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Res. 00120-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 30/09/2013
OutcomeResultado
The lesividad action was upheld, annulling the property registration and all subsequent cadastral and registry acts, because the land was located within the maritime-terrestrial zone, an inalienable and imprescriptible public-domain asset.Se declaró con lugar la acción de lesividad, anulando la inscripción de la finca y todos los actos registrales y catastrales posteriores, por ubicarse dentro de la zona marítimo terrestre, bien demanial inalienable e imprescriptible.
SummaryResumen
The Contentious-Administrative Tribunal, Section VI, upheld the lesividad action brought by the State against several companies and the IDA. It annulled the original registration of the 'Partido de Guanacaste' property (Cadastral Number 5-26327-000) and all subsequent transfers, because the land was located within the maritime-terrestrial zone—an inalienable and imprescriptible public-domain asset. The tribunal found that the registration was based on a survey plan that did not correspond to the property, constituting a defect of absolute nullity. Furthermore, although the registration purported to rely on Transitory Provision III of Law 4558 (which exceptionally allowed titling within the maritime zone between 1970 and 1971), that provision had already been repealed when the ITCO issued the registration order in 1972. The defenses of statute of limitations and lack of standing were rejected. The IDA was ordered to pay costs, but the other companies were exempted due to their good-faith reliance on the public registry.El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI, declaró con lugar el proceso de lesividad interpuesto por el Estado contra varias sociedades y el IDA. Se anuló la inscripción original de la finca del Partido de Guanacaste (Folio Real 5-26327-000) y los traspasos posteriores, por encontrarse ubicada dentro de la zona marítimo terrestre, bien demanial inalienable e imprescriptible. El tribunal determinó que la inscripción se realizó con base en un plano catastrado que no correspondía al inmueble, lo que configura un vicio de nulidad absoluta. Además, aunque la finca se intentó amparar en el Transitorio III de la Ley 4558 (que permitió la titulación excepcional de terrenos en la zona marítima terrestre entre 1970 y 1971), dicho transitorio ya había sido derogado al momento de la resolución del ITCO que ordenó la inscripción en 1972. Se rechazaron las excepciones de prescripción y falta de legitimación. Se condenó al IDA al pago de costas, pero se eximió a las demás sociedades por su buena fe al amparo de la publicidad registral.
Key excerptExtracto clave
The lesividad action filed by the Office of the Attorney General against La Prieta Sociedad Anónima, (...) Mogador de Pesca Sociedad Anónima, (...) Penca Point Limitada, (...) and the Institute for Agrarian Development (...) is upheld. Consequently, the absolute nullity of the registration of the 'Partido de Guanacaste' property, currently Cadastral Number 5-26327-000, from its original entry, (...) is declared. The defenses of prescription, lack of active and passive standing, and lack of right filed by the co-defendants are rejected.Se declara con lugar el proceso de lesividad interpuesto por la Procuraduría General de la República en contra de las sociedades La Prieta Sociedad Anónima, (...) Mogador de Pesca Sociedad Anónima, (...) Penca Point Limitada, (...) y el Instituto de Desarrollo Agrario (...). En consecuencia se declara la nulidad absoluta de la inscripción de la finca del Partido de Guanacaste, actualmente matrícula de Folio Real Placa27848, desde su asiento de inscripción, (...). Se rechazan las excepciones de prescripción, falta de legitimación activa y pasiva y de derecho interpuestas por las sociedades codemandadas.
Pull quotesCitas destacadas
"La finca de marras se inscribió sin el respaldo catastral requerido por el artículo 8 de la Ley de Informaciones Posesorias vigente al momento de la inscripción, pues al no corresponder ni lejanamente el plano indicado en el asiento registral, existe un vicio de nulidad."
"The property in question was registered without the cadastral support required by article 8 of the Law of Possessory Information in force at the time of registration, since the plan indicated in the registry entry does not correspond even remotely, there is a defect of nullity."
Considerando XII
"La finca de marras se inscribió sin el respaldo catastral requerido por el artículo 8 de la Ley de Informaciones Posesorias vigente al momento de la inscripción, pues al no corresponder ni lejanamente el plano indicado en el asiento registral, existe un vicio de nulidad."
Considerando XII
"Al momento en que el ITCO aprueba la inscripción y se hace el trámite ante el Registro Público, no estaba vigente el Transitorio III de la Ley 4558, por lo que la inscripción no podía ampararse en esa norma legal."
"At the moment the ITCO approved the registration and the procedure was carried out before the Public Registry, Transitory III of Law 4558 was not in force, therefore the registration could not be based on that legal provision."
Considerando XII
"Al momento en que el ITCO aprueba la inscripción y se hace el trámite ante el Registro Público, no estaba vigente el Transitorio III de la Ley 4558, por lo que la inscripción no podía ampararse en esa norma legal."
Considerando XII
"La imprescriptibilidad alude no solo a la imposibilidad que se pueda haber una apropiación por posesión de la zona marítimo terrestre, sino también a que el Estado pueda ejercer sin límite de tiempo, las acciones correspondientes para la recuperación del dominio público en ejercicio de su potestad de autotutela."
"Imprescriptibility refers not only to the impossibility of acquiring the maritime-terrestrial zone by adverse possession, but also to the State's ability to bring, without time limit, the corresponding actions for the recovery of public domain in exercise of its self-protection power."
Considerando XIII
"La imprescriptibilidad alude no solo a la imposibilidad que se pueda haber una apropiación por posesión de la zona marítimo terrestre, sino también a que el Estado pueda ejercer sin límite de tiempo, las acciones correspondientes para la recuperación del dominio público en ejercicio de su potestad de autotutela."
Considerando XIII
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CASE FILE: CED112110 ORDINARY PROCEEDING BY: THE STATE AGAINST: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, LA PRIETA S.A., MOGADOR DE PESCA, S.A. AND PENCA POINT LTDA.
120-2013-VI ADMINISTRATIVE AND CIVIL COURT FOR PUBLIC FINANCE MATTERS. SIXTH SECTION. Annex A, Second Judicial Circuit of San José. Goicoechea, at ten hours and ten minutes on treinta de setiembre de dos mil trece.
Ordinary action for declaration of harmfulness (proceso ordinario de lesividad) brought by the State, represented by State Attorney Mauricio Castro Lizano, identity card CED31145, against Instituto de Desarrollo Agrario, represented by its Executive President, Nombre33207, identity card CED19555. Attorney Carmelina Vargas Hidalgo, identity card CED28225, acts as the Institute’s general judicial attorney-in-fact (apoderada general judicial). The action is also brought against La Prieta S.A., legal-entity identification number CED111843; Penca Point Limitada, legal-entity identification number CED111844, represented by Nombre39801, identity card CED111678. Elías Shadid Esquivel, identity card CED111845, acts as special attorney-in-fact for the company; and Mogador de Pesca S.A., legal-entity identification number CED111846, represented by Nombre142309, identity card CED10433. José Alberto Schroeder Leiva, identity card CED88425, acts as special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) for the company.
BACKGROUND
I.Based on the facts stated and the legal authorities cited, the claims of the plaintiff, as set forth in the complaint, are: “1) The property registered in the Guanacaste Registry District (Partido de Guanacaste) under registration number Placa27986 has been null and void since its registration; therefore, the Registro Nacional must cancel volume 2120, entry 403, sequence 001, pursuant to its filing in the Diario de Registro Público on 7 de agosto de 1973, volume 97, entry 9470, because it improperly encompasses land within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which is public-domain property subject to administrative self-enforcement powers (potestades de autotutela administrativa).
II.After being granted the legally prescribed opportunity to be heard, the defendants, with the exception of La Prieta S.A., denied the complaint. The IDA raised neither preliminary defenses (defensas previas) nor defenses on the merits (excepciones de fondo). Penca Point Ltda. and Mogador de Pesca S.A. raised the defenses of lack of a legal right (falta de derecho) and lack of standing, both active and passive (falta de legitimación activa y pasiva). Nombre142709. also raised acquisitive and extinctive prescription (prescripción positiva y negativa).
III.By Resolution No. 4720-2010, issued at eight hours on veinte de diciembre de dos mil diez, following the provisional grant, on an extremely urgent basis, by resolution issued at sixteen hours on veintiocho de setiembre del mismo año, the precautionary measure (medida cautelar) requested by the State was granted, and the notation in the margin of the property registered in the Guanacaste Registry District under registration number Placa27849 and on cadastral plan Placa27987 was maintained.
IV.By resolution issued at fourteen hours and five minutes on nueve de marzo de dos mil doce, La Prieta S.A. was declared in default (rebeldía), the complaints were deemed answered by the other co-defendants, and the defenses of lack of a legal right, lack of active and passive standing, and acquisitive and extinctive prescription were deemed raised. The parties were likewise summoned to a preliminary hearing (audiencia preliminar).
V.The preliminary hearing was held beginning at thirteen hours and thirty minutes on veinticinco de mayo de dos mil doce, with State Attorney Mauricio Castro Lizano appearing on behalf of the State, Attorney Carmelina Vargas Hidalgo appearing on behalf of the IDA, and Attorneys Elías Shadid Esquivel and José Schroeder Leiva appearing on behalf of Penca Point S.A. and Mogador de Pesca S.A., respectively. At that hearing, the Case-Management Judge (Jueza Tramitadora) reserved for judgment the determination of the prescription defense raised by the co-defendant companies. The parties presented their respective closing arguments.
VI.By resolution issued at eleven hours and fifteen minutes on trece de diciembre de dos mil doce, the Court requested, as evidence to assist in rendering its decision (prueba para mejor resolver), that Instituto Geográfico Nacional (hereinafter IGN) issue a formal certification concerning the location of the boundary monuments (mojones) in the disputed area.
VIII.By resolution issued at fifteen hours on dieciocho de febrero de este año, the documentary evidence produced was disclosed to the parties.
IX.By filings submitted on veintisiete de febrero de dos mil trece, the State and Penca Point Ltda. responded to the opportunity to be heard that had been granted.
X.The legally prescribed procedures have been followed in these proceedings, and this judgment is rendered unanimously following the requisite deliberation.-
CONSIDERATIONS
At the Preliminary Hearing held for this purpose, the claims in the proceeding were not specified; accordingly, the claims stated in the answer to the complaint and transcribed in Background I of this resolution shall be taken as the applicable claims.
The following facts are deemed proven and relevant to the resolution of this matter:
In its Transitory Provision III, it provided: “Those persons who demonstrate that they have possessed, quietly, openly, peacefully, and as owners, lots or properties in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) for more than thirty years may apply for title thereto, except for the reserve referred to in Article 6 of this law, even if they possessed such real property during part of that time as lessees under contracts entered into with the State or its Institutions. The procedure shall be that established by the current Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias). In this case, there shall be no limitation on the size of the lot or property to be registered in the name of the interested party.” (information obtained through the Costa Rican Legal Information System (Sistema Costarricense de Información Jurídica)).
1.-) That La Prieta Sociedad Anónima demonstrated possession for more than thirty years, as required by Transitorio III of Ley 4558.
Pursuant to the declaration that the administrative act was adverse to the public interest (declaratoria de lesividad) issued by the Ministro de Justicia, the subject matter of this proceeding is the annulment of the registration of the property in the Guanacaste Registry District (Partido de Guanacaste), real-property folio registration number (matrícula de Folio Real) Placa27985, titled in favor of La Prieta S.A., the subsequent transfers, and survey plan (plano) number G-95594-91, because the property is located within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre).
In summary, the State’s representative recounts the registry and cadastral acts (actos registrales y catastrales) that served as the basis for registering property number twenty-six thousand three hundred twenty-seven-zero zero zero in the Partido de Guanacaste, originally in favor of La Prieta S.A., subsequently in favor of Mogador de Pesca S.A., and finally in the name of Penca Point Limitada. He likewise describes the investigations conducted by the Registro Público to determine that the plans used as the basis for registering the properties placed them within the Maritime-Terrestrial Zone and even within the public zone (zona pública), for which reason the property was ordered frozen from further registry transactions (inmovilización de la finca). He concludes that both property 5-26327-000 and plan G-955494-1991 improperly encompass public-domain property (bienes de dominio público) belonging to the State and located within the Maritime-Terrestrial Zone, and that this led to the declaration that is the subject matter of this proceeding.
As the legal basis for the complaint, he asserts that the Maritime-Terrestrial Zone belongs to the State and, as public-domain property (bien demanial), is inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from attachment, and incapable of being claimed. He maintains that, in the case of natural public-domain property (bienes del dominio público natural), as occurs with the coastal zone, the principle of registration without a prior recorded title (principio de inmatriculación) applies and that, to establish its legal regime, it is sufficient for it to be declared and dedicated to use by law, and it may be removed from that dedication (desafectarse) only in the same manner. He therefore considers the removal of public-domain property from its public purpose through an administrative act to be unlawful. He adds that registration does not cure the nullity of a title and that registration neither remedies defects in the registered document or in the act contained therein nor prevents such defects from continuing to exist independently of the registration.
He states that, in the event of an unlawful registration, a private party acquires no right over the property and that the same applies to the cadastral registration of land surveys (levantamientos de agrimensura), because it likewise confers no ownership or possession rights; nor can possession be usefully or validly exercised because the property is in the public domain. He concludes that, because the registration of property Placa27986 improperly encompasses land within the Maritime-Terrestrial Zone, its defects rendering it null and void (vicios de nulidad) are absolute and not subject to limitations, both because of the nature of the property and because of the absence of valid title and the violation of prohibitory laws. In the closing arguments presented at the Preliminary Hearing (Audiencia Preliminar) held for that purpose, and with respect to the defenses (excepciones) raised by the co-defendants, he states that annulment is being sought of the registry and cadastral entries (asientos registrales y catastrales) for land located within the Maritime-Terrestrial Zone; that the State owns that zone; and that representation of the State belongs to the Procuraduría General de la República, which therefore has standing as plaintiff (legitimación activa).
With respect to the statute of limitations (prescripción), he maintains that public-domain property is not subject to limitations or expiration (caducidad), pursuant to article 7 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre. He likewise asserts that, under article 34.2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (hereinafter CPCA), a declaration that an act concerning public-domain property is adverse to the public interest is not subject to time limits. As to the defense of lack of standing as defendant (legitimación pasiva) regarding the IDA, consideration must be given to the fact that the original registration was processed in an ITCO case file and that the IDA therefore appears as a party to the proceeding. Regarding the application of Transitorio III of Ley 4558, according to its text, the possessory-title proceeding (información posesoria) should have been processed before the appropriate court; because that procedure was not followed, the registration is null and void. Finally, he states that all the facts alleged in the complaint have been established.
The IDA categorically denies having processed and approved possessory-title proceedings in October 1971 in the name of Nombre142714 ., by means of a decision issued at nine ten a.m. on the thirteenth of October, nineteen seventy-two, pursuant to article 24 of Ley 4545 of 20 de marzo de 1970. Under that body of law, the Instituto de Tierras y Colonización (hereinafter ITCO) had jurisdiction to process possessory-title proceedings, and Ley 2825, in article 30, subsection 23, provided that the Junta Directiva had authority to exercise the other functions and powers assigned to it under the applicable laws and regulations. It therefore considers that the Junta Directiva was responsible for approving or rejecting the possessory-title proceedings provided for in Ley 4545, and the Junta Directiva issued no resolution approving a possessory-title proceeding in the name of La Prieta S.A. It also states that no case in the name of Nombre142714 . appears in the ITCO’s list of filed cases and that no decision issued in the name of that company was found; it further states that, for the first half of August, the Archivo Notarial reports no entry in the indexes of Notario Público Oscar Saborío Castro for the notarization and incorporation into the notarial protocol (protocolización) of an ITCO administrative decision approving an administrative possessory-title proceeding in the name of La Prieta S.A. It further notes that article 11 of Ley 4545 required applications for possessory-title proceedings to be brought to the attention of the Procurador Agrario; consequently, if the ITCO had handled the proceedings in question, the Procuraduría General de la República should have a case file resulting from the matter having been referred to it for review.
It requests a judgment declaring that, on 13 de octubre de 1972, the ITCO did not approve, by resolution of the Junta Directica, a possessory-title proceeding in the name of La Prieta S.A. concerning land located in Playa Potrero de Santa Cruz, fourth district, third canton of the province of Guanacaste, under registered survey plan number (plano catastrado) Placa27988; that it be dismissed from the proceeding as a defendant; and that it be relieved of liability, including liability for the costs of the proceeding.
The company argues that the State fails to address the fact that the property was registered under transitorio 3 of Ley 4545, because the legislature authorized and legalized the registration of properties that met the requirements established therein, and the property that it formerly owned met those requirements and therefore is not in the public domain. It also considers that the State seeks nullification of the title based on incorrect facts, because the property was not created in 1991 but was registered in 1973 pursuant to the legislation then in force, and the existence of a clerical error (error material) in the plan does not render the property or its registration null and void. Based on the foregoing—namely, that the property’s registration is valid—it concludes that the inclusion of registered survey plan G-955494-91 to describe the property and reduce its area (cabida) is also valid.
It further considers that, even if the registration of the plan or its use for the stated purpose were defective in some respect, any action seeking to challenge and annul the plan or its use is already time-barred because more than ten years have elapsed, and that article 456 of the Código Civil protects a purchaser who relies on the contents of the Registro. It states that the State has not proven that the property was improperly registered. In the closing arguments presented at the Audiencia Preliminar, it further stated that the transfer was made in good faith and that the registration was made pursuant to Transitorio III of Ley 4558, with the result that the property left the State’s domain and the statute of limitations therefore applies. It also maintains that the acquisition was made under the protection of article 456 of the Código Civil, based on the public notice afforded by the registry (publicidad registral). Finally, it requests that, if the complaint is granted, it be exempted from payment of costs because it clearly acted in good faith.
The co-defendant bases its opposition, first, on article 6 of Ley 6043, which states that the provisions of the law do not apply to properties registered in accordance with the law; they therefore should not apply to the property at issue, because it was registered at the time under Ley 4558, following the possessory-title procedure described in Ley 4545, as shown by its registration entry (asiento de inscripción). It argues that, under the latter law, the ITCO was authorized to process possessory-title proceedings and administratively grant property titles. It adds that, while Ley 4545 was in force, Ley 4558 was enacted, and its Transitorio III authorized all persons who had possessed lots or properties in the Maritime-Terrestrial Zone to apply for title to those properties, provided that they met the conditions specified in the statutory text and used for that purpose the procedure established by the Ley de Informaciones Posesorias; this authorized La Prieta S.A. to obtain title to land within the Maritime-Terrestrial Zone.
It considers that the State has offered no evidence intended to establish that the possessory-title proceeding was not conducted in compliance with the laws applicable when it was processed, probably because the case file for that proceeding was lost by the IDA. Consequently, because there is no certainty as to the legal basis on which the possessory-title proceeding was approved, the principle of resolving doubt in favor of the person subject to administrative action (in dubio pro administrado) must be applied in its favor, and it must be deemed established that property Dirección17288 was registered pursuant to law, which would lead to the conclusion that its creation did not violate the Ley de la Zona Marítimo Terrestre. In the closing arguments presented at the Audiencia Preliminar, the company stated that there is a lack of standing as plaintiff because the property is not within the Maritime-Terrestrial Zone and that, for the same reason, the company likewise cannot properly be sued.
The Court’s duty to analyze the plaintiff’s right and claim despite the declaration of default. Article 65 of the CPCA provides that, if the defendant does not answer the complaint within the established period, the defendant shall be declared in default sua sponte (de oficio), and the complaint shall be deemed affirmatively answered as to the facts, without prejudice to the defendant’s ability to enter an appearance (apersonarse) at any time and take the proceedings as they then stand. Regarding the effects of a declaration of default, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has stated that: “...It is true that failure to answer the complaint leads to default and to the facts being deemed affirmatively answered, but it does not impair the judge’s authority to gather evidence and verify the factual circumstances. Moreover, the defaulting party may enter an appearance in the proceedings at any time and offer new evidence (arts.
Placa21479 .), which the judge may admit as evidence to assist in rendering a decision (prueba para mejor resolver) if it is relevant to clarifying the facts. Consequently, default is not, in itself, sufficient to establish the facts conclusively; it attains such evidentiary value only if other evidence of equal standing does not contradict the constructive answer (contestación ficta). Therefore, default must be assessed together with the remaining evidence in the record.” (Voto 801-F-02 de las 11 horas 10 minutos del 18 de octubre del 2002). Accordingly, a default answer alone would not suffice to grant the relief sought in the counterclaim (reconvención) if other elements of judgment, under the application of the rules of reasoned evaluation of evidence (sana crítica), lead to the conclusion that the legal requirements necessary to grant the requested relief are absent....” (Ver resolución No. 991-F-2004, de las 15 horas 20 minutos del 17 de noviembre de 2004).
Under this reasoning, it may be concluded that a declaration of default does not impair the judicial body’s authority to gather evidence, verify the factual circumstances and the plaintiff’s claims, and rule on defenses on the merits (excepciones de fondo). Although the procedural effect of default entails an affirmative answer to the facts alleged in the complaint, that effect does not relieve the adjudicator of the duty to examine the evidence and analyze the merits of the case. Notwithstanding the scope of default, the duty remains to establish the facts giving rise to the right asserted before the court, as follows from section 82 of the CPCA, in relation to section 317 of the Code of Civil Procedure, which applies supplementarily to this matter pursuant to Article 220 of the CPCA. This burden of proof (carga probatoria), as a prerequisite for the success of the claims, remains regardless of whether the opposing party answered the complaint; therefore, a declaration of default alone does not relieve the plaintiff of the obligation to prove its right.
In this regard, default, even with its procedural effects, is a legal mechanism distinct from acquiescence to the claim (allanamiento); its occurrence therefore does not automatically entail granting the requested relief without an examination of the merits. Consequently, under these circumstances, the adjudicator must not assume that no dispute exists and dispense with the evidence, but must instead seek the substantive truth (verdad real), pursuant to Article 82 of that same Code of Procedure and the judicial review of legality (control de legalidad) entrusted to the Contentious-Administrative Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso Administrativa) (Article 49 of the Political Constitution and 1 of the Code of Procedure). Consistent with the foregoing, this Court finds that, in this case, despite the declaration of default against La Prieta S.A., the body of evidence (comuna probatoria) submitted into the record must be analyzed in order to verify the factual circumstances and determine whether the plaintiff’s claims have a legal basis.
In the case at hand, the State seeks a declaration of nullity of the following registry entries: “1) The property registered in the Province of Guanacaste under folio matrícula Placa27986 is null and void from the date of its registration; consequently, the National Registry must must (sic) cancel volume 2120, entry 403, sequence 001, pursuant to its filing in the Public Registry Journal on 7 de agosto de 1973, volume 97, entry 9470, because it improperly encompasses land within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), a public-domain asset over which the powers of administrative self-enforcement (autotutela administrativa) apply. 2) Cadastral plan number Placa27987 is null and void, and the National Registry must therefore cancel it because it includes land within the maritime-terrestrial zone. 3) Entry 2344 of volume 391 is null and void and must be canceled, pursuant to the document filed in the Registry Journal on 22 de noviembre de 1991 and recorded on 14 de setiembre de 1992, arising from the public deed executed at 18:00 hrs. on 30 de octubre de 1991 before Notary Rodrigo Alberto Carazo Zeledón, by which La Prieta S.A. reduced the area of the property registered in the Province of Guanacaste under folio matrícula Placa27849 and transferred it to Mogador de Pesca S.A.4) Entry 10616 of volume 556 is null and void and must be canceled, pursuant to the document filed in the Public Registry Journal on 10 de agosto de 2005 and recorded on 22 de agosto de 2005, concerning public deed No. 55 executed at 18:00 horas. on 8 de agosto de 2005 before Notary Mauricio González Crespo, by which Mogador de Pesca S.A. transferred in trust ownership (propiedad fiduciaria) to Penca Point Ltda the property registered in the Province of Guancaste under folio matrícula Placa27849.” on the ground that they are harmful to the public interest.
From this standpoint, it is necessary to establish briefly whether the various prerequisites imposed by the legal system for bringing a harmfulness proceeding have been satisfied, since the absence of any one of these elements would preclude and render unnecessary an examination of the merits. Generally speaking, harmfulness (lesividad) is a judicial mechanism through which the Administration seeks the removal of an act of its own which, in principle, produces an effect favorable to a third-party recipient. From that standpoint, in disputes of this kind, harmfulness is subjective in nature insofar as it seeks the annulment of conduct that confers a right or, more generally, a beneficial status upon a person. This mechanism is codified in Article 34 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), which establishes its preliminary elements and procedural rules.
It is also referenced, however, in Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). From the perspective of procedural prerequisites (presupuestos procesales), subjective, objective, procedural, and temporal conditions apply. Regarding the subjective aspect, active standing (legitimación activa) is granted to the Administration that issued the challenged act, while the party with passive standing (legitimado pasivo) is the recipient of the effects of that conduct—that is, the person who obtains its benefits. Regarding the objective aspect, harmfulness constitutes a mechanism for the legal elimination of administrative acts (actos administrativos) that are substantially inconsistent with the legal system—that is, acts affected by some degree of invalidity, whether absolute or relative, in any of its forms (Articles 128, 158, 165, and related provisions of the aforementioned General Law No. 6227).
Accordingly, the Administration must declare that conduct harmful to the public interest, which must be established through internal administrative actions that are indispensable to bringing the claim. Indeed, procedurally, the highest-ranking authority of the respective Public Administration must declare the act harmful, whether because it injures economic, fiscal, or other interests arising from the public interest, and must have an underlying legal and technical opinion supporting that determination. Unlike other mechanisms for eliminating public acts, this does not require a hearing for the third party, but only internal actions within the Administration, because it is in the judicial proceeding that the third party may present its defenses. When the act originates from the State (see Article 1 of the aforementioned General Law), that is, from the Central Administration, the action may be brought only by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) (Article 16 of Law No. Placa494), upon the prior request of the highest-ranking authority and following an internal declaration of harmfulness setting out in detail the grounds for that determination.
Regarding the temporal dimension, the new procedural legislation establishes a period of one year from the issuance of the act (not from its notification) within which to declare the act harmful to the public interest. Following that declaration—and not upon expiration of that first year—a one-year mandatory limitation period (plazo fatal de caducidad) is granted for bringing the administrative litigation action (acción contenciosa administrativa), except in cases involving acts affected by absolute nullity (nulidad absoluta), in which case the declaration of harmfulness may be made for as long as their effects continue, with the aforementioned one-year period running from the definitive cessation of those effects. In that situation, any judgment granting relief (sentencia estimatoria) shall order nullity solely for purposes of rendering the act inapplicable in the future, thereby constituting an express exception to the retroactivity regime governing absolute nullities established by Article 171 of the General Law of Public Administration.
The exception to that one-year temporal limitation applies to the protection of the public domain (dominio público), in which case the harmfulness action is not subject to any limitation period because of the general rule that assets of this kind are not subject to prescription (imprescriptibilidad), as derived from Article 261 of the Civil Code. In tax matters, the harmfulness action is governed not only by the provisions cited above but also by Article 165 of the Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios). In this tax context, pursuant to Article 41 of the Code of Administrative Litigation Procedure, the maximum period for instituting the proceeding shall be the same limitation period that the legal system establishes for the corresponding substantive right. In addition, within this tax framework, because the natural hierarchical authority lacks the power to review acts of lower Tax Administrations (Article 102, subsections b and d, of Law No. 6227)—a power assigned by operation of law to the Administrative Tax Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo), as follows from Article 156 of the Code of Tax Rules and Procedures, thereby creating at that appellate stage a single-phase improper hierarchy (jerarquía impropia monofásica) involving nonhierarchical review—the period available to the Minister of Finance to declare harmfulness (a power based on the Minister’s status as the highest-ranking authority of both the reviewed body and the nonhierarchical oversight body, each of which forms part of the same administrative structure) clearly runs from the moment when that single-phase improper oversight body notifies the Administration A quo of the ruling issued under its appellate jurisdiction.
Before that moment, the natural hierarchical authority is materially and legally unable to know of an act that may potentially be harmful to the fiscal, economic, or public interests it must protect and is therefore unable to exercise its powers to declare that action harmful. Of course, when the act considered irregular originates from a lower administration and the aforementioned situation of single-phase improper hierarchy is therefore absent, that exception does not apply, and the period is calculated from the adoption of the act. In the case at hand, an examination of the record leads to the conclusion that the internal declaration of harmfulness satisfies the stated prerequisites. Because the harmfulness of the registry acts is based, according to the State’s theory of the case, on the improper registration of part of the maritime-terrestrial zone, which forms part of the public domain, the period for bringing the harmfulness proceeding shall be analyzed under Article 34.2, without prejudice to the analysis set forth below.
As indicated, that article imposes no time limit for declaring harmfulness with respect to public-domain assets. Nevertheless, once harmfulness has been declared, it is understood to be subject to the one-year expiration period specified in Article 39.1.e) of the CPCA for bringing the harmfulness proceeding. Having made that clarification, according to the material appearing at folios 10 through 20 of the judicial case file (expediente judicial), the Minister of Justice, acting as the head of the Public Registry, declared the acts whose nullity is sought in the judgment to be harmful by a decision issued at thirteen hours on veintidos de octubre de dos mil nueve. As shown at folio two of the judicial case file, the harmfulness proceeding was filed on dos de setiembre de dos mil diez—that is, before expiration of the aforementioned one-year period. The complaint was filed by the Office of the Attorney General of the Republic against the companies that benefited from the challenged acts; accordingly, the stated requirements regarding both active and passive standing have been satisfied. The Court shall therefore proceed to examine the present action.
As Costa Rican legislation and case law have recognized, the maritime-terrestrial zone is a public-domain asset (bien demanial) that possesses the characteristics of this type of property: it is not subject to prescription, attachment, or alienation (imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad). Its recognition as such is based on Article 261 of the Civil Code, which distinguishes between property in the public domain and property within the Administration’s private fiscal domain (bienes de dominio fiscal):
“Public things are those that, by law, are permanently allocated to any service of general utility, as well as those available for everyone’s use because they have been placed in public use.
All other things are private and subject to private ownership, even when they belong to the State or the Municipalities, which, for such purposes and as civil persons, do not differ from any other person.” Likewise, this recognition dates back to the last century, as the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia) has repeatedly held, including in Judgment 2241-09, issued at twelve hours and eleven minutes on trece de febrero de dos mil nueve, which states:
“In previous judgments, this Court has repeatedly recognized (see, among others, Judgments Nos. 2360-93, 5399-93, 5977-93, 5976-93, and 0502-I-95) that the maritime-terrestrial zone is a public-domain asset; thus, in Judgment No. 0447-91, issued at 15:30 hours on 21 de febrero de 1991, it clearly held that this is indeed an asset in the public domain, within the meaning of Article 261 of the Civil Code:
“The public-domain status (carácter demanial) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) (formerly known as the seashore) has been recognized since time immemorial, and Roman law itself recognizes that status as ‘res comunes’ and ‘extra comercium.’ In our country, the public nature of that coastal strip adjacent to the national territory, over which it exercises its sovereignty, has been clearly recognized since the last century ... Article 45 of the Constitution cannot be deemed to have been violated, because no limitations are imposed on private property; rather, in regulating the public domain (dominio público), the law establishes the conditions under which private parties may use and enjoy the maritime-terrestrial zone. Thus, anyone seeking to exercise exclusive use (uso privativo) of that zone by unauthorized means will be barred from doing so, since it has also been accepted since time immemorial that these assets cannot be acquired by private parties through prescription (imprescriptibles) and are outside commerce.” The legal nature of public-domain property (propiedad demanial) is fundamentally different, as this Chamber previously stated in Resolution Number 2306-91, issued at 14:45 on 6 de noviembre, in which it held:
“The public domain comprises assets that, by the express will of the legislature, have the special purpose of serving the community and the public interest. They are known as State-owned assets (bienes dominicales), public-domain assets (bienes demaniales), or public assets or things (bienes o cosas públicos); they do not belong individually to private parties, are intended for public use (uso público), and are subject to a special regime outside human commerce. In other words, they are dedicated to that purpose by their nature and intended function. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the term and are dedicated to the service they provide, which is invariably essential pursuant to an express provision. The defining characteristics of these assets are that they are inalienable, cannot be acquired through prescription, cannot be attached, cannot be mortgaged or otherwise encumbered under Civil Law, and administrative action replaces possessory proceedings (interdictos) for recovery of the property.
Because they are outside commerce, these assets cannot be possessed, although a right of use (derecho al aprovechamiento), but not a property right, may be acquired. A use permit (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions; what is placed in the hands of the private party is the beneficial ownership (dominio útil) of the asset, while the State always retains direct ownership (dominio directo) over the thing. The revocable nature (precariedad) of every right or use permit is inherent in the concept and refers to the possibility that the Administration may revoke it at any time, whether because the State needs to occupy the asset fully, because of the construction of a public work, or for reasons of safety, hygiene, or aesthetics. Accordingly, if a conflict arises between the purpose of the asset and the permit granted, the natural use of the public thing must prevail.
Consequently, the national regime governing public-domain assets places them outside human commerce, and therefore any permits granted shall always be revocable at will and may be revoked unilaterally by the Administration when required by necessity or the general interest.” Likewise, in Resolution N°1996-05756, issued at catorce horas cuarenta y dos minutos on treinta de octubre de mil novecientos noventa y seis, the Chamber stated:
“Within that property regime, two zones are distinguished: the public zone (zona pública) and the restricted zone (zona restringida). By definition, the public zone is excluded from any type of private exploitation or construction and may under no circumstances be occupied, because it is intended for ‘public use,’ as Article 20 of the law clearly provides, except for land that is inaccessible due to its topography. Only minimal infrastructure works may be developed in that zone, subject to proper approval by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, the Instituto Costarricense de Turismo, and the respective municipality, always taking into account the public use for which they must be intended. The regime governing this zone is definitive: private parties may build absolutely nothing there, and only minimal infrastructure works may be undertaken, duly authorized by the specified institutions and on the understanding that they will be intended for public use.
It should be noted that the regime governing this zone is so strict that if natural causes alter the topography and modify the demarcation of the zones, leaving structures within the public zone, rights over existing structures will be preserved, but no alterations or renovations may be made; efforts must be made to relocate them to the restricted zone or, as a last resort, to expropriate them. This is established by Article 24 of the Law, which provides:
“Article 24: If natural causes alter the topography of the land, with the resulting change in distances, and a structure or facility consequently becomes located within the public zone, the owner shall retain the owner’s rights but may not carry out repairs or renovations. Efforts shall be made to relocate it to or align it with the restricted zone, with assistance authorized by the respective municipality or by the Instituto Costarricense de Turismo if the person has limited financial resources. If the foregoing is not possible, it shall be expropriated.” Even in the case of properties registered before the enactment of the law whose land includes the public zone, private use thereof is absolutely restricted and shall be permitted only pursuant to express agreements of the respective municipality, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (Article 25), as well as under the exceptions established in Article 18 for certain specific projects, such as port structures, industrial plants, etc., which by their very nature must be built near the sea, in which case the express authorization of the aforementioned institutions is also required.” Similarly, the First Chamber of the Corte Suprema de Justicia has discussed in detail the historical evolution of the maritime-terrestrial zone in Judgment 007-93, issued at quince horas cinco minutos on veinte de enero de mil novecientos noventa y tres:
Although the current legal regime governing the maritime-terrestrial zone (Zona Marítimo Terrestre) is established primarily by Ley Nº 6043 de 2 de marzo de 1977, as amended and supplemented, a proper understanding of the legal implications of this matter requires an analysis of the legislative evolution of the subject, with emphasis on aspects relating both to the determination of its legal nature as public-domain property (bien de dominio público) and to its surface area. In this regard, many statutory provisions have, in one way or another, established regulations governing the maritime-terrestrial zone, formerly better known as the maritime mile (milla marítima). Some of them—the most important—are the following: Ley Nº 162 de 8 de junio de 1828, Decreto Nº 12 de 10 de diciembre de 1839, Ley Nº 14 de 26 de febrero de 1840, Ley Nº 128 de 19 de agosto de 1853, Decreto Nº 4 de 30 de julio de 1858, Ley Nº 7 de 31 de agosto de 1868, Ley Nº 42 de 13 de agosto de 1875, Ley Nº 22 de 7 de febrero de 1881, Ley de Aguas Nº 8 de 26 de mayo de 1884 and its amendments, Código Fiscal de 1885 (Ley Nº 8 de 31 de octubre de 1885), Ley Nº 58 de 29 de julio de 1892, Ley Nº 7 de 4 de noviembre de 1892, Ley Nº 15 de 27 de marzo de 1896, Ley Nº 60 de 13 de agosto de 1914, Ley Nº 82 de 5 de abril de 1923, Ley Nº 75 de 30 de agosto de 1924, Ley Nº 11 de 22 de octubre de 1926, which amended Código Fiscal de 1885, Ley Nº 29 de 3 de diciembre de 1934, Ley General de Terrenos Baldíos Nº 13 de 10 de enero de 1939, Decreto Nº 6 de 2 de abril de 1940 (Reglamento a la Ley General de Terrenos Baldíos), Ley Nº 19 de 12 de noviembre de 1942, Ley No. 201 de 26 de agosto de 1943, Decreto Ley Nº 500 de 19 de abril de 1949, Ley de Tierras y Colonización Nº 2825 de 14 de octubre de 1961, Ley Nº 2906 de 24 de noviembre de 1961, Ley Nº 4071 de 22 de enero de 1968, Ley Forestal Nº 4465 de 25 de noviembre de 1969, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre Nº 4558 de 22 de abril de 1970, Ley Nº 4928 de 17 de diciembre de 1971, which amended the preceding law, and Ley Nº 5602 de 4 de noviembre de 1974, which suspended it.
An exhaustive analysis of the various statutory provisions governing this subject is unnecessary; however, it should be noted that the first legal provision issued during the republican era—Ley Nº 162 de 28 de junio de 1828—established the reservation of a maritime mile along the coasts of both seas, which, according to Ley Nº 128 de 19 de agosto de 1953, had existed since the colonial era pursuant to Real Cédula de 15 de octubre de 1754. Throughout the nineteenth century, the various laws enacted reaffirmed this concept by reserving a maritime mile along both coastlines. The Reglamentos Generales de la Hacienda Pública de 1839, 1858 y 1868 maintained the reservation created in 1828; for present purposes, however, the important consideration is that legislation enacted in the last century clearly characterized the so-called maritime mile as public-domain property, with the resulting attributes of inalienability (inalienabilidad) and immunity from private claims (indenunciabilidad).
Thus, for example, Código General de 1841 deemed the ebb and flow of the sea and its shores to be within the public domain; the aforementioned Ley Nº 7 de 31 de agosto de 1868 reaffirmed that the lands within the maritime mile could not be claimed by private parties; Ley de Aguas Nº 8 de 26 de mayo de 1884—the only nineteenth-century provision in which the term Zona Marítimo Terrestre was used—classified that zone as part of the public domain; and Código Fiscal de 1885 established that lands within a zone one mile wide along the coasts of both seas could not be conveyed. It is therefore clear, without detracting from the aforementioned colonial-era precedent, that since Costa Rica came into being as an independent State, the land reserved along both coastlines has not formed part of the vacant public lands (baldíos)—the Crown lands (tierras realengas) of the Colony—but has always been subject to a distinct legal regime, namely that applicable to public-domain property, and therefore could not be converted into private property.
The legislation on this subject enacted throughout the twentieth century—culminating in the current Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 2 de marzo de 1977—obviously retained the classification of the lands within that zone as public-domain property. As a result of the legislative evolution of the nineteenth century, the maritime-terrestrial zone encompassed the portion of the coasts of both seas washed by the ebb and flow of the tide and extended one mile inland. It also encompassed the banks of rivers up to the point where they were navigable or affected by the tides. Legislation enacted during this century progressively specified the extent of the zone and the elements forming part of it, but at no time denied its status as public property (bien demanial) and, consequently, its immunity from adverse possession (imprescriptibilidad) and inalienability; accordingly, the first law enacted in the present century that referred to the maritime-terrestrial zone—Nº 75 de 30 de agosto de 1924—reaffirmed in Article 6 the public-domain status of those lands and the prohibition against exploiting them or deriving usufruct from them.
While continuing to reaffirm their inalienable status, it was Ley Nº 11 de 22 de octubre de 1922—which amended Código Fiscal de 1855—that first specified the extent as 1.672 meters from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria) along the coasts of both seas and 500 meters along both banks of rivers. This measurement remained in effect until 1942 and was reaffirmed in Ley sobre Terrenos Baldíos Nº 13 de 10 de enero de 1939 and Ley de Aguas Nº 276 de 27 de agosto de 1942. Ley Nº 19 de 12 de noviembre de 1942 reduced the extent of the maritime-terrestrial zone to 200 meters from the ordinary high-water mark on the Atlantic coast, and Ley Nº 201 de 26 de enero de 1943 did the same for the Pacific coast. These two laws undoubtedly constituted the most significant removals from the public domain (desafectaciones) within the zone, because they permitted private acquisition of its lands except for the area extending 200 meters from the ordinary high-water mark.
Under these two provisions, and except for the 200 meters measured from the ordinary high-water mark, the remainder of the 1.672 meters ceased to be in the public domain once it became capable of conversion to private ownership. Nevertheless, the lands within the 200 meters excepted by the two aforementioned laws continued to be public-domain property and could not be converted to private ownership because they were inalienable and immune from adverse possession. It is therefore correct to maintain that, under the cited laws, the maritime-terrestrial zone was reduced to an extent of 200 meters measured from the high-water mark, which remains its current extent, while retaining its status as public property. This measurement of 200 meters, together with the public-domain status of the lands located within it, was reaffirmed in the then-current Article 7 of Ley de Tierras y Colonización Nº 2825 de 14 de octubre de 1961 and repeated in Ley Forestal Nº 4465 de 25 de noviembre de 1969 and Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre Nº 4558 de 22 de abril de 1970.
In the latter law, however, because the legislature intended to transfer to the Municipalities significant areas located within the inalienable 200 meters, with a view to progressively developing tourist areas, only 50 meters were defined as absolutely inalienable, while the remaining 150 were placed under the administration of those municipalities whenever the Instituto de Turismo so determined; areas suitable for agriculture rather than tourism would, however, remain under the administration of the then Instituto de Tierras y Colonización. The specified 200 meters is the measurement established by Article 9 of Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 2 de marzo de 1977, which is currently in force. From this brief review of the legislation governing the maritime-terrestrial zone, it is easy to conclude that the 200-meter strip extending from the ordinary high-water mark along both coasts, defined as part of the maritime-terrestrial zone by Article 9 of the current Ley sobre la Zona marítimo terrestre, has been in the public domain—and the lands within it have been public property—since at least 1828.
The changes introduced in this area by legislation enacted in the last and present centuries have never generally removed these 200 meters from the public domain; indeed, legislation predating 1942 and 1943 established a wider strip—the so-called maritime mile—but never a narrower one. Just as Ley Nº 19 de 12 de noviembre de 1942, in relation to the Océano Atlántico, and Ley Nº 201 del 26 de enero de 1943, in relation to the Océano Pacífico, removed a significant area from the public domain by reducing it from 1.672 meters to 200 meters, Ley Nº 4558 del 22 de abril de 1970, specifically through its Transitorio III, also removed 150 meters of the 200 from the public domain by authorizing private parties who had possessed lots or farms within the 200 meters to register them through possessory-title proceedings (Informaciones Posesorias). For this purpose, possession for more than 30 years was required, exercised quietly, publicly, peacefully, and without interruption.
This provision was short-lived, however, because it was repealed by Ley Nº 5602 del 4 de noviembre de 1974. For this reason, registered titles exist in the country within 150 of the 200 meters—dating from a relatively recent period—but they were expressly authorized by law and only for those title applicants who benefited from Transitorio III while it was in force between 22 de abril de 1970 and 4 de noviembre de 1974. The maritime-terrestrial zone is and, it bears repeating, always has been in the public domain. Its current legal regime is established by Ley Nº 6043 de 2 de marzo de 1977, as amended, and its regulations (Decreto Nº 7841-P de 16 de diciembre de 1977), that Law being the first one specifically devoted to the subject. The attributes of inalienability and immunity from adverse possession are inherent in it. This is clear from the provisions of its first article, which states: “Article 1.
The maritime-terrestrial zone forms part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and immune from adverse possession. Its protection, as well as that of its natural resources, is an obligation of the State, its institutions, and all inhabitants of the country. Its use and exploitation are subject to the provisions of this law.” Because they are public-domain property, these lands belong to the State, are subject to a special legal regime, and are intended for common use and enjoyment. The inalienability of this property means simply that it lies outside private commerce, similarly to the Roman-law concept of property “extra comercium.” Consequently, such property may not be conveyed—by any means under private law or public law—because its legal nature inherently precludes its conversion to private ownership in any form. Another of its attributes is therefore its immunity from adverse possession; that is, it cannot be acquired through the passage of time under the legal doctrine of acquisitive prescription (usucapión), because possession exercised by private parties creates no ownership right whatsoever, regardless of the length of time for which possession has been maintained.
The current Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre develops the principle of immunity from adverse possession in its Article 7 by establishing that lands located within it may not be the subject of possessory-title proceedings and may not be appropriated or legalized in the name of a private party through that or any other means.
The Law’s regulation of the maritime-terrestrial zone (Zona marítimo terrestre) is entirely consistent with the public-domain status (carácter demanial) of the lands included therein, and it is defined—in Article 9—as the strip 200 meters wide extending along the entire Atlantic and Pacific coastlines of the Republic, also including the lands and rocks exposed by the sea at low tide, as well as islands, islets, and sea rocks, and any land or natural formation rising above ocean level within the territorial sea of the Republic, except for Isla del Coco and other islands whose ownership or administration is determined by that law or by special laws. Article 10 divides the maritime-terrestrial zone into two sections: the public zone (Zona pública) and the restricted zone (Zona restringida). The former consists of the strip 50 meters wide measured from the ordinary high-tide line (pleamar ordinaria), as well as areas exposed during low tide, islets, sea rocks, other small areas and natural formations rising above the sea, the mangroves along the mainland and island coastlines, and the estuaries (Article 11); the latter consists of the remaining 150 meters or, in the case of islands, the remaining lands.
The Law prohibits any type of occupation—under any title whatsoever—in the public zone, but permits concessions (concesiones) in the restricted zone, as provided in Articles 20 and 39, respectively, a mechanism characteristic of public-domain property (bienes demaniales) that therefore does not diminish its public-domain status. Such concessions (Article 41) may be granted solely for the use and enjoyment (uso y disfrute) of specified areas, subject to the conditions and for the term established by that law; the latter is governed by Articles 48, 49, and 50, while their termination (extinción) and cancellation are governed by Articles 51 and 52, respectively. Article 56 provides for the reversion (reversión) of full use and enjoyment to the respective municipality once a concession has terminated. It is therefore clear that, because the lands and other formations within the maritime-terrestrial zone are in the public domain (dominio público), the legal possibility of converting them into private ownership (dominio privado) in any form must be ruled out; the only way private parties may use and enjoy such lands—without this entailing their private appropriation—is through a concession granted by the municipalities, but only within the 150 meters of the restricted zone, or by virtue of registration—between 1970 and 1974—in accordance with Transitorio III of Ley Nº 4558 de 1970.” At present, the law governing matters relating to the regulation of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is Ley 6043, Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre del dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, which addresses basic matters such as the distinction between the public zone (zona pública) and the restricted zone (zona restringida), the granting of concessions, and other matters of interest (artículos 6 y 7).
It is understood that no rights of any kind may be exercised over the public zone, whereas permits or concessions may be granted in the restricted zone by the respective municipalities. Likewise, artículo 7 of the law establishes that no right in the aforementioned zone may be obtained through possessory information proceedings (informaciones posesorias). Nevertheless, when the events underlying this action occurred—specifically, the titling of the property in the name of La Prieta S.A. (07 de agosto de 1972)—Ley 4558, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, was in force and regulated the use of the zone in the following terms:
"Article 6.- The fifty meters of the maritime-terrestrial zone measured from the ordinary high-tide line shall be inalienable and may under no circumstances be leased or sold. Therefore, no one may assert any right whatsoever over that strip, which shall be devoted to public use for leisure, recreation, or free passage. Buildings or facilities currently located in that zone may not be remodeled, and if they are destroyed, any new construction must respect this inalienable zone.
Article 7.- The remaining one hundred fifty meters inland may be leased, subject to the following rules:
"Transitorio III.- Persons who demonstrate that they have possessed lots or properties in the maritime-terrestrial zone quietly, openly, peacefully, and as owners for more than thirty years may apply for title to them, except for the reservation referred to in artículo 6º of this law, even if they possessed such real property during part of that period as lessees under contracts entered into with the State or its Institutions. The procedure shall be that established by the current Ley de Informaciones Posesorias. In this case, there shall be no limitation on the area of the lot or property to be registered in the interested party’s name." It must be understood that the reference to possessory information proceedings concerned those governed by Ley 4545, Ley de Informaciones Posesorias, which permitted an administrative proceeding before the Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), with recourse to judicial proceedings only in the event of a dispute or silence on the part of that Institute, as provided in artículo 12 of that law.
For clarity, it should be noted that the recently cited Transitorio III was repealed by Ley 4847 del cuatro de octubre de mil novecientos setenta y uno; that the effects of Ley 4558 were suspended by Ley 5602 del cuatro de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro; and that it was repealed in its entirety upon the entry into force of Ley 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, which is the law currently in force.
Before turning to the considerations specific to this case, it should be noted that the analysis will be conducted on the basis of the evidence submitted by the State, essentially the registration entry (asiento de inscripción), the plans, and the Public Registry (Registro Público) file containing the investigation that led to the freezing of the property’s registry record (inmovilización de la finca), because the IDA stated that no file existed to support the registration, and the co-defendants likewise submitted no evidence whatsoever, particularly regarding the property’s registration. As previously stated, the central purpose of these proceedings is to annul the registration of the property in the Guanacaste Registry District (Partido de Guanacaste), real-property folio registration Placa27848, because it lies within the maritime-terrestrial zone. The State’s arguments focus on the property’s public-domain status (demanialidad), by reason of which it is not eligible for titling, whereas the defendant companies (Mogador de Pesca S.A. and Penca Point Ltda.) contend that the property was registered pursuant to Transitorio III of Ley 4558 and therefore ceased to form part of the State’s public domain.
Before determining the legal regime in force at the time of registration, this Court considers it important to note, first, that the registration was made on the basis of a plan corresponding to an entirely different property, because plan Placa27988 refers to a parcel of land located at Dirección11190, , in Cantón 1 La Cruz, Provincia de Guanacaste, owned by Nombre142711, with boundaries that do not match the registration of the property that was recorded. According to the investigation conducted by the Public Registry through oficio No. DGT-351-2008 del 14 de mayo de 2008, signed by Nombre12413, Head of the Interinstitutional Support Unit of the Department of Geodesy and Topography, the distance between the nearest points of the two parcels is sesenta y cuatro mil doscientos veinte metros. It is therefore concluded that, far from constituting a clerical error (error material), as the co-defendants have maintained, the property at issue was registered without the cadastral support (respaldo catastral) required by artículo 8 of the Ley de Informaciones Posesorias in force at the time of registration.
Because the plan identified in the registry entry does not correspond even remotely to the property, there is a defect rendering it null and void (vicio de nulidad). Second, even after the plan was corrected by adding number G-955494-91 and correcting the area of the property, the same official letter states that both the first plan and the newly cited plan lie within the maritime-terrestrial zone, specifically within both the restricted zone and the public zone, as set forth below:
"The property described in cadastral plan (plano catastrado) Nº Placa27988, located in Distrito 1º La Cruz, Cantón: 10º La Cruz, Provincia, 5º Guanacaste, according to the Geographic Location provided by the responsible professional and based on correlation with the information available to the office, is located within the maritime-terrestrial zone. Furthermore, the property described in cadastral plan G-955494-91, located in Potrero, Distrito: 4ª Tempate, Cantón: 5ª Santa Cruz, Provincia 5ª Guanacaste, according to the Geographic Location provided by the responsible professional and based on correlation with the information available in the Department of Geodesy and Topography, is located within the Restricted Zone; moreover, between vertices 8 and 10, it encompasses an area of the public zone. With respect to (sic) indicating the approximate distance between the nearest points of the two parcels, that distance is approximately 64 220 m." The location within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) was not disputed by the co-defendant companies that appeared in the proceeding.
Allegations were made regarding the boundary demarcation (amojonamiento) of the property, but they were inconclusive, since the principal defense has consisted of the assertion that the property was titled pursuant to Transitorio III of Ley 4558, which specifically permitted the titling of public-domain property (dominio público). It should be recalled that, in any event, boundary demarcation has effects for the granting of concessions in the Zona Marítimo Terrestres, and, furthermore, the parties did not submit evidence disproving the location of the property; moreover, the evidence obtained to supplement the record referred to the boundary demarcation. Hence, both because it was established by the cited report and because it was not disproved by those who had an interest in doing so, it must initially be assumed that property veintiseis mil trescientos veintisiete-cero cero cero is part of the public domain (demanio público), subject to the regime applicable to this type of property, with its characteristics of immunity from acquisitive prescription (imprescriptibilidad), immunity from attachment (inembargabilidad), and inalienability (inalienabilidad), and that it may not be privately appropriated.
The public zone (zona pública) is intended for the use and enjoyment of the general population of the country. The restricted zone (zona restringida), for its part, may be subject to exclusive use through a permit or concession, as of the entry into force of Ley 6043, Ley de la Zona Marítimo Terrestre, or through the mechanism of leasing (arreddamiento), as provided by Ley 4558, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre. Nevertheless, the co-defendant companies have argued that the registration was made pursuant to Transitorio III of the latter Law, which, as stated, permitted titling within the maritime-terrestrial zone. That transitional provision contemplated the possibility of applying for title to property when it was shown that lots or properties in the maritime-terrestrial zone had been possessed quietly, openly, peacefully, and under a claim of ownership for more than treinta años, except within the public zone.
In this regard, this Court finds that the property’s registration entry does not establish possession for the required period, since it merely states that it was purchased from Nombre142712 in enero de mil novecientos setenta and that it had been possessed since then, without stating the total number of years of possession that had elapsed. This requirement was essential in order to obtain the benefit provided by the transitional rule. Nevertheless, for the sake of completeness, the period during which the transitional provision in question remained in force was also analyzed. According to information from the Sistema Costarricense de Información Jurídica, Ley 4558, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, entered into force on veintidos de abril de mil novecientos setenta. The aforementioned transitional provision appeared in the original text. According to information from the same system, the transitional provision was repealed by Ley 4847, which took effect on cuatro de octubre de mil novecientos setenta y uno.
According to the information contained in the registration entry, the ITCO decision ordering registration was dated trece de octubre de mil novecientos setenta y dos, it was recorded in a notarial instrument (protocolización) on siete de agosto de mil novecientos setenta y tres, and registration occurred on nueve de agosto del mismo año. In other words, when ITCO approved the registration and the proceeding was conducted before the Registro Público, Transitorio III of Ley 4558 was no longer in force, and therefore the registration could not be based on that legal rule. The foregoing allows this Court to conclude that the registration was not in accordance with law, both because an essential requirement—the survey plan (plano)—was absent, since, as indicated, the cited plan did not correspond to the registered property, a circumstance that cannot be regarded merely as a clerical error because the plan is the basis of every registration, and because there was no rule permitting the titling of public-domain property.
The foregoing leads to the conclusion that there is a defect giving rise to absolute nullity (nulidad absoluta), which is hereby declared because it is harmful to the interests of the State insofar as part of the maritime-terrestrial zone was titled contrary to law through the registration of the property in the Partido de Guanacaste, currently recorded under Folio Real registration Placa27848 , from its original registration entry, namely sequence cero cero uno of entry cuatrocientos tres, volume dos mil ciento veinte of the Partido de Guanacaste, as well as the cadastral and registry acts derived therefrom, which are detailed below:
XIII.ON THE DEFENSE OF THE STATUTE OF LIMITATIONS (EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN): As explained above, property veintiseis mil trescientos veintisiete-cero cero cero forms part of the public domain, as determined in official communication No. DGT-351-2008, mentioned above. Immunity from acquisitive prescription is one of the characteristics of public-domain property (bienes demaniales), as has repeatedly been held both by the Sala Constitucional, in the cited judgment, and by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, in judgment 104-96 of nueve horas quince minutos del cuatro de octubre de dos mil diez:
VII.Regarding the alleged expiration by prescription of the State’s right to claim the land at issue in this litigation, the Tribunal Superior previously held: “When a possessory title (título posesorio) has been obtained in violation of the legislation in force, an ordinary proceeding may be brought to obtain annulment of the title and cancellation of the registration entry in the Registro Público, a procedure in force under the Ley de Informaciones Posesorias ...The State’s right to bring this action, when maritime-terrestrial-zone land is involved, is not subject to any limitation period, because what is actually involved is the recovery of property that never left the State’s patrimony and that private parties are entitled only to enjoy in accordance with the Law and its regulations.” That interpretation by the Tribunal Superior is correct and is supported by the text of artículo 1º of the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, under which: “The maritime-terrestrial zone forms part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and immune from acquisitive prescription.
Its protection, as well as the protection of its natural resources, is an obligation of the State, its institutions, and all inhabitants of the country ...” That law is número 6043 de 2 de marzo de 1977. In other words, it entered into force after the possessory title proceeding (información posesoria) of Mr. A.D. had been initiated. Before that time, however, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, Nº 4558 de 22 de abril de 1970, was in force; artículo 6 thereof provided that the 50 metros of the maritime-terrestrial zone are inalienable and may under no circumstances be leased or sold, while artículo 7 Ibídem provides that the remaining ciento cincuenta metros may only be leased, unless, after the maximum 10 años lease period provided by the law, the municipality agrees, at the request of the interested party, to sell the parcel. It is therefore clear that the parcel at issue in this proceeding was registered contrary to the provisions then in force.
It is true that, pursuant to artículo 6 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre: “The provisions of this Law shall not apply to areas of cities located along the coasts, to properties lawfully registered in the names of private parties, or to properties whose legitimacy is recognized by law.” In the cases referred to in that artículo 6, if the State wishes to recover the property, it must comply with artículo 8 Ibídem, which provides: “The maritime-terrestrial zone is declared to be of public utility so that the lots, walls, or improvements located therein that have been sold, acquired, or held in ownership by private parties may be recovered for the national patrimony or through expropriation.” It must be borne in mind, however, that artículo 6 of the law in question clearly states that these provisions apply when properties have been registered “in accordance with the law,” not in cases such as the present one, where the property was registered contrary to the provisions of the legal system, in which case the State may recover the property without having to submit to expropriation proceedings [...].
IX. The appellant bases his argument on the assertion that, at the time the possessory title proceeding whose annulment is sought in this case was conducted, the Procuraduría then operated under the name Agencia Fiscal, which allegedly allowed the period for responding to the notice concerning the possessory title proceeding to expire without filing a response. In his view, there was therefore “tacit consent” for the property to be registered in the applicant’s name, and such registration could be annulled only through a proceeding to declare an act harmful to the public interest (proceso de lesividad). According to the appeal, that proceeding should have been brought before annulment of the possessory title proceeding was sought through this action. The Chamber does not share that view either, since, as the Tribunal Superior already held in the challenged judgment, a proceeding to declare an act harmful to the public interest is available only in cases where the Administration seeks annulment of administrative acts declaring rights in favor of an administered party, as follows from artículos 183, inciso 3), of the Ley General de la Administración Pública, 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, and 156 of the Código Tributario.
The present case clearly does not involve a challenge to an administrative act declaring rights, but rather a challenge to judicial possessory title proceedings because they were conducted contrary to the provisions then in force, a circumstance constituting a situation different from that addressed by judicial review proceedings to declare an act harmful to the public interest (contencioso de lesividad).(Emphasis not in the original).
Imprescriptibility (imprescriptibilidad) refers not only to the impossibility of acquiring possession of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) through adverse possession, but also to the State’s ability to bring, without any time limit, the corresponding actions to recover the public domain (dominio público) in the exercise of its power of administrative self-enforcement (potestad de autotutela), or, as in the present case, where there is an act conferring rights, to institute a proceeding for annulment of an act harmful to the public interest (juicio de lesividad). As previously indicated, this principle is set forth in subparagraph 2) of Article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, which states that there is no time limit for instituting a proceeding for annulment of an act harmful to the public interest in defense of the public domain. Although that period is one of expiration (caducidad), because it pertains specifically to the declaration that the challenged act is harmful to the public interest (declaratoria de lesividad), it is based on the imprescriptibility of the property.
The parties’ arguments that the property left the public domain and that prescription therefore does not apply are unavailing because, as already stated, the registration of the property contained defects of absolute nullity (nulidad absoluta), which are being declared in this judgment; accordingly, the property never ceased to be owned by the State, and its imprescriptibility therefore applies. Consequently, the defense raised by the co-defendant companies must be rejected.
XIV: DEFENSES OF LACK OF STANDING TO SUE AND BE SUED, AND LACK OF LEGAL ENTITLEMENT: As previously indicated, the proceeding for annulment of an act harmful to the public interest (proceso de lesividad) was instituted by the Procuraduría General de la República because the acts declared harmful to the public interest were registration entries of the Registro Público, whose highest-ranking authority is the Ministro de Jusiticia. Likewise, pursuant to Article 1 of Ley 6043, ownership of the maritime-terrestrial zone rests with the State. Pursuant to Article 16 of the CPCA, representation belongs to the Abogado del Estado; therefore, the defense of lack of standing to sue (falta de legitimación activa) must be rejected. Furthermore, the companies that benefited at the time from registration of the property—namely, Nombre142714 . and Mogador de Pesca S.A.—have been sued, as has its current trustee owner, Penca Point Limitada.
Likewise, with respect to the IDA (currently Insituto de Desarrollo Rural, INDER), notwithstanding its allegations that no file or resolution of the former ITCO exists, the fact remains that, because the registration entry is purportedly based on a resolution of that Institute, it is a party to these proceedings. For the reasons stated, the defense of lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva) must also be rejected. The defense of lack of legal entitlement (falta de derecho) meets the same fate because, since the requested declarations of nullity are being granted, the State has the right to pursue its claims.
XV: THE IDA’S ARGUMENTS: In accordance with the foregoing, the IDA argues as follows: it categorically denies having processed and approved noncontentious possessory-information proceedings (diligencias de información posesoria) in octubre de 1971 in the name of La Prieta S.A., by means of a decision issued at nueve horas diez minutos del trece de octubre de mil novecientos setenta y dos, based on Article 24 of Ley 4545 del 20 de marzo de 1970. Under that statute, the Instituto de Tierras y Colonización (hereinafter ITCO) had jurisdiction to process possessory-information proceedings (informaciones posesorias), and Article 30, subparagraph 23, of Ley 2825 provided that the Junta Directiva had authority to exercise the other functions and powers assigned to it under the applicable laws and regulations. It therefore contends that the Junta Directiva was responsible for approving or rejecting the possessory-information proceedings provided for in Ley 4545, and that the Junta Directiva issued no resolution approving the possessory-information proceedings in the name of La Prieta S.A. It also states that no case in the name of La Prieta S.A. appears on the ITCO’s list of filed cases and that no decision issued in the company’s name was found; likewise, the indices of Notario Público Oscar Saborío Castro for la primera quincena del mes de agosto maintained by the Archivo Notarial contain no record of notarization (protocolización) of the ITCO administrative decision approving administrative possessory-information proceedings in the name of La Prieta S.A. It further states that Article 11 of Ley 4545 required applications for possessory-information proceedings to be brought to the attention of the Procurador Agrario; accordingly, if the ITCO had processed the referenced proceedings, the Procuraduría General de la República should possess a case file resulting from the referral made for its review.
It requests a declaration in the judgment that the ITCO did not, by resolution of the Junta Directica on 13 de octubre de 1972, approve possessory-information proceedings in the name of La Prieta S.A. concerning land located in Playa Potrero de Santa Cruz, distrito cuarto, cantón tres de la provincia de Guanacaste, with registered cadastral plan number Placa27988; that it be dismissed from the proceedings as a defendant; and that it be released from liability, including liability for the costs of the proceedings. In this regard, as just indicated, the Court finds that, irrespective of the circumstances alleged, it has standing to be sued because the registration entry records a purported action by the ITCO. Furthermore, according to the evidence it submitted regarding the notarial index of Oscar Saborío Castro for la primera quincena de agosto de mil novecientos setenta y tres, the reported instrument is a notarization, and the party’s name is Nombre142713 .
The instrument identified in the registration entry for the property at issue is a notarization, and the name of the then-representative of La Prieta S.A. is precisely Nombre142713 ; it may therefore be inferred that there is some correspondence between what was reported to the Archivo Notarial and what was filed with the Registro Público. As to the remaining arguments, given the manner in which this case is decided and because the decision is based on the information recorded in the Registro Público, they will not be addressed. Finally, the requested declarations—that the ITCO, through its Junta Directiva, did not approve possessory-information proceedings in the name of La Prieta S.A. on 13 de octubre de 1972 and that it be released from liability—are both claims for relief (pretensiones), which may be adjudicated only through a complaint or counterclaim; because none was filed at the procedurally appropriate time, this Court may not adjudicate them.
Given the nature of the proceeding for annulment of an act harmful to the public interest, in which an act conferring rights exists in favor of an individual subject to the Administration (administrado), in this case La Prieta S.A., and because both Mogador de Pesca S.A. and Penca Point Limitada acquired the property in good faith in reliance on the public notice afforded by the registry (publicidad registral), the exemption under subparagraph b) of Article 193 of the CPCA from both categories of costs in these proceedings is warranted. With respect to the IDA (currently Instituto de Desarrollo Rural), this Court finds that it must be ordered to pay costs because, although the challenged conduct is attributable to the State, its conduct in this litigation—its failure to submit the administrative record (expediente administrativo) or any other document that might have helped clarify the situation, as well as its hastiness in raising matters that were later shown to accord with the actual circumstances—reveals litigation that was, at the very least, disorderly and that, far from clarifying what actually occurred, may instead have caused confusion. Consequently, it must be ordered to pay both categories of costs of this action to the State.
In view of the manner in which this case is decided, once this judgment becomes final, the interim measure (medida cautelar) granted by decision No. Placa27992 de las ocho horas del veinte de diciembre de dos mil diez, consisting of the notation of the complaint in the margin of the registration, shall be vacated.
POR TANTO
The defenses of prescription (prescripción), lack of standing to sue and be sued, and lack of legal entitlement raised by Mogador de Pesca Sociedad Anónima and Penca Point Limitada are rejected. The proceeding for annulment of an act harmful to the public interest instituted by the Procuraduría General de la República against La Prieta Sociedad Anónima, legal-entity identification number cédula de persona jurídica CED111843, Mogador de Pesca Sociedad Anónima, legal-entity identification number CED111846, Penca Point Limitada, legal-entity identification number CED111844, and the Instituto de Desarrollo Agrario (currently Instituto de Desarrollo Rural) is granted. Consequently, it is declared harmful to the interests of the State, and the registration of the property in the Partido de Guanacaste, currently registered under Real Property Folio (Folio Real) number Placa27848 , is declared absolutely null and void from its initial registration entry—namely, sequence cero cero uno of entry cuatrocientos tres, volume dos mil ciento veinte of the Partido de Guanacaste—as are the cadastral and registration acts arising therefrom, which are detailed below:
Nombre5192 Nombre142427 José Roberto Garita Navarro Resolución 120-2013-VI
PROCESO DE CONOCIMIENTO DE: EL ESTADO CONTRA:INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, LA PRIETA S.A., MOGADOR DE PESCA, S.A. Y PENCA POINT LTDA.
120-2013-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCION SEXTA. Anexo A, Segundo Circuito Judicial de San José. Goicoechea, a las diez horas diez minutos del treinta de setiembre de dos mil trece.
Proceso ordinario de lesividad planteado por el Estado, representado por el Procurador, Mauricio Castro Lizano, cédula de identidad CED31145, contra el Instituto de Desarrollo Agrario, representado por su Presidente Ejecutivo, Nombre33207 , cédula de identidad CED19555. Actúa como apoderada general judicial del Instituto, la Licenciada Carmelina Vargas Hidalgo, cédula de identidad CED28225. Se establece la demanda además en contra de La Prieta S.A., cédula de persona jurídica CED111843; Penca Point Limitada, cédula de persona jurídica CED111844, representada por Nombre39801 , cédula de identidad CED111678. Actúa como apoderado especial de la sociedad Elías Shadid Esquivel, cédula de identidad CED111845 y Mogador de Pesca S.A., cédula de persona jurídica CED111846, representada por Nombre142309 , cédula de identidad CED10433. Actúa como apoderado especial judicial de la sociedad José Alberto Schroeder Leiva, cédula de identidad CED88425.
RESULTANDO
I.Con base en los hechos que expuso, y citas legales aducidas, las pretensiones de la parte actora plasmadas en el escrito de demanda, son: “1) Es nula la propiedad del Partido de Guanacaste, matrícula Placa27986 desde su inscripción, por lo que debe el Registro Nacional debe (sic) cancelar el tomo 2120, asiento 403, secuencia 001, según presentación al Diario de Registro Público el 7 de agosto de 1973, tomo 97, asiento 9470, pues abarca indebidamente terrenos de la zona marítimo terrestre, bien de dominio público donde rigen las potestades de autotutela adminstrativa. 2) Es nulo el plano catastrado número G-955494-1991, y por consiguiente el Registro Nacional debe de cancelarlo, por comprender terrenos de la zona marítimo terrestre. 3) Es nulo y el Registro Nacional debe cancelar el asiento 2344 del tomo 391, según documento presentado al Diario del Registro el 22 de noviembre de 1991 e inscrito el 14 de setiembre de 1992, originado por la escritura pública de 18:00 hrs. del 30 de octubre de 1991, otorgada ante el Notario Rodrigo Alberto Carazo Zeledón, donde La Prieta S.A.disminuyó la cabida propiedad del Partido de Guanacaste, matrícula Placa27849, y la traspasó a Mogador de Pesca S.A.4) Es nulo y ha de cancelarse el asiento 10616 del tomo 556, según documento presentado al Diario del Registro Público el 10 de agosto de 2005 e inscrito el 22 de agosto de 2005, referido a la escritura pública No. 55 de 18:00 horas. del 8 de agosto de 2005, otorgada ante el Notario Mauricio González Crespo, donde Mogador de Pesca S.A.traspasó en propiedad fiduciaria a Penca Point Ltda, el inmueble inscrito en el Partido de Guancaste, matrícula Placa27849. 5) Son ambas costas y sus respectivos intereses a cargo de los accionados."
II.Conferida la audiencia de ley, los accionados, con excepción de La Prieta S.A., contestaron negativamente la demanda. El IDA no interpuso defensas previas, ni excepciones de fondo. Penca Point Ltda. y Mogador de Pesca S.A., interpusieron las excepciones de falta de derecho y de legitimación activa y pasiva. Nombre142709 ., interpuso además, las prescripción positiva y negativa.
III.Por resolución No. 4720-2010, de las ocho horas del veinte de diciembre de dos mil diez, previamente otorgada en forma provisionalísima por resolución de las dieciseis horas del veintiocho de setiembre del mismo año, se acogió la medida cautelar solicitada por el Estado y se mantuvo la anotación al margen de la finca Partido de Guanacaste matrícula Placa27849 y sobre el plano catastrado Placa27987.
IV.Por resolución de las catorce horas cinco minutos del nueve de marzo de dos mil doce, se declara en estado de rebeldía a la sociedad La Prieta S.A., se tienen por contestadas las demandas por lo otros codemandados y por interpuestas las excepciones de falta de derecho, falta de legitimación activa y pasiva, así como prescripción positiva y negativa. De igual forma se convocó a las partes a audiencia preliminar.
V.La audiencia preliminar se celebró a partir de las trece horas treinta minutos del veinticinco de mayo de dos mil doce, con la presencia del Procurador Mauricio Castro Lizano, en representación del Estado, la Licenciada Carmelina Vargas Hidalgo, en representación del IDA, y los Licenciados Elías Shadid Esquivel y José Schroeder Leiva, en representación de Penca Point S.A. y de Mogador de Pesca S.A., respectivamente. En dicha audiencia la Jueza Tramitadora reservó para sentencia el conocimiento de la excepción de prescripción interpuesta por las sociedades codemandadas. Las partes emitieron sus respectivas conclusiones.
VI.Por resolución de las once horas quince minutos del trece de diciembre de dos mil doce, el Tribunal solicitó como prueba para mejor resolver, que el Instituto Geográfico Nacional (en adelante IGN) emitiera certificación formal acerca de la localización de los mojones en el área en litigio.
VIII.Por resolución de las quince horas del dieciocho de febrero de este año, se puso en conocimiento de las partes la prueba documental evacuada.
IX.Por escritos presentados el día veintisiete de febrero de dos mil trece, el Estado y Penca Point Ltda., contestaron la audiencia otorgada.
X.En los procedimientos se han seguido las prescripciones de ley, y se dicta la sentencia por unanimidad, previa deliberación de rigor.-
CONSIDERANDO
En la Audiencia Preliminar realizada al efecto, no se hizo la precisión acerca de las pretensiones del proceso, por lo que se tomaran las indicadas en el escrito de contestación de la demanda y que fueron transcritas en el Resultando I de la presente resolución.
De importancia para la resolución del presente asunto, se tienen como probados los siguientes hechos:
1.-) Que La Prieta Sociedad Anónima haya demostrado la posesión por más de treinta años requerida por el Transitorio III de la Ley 4558.
De acuerdo con la declaratoria de lesividad hecha por el Ministro de Justicia, el objeto de este proceso es la anulación de la inscripción de la finca del Partido de Guanacaste, matrícula de Folio Real Placa27985 , titulada a favor de la compañía La Prieta S.A. y los traspasos realizados subsecuentemente y el plano número G-95594-91, por estar la finca dentro de la Zona Marítimo Terrestre.
En síntesis, el representante del Estado hace un recuento de los actos registrales y catastrales que sirvieron de bases para la inscripción de la finca del Partido de Guanacaste veintiseis mil trescientos veintisiete-cero cero cero, originalmente a favor de La Prieta S.A., luego a Mogador de Pesca S.A. y finalmente a nombre de Penca Point Limitada. De igual forma señala las investigaciones hechas por el Registro Público para determinar que los planos que sirvieron de base para inscribir las fincas, las ubicaban dentro de la zona marítimo terrestre e inclusive dentro de la zona pública, por lo que se ordenó la inmovilización de la finca. Concluye que tanto la finca 5-26327-000 y el plano G-955494-1991 comprenden indebidamente bienes de dominio público que pertenecen al Estado localizados en la zona marítimo terrestre y que ello llevó a declarar la lesividad objeto de este proceso. Como fundamento jurídico de su demanda, afirma que la zona marítimo terrestre pertenece al Estado y como bien demanial es inalienable, imprescriptible, inembargable e indenunciable.
Sostiene que tratándose de bienes del dominio público natural, como sucede con la zona costera rige el principio de inmatriculación y que para consolidar su régimen, basta su declaratoria y afectación al uso mediante ley y que solo pueden desafectarse de la misma forma. Por ello considera que la sustracción de un bien demanial a su destino público por acto administrativo es ilegal. Añade que el registro no convalida la nulidad de un título y que la inscripción no subsana los vicios que tiene el documento inscrito o el acto contenido y que subsisten con prescindencia de la misma. Manifiesta que ante el registro ilegítimo el particular no adquiere ningún derecho sobre el bien y que lo mismo sucede con el catastro de levantamientos de agrimensura, pues tampoco confiere derechos de propiedad o posesión, al igual que no hay un ejercicio útil ni válido de la posesión por tratarse de un bien de dominio público.
Concluye que como la inscripción del inmueble Placa27986 comprende indebidamente terrenos de la zona marítimo terrestre, sus vicios de nulidad son absolutos e imprescriptibles, tanto por la naturaleza del bien, como por la ausencia de titularidad hábil y contrariar leyes prohibitivas. En las conclusiones vertidas en la Audiencia Preliminar celebrada al efecto, respecto de las excepciones interpuestas por las partes codemandadas, indica que se está solicitando la nulidad de asientos registrales y catastrales de un terreno que se encuentra dentro de la zona marítimo terrestre, y que el Estado es el dueño de la misma y que la representación del mismo le corresponde a la Procuraduría General de la República, por lo que ostenta legitimación activa. Respecto de la prescripción sostiene que los bienes de dominio público no está afectados por la prescripción o la caducidad, en virtud del artículo 7 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre.
De igual forma, afirma que en aplicación del artículo 34.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), la lesividad respecto de los bienes de dominio público, no está sujeta a plazos. En cuanto a la excepción de legitimación pasiva con respecto al IDA, debe de valorarse que el origen de la inscripción fue tramitado en un expediente del ITCO y por ello figura como parte en el proceso. En cuanto a la aplicación del Transitorio III de la ley 4558, de acuerdo con el texto del mismo, la información posesoria debió de tramitarse ante el Juzgado correspondiente, por lo que al no haberse realizado ese trámite existe nulidad de la inscripción. Finalmente señala que todos los hechos de la demanda están acreditados.
El IDA rechaza totalmente haber tramitado y aprobado diligencias de información posesoria en octubre de 1971 a nombre de la sociedad Nombre142714 ., mediante resolución de las nueve horas diez minutos del trece de octubre de mil novecientos setenta y dos, basado en el artículo 24 de la Ley 4545 del 20 de marzo de 1970. Conforme ese cuerpo legal, el Instituto de Tierras y Colonización (en adelante ITCO) era competente para tramitar las informaciones posesorias y la Ley 2825, en su artículo 30 inciso 23, establecía que era la Junta Directiva la competente para ejercer las demás funciones y atribuciones que le correspondían de acuerdo con las leyes y reglamentos pertinentes. Por ello, considera, era a la Junta Directiva a la que correspondía aprobar o imporbar las diligencias de información posesoria previstas en la Ley 4545 y la Junta Directiva no dictó acuerdo aprobando la información posesoria a nombre de La Prieta S.A. También indica que no existe en el listado de los casos ingresados, que llevaba el ITCO, no se encontró ningún caso a nombre de Nombre142714 ., así como tampoco una resolución emitida a nombre de la sociedad, así como que en el Archivo Notarial, no se reporta en la primera quincena del mes de agosto, en los índices del Notario Público Oscar Saborío Castro, protocolización de la resolución administrativa del ITCO, mediante la cual se aprueba información posesoria administrativa a nombre de la Prieta S.A. Por otra parte menciona que en el artículo 11 de la Ley 4545, se ponía en conocimiento del Procurador Agrario las solicitudes de información posesoria, por lo que si el ITCO hubiera atendido las diligencias mencionadas, la Procuraduría General de la República debería de tener un expediente del caso producto del traslado hecho para su conocimiento.
Solicita que se declare en sentencia que el ITCO no aprobó por acuerdo de la Junta Directica el día 13 de octubre de 1972, información posesoria a nombre de La Prieta S.A., sobre un terreno sito en Playa Potrero de Santa Cruz, distrito cuarto, cantón tres de la provincia de Guanacaste, con plano catastrado número Placa27988, que sde le excluya del proceso como demandada y se le exima de responsabilidad, incluyendo las costas del proceso.
La sociedad argumenta que el Estado declina referirse que la finca se inscribió bajo el transitorio 3 de la Ley 4545, ya que el legislador autorizó y legalizó la inscripción de propiedades que calificaron bajo los requisitos ahí establecidos y que la propiedad que en algún momento fue de su titularidad cumplía con esos requisitos por lo que no es de dominio público. También considera que el Estado reclama la nulidad del título basado en hechos equivocados, pues la finca no se creó en 1991, sino que fue inscrita en 1973 de conformidad con la legislación vigente en ese momento y el hecho de que haya un error material en el plano no resulta en la nulidad de la finca y su inscripción. Basado en lo anterior, sea en que la inscripción de la finca es válida, concluye que la inclusión del plano catastrado G-955494-91 para describir la finca y para disimnuir su cabida es también válida. Considera también de que en caso de que existiera algún vicio en la inscripción del plano o su uso para el propósito indicado, cualquier acción para accionar y anular el plazo o su uso ya prescribió al haber transcurrido más de diez años y que el artículo 456 del Código Civil protege al adquirente que se confíe de lo que dice el Registro.
Indica que el Estado no prueba que la finca esté mal inscrita. En las conclusiones dadas en la Audiencia Preliminar manifestó además que el traspaso se hizo de buena fe, así como que la inscripción se hizo con base en el Transitorio III de la Ley 4558, por lo que la propiedad salió del dominio del Estado y por ello es aplicable el instituto de la prescripción. Además sostiene que la adquisición se hizo al amparo del artículo 456 del Código Civil, basados en la publicidad registral. Finalmente solicita que en caso de que la demanda sea declarada con lugar, sean eximidos del pago de costas, por existir evidente buena fe.
La codemandada fundamenta su oposición en primer lugar en el artículo 6 de la Ley 6043, que indica que las disposiciones de la ley no se aplican a las propiedades inscritas con sujeción a ley, por lo que no debe aplicarse a la finca de marras, pues la misma se inscribió en su momento al amparo de la Ley 4558, siguiendo el procedimiento de informaciones posesorias descrito en la Ley 4545, tal y como se desprende de su asiento de inscripción. Argumenta que con esta última ley, el ITCO estaba facultado para tramitar informaciones posesorias y otorgar administrativamente títulos de propiedad. Añade que estando vigente la Ley 4545, se aprobó la ley 4558, la cual en su Transitorio III, facultó a todas las personas que hubieran poseído lotes o fincas en la zona marítimo terrestre a solicitar título de propiedad sobre los inmuebles, siempre que se reunieran las condiciones que el texto legal indicaba, usando a tales efectos el procedimiento que marca la Ley de Informaciones Posesorias, lo que facultó a La Prieta S.A. para titular un terreno dentro de la zona marítimo terrestre.
Considera que el Estado no ha ofrecido prueba alguna dirigida a verificar que el trámite de información posesoria no se realizó apegado a las leyes aplicables en el momento de su trámite, probablemente porque el expediente de la información posesoria fue extraviado por el IDA, por lo que al no tenerse certeza sobre el fundamento legal mediante el cual se aprobó la información posesoria, resulta obligatorio la aplicación del principio in dubio pro administrado, a su favor y tener por un hecho de que la finca Dirección17288, fue inscrita al amparo de la ley lo que llevaría a la conclusión de que su creación no es violatoria de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. En las conclusiones vertidas en la Audiencia Preliminar, la sociedad indicó que existe falta de legitimación activa porque el inmueble no está dentro de la zona marítimo terrestre y que por esta misma circunstancia tampoco puede ser demandada.
Deber del Tribunal de analizar el derecho y pretensión de la actora pese a declaratoria de rebeldía. El CPCA en su artículo 65 señala que si el demandado no contesta la demanda en el plazo establecido, de oficio se le declarará rebelde y se tendrá por contestada afirmativamente la demanda en cuanto a los hechos, sin perjuicio de que aquél pueda apersonarse en cualquier tiempo, tomando el proceso en el estado que se encuentre. Respecto de los efectos de la declaratoria de rebeldía ha indicado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia que "...Ciertamente la no contestación de la demanda conduce a la rebeldía y a tener por contestados afirmativamente los hechos, pero no enerva la potestad del juez de recabar prueba y verificar el cuadro fáctico. Pero además, el rebelde puede apersonarse en cualquier tiempo al proceso y ofrecer nuevas pruebas (arts. Placa21479 .), que si son pertinentes para el esclarecimiento de los hechos puede el juez admitirlas para mejor resolver.
Por consiguiente la rebeldía no es por si sola suficiente para la acreditación definitiva de los hechos, solo alcanza este valor si otras pruebas de igual linaje no contradicen la contestación ficta. Por eso la rebeldía debe ser valorada con el resto de elementos probatorios obrantes en el proceso”.(Voto 801-F-02 de las 11 horas 10 minutos del 18 de octubre del 2002). Así las cosas, no bastaría con la contestación en rebeldía para acoger los pedimentos de la reconvención, si otros elementos de juicio conllevan, bajo la aplicación de las reglas de la sana crítica, a constatar que no existen los presupuestos legales necesarios para acoger las pretensiones rogadas...." (Ver resolución No. 991-F-2004, de las 15 horas 20 minutos del 17 de noviembre de 2004). Bajo esta tesitura puede deducirse que la declaratoria de rebeldía no enerva la potestad del órgano jurisdiccional de recabar prueba, verificar el cuadro fáctico así como las pretensiones del actor y resolver las excepciones de fondo.
Si bien el efecto procesal de la rebeldía supone la contestación afirmativa de los hechos invocados en la demanda, lo cierto del caso es que este efecto no releva al juzgador de su deber de examinar las probanzas y analizar el fondo de los autos. Con todo y los alcances de la rebeldía, se mantiene el deber de acreditar los hechos constitutivos del derecho que se alega en sede jurisdiccional, según se desprende del numeral 82 del CPCA, en relación al precepto 317 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria en esta materia por permitirlo el artículo 220 del CPCA. Esta carga probatoria, como presupuesto del suceso de las pretensiones, subsiste al margen de que la parte contraria haya o no contestado la demanda, ergo, la sola declaratoria de rebeldía no enerva la obligación del actor de probar su derecho. En este sentido, la rebeldía aún con sus efectos procesales, es un instituto diferente al allanamiento, por lo que, su ocurrencia, no supone, de manera automática, el otorgamiento de lo pedido sin examen de fondo.
En consecuencia, en estas circunstancias el juzgador no debe asumir que la inexistencia de controversia y prescindir de la prueba, sino buscar la verdad real conforme a lo dispuesto en el artículo 82 del mismo Código Procesal y por el control de legalidad que tiene por objeto la Jurisdicción Contencioso Administrativa (artículo 49 de la Constitución Política y 1 del Código de rito). Conteste con lo explicado es criterio de este Tribunal que en este caso, pese a la declaratoria de rebeldía de la sociedad La Prieta S.A., se debe analizar la comuna probatoria traída a los autos a efectos de verificar el cuadro fáctico y definir si las pretensiones de la actora tienen o no asidero jurídico.
En la especie, el Estado pretende se declare la nulidad de las siguientes inscripciones registrales: "1) Es nula la propiedad del Partido de Guanacaste, matrícula Placa27986 desde su inscripción, por lo que debe el Registro Nacional debe (sic) cancelar el tomo 2120, asiento 403, secuencia 001, según presentación al Diario de Registro Público el 7 de agosto de 1973, tomo 97, asiento 9470, pues abarca indebidamente terrenos de la zona marítimo terrestre, bien de dominio público donde rigen las potestades de autotutela adminstrativa. 2) Es nulo el plano catastrado número Placa27987, y por consiguiente el Registro Nacional debe de cancelarlo, por comprender terrenos de la zona marítimo terrestre. 3) Es nulo y el Registro Nacional debe cancelar el asiento 2344 del tomo 391, según documento presentado al Diario del Registro el 22 de noviembre de 1991 e inscrito el 14 de setiembre de 1992, originado por la escritura pública de 18:00 hrs. del 30 de octubre de 1991, otorgada ante el Notario Rodrigo Alberto Carazo Zeledón, donde La Prieta S.A.disminuyó la cabida propiedad del Partido de Guanacaste, matrícula Placa27849, y la traspasó a Mogador de Pesca S.A.4) Es nulo y ha de cancelarse el asiento 10616 del tomo 556, según documento presentado al Diario del Registro Público el 10 de agosto de 2005 e inscrito el 22 de agosto de 2005, referido a la escritura pública No. 55 de 18:00 horas. del 8 de agosto de 2005, otorgada ante el Notario Mauricio González Crespo, donde Mogador de Pesca S.A.traspasó en propiedad fiduciaria a Penca Point Ltda, el inmueble inscrito en el Partido de Guancaste, matrícula Placa27849." por considerarlas lesiva a los intereses públicos.
Desde este plano, es menester, de manera breve, establecer el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la interposición de un proceso de lesividad, ya que la ausencia de uno de estos elementos impediría y haría innecesario el examen de fondo. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Tal figura se encuentra positivizada en el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura.
Empero, se encuentra referenciada además en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus bondades. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada Ley General No. 6227). En esa línea, la Administración debe declarar lesiva a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción.
En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas, no requiere de audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la Administración, ya que será dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado (ver artículo 1 de la citada Ley General), sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 de la Ley No. Placa494), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio.
En cuanto a la dimensión temporal, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir de la emisión del acto (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos, y luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año) se otorga un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, salvo en casos de actos con nulidad absoluta, en cuyo caso, la declaratoria de lesividad puede realizarse en tanto perduren sus efectos, corriendo el año aludido desde el cese definitivo de dichos efectos. En esa hipótesis, la eventual sentencia estimatoria dispondrá la nulidad únicamente para la inaplicabilidad futura del acto, constituyéndose en una excepción expresa al régimen de retroactividad de las nulidades absolutas establecido por el ordinal 171 de la Ley General de la Administración Pública.
La excepción a ese aspecto temporal de un año se configura en tutela de dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes según se deriva del artículo 261 del Código Civil. Ahora bien, en materia tributaria, la acción de lesividad, además de las normas referidas, se encuentra regulada en el artículo 165 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. En esta materia fiscal, conforme al artículo 41 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que imponga el ordenamiento como plazo de prescripción para el respectivo derecho de fondo. Aunado a ello, en esta dinámica fiscal, al estar vedada la potestad de revisión del jerarca natural de las conductas de las Administraciones Tributarias inferiores (numeral 102 incisos b y d de la Ley No. 6227), competencia que ha sido otorgada por imperativo de ley al Tribunal Fiscal Administrativo, según se desprende del ordinal 156 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, constituyéndose en esa fase recursiva una jerarquía impropia monofásica (control no jerárquico), es claro que el plazo para declarar la lesividad que corre en contra del Ministro de la cartera de Hacienda (competencia que se sustenta en que reúne la condición de jerarca máximo supremo tanto del órgano revisado como del contralor no jerárquico, ambos parte de la misma estructura de esa Administración), se computa desde el momento en que ese órgano contralor impropio monofásico, pone en conocimiento de la Administración A quo, lo dispuesto en virtud de su competencia apelativa.
Previo a ese instante, el jerarca natural se encuentra en imposibilidad material y jurídica de conocer de un acto que puede resultar potencialmente lesivo a los intereses fiscales, económicos o públicos que debe tutelar y por ende, incapacitado para ejercitar sus potestades para declarar lesiva esa actuación. Desde luego que cuando el acto que se estima irregular derive de una administración inferior, al no estarse ante el aludido supuesto de jerarquía impropia monofásica, tal excepcionalidad no es aplicable, y el plazo se computa desde la adopción del acto. En la especie, del análisis de los autos, se concluye que la declaratoria de lesividad interna cumple con los presupuestos señalados. Por fundamentar la lesividad de los actos registrales en la indebida inscripción de parte de la zona marítimo terrestre, según la teoría del caso del Estado, la cual es parte del demanio público, se hará el análisis del plazo para la interposición del juicio de lesividad de acuerdo con el artículo 34.2, sin perjuicio de lo que más adelante se analice.
Dicho artículo, según se indicó, no sujeta a plazo la declaratoria de lesividad en los bienes de dominio público. No obstante, una vez que la misma se ha declarado, se entiende que la misma estaría sujeta al plazo de caducidad de un año indicado en el artículo 39.1.e) del CPCA, para la interposición del juicio de lesividad. Hecha la anterior precisión, de acuerdo con lo que consta a los folios 10 a 20 del expediente judicial, el Ministro de Justicia, como Jerarca del Registro Público, declaró la lesividad de los actos cuya nulidad se solicita en sentencia, por resolución de las trece horas del veintidos de octubre de dos mil nueve. El juicio de lesividad fue interpuesto, según consta al folio dos del expediente judicial, el día dos de setiembre de dos mil diez, es decir, antes del plazo de un año anteriormente señalado. La demanda se presenta por la Procuraduría General de la República contra las sociedades que se han beneficiado de los actos cuestionados, por lo que en términos del ámbito legitimante tanto activo como pasivo, se cumplen con las exigencias referidas. Así las cosas, se ingresa de seguido al examen de la presente acción.
Tal y como lo ha reconocido la legislación y la jurisprudencia patrias, la zona marítimo terrestre es un bien demanial, el cual comparte las características de este tipos de bien, que son la imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad. Su reconocimiento como tal se hace con base en el artículo 261 del Código Civil, que hace la distinción entre bienes de dominio y bienes de dominio fiscal de la administración:
"Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.
Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona." De igual forma, el reconocimiento se hace desde el siglo pasado, tal y como lo ha establecido reiteradamente la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, entre otras, en la sentencia 2241-09, de las doce horas once minutos del trece de febrero de dos mil nueve, en la que indica:
"En sentencias anteriores, este Tribunal ha reconocido reiteradamente (entre otras, ver las sentencias número 2360-93, 5399-93, 5977-93, 5976-93, y 0502-I-95), que la zona marítimo terrestre es un bien demanial; así, por sentencia número 0447-91, de las 15:30 horas del 21 de febrero de 1991, claramente consideró que en efecto se trata de un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil:
"El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status, como "res comunes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía ... no es posible tener por violado el artículo 45 Constitucional, ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute de la zona marítimo terrestre, por parte de los particulares. Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptable también, desde tiempo inmemorial, que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera de comercio." La naturaleza jurídica de la propiedad demanial es virtualmente diferente, como ya lo indicó esta Sala por resolución número 2306-91 de las 14:45 horas del 6 de noviembre, en la cual indicó:
"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.
Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.
En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan." Asimismo, en resolución N°1996-05756 de las catorce horas cuarenta y dos minutos del treinta de octubre de mil novecientos noventa y seis, la Sala indicó:
“Dentro de ese régimen de propiedad, destaca la división en dos zonas: la pública y la zona restringida. La zona pública está por definición excluida de cualquier tipo de explotación o construcción en manos de particulares, y no puede ser objeto de ocupación en ningún caso, pues está destinada al “uso público”, según lo establece claramente el artículo 20 de la ley, exceptuando aquellos terrenos que por su topografía sean inaccesibles. Únicamente se permite el desarrollo de obras mínimas de infraestructura en dicha zona, pero debidamente aprobadas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto Costarricense de Turismo y la respectiva municipalidad, atendiendo siempre al uso público al que deben destinarse. El régimen de esta zona es definitivo: no puede construirse absolutamente nada por particulares, y únicamente obras mínimas de infraestructura, debidamente autorizadas por las instituciones señaladas y en el entendido de que se destinarán al uso público.
Nótese que el régimen de esta zona es tan estricto, que si por causas naturales cambia la topografía y modifica la demarcación de la zonas, y quedan construcciones dentro de la zona pública, se conservarán los derechos sobre lo existente, pero no podrán hacerse modificaciones o remodelaciones, procurándose su traslado a la zona restringida o en última instancia su expropiación. Así lo establece el artículo 24 de la Ley, que señala:
“Artículo 24 : Si por causas naturales variare la topografía del terreno con el consiguiente cambio en las distancias y por ese motivo una construcción o instalación resultare ubicada dentro de la zona pública, el propietario conservará sus derechos pero no podrá efectuar refacciones ni remodelaciones. Se procurará su traslado a la zona restringida o su alineación a ella, con ayuda que se autoriza de la respectiva municipalidad o del Instituto Costarricense de Turismo si se tratare de persona de escasos recursos económicos. De no ser posible lo anterior, se procederá a su expropiación”.
Incluso para propiedades inscritas antes de la promulgación de la ley, con terrenos que comprenden la zona pública, el uso particular de las mismas es absolutamente restringido y sólo procederá con acuerdos expresos de la respectiva municipalidad, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (artículo 25), así como las excepciones establecidas en el artículo 18 para determinados proyectos específicos, como estructuras portuarias, plantas industriales, etc., que por su propia naturaleza necesiten ser edificadas en las cercanías del mar, en cuyo caso también es necesaria la autorización expresa de las instituciones mencionadas”.
De igual forma, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, se ha referido con detalle a la evolución histórica que ha tenido la zona marítimo terrestre, en la sentencia 007-93, de las quince horas cinco minutos del veinte de enero de mil novecientos noventa y tres:
Si bien el actual régimen jurídico de la Zona Marítimo Terrestre lo establece básicamente la Ley Nº 6043 de 2 de marzo de 1977, y sus reformas y adiciones, para la correcta comprensión de las implicaciones jurídicas de este asunto, conviene analizar la evolución legislativa sobre el tema, pero subrayando los aspectos referidos tanto a la determinación de su naturaleza jurídica, en tanto bien de dominio público, como a su extensión superficial. Al respecto, muchas han sido las disposiciones normativas que de alguna u otra forma han establecido regulaciones sobre la zona marítimo terrestre, antes más conocida como milla marítima. Algunas de ellas -las más importantes- son las siguientes: Ley Nº 162 de 8 de junio de 1828, Decreto Nº 12 de 10 de diciembre de 1839, Ley Nº 14 de 26 de febrero de 1840, Ley Nº 128 de 19 de agosto de 1853, Decreto Nº 4 de 30 de julio de 1858, Ley Nº 7 de 31 de agosto de 1868, Ley Nº 42 de 13 de agosto de 1875, Ley Nº 22 de 7 de febrero de 1881, Ley de Aguas Nº 8 de 26 de mayo de 1884 y sus reformas, Código Fiscal de 1885 (Ley Nº 8 de 31 de octubre de 1885), Ley Nº 58 de 29 de julio de 1892, Ley Nº 7 de 4 de noviembre de 1892, Ley Nº 15 de 27 de marzo de 1896, Ley Nº 60 de 13 de agosto de 1914, Ley Nº 82 de 5 de abril de 1923, Ley Nº 75 de 30 de agosto de 1924, Ley Nº 11 de 22 de octubre de 1926, mediante la cual se reformó el Código Fiscal de 1885, Ley Nº 29 de 3 de diciembre de 1934, Ley General de Terrenos Baldíos Nº 13 de 10 de enero de 1939, Decreto Nº 6 de 2 de abril de 1940 (Reglamento a la Ley General de Terrenos Baldíos), Ley Nº 19 de 12 de noviembre de 1942, Ley No. 201 de 26 de agosto de 1943, Decreto Ley Nº 500 de 19 de abril de 1949, Ley de Tierras y Colonización Nº 2825 de 14 de octubre de 1961, Ley Nº 2906 de 24 de noviembre de 1961, Ley Nº 4071 de 22 de enero de 1968, Ley Forestal Nº 4465 de 25 de noviembre de 1969, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre Nº 4558 de 22 de abril de 1970, Ley Nº 4928 de 17 de diciembre de 1971 que reformó la anterior y Ley Nº 5602 de 4 de noviembre de 1974, que la suspendió.
No es del caso hacer un exhaustivo análisis de las diversas disposiciones normativas sobre la materia; sin embargo, es necesario señalar que desde la primera disposición jurídica emanada en la época republicana -Ley Nº 162 de 28 de junio de 1828- se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, que según lo consignado en el Ley Nº 128 de 19 de agosto de 1953, era así desde la época colonial por disposición de la Real Cédula de 15 de octubre de 1754. A todo lo largo del siglo XIX, las diversas leyes emanadas reafirman este concepto disponiendo la reserva de una milla marítima a lo largo de ambos litorales. Los Reglamentos Generales de la Hacienda Pública de 1839, 1858 y 1868, mantuvieron la reserva creada en 1828; pero, para los efectos, lo importante a tomar en cuenta es la clara determinación, en la legislación promulgada en el siglo pasado, de la llamada milla marítima como un bien de dominio público, con su consiguiente carácter de inalienabilidad e indenunciabilidad.
Así, por ejemplo, el Código General de 1841 consideraba el flujo y reflujo del mar y sus riberas de dominio público; la precitada Ley Nº 7 de 31 de agosto de 1868, reafirmó el carácter indenunciable de los terrenos de la milla marítima; en la Ley de Aguas Nº 8 de 26 de mayo de 1884 -única disposición del siglo XIX en la cual se usó el término Zona Marítimo Terrestre- se calificó a dicha zona como de dominio público; y el Código Fiscal de 1885 estableció que no podían enajenarse los terrenos comprendidos en una zona de una milla de latitud a lo largo de las costas de ambos mares. Resulta claro entonces, sin demérito del antecedente de la época colonial señalado, que desde el nacimiento de Costa Rica como Estado independiente, la reserva de terreno a lo largo de ambos litorales no ha sido parte de los baldíos -las tierras realengas de la Colonia- sino que siempre ha estado sometido a un régimen jurídico distinto, el propio de los bienes de dominio público y, por lo tanto, no reducibles a propiedad privada.
En la legislación sobre la materia promulgada a lo largo del siglo XX -hasta culminar con la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 2 de marzo de 1977- se mantuvo, obviamente, el calificativo de bienes de dominio público de los terrenos comprendidos en dicha zona. Como resultado de la evolución legislativa del siglo XIX, la zona marítimo terrestre comprendía la parte de las costas de ambos mares bañadas por el flujo y reflujo, extendiéndose hasta la distancia de una milla tierra adentro. Comprendía, además, las márgenes de los ríos hasta el sitio en que fueran navegables o fueran afectados por las mareas. La legislación de este siglo fue precisando la extensión de la zona así como los elementos que formaban parte de ella, pero en ningún momento negó su carácter de bien demanial y, en consecuencia, su imprescriptibilidad e inalienabilidad; de este modo, la primera ley dictada en el presente siglo en la cual se hizo referencia a la zona marítimo terrestre -Nº 75 de 30 de agosto de 1924- reafirmó en su artículo 6 el carácter demanial de esos terrenos y la imposibilidad de explotar y usufructuar de ellos.
Siempre reafirmando su carácter inalienable, fue en la Ley Nº 11 de 22 de octubre de 1922 -que reformó el Código Fiscal de 1855- donde por primera vez se precisó la extensión en 1.672 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de las costas de ambos mares y de 500 metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos. Esta medida se mantuvo hasta el año 1942, y fue reafirmada en la Ley sobre Terrenos Baldíos Nº 13 de 10 de enero de 1939 y en la Ley de Aguas Nº 276 de 27 de agosto de 1942. La Ley Nº 19 de 12 de noviembre de 1942 redujo la extensión de la zona marítimo terrestre a 200 metros a partir de la pleamar ordinaria para la costa del Atlántico, y lo propio hizo la Ley Nº 201 de 26 de enero de 1943 para la costa del Pacífico. Estas dos leyes constituyeron, sin duda, las más importantes desafectaciones operadas en la zona, pues permitieron la adquisición privada de sus terrenos, exceptuando 200 metros a partir de la pleamar ordinaria.
A partir de estas dos disposiciones y a excepción de los 200 metros contados a partir de la pleamar ordinaria, el resto de los 1.672 metros dejaron de ser de dominio público desde el momento en que pudieron ser reducidos a dominio privado. Sin embargo, los terrenos contenidos en los 200 metros exceptuados por las dos leyes precitados, continuaron siendo bienes de dominio público, no reducibles a dominio privado por ser inalienables e imprescriptibles. Entonces, es correcto sostener que la zona marítimo terrestre quedó, a partir de las leyes mencionadas, con una extensión de 200 metros contados a partir de la pleamar, que es la que actualmente tiene, manteniendo su carácter de bien demanial. Esta medida de 200 metros, junto con el carácter demanial de los terrenos allí comprendidos, se reafirmó en el entonces vigente artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización Nº 2825 de 14 de octubre de 1961 y se repitió en la Ley Forestal Nº 4465 de 25 de noviembre de 1969 y en la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre Nº 4558 de 22 de abril de 1970.
Pero en esta última ley, debido a la intención del legislador de traspasar a la Municipalidad importantes áreas ubicadas dentro de los 200 metros inalienables, con la idea de ir desarrollando zonas turísticas, se llegó a definir como absolutamente inalienables solo 50 metros, pasándose los restantes 150 bajo administración de dichas municipalidades cuando así lo definiera el Instituto de Turismo, pero seguirían bajo la administración del entonces Instituto de Tierras y Colonización aquellas áreas de aptitud agraria y no turística. Los 200 metros señalados es la medida establecida por el artículo 9 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 de 2 de marzo de 1977, actualmente vigente. De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público -y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales- desde 1828, por lo menos.
Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión -la llamada milla marítima- pero nunca menor. En los mismos términos de como sucedió con la Ley Nº 19 de 12 de noviembre de 1942, en relación con el Océano Atlántico, y la Ley Nº 201 del 26 de enero de 1943, en relación con el Océano Pacífico, las cuales desafectaron una importante área pasando de 1.672 metros a 200 metros, también con la Ley Nº 4558 del 22 de abril de 1970, específicamente a través de su Transitorio III, se desafectaron 150 metros de los 200, en cuanto se autorizó a los particulares que hubieren poseído lotes o fincas dentro de los 200 metros a inscribirlos por medio del trámite de Informaciones Posesorias. En tal sentido se exigía una posesión de más de 30 años, cumplida en forma quieta, pública, pacífica y sin interrupción.
Pero esta disposición tuvo una corta vida pues en virtud de la Ley Nº 5602 del 4 de noviembre de 1974 se le derogó. Por tal razón se encuentran en el país inscripciones registrales dentro de los 150 de los 200 metros -en época relativamente reciente- pero autorizado expresamente por ley, y solo para aquellos titulantes beneficiados con el Transitorio III que rigió entre el 22 de abril de 1970 y el 4 de noviembre de 1974. La zona marítimo terrestre es y siempre ha sido, se repite, de dominio público. Su actual régimen jurídico es el establecido por la Ley Nº 6043 de 2 de marzo de 1977, sus reformas, y su reglamento (Decreto Nº 7841-P de 16 de diciembre de 1977), siendo esta Ley la primera específica sobre la materia. Le son inherentes las características de inalienabilidad e imprescriptibilidad. Ello resulta claro de los estipulados en su artículo primero, que al efecto dispone: "Artículo 1.
La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta ley." Por ser bienes de dominio público pertenecen al Estado, están sujetos a un régimen jurídico especial y su finalidad -destino- es el uso y el aprovechamiento común. La inalienabilidad de estos bienes no significa otra cosa que su no pertenencia al comercio de los hombres de manera similar a la figura romanista de los bienes "extra comercium". Por lo tanto, dichos bienes no pueden ser enajenados -por ningún medio de Derecho privado ni de Derecho público- siendo consustancial a su naturaleza jurídica su no reducción al dominio privado bajo ninguna forma. De allí que otra de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído.
La actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre desarrolla la imprescriptibilidad en su artículo 7 al establecer que los terrenos en ella situados no pueden ser objeto de informaciones posesorias, no pudiendo ser apropiados ni legalizados a nombre de particular por ese u otro medio. La regulación que la Ley hace de la Zona marítimo terrestre es, en todo, consecuente con el carácter demanial de los terrenos en ella comprendidos, y es definida -artículo 9- como la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales del Atlántico y Pacífico de la República, incluyendo, también, los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea baja, así como las islas, islotes y peñascos marítimos, toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro de mar territorial de la República, con la excepción de la Isla del Coco y otras islas cuyo dominio o administración se determine en esa ley o en leyes especiales.
El artículo 10 divide la Zona marítimo terrestre en dos secciones: la Zona pública y la Zona restringida, siendo que la primera lo constituye la faja de 50 metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, así como las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalen del mar, y los manglares de los litorales continentales e insulares y los esteros (artículo 11); y la segunda lo constituye los 150 metros restantes o, en caso de las islas, por los demás terrenos. La ley prohíbe cualquier tipo de ocupación -bajo el título que sea- en la Zona pública, pero permite las concesiones en la Zona restringida, según lo dispuesto en sus artículos 20 y 39, respectivamente, técnica propia de los bienes demaniales que, por lo mismo, no desmerecen su carácter. Dichas concesiones (artículo 41) podrán serlo únicamente para el uso y disfrute de áreas determinadas en las condiciones y durante el plazo que esa ley determine, regulándose esto último en sus artículos 48, 49 y 50, y lo relativo a su extinción y cancelación en el 51 y 52, respectivamente.
En el numeral 56 se estipula la reversión del uso y disfrute plenos a la municipalidad respectiva, una vez extinguida una concesión. Resulta claro, en consecuencia, que siendo los terrenos y demás formaciones comprendidas en la zona marítimo terrestre de dominio público, se debe descartar la posibilidad legal de su reducción a dominio privado bajo forma alguna; la única manera en que los sujetos privados pueden usar y gozar de dichos terrenos -sin que ello implique su apropiación privada- es mediante la concesión que las municipalidades hagan, pero sólo en los 150 metros de la Zona restringida, o bien por inscrito -entre 1970 y 1974- de conformidad en el Transitorio III de la Ley Nº 4558 de 1970." En la actualidad, la ley que rige lo relativo al ordenamiento de la zona marítimo terrestre, es la Ley 6043, Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre del dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, que recoge aspectos básicos, como la distinción de la zona pública y la zona restringida, el otorgamiento de concesiones y otros aspectos de interés (artículos 6 y 7).
Se entiende que sobre la zona pública no puede ejercerse ningún tipo de derecho, mientras que en la zona restringida pueden otorgarse permisos o concesiones, los cuales será otorgados por las respectivas municipalidades. De igual forma, el artículo 7 de la ley, establece que por medio del procedimiento de informaciones posesorias, no puede obtenerse ningún derecho en la mencionada zona. No obstante, al momento de suceder los hechos objeto de esta demanda, concretamente la titulación de la propiedad a nombre de La Prieta S.A. (07 de agosto de 1972), se encontraba vigente la Ley 4558, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, que reguló el aprovechamiento de la zona, en los siguientes términos:
"Artículo 6º.- Los cincuenta metros de la zona marítimo-terrestre a partir de la pleamar ordinaria, serán inalienables y en ningún caso pueden se objeto de arrendamiento o venta. Por lo tanto, nadie puede alegar derecho alguno sobre dicha franja, que estará dedicada a uso público para fines de esparcimiento, recreo o libre circulación. Las construcciones o instalaciones actualmente ubicadas en esa zona, no pondrán ser remodeladas y en caso de destrucción de las mismas, las nuevas construcciones deberán respetar esta zona inalienable.
Artículo 7º.- Los ciento cincuenta metros restantes, tierra adentro, pueden ser objeto de arrendamiento, dentro de las siguientes normas:
"Transitorio III.- Aquellas personas que demuestren haber poseído en forma quieta, pública, pacífica y a título de dueños, lotes o fincas en la zona marítimo-terrestre, por más de treinta años, pueden solicitar título de propiedad sobre ellos, salvo la reserva a que se refiere el artículo 6º de esta ley, aún cuando hubieren poseído tales inmuebles durante parte de ese tiempo como arrendatarios, mediante contratos suscritos con el Estado o sus Instituciones. El procedimiento será el que marca la actual ley de Informaciones Posesorias. En este caso no habrá limitación en cuanto a la extensión del lote o finca a inscribir en cabeza del interesado." Debe de entenderse que la remisión a la información posesoria, era la regulada por la Ley 4545, Ley de Informaciones Posesorias, que permitía un trámite administrativo ante el Instituto de Tierras y Colonización (ITCO) y que únicamente en caso de contención o de silencio por parte de ese Instituto, se acudía a la vía judicial, según lo establecía el artículo 12 de dicha ley.
Para efectos de claridad, debe de indicarse que el Transitorio III, recién citado, fue derogado mediante la Ley 4847 del cuatro de octubre de mil novecientos setenta y uno, que la Ley 4558 fue suspendida en sus efectos mediante la Ley 5602 del cuatro de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro y que fue derogada en su totalidad con la entrada en vigencia de la Ley 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, que es la que se encuentra actualmente vigente.
Antes de entrar a hacer las consideraciones propias del caso, debe de indicarse que el análisis se hará conforme con la prueba aportada por el Estado, básicamente el asiento de inscripción, los planos y el expediente del Registro Público con la investigación que llevó a la inmovilización de la finca, ya que el IDA declaró que no existía expediente que respaldara la inscripción, ni tampoco las partes codemandadas aportaron prueba alguna, sobre todo en cuanto a la inscripción de la finca. Como se ha venido indicando, el objeto central del proceso es la anulación de la inscripción de la finca del Partido de Guanacaste, matrícula de Folio Real Placa27848 , por estar la misma dentro de la zona marítimo terrestre. Los argumentos del Estado se centran en la demanialidad del bien, por lo que no es susceptible de ser titulado, mientras que las sociedades demandadas (Mogador de Pesca S.A. y Penca Point Ltda.), consideran que la finca se inscribió al amparo del Transitorio III de la Ley 4558, por lo que la misma salió del dominio público del Estado.
Antes de entrar a definir el régimen legal vigente al momento de la inscripción, para este Tribunal es importante considerar en primer lugar, que la inscripción se hizo con base en un plano que corresponde a una finca totalmente diferente, ya que el plano Placa27988, hace referencia a un terrero se encuentra localizado en el Dirección11190 , , del Cantón 1 La Cruz, de la Provincia de Guanacaste, propiedad de Nombre142711 , con linderos que no concuerdan con la inscripción de la finca que se inscribió. De acuerdo con la investigación hecha por el Registro Público, mediante el oficio No. DGT-351-2008 del 14 de mayo de 2008, firmado por Nombre12413 , Encargado de la Unidad de Apoyo Interinstitucional del Departamento de Geodesia y Topografía, la distancia entre los puntos más cercanos entre ambos terrenos es de sesenta y cuatro mil doscientos veinte metros. Se concluye entonces que, lejos de ser un error material, tal y como lo han venido indicando los codemandados, la finca de marras se inscribió sin el respaldo catastral requerido por el artículo 8 de la Ley de Informaciones Posesorias vigente al momento de la inscripción, pues al no corresponder ni lejanamente el plano indicado en el asiento registral, existe un vicio de nulidad.
En segundo lugar, aún ya hecha la corrección del plano, pues se incluyó el número G-955494-91 y se corrigó la cabida de la finca, el mismo oficio citado, indica que tanto el primer plano, como el recién citado, se encuentran dentro de la zona marítimo terrestre, tanto dentro de la zona restringida, como dentro de la pública, según se expone a continuación:
"El inmueble descrito en el plano catastrado Nº Placa27988, situado en Distrito 1º La Cruz, Cantón: 10º La Cruz, Provincia, 5º Guanacaste, según la Ubicación Geográfica dada por el profesional responsable, y efectuando la correlación con la información que dispone la oficina, el inmueble se localiza dentro de la zona marítimo terrestre. Además, el inmueble descrito en el plano catastrado G-955494-91, situado en Potrero, Distrito: 4ª Tempate, Cantón: 5ª Santa Cruz, Provincia 5ª Guanacaste, según la Ubicación Geográfica dada por el profesional responsable y efectuando la correlación con la información que se dispone en el Departamento de Geodesia y Topografía se localiza dentro de la Zona Restringida, además entre los vértices 8 al 10 abarca área de la zona pública. En lo referente ha (sic) indicarle la distancia aproximada entre ambos terrenos en sus puntos más cercanos, la misma es de 64 220 m aproximadamente." La localización dentro de la zona marítimo terrestre no fue controvertida por las sociedades codemandadas que se apersonaron al proceso.
Se hicieron alegatos en cuanto al amojonamiento de la finca, pero sin que los mismos fueran concluyentes, ya que la defensa principal ha consistido en que la finca fue titulada mediante el Transitorio III de la Ley 4558, que precisamente permitía la titulación del dominio público. Debe de recordarse que en todo caso, el amojonamiento tiene efectos para el otorgamiento de las concesiones en la Zona Marítimo Terrestres y además, las partes no aportaron prueba que desvirtuaran la ubicación de la finca, además de que la prueba para mejor lo que hizo referencia fue al amojonamiento. De ahí, que tanto por haber sido probado por el informe citado, como por no haber sido desvirtuado por quienes tenían interés en hacerlo, en principio ha de partirse que la finca veintiseis mil trescientos veintisiete-cero cero cero, es parte del demanio público, afecto al régimen propio de este tipo de bienes, con sus características de imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad y que no puede ser objeto de apropiación particular.
La zona pública está destinada al uso y disfrute de la generalidad de los habitantes del país. La zona restringida por su parte, puede tener un uso privativo, mediante el permiso o la concesión, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 6043, Ley de la Zona Marítimo Terrestre, o por medio de la figura del arreddamiento, según lo establecía la Ley 4558, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre. Sin embargo, las sociedades codemandadas, han argüido que la inscripción se hizo al amparo del Transitorio III de esta última Ley, la cual permitía, según se dijo, la titulación dentro de la zona marítimo terrestre. Dicho transitorio contemplaba la posibilidad de solicitar título de propiedad, cuando se demostrara haber poseído en forma quieta, pública, pacífica y a título de dueños, lotes o fincas en la zona marítimo-terrestre, por más de treinta años, salvo en la zona pública.
A este respecto, considera este Tribunal que del asiento de inscripción de la finca, no consta la posesión por el plazo de tiempo requerido, pues lo que se indica es que se compró a Nombre142712 en enero de mil novecientos setenta y que desde entonces la poseyó, sin que consten los años totales transcurridos de posesión. Este requisito era esencial para poder acceder a lo que establecía la norma transitoria. Sin embargo, a mayor abundamiento, se analizó también el plazo de vigencia del transitorio de marras. De acuerdo con la información del Sistema Costarricense de Información Jurídica, la Ley 4558, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, entró a regir el veintidos de abril de mil novecientos setenta. En el texto original se encontraba el mencionado transitorio. De acuerdo con la información del mismo sistema, el transitorio fue derogado por la Ley 4847, que rigió a partir del cuatro de octubre de mil novecientos setenta y uno.
De acuerdo con la información contenida en el asiento de inscripción, la resolución del ITCO que ordenaba la inscripción fue del trece de octubre de mil novecientos setenta y dos, la protocolización de la misma se hizo el día siete de agosto de mil novecientos setenta y tres y la inscripción el nueve de agosto del mismo año. Es decir, al momento en que el ITCO aprueba la inscripción y se hace el trámite ante el Registro Público, no estaba vigente el Transitorio III de la Ley 4558, por lo que la inscripción no podía ampararse en esa norma legal. Lo expuesto permite concluir a este Tribunal, que la inscripción no se encontraba ajustada a derecho, tanto por la inexistencia de un requisito esencial, como lo era el plano, que según se indicó, el mencionado no correspondía la finca inscrita, situación que no puede ser tenida tan solo como un error material en razón de ser el sustento de toda inscripción, como por la ausencia de una norma que permitiera la titulación de un bien de dominio público.
Lo anterior lleva a la conclusión de que existe un vicio de nulidad absoluta, la cual se procede a declarar por ser lesiva a los intereses del Estado en el tanto se tituló de forma contraria de derecho parte de la zona marìtimo terrestre, en la inscripción de la finca del Partido de Guanacaste, actualmente matrícula de Folio Real Placa27848 , desde su asiento de inscripción, sea la secuencia cero cero uno del asiento cuatrocientos tres, del tomo dos mil ciento veinte del Partido de Guanacaste, así como los actos catastrales y registrales que de él se deriva y que se detallan a continuación:
XIII.DE LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN: Como se ha venido exponiendo, la finca veintiseis mil trescientos veintisiete-cero cero cero forma parte del demanio público, según lo determinado en el oficio No. DGT-351-2008, antes mencionado. La imprescriptibilidad es una de las características de los bienes demaniales, tal como lo ha determinado reiteradamente, tanto la Sala Constitucional, en la sentencia citada, como la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo 104-96 de las nueve horas quince minutos del cuatro de octubre de dos mil diez:
VII.En cuanto a la alegada prescripción del derecho del Estado a reclamar el terreno objeto del presente litigio, ya el Tribunal Superior consideró: "Cuando un título posesorio se haya obtenido con violación de legislación vigente, se puede intentar a través de un juicio ordinario, la nulidad del título y la cancelación del asiento de inscripción en el Registro Público, procedimiento vigente en la Ley de Informaciones Posesorias ...El derecho que el Estado tiene para ejercer esta acción, entratándose de los terrenos de la zona marítimo terrestre no está afectada por ningún término de prescripción, pues en realidad se trata de rescatar bienes que nunca habían salido del patrimonio del Estado y de los que los particulares solamente tienen derecho a disfrutar conforme a la Ley y sus reglamentos". Dicha interpretación del Tribunal Superior es correcta y encuentra asidero en el texto del artículo 1º de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, de conformidad con el cual: "La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible.
Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país ...". Dicha ley, es la número 6043 de 2 de marzo de 1977. Es decir, entró en vigencia luego de que se promovió la información posesoria del Sr. A.D. Pero con anterioridad, regía la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, Nº 4558 de 22 de abril de 1970, que en su artículo 6 disponía que los 50 metros de la zona marítimo-terrestre son inalienables y en ningún caso pueden ser objeto de arrendamiento o venta; y en el artículo 7 Ibídem, se dispone que los ciento cincuenta metros restantes pueden ser objeto tan solo de arrendamiento, salvo que luego del máximo de 10 años de arrendamiento que prevé la ley, la municipalidad acuerde, a petición del interesado, la venta de la parcela. De manera tal, que resulta claro que la parcela a que se refiere el presente proceso fue inscrita en contra de las disposiciones vigentes.
Cierto es que de conformidad con el artículo 6 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre: "Las disposiciones de esta Ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales, ni a las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares, ni aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes". En estos casos a que se refiere dicho artículo 6, si el Estado quiere recuperar el bien, debe estarse a lo que dispone el artículo 8 Ibídem, según el cual: "Se declara de utilidad pública la zona marítimo terrestre a efecto de que los lotes, paredes o mejoras ubicados en ella, que hubieren sido vendidos, adquiridos o poseídos en propiedad, por particulares, puedan rescatarse para el patrimonio nacional o por medio de expropiación". Pero téngase presente que el artículo 6 de la ley de referencia, dice claramente que estas disposiciones se aplicarán, cuando se trate de propiedades inscritas "con sujeción a la ley", no cuando se trata de casos en que, como el presente, la propiedad ha sido inscrita en contra de las disposiciones del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el Estado puede recuperar el bien sin que tenga que someterse al trámite de la expropiación [...].
IX. El recurrente sustenta la tesis de que en el tiempo en que se tramitó la información posesoria que se pretende anular en el presente proceso, la Procuraduría de entonces se denominaba Agencia Fiscal, la cual habría dejado transcurrir la audiencia relativa a la información posesoria sin contestar. En su criterio habría entonces un "consentimiento tácito" para que se procediera a inscribir el bien a nombre del titulante, el cual solo podría anularse a través de un proceso de lesividad. Este proceso, según se afirma en el recurso, debió intentarse antes de proceder a reclamarse la nulidad de la información posesoria en esta vía. Pero la Sala tampoco comparte dicha opinión, toda vez que, como ya lo estimó el Tribunal Superior en el fallo impugnado, el proceso de lesividad procede solo en aquellos casos en que la Administración pretenda la anulación de actos administrativos declaratorios de derechos a favor del administrado, tal y como se desprende de los artículos 183, inciso 3), de la Ley General de la Administración Pública, 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 156 del Código Tributario.
En el presente caso, no se trata, evidentemente, de la impugnación de un acto administrativo declarativo de derechos, sino de la impugnación de una diligencias judiciales de información posesoria, por haber sido tramitadas éstas en contra de las disposiciones vigentes, situación ésta que es constitutiva de un supuesto distinto de aquel al que se refiere el contencioso de lesividad.(El destacado no es del original).
La imprescriptibilidad alude no solo a la imposibilidad que se pueda haber una apropiación por posesión de la zona marítimo terrestre, sino también a que el Estado pueda ejecer sin límite de tiempo, las acciones correspondientes para la recuperación del dominio público en ejercicio de su potestad de autotutela, o como en el presente caso, al haber un acto declaratorio de derechos, la interposición del juicio de lesividad. Dicho principio es recogido normativamente, como antes se indicó, en el inciso 2) del artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, cuando indica que no hay plazo para la interposición del juicio de lesividad en la tutela del dominio público. Pese a que dicho plazo corresponde a uno de caducidad por ser propio de la declaratoria de lesividad del acto cuestionado, se fundamenta en la imprescriptibilidad del bien. No son de recibo los argumentos de las partes, en cuanto a que el bien salió del dominio público, por lo que no aplica la prescripción, pues como ya se indicó, la inscripción de la finca contenía vicios de nulidad absoluta, los cuales se están declarando en esta sentencia, por lo que el bien nunca salió de la titularidad del Estado y aplica por lo tanto, su imprescriptiblidad. Por lo anterior, debe de rechazarse la excepción interpuesta por las sociedades codemandadas.
XIV: DE LAS EXCEPCIONES DE FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA Y PASIVA, Y DE FALTA DE DERECHO: Según se indicó con anterioridad, el proceso de lesividad fue interpuesto por la Procuraduría General de la República, pues los actos que se declararon lesivos fueron asientos registrales del Registro Público, cuyo jerarca es el Ministro de Jusiticia. De igual forma, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 6043, la titularidad de la zona marítimo terrestre es del Estado. La representación de acuerdo con el artículo 16 del CPCA, corresponde al Abogado del Estado, por lo que debe de rechazarse la excepción de falta de legitimación activa. Por otra parte, han sido demandadas las sociedades que se vieron en su momento beneficiadas con la inscripción de la propiedad, sean Nombre142714 . y Mogador de Pesca S.A., así como la actual titular fiduciaria de la misma, Penca Point Limitada. De igual forma en cuanto al IDA (actual Insituto de Desarrollo Rural, INDER), pese a sus alegatos de que no existe expediente, ni acuerdo del antiguo ITCO, lo cierto es que al estar el asiento de inscripción presuntamente basado en un acuerdo del Instituto, es parte del presente proceso.
Por las razones indicadas, también debe de rechazarse la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta. Igual suerte corre la de falta de derecho, pues al estarse acogiendo las nulidades solicitadas, le asiste al Estado el derecho para sus pretensiones.
XV: DE LOS ALEGATOS DEL IDA: De acuerdo con lo dicho anteriormente, el IDA aduce lo siguiente: rechaza totalmente haber tramitado y aprobado diligencias de información posesoria en octubre de 1971 a nombre de la sociedad La Prieta S.A., mediante resolución de las nueve horas diez minutos del trece de octubre de mil novecientos setenta y dos, basado en el artículo 24 de la Ley 4545 del 20 de marzo de 1970. Conforme ese cuerpo legal, el Instituto de Tierras y Colonización (en adelante ITCO) era competente para tramitar las informaciones posesorias y la Ley 2825, en su artículo 30 inciso 23, establecía que era la Junta Directiva la competente para ejercer las demás funciones y atribuciones que le correspondían de acuerdo con las leyes y reglamentos pertinentes. Por ello, considera, era a la Junta Directiva a la que correspondía aprobar o improbar las diligencias de información posesoria previstas en la Ley 4545 y la Junta Directiva no dictó acuerdo aprobando la información posesoria a nombre de La Prieta S.A. También indica que no existe en el listado de los casos ingresados, que llevaba el ITCO, no se encontró ningún caso a nombre de la Prieta S.A., así como tampoco una resolución emitida a nombre de la sociedad, así como que en el Archivo Notarial, no se reporta en la primera quincena del mes de agosto, en los índices del Notario Público Oscar Saborío Castro, protocolización de la resolución administrativa del ITCO, mediante la cual se aprueba información posesoria administrativa a nombre de la Prieta S.A. Por otra parte menciona que en el artículo 11 de la Ley 4545, se ponía en conocimiento del Procurador Agrario las solicitudes de información posesoria, por lo que si el ITCO hubiera atendido las diligencias mencionadas, la Procuraduría General de la República debería de tener un expediente del caso producto del traslado hecho para su conocimiento.
Solicita que se declare en sentencia que el ITCO no aprobó por acuerdo de la Junta Directica el día 13 de octubre de 1972, información posesoria a nombre de La Prieta S.A., sobre un terreno sito en Playa Potrero de Santa Cruz, distrito cuarto, cantón tres de la provincia de Guanacaste, con plano catastrado número Placa27988, que se le excluya del proceso como demandada y se le exima de responsabilidad, incluyendo las costas del proceso. A este respecto, tal y como se acaba de indicar, el Tribunal considera que independientemente de las circunstancias aducidas, le corresponde legitimación pasiva, por constar en el asiento registral una supuesta actuación del ITCO. Por otra parte, de la misma prueba por ellos aportada, en cuanto al índice notarial de Oscar Saborío Castro de la primera quincena de agosto de mil novecientos setenta y tres, lo reportado es una protocolización y el nombre de la parte es Nombre142713 .
La escritura indicada en el asiento de inscripción de la finca de marras es una protocolización y el nombre del entonces representante de La Prieta S.A., es precisamente Nombre142713 , por lo que se puede inferir que hay alguna correspondencia entre lo reportado al Archivo Notarial y lo presentado al Registro Público. En cuanto al resto de los alegatos, por la forma en que se resuelve y por partir de la información que consta en el Registro Público, no se hará referencia a los mismos. Finalmente, respecto de la declaratoria que se pide, en cuanto a que se declare que el ITCO no aprobó por medio de su Junta Directiva el día 13 de octubre de 1972, información posesoria a nombre de La Prieta S.A. y de que se le exima de responsabilidad, ambas tienen carácter de pretensiones, que no pueden ser resueltas si no es por medio de demanda o contrademanda, que al no haber sido interpuestas en el momento procesal oportuno, no pueden ser conocidas por este Tribunal.
Por la naturaleza del proceso de lesividad, en el cual existe un acto declaratorio de derechos a favor de un administrado, en este caso La Prieta S.A., además de que tanto las sociedades Mogador de Pesca S.A. como Penca Point Limitada adquirieron de buena fe, al amparo de la publicidad registral, procede la eximente, de acuerdo con el inciso b) del artículo 193 del CPCA, de ambas costas de este proceso.En cuanto al IDA (actualmente Instituto de Desarrollo Rural), considera este Tribunal que se le debe proceder e condenar en costas, pues pese a que las conductas impugnadas son propias del Estado, su proceder en este juicio, con la no aportación del expediente administrativo o de cualquier otro documento que hubiera podido ayudar a esclarecer la situación, así como su ligereza en cuanto a denunciar aspectos que luego se vio, concordaban con la realidad de la situación, dejan ver un litigio al menos desordenado y que lejos de esclarecer la realidad de lo acontecido, más bien pudo llamar a confusión. Por lo anterior, debe procederse a condenarlo a pagar en favor del Estado, ambas costas de esta acción.
Por la forma en que se resuelve, una vez firme esta sentencia, procédase a dejarse sin efecto la medida cautelar acogida mediante resolución No. Placa27992 de las ocho horas del veinte de diciembre de dos mil diez, en cuanto a la anotación de la demanda al margen de la inscripción.
POR TANTO
Se rechazan las excepciones de prescripción, falta de legitimación activa y pasiva y de derecho interpuestas por las sociedades Mogador de Pesca Sociedad Anónima y Penca Point Limitada. Se declara con lugar el proceso de lesividad interpuesto por la Procuraduría General de la República en contra de las sociedades La Prieta Sociedad Anónima, cédula de persona jurídica cédula de persona jurídica CED111843, Mogador de Pesca Sociedad Anónima, cédula de persona jurídica CED111846, Penca Point Limitada, cédula de persona jurídica CED111844 y el Instituto de Desarrollo Agrario (actualmente Instituto de Desarrollo Rural). En consecuencia se declara lesivo para los intereses del Estado, por lo que se declara la nulidad absoluta de la inscripción de la finca del Partido de Guanacaste, actualmente matrícula de Folio Real Placa27848 , desde su asiento de inscripción, sea la secuencia cero cero uno del asiento cuatrocientos tres, del tomo dos mil ciento veinte del Partido de Guanacaste, así como los actos catastrales y registrales que de él se derivan y que se detallan a continuación:
Nombre5192 Nombre142427 José Roberto Garita Navarro Resolución 120-2013-VI
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