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Res. 00041-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV · Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV · 30/04/2013
OutcomeResultado
The claims for adverse possession, registration, and damages were entirely denied, but the Municipality was required to respect the effective rights-conferring act and follow the legally prescribed procedure before recovering the land.Se rechazaron íntegramente la usucapión, la inscripción y la indemnización solicitadas, pero se ordenó a la Municipalidad respetar el acto declarativo de derechos vigente y seguir el procedimiento legal antes de recuperar el terreno.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court rejected the claimant’s attempt to acquire by adverse possession, and register in her name, municipal land on which she had built her home, as well as her claim for moral damages. The house stood thirty-seven meters from a well supplying drinking water to the La Cartonera community and had a septic tank; reports also documented contamination, and the construction lacked a permit. The Court held that protection of drinking water, the protective, preventive, and pro natura principles, and the Water Law’s mandatory minimum setback prevented the property from leaving public ownership. Proof of existing harm was unnecessary because the danger of contamination alone justified protection. Nevertheless, a municipal act granting rights to the claimant remained legally effective because its attempted revocation had been annulled. Consequently, although her substantive claims failed, the Municipality could not remove her summarily. To recover the property, it first had to annul or revoke the rights-conferring act through the legally prescribed procedure and with all corresponding guarantees.El Tribunal Contencioso Administrativo rechazó la demanda con la que la actora pretendía adquirir por prescripción positiva e inscribir a su nombre un terreno municipal donde había construido su vivienda, así como obtener una indemnización por daño moral. La casa estaba situada a treinta y siete metros de un pozo que abastecía de agua a la comunidad de La Cartonera y contaba con tanque séptico; además, existían informes sobre contaminación y la construcción carecía de permiso. El Tribunal estimó que la protección del agua potable, los principios protector, preventivo y pro natura, y el retiro mínimo imperativo de la Ley de Aguas impedían que el inmueble saliera del dominio público, incluso si no se demostraba un daño actual, pues bastaba el peligro de contaminación. Sin embargo, advirtió que seguía vigente un acto municipal declarativo de derechos a favor de la actora. Por ello, la Municipalidad no podía desalojarla intempestivamente y debía anular o revocar ese acto mediante el procedimiento legal y con las garantías correspondientes.
Key excerptExtracto clave
Within that framework, the protective and pro natura principles, without prejudice to the prior study, establish that even when no harm exists, the mere danger that it may occur means that the land in question cannot leave governmental hands, since unnecessary risks cannot be taken in this field when those dangers may affect a considerable number of people. Moreover, the Water Law provision is mandatory and a matter of public order, and it cannot be interpreted as the party proposes—that once its purpose has been fulfilled, the positive rule may be disregarded for her benefit. On the contrary, that purpose would allow the setback radius to be larger under special conditions, but the text of the provision requires protection of at least the number of meters already stated. The law is unequivocal as to the procedure for annulling or revoking that act, as applicable, and this must be done exclusively through the legally prescribed process. Accordingly, any summary action or action taken without following that process becomes illegitimate and unlawful and is therefore not a viable course.En dicho marco, el principio protector y el pro natura, sin perjuicio del estudio previo, determinan que aún cuando no exista daño alguno, el solo peligro de la existencia de este, genera que el terreno en consideración no puede salir de manos gubernamentales, toda vez que no es posible en esta materia correr riesgos innecesarios en tanto los peligros pueden afectar a considerable cantidad de personas. Amén de que la norma de la Ley de Aguas resulta imperativa, de orden público e imposible de otorgar una interpretación como la parte lo pretende que cumplido el fin es posible incumplir la letra de la norma positiva en su beneficio. Por el contrario, el fin permitiría que en condiciones especiales el diámetro de retiro pudiera ser mayor, pero la letra de la disposición obliga a la protección mínima de los metros ya señalados. La ley resulta incontrovertible de cuál es el procedimiento para anular dicho acto o revocarlo según corresponda, lo que en efecto debe disponerse siguiendo exclusivamente el trámite legal. De esa manera cualquier gestión intempestiva o sin seguir ese trámite se torna ilegitima e ilegal; de manera que no es un trámite viable.
Pull quotesCitas destacadas
"Se trataría de pretender generar un derecho a partir de una acción ilícita y contraria al ordenamiento que de manera alguna puede ser aceptada por este órgano jurisdiccional."
"That would amount to attempting to create a right from conduct that is unlawful and contrary to the legal order, something this judicial body cannot accept under any circumstances."
Considerando VII
"Se trataría de pretender generar un derecho a partir de una acción ilícita y contraria al ordenamiento que de manera alguna puede ser aceptada por este órgano jurisdiccional."
Considerando VII
"Frente a dicho actuar administrativo, la conducta de la accionante se torna de buena fe y amparado al principio de confianza legítima, en tanto no le ha sido revocado el derecho constituido a su favor."
"In light of that administrative conduct, the claimant’s actions are deemed to have been taken in good faith and protected by the principle of legitimate expectations, because the right created in her favor has not been revoked."
Considerando VII
"Frente a dicho actuar administrativo, la conducta de la accionante se torna de buena fe y amparado al principio de confianza legítima, en tanto no le ha sido revocado el derecho constituido a su favor."
Considerando VII
"A manera de conclusión es posible asegurar que la pretensión expuesta por la actora es contraria al derecho, debiendo ser rechazada en su integralidad, como en efecto se dispone."
"In conclusion, the claimant’s requested relief is contrary to law and must therefore be rejected in its entirety, as is hereby ordered."
Considerando VII
"A manera de conclusión es posible asegurar que la pretensión expuesta por la actora es contraria al derecho, debiendo ser rechazada en su integralidad, como en efecto se dispone."
Considerando VII
"Tome nota el ente público de lo expuesto en la parte considerativa de esta resolución, en especial que la actora presenta un acto firme y declarativo de derechos por lo que sí es de su interés recobrar el bien objeto del litigio deberá seguir el procedimiento de ley, con las garantías correspondientes, y bajo ningún supuesto podrá actuar en forma intempestiva."
"The public entity shall take note of the reasoning in this judgment, particularly that the claimant holds a final act conferring rights; therefore, if it seeks to recover the disputed property, it must follow the procedure established by law, with the corresponding guarantees, and may under no circumstances act summarily."
Por tanto
"Tome nota el ente público de lo expuesto en la parte considerativa de esta resolución, en especial que la actora presenta un acto firme y declarativo de derechos por lo que sí es de su interés recobrar el bien objeto del litigio deberá seguir el procedimiento de ley, con las garantías correspondientes, y bajo ningún supuesto podrá actuar en forma intempestiva."
Por tanto
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Voto N° 0 41-2013 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, FOURTH SECTION, San José, at sixteen hours and fifteen minutes on Dirección13094.- Ordinary proceedings (proceso de conocimiento) brought by Ms. Nombre110720, also known as Nombre110720, married, identification card number CED87477 - -, and resident of Corredores, against Compañía Palma Tica S. A., corporate identification number three - one hundred one - one hundred seventy-three thousand nine hundred ninety-nine, represented by Mr. Nombre110721, married, mechanical engineer, resident of Dirección6702, identification card number CED87478 - -, and the Municipalidad de Corredores, legal-entity identification number CED87479 - -, represented by Mr. Nombre110722, married, holder of a bachelor’s degree in education, identification card number CED87480 - -, resident of Paso Canoas, and Ms. Nombre110723, married, holder of a licentiate degree in educational sciences, identification card number CED87481 - -, and resident of Ciudad Neily. Attorney Juan Emilio Jiménez Delegado appears as legal representative (apoderado) of the public entity; Attorneys Allan Guerrero Vargas as lead counsel for the private company and Fernando Gómez Concepción on behalf of the claimant. All natural persons are of legal age.
PROCEDURAL BACKGROUND (RESULTANDO):
Drafted by Judge Madrigal Jiménez; and, CONSIDERING (CONSIDERANDO):
The claimant contends that she possesses part of the property registered in the Puntarenas registry district under Real Folio number fifty-three thousand five hundred - zero zero zero, on which she built a forty-nine-square-meter house. She acquired that property through an allocation (adjudicación) by the Municipalidad de Corredores. She states that this status, together with the length of time she has enjoyed the property, entitles her to have the property at issue registered in her name. Palmatica establishes that on the twelfth day of September of one thousand nine hundred eighty-five, it executed a purchase and sale commitment (compromiso de compra-venta) with the Municipalidad de Corredores; that the property was fully paid for; and that the transfer was registered on the eighth day of April of one thousand nine hundred eighty-six under Real Folio number fifty-three thousand five hundred eighty-three - zero zero zero.
It asserts lack of standing to be sued and failure to state a legally valid claim. The Municipalidad de Corredores, meanwhile, acknowledges that it owns the property. It states that in March of one thousand nine hundred ninety-seven, the disputed lot was recommended for allocation to the claimant, but that the process was halted by external circumstances. It notes that the land is associated with a well that supplies the community and that it therefore cannot be registered in the interested party’s name because of the potential adverse effects in this regard, as it lacks the required setback (retiro). It states that, since March of two thousand one, Ms. Nombre110720 was offered land in Dirección181, Ciudad Neily, and that the real property was ultimately registered in her name so that she could build there lawfully; nevertheless, even after the legal transaction (negocio jurídico) was completed, she refused to leave.
At the oral and public trial, it established that the construction had been carried out without the permits required by law, resulting in a criminal complaint for tampering with seals and markings (violación de señas y marcas) when she disregarded the seals placed by the municipal government. It requested that the complaint be dismissed.
The following relevant facts are deemed significant for rendering this judgment:
The following are deemed unproven: a) The reasons why the subject matter of the litigation was originally acquired by the public-law corporation and remains registered in the name of the private company (there is insufficient evidence in this regard). b) That the plaintiff exercised possession peacefully and uninterruptedly as owner for the ten-year period prescribed by the relevant civil legislation (the case record). c) That the respondent Corporation followed the procedure for declaring an act adverse to the public interest (procedimiento de lesividad) established in section one hundred seventy-three of the Ley General de la Administración Pública with respect to the right declared in favor of the plaintiff, as previously ordered by the Third Section of this Court (there is no evidence in this regard). d) The existence of any compensable damage (the case record).
Environmental Law, as an autonomous body of law, has its own principles, which guide environmental activity. Most of these principles are reflected, in one way or another, in legal texts or are at least recognized by case law (jurisprudencia). It should also be recalled that Article Fifty of the Constitution enshrines the right to a healthy and ecologically balanced environment and that a series of principles, which will be analyzed in this section, derive from that same provision. Specialized legal scholarship (doctrina) has identified as guiding principles in this field at least the following: Equality; State Protection of Environmental Law; Sustainability; the Principle of Rational Use of Resources, so that the necessary balance may exist between the country’s development and the right to the environment; Environmental Quality; the Principle of Solidarity; the Precautionary Principle; the Preventive Principle; Publicity; Restorability; “The Polluter Pays”; the requirement to conduct an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) before commencing works; only a declared State of Necessity exempts compliance with environmental rules; the lack of financial resources of public institutions is not an excuse justifying a failure to protect Environmental Law; coordination to guarantee environmental protection; infringement of this Environmental Law occurs both through action and omission; the inapplicability of positive administrative silence (silencio positivo) in matters involving the use of natural resources; and public participation in environmental matters.
This list cannot be understood as exhaustive because, as a developing body of law, new approaches to the application and interpretation of that legal framework may be added. Equality of persons before the law, without discrimination of any kind, is a fundamental right recognized in our legal system by Article Thirty-Three of the Political Constitution and also established in Article Twenty-Four of the American Convention on Human Rights. The right to the environment and to its protection is likewise protected by this principle of equality, which must be applied in this field. Thus, all human beings equally have the right to enjoy an adequate environment and to obtain access to justice without any discrimination in order to assert their rights when the right to a healthy environment has been violated, whether directly or indirectly. Article Fifty of the Constitution declares that every person has the right to a healthy and balanced environment.
Article Two, subsection a), of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) embodies this principle by declaring that the environment is the common heritage of all inhabitants of the Nation and that, therefore, citizens are entitled to equal treatment at both the institutional level—within the Executive Branch—and the judicial level. The principle of State Protection of Environmental Law is also derived from Article Fifty of the Constitution, which establishes the State’s obligation to exercise a protective and governing role in environmental matters. In this regard, the Constitutional Chamber has stated that the State must “secure and protect the right against any risk or need; to defend is to bar, prohibit, and prevent any activity that threatens the right; and to preserve is an action intended to shield the right in advance from possible dangers so that it will endure for future generations.
The State must adopt the dual conduct of acting and refraining from acting: on the one hand, it must refrain from itself infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment; and, on the other, it must undertake the task of issuing the measures that make it possible to comply with constitutional requirements.” (voto 9193 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). In this manner, the Constitutional Chamber sets forth all the actions encompassed by the protection that the State must exercise for the purpose of safeguarding the environment, including both affirmative conduct and refraining from conduct, since, on the one hand, it must refrain from committing any act against the right to a healthy and ecologically balanced environment and, on the other, it must adopt an active approach by issuing such measures and regulations as it deems appropriate to safeguard this right.
The governing body in the field under consideration is the Ministry of Environment and Energy (it bears recalling that this ministry has changed its name), pursuant to Article Two of the Organic Law of this Ministry (Ley Orgánica de este Ministerio). Accordingly, although the State, as the entity called upon to provide protection in environmental matters, has assigned governing authority to a Ministry, the participation of a series of State entities and bodies that are called upon to interact in coordination with MINAE (or MINAET, depending on the historical period), including municipalities, is also necessary for this environmental-protection function to be genuine and effective. Sustainability in the use of natural resources is one of the universally accepted principles that also has a legal dimension. According to a United Nations report, sustainable development is development capable of meeting the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs (Loperena Rota, Nombre110724, los Principios del Derecho Ambiental, 1998, p. 62).
Article Two, subsections a) and b), of the Organic Law of the Environment, for its part, establishes the obligation of the State and private parties to participate in the conservation and sustainable use of the environment, as well as everyone’s right to enjoy a healthy and ecologically sustainable environment in which to develop. It has also been noted that environmental degradation constrains the possibilities for human development; consequently, the term “sustainable development,” which encompasses both rights, has come into common use. In this regard, the Constitutional Chamber has defined “sustainable development” as “one of those general policies adopted by the State to expand the possibilities for everyone to fulfill their aspirations for a better life by increasing production capacity or by broadening the possibilities of attaining equitable progress between population growth and natural systems.
Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, the direction of investments, the channeling of technological development, institutional changes, and everything else that contributes to meeting present and future human needs.” (voto 1763-94). The principle of rational use of resources, so that the necessary balance may exist between the country’s development and the right to the environment, is closely related to the preceding principle and might even be considered part of it. This principle—rational use of resources—has its constitutional basis in Article Sixty-Nine of the Constitution. This principle, however, contains an ideological component, which to some extent creates problems in its application because it also encompasses indeterminate legal concepts (conceptos jurídicos indeterminados), such as rational use and the necessary balance between development and the environment.
These concepts often generate uncertainty when applied. The Public Administration is responsible for determining this point of balance and, ultimately, the courts will do so. Regarding the principle under consideration, the Constitutional Chamber has stated that: “...environmental protection must be directed toward the appropriate and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that production and the use of technology should yield not only economic gains (freedom of enterprise), but above all development and a favorable evolution of the environment and natural resources alongside human beings—that is, without causing harm or injury...” (voto 6322-2003).
Accordingly, environmental protection must be directed toward the appropriate use of its elements, since conservation of the environment is necessary, but the use of its resources is also essential for undertaking development processes for the benefit of society as a whole. Society, in turn, demands, on the one hand, environmental protection and, on the other, the country’s development, which, in a country such as ours, is often based on its natural wealth. Thus, the Constitutional Chamber has stated that “it is necessary to choose sustainable development, which meets the needs of the present without compromising our capacity to meet those of the future. It is therefore a policy whose core is long-term planning through State policies, which must satisfy all requirements imposed by existing rules and which, logically, in this field must be viewed under restrictive criteria, because if natural resources are destroyed or damaged by a hasty decision, or when the required conditions are not met, economic, social, and political development will be affected and decline, logically resulting in a loss of citizens’ quality of life and, consequently, the loss of invaluable wealth generously bestowed upon us by Nature.
This development means recognizing that we wish to have continuous access to the resources that make life possible and that, if we expand the benefits of the industrial process, we must be aware of the implications and limitations posed by that course.” (voto 4423-93). The Principle of Environmental Quality is a fundamental parameter of quality of life, since it is linked to the life that each individual may lead and, in turn, to the use made of the environment for personal development. Thus, the Constitutional Court has held that the right to a healthy and ecologically balanced environment entails the corresponding duty to protect and preserve the environment through the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself. (Voto 6233-2993). In this regard, whenever an activity is shown to be harmful to health, the principle under consideration has been violated. Likewise, when an economic activity entails the loss of an important natural resource, that activity must be prohibited, because otherwise environmental degradation, and with it the deterioration of people’s quality of life, would be encouraged.
The basis for this principle may likewise be found in the aforementioned Article Fifty of the Constitution, and it is also embodied in international instruments guaranteeing environmental protection, such as the Stockholm Declaration. As regards the principle of solidarity, because the right to the environment is a third-generation right (derecho de tercera generación), it has developed under the value of solidarity, just as freedom and equality were the principles and values that respectively guided first- and second-generation rights. It has been established as an “authentic, formalized legal principle that gives rise to enforceable obligations within social relationships” (Real Ferrer, El Principio de Solidaridad en la Declaración de Río, 1994, p. 78).
The principle of solidarity entails and gives rise to collective responsibility for its realization, which is shared but differentiated. The 1992 United Nations Conference on Environment and Development established that: “States shall cooperate in a spirit of global solidarity to conserve, protect, and restore the health and integrity of the Earth’s ecosystem. In view of the different contributions to global environmental degradation, States have common but differentiated responsibilities. Developed countries acknowledge the responsibility that they bear in the international pursuit of sustainable development, in view of the pressures their societies place on the global environment and of the technologies and financial resources available to them” (Principle 7 of the 1992 United Nations Conference on Environment and Development). The emergence of the principle of solidarity reveals a humanization of and concern not only for the enjoyment of the present right, but also for its preservation to ensure its enjoyment by future generations.
The right of future generations, in turn, entails a series of interrelated intergenerational rights and duties, which are divided into 3 basic principles: a- Principle of conservation of options: this is reflected in the right of each generation to receive the diversity of natural resources and the corresponding duty to maintain them, which entails their rational and efficient use. b- Principle of conservation of quality: this entails the right of all generations to receive the planet in optimal condition and, in turn, a corresponding duty to preserve those conditions and pass them on to future generations so that they do not receive it in worse condition. c- Principle of conservation of access: the right of equitable access to the legacy of past generations and the duty to secure such access for all their members (Franco del Pozco, Nombre64645, The Human Right to an Adequate Environment, in Human Rights Notebooks, Bilbao, 2000, p. 21).
The precautionary principle (principio Precautorio), for its part, is one of the most extensively developed principles, both in legal scholarship and in case law, and has been regarded as an essential component of environmental law. Public Administrations have an obligation to act to protect everyone’s right to the environment, and thus principles of administrative action specific to environmental protection, which distinguish this field, have been delineated. It is important to point out that the precautionary principle constitutes a standard for the legality of administrative conduct, and on this matter Dr. Aldo Milano notes that “a large proportion of risky activities are subject to an administrative police regime (régimen de policía administrativa), which manifests itself in the granting or denial of administrative authorizations. This gives rise to disputes concerning such decisions, either because it is considered that granting authorization in a specific case violates the precautionary principle, or because, when authorization is denied or made subject to conditions on the basis of that principle, the affected party considers the decision unlawful.” Thus, referring to a specific case from French case law, he states that the decision challenged in administrative litigation (contencioso administrativo) constitutes the final step in the lengthy procedure for assessing the safety of the activity in question, and that legal scholarship finds in the precautionary principle a source of law that requires the Administration to act in a particular manner, such that—if that manner of acting, namely the procedure, is not observed—the final act adopted will be deemed null and void (see Milano, Aldo.
“The Precautionary Principle,” 2005, pp. 55 to 58). The precautionary principle, also known as the Principle of Prudent Avoidance (Principio de la Evitación Prudente), gained force with the 1992 Rio Declaration (Earth Summit), although the concept had already been developing in other international agreements, such as the Stockholm Declaration and the World Charter for Nature. Article fifteen of the Rio Declaration sets forth this principle by stating that: “In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” At the national level, article eleven of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) enshrines the precautionary principle in virtually the same terms as the Rio Declaration.
The precautionary principle has raised several questions, most notably: the issue of reversing the burden of proof in environmental matters; the balance that must exist between enforcement and preventive measures; and the incentives that should be provided to industries and other businesses through policies that encourage environmental protection. With respect to reversal of the burden of proof (reversión o inversión de la carga de la prueba), this means that the defendant is called upon to offer evidence rebutting the substance of the claim, without overlooking the fact that environmental law is more concerned with preventing harm than with remedying it. This is expressly regulated in article one hundred nine of the Biodiversity Law, which provides: “The burden of proving the absence of unauthorized pollution, degradation, or adverse impact shall rest upon the person requesting approval, permission, or access to biodiversity, or upon the person accused of having caused environmental damage,” a provision that must be read in close connection with article five of the same Law, which states that the provisions of that legislation shall serve as the framework for interpreting all other rules governing the subject matter of that Law.
This means that, in environmental matters, the classic rule that “the person who asserts must prove” is displaced, and the theory of the shifting burden of proof (carga dinámica de la prueba) assumes a predominant role; under that theory, “the burden is shifted to the person who, by reason of their particular circumstances, is in a better position to bring the evidence into the proceedings, regardless of whether that person is the plaintiff or the defendant” (regarding the shifting burden of proof, see judgment N° 212-2008 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, issued at 8:15 on March 25, 2008). This position is accepted by environmental-law scholarship, which has stated the following in this regard: “In environmental proceedings, particularly by virtue of the precautionary principle, the traditional allocation of the burden of proof is modified (under which the principle is that ‘any person who alleges a fact in support of a claim or defense bears the burden of proving it’), and, as a function of precaution, the doctrine of shifting evidentiary burdens comes into play as a means of easing the arduous task of producing nearly impossible evidence which, in certain circumstances, was imposed without regard upon one of the parties (plaintiff or defendant) because of a misunderstanding of the sacrosanct a priori rules governing the allocation of proof.
Finally, the foregoing modifications in the sphere of environmental proceedings require recognition of a ‘true body of environmental procedural law,’ whether or not it is regarded as an autonomous branch; and the scientific and technical complexity of environmental cases, which demand unprecedented solutions to equally unprecedented problems, makes it advisable, as a mechanism for moving beyond traditional legal structures, to establish courts specialized in environmental matters as guarantors of the effective application of the precautionary principle.” (Nombre5945, María Paulina. “The Precautionary Principle.” In Environmental Protection, Argentina, 2008, p. 122). Closely related to this procedural variation, legal scholarship emphasizes the active role of the Judge in dealing with an environmental matter and states the following in that regard: “But it was Law N° 25.675 (LGA) that enshrined unprecedented innovations concerning judicial powers (case-management and investigatory powers), assigning the adjudicator a fully active and inquisitorial role as guarantor of the application of the precautionary principle in proceedings seeking to preserve the natural balance (see article 32 LGA), without this entailing any breach of the principle of congruence (principio de congruencia).
(...) it is concluded that there are no areas immune from the normative force of the Constitution and environmental laws, particularly the General Environmental Law, which constitute environmental public policy rules (orden público ambiental) that confer broad powers, including the power to review even technical matters, enabling the Judge to give full effect to the precautionary principle at every stage of the procedural course, in a concrete and undoubtedly far-reaching endeavor in pursuit of the right to effective judicial protection.” (idem, Nombre5945, p. 117). The role that legal scholarship assigns to the Judge in dealing with environmental matters is not separate from the model assigned to the Administrative Litigation Judge (Juez Contencioso Administrativo) by the Political Constitution and the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo).
The Biodiversity Law, whose provisions apply to the remainder of the legal system in environmental matters, expressly provides in article one hundred eight that “in biodiversity matters and until an environmental jurisdiction exists, every dispute shall fall within the exclusive jurisdiction of the administrative litigation courts,” except in cases that involve neither an administrative act nor the public domain. With this jurisdiction established, it must be recalled that the administrative litigation jurisdiction possesses broad review powers under article forty-nine of the Political Constitution, enabling it to exercise both subjective review, consisting of the protection of individuals’ substantive legal positions (subjective rights and legitimate interests), and objective review, consisting of ensuring the legality of the administrative function of the entire Public Administration (whether actions or omissions).
Article one of the Code of Administrative Litigation Procedure reproduces the substance of article forty-nine of the Constitution and states that the purpose of the administrative litigation jurisdiction is to protect the legal positions of every person, guarantee or restore the legality of any conduct by the Public Administration subject to administrative law, and hear and decide the various aspects of the legal-administrative relationship (Jinesta, Ernesto. “Manual of Administrative Litigation Proceedings,” 2008, p.29). National legal scholarship reaffirms the broad review role of the Administrative Litigation Judge in our legal system, stating as follows: “When the provision permits review of the ‘administrative function,’ it unequivocally adopts a broad formula of oversight under which the Judge is empowered to review administrative conduct in its entirety. Indeed, the provision decisively eliminates any limitation constructed around the subject matter of administrative litigation, because, by placing the full scope of the administrative ‘function’ under the Judge’s supervisory eye, it opens the jurisdictional field to any administrative function, behavior, or conduct.
It should be noted that the administrative litigation jurisdiction is not assigned review of administrative ‘activity’ or ‘action,’ much less of an ‘administrative act,’ but rather of the ‘function,’ which, not coincidentally, encompasses not only all of them but also the entire sphere of inaction.
When the article assigns control of the “function” to the Judge, it allows the Judge to legally analyze any of the functions inherent to it and any of its conduct in any of its administrative manifestations. The Tribunal may review both active conduct and omissions. Provided that the conduct is administrative and that the review is performed within the legal framework, there is, or should be, no sphere exempt from judicial review (control jurisdiccional); its review may and must be complete, with no immunity whatsoever as to its subject matter. (...) In this respect, the constituent authority provides us with a new closing safeguard, an additional security mechanism guaranteeing full and universal review, because, in addition to subjecting the administrative function to judicial review of legality, it allows the Judge to determine whether or not that function is consistent with the purposes that justify it.” (González, Oscar.
“Judgment”. In: The New Contentious-Administrative Proceeding, 2006, p.426). Regarding the leading and active role exercised by the Judge within the dynamics of the Procedural Code, it is stated: “Such active and organizational autonomy for restoring the public legal order (written and unwritten) and effectively protecting legitimate interests (intereses legítimos) and subjective rights (derechos subjetivos) confirms the importance of this jurisdiction as a mechanism for remedying and protecting legal situations that may be affected by the improper intrusion of public authority through its extensive universe of bodies and entities, with their officials acting generally de iure and, exceptionally, de facto. (...) It even altered the classic civil-law principle that identifies the subject matter of the proceeding with the claims alleged and asserted by the parties, so that the judicial authority, as an active participant in the proceeding, administers justice not only in accordance with the relief sought but also by adjusting the claims to ensure prompt and full justice, pursuant to the new legislation, in order to fulfill the values embedded in the rule of law and present in every proceeding for the restoration of legality or, more accurately, of the legal order.
Under the new framework, instead of being governed solely by the party-presentation principle (principio dispositivo), the judge will also be governed by the inquisitorial principle (principio inquisitivo), characteristic of constitutional courts, as when, in our case, the Sala Constitucional orders the losing parties in amparo actions (acciones de amparo) to pay all costs and damages, even though the prevailing parties did not request such relief.” (Jiménez, Nombre25610. “Constitutional Foundations for Reform of the Contentious-Administrative Jurisdiction”. In: The New Contentious-Administrative Proceeding, p. 18 y 19, 2006). Returning to the precautionary principle (principio precautorio), once the action that caused environmental damage has occurred, attention focuses on finding the best solution, both legally and practically, with the understanding that any remediation undertaken will never fully restore the original situation.
Accordingly, the imposition of principles such as “The polluter pays” could be open to criticism, since it would run counter to the preventive purpose that is one of the fundamental pillars of Environmental Law and would instead encourage environmental degradation in exchange for payment or financial compensation for the damage caused; however, the law must also establish remedial measures when precautionary or preventive measures are ineffective (as often occurs in practice). The Sala Constitucional has also frequently called it the “in dubio pro natura” principle (voto 2000-9773 de la Sala Constitucional), stating that it entails a kind of reversal of the burden of proof (inversión de la carga de la prueba), since a lack of certainty regarding the consequences of an activity is sufficient grounds not to carry it out. Legal scholarship has established that this principle concerns general environmental policies and that the preventive principle (principio preventivo) applies in specific cases.
In environmental matters, there is scientific uncertainty regarding the potential damage that certain types of activities may cause. The precautionary principle refers to the cautious approach that must be taken whenever a reasonable doubt arises concerning the hazardous nature of any activity with environmental repercussions, either to prevent the activity or to adopt the measures necessary to avert potential damage. (Loperena Rota, Nombre110725, The Principles of Environmental Law, España, 1998, p. 93). The preventive principle—which is also closely related to the preceding principle—concerns the projection of the known harmful consequences of certain activities. The purpose of this principle is to try to prevent them in advance; for example, through preventive policies embodied in environmental impact assessments (Evaluaciones de Impacto Ambiental). In specific cases, this principle takes the form of precautionary measures (medidas cautelares).
The scholarly and legislative development of interim relief (tutela cautelar) is, logically, centered on judicial proceedings. Because of the slowness of proceedings and the genuine situations of injustice that this may cause, comparative law has recognized the need to implement precautionary measures. Nevertheless, interim relief is not confined solely to the judicial sphere; its application is also contemplated in administrative proceedings (procedimientos administrativos). In environmental proceedings, interim relief has acquired decisive importance in the exercise of everyone’s right to a healthy environment. In judicial proceedings, the principal function of precautionary measures is provisionally to ensure the effectiveness of the final judgment, so that it does not become a mere declaration of principles. According to national legal scholarship, there is a fundamental right to interim relief that forms part of the right to prompt and full justice set forth in article 41 of the Constitution.
(Jinesta Lobo, Atypical Precautionary Measures in Contentious-Administrative Proceedings, in The Constitutional Dimension of Contentious-Administrative Jurisdiction, p. 171). In this regard, national case law has stated that “ III. ... It is obvious that the right to interim relief and the corresponding duty of the judicial body to grant it when the conditions established by law are met—a right held by every litigant—have deep constitutional roots and, more specifically, form part of the bundle of powers constituting the essential content of the fundamental right to prompt and full justice (effective judicial protection (tutela judicial efectiva), or, in the terminology of the Sala Constitucional, the general right of access to the courts, artículo 41 de la Constitución Política). In this sense, it may be maintained that there can be no prompt and full—effective—judicial protection without flexible and expeditious interim relief.”(Voto 405-95 de este Tribunal, emphasis not in the original).
In Environmental Law, the requirements for precautionary measures take on even greater importance because environmental damage is irreversible. Regarding the publicity principle (principio de publicidad), it should be recalled that the Administration has a duty to make public information concerning public or private activities related to the environment, given the public interest involved. According to the Spanish author Martín Mateo, the disclosure or publication of data is likewise the foundation on which the protective action of Public Administrations, environmental education, and research rest (Treatise on Environmental Law, España, 1991). Article thirty of the fundamental charter guarantees access to administrative departments for the purpose of obtaining information on matters of public interest. In environmental matters, however, the concept of information and access acquires a new dimension and is understood as the right of an individual or community to request information and to be informed by any state entity or body concerning any project that may affect the right to a healthy and ecologically balanced environment (Nombre368, Ana Virginia, Constitutional Guarantees and Implications of the Environment, in Notes on the Justice Sector and Environmental Law, Costa Rica, 1997, p. 286).
In turn, the restorability principle (principio de restaurabilidad) applies where civil liability arises from the infliction of an injury; the sanction imposed on the responsible party may be compensation for the damages caused or restoration of the situation altered by the violation to its original condition. Legal scholarship has maintained that, unlike other fields in which there is generally a choice whether to restore the damaged thing, effective environmental restoration is indispensable and not optional for the administrator of the damaged asset, particularly because environmental assets are commonly owned and the environment may not be damaged with the resulting financial compensation allocated to other uses (Loperena, 1998, p. 73). It is clear, however, that restoration will constitute the sanction insofar as it is possible. Articles fifty-three and fifty-four of the Ley de la Biodiversidad embody this principle and thus require the State [including autonomous institutions] to adopt restorability as a governing principle of its actions, through the duty to promote it and, where environmental damage has already occurred, to pursue its recovery, rehabilitation, and restoration.
As for the “polluter pays” rule, according to legal scholarship, Environmental Law has enshrined the principle of strict noncontractual liability (responsabilidad extracontractual objetiva), without examining the fault or negligence of the agent that caused the environmental damage (Loperena, 1998, p. 64); this principle might be considered included within the environmental liability established by the Ley Orgánica del Ambiente in article two, subsection d) [concerning environmental principles], which is a broad liability clause providing that: “Anyone who pollutes or damages the environment shall be liable in accordance with the laws of the Republic and the international agreements in force.” This principle is Anglo-Saxon in origin and must be understood as follows: “Under the ‘polluter pays’ principle, the person responsible for pollution, (...), or polluting agent, is understood to mean the natural or legal person subject to private or public law who directly or indirectly damages the environment or creates the conditions for such damage to occur.
The principle seeks to prevent environmental-protection policy from being based on state subsidies and aid and to prevent the Community from bearing the burden of combating pollution, with the polluter instead bearing the cost of the measures necessary to eliminate the pollution or reduce it to standards or levels equivalent to environmental-quality objectives.” (Ibídem, p. 67). For the polluter, this principle would entail paying for and complying with any precautionary measures ordered; ceasing or modifying the polluting activity; paying the applicable fines; and repairing and compensating for the damages caused. Regarding the completion of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) before work begins, although at first glance it might appear to be an obligation rather than a principle, legal scholarship has regarded it as a principle whose constitutional basis is derived from mandate fifty of the fundamental charter, insofar as it requires the State to guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment.
In Environmental Law (Derecho Ambiental), preventive measures are of vital importance, since preventing harm is always better than repairing the damage caused, as restoring nature to its previous state is no easy task. Preventive measures include the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), which is mandatory for both the State and private parties. In our country, the first statutory provision involving this concept was the Código de Minería, enacted through Ley Número 6797. Article one hundred and one provides that “in order to ensure the rational use of national resources and protect their future uses, concession holders shall conduct environmental impact studies of their activities beforehand and publicly. These studies shall be conducted by qualified technical personnel in accordance with the standards provided by the State, and if the studies are deemed deficient, they may be rejected by the government oversight agency.” (Emphasis not in the original).
Likewise, the Reglamento al Código de Minería contains, in Article thirty-four et seq., the provisions established by the Comisión Gubernamental de Control Ambiental concerning environmental impact studies. Furthermore, the Ley de Conservación de Vida Silvestre, in section 26, establishes the authority of the “Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas to grant permits for the importation of wildlife species. Every application for such permits shall be submitted to that Directorate together with an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), which, for purposes of this Law, shall be considered a public document and shall include the following requirements....” Subsequently, the Ley de Hidrocarburos established provisions concerning environmental protection, stipulating the obligation to conduct an environmental impact study for the development of hydrocarbon exploration and exploitation activities.
This regulatory development achieved an important and significant advance in nineteen ninety-five with the publication of the Ley Orgánica del Ambiente, which included a variety of provisions relating to the environmental impact study and thereby created the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Accordingly, Article seventeen of this body of law provides that human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material waste require an environmental impact assessment by the Secretaria Técnica Ambiental (SETENA). This principle has also been incorporated into a series of international instruments, such as the Declaración de Río, whose principle seventeen provides that “an environmental impact assessment shall be undertaken as a national instrument for any proposed activity that is likely to have a significant adverse impact on the environment and is subject to a decision by a competent national authority.” The Convenio sobre Diversidad Biológica y sus Anexos I y II establishes that “Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate: establish appropriate procedures requiring environmental impact assessment of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity, with a view to avoiding or minimizing such effects, and, where appropriate, allow public participation in such procedures....” For its part, the Sala Constitucional has made a significant contribution by holding that “the environmental impact study is established as the appropriate instrument available to the State to ensure a balance between the conservation of natural resources and sustainable human development.
Thus, human activity involving intervention in, alteration of, or destruction of the environment must conform to what is environmentally most beneficial to the State and the community, or to groups that may be affected.” The environmental impact study may not be waived for development, exploitation, or exploration projects, whether by law and still less by any lower-ranking provision, precisely because it is grounded in the Constitución Política. Lastly, it should be noted that completion of the environmental impact study does not entail putting the project in question into operation, since it is a prerequisite that must necessarily be fulfilled in the stipulated cases. As for the principle that only a declared state of necessity (Estado de Necesidad) creates an exception to compliance with environmental provisions, it may be regarded as a rule rather than a principle, because the sole exception to compliance with environmental provisions and principles is determined to be a state of necessity, since the State is charged with preserving public order.
Accordingly, it must be said that the basis of this “principle” is the state of necessity; that is, necessity itself becomes the basis. Thus, where temporary and urgent situations arise in which the continuity of public services becomes necessary, exemption from environmental regulations (normativa ambiental) is permitted; it is sufficient for the triggering event to occur—for example, a flood, earthquake, or epidemic—or for there to be a high degree of certainty that the event will occur, in order for a state of necessity to be declared. Accordingly, the Public Administration (Administración Pública) is permitted to take action without complying with an environmental provision. Examples include constructing a bridge without conducting an environmental impact study or carrying out a project without a health permit. A state of necessity must not, however, be confused with a contingency (Contingencia), which may be defined as a future event that may or may not occur.
In such cases, exemption from environmental regulations is not possible, since there is no certainty that the event will occur. In this regard, the Sala Constitucional has held that “not only regulations, but also actions by public institutions that waive the ordinary formalities and procedures governing the ordinary activity of the Administration, are contrary to Constitutional Law (Derecho de la Constitución).” (Voto 6503-2001). Consequently, “for an emergency measure to be understood as implementing the Constitution, it must be aimed solely and exclusively at resolving the emergency situation giving rise to it and must also pursue the common good; that is, it must be fair and also reasonable (proportionate in the strict sense).” (voto 6322-2003 of the Sala Constitucional). The principle that public institutions’ lack of financial resources is not an excuse justifying a failure to protect Environmental Law is a premise developed through the progressive advancement of economic and social rights and the application of the principle prohibiting social regression (principio de la prohibición del retroceso social).
In the words of the Sala Constitucional, “the lack of budgets (financial resources, materials, and/or qualified personnel) cannot become a boundary between respect for and violation of fundamental rights; that is, it cannot be a reason for the Administration to refrain from acting and taking concrete measures so that, through its administration, it may find solutions to environmental problems brought before it by private parties....” (voto 6322-2003 of the Sala Constitucional). A vital aspect must not be overlooked: this statement must be analyzed together with the principle of budgetary balance (principio de equilibrio presupuestario), since the Public Administration is required to maintain a balanced budget. This gives rise to an interesting phenomenon, because, on the one hand, the State is required to protect the environment and may not invoke a lack of resources as an excuse for failing to do so, while, on the other hand, the Administration cannot abruptly disrupt the budgetary balance in order to fulfill its constitutional duties and obligations.
Consequently, it is necessary to find a means of complying with both requirements so that environmental protection is ensured while budgetary balance is also maintained. In other words, the two principles must be applied harmoniously and comprehensively. It should be noted that, in most cases, a lack of budgetary resources is more a consequence of the prevailing policy in the field than of the nonexistence of the resources themselves. The principle of coordination among the various subdivisions of the Public Administration (Coordinación entre las diferentes dependencias de la Administración Pública), meanwhile, derives from the principle of State unity (Unidad Estatal). This is apparent from constitutional case law, which has stated in this regard that “protection of the environment is a task incumbent equally upon everyone; that is, the State—as a whole—is obligated to take the measures necessary to protect the environment in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, or excessive or improper use of natural resources that endanger the health of those subject to its administration.” (Ibid., emphasis not in the original).
In Spain, this principle is expressly contained in sections one hundred forty-eight and one hundred forty-nine of the Constitución Política and is known as the principle of organizational coordination (Principio de Coordinación Orgánica); it is based on the fact that the Constitution assigns responsibility for protecting natural resources jointly to the State and the Comunidades Autónomas. Coordination occurs when a problem exceeds the authority of a particular entity, thereby requiring coordination with the corresponding public entity or body, and has been defined as “the ordering of the relationships among these various independent activities, taking into account their convergence upon the same object or entity in order to make it useful to an overall public plan, without eliminating the reciprocal independence of the acting parties.” (Ibid., emphasis not in the original). Within the Costa Rican legal system, this principle is enshrined at the statutory level in Article 3 of the Ley Orgánica del Ambiente and, at the international level, has been stated, among other instruments, in the Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano, which provides that “in order to achieve more rational management of resources and improve environmental conditions, States should adopt an integrated and coordinated approach to their development planning so as to ensure that development is compatible with the need to protect and improve the human environment for the benefit of their population.” From the foregoing arises the need for coordination by the State to fully discharge its constitutional obligations, a need that becomes even more important when the protection and preservation of the environment are at issue.
In this regard, although there is a governing body in the field, namely MINAE, collaboration from other agencies or subdivisions is necessary, and this Ministry is empowered to bring together all parties involved, including the municipalities, which in certain matters are even the only entities with jurisdiction.
That infringement of this Environmental Law (Derecho Ambiental) may result from both action and omission follows from the Political Constitution itself, in the oft-cited Article Fifty, since, as the Constitutional Chamber has stated, “omissions in the duty to protect the environment and comply with environmental regulations are constitutionally relevant because, as a consequence of the Administration’s inaction in this area, harm may be caused to the environment and natural resources, sometimes with consequences similar to or greater than those arising from the Administration’s actions.” (Ibid.). In this regard, one might even contemplate the failure to enact a law essential for protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment, or the construction of a project without approval of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental); or the failure to perform oversight duties; these being merely a few examples in which the Administration’s inactivity, whether formal or material, may cause serious harm to the environment, often greater than the harm caused through affirmative actions.
Regarding the inapplicability of affirmative administrative silence (silencio positivo) in matters involving the use of natural resources, as is well known, affirmative administrative silence is an instrument of administrative law (derecho administrativo) and applies to any State oversight activity when, after the expiration of a reasonable period—which in our legal system is one month [unless a provision establishes a different period] following submission of the application—the Administration fails to review the activity, in which case approval is deemed granted. It applies to permits, authorizations, and licenses, pursuant to Articles Three Hundred Thirty and Three Hundred Thirty-One of the Ley General de la Administración Pública. Nevertheless, this rule does not apply in environmental matters because the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment takes precedence.
On this subject, the Constitutional Chamber has stated: “...these rules—affirmative administrative silence—do not apply to permits for the exploitation of natural resources (forest, mineral, marine, national waters, forces derived from water resources, etc.), [...], precisely by virtue of the superior value (public interest) of environmental protection, and precisely because Environmental Law is conceptualized as a fundamental right [...]” (Op. Cit.). This principle was established by the Constitutional Chamber for forest resources; however, because protection extends to all of nature, it is understood to govern all environmental matters, since the inapplicability of affirmative administrative silence in environmental matters may be said to be justified by the superior value—that is, the public interest—of protecting the environment as a fundamental right. At the statutory level, this “principle” has been expressly enshrined, including in the Ley Forestal, which provides, in very broad and clear terms, that affirmative administrative silence does not apply to matters involving natural resources.
The problem is that its enshrinement as a principle should be stated more directly and expressly because, as is well known, one way of protecting the environment is precisely to prevent permits for the exploitation of natural resources from being deemed granted because of the Administration’s inaction, as such permits would, in many cases, cause irreparable harm to the environment or even the loss of some of its components. Lastly, citizen participation (participación ciudadana) in environmental matters is enshrined as a principle whose foundation derives from Articles Twenty-Seven, Thirty, and Fifty of the Constitution, because citizens have the right to access available information and to have it disclosed for decision-making purposes. Citizen participation is a consequence of the democratic principle (principio democrático) and encompasses the right to information concerning environmental projects or projects that may cause harm to natural resources and the environment, as well as the guarantee of effective participation in decision-making.
Article Ten of the Rio Convention, for its part, elevated participation to the status of a principle in environmental matters by providing that “the best way to address environmental issues is through the participation of all interested citizens at the appropriate level. At the national level, every person must be adequately informed about the environment by public authorities, including information concerning hazardous materials and activities in their communities, and must have the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information available to all. Effective access shall be provided to judicial and administrative proceedings, including compensation for harm and the relevant remedies.” (Emphasis not in the original). In Spanish Law, the Constitution itself provides for citizen participation in Article One Hundred Twenty-Nine Point One by stating that “The Law shall establish the forms of participation by interested parties in Social Security and in the activities of public agencies whose functions directly affect quality of life or general welfare.” In addition to its constitutional foundation, in our legal system the Ley Orgánica del Ambiente incorporates this principle, as does the Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; they even provide for a public hearing (audiencia pública) during the Environmental Impact Study procedure.
The Costa Rican legal system is therefore not detached from this important tenet, since in a democratic State governed by the rule of law (Estado Democrático de Derecho) such as ours, public participation is one of the fundamental pillars and should be further strengthened.
Article one hundred twenty-one, subsection fourteen, of the Political Constitution provides: “(...) In addition to the other powers conferred upon it by this Constitution, the Legislative Assembly shall have exclusive authority to: (...) 14) Decree the transfer or allocation to public uses of property belonging to the Nation (...).” This constitutional provision has been developed in Articles two hundred sixty-one through two hundred sixty-three of the Civil Code; the first of these states: “Public things (cosas públicas) are those that, by law, are permanently allocated to any service of general utility, and those that everyone may use because they have been made available for public use. All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or the Municipalities, which, for this purpose, as civil persons, are no different from any other person.” The following provision, in turn, adds: “Public things are outside commerce and may not enter into commerce unless legally so provided by removing them from the public use to which they were allocated.” Thus, the public domain (dominio público) is understood as the set of assets subject to a special legal regime different from that governing the private domain (dominio privado), which, in addition to belonging to or being administered by public legal entities, are dedicated or allocated to purposes of public utility, as manifested in the direct or indirect use that any person may make of them.
This definition should also include the existence of public assets (patrimonio público), understood as a series of assets that, by provision of the constituent authority, or pursuant thereto (normally expressly established in an ordinary statute), constitute assets of the Nation under the administration of the State, which may eventually confer some legal status arising from them. In such cases, those assets are not directly or indirectly available to the community, nor are they necessarily allocated to a public service; they normally have considerable economic value, and the Nation has reserved them for itself for the benefit of the community. Under the cited legal provisions, the State owns both public-domain and private-domain assets; public assets are those to which a law assigns a purpose for public or general use, are known as “public-domain assets” (bienes demaniales), and are inalienable, not subject to prescription, immune from attachment, and not subject to private claim.
The rationale underlying public assets is that the Nation’s ownership of them predates the State itself, as they are a prerequisite for coexistence in society. The State merely administers them, which, as a general principle, prevents their removal from the public sphere. In other words, they are dedicated by their very nature and intended purpose (See Sala Constitucional, voto 2306-91 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991). They are said to belong to the Nation because the State is limited to safeguarding and protecting them and, in principle, may not dispose of them. These assets are outside private commerce and therefore have a legal nature and regime distinct from private assets—which are governed by the right of ownership under Article 45 of the Political Constitution—because, by the express will of the legislature or by their very essence, they are dedicated to the special purpose of serving the community directly or indirectly, or constitute State assets, that is, they serve the public interest; accordingly, they cannot be privately owned and cannot belong individually either to private persons or, strictly speaking, to the State, because the latter is limited to administering and safeguarding them.
Thus, the legal nature of public-domain assets is defined by their intended purpose, insofar as they are dedicated to and serve public use, as recognized by the relevant legal scholarship. Accordingly, Nombre33033, Miguel S., in his work Tratado de Derecho Administrativo (Tomo V. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1992., pág. 25), stated: “For an asset or thing to be considered part of the public domain and subject to the applicable regime, that asset or thing must be dedicated to ‘public use,’ whether direct or indirect; in the ‘latter’ case, it must involve things directly dedicated—as ‘end assets’ or ‘assets for use’—to common utility or convenience, excluding from the public domain those State assets that are merely instrumental in nature.” State-owned private assets, on the other hand, are governed by private law with certain elements specific to public law. These assets are within private commerce; they may be transferred and appropriated, and they are not exempt from prescription; therefore, they may be acquired by adverse possession (usucapión) for the benefit of private persons, in accordance with the aforementioned Article two hundred sixty-one.
Note that the distinction turns on the intended purpose of the asset, namely, whether it is dedicated to common use or to serving the common good (see Sala Constitucional en sentencia número 2301-91, de 6 de noviembre de 1991 mil novecientos noventa y uno y 2000-06903 de las 15:48 horas del 8 de agosto de 2000). As noted above, because of their special legal nature, they possess the following attributes: they are not subject to prescription, meaning that ownership of them, or even mere possession, cannot be acquired through the passage of time; that is, they cannot be acquired by adverse possession, nor can rights in them be lost by prescription. Consequently, permits for use (permisos de uso) granted by the Administration over them are always precarious in nature, meaning that the Administration may revoke them at any time for reasons of expediency or convenience—under Articles 154 and 155 of the Ley General de la Administración Pública—and concessions granted for their exploitation may likewise be canceled through the applicable proceeding.
They are immune from attachment, meaning that they cannot be subject to any lien or attachment, whether by private persons or by the Administration; and they are inalienable, meaning that they are outside private commerce and therefore cannot be transferred, sold, or acquired, whether gratuitously or for consideration, by private persons or by the State. They are thus excluded from private commerce and subject to a special, heightened legal regime. Moreover, their use and exploitation are subject to the police power (poder de policía), because, as assets that cannot be possessed, much less owned, they may be used and exploited only through duly authorized acts, whether by concession or permit for use granted by the competent authority, and under the constant supervision of the Public Administration. A public asset may be natural or artificial, depending on whether it is an asset declared public by the legislature in the state in which nature presents or provides it (a river, for example), or an asset declared public by the legislature whose creation or existence depends on human action (the construction of a street or public park, for example).
Dedication to public use (afectación) is the act or expression of intent by a public authority through which a thing becomes incorporated into the community’s use and enjoyment, and it may be effected by statute or administrative act. Legal scholarship distinguishes between “assigning public status” to an asset and the “dedication” of that asset to the public domain. Assigning public status means establishing that a particular asset has public-domain status; thus, for example, a general legal rule might state that all public roads form part of or belong to the public domain, meaning both existing roads and those constructed in the future. Dedication, by contrast, means that the asset declared to be in the public domain is actually incorporated into public use; this relates to the acceptance and receipt of public works when they are built directly by the Administration, or to the completion and official acceptance of the works when they are carried out by a private person (construction of a development (urbanización) or subdivision (fraccionamiento), for example).- This is why dedication may be declared generically by statute or by an administrative act, which must necessarily conform to the legal rule on which it is based (principle of legality (principio de legalidad)).
As a consequence of the foregoing, it is clear that the public-domain regime exists per se. Its existence and public notice are independent of the Registry, and the registered owner may not claim lack of knowledge as a means of invalidating or defeating the dedication. The principles of inalienability and exemption from prescription that characterize the public domain prevent reliance on the status of a registered third party (tercero registral) to consolidate private ownership unlawfully removed from that regime. Public-domain status has legal notice and, in many cases, natural notice. This is linked to the principle that real property forming part of the public domain need not be initially registered (principio de inmatriculación), since it enjoys substantive notice and does not necessarily require formal or registry notice. As against the public domain, private possession carries diminished legal weight, regardless of how long it has continued and even if it appears to be supported by entries in the Property Registry.
The status of an asset as public-domain property intended for public use is enforceable against third parties, even if that status does not appear in the Property Registry. These are assets that, by their nature, do not require registration (Voto 019-2009-SVII, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Séptima). Note that this principle, as an exception to the principle of registry notice (principio de publicidad registral), is based on the fact that public-domain assets enjoy substantive notice and therefore do not require registry notice, because, by their nature, public-domain assets are not subject to that legal institution. In addition, there is the concept of “withdrawal from public use” (desafectación), which is “the legal situation whereby an asset ceases to belong to the public domain (...) assets withdrawn from public use become, in principle, proprietary assets of the Administration that owns them, which may, where appropriate, transfer them (...)” (voto 035-2009-SVII, Tribunal Contencioso Administrativo); logically, this could occur only with assets declared as such by statute, since the possibility would be precluded for assets whose status is intrinsic.
Before focusing the analysis more specifically on the issue before us, it is clear that when a public-domain asset has been created by a private person or entails a particularly severe burden that the private person is not required to bear, its public-domain status does not relieve the Administration of its obligation to assume liability so as to preserve an equitable distribution of public burdens. With regard to water, the Sala Constitucional, in voto n.° 5606-06, recognized its status as a human right by stating:
“VII.- Access to drinking water as a human right. In addition to the foregoing, and perhaps the most relevant aspect of this matter, is the nature and function of water for human life. There is no need to provide a detailed explanation here of the evident and widely known fact that without water there can be no life, nor quality of life, and that therefore, with or without a nationalization law, by its very essence this matter is not and cannot be a territorial or local matter. The Chamber itself has held in its constitutional case law that access to drinking water is a fundamental human right, insofar as it forms part of the substance of the rights to health and life. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments numbers 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923). This same line has been maintained in judgments 2003-04654 and 2004-07779, which, insofar as relevant, state: // ‘V.- // The Chamber recognizes, as part of Constitutional Law, a fundamental right to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, the environment, food, and adequate housing, among others, as has also been recognized in international human-rights instruments applicable in Costa Rica: it is thus expressly included in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (art. 14) and the Convention on the Rights of the Child (art. 24); it is also articulated in the International Conference on Population and Development held in Cairo (principle 2), and declared in numerous other instruments of International Humanitarian Law.
Within our Inter-American Human Rights System, the country is particularly bound in this regard by Article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (“Protocol of San Salvador” of 1988), which provides: “Article 11. Right to a healthy environment 1.-Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.’ A lack of resources does not justify failure by public administrations to fulfill their responsibilities in providing this basic service. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, decisions 2003-04654 and 2004-007779). // Furthermore, as both the Office of the Attorney General and AyA’s representative rightly acknowledge in their reports, internationally, water is also predominantly recognized as a human right and as a necessary precondition for all our human rights. It is maintained that without equitable access to a minimum amount of drinking water, other established rights—such as the right to a standard of living adequate for health and well-being, as well as other civil and political rights—would be unattainable.
In noviembre del 2002, the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights affirmed that access to adequate quantities of clean water for domestic and personal use is a fundamental human right of every person. Likewise, in General Comment No. 15 on compliance with articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the Committee noted that ‘the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights.’ It is also emphasized that the States Parties to the Covenant have a duty to progressively fulfill, without any discrimination, the right to water, which entitles everyone to sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use. // Several international conferences have also been held, most notably the United Nations Water Conference held in Mar de Plata in 1977, which recognized that all peoples have the right to access drinking water to meet their basic needs.
The Declaration on the Right to Development, adopted by the UN General Assembly in 1986, also includes a commitment by States to ensure equal opportunity for all to enjoy basic resources. // The concept of meeting basic water needs was further strengthened during the 1992 Earth Summit in Rio de Janeiro. In Agenda 21, governments agreed that “in developing and using water resources, priority must be given to satisfying basic needs and safeguarding ecosystems.” Similarly, in the Plan of Implementation adopted at the Johannesburg Summit in el 2002, governments undertook to “employ all policy instruments, including regulation, monitoring..... and recovery of the costs of water services,” without allowing cost-recovery objectives to become a barrier to poor people’s access to clean water. There are likewise dozens of international instruments that directly and indirectly concern water as a human right of all persons and peoples, such that, by its nature, it is not merely a matter tending toward nationalization, but toward the internationalization of its use and exploitation.” It can be seen that, beyond its statutory basis, water’s status as public-domain property (carácter demanial) is a necessary consequence of its vital importance to human life, which in turn means that the guiding principle of domestic law rests on article twenty-one of the Constitution. At the infra-constitutional level, its public-domain status (demaniabilidad) was initially regulated by the Water Law, number 276, of veintiséis de agosto de mil novecientos cuarenta y dos:
“Article 1º.- The following are public-domain waters: // I.- The waters of the territorial seas, to the extent and under the terms established by international law; // II.- The waters of coastal lagoons and estuaries that communicate permanently or intermittently with the sea; // III.- The waters of naturally formed inland lakes that are directly connected to permanent watercourses; // IV.- The waters of rivers and their direct or indirect tributaries, streams, or springs (manantiales), from the point where the first permanent waters emerge to their discharge into the sea or into lakes, lagoons, or estuaries; // V.- The waters of permanent or intermittent watercourses whose channel, throughout all or part of its length, serves as a boundary of the national territory, ownership of those watercourses being subject to the provisions of international treaties entered into with neighboring countries and, in their absence or with respect to matters not addressed therein, to the provisions of this law; // VI.- The waters of every watercourse that flows directly or indirectly into those listed in subsection V; // VII.- Waters extracted from mines, subject to the limitation set forth in article 10; // VIII.- Waters from springs that emerge on beaches, in maritime zones, channels, basins, or banks owned by the State and, in general, all waters originating on public-domain land; // IX.- Groundwater brought to the surface by means other than wells; and // X.- Rainwater flowing through ravines or dry streambeds whose channels are in the public domain.
Article 2º.- The waters listed in the preceding article are national property, and ownership thereof is not and has not been lost when their natural characteristics are or have been altered by the construction of artificial works or by prior uses.
Excepted are waters used pursuant to contracts granted by the State, which shall be subject to the conditions authorized in the respective concession. .” At the time the concession was granted, Ley 258 del dieciocho de agosto de mil novecientos cuarenta y uno, the National Electricity Service Law, was in force and provided:
“Article 1: All waters of the Republic that are not privately owned in accordance with the Water Law in force, … are inalienable and subject to the ownership, administration, and oversight of the State” The foregoing is further supported by article four of the Mining Code (Ley 6797 del 4 de octubre de 1982), which provides:
“Article 4.- …. groundwater and surface water are reserved to the State and may be exploited only by the State, by private parties in accordance with the law, or under a special concession granted for a limited period and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly.
Natural resources existing in the soil, subsoil, and waters of the seas adjacent to the national territory, extending up to doscientas millas from the low-water line along the coasts, may be exploited only in accordance with subsection 14) (last paragraph) of article 121 of the Political Constitution.” As regards administration of the resource, repealed Ley número 258 de dieciocho de agosto de mil novecientos cuarenta y uno created the National Electricity Service to exercise ownership, exploitation, use, administration, and oversight over several resources, including all waters. Article six authorized it to grant water concessions or rights, a provision consistent with the aforementioned Water Law, article seventeen of which establishes that “Authorization is required for the exploitation of public waters, particularly those dedicated to undertakings of public or private interest. Such authorization shall be granted by the National Electricity Service in the manner prescribed by this Law..”; this is reaffirmed by article seventy of ley 16 del treinta de octubre de mil novecientos cuarenta y uno. For its part, ley Nº 2726 de catorce de abril de mil novecientos sesenta y uno and its amendments—particularly those made by ley No. 5915 de 12 de julio de 1976—, the “Constitutive Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers,” provides:
“Article 1.- For the purpose of directing, setting policies, establishing and applying standards, carrying out and promoting the planning, financing, and development of, and resolving all matters related to, the supply of drinking water and the collection and disposal of sewage and liquid industrial waste, as well as the regulatory aspects of stormwater sewer systems in urban areas, the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers is hereby created as an autonomous State institution for the entire national territory.” (As amended by Ley Nº 5915 de 12 de julio de 1976, article 1º) As may be inferred from the articles transcribed above and from a comprehensive reading of the respective laws, the purpose of S.N.E. in this field was to represent and exercise, on behalf of the State, dominion over the country’s water resources (recurso hídrico), in order to ensure their preservation and use according to a hierarchy based on the importance of the needs involved.
A y A, for its part, is charged with planning, constructing, and operating the infrastructure necessary to provide drinking water, and with overseeing the planning, construction, and operation of such infrastructure by private parties for that purpose. As can be seen, representing the State in concession agreements (contratos de concesión) was one of the mechanisms that enabled S.N.E. to fulfill its statutory purpose (as will be seen, that authority was subsequently transferred). This was expressly established both in its enabling law and in the Ley de Aguas. In those years, it was clear that granting the connection fell within its own authority, including the corresponding agreement; whereas A y A has authority to plan, design, construct, operate, and maintain water-supply works (obras de abastecimiento de agua) for a population, as well as to require that such works comply with its recommendations when carried out by private parties—Ley No. 16 del 30 de octubre de 1941, No. 809 de 02 de noviembre de 1949 and the Ley General de Agua Potable, among others—a function that has never included granting concessions for the exploitation of publicly owned waters (aguas del dominio público), even when, as in the case before us, those waters are intended to provide drinking water to a defined population.
Under the aforementioned provisions, particularly the Ley del A y A (as well as artículos 266 y 276 de la Ley general de salud, Ley n.° 5395 de 23 de octubre de 1973.), it is clear that, apart from the latter, only municipalities, Empresa de Servicios Públicos de Heredia, Asociaciones de Desarrollo Comunal (through the Comités de Acueductos Rurales), or other local bodies with which A y A enters into an agreement for that purpose are authorized to administer public water-supply systems (acueductos públicos). Thus, a private party is not authorized by the legal system to provide the public service of supplying drinking water to the population and sanitary sewerage (servicio público de abastecimiento poblacional de agua potable y alcantarillado sanitario), except for the Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados (ASADAS), acting as public-service operators (gestoras del servicio público).
Accordingly, before granting a concession, the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (which assumed the function of granting water concessions following the transformation of SNE into ARESEP) would be legally required to verify that the private party has prior authorization from A y A and the Ministerio de Salud for the private company to provide drinking-water service to the population, as well as the sanitary sewerage system. In the case of ASADAS, which act by delegation from A y A, their legal nature (naturaleza jurídica) arose from the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, which authorized the latter to delegate the administration, operation, and maintenance of water-supply and sewerage systems—which had been entrusted to it by the legislature—to groups duly organized for that purpose, as follows from artículo segundo inciso g) of the aforementioned law, which expressly states: “The institution is authorized to agree with local bodies upon the administration of such services, or to administer them through administrative boards jointly composed of representatives of the Instituto and the respective communities, whenever doing so is advisable for the better provision of the services and in accordance with the applicable regulations.” On the basis of the provision transcribed above, the Poder Ejecutivo proceeded to issue several regulations, of which the Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, (Decreto N°32529 de 2 de febrero de 2005) is the regulation currently in force; this regulation provides in its artículo 3:
‘Article 3. A y A may, through an agreement executed for that purpose and following the favorable approval of its Junta Directiva, delegate the administration, operation, maintenance, and development of community water-supply and/or sewerage systems to associations duly organized and registered in accordance with the Ley de Asociaciones N°218 del 08 de agosto de 1939, its amendments, and its corresponding Reglamento, Decreto Ejecutivo N°29496-J, published in La Gaceta N°95 del 21 de mayo del 2001. ..” It follows from the transcribed provision that the Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados are private-law legal entities (personas jurídicas de naturaleza privada), since their creation must be governed by the Ley de Asociaciones. For this reason, these associations must be established with absolute respect for the right of free association and, consequently, are private-law rather than public-law entities, notwithstanding that their operation is subject to the conditions and requirements imposed by the rules governing them, because they have been entrusted with performing a special activity through which, by means of the public-service management mechanism (gestión de servicio público), they become involved in providing public services for the benefit of a community.
In this regard, the Sala Constitucional (voto 3041-97 de las 16:00 hrs. del 3 de junio de 1997) has emphasized that delegating the responsibility for administering the water-supply and/or sanitary sewerage system constitutes a clear public-service management “concession,” which is not entirely correct from the technical standpoint of administrative law, on the understanding that a concession (except in cases granted by the Asamblea Legislativa) presupposes a competitive selection procedure (procedimiento concursal), which does not occur with respect to ASADAS. Thus, what can properly be maintained is that such groups have authorization to manage the service, insofar as they administer that public service under an agreement with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, are legally placed in a position of authority over users, and, for that purpose, exercise a series of public powers and functions (competencias y funciones públicas) (Sala Constitucional, Voto N°2006-01651 de las dieciséis horas con treinta y nueve minutos del catorce de febrero del dos mil seis).
The annulment (nulidad) or revocation (revocación) of rights-conferring acts constitutes a qualified exception to the doctrine of the irrevocability of an authority’s own acts that are favorable to the person subject to the administration (administrado), or to the principle of the inviolability of an authority’s own acts, to which this specialized Chamber has accorded constitutional rank because it derives from Article thirty-four of the Constitución Política (See judgments Nos. 2186-94 at 17:03 hrs. on 4 de mayo de 1994 and 899-95 at 17:18 hrs. on 15 de febrero de 1995). The general rule is that the respective public administration may not annul an act conferring rights upon the person subject to the administration; the exceptions are annulment or ex officio review (revisión de oficio) and revocation. For that purpose, as a general rule, the public administration must appear as plaintiff—after declaring that the act is harmful (lesividad) to public, economic, or other interests—and institute an action for annulment on grounds of harm to the public interest (proceso de lesividad), which has traditionally been understood as a safeguard for persons subject to the administration.
On this matter, this Constitutional Court stated in Voto No. 897-98 of 11 de febrero de 1998 that “... the Administration is prohibited from rescinding through its own actions those acts that it has issued conferring individual rights (derechos subjetivos) upon private parties. Thus, individual rights constitute a limit on the powers to revoke (or amend) administrative acts (actos administrativos), so that greater procedural safeguards may be required. When the Administration issues an act and subsequently issues another act contrary to the first, to the detriment of individual rights, it is disregarding those rights that it had conferred through the first act, whether by mistake or for any other reason. This means that the only avenue available to the State for removing one of its own acts from the legal order is the judicial action for annulment on grounds of harm to the public interest, since this proceeding is conceived as a procedural safeguard in favor of the person subject to the administration.
Alternatively, under our legal system, it is possible to disavow one’s own acts through administrative proceedings where the acts are absolutely, obviously, and manifestly void (nulidades absolutas, evidentes y manifiestas), following an opinion from the Contraloría General de la República and the Procuraduría General de la República (as an additional safeguard for the person subject to the administration), and in accordance with Article 173 of the Ley General de la Administración Pública. Consequently, if the Administration has failed to observe the rules governing these procedures, or has omitted them entirely or in part... the principle of one’s own acts dictates that the effect of such irregularity is the invalidity of the act.” Under section one hundred seventy-three of the Ley General de la Administración Pública, a public entity or body may annul through administrative proceedings an act conferring rights upon the person subject to the administration but harmful to the entity’s or body’s public or financial interests, without having to resort to an administrative-litigation action for annulment on grounds of harm to the public interest (proceso contencioso administrativo de lesividad), when the act is affected by obvious and manifest absolute nullity (nulidad absoluta evidente y manifiesta).
Obvious and manifest absolute nullity must first receive a favorable opinion (dictamen) from the Procuraduría or the Contraloría Generales de la República—a preparatory act for the final annulment decision. The Contraloría shall be responsible when the nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or public procurement (contratación administrativa) (Hacienda Pública). That opinion is indispensable, to the extent that this Chamber held in Voto No. 1563-91 at 15 hrs. on 14 de agosto de 1991 that “... It is evident, therefore, that since the entry into force of the Ley General de la Administración Pública, jurisdiction to annul through administrative proceedings may be recognized only if the duty to obtain an expert opinion from outside the body that will issue the final decision has been fulfilled.” The opinion is binding—the consulting body or entity may not depart from it—because section two of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establishes that compliance with it is mandatory.
Through that opinion, a form of prior or preventive review of legality (control previo o preventivo de legalidad) is exercised, since it must precede the final decision in the ordinary proceeding (procedimiento ordinario) instituted to order ex officio annulment (anulación oficiosa). This is not incompatible with any degree of administrative autonomy, as it is a specific manifestation of the supervisory power inherent in intersubjective direction or administrative oversight (tutela administrativa). It follows logically that such an opinion must support the consulting Administration’s request for annulment and, above all, must affirmatively establish the seriousness and magnitude of the defects warranting the exercise of the power of ex officio review or annulment. The respective public administration is precluded by the subconstitutional legal order from determining when nullity is obvious and manifest, since that determination is reserved for the technical legal advisory body known as the Procuraduría General de la República, a deconcentrated body of the Ministerio de Justicia.
In cases where the opinion must be issued by the Contraloría General de la República, it is also binding by virtue of Article four, final paragraph, of its Ley Orgánica No. 7428 of 7 de septiembre de 1994. It must be clearly understood that not every degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to order the ex officio annulment of an administrative act conferring rights upon a person subject to the administration, since the administrative legal order requires the presence of certain specific, heightened characteristics or attributes that qualify it as such. A defect is obvious and manifest when it is patent, notorious, readily apparent, palpable, clear, certain, and leaves no room for doubt, or when its discovery requires no dialectical or logical process or effort of verification, precisely because of its gross and serious nature. In that regard, it is sufficient to compare the administrative act with the statutory or regulatory provision under which it was issued in order to reach that conclusion, without any need for interpretation or exegesis.
When the nullity does not have those characteristics, the respective public administration—the author of the act sought to be annulled or reviewed—must, before declaring nullity, institute an ordinary administrative proceeding (procedimiento administrativo ordinario) in which the principles and safeguards of due process (debido proceso) and the right of defense (derecho de defensa) must be observed (Article 173, paragraph 3°, of the Ley General de la Administración Pública). The need to observe that procedure is justified because the final decision may extinguish an individual right of the person subject to the administration (Article 308 ibidem). On this point, Article one hundred eighty-three, first paragraph, of the Ley General de la Administración Pública provides that, except in the cases contemplated in the Article, the Administration may not annul ex officio acts conferring rights upon the person subject to the administration and, to obtain their removal, must institute an administrative-litigation action for annulment on grounds of harm to the public interest.
The plaintiff maintains that she possesses part of the property in the Province of Puntarenas under Real Property Folio number fifty-three thousand five hundred - zero zero zero, which, based on the findings in the list of proven facts, is an unquestionable matter, and indeed one that was not disputed in the administrative record itself or in the statements made by the representative of the public entity at the trial hearing. We observe that the Municipalidad de Corredores acquired property in that canton from the company Compañía Bananera Nacional, which subsequently changed its name to Palmatica, for the purpose of carrying out a series of public activities and distributing the remainder among a group of low-income persons, including the plaintiff. Although the plaintiff maintains that this transfer in favor of the public entity occurred almost twenty years ago, the certification submitted for that purpose indicates otherwise; nevertheless, both defendants identify the public-law corporation as the owner of the property.
This aspect is relevant to the issue of standing as a defendant (legitimación pasiva), as will be seen, but it will be addressed later. Under the plaintiff’s theory of the case, she is entitled to have part of that property registered in her name because she has exercised possession publicly, peacefully, continuously, and as owner, with respect to which several clarifications must be made. It is evident that for many years Mrs. Nombre110720 has possessed the property publicly and as owner, but whether that possession was peaceful and continuous is questionable. Regarding these two aspects, it should be noted that during the last ten years the public-law corporation has taken steps to obtain the vacation of the property, which Mrs. Nombre110720 has opposed through both legal and factual means, thereby preventing those requirements from being deemed satisfied. Moreover, in order to recognize the existence of a property right on the terms sought by the plaintiff, civil-law doctrine requires what is known as just title (justo título), namely, the existence of a conveyancing act legitimizing the possession claimed.
In this case, it would be a gratuitous conveyance, which, as is well known, is a formal contract that does not take effect until it has been executed and duly registered in the Registro Público. This is particularly complicated here if we consider that the property is not even registered in the name of the public entity, which would prevent it from making any disposition thereof. On those terms, the claim should be dismissed without further discussion. However, in the view of this Court, the crux of the matter lies not in those issues but in the nature of the property sought to be acquired. It was stated that public administrations hold two types of assets: public-domain assets and fiscal assets (bienes demaniales y fiscales). As has already been established by various items of evidence, including the plaintiff’s own evidence, the lot under consideration is located less than two hundred meters from the well supplying water to the community of La Cartonera; that is, it does not comply with the distance mandated by the Ley de Aguas in its provision thirty-one.
The area extending two hundred meters around the catchment zone (zona de captación) is indeed subject to a public-purpose designation (afectación) and, as such, is outside private commerce. This leads to the necessary conclusion that the rules of private law invoked by the plaintiff for her benefit are inapplicable to the matter sub judice. Simply put, the property that the plaintiff seeks to acquire cannot be subject to acquisitive prescription (prescripción positiva), because it is manifestly and evidently dedicated indirectly to public use insofar as it safeguards a fundamental public service, namely, the supply of drinking water in the area under consideration. Everything suggests that the well existed before the award made to the plaintiff, which establishes not only that the property’s removal from commerce was not unexpected, but also that acquisitive prescription could not have applied to the property as of that date.
This would amount to applying private-law rules to real property possessing diametrically opposed characteristics. This necessarily establishes a lack of legal entitlement (falta de derecho), which must be declared.
During the oral and public trial, the plaintiff sought to establish that other persons lived closer to the well and had not been subjected to interference by the public entity, which would in some way amount to discriminatory treatment; this is an argument that we must reject without further question. The local public entity is obligated to recover all land located within the well’s radius for the reasons already stated, whether it is occupied by the plaintiff or by any other person. If there has been inaction in fulfilling legal obligations with respect to other persons located on the property, that is a reprehensible situation that may well give rise to civil, disciplinary, and even criminal liability on the part of the officials involved, including the mayor himself, who have failed to perform their legal duty; however, this does not create any right in favor of the plaintiff. That would amount to seeking to create a right from an unlawful action contrary to the legal system, something that this judicial body cannot accept under any circumstances.
It bears noting that, in the Chamber’s view, there is no justification for so much time having elapsed without the legally required proceedings being undertaken, despite the clarity of the decision issued by the improper hierarchical superior (jerarca impropio), a matter that was previously noted by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia itself. Thus, the local public entity’s conduct in failing to fulfill its obligations constitutes, above all, a position contrary to public law, which we are therefore bound to repudiate.
Mrs. Nombre47162 also sought to show that preventive measures had been adopted to avoid possible contamination of the well, a situation that had previously occurred but had been eliminated through corrective measures, which she contends would render her possession lawful. In this regard, as explained in detail in the fourth and fifth recitals (considerandos) of this decision, the issue of drinking water concerns environmental matters and is governed by a series of principles specific to it. Within that framework, the protective principle and the pro natura principle, without prejudice to the prior study, establish that even when no damage exists, the mere risk that such damage may occur means that the land under consideration cannot leave government ownership, since unnecessary risks cannot be taken in this area when the hazards may affect a considerable number of persons. Moreover, the provision of the Ley de Aguas is mandatory, a matter of public policy, and cannot be interpreted as the party proposes—that once its purpose has been fulfilled, the express terms of positive law may be disregarded for her benefit. On the contrary, the provision’s purpose might permit a larger setback radius under special conditions, but its express terms require the minimum protection afforded by the meters already specified. Accordingly, that argument must also be rejected.
Lastly, the plaintiff asserted that she lacks the financial means to build her house again, which would cause her serious harm. The record establishes that the Municipalidad has sought to remedy the situation by granting the plaintiff another lot within the community. That lot does not meet her preferences—despite her having accepted it and it being registered in her name—because she has already constructed a building on the disputed property and because the other lot is farther from the plaintiff’s mother, who helps care for her children. In this regard, the Court must state emphatically that what the public entity originally intended to grant was a lot, not a house. Likewise, if the corporation intended to alleviate conditions of poverty in the area, nothing requires it to grant the property under the conditions best suited to the plaintiff’s interests. It is unfortunate that several lots were granted in the community and that some are not subject to the statutory prohibition while others are, in direct relation to the aforementioned well, with the plaintiff’s case falling within the latter category.
Nevertheless, the territorial corporation is not required to grant the property under the conditions sought by the interested party, but rather under those conditions that are technically appropriate, which necessarily includes respecting any public-domain property that may be involved.
Up to this point, we have addressed the claim seeking to establish adverse possession (prescripción adquisitiva); the remaining claims must now be considered. The second request seeks registration of the property underlying the dispute in the plaintiff’s name; that is, it is a subsidiary claim which, because the preceding claim has been rejected, must meet the same fate. Ultimately, registration depends on the establishment of adverse possession, which has already been considered and rejected; in its absence, no registration with the Registro Público is possible.
Lastly, the claim for damages is based on the plaintiff’s having been denied basic public services because the property was not registered in her name due to the defendants’ opposition. Regarding the restriction of public services, there is not a single item of evidence demonstrating that the structure erected by the plaintiff is lawful; indeed, everything indicates the contrary, which prima facie would necessarily lead to the dismissal of that claim. Furthermore, the lack of registration is based on a legal impossibility, meaning that the plaintiff is once again seeking relief contrary to the legal system. Accordingly, the lack of legal entitlement also applies to that request.
In conclusion, it can be stated that the claim asserted by the plaintiff is contrary to law and must be dismissed in its entirety, as is hereby ordered. The Court considers itself obligated to provide certain clarifications regarding this ruling. As previously stated, notwithstanding the dismissal of the action, the existence of an act declaring rights (acto declarativo de derechos) in favor of the plaintiff remains indisputable. That act remains in force to date and, irrespective of whether it is unlawful or consistent with the legal system, continues to produce legal effects. Although it was argued at the oral and public trial that this act had been revoked, the fact remains that the Sección Tercera de este Tribunal annulled that revocation and sought to redirect the administrative action; despite the clarity of that ruling, the local public entity has failed to comply with it. In view of that administrative action, the plaintiff’s conduct is in good faith and protected by the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima), insofar as the right established in her favor has not been revoked.
The law is unequivocal as to the procedure for annulling or revoking that act, as applicable, and this must be done exclusively through the legally prescribed procedure. Accordingly, any abrupt action, or any action taken without following that procedure, is illegitimate and unlawful and therefore is not a viable course of action. We consider it necessary to give notice of this situation so as not to encourage conduct contrary to the legal system.
The defendant Compañía Palmatica raised the plea of lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva), on the grounds that it does not own the property underlying the dispute. As established, that sale did in fact take place, but it has not been recorded. Therefore, Ms. Nombre110720 was required to bring her claim against that company as well, in order to properly join the parties to the litigation (litis). Consideration of whether the claim should succeed on the merits is a matter to be addressed only in the judgment. Accordingly, the plea raised is denied. With respect to the plea of failure to state a legal right (falta de derecho), as indicated, the plaintiff seeks relief that is not contemplated by the legal system; therefore, the plea must be granted and the claim dismissed in its entirety.
IX- REGARDING COSTS: With respect to costs, this adjudicative body considers this to be one of the cases in which an exception applies to the rule requiring the unsuccessful party to pay costs, notwithstanding her status as such. The plaintiff holds a declaratory act recognizing her right, and the administrative authority has failed to take the action incumbent upon it, which compelled her to bring suit in an effort to resolve the situation; regrettably, the relief sought as presented is legally untenable. This leads us to issue this decision without a specific award of either category of litigation costs.
THEREFORE:
The plea of lack of standing to be sued raised by Compañía Palmatica S.A. is denied. The plea of failure to state a legal right raised by both defendants is granted. Consequently, the claim is dismissed in its entirety. The public entity shall take note of the matters set forth in the reasoning portion of this decision, particularly that the plaintiff holds a final act declaring rights; therefore, if it wishes to recover the property at issue in the litigation, it must follow the procedure prescribed by law, with the corresponding safeguards, and under no circumstances may it act precipitously. This decision is issued without a specific award of costs.
Ricardo A. Madrigal Jiménez Grace Loaiza Sánchez Sandra María Quesada Vargas Case file: 10-000042-0419-AG Ordinary Proceeding (Proceso de Conocimiento) Plaintiff: Nombre110720 Against: Compañía Palma Tica S. A. and Municipalidad de Corredores
Voto N° 0 41-2013 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, San José, a las dieciseis horas y quince minutos del Dirección13094 .- Proceso de conocimiento de la señora Nombre110720 conocida como Nombre110720 , casada, cédula número CED87477 - - y vecina de Corredores, en contra de la Compañía Palma Tica S. A. cédula jurídica número tres - ciento uno - ciento setenta y tres mil novecientos noventa y nueve, representada por el señor Nombre110721 , casado, ingeniero mecánico, vecino de Dirección6702, , cédula de identidad número CED87478 - - , y la Municipalidad de Corredores, cédula de persona jurídica número CED87479 - - , representada por los señores Nombre110722 , casado, bachiller en educación, cédula de identidad número CED87480 - - , vecino de Paso Canoas, y Nombre110723 , casada, licenciada en ciencias educativas, cédula de identidad número CED87481 - - , y vecina de Ciudad Neily. Actúa el Licenciado Juan Emilio Jiménez Delegado por apoderado del ente público y los Licenciados Allan Guerrero Vargas como abogado director de la empresa privada y el Licenciado Fernando Gómez Concepción por parte de la señora actora. Todas las personas físicas son mayores.
RESULTANDO:
Redacta el Juez Madrigal Jiménez; y,
CONSIDERANDO:
Sostiene la actora que es poseedora de parte de la finca del partido de Puntarenas con número de Folio Real cincuenta y tres mil quinientos - cero cero cero, en la cual construyó una casa de cuarenta y nueve metros cuadrados. Dicho bien lo adquirió por adjudicación de la Municipalidad de Corredores. Hace ver que esa condición y por el tiempo que la ha disfrutado le otorga el derecho a que se inscriba a su nombre el bien en consideración. Palmatica evidencia que el doce de septiembre de mil novecientos ochenta y cinco firmó un compromiso de compra - venta con la Municipalidad de Corredores, encontrándose pagado dicho bien, inscribiéndose el traspaso el ocho de abril de mil novecientos ochenta y seis, bajo el número de Folio Real cincuenta y tres mil quinientos ochenta y tres - cero cero cero, argumentando una falta de legitimación pasiva y una falta de derecho. Mientras que la Municipalidad de Corredores se reconoce como dueña de la finca.
Indica que en marzo de mil novecientos noventa y siete se recomendó la adjudicación del lote en disputa a la señora actora, lo que fue paralizado por situaciones exógenas. Hace ver que el terreno tiene relación con un pozo que nutre a la comunidad, por lo que no es posible inscribirlo a nombre de la interesada por las afectaciones que podrían presentarse en esta materia, al no tener el suficiente retiro. Indica que desde marzo de dos mil uno se le ofreció a la señora Nombre110720 un terreno en Dirección181 de Ciudad Neily, llegando a inscribirse el inmueble a su nombre, para que ella pudiera construir lícitamente, más aún cuando se dio generó el negocio jurídico la señora se niega a salir. En el juicio oral y público evidenció que la construcción se había realizado sin los permisos de ley, llegando a generarse una denuncia penal por violación se señas y marcas cuando la señora desacató los sellos puestos por el ayuntamiento. Requiriendo que la demanda fuera declarada sin lugar.
De importancia para el dictado de esta sentencia, se tienen los siguientes hechos de relevancia:
Se tienen como tales, los siguientes: a) Los motivos por los cuales el objeto del litigio fue adquirido en su oportunidad por la corporación de derecho público y todavía se encuentre inscrito a nombre de la empresa privada (existe carencia probatoria en ese sentido). b) Que la actora haya ejercido la posesión de una manera pacífica e ininterrumpida dueña durante el plazo de diez años según lo dispone la legislación civil al respecto (los autos). c) Que la Corporación demandada haya seguido el procedimiento de lesividad que dispone el canon ciento setenta y tres de la Ley General de la Administración Pública con respecto al derecho declarado en favor de la señora actora, como en su momento lo ordenó la Sección Tercera de este Tribunal (no hay prueba en ese sentido). d) La existencia de algún daño que sea susceptible de ser reconocido (los autos).
El Derecho Ambiental, como Derecho autónomo que es, cuenta con principios propios, los cuales orientan la actividad ambiental. Estos principios se encuentran la mayoría recogidos, de uno u otro modo, en los textos legales o al menos señalados por la jurisprudencia. Asimismo debe recordarse que el artículo cincuenta constitucional consagra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; y que del mismo numeral derivan una serie de principios que se analizarán en la presente sección. La doctrina especializada ha señalado como principios rectores en la materia cuando menos los de Igualdad, De la Tutela del Derecho Ambiental a cargo del Estado, Sostenibilidad, Principio del uso racional de los recursos, a fin de que exista el necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente, de la Calidad Ambiental, Principio de solidaridad, Principio Precautorio, Principio preventivo, Publicidad, Restaurabilidad, "El que contamina, paga”, De la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras, Sólo el Estado de Necesidad declarado excepciona el cumplimiento de las normas ambientales, La falta de recursos económicos de las instituciones públicas no es excusa que justifique la omisión de dar protección al Derecho Ambiental, Coordinación para garantizar la protección del medio ambiente, La lesión a este Derecho Ambiental se da tanto por acción como por omisión, Inoperancia del silencio positivo en materia de utilización de recursos naturales y la participación ciudadana en los asuntos ambientales.
Sin que se pueda entender que dicha lista resuelta cerrada en tanto como derecho en construcción podrían agregarse nuevas líneas de aplicación e interpretación de dicho ordenamiento. La igualdad de las personas ante la ley, sin ningún tipo de discriminación, es un derecho fundamental recogido en nuestro ordenamiento por el artículo treinta y tres de la Constitución Política y establecido también en el artículo veinticuatro de la Convención Americana de los Derechos Humanos. El derecho al medio ambiente y a su protección se encuentra también protegidos por este principio de igualdad, el cual debe aplicarse a la materia. De este modo, todos los seres humanos tienen por igual el derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado y acceder a la justicia de sin discriminación alguna para hacer valer sus derechos en caso de haber visto violentado el derecho a un ambiente sano (de manera directa o indirecta).
El artículo cincuenta constitucional declara que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y equilibrado. El artículo dos inciso a) de la Ley Orgánica del Ambiente contiene dicho principio al declarar que el ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación y por ello tanto a nivel institucional (del Poder Ejecutivo) como jurisdiccional los ciudadano tienen derecho a un trato igualitario. El principio de la Tutela del Derecho Ambiental a cargo del Estado se extrae también del canon cincuenta Constitucional derivando la obligación del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en materia ambiental. Al respecto la Sala Constitucional ha señalado que el Estado debe “asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones.
El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales.” (voto 9193 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). De tal manera desarrolla la Sala Constitucional todas las acciones que comprende la tutela que debe ejercer el Estado en aras de proteger el medio ambiente; incluyendo tanto un comportamiento de hacer como de no hacer, toda vez que por una parte, debe abstenerse de cometer algún acto en contra del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; y por otra parte, debe adoptar una conducta activa, en el sentido de dictar las medidas, regulaciones que estime pertinentes para el resguardo de este derecho.
El órgano rector en la materia de estudio lo constituye el Ministerio del Ambiente y Energía (no está demás recordar que ese ministerio ha cambio de nombre) de conformidad con el numeral dos de la Ley Orgánica de este Ministerio; con lo cual se debe decir que la figura del Estado como sujeto, el cual está llamado a ejercer la tutela en materia ambiental, es un Ministerio en el cual recae la rectoría, pero además, para que esta función de protección del medio ambiente sea real y efectiva, es necesaria la participación de una serie de entes y órganos estatales, los cuales, en coordinación con el MINAE (ó MINAET, según el momento histórico), están llamados a interactuar (como lo son las municipalidades). La sostenibilidad en el uso de los recursos naturales es uno de los principios aceptados universalmente y con perspectiva jurídica. De acuerdo con un informe de las Naciones Unidas, desarrollo sostenible es el desarrollo capaz de satisfacer las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas (Loperena Rota, Nombre110724, los Principios del Derecho Ambiental, 1998, p. 62).
Por su parte, el artículo dos incisos a) y b) de la Ley Orgánica del Ambiente establecen la obligación del Estado y los particulares de participar en la conservación y utilización sostenible del ambiente; y el derecho de todos de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente sostenible para el desarrollarse. Asimismo se ha señalado que el deterioro al ambiente condiciona las posibilidades de desarrollo humanas; por lo que se ha vuelto común el utilizar el término de “desarrollo sostenible” el cual encierra ambos derechos. En ese sentido la Sala Constitucional ha definido “desarrollo sostenible” como “una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento equitativo entre un crecimiento demográfico o entre este y los sistemas naturales.
Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro.” (voto 1763-94). El principio del uso racional de los recursos, a fin de que exista el necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente está muy relacionado con el principio anterior, incluso podría pensarse en que es parte del mismo se encuentra con fundamento constitucional en el artículo sesenta y nueve de la Constitución el presente principio (uso racional de los recursos). Ahora bien, en este principio encontramos un componente ideológico, lo cual genera, en algún modo, algunos problemas al momento de su aplicación; ya que comprende además conceptos jurídicos indeterminados, como lo son el uso racional y el necesario equilibrio entre el desarrollo y medio ambiente.
Estos conceptos muchas veces generan incertidumbre al momento de su aplicación. La Administración Pública es la encargada de determinar este punto de equilibrio y en última instancia lo serán los órganos jurisdiccionales. Sobre el principio en estudio, la Sala Constitucional ha señalado que: “ ...la protección del ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y el uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio...”(voto 6322-2003).
Por tal manera, la protección del ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada de sus elementos, toda vez que es necesario la conservación del medio ambiente, pero también es indispensable la utilización de sus recursos para emprender procesos de desarrollo en beneficio de la sociedad en general. La cual a su vez, por una parte, demanda la protección del ambiente, y por otro lado, el desarrollo del país, desarrollo que, en un país como el nuestro, en muchos de los casos, tiene su fundamento en las riquezas naturales. De tal manera, la Sala Constitucional ha manifestado que “es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Se trata en consecuencia, de una política cuyo núcleo es una planificación a largo plazo a través de políticas estatales, las cuales deben cumplir con todos los requisitos exigidos por las normas existentes y que lógicamente en este campo deben ser vistos con criterios restringidos, pues si se destruyen o se dañan los recursos naturales por una decisión precipitada o bien cuando las condiciones requeridas no son cumplidas, el desarrollo económico, social y político se afectará y decaerá, trayendo como consecuencia lógica la pérdida de la calidad de vida del ciudadano, y por ende, la pérdida de una riqueza invaluable que bondadosamente la Naturaleza nos ha regalado.
Este desarrollo significa reconocer que deseamos tener acceso continuo a los recursos que posibiliten la vida y si hacemos expandir los beneficios del proceso industrial tenemos que estar conscientes de las implicaciones y limitaciones que supone este derrotero.”(voto 4423-93). El Principio de la Calidad Ambiental constituye un parámetro fundamental de la calidad de vida, ya que ligado a la vida que cada individuo pueda llevar; y a su vez se encuentra ligado el uso que se haga del ambiente para el propio desarrollo. Es así como el Tribunal Constitucional ha estimado que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, implica el correlativo deber de proteger y preservar el medio, mediante el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. (Voto 6233-2993). En ese sentido, siempre y cuando se demuestre que alguna actividad es dañina para la salud, se estaría en presencia de una violación del principio en estudio.
O bien, cuando alguna actividad económica implique la pérdida de un recurso natural importante, dicha actividad debe ser prohibida, porque de lo contrario, se estaría fomentando el deterioro al ambiente, y con ello, a la calidad de vida de las personas. Igualmente se puede encontrar el fundamento del presente principio en el ya mencionado el artículo cincuenta constitucional y además se encuentra contenido en instrumentos internacionales que garantizan la protección al medio ambiente (como la Declaración de Estocolmo). En lo tocante al principio de solidaridad por tratarse el derecho al ambiente de un derecho de tercera generación se encuentra desarrollado bajo el valor de la solidaridad (así como el de libertad e igualdad fueron los principios y valores que respectivamente los que orientaron los derechos de primera y segunda generación). Se ha configurado como un “auténtico principio jurídico formalizado, generador de obligaciones exigibles en el seno de las relaciones sociales” (Real Ferrer, El Principio de Solidaridad en la Declaración de Río, 1994, p. 78).
El principio de solidaridad implica y genera una responsabilidad colectiva para su realización, la cual es compartida pero diferenciada. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 dejaron establecido que “Los Estados deberán cooperar con espíritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra. En vista de que han contribuido en distinta medida a la degradación del medio ambiente mundial, los Estados tienen responsabilidades comunes pero diferenciadas. Los países desarrollados reconocen la responsabilidad que les cabe en la búsqueda internacional del desarrollo sostenible, en vista de las presiones que sus sociedades ejercen en el ambiente mundial y de las tecnologías y recursos financieros que disponen”(Principio 7 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo 1992).
Con la aparición del principio de solidaridad se vislumbra una humanización y preocupación no solo por le disfrute del derecho actual sino también por la preservación del mismo para asegurar el disfrute a las generaciones futuras. El derecho de las futuras generaciones implica a su vez una serie de derechos y deberes intergeneracionales relacionados entre sí y que a su vez se dividen en 3 principios básicos: a- Principio de conservación de opciones: se traduce en el derecho de cada generación a recibir la diversidad de los recursos naturales y el correlativo deber a mantenerlos, lo que implica una explotación racional y eficiente de los mismos. b- Principio de conservación de la calidad: supone el derecho de todas las generaciones a recibir el planeta en condiciones de calidad óptimas y a su vez un correlativo deber de conservarlas y transmitirlas a futuras generaciones para que no la reciban en peores condiciones. c- Principio de conservación de acceso: el derecho de acceso equitativo al legado de las generaciones pasadas y el deber de procurarlo a todos sus miembros (Franco del Pozco, Nombre64645, El Derecho Humano a un medio ambiente adecuado, en Cuadernos de Derechos Humanos, Bilbao, 2000, p. 21).
Por su parte el principio Precautorio , es uno de los principios más desarrollados, tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, y se le ha considerado como principio esencial componente del derecho ambiental. Las Administraciones Públicas tienen la obligación de actuar en protección del derecho de todos al medio ambiente, y es así como se han delineado principios de actuación administrativa propios de la protección del medio ambiente y que particularizan este ámbito. Es importante hacer ver que el principio precautorio constituye un parámetro de legalidad de las conductas administrativas, y sobre ese particular, el doctor Aldo Milano señala que “ gran parte de las actividades riesgosas están sujetas a un régimen de policía administrativa, lo cual se manifiesta en el otorgamiento o la negativa de autorizaciones de ese mismo carácter. Esto hace que se planteen conflictos relacionados con tales decisiones, sea porque se estima que al otorgarse en un caso concreto la autorización, se quebranta el Principio Precautorio o bien, porque al ser denegada o condicionada con sustento en aquél, el afectado estima ilegítima la decisión.” Así, aludiendo a un caso concreto de la jurisprudencia francesa, indica que la decisión atacada en lo contencioso administrativo constituye el último paso en el largo procedimiento de evaluación de la inocuidad de la actividad de que se trate, y que la doctrina encuentra en el principio precautorio una fuente de derecho que impone una forma determinada de actuar de la Administración, de modo que –en caso de no respetarse esa forma de actuar- procedimiento- se estimará la nulidad del acto final que se adopte (ver Milano, Aldo.
“El Principio Precautorio”, 2005, p. 55 a 58). El principio precautorio, también llamado como Principio de la Evitación Prudente, adquiere fuerza con la Declaración de Río de 1992 (Cumbre de la Tierra), pero ya la idea venía desarrollándose en otros convenios internacionales como la Declaración de Estocolmo y La Carta Mundial de la Naturaleza. El artículo quince de la Declaración de Río contiene este principio al señalar que “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” A nivel nacional, al artículo once de la Ley de Biodiversidad consagra el principio precautorio, prácticamente en los mismos términos que lo hace la Declaración de Río.
El principio de precautorio ha planteado varias interrogantes, dentro de las cuales destacan: el problema de la reversión de la carga de la prueba en materia ambiental; el equilibrio que debe existir entre las medidas represivas y preventivas; y la motivación que debe darse a industrias y otras empresas a través de políticas estimulantes de la protección del medio ambiente. En lo concerniente a la reversión o inversión de la carga de la prueba, consiste en que el demandado es el llamado a ofrecer pruebas para desvirtuar el contenido de la pretensión, sin olvidar que al Derecho Ambiental le interesa más la prevención que la reparación del daño. Está expresamente regulado en el artículo ciento nueve de la Ley de Biodiversidad, que dispone: “La carga de la prueba, de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitidas, corresponderá a quien solicite la aprobación, el permiso o acceso a la biodiversidad o a quién se le acuse de haber ocasionado daño ambiental”, norma que debe verse en estrecha relación el artículo cinco de la misma Ley, que señala que lo establecido en esa legislación servirá de marco de interpretación del resto de las normas que regulan la materia objeto de dicha Ley.
Esto quiere decir que en materia ambiental se rompe el clásico esquema de que “quién afirma prueba”, y adquiere un papel preponderante la teoría de la carga dinámica de la prueba, según la cual, “se traslada la carga a quién, a raíz de su situación personal, se halla en mejores condiciones para acercar la probanza al proceso, sin que importe si es el actor o el demandado” (sobre la carga dinámica de la prueba puede consultarse la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia N° 212-2008 de las 8:15 horas del 25 de marzo del 2008). Esta posición es aceptada por la doctrina del derecho ambiental, que en ese sentido ha indicado lo siguiente: “En el proceso ambiental, especialmente en función del principio precautorio, se produce una modificación en la carga de la prueba de encuadre clásico (según la cual es principio “que todo el que alega un hecho como pretensión o defensa tiene la carga de probarlo”) y cobra vida, en función de la precaución, la doctrina de las cargas dinámicas probatorias como paliativo para aligerar la ímproba tarea de producir pruebas diabólicas que, en ciertos supuestos, se hacían recaer sin miramientos sobre las espaldas de alguna de las partes (actor o demandado), por malentender las sacrosantas reglas apriorísticas de distribución de la prueba.
Finalmente, las modificaciones señaladas en el ámbito del proceso ambiental imponen hablar de un “verdadero derecho procesal ambiental”, sea considerado como una rama autónoma o no; y la complejidad científico-técnica de los casos ambientales, que demandan soluciones inéditas a problemas también inéditos, imponen como mecanismo superador de las estructuras tradicionales del derecho la conveniencia de contar con fueros especializados en la materia ambiental como garantes de la aplicación efectiva del principio de precaución.” (Nombre5945, María Paulina. “El principio precautorio”. En Protección Ambiental, Argentina, 2008, p. 122). En íntima relación con esta variante procesal, la doctrina resalta el rol activo del Juez de frente a un asunto de carácter ambiental, y al respecto señala lo siguiente: “ Pero fue la Ley N° 25.675 (LGA) la que consagró innovaciones inéditas en materia de potestades judiciales (ordenatorias e instructorias), otorgándole al enjuiciador un rol completamente activo e inquisidor como garante de la aplicación del principio precautorio en aquellos procesos en los que se busca la preservación del equilibrio natural (ver artículo 32 LGA), sin que ello implique quiebre alguno del principio de congruencia.
(...) se concluye que no existen áreas inmunes a la fuerza normativa de la Constitución y de las normas ambientales, particularmente la Ley General del Ambiente, que constituyen un orden público ambiental, que confieren amplias facultades, incluso de revisión de cuestiones hasta de índole técnica, que le permiten dar plena operatividad al principio precautorio en cada paso del iter procesal, en una tarea concreta y sin duda alguna macroscópica en pos del derecho a una efectiva tutela judicial efectiva.” (idem, Nombre5945, p. 117). Este papel que la doctrina le asigna al Juez de frente a asuntos de carácter ambiental, no está disociado del modelo que la Constitución Política y el Código Procesal Contencioso Administrativo le otorgaron al Juez Contencioso Administrativo. La Ley de Biodiversidad, cuyas normas son aplicables a resto del ordenamiento en materia ambiental, dispone expresamente en su artículo ciento ocho que “en materia de biodiversidad y mientras no exista jurisdicción ambiental, toda controversia será competencia exclusiva de la jurisdicción contencioso-administrativa”, excepto aquellos casos donde no medie un acto administrativo ni del dominio público.
Fijada esta competencia, debemos recordar que la jurisdicción contencioso-administrativa goza de una amplia potestad de fiscalización, dada por el artículo cuarenta y nueve de la Constitución Política, que le permite ejercer un control tanto subjetivo, consistente en la tutela de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados (derechos subjetivos e intereses legítimos), como objetivo, consistente en garantizar la legalidad de la función administrativa de toda la Administración Pública (sean acciones u omisiones). El artículo primero del Código Procesal Contencioso Administrativo reproduce el contenido del artículo cuarenta y nueve constitucional y señala que la jurisdicción contencioso administrativa tiene por objeto tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública sujeta al Derecho administrativo, así como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-administrativa (Jinesta, Ernesto.
“Manual del Proceso Contencioso Administrativo, 2008, p.29). La doctrina nacional reafirma el amplio carácter fiscalizador del Juez contencioso administrativo en nuestro ordenamiento, al indicar lo siguiente: “Cuando la norma permite el control de la “función administrativa”, adopta sin ambages una fórmula amplia de fiscalización, en la que el Juez queda facultado para el control de la totalidad de la conducta administrativa. En efecto, el precepto rompe de tajo con cualquier limitación construida alrededor del objeto contencioso administrativo, pues cuando inserta la generalidad de la “función” administrativa dentro del ojo supervisor del Juez, abre el abanico jurisdiccional respecto de cualquier función, comportamiento o conducta administrativa. Nótese que no se atribuye a la jurisdicción contenciosa el control de la “actividad” o “acción” administrativa, ni mucho menos del “acto administrativo”, sino de la “función”, que no por casualidad, resulta omnicomprensiva no sólo de todas ellas, sino también de todo el ámbito de la inactividad.
Cuando el artículo asigna al Juez el control de la “función”, está permitiendo que éste analice jurídicamente cualquiera de las funciones que a ella le son propias, cualquiera de sus conductas en cualquiera de sus manifestaciones administrativas. Puede controlar el Tribunal, tanto la actuación activa como la omisiva. Siempre que la conducta sea administrativa y que el control se realice dentro del marco jurídico, no existe o no debe existir, esfera exenta de control jurisdiccional; su revisión puede y debe ser completa, sin inmunidad alguna en el objeto. (...) En este aspecto el constituyente nos ofrece un nuevo broche de cierre, una puerta de seguridad adicional como garantía del control pleno y universal, pues además de sujetar la función administrativa al control jurisdiccional de legalidad, permite al Juez comprobar si aquella se encuentra o no ajustada a los fines que la justifican.” (González, Oscar.
“Sentencia”. En: El Nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, 2006, p.426). Sobre el papel protagónico y activo que ejercer el Juez en la dinámica del Código Procesal se señala: “ Tal autonomía activa y organizacional para el restablecimiento del ordenamiento jurídico público (escrito y no escrito) y la protección efectiva de los intereses legítimos y los derechos subjetivos, confirma la trascendencia de esta jurisdicción como mecanismo reparador y protector de las situaciones jurídicas eventualmente afectadas, por la inmisión indebida del poder público a través de su multiplicado universo de órganos y entes con sus funcionarios generalmente de iure y excepcionalmente de hecho. (...) Incluso, se trastocó el principio clásico civilista que identifica el objeto del proceso con las pretensiones alegadas y deducidas por las partes, a fin de que la autoridad judicial, en calidad de sujeto activo en el proceso, dicte justicia no sólo con apego a lo pretendido sino, también, ajustando las pretensiones a la justicia pronta y cumplida, conforme a la nueva legislación, para satisfacer los valores insertos en el Estado de Derecho presentes en cada proceso para el restablecimiento de la legalidad o, mejor aún, del ordenamiento jurídico.
Bajo el nuevo esquema, el juez antes de regirse por el principio dispositivo lo hará también por el inquisitivo, propio de los tribunales constitucionales como cuando, en nuestro caso, la Sala Constitucional condena en ambas costas y daños y perjuicios a las partes vencidas en las acciones de amparo, aunque los vencedores no lo hayan pedido.” (Jiménez, Nombre25610. “Bases constitucionales para la reforma de la jurisdicción contencioso administrativa”. En: El Nuevo Proceso Contencioso Administrativo, p. 18 y 19, 2006). Retomando el principio precautorio, una vez ocurrida la acción que provocó el daño al ambiente, el interés se centra en la búsqueda de la mejor solución, tanto a nivel jurídico como práctico, teniendo claro que cualquier reparación que se realice nunca va a restituir en la totalidad la situación original. Por lo anterior, podría resultar criticable la imposición de principios como “El que contamina paga”, toda vez que estaría en contra del ánimo de prevención que es uno de los pilares fundamentales del Derecho Ambiental, y más bien, se estaría fomentando el deterioro del ambiente a cargo del pago o resarcimiento económico del daño ocasionado; pero el derecho debe también establecer las medidas de reparación en caso de que las precautorias o preventivas no sirvan (como sucede en la práctica la muchas ocasiones).
La Sala Constitucional ha frecuentado en llamarlo también principio “in dubio pro natura”(voto 2000-9773 de la Sala Constitucional), señalando que comprende una especie de inversión de la carga de la prueba, dado que en caso de falta de certeza sobre las consecuencias de una actividad basta para no llevarla a cabo. Se ha establecido doctrinariamente que este principio se refiere a las políticas ambientales generales, y que para casos concretos opera el principio preventivo. En materia ambiental existe incertidumbre científica sobre los posibles daños que pueden ocasionar algún tipo de actividades. El principio precautorio se refiere a la actitud cautelosa que se debe tomar cuando surja alguna duda razonable en relación con la peligrosidad de cualquier actividad de repercusiones ambientales, sea para que se evite o para tomar las medidas necesarias para evitar el daño eventual.(Loperena Rota, Nombre110725, Los Principios del Derecho Ambiental, España, 1998, p. 93).
El Principio preventivo -también- esta muy relacionado con el principio anterior se refiere a la proyección sobre las consecuencias perjudiciales ciertas de algunas actividades. El tratar de evitar las con anticipación es el propósito de este principio; por ejemplo en el caso de las políticas preventivas reflejadas mediante las Evaluaciones de Impacto Ambiental. En casos concretos este principio se traduce en la aplicación de medidas cautelares. El desarrollo doctrinario y legislativo de la tutela cautelar está centrado, como es lógico, en el proceso jurisdiccional. Debido a la lentitud de los procesos y las verdaderas situaciones de injusticia que se pueden ocasionar por ello, es que ha surgido en el Derecho comparado la necesidad de implementar las medidas cautelares. A pesar de ser esto así, la tutela cautelar no se circunscribe tan solo al ámbito jurisdiccional, sino que su aplicación también se contempla en los procedimientos administrativos.
En los procedimientos de naturaleza ambiental la importancia que ha adquirido la tutela cautelar es decisiva a la hora de ejercer el derecho de todos a un medio ambiente sano. En sede jurisdiccional, las medidas cautelares tienen por función principal garantizar provisionalmente la eficacia de la sentencia definitiva, para que no sea una mera declaración de principios. De acuerdo con la doctrina nacional, existe un derecho fundamental a la tutela cautelar que forma parte del derecho a una justicia pronta y cumplida contenido en el artículo 41 constitucional. (Jinesta Lobo, Las Medidas Cautelas Atípicas en el Proceso Contencioso Administrativo, en la Dimensión Constitucional de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, p. 171). En este sentido, la jurisprudencia nacional ha manifestado que “ III. ... Resulta obvio, que el derecho a la tutela cautelar y el deber correlativo del órgano jurisdiccional de actuarlo cuando concurran los presupuestos establecidos en la ley, cuya titularidad ostenta todo justiciable, posee una profunda raigambre constitucional, y más concretamente forma parte del haz de facultades que conforman el contenido esencial del derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida (tutela judicial efectiva, o en los términos de la Sala Constitucional derecho general a la jurisdicción, artículo 41 de la Constitución Política).
En tal sentido, se puede sostener, que no existe una tutela judicial pronta y cumplida – efectiva- sin una cautelar flexible y expedita.”(Voto 405-95 de este Tribunal, o resaltado no corresponde al original). En materia de derecho ambiental la presencia de los presupuestos propios de las medidas cautelares cobra mayor vigencia, dado el carácter irreversible de los daños ambientales. En cuanto al principio de publicidad es de recordar que la Administración tiene el deber de hacer públicas las informaciones de actividades públicas o privadas que tengan relación con el medio ambiente, dado que media un interés público. Para el autor español Martín Mateo, la información o publicación de los datos es la base sobre la que se asienta igualmente la acción protectora de las Administraciones Públicas, la educación ambiental y la investigación (Tratado de Derecho Ambiental, España, 1991). El artículo treinta de la carta fundamental garantiza el acceso a los departamentos administrativos con propósitos información sobre asuntos de interés público.
Sin embargo, en materia medioambiental el concepto de información y acceso adquiere una nueva dimensión y se entiende como el derecho del individuo o colectividad de solicitar información y de ser informado por cualquier ente u órgano estatal sobre cualquier proyecto que pueda afectar su derecho de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Nombre368, Ana Virginia, Garantías e Implicaciones Constitucionales del Medio Ambiente, en Apuntes sobre el Sector Justica al Derecho Ambiental, Costa Rica, 1997, p. 286). A su vez el principio de restaurabilidad se aplica en presencia de la responsabilidad civil por la generación de una lesión, la sanción al responsable puede ser la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados (compensación) o la reparación a su estado originario de la situación alterada por la infracción. La doctrina ha sostenido, que a diferencia de otros ámbitos en los cuales en general existe la opción de reponer o no la cosa dañada, en materia ambiental la efectiva restauración es imprescindible y no opcional para el administrador del bien dañado, esto en particular por la titularidad común de los bienes ambientales dado que no puede dañarse el medio ambiente y destinar su compensación económica para otros usos (Loperena, 1998, p. 73).
Sin embargo, es claro que la reparación será sanción en la medida que esta sea posible. Los artículos cincuenta y tres y cincuenta y cuatro de la Ley de la Biodiversidad contienen este principio, y de este modo se obliga al Estado [incluyendo a las instituciones autónomas] a tener como principio de actuación la restaurabilidad, mediante la obligación de fomento y en caso de que ya se hubiese producido el daño ambiental procurar tanto se recuperación, rehabilitación como la restauración del mismo. Por su parte la regla El que contamina, paga” s egún la doctrina, en el Derecho Ambiental se ha consagrado el principio de la responsabilidad extracontractual objetiva, sin que se examine la culpa o negligencia del agente causante del daño ambiental (Loperena, 1998, p. 64), la cual podría pensarse que se encuentra incluida dentro de la responsabilidad ambiental de la Ley Orgánica del Ambiente establecida en el artículo dos inciso d) [referente a los principios en materia ambiental], la cual es una cláusula amplia de responsabilidad al señalar que: “ Quien contamine el ambiente o le cause daño será responsable, conforme lo establezcan las leyes de la República y los convenios internacionales vigentes”.
El origen de este principio es anglosajón y se debe entender de la siguiente manera: “Conforme al principio ‘quien contamina paga’, se entiende por responsable de la contaminación, (...), por agente contaminador a la persona física o jurídica sometida a derecho privado o público que directa o indirectamente deteriora el medio ambiente o crea las condiciones para que se produzca dicho deterioro, tratándose de evitar en principio que la política de protección del medio ambiente se base en subvenciones y ayudas estatales y que se atribuya a la Comunidad la carga de la lucha contra la contaminación, siendo imputable al contaminado el costo de las medidas necesarias para la eliminación de la contaminación o para su reducción hasta estándares o medidas equivalentes de objetivos de calidad ambiental.” (Ibídem, p. 67). Este principio implicaría para el contaminador el pago y cumplimiento de las medidas cautelares que se decreten; el cese de la actividad contaminante o su modificación; el pago de las multas pertinentes; y la reparación e indemnización de los daños y perjuicios ocasionados.
Referente a la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras aunque a simple vista más que un principio se podría decir que se trata de una obligación, la doctrina lo ha considerado como un principio, cuyo fundamento constitucional se extrae del mandato cincuenta de la carta fundamental, en el tanto que obliga al Estado a garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En el Derecho Ambiental las medidas preventivas tienen una importancia vital; ya que prevenir es siempre mejor que reparar el daño ocasionado, por cuanto restablecer la naturaleza a su estado anterior no es tarea fácil. Dentro de las medidas preventivas se encuentra el estudio de impacto ambiental, el cual es obligatorio para el Estado y los particulares. En nuestro país la primera normativa de carácter legal que involucra este concepto es el Código de Minería, promulgado mediante Ley Número 6797.
En el artículo ciento uno se contempla que “con el objeto de garantizar un aprovechamiento racional de los recursos nacionales y de proteger sus usos futuros, los concesionarios deberán efectuar estudios de impacto ambiental de sus actividades, en forma previa y pública. Estos estudios deberán ser efectuados por personal técnico calificado, mediante las normas suministradas por el Estado, y si los estudios se consideraran deficientes podrán ser rechazados por el organismo gubernamental de control.” (Lo resaltado no corresponde al original). Asimismo, el Reglamento al Código de Minería contiene en su artículo treinta y cuatro y siguientes lo establecido por la Comisión Gubernamental de Control Ambiental sobre los Estudios de Impacto Ambiental. Por otro lado, la Ley de Conservación de Vida Silvestre en el numeral 26 establece la facultad de la “Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas para otorgar permisos de importación de especies de Vida Silvestre.
Toda solicitud para esos permisos deberá presentarse, ante esa Dirección, con una evaluación de impacto ambiental la que, para los efectos de esta Ley, se considerará documento público y deberá incluirse los siguientes requisitos...”. Posteriormente, con la Ley de Hidrocarburos, se vino a establecer lo relativo a la protección ambiental, estipulándose la obligación de realizar un Estudio de Impacto Ambiental para el desarrollo de las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos. Éste desarrollo normativo, logra en mil novecientos noventa y cinco un importante y significativo avance con la publicación de la Ley Orgánica del Ambiente, en la cual se incluyeron una variedad de normas relacionadas con el Estudio de Impacto Ambiental, y se crea así la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. De tal manera el artículo diecisiete de este cuerpo de normas dispone que las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos, requieran de una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaria Técnica Ambiental (SETENA).
Por otro lado, éste principio también ha sido recogido por una serie de instrumentos internacionales, como lo es la Declaración de Río, que en su principio diecisiete contempló que “deberá emprenderse una evaluación de impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.” En el Convenio sobre Diversidad Biológica y sus Anexos I y II establece que “ Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: Establecerá procedimientos apropiados por los que exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos, y cuando proceda, permitirá la participación del público en esos procedimientos...” Por su parte la Sala Constitucional ha realizado un significativo aporte al disponer que “el Estudio de Impacto Ambiental se establece como el instrumento idóneo que tiene el Estado para garantizar el equilibrio entre la conservación de los recursos naturales, y el desarrollo del ser humano en forma sostenible.
De este modo, la actividad humana que conlleve la intervención, alteración o destrucción del medio ambiente, debe ajustarse a lo que ambientalmente resulte más beneficioso para el Estado y la comunidad, o la de grupos que puedan verse afectados.” Ahora bien, el Estudio de Impacto Ambiental no puede eximirse de los proyectos de desarrollo, de explotación o exploración; ni por ley y menos aún por ninguna norma de rango inferior, precisamente por tener fundamentación en la Constitución Política. Por último debe señalarse que la realización del Estudio de Impacto Ambiental no implica la puesta en funcionamiento del proyecto en cuestión, toda vez que se trata de un requisito previo y que, necesariamente debe cumplirse en los casos estipulados. En cuanto al principio de que sólo el Estado de Necesidad declarado excepciona el cumplimiento de las normas ambientales más que un principio se puede tomar como una regla, ya que se determina que la única excepción al cumplimiento de las normas y principios en materia ambiental lo sería el estado de necesidad, ya que el Estado es el llamado a preservar el orden público.
Por lo anterior, es que se debe decir que el fundamento de este “principio” lo sería el Estado de Necesidad; es decir, la misma necesidad se convierte en el fundamento. De tal manera, ante la presencia de situaciones transitorias y urgentes en las que se hace necesario la continuidad de los servicios públicos, se permite la dispensa de la normativa ambiental; bastaría con que se produzca el hecho determinante, como por ejemplo, una inundación, un terremoto, una epidemia, o bien, que se tenga un alto grado de certeza que se va a producir el hecho para que se pueda declarar el Estado de Necesidad. Así las cosas, le es permitido a la Administración Pública adoptar una conducta sin cumplir con una disposición en materia ambiental. Por ejemplo, la construcción de un puente sin la realización del Estudio de Impacto Ambiental, o bien, la realización de algún proyecto sin que se cuente con un permiso de salud.
Por otra parte, no se debe confundir el Estado de Necesidad con la Contingencia, la cual se puede definir como aquel hecho futuro que puede o no producirse. En estos casos no es posible la dispensa de la normativa ambiental, toda vez que no se tiene certeza que el hecho se va a producir. En ese sentido, la Sala Constitucional ha dispuesto que “es contraria al Derecho de la Constitución, no sólo la normativa, sino la actuación de las instituciones públicas que dispensen los trámites y procedimientos ordinarios para la actuación ordinaria de la Administración." (Voto 6503-2001). En consecuencia, “ para que se entienda de desarrollo constitucional la medida de emergencia, ésta debe atender única y exclusivamente a darle solución a la situación de emergencia que la motiva, y tener –además- como propósito el bien común: esto es, debe ser justa y además razonable (proporcionada en sentido estricto)”.(voto 6322-2003 de la Sala Constitucional).
Mientras que con respecto al principio que la falta de recursos económicos de las instituciones públicas no es excusa que justifique la omisión de dar protección al Derecho Ambiental es una premisa desarrolla con el avance progresivo de los derechos económicos y sociales; y de la aplicación del principio de la prohibición del retroceso social. En términos de la Sala Constitucional “la falta de presupuestos (recursos económicos, materiales y/o personal calificado) no puede constituirse en un límite entre el respeto y la violación de los derechos fundamentales, es decir, no puede ser motivo para que la Administración no actúe y tome acciones concretas a fin de que a través de su gestión encuentre solución a los problemas que los particulares les requieran en materia ambiental...”(voto 6322-2003 de la Sala Constitucional). No se debe dejar de lado un aspecto vital, y es el hecho que este enunciado se debe analizar conjuntamente con el principio de equilibrio presupuestario, por cuanto la Administración Pública está obligada a cumplir el equilibrio en el presupuesto.
De tal manera, se presenta un interesante fenómeno, ya que por una parte se establece la obligación del Estado de proteger el ambiente, sin que pueda excusarse en la falta de recursos para dejar de cumplirlo, y por otra parte, la situación que la Administración, abruptamente, no puede romper con el equilibrio presupuestario para cumplir con sus deberes y obligaciones constitucionales. Consecuentemente, resulta necesario buscar la manera en que se pueda cumplir con ambos enunciados, de tal forma que se garantice la protección al ambiente y además se cumpla con el equilibrio presupuestario. Es decir, se requiere de una aplicación armónica, integral entre ambos postulados. Es conveniente indicar que en la mayoría de los casos la falta de presupuesto es más consecuencia de la línea política imperante en la materia, que a la inexistencia del recurso mismo. Mientras que con respecto al principio de la Coordinación entre las diferentes dependencias de la Administración Pública deriva del principio de la Unidad Estatal.
Así se desprende de la jurisprudencia constitucional que al respecto ha consignado que “la protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual , es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados.” (Ibídem, lo resaltado no corresponde al original). En España este enunciado está contenido expresamente en la Constitución Política en los numerales ciento cuarenta y ocho y ciento cuarenta y nueve; y se denomina el Principio de Coordinación Orgánica; el cual se basa en el dato de que la Constitución atribuye la función de protección de los recursos naturales con carácter compartido al Estado y las Comunidades Autónomas.
La coordinación se produce cuando un problema desborda la competencia de un ente, y por esta razón se hace necesaria la coordinación con la entidad o el órgano público que corresponda y se ha definido como “la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes .” (Ibídem, lo resaltado no corresponde al original). En el ordenamiento jurídico costarricense, a nivel legal, se consagra el presente principio en el artículo 3 de la Ley Orgánica del Ambiente y a nivel internacional se ha enunciado, entre otros, en la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano al contemplar que “a fin de lograr una más racional ordenación de los recursos y mejorar las condiciones ambientales, los Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su desarrollo de modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en beneficio de su población.” De lo señalado, se extrae la necesaria coordinación estatal para lograr el cambar cumplimiento de las obligaciones constitucionales, importancia que se vuelve aún más importante al tratarse de la protección y preservación del medio ambiente.
En este sentido, si bien existe un órgano rector en la materia, como lo es el MINAE, se hace necesaria la colaboración de otras instancias o dependencias, este Ministerio está facultado para integrar a todos aquellos involucrados, como lo son las municipalidades, que en ciertas materias son incluso las únicas con la competencia. Referente a que la lesión a este Derecho Ambiental se da tanto por acción como por omisión se desprende de la propia Constitución Política en el ya tantas veces citado artículo cincuenta, ya que como lo ha señalado la Sala Constitucional “ las omisiones al deber de protección del medio ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al medio ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración.” (Ibídem).
En ese sentido, podría incluso pensarse en la omisión en el dictado de una ley indispensable para la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, o bien, llevar a cabo una construcción sin la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental; o lo ejercer los deberes de vigilancia; los cuales son apenas algunos ejemplos en los que la inactividad de la Administración, tanto formal como material, puede provocar daños graves al ambiente, muchas veces mayores que los que se producen por medio de acciones. Con respecto a la inoperancia del silencio positivo en materia de utilización de recursos naturales como es sabido, el silencio positivo es un instrumento propio del derecho administrativo y opera en toda aquella actividad fiscalizadora del Estado, cuando luego de transcurrido un plazo prudente, que en nuestro ordenamiento jurídico es de un mes [salvo norma que disponga plazo contrario] después de presentada la solicitud, la Administración no fiscaliza la actividad, entonces se entiende por otorgada.
Se presenta para los permisos, autorizaciones, licencias, de conformidad con los numerales trescientos treinta y trescientos treinta y uno de la Ley General de la Administración Pública. No obstante, esta regla no resulta de aplicación en materia ambiental, ya que está por encima el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sobre la materia, la Sala Constitucional ha señalado que: “...estas reglas –silencio positivo- no son de aplicación en materia de permisos de aprovechamiento de los recursos naturales (forestales, mineros, marinos, aguas de la Nación, fuerzas que derivan de los recursos hídricos, etc.), [...], precisamente en virtud del valor superior (interés público) de la tutela del ambiente, y precisamente por la conceptualización del derecho ambiental como un derecho fundamental [...]” (Op. Cit). Este principio fue consagrado por la Sala Constitucional para los recursos forestales, sin embargo, dado que la protección se da para toda la naturaleza se entiende que rige para toda la materia ambiental, ya que la no aplicación del silencio positivo en materia ambiental, podría señalarse, que encuentra su justificación en el valor superior, o sea, el interés público, de la tutela del ambiente como un derecho fundamental.
A nivel legal, se ha consagrado este “principio” de manera expresa como en la Ley Forestal es una de ellas, al disponer, de una forma muy amplia y clara, que en materia de recursos naturales no opera el silencio positivo. El problema es que debería encontrarse de manera más directa y expresa su consagración como principio, ya que como es sabido una de las formas de proteger el ambiente es precisamente impidiendo que por la inercia de la Administración se puedan tener por otorgados permisos para la explotación de los recursos naturales, que generarían, en muchos, casos daños irreparables al medio ambiente o incluso la pérdida de algunos de sus componentes. Por último, en cuanto a la participación ciudadana en los asuntos ambientales se consagra en un principio cuyo fundamento se extrae de los artículos veintisiete, treinta y cincuenta constitucionales, por cuanto los ciudadanos tienen derecho al acceso a la información de que se dispone y a la divulgación de ella para la toma de decisiones.
La participación ciudadana constituye una consecuencia del principio democrático y abarca el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y el medio ambiente y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones. Por su parte, el artículo diez de la Convención de Río elevó la participación a rango de principio en materia ambiental al disponer que “el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona debe tener adecuada formación sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos.
Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.” (Lo resaltado no corresponde al original). En el Derecho Español su propia Constitución contiene la participación ciudadana en el artículo ciento veintinueve punto uno al señalar que “ La Ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los Organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general.” Además de la fundamentación constitucional, en nuestro ordenamiento, la Ley Orgánica del Ambiente contempla este principio al igual que el Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, incluso establecen la realización de una audiencia pública en el procedimiento del Estudio de Impacto Ambiental; pero el ordenamiento jurídico costarricense no está al margen de este importante postulado, ya que en un Estado Democrático de Derecho como el nuestro, la participación de la población es uno de los pilares fundamentales y debería fortalecerse más.
La Constitución Política en el artículo ciento veintiuno inciso catorce, señala: " (...) Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: (...) 14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación (...)". Esta disposición constitucional ha sido desarrollada en el Código Civil, en los artículos doscientos sesenta y uno al doscientos sesenta y tres; el primero de ellos indica: "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".
Por su parte el canon siguiente agrega: "Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas". Así, como dominio público se entiende el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos. No está demás agregar a esa definición la existencia del patrimonio público, entendido este, como la existencia de una serie de bienes que por disposición del constituyente, o derivado de este (normalmente dispuesto positivamente en una ley ordinaria) son patrimonio de la nación en administración del Estado, quien eventualmente podría otorgar alguna situación jurídica a partir de ellos.
En estos casos, ese patrimonio no está a disposición de la colectividad de manera directa o indirecta, o incluso afecta a un servicio público; normalmente presentan un considerable valor económico, y La Nación lo ha reservado para sí en provecho de la colectividad. Conforme la normativa legal citada, el Estado posee tanto bienes de dominio público, como privado; los bienes públicos son aquéllos a los cuales una ley les da un destino para uso público o general, se les denomina "demaniales" y son inalienables, imprescriptibles, inembargables e indenunciables. La lógica de los bienes públicos es que su dominio antecede al Estado mismo, de suerte que son de La Nación en cuanto requisito para la convivencia en sociedad, El Estado se limita a administrarlo, lo que como regla de principio impide que puedan salir de la esfera pública. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación (Ver Sala Constitucional, voto 2306-91 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991).
Se dice que son de La Nación es cuando que el Estado se limita a su resguardo y protección, sin que en principio pueda disponer de ellos. Estos bienes se encuentran fuera del comercio de los hombres y consecuentemente tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador o por su misma esencia se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad de manera directa o indirecta, o constituyen patrimonio del Estado, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su destino, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, según lo ha reconocido la doctrina en la materia, así, Nombre33033, Miguel S., en su obra Tratado de Derecho Administrativo (Tomo V. Abeledo-Perrot.
Buenos Aires. 1992., pág. 25), consideró: " Para que un bien o cosa sea considerado como dependencia del dominio público, y sea sometido al régimen pertinente, es menester que dicho bien o cosa estén afectados al «uso público», directo o indirecto, debiendo tratarse, en este «último» supuesto, de cosas afectadas directamente -como «bienes finales» o «bienes de uso»- a la utilidad o comodidad común, quedando excluidos de la dominialidad de los bienes el Estado que revistan carácter simplemente instrumental." Por otra parte, los bienes privados del Estado, se regularan por el derecho privado con elementos propios del derecho público. Estos bienes, si están dentro del comercio de los hombres; pueden ser traspasados, apropiados, y no son imprescriptibles; por ende, son susceptibles de usucapión en beneficio de particulares, de conformidad con el artículo doscientos sesenta y uno ya indicado.
Nótese que el énfasis de la diferenciación se da en relación al destino del bien, sea, al hecho de estar afectos a un uso común o al servicio del bien común (ver Sala Constitucional en sentencia número 2301-91, de 6 de noviembre de 1991 mil novecientos noventa y uno y 2000-06903 de las 15:48 horas del 8 de agosto de 2000). Como ya se adelantó, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos 154 y 155 de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto; son inembargables, que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración; y son inalienables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado.
Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. Un bien público puede ser natural o artificial, según se trate de bienes declarados públicos por el legislador considerándolos en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (un río por ejemplo), o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo). La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo.
La doctrina hace la distinción entre “asignación del carácter público” a un bien con la “afectación” de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así, por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado dominical queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo).- Es por esto que se dice que la afectación puede ser declarada por ley en forma genérica, o bien por un acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad).
Como consecuencia de lo dicho en el punto anterior, es manifiesto que el régimen demanial es per se. Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio para desvirtuarlo y contrarrestar la afectación. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen. El demanio tiene publicidad legal y en muchos casos natural. Lo anterior va aparejado al principio de inmatriculación de los inmuebles componentes del dominio público, el cual cuenta con una publicidad material y no necesariamente formal o registral. Frente al dominio público, las detentaciones privadas adolecen de valor debilitado, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad.
La condición de bien de dominio público y uso público afecta a tercero, aunque tal cualidad no resulte del Registro de la Propiedad. Se trata de bienes que, por su naturaleza, no necesitan de la inscripción registral (Voto 019-2009-SVII, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Séptima). Nótese, que dicho principio como excepción al principio de publicidad registral tiene su fundamento, en que los bienes de dominio público gozan de publicidad material y por ende no es necesaria su publicidad registral, en el tanto los bienes de dominio público por su naturaleza, no son sujetos a dicho instituto. Adicionalmente, existe la figura de la "desafectación", que se trata de " la situación jurídica por la que un bien deja de pertenecer al dominio público (...) los bienes que son desafectados se convierten, en principio, en bienes patrimoniales de la Administración titular, que, en su caso, podrá enajenarlos (...)"(voto 035-2009-SVII, Tribunal Contencioso Administrativo); situación que en sana lógica solo podría ocurrir en aquellos que han sido declarados como tales por ley, pues en los que su condición es intrínseca tal posibilidad resultaría vedada.
Antes de orientar la argumentación más en concreto sobre el punto que nos ocupa, es manifiesto que cuando el bien demanial ha sido creado por un particular o representa una afectación especialmente intensa que no está obligado a soportar este, dicho carácter no inhibe la obligación de asumir responsabilidad por parte de la Administración, a fin de permitir el equilibrio en las cargas públicas. Ahora bien, con respecto al agua, la Sala Constitucional, en voto n.° 5606-06, se reconoció la condición de derecho humano al señalar:
“VII.- El acceso al agua potable como derecho humano . Adicionalmente a lo señalado, y tal vez el aspecto más relevante en este tema, lo constituye la naturaleza y función del agua para la vida humana. No es necesario detallar aquí una explicación sobre la realidad evidente y notoria de que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida, y que por lo tanto, con ley o sin ley de nacionalización, por su propia esencia, este tema, no es ni puede ser un tema territorial o local. La propia Sala en su jurisprudencia constitucional ha dicho que el acceso al agua potable es un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923). Esta misma línea se ha mantenido en las sentencias 2003-04654 y 2004-07779, que en lo que interesa señalan: // ‘V.- // La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución , un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente, a la alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica: así, figura explícitamente en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14) y la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24); además, se enuncia en la Conferencia Internacional sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2), y se declara en otros numerosos del Derecho Internacional Humanitario.
En nuestro Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el país se encuentra particularmente obligado en esta materia por lo dispuesto en el artículo 11.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador” de 1988), el cual dispone que: “Artículo 11. Derecho a un medio ambiente sano 1.-Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos’. La carencia de recursos no justifica el incumplimiento de los cometidos de las administraciones públicas en la prestación de este servicio básico. (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 2003-04654 y 2004-007779). // Por su parte, como bien lo reconocen tanto la Procuraduría como el representante del AyA en sus informes, en el campo internacional también es mayoritario el reconocimiento del agua como derecho humano y como una pre-condición necesaria para todos nuestros derechos humanos.
Se sostiene que sin el acceso equitativo a un requerimiento mínimo de agua potable, serían inalcanzables otros derechos establecidos -como el derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y para el bienestar, así como de otros derechos civiles y políticos. En noviembre del 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas afirmó que el acceso a cantidades adecuadas de agua limpia para uso doméstico y personal es un derecho humano fundamental de toda persona. Asimismo en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que ‘el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana. Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos’. Se enfatiza también que los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal. // Por su parte se han dado varias conferencias internacionales entre las que destaca la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua llevada a cabo en Mar de Plata en 1977 que reconoció que todos los pueblos tienen derecho al acceso a agua potable para satisfacer sus necesidades básicas.
También, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de la ONU, de 1986 incluye un compromiso por parte de los Estados de asegurar la igualdad de oportunidades para todos para disfrutar de los recursos básicos. // El concepto de satisfacer las necesidades básicas de agua se fortaleció más durante la Cumbre de la Tierra de 1992 en Río de Janeiro. En la Agenda 21, los gobiernos acordaron que "al desarrollar y usar los recursos hídricos, debe darse prioridad a la satisfacción de las necesidades básicas y a la conservación de los ecosistemas. De igual forma, en el Plan de Implementación adoptado en la Cumbre de Johannesburgo en el 2002, los gobiernos se comprometieron a "emplear todos los instrumentos de políticas, incluyendo la regulación, el monitoreo..... y la recuperación de costos de los servicios de agua," sin que los objetivos de recuperación de costos se conviertan en una barrera para el acceso de la gente pobre al agua limpia.
Asimismo existen decenas de instrumentos internacionales que directa e indirectamente tienen que ver con el agua como un derecho humano de todas las personas y pueblos, de tal forma que no sólo es un tema que por su naturaleza tiende a la nacionalización, sino a la internacionalización de su uso y aprovechamiento”.
Véase como más allá del sustento normativo, el carácter demanial del agua es una consecuencia necesaria del imperioso requerimiento que presenta para la vida humana, lo que lleva aparejado que el norte normativo interno se sustente en el artículo veintiuno constitucional. A nivel infra constitucional, su demaniabilidad viene regulada inicialmente en la Ley de Aguas, número 276, de veintiséis de agosto de mil novecientos cuarenta y dos:
"Artículo 1º.- Son aguas del dominio público: // I.- Las de los mares territoriales en la extensión y términos que fija el derecho internacional; // II.- Las de las lagunas y esteros de las playas que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; // III.- Las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; // IV.- Las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, arroyos o manantiales desde el punto en que broten las primeras aguas permanentes hasta su desembocadura en el mar o lagos, lagunas o esteros; // V.- Las de las corrientes constantes o intermitentes cuyo cauce, en toda su extensión o parte de ella, sirva de límite al territorio nacional, debiendo sujetarse el dominio de esas corrientes a lo que se haya establecido en tratados internacionales celebrados con los países limítrofes y, a falta de ellos, o en cuanto a lo no previsto, a lo dispuesto por esta ley; // VI.- Las de toda corriente que directa o indirectamente afluyan a las enumeradas en la fracción V; // VII.- Las que se extraigan de las minas, con la limitación señalada en el artículo 10; // VIII.- Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público; // IX.- Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos; y // X.- Las aguas pluviales que discurran por barrancos o ramblas cuyos cauces sean de dominio público.
Artículo 2º.- Las aguas enumeradas en el artículo anterior son de propiedad nacional y el dominio sobre ellas no se pierde ni se ha perdido cuando por ejecución de obras artificiales o de aprovechamiento anteriores se alteren o hayan alterado las características naturales.
Exceptúanse las aguas que se aprovechan en virtud de contratos otorgados por el Estado, las cuales se sujetarán a las condiciones autorizadas en la respectiva concesión. ." Por su parte para cuando acaeció el otorgamiento de la concesión estaba vigente, la Ley 258 del dieciocho de agosto de mil novecientos cuarenta y uno, Ley del Servicio Nacional de Electricidad, que señalaba:
“Artículo 1: Todas las aguas de la República, que no sean dominio privado de acuerdo con la Ley de Aguas vigente, … son inalienable y del dominio, gobierno y vigilancia del Estado” Abona a lo dicho lo dispuesto por el artículo cuarto del Código de Minería (Ley 6797 del 4 de octubre de 1982) que señala:
“Artículo 4.- …. las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa.
Los recursos naturales existentes en el suelo, en el subsuelo y en las aguas de los mares adyacentes al territorio nacional, en una extensión de hasta doscientas millas a partir de la línea de baja mar, a lo largo de las costas, sólo podrán ser explotados de conformidad con lo que establece el inciso 14) ( último párrafo ) del artículo 121 de la Constitución Política.” En cuanto a la Administración del recurso, la derogada Ley número 258 de dieciocho de agosto de mil novecientos cuarenta y uno, creo el Servicio Nacional de Electricidad para ejercer el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno y vigilancia de varios recursos entre ellos todas las aguas. Facultándolo el numeral sexto para dar concesiones o derechos de aguas, norma que es coherente con la Ley de Aguas ya señalada que en artículo diecisiete establece que “Es necesaria autorización para el aprovechamiento de aguas públicas, especialmente dedicadas a empresas de interés público o privado.
Esa autorización la concederá el Servicio Nacional de Electricidad en la forma en que se prescribe en la presente Ley..”, lo que es reafirmado por el artículo setenta de la ley 16 del treinta de octubre de mil novecientos cuarenta y uno. Por su parte la ley Nº 2726 de catorce de abril de mil novecientos sesenta y uno y sus reformas -en especial las de la ley No. 5915 de 12 de julio de 1976-, "Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados" indica:
"Artículo 1.- Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado.” (Así reformado por Ley Nº 5915 de 12 de julio de 1976, artículo 1º) Como se puede extraer de los artículos supra transcritos y de la lectura integral de la leyes respectivas, el S.N.E. tenía como finalidad en este campo, representar y ejercer en nombre del Estado el dominio del recurso hídrico del país, con el fin de velar por la preservación del mismo y utilización de forma jerarquizada según la importancia de las necesidades.
Por su parte el A y A tiene como finalidad planificar, construir y operar la infraestructura necesaria para abastecer de agua potable y vigilar la planificación, construcción y operación de la misma realizada por los particulares con el indicado fin. Como se observa, el representar al Estado en los contratos de concesión era uno de los mecanismos que le permitía al S.N.E. realizar su fin legal (como se verá esa competencia posteriormente fue trasladada). Establecido de manera expresa en su ley constitutiva como en la Ley de Aguas. Para aquellos años quedaba claro, que el otorgamiento de la conexión le resultaba propio, lo que incluía el correspondiente contrato; mientras el A y A presenta competencia para planear, diseñar, construir, operar y mantener obras de abastecimiento de agua a una población, así como la adecuación a sus recomendaciones de las indicadas obras cuando sean realizadas por particulares -Ley No. 16 del 30 de octubre de 1941, No. 809 de 02 de noviembre de 1949 y la Ley General de Agua Potable, entre otras- función que nunca ha conllevado la de conferir concesiones para la explotación de aguas del dominio público, aún cuando éstas sean destinadas, como es el caso que nos ocupa, a proveer de agua potable a una población definida.
A partir de las normas dichas, en especial la Ley del A y A (así como los artículos 266 y 276 de la Ley general de salud, Ley n.° 5395 de 23 de octubre de 1973.), queda claro que a excepción de esta última, solamente las municipalidades, Empresa de Servicios Públicos de Heredia, Asociaciones de Desarrollo Comunal (a través de los Comités de Acueductos Rurales) u otros organismos locales con los que el A y A llegue a celebrar convenio al intento no existe otros organismos facultados para administrar acueductos públicos. De manera que un particular no está autorizado por el ordenamiento jurídico para prestar el servicio público de abastecimiento poblacional de agua potable y alcantarillado sanitario, con excepción de las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados (ASADAS) como gestoras del servicio público. De manera que el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (que asumió las funciones de otorgar concesiones de agua ante el transformación del SNE en la ARESEP), de previo a otorgar la concesión, estaría en la obligación legal de verificar que el particular cuenta con la autorización previa del A y A y del Ministerio de Salud para que la empresa privada preste el servicio de agua potable a la población, así como el sistema de alcantarillado sanitario.
En el caso de las ASADAS que actúan por delegación del A y A, su naturaleza jurídica surgen a raíz de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, en la cual se facultó a este a delegar la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados --que le fueron encomendados por el legislador--, a agrupaciones debidamente conformadas para tal efecto, según se desprende del artículo segundo inciso g) de la citada ley, al señalar expresamente “Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos.” Con fundamento en la norma transcrita anteriormente, el Poder Ejecutivo procedió emitió varios reglamentos, siendo el Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, (Decreto N°32529 de 2 de febrero de 2005) la norma vigente, que dispone este último reglamento en su artículo 3:
‘Artículo 3. A y A mediante convenio suscrito al efecto, previo acuerdo favorable de su Junta Directiva, podrá delegar la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de acueductos y/o alcantarillados comunales, a favor de asociaciones debidamente constituidas e inscritas de conformidad con la Ley de Asociaciones N°218 del 08 de agosto de 1939, sus modificaciones y respectivo Reglamento, Decreto Ejecutivo N°29496-J, publicado en La Gaceta N°95 del 21 de mayo del 2001. ..” De la norma transcrita, se desprende que las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados constituyen personas jurídicas de naturaleza privada, dado que su creación debe regirse por la Ley de Asociaciones. Por esta razón, la constitución de dichas asociaciones debe realizarse con absoluto respeto al derecho de libre asociación y consecuentemente son entes de derecho privado y no público, no obstante que su funcionamiento se encuentra sometido a los requisitos y requerimientos exigidos por la normativa que las regula, ya que les fue encomendado el ejercicio de una especial actividad que por intermedio de la figura de la gestión de servicio público se vean involucradas en la prestación de servicios públicos en beneficio de una colectividad.
Al respecto, la Sala Constitucional (voto 3041-97 de las 16:00 hrs. del 3 de junio de 1997) ha destacado que la delegación de esa responsabilidad de administrar el sistema de acueductos y/o alcantarillados sanitarios, supone una clara "concesión" de gestión de servicio público, lo que desde un plano técnico del derecho administrativo no del todo correcto, en el entendido que una concesión (salvo los supuestos otorgados por la Asamblea Legislativa) presupone un procedimiento concursal, que con respecto a la ASADAS no se da. De manera que lo que resultaría posible sostener es que dichas agrupaciones presentan un autorización en la gestión del servicio, en cuanto administran por convenio con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ese servicio público, se encuentran, de derecho, en una posición de poder respecto de los usuarios y ejercen, para ese fin, una serie de competencias y funciones públicas (Sala Constitucional, Voto N°2006-01651 de las dieciséis horas con treinta y nueve minutos del catorce de febrero del dos mil seis).
La nulidad o revocación de los actos declarativos de derechos, constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios, al que esta Sala especializada le ha conferido rango constitucional por derivar del ordinal treinta y cuatro de la Constitución Política (Ver sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994 y 899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995)-. La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad, el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados.
Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.”. A tenor del numeral ciento setenta y tres de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad cuando el mismo este viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública).
Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta Sala en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final.”. Se trata de un dictamen de carácter vinculante —del que no puede apartarse el órgano o ente consultante—, puesto que, el ordinal dos de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa, que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa.
Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infra constitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo cuatro, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994. Debe tenerse claridad que no cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen.
Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Cuando la nulidad no reviste de tales características, la administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem).
Sobre este punto, el artículo ciento ochenta y tres párrafo primero de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que fuera de los casos previstos en el artículo la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad.
Sostiene la actora que es poseedora de parte de la finca del partido de Puntarenas con número de Folio Real cincuenta y tres mil quinientos - cero cero cero, lo que de la constatación del elenco de hechos probados resulta un tema incuestionable, incluso carente de discusión desde el mismo expediente administrativo y las manifestaciones del representante del ente público en la audiencia de juicio. Vemos como, la Municipalidad de Corredores adquirió un bien en dicho cantón de la empresa Compañía Bananera Nacional, que posteriormente varió su nombre por el de Palmatica con el fin de desarrollar una serie de actividades públicas y distribuir el remanente dentro de un grupo de personas de escasos recursos dentro de los cuales se ubica la señora actora. Si bien la accionante sostiene que ese traspaso a favor del ente público se dio hace casi veinte años, la certificación presentada al efecto indica lo contrario, más ambas partes demandadas ubican en la corporación de derecho público la titularidad del bien.
Dicho aspecto es relevante desde el tema de la legitimación pasiva como se verá pero será retomado de manera posterior. Conforme con la teoría del caso de la actora tiene derecho a que se inscriba parte de ese bien a su nombre, al haber ejercido la posesión de manera pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueña, sobre lo que deben realizarse varias aclaraciones. Es evidente que durante muchos años la señora Nombre110720 ha poseído de manera pública y a título de dueña, pero la condición de pacífica e ininterrumpida resulta cuestionable. Sobre estos dos aspectos, véase como durante los últimos diez años la Corporación de derecho público ha realizado gestiones a la desocupación del bien, lo que ha sido contendido por la señora actora tanto con el uso de los instrumentos legales como de hecho, lo que impediría tener por cumplidos dichos requisitos. Por otro lado, la doctrina civil para reconocer la existencia de un derecho de propiedad en los términos que pretende la señora actora exige el denominado justo título, a saber la existencia de un acto traslativo que legitime la posesión reclamada.
En este caso correspondería a un acto a título gratuito, que como es sabido se trata de un contrato formal y que no surte efectos hasta el momento en que se generado y se encuentra debidamente inscrito en el Registro Público. Situación por demás compleja en la especie si consideramos que el bien ni siquiera se encuentra inscrito a nombre del ente público, lo que le impediría cualquier disposición. En dichos términos la pretensión debería ser rechazada sin mayores discusiones. Más a criterio de este Tribunal la medula del asunto no se sustenta en esos tópicos sino en la naturaleza del bien que se pretende adquirir. Se indicó que las Administraciones presentan dos tipos de bienes los dominicales y los fiscales. Como ya ha quedado evidenciado por diferente prueba, incluyendo la de la misma actora, el lote en consideración se encuentra a menos de doscientos metros del pozo de suministro de agua a la comunidad de La Cartonera, es decir no presenta la distancia ordenada por la Ley de Aguas en su canon treinta y uno.
Se trata en efecto de doscientos metros alrededor de la zona de captación que se encuentran afectadas y como tales no se encuentran dentro del comercio de los hombres. Eso nos lleva a la necesaria consecuencia que las normas propias del derecho privado que invoca la actora en su beneficio no resultan de aplicación a la sub júdice. Dicho en pocas palabras, el bien que pretende adquirir la actora no puede ser objeto de prescripción positiva, en tanto está afectado de manera manifiesta y evidente al uso público de manera indirecta, en la medida que garantiza un servicio público fundamental como lo es el suministro de agua potable en la zona en consideración. Véase como todo orienta a pensar que la existencia del pozo es anterior a la adjudicación que fuera objeto la actora, lo que determina no solo que la ausencia de comercialización del bien no resulta intempestiva sino además que desde aquella data el bien no era posible de aplicarse la prescripción positiva.
Se trata de aplicar las normas propias del derecho privado a un inmueble que reviste características diametralmente opuestas. Lo que sin mayores cuestionamientos obliga la existencia de una falta de derecho que debe ser declarada. Durante el juicio oral y público la actora pretendió acreditar que existían otras personas más cerca del pozo que no habían sido objeto de molestias por parte del ente público, lo que de alguna manera determinaría una especie de trato discriminatorio, argumento que sin mayores cuestionamientos debemos rechazar. Es una obligación del ente público menor recuperar todos los terrenos que se encuentren dentro del radio del pozo por la razones ya vertidas, sea a la actora y cualquier otra persona, si ha existido inercia en el cumplimiento de las obligaciones legales frente a otras personas ubicadas en el inmueble, es una situación reprochable que bien puede derivar en responsabilidad civil, disciplinaria y hasta penal de los funcionarios involucrados (incluyendo al mismo alcalde) que no han cumplido con su deber legal, más eso no permite que se genere un derecho alguno a favor de la señora accionante.
Se trataría de pretender generar un derecho a partir de una acción ilícita y contraria al ordenamiento que de manera alguna puede ser aceptada por este órgano jurisdiccional. No sobra indicar que para la Cámara no es posible justificar como ha transcurrido tanto tiempo sin que se hubieran adoptado los procedimientos legales pese a la claridad de la resolución del jerarca impropio, lo que en su momento fue advertido por la misma Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Así el actuar del ente público menor de cumplir con sus obligaciones se torna ante todo en una postura contraria al derecho público, que como tal nos corresponde repudiar. También procuró evidenciar la señora Nombre47162 que se habían adoptado las medidas preventivas para evitar una posible contaminación del pozo, situación que se había presentado en su oportunidad pero que se había suprimido a partir de las medidas correctivas, lo que haría lícita su posesión.
Al respecto conforme se explicó de manera detallada en los considerandos cuarto y quinto de esta resolución, el tema del agua potable es referente a aspectos ambientales y se encuentra cubierto por una serie de principios que le resultan propios. En dicho marco, el principio protector y el pro natura, sin perjuicio del estudio previo, determinan que aún cuando no exista daño alguno, el solo peligro de la existencia de este, genera que el terreno en consideración no puede salir de manos gubernamentales, toda vez que no es posible en esta materia correr riesgos innecesarios en tanto los peligros pueden afectar a considerable cantidad de personas. Amén de que la norma de la Ley de Aguas resulta imperativa, de orden público e imposible de otorgar una interpretación como la parte lo pretende que cumplido el fin es posible incumplir la letra de la norma positiva en su beneficio. Por el contrario, el fin permitiría que en condiciones especiales el diámetro de retiro pudiera ser mayor, pero la letra de la disposición obliga a la protección mínima de los metros ya señalados.
De esa manera, ese argumento también debe ser rechazado. Por último, invocó la actora no presentar condiciones económicas para construir su casa nuevamente, lo que le generaría un grave perjuicio. Está acreditado en el expediente que la Municipalidad ha procurado corregir la situación, otorgándole a la actora otro lote dentro de la comunidad, el cual no reúne el interés de esta (pese a haberlo aceptado y estar inscrito a su nombre) en tanto ya realizó una construcción en el inmueble objeto de disputa y representarle una mayor distancia con respecto a la madre de la accionante quien le colabora con el cuido de los hijos de esta. Al respecto, el Tribunal debe resultar más que enfático en señalar que el ente público lo que pretendió otorgar originalmente fue un lote, no una casa; igualmente, si la corporación pretendía mitigar las condiciones de pobreza en la zona nada le obliga a otorgar el bien en las condiciones que mejor se acomodan a los intereses de la actora.
Resulta una situación lamentable que casualmente se otorgaran varios lotes en la comunidad, donde algunos de ellos no se ven afectados por la prohibición legal y otros sí (el relación directa del mencionado pozo), estando en este último supuesto el caso de la señora accionante; empero la corporación territorial no se encuentra obligada a otorgar el bien en las condiciones que pretende interesada, sino con respecto a aquellas que técnicamente resulten procedentes, lo que lleva incluido el respeto de los bienes demaniales que pudieran verse involucrados. Hasta este momento nos hemos referido a la pretensión de generar una prescripción adquisitiva, siendo imperativo considerar las restantes. La segunda solicitud deducida se orienta a pedir la inscripción del bien base del conflicto a favor de la actora, es decir corresponde a un requerimiento de naturaleza subsidiaria, que al haberse rechazado la anterior, la presente debe seguir la misma suerte.
La inscripción a final de cuentas depende de la constitución de la usucapión ya considerada y rechazada, al no existir esta no es posible inscripción alguna ante el Registro Público. Por último, la pretensión indemnizatoria tiene sustento, por verse limitada en servicios públicos básicos por no haberse inscrito la finca a su nombre en virtud de la oposición de las demandadas. En cuanto a la restricción de los servicios públicos véase como la construcción adoptada por la actora no existe un solo elemento de convicción que evidencie la licitud de esta, pues todo indica lo contrario, lo que prima facie llevaría a la necesaria consecuencia de su rechazo. Por otro lado, la carencia de inscripción se sustenta ante la imposibilidad legal, volviendo nuevamente a solicitarse un aspecto en contraposición del ordenamiento legal. De manera que la carencia de derecho le resulta aplicable a esa solicitud.
A manera de conclusión es posible asegurar que la pretensión expuesta por la actora es contraria al derecho, debiendo ser rechazada en su integralidad, como en efecto se dispone. El Tribunal se siente en la obligación de realizar algunas aclaraciones a lo dispuesto. Según se ha señalado anteriormente, pese al rechazo de la demanda, se torna incontrovertible la existencia de un acto declarativo de derechos a favor de la señora actora, vigente a la fecha, que al margen de su ilicitud o conformidad con el ordenamiento continua a la fecha generando efectos jurídicos. Si bien se argumentó en el juicio oral y público que ese acto había sido revocado, lo cierto es que la Sección Tercera de este Tribunal anuló dicha revocatoria y procuró reorientar el actuar administrativo, lo que pese a la claridad de lo dispuesto no ha sido cumplido por el ente público menor. Frente a dicho actuar administrativo, la conducta de la accionante se torna de buena fe y amparado al principio de confianza legítima, en tanto no le ha sido revocado el derecho constituido a su favor.
La ley resulta incontrovertible de cuál es el procedimiento para anular dicho acto o revocarlo según corresponda, lo que en efecto debe disponerse siguiendo exclusivamente el trámite legal. De esa manera cualquier gestión intempestiva o sin seguir ese trámite se torna ilegitima e ilegal; de manera que no es un trámite viable. Consideramos necesario advertir esa situación a fin de no propiciar la generación de una conducta contraria al ordenamiento jurídico.
La demandada Compañía Palmatica interpuso la excepción de falta de legitimación pasiva, sustentada en que el bien base del conflicto no es de su propiedad. Como quedó evidenciado dicha venta se produjo efectivamente, más no se encuentra inscrita. De manera que la señora Nombre110720 estaba llamada a presentar su demanda contra esa empresa también a fin de tener debidamente integrada la litis. La consideración de la procedencia de la demanda por el fondo, es un tema a considerar hasta en sentencia. Generando el rechazo la excepción presentada. Por su parte, con respecto a la excepción de falta de derecho, como se ha indicado la actora pretende una solicitud que no corresponde a lo regulado por el ordenamiento, de suerte que debe acogerse y declarar sin lugar la demanda en todos sus extremos.
IX- EN CUANTO A LAS COSTAS: En lo que refiere a las costas, considera este órgano jurisdiccional que nos encontramos en uno de los supuestos de excepción de condenatoria al vencido, pese a su condición. La actora presenta un acto declarativo del derecho y existe inercia administrativa en la conducta que le corresponde, lo que la obligaba a accionar para resolver la situación de alguna manera, lamentablemente en los términos presentados resulta no sustentable jurídicamente. Lo que nos orienta a señalar la presente resolución sin especial condenatoria por ambas costas del proceso.
POR TANTO:
Se declara sin lugar la defensa de falta de legitimación pasiva interpuesta por la Compañía Palmatica S.A. S e acoge la excepción de falta de derecho interpuesta por ambas demandadas. Consecuentemente se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda. Tome nota el ente público de lo expuesto en la parte considerativa de esta resolución, en especial que la actora presenta un acto firme y declarativo de derechos por lo que sí es de su interés recobrar el bien objeto del litigio deberá seguir el procedimiento de ley, con las garantías correspondientes, y bajo ningún supuesto podrá actuar en forma intempestiva. Se emite sin especial condenatoria en costas.
Ricardo A. Madrigal Jiménez Grace Loaiza Sánchez Sandra María Quesada Vargas Proceso de Conocimiento Actor: Nombre110720 Contra: Compañía Palma Tica S. A. y Municipalidad de Corredores
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