved serious defects in the act, and the Municipality should initiate the relevant procedures to annul them.

Those pronouncements were based on the application of different articles, now repealed; namely: 96 and 98 of the Municipal Code of 1970, 27 of the Liquor Law, and 24 of the Regulations for Touristic Businesses and Activities (Reglamento de Empresas y Actividades Turísticas), Decree No. 9387-MEIC.

At present, the corresponding provisions in the new Municipal Code are: article 79, which institutes the duty to have a municipal license to exercise any lucrative activity. It is obtained "through the payment of a tax," for the entire time the activity is carried out or for the period in which the license is held, even if the activity is not performed. Article 81, which lists the cases in which the application for a license to exercise lucrative activities may be denied: if the activity is contrary to law, morality, good customs, "when the establishment has not fulfilled the legal and regulatory requirements or when the activity, due to its physical location, is not permitted by the laws" or current municipal regulations. Article 82, which requires municipal approval for the transfers of municipal licenses. And article 83 refers the license tax (impuesto de patentes) and the license for the retail sale of liquor to special regulations.

To the legislation already cited, the following is added: The Regulations to the Liquor Law (Reglamento a la Ley de Licores), Decree No. 17757-G, of September 28, 1987, from which articles 1, 3, and 5 were declared unconstitutional (Constitutional Chamber; judgment No. 6469-97), and it does not contain provisions relevant to the case.

The Law for the Regulation of Operating Hours in Alcoholic Beverage Establishments (Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas), No. 7633 of September 26, 1996, article 2°, letter F, on the special category for establishments declared of touristic interest, in which alcoholic beverages are sold at retail, without time restrictions. It requires that the licenses be awarded by the respective Municipality, with prior approval of the ICT (art. 2° f and para. 7°). By the new regulation it introduces, it repealed articles 27, 34, and 35 of the Law on the Sale of Liquor (vid. art. 11).

The Regulations for Touristic Businesses and Activities, current Decree No. 25226 of March 15, 1996, amended by Decrees 26843 of March 2, 1998, and 29058 of November 6, 2000 (article 20, current text) reiterates that "only establishments declared touristic may opt for category F licenses (patentes)" from article 2° of Law 7633, with ICT approval, prior to the granting of the license (patente) by the Municipality. Among the documents that must be provided in the procedure, it indicates the title of property where the project will be developed or a lease or concession contract (contrato de arrendamiento o concesión), as applicable, for businesses dedicated to tourist lodging (art. 10 inc. g).

The same Regulations clarify that "the declaration of a touristic business or activity does not grant the benefits established in the Law of Incentives for Tourism Development (Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico) No. 6990 and its Regulations. To obtain those benefits, "the procedures and formalities of a tourism contract must be carried out once the touristic declaration is obtained" (art. 9).

For its part, the Law of Incentives for Tourism Development, No. 6990 of July 15, 1985, expressly respects, in article 16, the scope of the Maritime-Terrestrial Zone Law, and includes, among the benefits that may be granted to certain touristic activities, such as hotel services, "the granting of municipal licenses (patentes municipales) that businesses require for the development of their activities"; that is, the common or ordinary licenses (art. 7 inc. a, point iv).

An article that its Regulations, Decree No. 24863-H-TUR of December 5, 1995, reproduces in numeral 30, subsection c), warning that the liquor license (patente de licores) obtained under these conditions may not be used in a different establishment. The tourism incentive contract is granted by the ICT, after the approval of the Tourism Regulatory Commission (Comisión Reguladora de Turismo) (art. 4°; Law 6990).

From what has been noted, it follows that although the granting of commerce licenses and licenses for the retail sale of liquor, with the issuance of license fees (patentes), is an attribution of the Municipality, this is not applicable when the application has as its purpose an activity to be developed in the Public Zone, of common use, in which, as a rule, private individuals are prohibited from exercising any right or special occupations. Article 63, in relation to article 20, of Law 6043, sanctions with prison the official who grants concessions or occupation permits against its provisions or related laws. At the same time, the situation would fall within the assumptions for license denial provided for in the Municipal Code (art. 81; 99 of the previous Code), as the activity is not permitted by law and is contrary to it, given the physical location, public ownership, and destination of the properties. (Regarding the responsibility of local governments for the improper use of licenses (patentes), infractions of the legal regime, and excesses committed, cf. Constitutional Chamber, vote 6469-97).

For the same reasons, and since there is no concession contract supporting the activity, according to the note received, we would also not be dealing with special liquor licenses (patentes especiales de licores) without time restrictions, with prior ICT approval, much less benefits granted under the protection of a tourism incentive contract signed with said Institute.

As in the present situation the Municipality of Carrillo may have incurred in acts violating the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and the Municipal Code, by granting a license with the award of a license fee (patente) to retail liquor in a commercial premises located in the Public Zone, and it is also reasonable to presume a building permit (permiso de construcción) as well, the proper course of action is to institute, as soon as possible, the ordinary administrative procedure conducive to determining the existence of the possible absolute nullity, evident and manifest, of those acts, under the terms of article 173 of the General Law of Public Administration, with the responsibilities that would follow.

Once the declaration of nullity is final, the administrative eviction and demolition (desalojo y demolición administrativos) process provided for in article 13 of Law 6043 must be initiated, which shall be commenced directly, observing due process, if there are no administrative acts declaratory of rights.

If the liquor license (patente de licores) was awarded to exercise the activity within a district, the Municipality must consider the possibility of authorizing its prompt relocation to another site where the legal exercise of the activity is permitted.

In order to assess the merit of other types of actions, a copy of the documents evidencing the acts issued and the agreements adopted must be sent to us.

VII.- CONCLUSIONS:

From the foregoing, the following conclusions are reached:

• 1)The concession of use over a property in the maritime-terrestrial zone is extinguished, with the existing improvements and constructions remaining in favor of the Municipality, if the concessionaire dies without adjudication being made to the heirs or presumed heirs who are relatives; facts that must be corroborated in a reliable manner and the necessary steps taken in accordance with the conclusive terms of the relationship, respecting the legitimate rights and interests of virtual affected parties.
• 2)If there are heirs or presumed heirs who are relatives, they succeed the concessionaire upon their death in the rights and obligations deriving from the concession, if there is no legal impediment, with the authorities called upon to authorize transfers by adjudication to the legal successors being required to verify that none of the legal prohibitions that inhibit them from holding the condition of concessionaires apply to them; that the adjudication act does not conflict with the law and, of course, that the concession has legal existence, since otherwise there would be no rights possible to transmit under that concept.
• 3)Since the granting of concessions and special use permits over spaces in the Public Zone is prohibited—save for rigorous legal exceptions—and, therefore, their transmission, the granting of municipal commerce licenses and licenses for the retail sale of liquor, with the issuance of licenses (patentes), is not applicable when the activity is intended to be developed there.
• 4)If the Municipality of Carrillo granted a license (licencia) with the award of a license fee (patente) for the retail sale of liquor in the commercial premises referred to in this case, located in the Public Zone, or building permits (permisos de construcción), violating the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (art. 20) and the Municipal Code (art. 81; 99 of the previous Code), it must institute, as soon as possible, the ordinary administrative procedure conducive to determining the existence of the possible absolute nullity of those acts, evident and manifest, under the terms of article 173 of the General Law of Public Administration, with the responsibilities that would follow. And initiate, once the declaration of nullity is final if it is confirmed, the administrative eviction and demolition process provided for in article 13 of Law 6043, which shall be commenced directly, observing due process, if there are no administrative acts declaratory of rights.
• 5)In the event that the liquor license (patente de licores) was awarded to exercise the activity within a district, the Municipality must consider the possibility of authorizing its prompt relocation to another site where the legal exercise of the activity is permitted.

In order to assess the merit of other types of actions, a copy of the documents evidencing the acts issued and the agreements adopted must be sent to us.

Sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas Directing Attorney Agro-Environmental Procuraduría c.c.: Municipal Council of Carrillo Licda. Sylvia Palma Elizondo Civil Judge of Santa Cruz Licda. Rocío Solano Raabe Environmental Procuraduría (for follow-up)

Dictamen : 077 del 19/03/2001 C-077-2001 19 de marzo del 2001 Señor Martín René Matarrita Cubillo Alcalde Municipal Municipalidad de Carrillo Filadelfia Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su escrito dirigido a la señora Juez Civil de Santa Cruz, con copia a esta Institución, referente al traspaso de concesión y patente de licores dentro de la zona marítimo terrestre de ese cantón.

Al respecto, le manifiesto lo siguiente:

I.- ANTECEDENTES De su escrito y fotocopia adjunta se extrae que mediante Oficio sin número, de fecha siete de febrero último, el Juzgado Civil de Santa Cruz solicitó a usted, en su carácter de Alcalde Municipal de Carrillo proceder de inmediato a traspasar a la sucesión de Claro, de apellidos no consignados, y la señora Graciela García García la concesión en la zona marítimo terrestre de Playas del Coco y la patente C 46 de licores nacionales y extranjeros, que utilizaba el señor Rafael Villegas Castro, en el negocio comercial denominado "Cocos de Guanacaste S. A.".

En su respuesta, deniega la solicitud por cuanto en los archivos de esa Municipalidad no hay ninguna concesión otorgada a nombre de Rafael Villegas Castro y porque está prohibido otorgar o traspasar derechos de concesiones en la Zona Pública del litoral, sin cumplir los requisitos de la Ley 6043 y su Reglamento.

Indica que la remisión de ambos atestados a esta Institución lo es "con la finalidad de no crear polémica" y que los respectivos expedientes se tramitan en el Juzgado Civil de Santa Cruz, sin precisar la numeración.

II.- IMPROCEDENCIA DE LA EMISIÓN DE CRITERIO DECISORIO POR PARTE DE LA PROCURADURÍA En casos concretos no corresponde a la Procuraduría General de la República emitir ningún criterio decisorio, pues implicaría arrogarse funciones que la ley no le concede, al asumir competencias inherentes a la Administración activa y, por tanto, ajenas a la naturaleza de sus cometidos, así versen sobre actos o acuerdos municipales relacionados con la faja litoral.

Lo anterior, cobra aún mayor relieve tratándose de expedientes que se siguen ante los Tribunales de Justicia, en virtud del principio de división de poderes o funciones. La legislación costera no prevé –ni puede hacerlo- la intervención de la Procuraduría como órgano dictaminador o decisor a causa de una diversidad de pareceres que se suscite en cuestiones ligadas a la zona marítimo terrestre entre una autoridad judicial y la Municipalidad del lugar.

Al contrario, nuestra Ley Orgánica (art. 5) inhibe a la Procuraduría para inmiscuirse en la resolución de asuntos propios de los órganos administrativos que tienen una jurisdicción especial asignada por ley; hipótesis en que se encuentran los casos pendientes de resolver ante las distintas instancias –como serían, por ejemplo, la autorización del traspaso de derechos de concesión y patentes de licores-, toda vez que no le es dable sustituir la voluntad de la Administración a través de dictámenes de obligatorio acatamiento.

Sin embargo, ello no obsta para que, si lo estima pertinente, haga consideraciones generales sobre diversos puntos jurídicos a tomar en cuenta por los órganos administrativos en tanto puedan ser aplicables a la situación ocurrente; todo bajo el marco del control jurídico que la ley le encomienda en materia de zona marítimo terrestre. En este sentido, es oportuno referirnos a los siguientes aspectos de interés en la especie.

III.-EXTINCIÓN DE LA CONCESIÓN POR FALLECIMIENTO DEL CONCESIONARIO SIN ADJUDICACIÓN HEREDITARIA La concesión de dominio público, debidamente otorgada e inscrita en el Registro General de Concesiones, confiere al concesionario un derecho real administrativo de uso y aprovechamiento sobre el área del demanio de que es objeto.

Derecho que se incorpora al patrimonio del titular, con un valor económico o de cambio, susceptible de transmisión limitada, pues solo pueden ser cedido con autorización escrita de la Municipalidad del lugar y del Instituto Costarricense de Turismo o del Instituto de Desarrollo Agrario, según se trate de áreas turísticas o no turísticas. Carecen de validez los traspasos que incumplieren ese trámite (artículos 45 de la Ley 6043 y 59 de su Reglamento).

Una de las causales de extinción -ipso iuris- de la concesión es el fallecimiento del concesionario "sin hacerse adjudicación a los herederos o presuntos herederos parientes"; art. 52, inc. c, Ley 6043. (Se omite comentar la ausencia del concesionario, que no tiene aquí importancia).

El principio es que los herederos suceden al concesionario a su fallecimiento en todos los derechos y obligaciones de la concesión, si no hubiere impedimento legal. La parquedad de la ley en este aspecto no exime a las autoridades llamadas a autorizar los traspasos por adjudicación a los causahabientes de comprobar que no concurran en estos alguna de las prohibiciones legales que les inhiban para ostentar la calidad de concesionario; que el acto adjudicatorio no riña o altere las cláusulas esenciales del contrato, viole la ley, etc. Y, con mayor razón, que la concesión en sí tenga existencia jurídica, toda vez que nadie puede transmitir por actos inter vivos o a mortis causa- lo que no tiene. En punto a la capacidad jurídico administrativa para sustituir al titular del contrato, la Ley de Tierras y Colonización es más explícita (art. 69): "El contrato de asignación se adjudicará: a) Al heredero designado por el causante, que reúna las condiciones exigidas por ley para ser beneficiario". La sucesión mortis causa –se sabe- puede ser ab intestato o testamentaria.

La adjudicación lo es del derecho real administrativo en los términos que dimanan de la concesión otorgada al causante; no versa sobre un nuevo contrato, ni podría constituirse en un mecanismo para evadir los trámites y requisitos que le son propios. Las circunstancias imponen coordinación entre las autoridades intervinientes). Los actos o acuerdos verificados contra las leyes prohibitivas se sanciona con nulidad absoluta (doctrina de los arts. 71 y 82 de la Ley 6043; 129 de la Constitución y 10 del Código Civil).

A falta de herederos o presuntos herederos parientes la concesión se extingue, quedando las mejoras y construcciones existentes a favor de la municipalidad (arts. 61 del Reglamento a la Ley 6043, en relación con la doctrina del 55, pfo. 2°, de ésta); lo cual haría intransmisibles por causa de muerte los derechos de la concesión.

Por su trascendencia del hecho y seguridad jurídica, es necesario que haya comprobación fehaciente de los hechos fundantes de la caducidad: a) la muerte del concesionario, siendo la inscripción en el Registro Civil la prueba por excelencia, y b) la inexistencia de herederos o presuntos herederos. La certificación demostrativa del proceso sucesorio, tras el vencimiento del plazo de citación a los presuntos herederos, es medio idóneo. La Municipalidad puede instar su apertura. Con base en la verificación de estos presupuestos, que servirán de motivo y acierto de la decisión administrativa, lo atinente es que la Municipalidad dicte un acto teniendo por extinguida la concesión y definiendo los términos conclusivos de la relación, sobre todo en punto a mejoras. Para salvaguardar derechos e intereses legítimos de virtuales afectados, a manera de principio el artículo 241 de la Ley General de la Administración Pública, prescribe la comunicación en el Diario Oficial a terceros de paradero incierto.

IV.- LA PROHIBICIÓN DE CONCESIONES EN LA ZONA PÚBLICA Como expresamos en el dictamen C-026-2001, la garantía de uso común es fin prioritario de la zona pública. Pilar esencial de la Ley 6043 es el principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre, salvo los tramos de propiedad privada debidamente adquirida. El libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, es manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un ambiente adecuado.

"En lo que atañe a la zona pública, la utilización es libre, gratuita e igual para usos comunes, los que deben realizarse con ajuste a las disposiciones que pautan la materia y las de policía que sean aplicables. A fin de que los ciudadanos puedan ejercer el uso público, la Ley introduce una serie de medidas que garantizan el acceso a la costa. Los usos privativos o especiales, que excluyen o restringen el de los demás en la porción ocupada, se califican de excepcionales".

Excepciones en que estarían los casos del artículo 18 y 21 de la Ley 6043, que aparte de las autorizaciones habilitantes ahí especificadas, debe seguirse el procedimiento de concesión ordinaria en desarrollos que implican ejecución de obras o edificaciones permanentes con adherencia fija al suelo. En la hipótesis del artículo 21 las condiciones naturales del lugar han de impedir el uso común de la zona pública y cumplirse los presupuestos y requisitos de aplicación que puntualizó la Procuraduría en el dictamen C-026-2001, incluida la evaluación de impacto ambiental en las actividades a ejecutarse en zonas turísticas.

Por consiguiente, existiendo una prohibición legal de obtener derechos o realizar ocupaciones privativas o especiales en las porciones inmobiliarias que integran la zona pública, destinada al uso común y libre tránsito de las personas, es errónea su afirmación genérica de que la Municipalidad no puede "otorgar o traspasar derechos de concesiones que se encuentren dentro de la Zona Pública del litoral, sin cumplir los requisitos de la Ley 6043 y su Reglamento", en tanto admite la posibilidad de autorizar esos derechos llenando los trámites de las concesiones.

El principio es el inverso: las concesiones sobre tramos de la zona pública están prohibidas, salvo en las contadas excepciones que dicha Ley establece y no parecen darse en este caso.

V.- ILICITUD E INTRANSMISIBILIDAD DE LOS PERMISOS DE USO U OCUPACIÓN SOBRE ESPACIOS DE LA ZONA PÚBLICA Los permisos de ocupación se otorgan intuitu personae, sea en razón de las cualidades o condiciones personales del permisionario y no hay norma que autorice expresamente su traspaso a los herederos.

Por ocupantes, al amparo del artículo 44 y Transitorio VII de la Ley 6043, se ha conceptuado todas aquellas personas que con antelación a esa Ley, ocupaban la zona marítimo terrestre, "aún en forma no autorizada", sin contrato de "arrendamiento", aunque luego hubieren legalizado su situación como tales, y presentan algunos matices diferenciales con los pobladores. (Sentencia N° 307-98 de la Sección Segunda del Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo; dictámenes de la Procuraduría C-100-95 y C-157-95; Opinión Jurídica 017-2001).

A diferencia de la concesión, medio normal de aprovechamiento de la zona marítimo terrestre, la doctrina reserva los permisos de uso para utilizaciones transitorias, sin transformaciones sustanciales del suelo, que no crean un derecho estable, sino una situación de simple tolerancia o precaria, revocable por la Administración, por motivos de oportunidad y conveniencia, en los términos del artículo 153 de la Ley General de Administración Pública y jurisprudencia constitucional y administrativa que lo informa.

Al estar prohibida la constitución de usos especiales en áreas de la Zona Pública (art. 20; Ley 6043), también es su transmisión.

VI.- PROBLEMA RELATIVO A LA PATENTE DE LICORES El otorgamiento de licencia o acto administrativo que habilita al particular para ejercer un determinado comercio, y la percepción de la patente o impuesto sobre la actividad lucrativa, es materia de competencia municipal (Sala Constitucional; votos 2197-92 y 6469-97).

El medio de obtener un puesto para el expendio de licores es el remate público e incumbe a la Municipalidad fijar el número de establecimientos de licores que pueden autorizarse dentro de su circunscripción, de acuerdo con las proporciones poblacionales (Ley sobre Venta de Licores, arts. 3, 11 y 12). Esto además del permiso sanitario de funcionamiento que proceda y la observancia de los demás requisitos exigibles en cada caso.

En lo que respecta al traspaso de la patente de licores, el artículo 17 de la Ley sobre la Venta de Licores, ordena dar aviso al Gobernador o Jefe Político, expresión que la Ley 4766 del 9 de junio de 1971 sustituyó por Delegado Cantonal.

A criterio de la Sala Constitucional (sentencia 6469-97), la concesión de licencias para realizar la actividad lucrativa de expendio de bebidas alcohólicas está inmersa en el contenido constitucional de lo local y la autonomía que rige las Corporaciones municipales, únicas encargadas de administrar ese sistema, sin que su autoridad puedan suplantarla o invadirla los Gobernadores u otras autoridades de Policía. En consecuencia, homologó el texto de la Ley sobre la Venta de Licores al régimen constitucional actual, para entender en los artículos 6, 8, 10, 11, 13, 14, 17, 18 y 23, por "respectiva municipalidad" en vez de Gobernador, Delegado Cantonal y autoridad superior de policía. Al tiempo que declaró inconstitucionales los artículos 1, 3 y 5 del Reglamento a la Ley de Licores, el artículo 55 de las Ordenanzas Municipales y otras normas conexas de los Decretos 24.411-G y 17.858-G.

En cuanto a las patentes de licores de tipo especial, sin limitación de cierre, en áreas turísticas de la zona marítimo terrestre, caso de Playas del Coco, la Procuraduría en otras oportunidades ha destacado la necesidad de contar con la aprobación anterior del Instituto Costarricense de Turismo, calificando como defecto grave la omisión de ese requisito (dictámenes C-242-81, 2-126-81, 2-137-81, 168-81, 2-178-81, 1-135-82.

En los dictámenes C-242-81 y 2-137-81 la Procuraduría estimó que el otorgamiento de patentes de licores por la Municipalidad, sin haber implementación de Plan Regulador, ni contrato de concesión, acarreaban serios vicios del acto y la Municipalidad debía iniciar los trámites procedentes para dejarlos sin efectos.

Esos pronunciamientos partían de la aplicación de distintos artículos, hoy derogados; a saber: 96 y 98 del Código Municipal de 1970, 27 de la Ley de Licores y 24 del Reglamento de Empresas y Actividades Turísticas, Decreto N° 9387-MEIC.

En la actualidad las disposiciones correspondientes en el nuevo Código Municipal son: el artículo 79, que instituye el deber de contar con licencia municipal para ejercer cualquier actividad lucrativa. Se obtiene "mediante el pago de un impuesto", durante todo el tiempo en que ésta se ejerza o por el lapso en que se tenga la licencia, aunque aquella no se realice. El artículo 81, que enumera los casos en que puede denegarse la solicitud de licencia para el ejercicio de actividades lucrativas: si la actividad es contraria a la ley, la moral, las buenas costumbres, "cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes" o reglamentos municipales vigentes. Artículo 82, que exige la aprobación municipal de los traspasos de licencias municipales. Y el 83 remite el impuesto de patentes y la licencia para la venta de licores al menudeo a normación especial.

A la legislación ya citada, se agrega: El Reglamento a la Ley de Licores, Decreto N° 17757-G, del 28 de setiembre de 1987, del que se declararon inconstitucionales los artículos 1, 3 y 5 (Sala Constitucional; sentencia N° 6469-97), y no contiene disposiciones relevantes para el caso.

La Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas, N° 7633 de 26 de setiembre de 1996, artículo 2°, letra F, sobre la categoría especial para los establecimientos declarados de interés turístico, en los que se expendan al detalle bebidas alcohólicas, sin restricción de horario. Exige que las licencias sean adjudicadas por la respectiva Municipalidad, previa aprobación del ICT (art. 2° f y pfo.7°). Por la nueva regulación que hace, derogó los artículos 27, 34 y 35 de la Ley sobre la Venta de Licores (vid. art. 11).

El Reglamento de Empresas y Actividades Turísticas, Decreto vigente N° 25226 del 15 de marzo de 1996, reformado por los Decretos 26843 del 2 de marzo de 1998 y 29058 de 6 de noviembre del 2000 (artículo 20, texto actual) reitera que "sólo los establecimientos declarados turísticos podrán optar a las patentes categoría F" del artículo 2° de la Ley 7633, con aprobación del ICT, antes del otorgamiento de la patente por la Municipalidad. Entre los documentos que deben aportarse en el trámite señala el título de propiedad donde se desarrollará el proyecto o contrato de arrendamiento o concesión, según sea el caso, para las empresas dedicadas al hospedaje turístico (art. 10 inc. g).

El mismo Reglamento aclara que "la declaratoria de empresa o actividad turística no otorga los beneficios establecidos en la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico N° 6990 y su Reglamento. A efecto de conseguir esos beneficios "deberán realizarse los trámites y procedimientos de un contrato turístico una vez obtenida la declaratoria turística" (art. 9).

Por su parte, La Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, N° 6990 de 15 de julio de 1985, respeta expresamente, en el artículo 16, los alcances de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, e incluye, entre los beneficios que pueden otorgarse a ciertas actividades turísticas, como servicios de hotelería, "la concesión de patentes municipales que requieran las empresas para el desarrollo de sus actividades"; sea, las patentes comunes u ordinarias (art. 7 inciso a, punto iv).

Artículo que reproduce su Reglamento, Decreto N° 24863-H-TUR de 5 de diciembre de 1995, en el numeral 30, inciso c), advirtiendo que la patente de licores obtenida bajo estas condiciones no podrá utilizarse en un establecimiento distinto. El contrato de incentivos turísticos lo otorga el ICT, luego de la aprobación de la Comisión Reguladora de Turismo (art. 4°; Ley 6990).

De lo anotado se desprende que si bien el otorgamiento de licencias de comercio y para la venta de licores al menudeo, con expedición de patentes, es atribución de la Municipalidad, ello no procede cuando la solicitud tiene por fin una actividad a desarrollar en la Zona Pública, de uso común, en la cual, por regla, está prohibido a los particulares ejercer derecho alguno u ocupaciones especiales. El artículo 63, en relación con el 20, de la Ley 6043, sanciona con prisión al funcionario que otorgare concesiones o permisos de ocupación contra sus disposiciones o leyes conexas. A la vez, la situación se enmarcaría dentro de los supuestos de denegatoria de licencia que prevé el Código Municipal (art. 81; 99 del Código anterior), por ser la actividad no permitida por ley y contraria a ésta, dada la ubicación física, titularidad pública y destino de los bienes. (Sobre la responsabilidad de los gobiernos locales por el uso indebido de las patentes, infracciones al régimen jurídico y excesos que se cometan, cfr. Sala Constitucional, voto 6469-97).

Por las mismas razones y al no haber contrato de concesión que respalde la actividad, de acuerdo con la nota recibida, tampoco estaríamos ante patentes especiales de licores sin limitación de horario, con previa aprobación del ICT, ni menos aún de beneficios otorgados al amparo de un contrato de incentivos turísticos suscrito con ese Instituto.

Como en la presente situación la Municipalidad de Carrillo pudo incurrir en actos violatorios a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre y Código Municipal, al otorgar licencia con adjudicación de patente para expender licores al menudeo en un local comercial situado en Zona Pública, y cabe presumir que también el permiso de construcción, lo propio es que a la brevedad posible instruya el procedimiento administrativo ordinario conducente a determinar la existencia de la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de esos actos, en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con las responsabilidades que se seguirían.

Firme la declaratoria de nulidad, debe iniciar el trámite de desalojo y demolición administrativos previstos en el artículo 13 de la Ley 6043, el que habrá de incoar en forma directa, observando el debido proceso, de no mediar actos administrativos declaratorios de derechos.

Si la patente de licores se hubiere adjudicado para ejercer la actividad dentro de un distrito, la Municipalidad deberá considerar la posibilidad de autorizar su pronto traslado a otro sitio donde sea permitido el ejercicio legal de la actividad.

A fin de valorar el mérito de otro tipo de actuaciones, ha de enviársenos copia de los documentos en que constan los actos emitidos y de los acuerdos que se adopten.

VII.- CONCLUSIONES:

De lo expuesto, se arriba a las siguientes conclusiones:

• 1)La concesión de uso sobre un inmueble de la zona marítimo terrestre se extingue, quedando las mejoras y construcciones existentes a favor de la Municipalidad, si el concesionario fallece sin hacerse adjudicación a los herederos o presuntos herederos parientes; hechos que han de quedar corroborados de modo fidedigno y disponerse lo necesario en orden a los términos conclusivos de la relación, con respeto a los derechos e intereses legítimos de virtuales afectados.
• 2)De haber herederos o presuntos herederos parientes, estos suceden al concesionario a su muerte en los derechos y obligaciones que derivan de la concesión, si no hubiere impedimento legal, debiendo las autoridades llamadas a autorizar los traspasos por adjudicación a los causahabientes comprobar que no concurren en estos alguna de las prohibiciones legales que los inhiban para ostentar la condición de concesionarios; que el acto adjudicatorio no riñe con la ley y, desde luego, que la concesión tiene existencia jurídica, pues de lo contrario no habría derechos posibles de transmitir por tal concepto.
• 3)Estando prohibido -salvo rigurosas excepciones de ley- el otorgamiento de concesiones y permisos de uso especial sobre espacios de la Zona Pública y, por ende, su transmisión, no procede el otorgamiento de licencias municipales de comercio y para la venta de licores al menudeo, con 4) Si la Municipalidad de Carrillo otorgó licencia con adjudicación de patente para el expendio de licores al menudeo en el local comercial a que se refiere este caso, situado en Zona Pública o permisos de construcción, infringiendo la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre (art. 20) y el Código Municipal (art. 81; 99 del Código anterior), debe instruir, a la brevedad posible, el procedimiento administrativo ordinario conducente a determinar la existencia de la posible nulidad absoluta de esos actos, evidente y manifiesta, en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con las responsabilidades que se seguirían. E iniciar, firme la declaratoria de nulidad si llegare a confirmarse, el trámite de desalojo y demolición administrativos previstos en el artículo 13 de la Ley 6043, el que habrá de incoar en forma directa, observando el debido proceso, si no mediaren actos administrativos declaratorios de derechos.
• 5)En el evento de que la patente de licores se hubiere adjudicado para ejercer la actividad dentro de un distrito, la Municipalidad deberá considerar la posibilidad de autorizar su pronto traslado a otro sitio donde sea permitido el ejercicio legal de la actividad.

A fin de valorar el mérito de otro tipo de actuaciones, ha de enviársenos copia de los documentos en que constan los actos emitidos y de los acuerdos que se adopten.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Procuraduría Agro-ambiental c.c.: Concejo Municipal de Carrillo Licda. Sylvia Palma Elizondo Juez Civil de Santa Cruz Licda. Rocío Solano Raabe Procuraduría Ambiental (para el seguimiento)