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Res. 02166-2010 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 07/06/2010
OutcomeResultado
The Court annulled the land title and its derivative acts, declared the property part of the State Natural Heritage, ordered its registration in the State’s name and delivery to MINAET, and held IDA liable for damages to be quantified during enforcement.El Tribunal anuló la titulación y sus actos derivados, declaró la finca Patrimonio Natural del Estado, ordenó inscribirla a nombre del Estado y entregarla al MINAET, y condenó al IDA por los daños cuya cuantía se fijaría en ejecución.
SummaryResumen
The Court partially granted the Comptroller General’s action against the Agrarian Development Institute (IDA) and two private parties. It held that the property titled by IDA, consisting primarily of forest and subject to forestry legislation, forms part of the State Natural Heritage and is public-domain property administered by MINAET. The titling was absolutely void because IDA omitted, among other requirements, the land-use-capability study mandated by law. The Court annulled the administrative decision, public deeds, and resulting land-registry entries; ordered registration of the property in the State’s name; directed the occupants’ eviction; and placed the property in MINAET’s possession. It also characterized the illegality as manifest, ordered internal proceedings to determine the financial or disciplinary responsibility of participating officials, and held IDA liable, with the amount to be established during judgment enforcement, for damage caused to the State Natural Heritage. IDA was also ordered to pay procedural and legal costs, while the private defendants were exempted.El Tribunal declaró parcialmente con lugar la demanda de la Contraloría General de la República contra el Instituto de Desarrollo Agrario y dos particulares. Determinó que la finca titulada por el IDA, compuesta principalmente por bosque y afectada por la legislación forestal, integra el Patrimonio Natural del Estado y es un bien de dominio público administrado por el MINAET. La titulación fue absolutamente nula porque el IDA omitió, entre otros requisitos, el estudio de capacidad de uso del suelo exigido por la normativa. El Tribunal anuló el acuerdo administrativo, las escrituras públicas y los asientos registrales derivados; ordenó inscribir el inmueble a nombre del Estado, desalojar a los particulares y entregar su posesión al MINAET. Además, calificó la ilegalidad como manifiesta, ordenó investigar la responsabilidad de los funcionarios participantes y condenó al IDA, en abstracto, por los daños y perjuicios causados al Patrimonio Natural del Estado, así como al pago de las costas.
Key excerptExtracto clave
2) The decision of IDA’s Board of Directors contained in Article 32 of Session No. 016-04 of May 3, 2004, is declared absolutely null and void solely insofar as it concerns the titling of a property in favor of Nombre125802, described in cadastral plan No. SJ-866425-2003. 7) The Office of the Attorney General of the Republic, through the State Notarial Office, is ordered to prepare a deed incorporating the relevant portions of this judgment so that the legal classification of the property described in cadastral plan Placa22736 may be changed and the property registered in the State’s name in the Public Registry of Real Property. MINAET and SINAC must also prepare the signs necessary to identify the property as State Natural Heritage. 8) Defendants Nombre125802 and Nombre141726 are ordered evicted from the property at issue in this proceeding, and the property shall be placed in the possession of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET).2) Se declara la nulidad absoluta del acuerdo de la Junta Directiva del IDA contenido en el artículo 32 de la Sesión No. 016-04, de 3 de mayo de 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de una finca a favor de Nombre125802 y descrita en el plano catastrado No. SJ-866425-2003. 7) Se ordena a la Procuraduría General de la República, por medio de la Notaría del Estado, que confeccione una escritura donde protocolice, en lo conducente, las piezas de esta sentencia a efectos de que se proceda al cambio de naturaleza e inscripción de la finca descrita en el plano catastrado Placa22736 a nombre del Estado en el Registro Público de la Propiedad Inmueble. Asimismo, deben el MINAET y el SINAC, confeccionar los rótulos necesarios que permitan identificar el inmueble como Patrimonio Natural del Estado. 8) Se ordena desalojar del inmueble objeto de este proceso a los demandados Nombre125802 y Nombre141726 y poner en posesión de esa finca al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET).
Pull quotesCitas destacadas
"Se declara que el inmueble que la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en su Artículo 32 de la Sesión 016-04 del 13 de mayo del 2004, tituló a favor del codemandado Nombre125802 y que corresponde al plano catastrado Placa22736- constituye Patrimonio Natural del Estado y un bien de dominio público que resulta inembargable, imprescriptible, inalienable y está fuera del comercio de los hombres."
"The property that the Board of Directors of the Agrarian Development Institute, through Article 32 of Session 016-04 of May 13, 2004, titled in favor of codefendant Nombre125802 and that corresponds to cadastral plan Placa22736 constitutes State Natural Heritage and public-domain property that is immune from seizure, not subject to prescription, inalienable, and outside private commerce."
Por tanto
"Se declara que el inmueble que la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en su Artículo 32 de la Sesión 016-04 del 13 de mayo del 2004, tituló a favor del codemandado Nombre125802 y que corresponde al plano catastrado Placa22736- constituye Patrimonio Natural del Estado y un bien de dominio público que resulta inembargable, imprescriptible, inalienable y está fuera del comercio de los hombres."
Por tanto
"De conformidad con los artículos 199 y 200 de la Ley General de la Administración Pública, la ilegalidad declarada es manifiesta."
"Pursuant to Articles 199 and 200 of the General Public Administration Law, the illegality declared herein is manifest."
Por tanto
"De conformidad con los artículos 199 y 200 de la Ley General de la Administración Pública, la ilegalidad declarada es manifiesta."
Por tanto
"El Instituto de Desarrollo Agrario, omitió solicitar el estudio de capacidad de uso del suelo, requerido por el artículo 27 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y los numerales 58, 59, 60, 61, 62 y 63 del Reglamento a dicha Ley, al momento de titular el inmueble objeto de este proceso a favor del demandado Nombre125802"
"The Agrarian Development Institute failed to request the land-use-capability study required by Article 27 of the Land Use, Management and Conservation Law and Articles 58, 59, 60, 61, 62, and 63 of its Regulation when it titled the property at issue in this proceeding in favor of defendant Nombre125802."
Considerando I, hecho probado 12
"El Instituto de Desarrollo Agrario, omitió solicitar el estudio de capacidad de uso del suelo, requerido por el artículo 27 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y los numerales 58, 59, 60, 61, 62 y 63 del Reglamento a dicha Ley, al momento de titular el inmueble objeto de este proceso a favor del demandado Nombre125802"
Considerando I, hecho probado 12
"Se condena al IDA al pago al pago en abstracto de los daños y perjuicios ocasionados al Patrimonio Natural del Estado, y derivados de las conductas formales anuladas."
"IDA is ordered to pay, in an amount to be determined, the damages caused to the State Natural Heritage and arising from the formal acts annulled."
Por tanto
"Se condena al IDA al pago al pago en abstracto de los daños y perjuicios ocasionados al Patrimonio Natural del Estado, y derivados de las conductas formales anuladas."
Por tanto
Full documentDocumento completo
Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 ________________________________________________________________________ CASE FILE: 09-000073-1027-CA PLAINTIFF: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEFENDANTS: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, Nombre141726 AND Nombre125802 No. 2166 -2010 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SIXTH SECTION. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at ten hours sixteen minutes on siete de junio de dos mil diez.
Merits proceeding (proceso de conocimiento) declared subject to expedited processing, brought by the CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, represented by its special judicial attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales), Nombre602, married, attorney, identity card CED413, and resident of Santa Bárbara de Heredia; Nombre603, married, attorney, identity card CED414, and resident of San Francisco de Heredia; and Nombre13586, married, attorney, identity card CED111357, and resident of Ciudad Colón, against the INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (hereinafter IDA), represented by its Executive President, Nombre127833, married, identity card CED102868, and resident of San Isidro de Heredia; Nombre141726, single, homemaker, identity card CED111451, resident of San Marcos de Tarrazú, Dirección17200 500 meters east; and Nombre125802, single, farmer, identity card CED100863, resident of San Marcos de Tarrazú, opposite Abastecedor B y M, Dirección10925.
BACKGROUND (RESULTANDO)
WHEREAS
The following facts relevant to this proceeding are deemed established:
Pursuant to Article 58 of the Regulations to the Soil Use, Management and Conservation Law, No. 7779, of 30 de abril de 1998, and based on the field visit, this office certifies that compliant land use (uso conforme del suelo) HAS NOT BEEN IMPLEMENTED on the property for the activity conducted, in accordance with the approved methodology (...) Recommendations: Change the land use (uso de suelo) from pasture for extensive livestock farming to perennial crops in section A (noncompliant use), since lands belonging to this class (VI e12s124c1) may only be used for forestry production, as well as permanent crops such as fruit and coffee, although the latter require intensive soil and water management and conservation practices..." (pages 463 to 466 of the judicial case file).
The following facts, which are determinative for the resolution of these proceedings, are deemed unproven: 1) That co-defendant Nombre125802 acted in bad faith when applying for title to the real property at issue in these proceedings and during its subsequent titling (there is no evidence demonstrating this); 2) That co-defendant Nombre141726 acted in bad faith when acquiring and registering in her name the real property at issue in these proceedings. (There is no evidence in this regard).
Based on the scope of the claims and defenses asserted by the parties and the analysis of the arguments made at the sole hearing held, this Court considers that the central issue in this proceeding concerns the alleged invalidity of a series of administrative acts (conductas administrativas) by the IDA, public deeds (escrituras públicas), and registry entries (asientos registrales) through which, in the claimant’s view, the property described in registered survey plan No. Placa22734 and recorded in the National Registry under the Real Folio System, Property Registration No. Placa27525, was unlawfully titled and registered in the name of defendant Nombre141547, who subsequently transferred it to defendant Nombre142050, the current owner of the property. In essence, the oversight body bases the invalidity of the formal acts on the following: 1. The Constitutional Chamber struck down the Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales as unconstitutional; consequently, all administrative acts issued pursuant to those regulations are likewise null and void by connection.
Accordingly, the resolution of the IDA Board of Directors through which the property at issue in this proceeding was titled to co-defendant Nombre125802 is null and void by connection. All acts resulting from that titling, such as the public deed transferring ownership and the corresponding registration entry, would suffer from the same defect of invalidity. 2. The respondent institute directly violated the legal system by disregarding constitutional principles relating to the constitutional protection of the environment, including the precautionary principle (principio precautorio), the principle of objectification in environmental matters (objetivización en materia ambiental), the requirement that technical criteria prevail in environmental decision-making, the absence of affirmative administrative silence (silencio positivo) in environmental matters, and the elements and characteristics of the public domain (dominio público). 3.
By reason of legal, technical, and scientific impediments: the property titled by the IDA to defendant Nombre125802 consists of forests that constitute State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), and the property is therefore within the public domain, or public property (bien demanial). Consequently, it is not subject to attachment, adverse possession, or alienation, and the IDA could not grant title to property of this nature. It therefore requests that the property be declared State Natural Heritage and that both its possession and ownership be transferred to the State, specifically to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET). 4. Because essential substantive requirements were omitted from the titling procedure (procedimiento de titulación). It states in this regard that the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos requires the IDA, before granting title, to obtain a land-use capability study (estudio de capacidad de uso de suelo), a requirement that was unlawfully disregarded when the property at issue in this proceeding was titled in favor of co-defendant Nombre125802.
Furthermore, the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos prohibited the IDA from titling land not classified for agricultural purposes. It requests that, if the challenged acts are declared null and void, the defendants be ordered, with the amount to be determined (en abstracto), to pay the resulting damages; and that it be established, for purposes of article 200 of the Ley General de la Administración Pública, whether or not the invalidity declared is manifest. For its part, the IDA, a co-defendant in this matter, presented its defenses, principally as follows: 1. The property at issue in this proceeding does not constitute State Natural Heritage or public-domain property. In this regard, it submitted a certification from SINAC stating that the property at issue in this proceeding does not form part of the lands comprising the State Natural Heritage. 2. Article 72.b of the Ley Forestal and article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias permit the titling of land within national reserves. 3.
The soil study was not essential to determine whether the property constituted State Natural Heritage; rather, it was a curable requirement (requisito subsanable). 4. The title granted to defendant Nombre125802 was proper and complied with the legislation then in force. A farmer who had already been in possession could not be required to provide a soil study. 5. There was no misuse of the property and no damage. 6. Co-defendant Nombre125802 satisfied all requirements then applicable to the granting of title, and the IDA acted within the framework of legality (bloque de legalidad) and the body of rules governing its activities. 7. The certificate prepared by the Área de Conservación Pacífico Central, Sistema de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, which was submitted during the titling process, stated that the property at issue in this proceeding was located outside the Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas); accordingly, the action taken complied with the law. 8.
Although article 27 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos does establish the need for the IDA to conduct land-use capability studies, that provision applies to farms purchased by the IDA with its own funds for the purpose of establishing Peasant Settlements (Asentamientos Campesinos), and that is not the situation here, because what occurred was that thousands of hectares throughout the national territory were transferred by Executive Decree; therefore, that provision cannot be applied in this matter. 9. Although the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos requires an appropriate soil-conformity land-use study (estudio adecuado de uso conforme de suelos) for titling procedures conducted by the IDA, it was considered that such studies had to be performed by the Ministerio de Agricultura y Ganadería, with that responsibility subsequently assigned to the Instituto de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria (hereinafter INTA); because of a shortage of human and technical resources, those studies did not begin to be performed until 2001. 10.
When title was granted to the defendant, INTA lacked the mechanism or structure necessary to process soil-conformity land-use certifications (certificaciones de uso conforme de suelos); INTA was the institution responsible for issuing the IDA’s soil-conformity land-use certifications, and INTA suspended this type of certification. Finally, in their answer to the complaint, co-defendants Nombre125802 and Nombre141726 argued in their defense that the property titled to them had not been designated as public-domain property, but rather as property eligible for titling under decreto 3667-G and Ley No. 2825. They state that the titling complied with all applicable requirements. They insist that the land was located outside the protected areas. They conclude that Decreto No. 29884-MAG-MINAE-S-H-MOPT suspended the application of article 40 of the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos.
IV.- THE STATE NATURAL HERITAGE AS AN EXPRESSION OF THE FUNDAMENTAL RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT, RECOGNIZED AND PROTECTED BY CONSTITUTIONAL LAW. This panel considers that, before examining the legality of the administrative acts whose nullity is sought, it is necessary to address State Natural Heritage generally as public property. This is because, in this particular case, a fundamental part of the dispute lies in determining whether the property at issue in this proceeding constitutes State Natural Heritage, in order to establish whether the administrative acts through which the property was titled in favor of defendant Nombre142051 complied with the legal system. In this regard, it should be noted that ruling No. 0063-2009, issued by this Section at 16 hours on 19 de enero de 2009, stated, insofar as relevant to this judgment, as follows: “.... Constitutional recognition of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment.
In Costa Rica, the recognition and protection of that fundamental right under Constitutional Law (Derecho de la Constitución) did not begin with the amendment to article 50 of the Political Constitution enacted through Ley número 7412 del tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro. This is because, since the promulgation of the constitutional text in 1949, the intent of the Constituent Assembly was clear in establishing in article 89 that: ‘The cultural purposes of the Republic include protecting natural beauty, preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage, and supporting private initiative for scientific and artistic progress’; this is complemented by the unequivocal declaration contained in article 21 that, in our country, ‘Human life is inviolable.’ Reading the provisions of both articles together means that the need to preserve the environment—although the Constituent Assembly used the term natural beauty at that time—transcends a merely cultural purpose and becomes a vital necessity for every human being, because it is an essential prerequisite for giving effect to other fundamental rights, such as life, health, and development.
(See, in this regard, judgments number 1993-03705 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres; 1993-06240 de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres; 1993-04423 de las doce horas del siete de diciembre de mil novecientos noventa y tres, and 1994-02485 de las nueve horas dieciocho minutos del veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, all issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice.) In this regard, it should be recalled that Constitutional Law comprises not only the constitutional text, but also the values and principles that inform and permeate its content, as well as public treaties, international conventions, and concordats duly approved by the Legislative Assembly, together with international human rights instruments applicable in the Republic (see articles 1, 7, 21, and 50 of the Political Constitution; and 1 and 3 of the Ley de la Jurisdicción Constitución Política).
In addition, the written and unwritten rules comprising Constitutional Law are directly and immediately applicable. Accordingly, their beneficiaries not only have the right to enforce them through administrative and judicial proceedings if they believe that those rights have been impaired by action or omission, but legal decision-makers also have a duty to apply them directly and immediately in their decision-making processes in order to satisfy constitutional requirements (see the reasoning of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice in judgment number 1999-00644 de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve). Taking as a basis the provisions of articles 7 and 48 of the Political Constitution and articles 1 and 3 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, we may affirm that even if the constitutional text had contained no provisions recognizing and protecting the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, that right and its corresponding duty not only already existed in Costa Rican domestic law, but their effective protection was also enforceable both domestically and internationally.
This is because the Costa Rican State had entered into a series of international conventions, treaties, and instruments related to this subject matter before Article 50 of the Political Constitution was amended by Law No. 7412 of tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro. Notable among these instruments are: the “International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights” (Articles 2.1, 12.1 and 12.2.c); the “Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights” (Article 11); the “Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage,” signed in Paris on 23 de noviembre de mil novecientos setenta y dos and approved by Law No. 5980 of veintitrés de octubre de mil novecientos setenta y seis; the “Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere,” adopted in Washington on tres de marzo de mil novecientos setenta y tres and approved by Law No. 3763 of diecinueve de octubre de mil novecientos setenta y seis; the “Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat,” signed in Ramsar on dos de febrero de mil novecientos setenta y uno and approved by Law No. 7224 of mil novecientos noventa y uno; the “Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer,” adopted in Vienna on veintidós de marzo de mil novecientos ochenta y cinco and approved by Law No. 7228 of veintidós de abril de mil novecientos noventa y uno, and its “Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer,” signed in Montreal on dieciséis de setiembre de mil novecientos ochenta y siete and approved by Law No. 7223 of dos de abril de mil novecientos noventa y uno; and the “United Nations Convention on the Law of the Sea,” signed in Montego Bay on diez de diciembre de mil novecientos ochenta y dos and approved by Law No. 7291, published on quince de julio de mil novecientos noventa y dos, among others.
All those international rules were incorporated into Costa Rican domestic law in accordance with Articles 7 and 48 of the Political Constitution and Articles 1 and 3 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional; therefore, “...all these international instruments are mandatory and fully enforceable insofar as their provisions do not require further legislative development and must consequently be respected (...) insofar as their normative rank is higher...” (Judgment No. 1993-06240, issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice at catorce horas on veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres). Subconstitutional Development of the Fundamental Right to a Healthy and Ecologically Balanced Environment. Undoubtedly, the recognition and protection of that fundamental right led to its subconstitutional development through the enactment of statutory and regulatory provisions governing its various manifestations, which were issued long before the amendment to Article 50 of the Political Constitution.
Examples include: the Ley de Aguas (No. 276 of 27 de agosto de 1942); Ley de Planificación Urbana (No. 4240 of 15 de noviembre de 1978); Ley Forestal (No. 4465 of 25 de noviembre de 1979, now repealed); Ley de la Zona Marítimo Terrestre (No. 6043 of 2 de marzo de 1977); Ley General de Salud (No. 5395 of 30 de octubre de 1973); Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (No. 6084 of 24 de agosto de 1977); Ley de Salud Animal (No. 6243 of 2 de mayo de 1978); and Ley de Conservación de la Vida Silvestre (No. 7317 of 21 de octubre de 1992), among others. This means that, before the amendment to Article 50 of the Political Constitution, the fundamental right referred to above was not only recognized and protected under constitutional law (Derecho de la Constitución), but had also been developed—albeit sectorally and without a comprehensive approach—at the statutory and regulatory levels.
In view of the foregoing, this Court considers that the amendment to Article 50 of the Political Constitution merely expressly and clearly recognized as a distinct right a fundamental right already enshrined and guaranteed by constitutional law; expressly declared the scope of the State’s preexisting obligation to guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment; and granted persons full standing to defend it through a citizen action (acción popular) (see Judgments No. 1994-01394 of quince horas veintiún minutos on dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, and 1994-05527 of diez horas cuarenta y cinco minutos on veintitrés de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, both issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). Consequences of Recognizing the Guarantee Established in Article 50 of the Constitution in the Terms Explained.
Such recognition entails two aspects relevant to resolving these proceedings. First. The imposition of a duty on both the State—understood as the Central and Decentralized Administration—and private-law persons themselves to guarantee, defend, and preserve that right. Second. The establishment of a series of legal and technical mechanisms to ensure effective protection of that right at both the administrative and judicial levels. Regarding the first of these aspects, it should be noted that “The impact of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity and, correspondingly, on the activity of municipalities (bearing in mind Article 169 of the Constitution), is grounded, first, in the fact that, by definition, rights are not confined to individuals’ private sphere but also extend to the very structure of the State in its role as guarantor of those rights and, second, in the fact that State activity is directed toward satisfying the interests of the community.
The Political Constitution establishes that the State must guarantee, defend, and preserve that right. Prima facie, to guarantee means to secure and protect the right against any risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that infringes the right; and to preserve means to take action aimed at shielding the right in advance from possible dangers so that it may endure for future generations. The State must undertake the dual conduct of acting and refraining from acting; on the one hand, it must itself refrain from infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other, it must undertake the task of adopting the measures necessary to satisfy constitutional requirements...” (Judgment No. 1999-00644, issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice at 11:24 horas once horas on 29 de enero de 1999). In this regard, “...The action that the Political Constitution requires the State to take in response to sources of environmental pollution is multidirectional and decidedly active, and absolutely intolerant of situations that threaten or impair the optimal environmental conditions that the Constitution itself guarantees to inhabitants.
From this perspective, public authorities may not make concessions or grant extensions allowing continued harm to the environment, even when this is done with a view to bringing economic benefits to a particular geographic area...” (Judgment No. 1999-05906, issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice at 16:15 horas on 28 de julio de 1999). That constitutional duty of the State to ensure the protection, defense, and preservation of the environment is developed and manifested, among others, in the following provisions: Articles 1, 2.a. 2.c, 2 final paragraph, 3, 12, 28, 32, 34, 37, 56, 59, 78, 83, and 103 to 112 of the Ley Orgánica del Ambiente; Articles 1, 2, 9.4, 12, 22 to 30, 45, 49, 54, 86, and 88 of the Ley de Biodiversidad; Articles 3, 4, 6, 7, 15, 34, and 122 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre; Articles 1, 2, 5, 6, 13, 37, and 54 of the Ley Forestal; Articles 5, 6, 7, 11, 21, 29 to 33, and 37 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; Articles 13.a and 13.o of the Código Municipal; Articles 11, 12, 13, 17, 18, 19, 21, 22, and 25 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre; Articles 1 and 2 of the Ley General de Salud; Articles 1, 2, 17, 175, and 176 of the Ley de Aguas; and Articles 15,18, 19, 51, 56, 58.5, and Transitorio II of the Ley de Planificación Urbana.
However, that duty is not limited to the State as a whole; it also extends to private-law persons, who have the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, but also the duty to guarantee, preserve, and defend it, as follows, among others, from Articles 1 first paragraph, 2.a, 6, 22, 23, and 99 of the Ley Orgánica del Ambiente; Articles 10.2, 10.13, 11.4, 88 95, 101, and 105 of the Ley de Biodiversidad; Articles 15, 28 to 30, 36 to 38, 51 53, 62 to 64, 83, and 88 to 121 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre; Articles 57 to 66 of the Ley Forestal; Articles 37, 40, 41 to 45, and 51 to 53 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; and Article 14 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre; as well as from Judgments No. 1999-02219 of quince horas dieciocho minutos on veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve and No. 1999-05906, issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice at dieciséis horas quince minutos on veintiocho de julio de mil novecientos noventa y nueve, among others.
Regarding the second aspect, relating to the establishment of a series of legal and technical mechanisms to ensure effective protection of that right at both the administrative and judicial levels, this Court considers that such protective mechanisms may be classified into two broad groups: procedural and substantive. It should be clarified that, although specific examples relating to each of the classification criteria identified above will be discussed, this Court does not intend to establish an exhaustive list (numerus clausus), but merely to use those examples to highlight matters relevant to the subject of these proceedings. In this regard, three examples should be highlighted within the group of procedural protective mechanisms: 1) The broad standing (legitimación amplia) granted to every person by the second paragraph of Article 50 of the Political Constitution and Article 105 of the Ley de Biodiversidad to report, in both administrative and judicial proceedings, conduct that infringes the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and to claim compensation for the harm caused.
It should be emphasized that, in principle, standing in environmental matters would arise from a mere statutory authorization without the existence of an individual, collective, or diffuse right or interest; nevertheless, this Court considers that, ultimately, what each person seeks to protect is a right forming part of that person’s vital sphere and whose effective guarantee, defense, and preservation are essential to that person’s ability to develop and live in accordance with the principle of human dignity (see Article 2.a of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides that the environment is the common heritage of all inhabitants of the Nation). 2) An open-ended system of precautionary measures (medidas cautelares innominadas) and, where necessary, anticipatory measures (medidas cautelares de naturaleza anticipada) (Articles 108 of the Ley de Biodiversidad, 42 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and 19 to 30 of the Código Procesal Contencioso Administrativo).
In the judgment of this body, the State cannot validly invoke a lack of resources for that purpose, as constitutional case law has repeatedly held (see, among others, judgments 1995-00915, issued at dieciséis horas seis minutos del quince de febrero de mil novecientos noventa y cinco, and 1996-000695, issued at quince horas cuarenta y dos minutos del siete de febrero de mil novecientos noventa y seis). Fifth. Consequently, the classification conducted by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación regarding the type of ecosystem existing on properties included within the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) constitutes merely their categorization in accordance with the classification criteria established in Article 13, first paragraph, of the Ley Forestal and Decreto Ejecutivo número 34295-MINAE, namely: forests, land suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal), wetlands, mangroves, among others.
Sixth. It is evident that the State has a duty—at both the constitutional and statutory levels—to guarantee, defend, and protect forested areas, land suitable for forestry, mangroves, wetlands, among others, located within inalienable areas—as in this case, the Zona Marítimo Terrestre—which, merely by virtue of having that status, became directly and automatically dedicated (afectadas) to the Natural Heritage of the State. Therefore, the result of the classification of the type of ecosystem existing in those areas—which must be conducted ex officio (de oficio), and not only at the request of a party, so that the necessary measures may be taken to ensure their effective protection and conservation—is not what determines whether they are incorporated into the Natural Heritage of the State, because by operation of law they had already been dedicated to it by virtue of being inalienable areas…” (See, to the same effect, decisions No. 1842-2009 and No. 038-2010, issued by the Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo at 7 horas 30 minutos del 31 de agosto de 2009 and 14 horas 45 minutos del 11 de enero de 2010, respectively).
Several aspects of vital importance to the resolution of the specific case must be highlighted from the cited judgments. Undoubtedly, the State has a constitutional and statutory obligation to guarantee, defend, and preserve the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and to provide all persons with the means to defend this fundamental right. Accordingly, the use of technical and scientific mechanisms is essential when making decisions involving environmental matters. Furthermore, the Natural Heritage of the State forms part of the public domain, not only by virtue of its constitutional dedication, as explained above, but also by express provision of the legislature in various statutes, currently in the Ley Forestal. Thus, the Natural Heritage of the State is protected under the special regime applicable to public-domain assets (bienes demaniales), pursuant to which, by reason of their purpose and intended use, they are outside private commerce and are inalienable, not subject to prescription, and immune from attachment.
Consequently, they cannot be privately owned or possessed, whether gratuitously or for consideration; they cannot be lost through prescription, nor acquired through acquisitive prescription (usucapión). From this perspective, their possession by private parties does not create any rights in their favor. These assets are subject to the police power (poder de policía) with respect to their exploitation and use, since these are conditional upon the granting of the corresponding licenses and permits and upon oversight and supervision by the Administration. Finally, the State has a series of procedural remedies for recovering such assets when they have unlawfully left the public domain. Moreover, the Natural Heritage of the State consists, among other things, of properties covered by forest, regardless of whether they are located inside or outside national reserves (Article 13 of the Ley Forestal).
In this circumstance, any property covered by forest is immediately and automatically dedicated by law to the Natural Heritage of the State (Article 15 of the Ley Forestal). Therefore, if the corresponding technical bodies detect the existence of forests, those properties automatically pass into the hands of the State for protection, without the need for a prior express declaration. Accordingly, a fundamental issue to be determined is whether the property at issue in these proceedings constitutes part of the Natural Heritage of the State.
For this Court, another important aspect that must be taken into account in deciding this matter is the effect of Voto No. 2063-07, issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice at catorce horas con cuarenta minutos del catorce de febrero del dos mil siete. That decision struck down as unconstitutional the Regulation for Titling Land in National Reserves (Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales), approved by resolution of the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario at session 055-02 del doce de agosto del dos mil dos, and published in La Gaceta No. 173, del diez setiembre del dos mil dos; that regulation, in turn, served as the basis for the titling whose validity is challenged in these proceedings. Among the points worth emphasizing is that the decision confirms that the Patrimonio Natural del Estado, comprising national parks, forest reserves, biological reserves, protected zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments, among others, forms part of the public domain (demanio público).
Starting from that premise, the Chamber reviews various provisions previously declared unconstitutional through which titling in national reserves was sought (in this regard, see the declaration of unconstitutionality of artículo 8 de la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, in sentencia número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve; and the annulment—as unconstitutional—of that same law in its entirety in Voto No. 2001-8560, de las quince horas treinta y siete minutos del veintiocho de agosto del dos mil uno). At that time, the Constitutional Chamber found that these were areas “[…] protected precisely because of the importance and significance for our country of maintaining an ecologically balanced environment, together with the commitments undertaken by the country in a series of international agreements aimed at the worldwide protection of the environment ....In the case under review, the challenged provision seeks to grant title to areas that have been declared protected, precisely because of the importance of conserving them against the various human activities that alter the ecosystems and environmental habitats found in those places, as well as preserving forests, which are important for generating essential and invaluable goods such as water.
In this law, the legislature expresses the need to grant ownership title to the occupants of the areas in question, stating that acquisition is subject to the applicable environmental restrictions and protections; however, a review of the challenged provision shows that the authority to grant title in these areas applies indiscriminately, which, if allowed, could result in title being granted to areas where many human activities are incompatible and could seriously harm the ecosystem that has developed there, while also undermining the State’s ability to exercise proper oversight over them. Even assuming that these persons have occupied these areas, which are public-domain property, for many years, this in no way justifies granting title to any such area, because the State itself, in order to protect the environment, may order those persons evicted from areas where their presence is instead producing a harmful effect.
Consequently, if title were granted to such areas, the State would have to expropriate property that it may previously have had to expropriate in order to declare it a protected zone, thereby engaging in an unreasonable act. The foregoing does not mean that the State may not remove a particular area from the public domain (desafectar) because it no longer serves the purposes for which it was protected, or that title may not even be granted to specific areas; however, this may be done only where a prior technical study demonstrates the nature of the area to be titled, the feasibility of coexistence between human beings and the ecosystem, and the resulting consequences. Accordingly, title cannot be granted indiscriminately to areas of this nature, because doing so would contravene the very environmental conservation policies pursued by the State pursuant to the mandates of the Political Constitution and the International Agreements it has signed... ” (sentencia número 2988-99, cited above).
Furthermore, the decision establishes that national reserves are immovable properties incorporated into the regime of the Patrimonio Natural del Estado specifically to ensure the proper protection and conservation of the natural environment. The Titling Regulation (Reglamento de Titulación) was declared unconstitutional for several reasons, including that it facilitated titling in protected zones without considering the public-domain legal nature of this type of property. As relevant here, it stated that “...this reveals the serious situation permitted by this regulation, which disregards the essential characteristics of public-domain property—characteristics that specifically remove such property from private commerce, contrary to what was previously provided in artículo 262 del Código Civil, which dates from mil ochocientos ochenta y seis—and consequently make its possession, sale, or encumbrance absolutely impossible unless it has first been removed from the public domain, a matter that, it bears repeating, is reserved to legislation in both the formal and substantive sense (enacted by the Asamblea Legislativa in accordance with ordinary legislative procedures), following a technical study that determines the effects of coexistence between human beings and ecosystems, as required by the principle of environmental objectification or reliance on science and technology (principio de la objetivación ambiental o vinculación a la ciencia y técnica), developed in artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente.
This is because, although protected zones are not perpetual and may therefore be removed from the public domain, it is not lawful to do so in order to protect other public or private interests—such as the provision of housing or land tenure—to the detriment of environmental protection and the enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment (sentencia número 7294-98). Accordingly, any regulatory provision that generally permits or authorizes the Administration to grant title to public-domain property shall be unconstitutional, particularly where the property forms part of the Patrimonio Natural del Estado, regardless of its designation or category—national parks, forest reserves, biological reserves, protected zones, wildlife refuges, wetlands, natural monuments, maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), watershed protection zones, indigenous reserves, historical-architectural heritage, mineral resources, archaeological heritage, or border zone—and subjects it to the private-property regime, especially where no prior technical and scientific study is available, as noted above....” Finally, regarding the effects of the declaration of unconstitutionality, that judgment stated that they were declaratory and retroactive to the effective date of this regulatory instrument, namely, el doce de agosto del dos mil dos.
It further ordered the recovery of any public-domain property that had been titled pursuant to the annulled regulations, without prejudice to any State financial liability (responsabilidad patrimonial del Estado) arising from this unconstitutionality.
In this Court’s view, to determine whether the challenged administrative actions comply with the legal system, it must be established whether the property at issue in these proceedings, which was titled by the IDA in favor of defendant Nombre125802, constitutes State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). This is because the remaining claims largely depend on that determination. For these purposes, it should be noted that, pursuant to Articles 13 and 14 of the Ley Forestal, the State Natural Heritage includes, among other things, the forests and forestlands (terrenos forestales) of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in the State’s name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for real property securing credit transactions with the National Banking System that becomes part of its assets.
The cited provisions also state that nongovernmental organizations that acquire forested real property or land suitable for forestry (aptitud forestal), using funds from donations or the public treasury obtained in the name of the State, must transfer such property into the State’s name. In turn, Article 15 of the same Law provides that the Public Administration may not exchange, assign, convey in any manner, deliver, or lease rural land owned or administered by it unless that land has first been classified by the Ministry of Environment and Energy. It also provides that if such land is covered by forest, it shall automatically be incorporated into the State Natural Heritage, and a restriction shall be established and recorded in the Public Registry. Having stated the foregoing, it must be noted that, after weighing the evidence in the record, this panel finds that the property at issue in these proceedings, located in El Diamante, San Lorenzo District, Tarrazú Canton, Province of San José, measuring 59 hectares, 0252, 66 square meters, corresponding to cadastral plan (plano catastrado) SJ-866425-2003, which was titled by the IDA in favor of defendant Nombre125802 and is registered in the National Registry, Real Property Folio System, Registration No. Placa27015, a titled property now registered in the name of defendant Nombre141726, is forested in nature.
Consequently, pursuant to the provisions cited supra, it constitutes State Natural Heritage. The forested nature of the land is established by various items of evidence. The existence of forest could be established even before Decreto Ejecutivo No. 3367-G was issued, which facilitated the transfer of the property to the ITCO (now the IDA). This is demonstrated by official letter No. DEGEO-103-09, dated 6 de agosto de 2009, prepared by the Instituto Geográfico Nacional of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, which conducted a study to verify the land use (uso del suelo) of the property at issue in these proceedings, corresponding to cadastral plan No. SJ-866425-2003 and located in El Diamante, San Lorenzo, Tarrazú, San José, using photographs from four different periods: 1941, 1974, 1992 and 1997. The condition of the property in 1941 and 1974 is relevant. In this regard, it stated that “(...) The 1941 aerial photograph shows that, in that year, the land use of the property identified by cadastral plan number SJ-866425-2003 consisted entirely of forest. b. The 1974 aerial photograph shows that forest cover (cobertura boscosa) predominates; however, two areas of brushland and scrub (charrales y matorrales) can be seen to the northeast (…)” (folios 467 to 469 of the court record).
Moreover, documents created during the proceedings preceding the IDA Board of Directors’ titling of the property in question to co-defendant Nombre125802 also establish the property’s forested nature. Specifically, official letter ACOPAC-OTC-219-03, dated 16 de julio de 2003, states, insofar as relevant to the issuance of this judgment, that “...the property corresponding to cadastral plan SJ-866425-2003, with an area of 59 ha 0252.66 m2, located at Dirección17201, , belonging to FR 1219039-000, and in the possession of Nombre125802, ID No. Placa27760, was inspected. The property is used for agriculture and protection through dense forest (...) Based on the coordinates in the cadastral plan, this property is located outside Protected Wildlife Areas (Areas Silvestres Protegidas). Furthermore, it does not appear that Article Nº 33 of Ley Forestal Nº 7575 of 05 de febrero de 1996, as amended, is affected...” (documentary evidence identified as No. 5 in the evidentiary file).
In addition, the affidavits (declaraciones juradas) submitted by respondent Nombre125802 stated: “...That I am the owner of the unregistered property consisting of mountain land, crops, and a house, located in El Diamante de San Lorenzo de Tarrazú, second district of the fifth canton of San José, ...” (folios 60 and 61 of the court record). Also of fundamental importance is the technical data sheet dated 17 de julio de 2003, supporting defendant Nombre125802’s titling application before the IDA, in which the official of that institute responsible for the study stated, under the heading concerning the nature of the land to be titled, that it consisted of forest over an area of 490.252,66 hectares and that 100.000 hectares were used for agriculture (folios 51 and 52 of the court record). Cadastral plan SJ-866425-2003, corresponding to the land at issue in these proceedings, also indicates that it is subject to Ley Forestal 7575, Article 33.
The description of the land likewise reflects the existence of mountain terrain and a stream (quebrada) (undisputed fact—documentary evidence identified as No. 6 in the evidentiary file). It is important to emphasize that all these documents establishing the property’s forested nature were available to the IDA before the title was issued. Thus, sufficient and necessary technical evidence existed for that institute to recognize that the property constituted State Natural Heritage and refrain from issuing title to it. At a minimum, the cited evidence should have caused the respondent entity to harbor doubts and request additional information to help it determine the nature of the property before issuing title. This was required under the Precautionary Principle (Principio Precautorio) and the In Dubio Pro Natura Principle (Principio In Dubio Pro Natura). It should be recalled that, pursuant to the Principle of Ascertaining the Material Truth (Principio de la Búsqueda de la Verdad Real), which must guide administrative proceedings (procedimientos administrativos), the IDA should have identified this issue, which is of vital importance in this case because, although the property was stated to lie outside the boundaries of protected wildlife areas and forest and biological reserves, it remained State Natural Heritage solely by virtue of its forested nature, as provided in Articles 13, 14 and 15 of the Ley Forestal.
A harmonious interpretation of Articles 13 and 33 of the cited Ley Forestal supports the conclusion that State Natural Heritage encompasses properties covered by forests, regardless of whether they are located inside or outside national reserves or protected areas; accordingly, the IDA’s defensive arguments in this regard cannot be accepted. This Court was also able to verify directly, on the property at issue in these proceedings, that the land indeed has extensive forest cover, as observed during the judicial inspection (reconocimiento judicial), the recording of which forms part of the court record. In this regard, the land at issue in these proceedings is located amid a mountainous area of diverse biodiversity, characterized by its forest cover, steep slopes, waterfalls originating in the mountains, the presence of a stream, and abundant shrubs and trees of various sizes. (See the video of the judicial inspection, as well as the documentary evidence identified as 6, 15 and 16 in the evidentiary file).
A wooden structure in precarious condition, enclosed by a fence and accompanied by a small corral, is also located on a hill on the property. (See the video of the judicial inspection). Moreover, the forested nature of the land is confirmed by the technical evidence prepared by both the Instituto Geográfico Nacional of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and the Departamento de Servicios Técnicos of the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA). In this regard, official letter No. DEGEO-103-09, dated 6 de agosto de 2009, prepared by the Instituto Geográfico Nacional of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, conducted a study to verify the land use of the property at issue in these proceedings, corresponding to cadastral plan No. SJ-866425-2003 and located in El Diamante, San Lorenzo, Tarrazú, San José, using photographs from four different periods: 1941, 1974, 1992 and 1997.
It stated in this regard that “(...) The 1941 aerial photograph shows that, in that year, the land use of the property identified by cadastral plan number SJ-866425-2003 consisted entirely of forest. b. The 1974 aerial photograph shows that forest cover predominates; however, two areas of brushland and scrub can be seen to the northeast. c. In 1992, forest cover continues to predominate. The areas that consisted of brushland and scrub in 1974 regenerated into forest, but a significant patch of brushland and scrub can be seen in the southwestern sector of the property. d. In 1997, the final year studied, the land use of the property identified by cadastral plan number SJ-866425-2003 is recorded as predominantly forest. It also contains small patches of brushland and scrub in the southern part of the property and a small area of pasture...” (folios 467 to 469 of the court record). Likewise, the Certificate of Conforming Land Use (Certificado de Uso Conforme del Suelo) for the property corresponding to cadastral plan No. Placa27757, prepared on 10 de febrero de 2010 by Agricultural Engineer Renato Jiménez Zúñiga, MSc, of the Departamento de Servicios Técnicos of the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA), divided and analyzed the land use of the property at issue in these proceedings.
Insofar as relevant, it stated: “...Sector A. Current Use. Pasture and mountain terrain. Management Unit VI e12s124c1. Management Unit Limitations. Soils with slopes of 34%, moderate erosion already sustained, very deep, with fine textures throughout the soil profile, low fertility, tropical very humid forest life zone (high risk of erosion if vegetation cover is removed), and no dry season. AREA. Ha. 32.968 55.85%. Sector B. Current Use. Naturally regenerating forest. Management Unit. VII e12s124c1. Management Unit Limitations. Soils with slopes of 58%, slight erosion already sustained, very deep, with fine textures throughout the soil profile, low fertility, tropical very humid forest life zone (high risk of erosion if vegetation cover is removed), and no dry season. AREA. Ha. 3226.056 44.15%. DECISION. Pursuant to Article 58 of the Regulations to the Soil Use, Management and Conservation Law (Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos), No. 7779, dated 30 de abril de 1998, and based on the field visit, this office certifies that the property HAS NOT BEEN USED in conformity with the land-use requirements for the activity conducted, in accordance with the approved methodology (...) Recommendations: Change the land use from pasture for extensive livestock farming to perennial crops in Section A (nonconforming use), because land belonging to this class (VI e12s124c1) may be used only for forestry production and permanent crops such as fruit and coffee, although the latter require intensive soil and water management and conservation practices...” (folios 463 to 466 of the court record).
It should now be noted that, during the single hearing (audiencia única), the Instituto de Desarrollo Agrario submitted as new evidence a certification issued on 7 de mayo de 2010 by Engineer Carlos Vinicio Cordero, Director of the Área de Conservación Pacífico Central of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, stating that: “...Following a review of field inspection report ACOPAC-PNE-027-2010 and the corresponding review of the ‘Dota’ 3344 I map sheet of the basic map of Costa Rica, scale 1:50.000, it has been determined, based on the recorded location and technical criteria, that the property under Real Property Folio registration number Placa27758, described in cadastral plan number Placa27759, which lists Mr. Nombre125802, identity card CED169, as owner. Placa27760 DOES NOT FORM PART OF THE LANDS OF THE STATE NATURAL HERITAGE. The foregoing is consistent with the provisions of Article 13 of Ley Forestal No. 7575 of 16 de abril 1996...” (folio 580 of the judicial case file).
According to the respondent institute, this evidence establishes that the property at issue has never been part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), which demonstrates the lawfulness of its conduct when it granted title to respondent Nombre125802. During the deliberation stage, the oversight body requested that the administrative case file corresponding to the above-mentioned certification be admitted as evidence to assist in reaching a decision (prueba para mejor resolver). In compliance with the Principle of Ascertainment of the Substantive Truth (Principio de Búsqueda de la Verdad Real), and pursuant to Articles 82, 83, 85, 93 subsection 3), and 110 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, this Court ordered the reopening of the proceedings in order to admit the new evidence offered by the CGR and hear the testimony of Engineer Carlos Vinicio Cordero, Director of the Área de Conservación Pacífico Central of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as an expert witness (testigo perito) regarding the content of the certification issued.
The new evidence, particularly the statement of that official, was fundamental to understanding the true scope of what was certified in ACOPAC-OT-C-001-10. Even a literal interpretation of that formal act shows that it does not establish whether the property constitutes State Natural Heritage. It states that it “…DOES NOT FORM PART OF THE LANDS OF THE STATE NATURAL HERITAGE. The foregoing is consistent with the provisions of Article 13 of Ley Forestal…” Note also that it is based on Article 13 of Ley Forestal, rather than Article 15 of that same law. Report No. ACOPAC-PNE-027-2010, prepared on 19 de enero de 2010 by Nombre141831, Territorial Planning Coordinator, which provides the technical basis for the aforementioned certification, is likewise revealing. That report states that the inspection conducted on the land at issue in these proceedings concluded, insofar as relevant, that: “...1 More than 65% of the property consists of land covered by primary and secondary forest, with little disturbance, mainly along the forest perimeter due to the establishment of perennial crops such as peach palm.
Most of this land remains under forest cover (cobertura forestal) because of its slope and difficult access. This is not the case with neighboring properties that, despite having characteristics similar to this property, have been completely altered and are devoted to extensive livestock farming on land suitable for forestry, suitable (sic) solely for protection. 2. The property lies outside any protected area, regardless of the management category administered by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as provided in Article 32 of Ley Orgánica del Ambiente 7554. (...) 4. Neither the Oficina Subregional de Los Santos nor the Dirección del Área de Conservación Pacífico Central has any knowledge that this property has belonged or currently belongs to the State under its administration; therefore, we could not determine that it constitutes State Natural Heritage (PNE), since, as established in Article 15 of Ley Forestal 7575, all land with forest cover and land suitable for forestry is considered PNE.
The foregoing is based on a review of the existing records. 5. Based on the foregoing, this land does not form part of the State Natural Heritage...” (folios 11 through 15 of the administrative case file for certification ACOPAC-OT-001-10). (emphasis added). Finally, the expert witness stated in his testimony that, technically, a property whose soil falls within Classes VII and VIII constitutes land suitable for forestry and that, if forest is present, it is absolutely clear that the land is forestland. He also stated that soil characteristics are technically linked to the State Natural Heritage. With specific regard to the report, he indicated that 65% of the land falls within the higher classes, comprising soils in Categories VII and even VIII, and is therefore a conservation area. Regarding the remaining 35%, he indicated that it does not fall within that category and that more comprehensive soil studies would be required to determine its classification.
He also insisted that Ley Forestal requires the property to be registered in the State’s name in order to constitute State Natural Heritage. Indeed, in response to a specific question from the CGR concerning point 4) of the certification—asking whether, hypothetically, the certification would have been different if the property had been registered in the State’s name—the official answered affirmatively. In this Court’s view, although the certification is, in principle, vested with public evidentiary authority (fe pública), the scope of what was certified must be analyzed in light of the report on which it is based, the testimony of the person who issued it, and the other technical evidence introduced in these proceedings. From this perspective, and assessing the evidentiary record (comuna probatoria) under the rules of reasoned evaluation of evidence (sana crítica racional), this Court finds that the certification reflects a formal criterion under which, because ACOPAC’s records do not show that the property was ever registered in the State’s name, it does not form part of the lands of the State Natural Heritage.
The property is not registered in the State’s name because the IDA facilitated the granting of title without verifying compliance with Articles 13 and 15 of Ley Forestal. However, this does not mean that the property lacks the technical and legal characteristics required for it to be considered PNE. Indeed, the report itself, the expert witness’s testimony, and the other technical opinions confirm this. The forested nature of the property is also documented in the sworn statements, official communications, and the cadastral plan itself. This further confirms what was observed during the judicial inspection (reconocimiento judicial): forest has existed on the property titled by the IDA in favor of respondent Nombre125802 since 1941 and continues to exist, with particular emphasis on the forest’s regeneration beginning in 1974. Finally, the Certificate of Conforming Land Use (Certificado de Uso Conforme del Suelo) for the property corresponding to cadastral plan No. SJ-866425-2003 classifies the land use under Categories VI and VII.
This classification, together with the report by the ACOPAC official—which served as the basis for the certification—stating that 65% of the land is covered by primary and secondary forest, and the confirmation that this percentage corresponds to the higher soil categories, according to Engineer Cordero Valverde, supports the conclusion that a substantially high number of hectares are forested and, moreover, do not meet the minimum conditions for agricultural and livestock production activities. On the contrary, they must be devoted to the conservation and restoration of natural capital, including those areas without forest cover. Category VI soils may be used only for forestry production and permanent crops such as fruit and coffee, although the latter require intensive soil- and water-management and conservation practices. In the view of this collegiate body, a joint and comprehensive assessment, under the rules of reasoned evaluation of evidence, of the technical and scientific evidence submitted in these proceedings establishes the existence of forest on the land at issue.
The immediate legal consequence is that it constitutes State Natural Heritage and that its administration belongs to MINAET, as established in Articles 13, 14, 15, 16, 17, and 18 of Ley Forestal. Accordingly, it is appropriate to declare that the property titled in favor of respondent Nombre125802 by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario, in Article 32 of Session 016-04 of 13 de mayo del 2004, constitutes State Natural Heritage, as well as public-domain property (bien de dominio público) that is immune from attachment, not subject to acquisitive prescription, inalienable, and outside private commerce. It bears repeating, as explained at length in Considerando IV, that this declaration merely confirms an existing status, because designation as PNE occurs by operation of law and takes immediate effect, and had already been established even under the Ley Forestal preceding the current law.
Having declared that the property titled by the IDA in favor of respondent Nombre125802 constitutes State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) under the regulations in force, its administration falls to MINAET. The challenged formal conduct will therefore be reviewed. In this regard, it must be noted that, in the opinion of this collegiate body, the mere fact that the property at issue in these proceedings constitutes State Natural Heritage, as well as its public-domain status (carácter demanial), renders absolutely null and void (nulidad absoluta) all formal administrative conduct and actions through which the transfer of that property to co-defendants Nombre125802 and Nombre141726 was permitted. This is because, as a public-domain asset (bien de dominio público), it was outside private commerce, and its ownership could not legally be conveyed or rights in rem (derechos reales) created over it.
By its very nature, it could not be privately appropriated, nor could the existence of possessory rights (derechos de posesión) over it be asserted. In addition to this ground of invalidity, the record reveals other defects that also affect the validity of the administrative conduct and deeds whose annulment the plaintiff seeks and that warrant review by this Court. In this regard, the titling (titulación) of the disputed property, which was unlawfully carried out by the Junta Directiva del IDA in favor of respondent Nombre125802, was based on the Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, approved by the Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario and published in La Gaceta No. 173 of diez de setiembre del dos mil dos. Subsequently, through Voto No. 02063-07, the Sala Constitucional struck down that regulation as unconstitutional. Given the declaratory and retroactive effects of that ruling, it is evident that the administrative conduct based on the provision declared unconstitutional is consequently null and void (nula por conexidad).
Indeed, the Tribunal Constitucional itself ordered the recovery of any assets that, although in the public domain, had been titled under the annulled regulations. This Court is concerned that, despite the order issued by the Sala Constitucional, the IDA has taken no steps toward such recovery in this particular case. This reflects dysfunctional conduct and a clear violation of the duties of all Public Administrations to protect the State Natural Heritage, constituting abnormal operation (funcionamiento anormal) by that entity. Likewise, Decreto ejecutivo No. 34654-MGP, de 7 de julio de 2008, repealed, among others, Decreto Ejecutivo No. 3667-G and authorized the Instituto de Desarrollo Agrario to cancel any registrations in the Registro Público that had been made pursuant to the repealed provision. Once again, this Court notes that, despite the express order in the cited Decreto Ejecutivo requiring the IDA to initiate proceedings to cancel the registrations in the Registro Público, that institute continues its omission and has taken no steps to secure the annulment of the title granted to co-defendant Nombre125802, to the detriment of the State Natural Heritage.
A final ground of invalidity that must be examined concerns the omission of a series of substantive requirements (requisitos sustanciales) from the titling procedure. It is alleged that the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos required the IDA, before granting title, to obtain a land-use capability study (estudio de capacidad de uso de suelo), a requirement with which the IDA unlawfully failed to comply when it titled the property at issue in these proceedings. It is further alleged that the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos prohibited the IDA from titling lands that were not classified for agricultural purposes. This Court agrees with the plaintiff’s argument. Indeed, it was established that when the Instituto de Desarrollo Agrario titled the property at issue in these proceedings in favor of co-defendant Nombre125802, it did not have the land-use capability study required by article 27 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos and sections 58, 59, 60, 61, 62 and 63 of the Reglamento a dicha Ley.
The respondent institute itself acknowledges this noncompliance, both in its answer to the complaint and in its closing arguments, contending that it was under no obligation to request the study. In this regard, article 27 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos must be borne in mind. It provides: “The Instituto de Desarrollo Agrario shall be required to obtain land-use capability studies before acquiring land for titling purposes. Every land grant (adjudicación) shall be subject to the restriction that the use of the granted land may not be contrary to its land-use capability. Failure to comply with this provision shall result in revocation of the grant (revocatoria de la adjudicación), without prejudice to any other penalties that may be imposed for attributable offenses. Note that the provision is entirely clear regarding the IDA’s obligation to obtain land-use capability studies before granting title, and that failure to comply with this mandate shall result in revocation of the grant.
In the specific case, because the cited study was unavailable at the time of titling, the cited provision was violated. In this regard, the IDA’s defense is based on the contention that, although the aforementioned section 27 requires the IDA to conduct land-use capability studies, that provision applies only to properties purchased by the IDA with its own funds for the establishment of Asentamientos Campesinos. It argues that this circumstance is not present in the specific case because the land was acquired through a gratuitous transfer (traspaso gratuito) from the Poder Ejecutivo. This Court disagrees with that argument and considers such an interpretation improper. Section 27 is absolutely clear regarding the obligation to obtain the study “before acquiring land for titling purposes.” The provision does not distinguish among the methods of acquiring the land to be titled, as the respondent institute mistakenly claims.
It is therefore immaterial whether the land acquired by the IDA for titling was purchased with its own funds or obtained by gratuitous transfer, as occurred here. What matters is that the obligation imposed by section 27 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos extends to every titling of real property undertaken by the IDA. This conclusion is reinforced by articles 58, 59, 60, 61, 62 and 63 of the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Decreto Ejecutivo No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT. The cited provisions reiterate that, before titling and registering land, the IDA is required to conduct land-use capability studies. Correspondingly, the cited article 61 prohibits the IDA from acquiring, granting, or titling land that the soil study does not classify as suitable for agricultural purposes. The absence of that study facilitated the titling in favor of defendant Nombre125802 of a property that, according to the Land-Use Certificate (Certificado de Uso de Suelos) submitted in these proceedings by the oversight body, falls within categories VI and VII and is 65% primary or secondary forest (report supporting the ACOPAC certification); it lacks the minimum conditions for agricultural and livestock production activities, and the protection and conservation of the property’s forest resources are recommended.
The foregoing constitutes an additional ground for annulment of the titling carried out by the IDA, since invalidity arises not only from the existence of forests on the property, which makes it part of the State Natural Heritage, but also because title was granted over land containing areas unsuitable for any agricultural, livestock, or forestry production activities. Contrary to the defendants’ assertion that these omissions do not result in absolute nullity, this judicial body considers the land-use capability study to be a substantive requirement that must unquestionably be verified before any titling. This is because it constitutes a technical and scientific element for determining that granting or titling the property will not be contrary to the land’s natural use capability. The study also serves to establish that the land to be titled is classified for agricultural purposes. Note the sanctions imposed by the regulations when these matters are not verified: a prohibition against titling if the property is not classified for agricultural purposes and even revocation of the grant.
Accordingly, in light of article 223 of the Ley General de la Administración Pública, this requirement constitutes a substantive procedural formality (formalidad sustancial del procedimiento), failure to observe which results in absolute nullity. Specifically, the evidence introduced into the proceedings, particularly the technical reports and the land-use certificate omitted from the titling procedure, establishes the forested nature of the property, its unsuitability for agricultural purposes, and the protection and conservation it requires because of its existing biodiversity. Had that study been requested at the procedural stage required by law, a different decision would have been reached, and the property probably would not have been transferred and would have remained in the public domain (demanio público). Nor are the IDA’s arguments acceptable that, although the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos requires an appropriate soil-use conformity study (estudio adecuado de uso conforme de suelos) for titling procedures conducted by the IDA, it was considered that such studies were to be conducted by the Ministerio de Agricultura y Ganadería, and that responsibility was subsequently assigned to the Instituto de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria INTA, which, because of shortages of human and technical resources, did not begin conducting those studies until dos mil uno.
This Court likewise rejects the argument that, when title was granted to the defendant, INTA lacked the mechanism or structure needed to process soil-use conformity certifications (certificaciones de uso conforme de suelos), and that INTA was the institution responsible for issuing the IDA’s soil-use conformity certifications. This is because, under article 66 of the Ley General de la Administración Pública, the exercise and performance of public powers (potestades públicas) may not be waived, transferred, or extinguished by prescription. Regarding the argument of the respondent private-law persons that the obligation contained in section 40 of the Reglamento de la Ley de Uso, Conservación y Manejo de Suelos was suspended by decree, it must be stated that, because the obligation to request the land-use study is imposed by section 27 of Ley No. 7979, compliance with and verification of that statutory obligation cannot be suspended through a lower-ranking provision, in this case a Decreto Ejecutivo.
Such action would violate the Principle of Legality (Principio de Legalidad), the Hierarchy of Sources (Jerarquía de las Fuentes), and section 66 of the LGAP itself. Nor may the IDA shift its responsibility to other agencies, such as the Ministerio de Agricultura y Ganadería or INTA, on the ground that it was unable to conduct the land-use capability studies, because it was legally required to comply with that requirement.
Moreover, if the IDA did not have those studies because other institutions were responsible for them and lacked the human and technical resources necessary to conduct them, it should not have issued title to the land at all until it had the capacity to fully comply with Article 27 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos. Specifically, in this case the defendant institution granted title to public-domain property (bien de dominio público) without complying with the provisions of the cited article of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos and the indicated provisions of the Regulations to that Law; therefore, the invalidity of the IDA’s actions in this case is evident and manifest. Finally, the defendants argue that, pursuant to Article 72(b) of the Ley Forestal, which amends Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, title may be obtained in protected or forested areas, provided that the applicant proves ownership of legal rights arising from ten-year possession, exercised for at least ten years, and that the applicant has protected that natural resource, and that the Agrarian Courts have so interpreted it.
In this regard, it must be noted that, for this Court, the central issue is that the property at issue in these proceedings is public-domain property. Its public-domain status (demanialidad) arises from an express statutory provision, not only Articles 13, 14, and 15 of the current Ley Forestal, but also Articles 32 through 35 of Ley No. 4465. Accordingly, this dedication to the public domain (afectación al dominio público) precludes claims of possessory rights over this type of property as justification for a property title. This is why this judicial panel disagrees with the defendants’ interpretation: because it is public-domain property, it lies outside private legal commerce and, therefore, cannot be acquired through adverse possession (usucapión). To hold otherwise would entail an attack on its very nature and its dedication to a public purpose, both of which are inherent in this type of property.
In conclusion, this Court’s position is that, although administrative rights in rem (derechos reales administrativos) may properly be granted over public-domain property (bienes demaniales), they must be subject to a special regime that respects their dedication. What is not legally permissible is to create private rights in rem (derechos reales privados) over public-domain property, as occurred in this case. Because the defects declared herein render absolutely invalid the title issued by the IDA in favor of the defendant Nombre125802, this Court considers it unnecessary to analyze whether the deeds conveying the property should have stated the restrictions established in Articles 67 and 68 of Ley No. 2825. It bears repeating that the execution of the aforementioned notarial instruments was invalid solely because the property involved was public-domain property. For the reasons stated both in this recital (considerando) and in the preceding one, the resolution of the IDA Board of Directors contained in Article 32 of Session No. 016-04, dated 3 de mayo de 2004, must be declared absolutely null and void, solely insofar as it concerns the issuance of title to a parcel of land in favor of Nombre125802, described in cadastral plan No. SJ-866425-2003.
Now, because the challenged formal administrative act of the IDA has been declared invalid, as required by Article 200 of the Ley General de la Administración Pública and as requested by the oversight body, it is appropriate to determine whether the illegality declared is manifest. This judicial body considers that it is. There are several reasons for this. To begin with, when the entire title-issuance procedure at issue was carried out, the Ley Forestal was already in effect and, as stated above, provided for the immediate incorporation into the Patrimonio Natural del Estado of all forest-covered lands, their inalienability, and the prohibition against transferring them to third parties. As explained, before and during the title-issuance procedure at issue there was sufficient technical documentation to enable the IDA to determine that the land was forested. Indeed, the Technical Data Sheet states that the land to be titled consisted of forest covering an area of 490.252,66 hectares, while 100.000 hectares were devoted to agriculture.
Had the defendant institution acted diligently and in accordance with the law when assessing that circumstance, it would have prevented the transfer of this public-domain property into private ownership and avoided the resulting impairment of the Patrimonio Natural del Estado. Moreover, it is important to note that, even after the Reglamento de Titulación was declared unconstitutional—which required the recovery of public-domain property for which title had been issued under those regulations—and despite the existence of an Executive Decree requiring the IDA to initiate proceedings to cancel the registrations in the Public Registry, the institute continued to omit action and failed to seek annulment of the title granted to co-defendant Nombre125802, to the detriment of the Patrimonio Natural del Estado. Actions of this kind are contrary to the legal system and warrant censure. Therefore, pursuant to Articles 192, 199, 200, 210, 211y 213 of the Ley General de la Administración Pública, the head of the IDA shall immediately initiate the appropriate internal proceedings to determine the financial and/or disciplinary liability of the officials who participated in the acts or omissions that led to unlawful actions in the aforementioned title-issuance procedure.
A report on the actions taken shall be submitted to this Court within three months after this judgment becomes final. Furthermore, because of their connection to the formal administrative act that has been invalidated, it is also appropriate to declare absolutely null and void public deed No. 47, executed before notaries Giovanni Varela Dijeres and Alba Iris Ortiz Recio at 8 hours on 24 de mayo de 2004, solely insofar as it formalized and incorporated into the notarial record (protocolización) the unlawful title issued by the IDA in favor of Nombre125802 for the property described in cadastral plan No. SJ-866425-2003; as well as public deed No. 192, executed before notary Ricardo Arnoldo Valverde Céspedes at 15 hours on 18 de agosto de 2005, through which defendant Nombre125802 conveyed property registration Placa27015—the titled property—to defendant Nombre141726, who remains the registered owner of that property as of today.
The annulment of the aforementioned notarial instruments shall be communicated to the Archivo Nacional and the Registro Nacional so that marginal annotations may be entered in the original records of the corresponding notarial protocols and in any certified copies filed with the Registro Nacional. Likewise, because the property registered under the Real Folio System with registration No. Placa27015 (titled property) was improperly registered, both technically and legally, in favor of Nombre125802 and Nombre141726, the corresponding registry entries must be annulled. This shall be done so that the aforementioned property may be registered in the name of the State, because it forms part of the Patrimonio Natural del Estado. Finally, it should be noted that, as the Sala Constitucional itself stated, the annulments declared herein are without prejudice to any potential State liability, and those affected by them may pursue the appropriate judicial remedy to establish the financial liability of the State or any of its institutions in the specific case, where applicable.
VIII.REGARDING THE APPROPRIATE ACTIONS TO PREPARE THE DEED TRANSFERRING THE REAL PROPERTY AT ISSUE IN THESE PROCEEDINGS TO THE STATE AND THE REGISTRATION PROCEDURES BEFORE THE Registro Nacional. Because the real property at issue in these proceedings has been declared Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), pursuant to Article 13 of the Ley Forestal, it must be registered in the name of the State. Under the cited provision, the Procuraduría General de la República, through the Notaría del Estado, is responsible for preparing the deed of transfer (escritura de traspaso), together with the corresponding change in property classification (cambio de naturaleza), and taking the appropriate steps to register that deed with the Registro Público de la Propiedad Inmueble. Furthermore, in view of the general duty that the Legal Order (Ordenamiento Jurídico) imposes on the State with respect to environmental protection (and which was extensively discussed in Considerando IV of this decision), this Court finds that the State, through MINAET and SINAC, has the obligation to identify the real property at issue in these proceedings as Natural Heritage of the State.
Consequently, the Procuraduría General de la República, through the Notaría del Estado, is ordered to prepare the deed of transfer, together with the corresponding change in property classification, and to take the appropriate steps to register the property described in cadastral plan SJ-866425-2003 in the name of the State with the Registro Público de la Propiedad Inmueble. MINAET and SINAC must also prepare the necessary signs identifying the real property as Natural Heritage of the State.
The oversight body (órgano contralor) requests that the defendants be ordered to pay for the damages caused. This Court finds that the annulled administrative acts (conductas administrativas) did indeed cause harm to the Natural Heritage of the State. Accordingly, the defendant institute must be ordered to pay the State an unliquidated award of damages as a consequence of the abnormal operation (funcionamiento anormal) in which it engaged, pursuant to Articles 190 et seq. of the Ley General de la Administración Pública, in conjunction with Article 122, subsection m), subparagraph iii), of the Código Procesal Contencioso Administrativo. Regarding the liability that the plaintiff seeks to attribute to the private-law defendants, this judicial panel finds that the evidence in the record does not establish that they acted with intent or gross negligence, or that their actions concerning the titling and acquisition of the real property at issue in these proceedings were undertaken in bad faith.
Their participation was limited to requesting title to the real property, and the IDA, as the competent entity, should have denied that request because it was legally inadmissible. Accordingly, this judicial panel finds that an award of damages against defendants Nombre125802 and Nombre141726 is unwarranted. Consequently, the IDA is ordered to pay an unliquidated award of damages caused to the Natural Heritage of the State and arising from the annulled formal acts (conductas formales). Pursuant to Article 122, subsection m), subparagraph iii), of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the existence and amount of those damages shall be determined during the judgment-enforcement stage (fase de ejecución de sentencia). As to defendants Nombre125802 and Nombre141726, that claim is declared inadmissible.
The Instituto de Desarrollo Agrario raised only the defense of lack of jurisdiction (excepción de incompetencia), which this Court denied. Furthermore, as shown by the record, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia rejected the objection filed by the respondent entity and declared that this Court had jurisdiction to hear this matter. For their part, respondents Nombre125802 and Nombre141726 raised the defenses of lack of jurisdiction, failure to join a necessary party (falta de integración de la litis consorcio pasiva necesaria)—both of which have already been duly decided—and lack of legal capacity or defective representation; they also raised the defenses of failure to state a legally cognizable right (falta de derecho) and lack of a present interest (falta de interés actual). Regarding the defense of lack of legal capacity or improper representation, as indicated at the single hearing, the arguments presented actually concern, in essence, the oversight body’s lack of standing to sue (legitimación activa), and they shall be considered as such.
This Court finds that the defense must be denied. This is because an analysis of this procedural prerequisite leads to the conclusion that, first, the plaintiff has sufficient standing to participate in these proceedings under Article 10, subsection 3), of the Código Procesal Contencioso Administrativo. This is so because the matter involves the defense and protection of assets forming part of the Public Treasury (Hacienda Pública), as provided in Articles 8 and 9 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, since these proceedings concern the recovery and protection of a public-domain asset (bien de dominio público). Moreover, the plaintiff is duly represented in accordance with Articles 35 and 36 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. The action is also properly brought against the Instituto de Desarrollo Agrario, as provided in Article 12, subsection 1), of the aforementioned Code, because it issued the formal acts challenged and annulled in this judgment.
The action is likewise properly brought against defendants Nombre125802 and Nombre141726, as required by subsection 3) of the aforementioned Article 12, insofar as the former was the beneficiary of the titling declared void and the latter registered in her name an asset that constitutes Natural Heritage of the State and must be returned to the public domain. As to the defense of lack of a present interest, it must be denied. The challenged acts are plainly continuing to produce effects and require a judicial decision resolving their status and providing legal certainty. Finally, the defense of failure to state a legally cognizable right must also be denied in part, for the reasons extensively discussed in the preceding Considerandos. It should be noted that, because this is a public-domain asset, it is legally untenable to assert that third parties hold a subjective right (derecho subjetivo) over it, since, as repeatedly stated, such assets cannot be acquired or lost by prescription and are also outside private commerce.
It must also be clarified that these are not proceedings for a declaration of injury to the public interest (proceso de lesividad) governed by Article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. These are inter-administrative proceedings (proceso inter-administrativo) brought by a constitutional body—here, the Contraloría General de la República, which also has sufficient standing to do so, as explained supra—against a public entity, namely the IDA. The action seeks the annulment of administrative acts and actions through which title was granted over land constituting Natural Heritage of the State, which must therefore be recovered because it is a public-domain asset. Accordingly, the subject matter of these proceedings concerns not only the content of the administrative legal relationship between the State and the beneficiaries of the titling, but also review of the exercise of the administrative power vested in the IDA.
Nor does this Court find that these proceedings deprive the co-defendants of an adequate defense. They were joined as respondents precisely to safeguard their right of defense because they had an interest that could be affected if the challenged acts were annulled, as has in fact occurred. Nevertheless, the defense of failure to state a legally cognizable right must be sustained solely with respect to the inadmissibility of recovering damages from the private-law co-defendants, for the reasons explained in Considerando IX.
For all the reasons set forth in this decision, the complaint must be granted on the following terms:
To protect the subject matter of these proceedings until this decision becomes final, the interim measures ordered by this Tribunal through resolution No. 334-2009, at 10 hours 30 minutes on 2 de marzo de 2009, shall remain in effect. That resolution provided: “…
Section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo provides that procedural costs and attorney’s fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the losing party solely by virtue of having lost. Waiver of such an award is permissible only when, in the Tribunal’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered based on evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this collegiate body finds no basis for applying the exceptions established by the applicable provisions and departing from the principle that costs are awarded against the losing party with respect to the Instituto de Desarrollo Agrario; accordingly, it is ordered to pay both categories of costs. With respect to defendants Nombre125802 and Nombre141726, this Tribunal finds that one of the exceptions established by the provision applies, since they had sufficient cause to litigate and also acted in good faith; accordingly, they are exempted from such payment.
POR TANTO
The defenses (excepciones) of lack of capacity or improper representation, lack of standing to sue and be sued, and lack of a present interest raised by defendants Nombre125802 and Nombre141726 are rejected. The defense of lack of legal entitlement (falta de derecho) raised by those defendants is partially granted solely with respect to the inadmissibility of the payment of damages. It is otherwise rejected. This action is declared partially meritorious under the following terms, and any relief not expressly granted shall be deemed denied. Accordingly:
Cynthia Abarca Gómez Otto González Vílchez Marianella Álvarez Molina PRIORITY-PROCESSING PROCEEDING PLAINTIFF: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEFENDANTS: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, Nombre141726 AND Nombre125802
Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 ________________________________________________________________________ PROCESO DE TRÁMITE PREFERENTE ACTOR: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEMANDADOS: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, Nombre141726 Y Nombre125802 No. 2166 -2010 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA . SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las diez horas dieciséis minutos del siete de junio de dos mil diez.
Proceso de conocimiento declarado de trámite preferente interpuesto por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, representada por sus apoderados especiales judiciales Nombre602 , casado, abogado, cédula de identidad CED413 y vecino de Santa Bárbara de Heredia; Nombre603 , casada, abogada, cédula de identidad CED414 y vecina de San Francisco de Heredia e Nombre13586 , casado, abogado, cédula de identidad CED111357 y vecino de Ciudad Colón, contra el INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (en adelante IDA) representado por su Presidente Ejecutivo, Nombre127833 , casado, cédula de identidad CED102868 y vecino de San Isidro de Heredia; Nombre141726 , soltera, ama de casa, cédula de identidad CED111451, vecina de San Marcos de Tarrazú, del Dirección17200 500 metros al este y Nombre125802 , soltero, agricultor, cédula de identidad CED100863, vecino de San Marcos de Tarrazú, frente al Abastecedor B y M, Dirección10925 .
RESULTANDO
CONSIDERANDO
De relevancia para efectos del presente proceso, se tienen por acreditados los siguientes:
Determinantes para la resolución del presente proceso, se tienen por indemostrados los siguientes: 1) Que el codemandado Nombre125802 haya actuado de mala fe al momento de solicitar la titulación del inmueble objeto de este proceso y en su posterior titulación (no hay prueba que lo demuestre) 2) Que la codemandada Nombre141726 haya actuado de mala fe al adquirir e inscribir a su nombre el inmueble objeto de este proceso. (No hay prueba al respecto).
Del marco de las pretensiones, defensas deducidas por las partes y el análisis de los alegatos formulados en la única audiencia realizada, considera este Tribunal que el punto medular del presente proceso versa sobre la alegada invalidez de una serie de conductas administrativas del IDA, escrituras públicas y asientos registrales mediante los cuales, a juicio de la accionante, se tituló e inscribió en forma ilegítima, el inmueble descrito en el plano catastrado No. Placa22734 e inscrito en el Registro Nacional bajo el Sistema Folio Real Matrícula No. Placa27525 a nombre de la demandada Nombre141547 , quien luego lo traspasó al demandado Nombre142050 , actual propietario del inmueble. En lo medular, el órgano contralor, fundamenta la invalidez de las conductas formales en lo siguiente: 1. La Sala Constitucional anuló por inconstitucional el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, por lo que de forma conexa todos los actos administrativos que se emitieron con base en esa normativa reglamentaria devienen en nulos.
Así las cosas, por conexidad resulta nulo el acuerdo de la Junta Directiva del IDA mediante el cual se le tituló al codemandado Nombre125802 el inmueble objeto de este proceso. También padecerían del mismo vicio de invalidez todos los actos que son consecuencia de esa titulación, como la escritura pública de traspaso de la propiedad y el respectivo asiento registral de inscripción. 2. Existe violación directa del ordenamiento jurídico por parte del instituto accionado, al desconocer principios constitucionales relacionados con la tutela constitucional del ambiente, entre ellos el Precautorio, la Objetivización en materia ambiental y la necesidad de que priven criterios técnicos en la toma de decisiones en esta materia, la inexistencia de silencio positivo en materia ambiental, los elementos y características del dominio público. 3. Por impedimento legal, técnico y científico: la propiedad titulada por el IDA al demandado Nombre125802 está constituida por bosques que son Patrimonio Natural del Estado, por lo que ese inmueble es de dominio público o demanial.
En consecuencia, es inembargable, imprescriptible, inalienable, por lo que el IDA no podía otorgar títulos de propiedad en un bien de esta naturaleza. Por ello pide que se declare Patrimonio Natural del Estado y se traslade su posesión, así como su propiedad, al Estado, específicamente al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET). 4. Por omitir requisitos sustantivos esenciales en el procedimiento de titulación. Indica al efecto que la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, obliga al IDA a que previo a otorgar una titulación, cuente con el estudio de capacidad de uso de suelo, requisito que de forma ilegal se incumplió al momento de titular la propiedad objeto de este proceso a favor del coaccionado Nombre125802 . Además, de que el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, le imposibilitaba al IDA titular tierras que no clasifiquen para fines agrarios.
Solicita que de declararse la nulidad de las conductas impugnadas, se condene, en abstracto, a los demandados al pago de los daños y perjuicios ocasionados; y que se establezca, para los efectos del artículo 200 de la Ley General de la Administración Pública, si la invalidez que se declara es o no manifiesta. Por su parte el IDA, codemandado en este asunto, externó sus argumentos defensivos, indicando en lo medular, los siguientes: 1. La propiedad objeto de este proceso no constituye Patrimonio Natural del Estado ni dominio público. En ese sentido, aportó una certificación del SINAC según la cual el inmueble objeto de este proceso no forma parte de los terrenos que forman el Patrimonio Natural del Estado. 2. El artículo 72.b de la Ley Forestal y 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, permiten titular en reservas nacionales. 3. El estudio de suelo no era esencial para determinar si el inmueble era o no Patrimonio Natural del Estado, en realidad se trata de un requisito subsanable. 4.
La titulación otorgada al demandado Nombre125802 fue correcta y se ajustó a la legislación vigente. El requisito de estudio de suelo no podía pedírsele a un campesino que venía poseyendo. 5. No hubo una mala utilización del inmueble, ni daños. 6. El codemandado Nombre125802 cumplió con todos los requisitos exigidos en ese momento para el otorgamiento del título de propiedad, y el IDA actuó dentro del bloque de legalidad y bajo el marco de la normativa que regula su actividad. 7. La constancia elaborada por el Área de Conservación Pacífico Central, Sistema de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, aportada durante el trámite de titulación, indicaba que la propiedad objeto de este proceso, se encontraba fuera de la Áreas Silvestres Protegidas, por lo que se actuó ajustado a derecho. 8. El artículo 27 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, si bien es cierto establece la necesidad de que el IDA realice estudios de capacidad de uso de suelos, esa norma se aplica para fincas que compre el IDA con recursos propios para destinarlas a la formación de Asentamientos Campesinos, y éste no es el caso, ya que lo que sucedió fue que por Decreto Ejecutivo se traspasaron miles de hectáreas en todo el territorio nacional, por lo que esa norma no se puede aplicar en este asunto. 9.
Si bien es cierto que el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, solicita un estudio adecuado de uso conforme de suelos para los procedimientos de titulación realizados por el IDA, se consideró que éstos debían ser realizados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, que se le encargó posteriormente, al Instituto de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria (en adelante INTA), y por motivos de escasez de recursos humanos y técnicos comenzaron a realizarse esos estudios hasta el año 2001. 10. Para cuando se le otorgó el título al demandado el INTA, no contaba con el mecanismo o estructura para la atención de las certificaciones de uso conforme de suelos y es a esta institución la que le correspondía llevar a cabo las certificaciones de uso conforme de suelo del IDA, y el INTA, suspendió este tipo de certificaciones. Finalmente, los coaccionados Nombre125802 y Nombre141726 en su escrito de contestación de la demanda argumentaron en su defensa que el inmueble que les fue titulado no estaba determinado como un bien de dominio público, sino como uno que se podía titular en virtud del decreto 3667-G y la Ley No. 2825.
Dice, que la titulación cumplió con todos los requisitos exigidos. Insiste que el terrenos se encontraba fuera de las áreas protegidas. Concluye, mediante Decreto No. 29884-MAG-MINAE-S-H-MOPT se suspendió la aplicación del artículo 40 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos. IV. -EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO COMO EXPRESIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO, RECONOCIDO Y TUTELADO POR EL DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN. Considera este órgano colegiado que, previo al examen de legalidad de las conductas administrativas cuya nulidad se reclama, es necesario referirse , de modo general, al Patrimonio Natural del Estado, como un bien demanial. Lo anterior toda vez que, en el caso concreto, parte fundamental de la controversia radica en determinar si el inmueble objeto de este proceso, constituye o no Patrimonio Natural del Estado, a efectos de establecer si las conductas administrativas mediante las cuales se tituló la propiedad en favor de la demandada Nombre142051 , se ajustaron o no al Ordenamiento Jurídico.
En ese sentido, debe señalarse que mediante la resolución No. 0063-2009, dictada por esta Sección, a las 16 horas del 19 de enero de 2009, se indicó en lo que interesa para el dictado de esta sentencia, lo siguiente: ".... Reconocimiento constitucional del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En Costa Rica, el reconocimiento y tutela en el Derecho de la Constitución del citado derecho fundamental no tiene como punto de partida la reforma al artículo 50 de la Constitución Política, dispuesta por Ley número 7412 del tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro. Lo anterior toda vez que ya que desde la promulgación del texto constitucional en el año 1949, la voluntad del Constituyente fue clara al establecer en el artículo 89, que: “Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico”; lo cual, se complementa con la tajante declaración contenida en el artículo 21, en el sentido de que en nuestro país, “La vida humana es inviolable”.
La integración de lo dispuesto en ambos artículos implica, que la necesidad de preservar el medio ambiente –aunque en esa época el Constituyente utilizara el término de bellezas naturales-, trasciende una finalidad de carácter meramente cultural, para convertirse en una necesidad vital de todo ser humano, pues constituye un presupuesto esencial para hacer efectivos otros derechos fundamentales como lo son: la vida, la salud y el desarrollo. (véanse en ese sentido, las sentencias número 1993-03705 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres; 1993-06240 de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres; 1993-04423 de las doce horas del siete de diciembre de mil novecientos noventa y tres, 1994-02485 de las nueve horas dieciocho minutos del veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).
En ese sentido, cabe recordar que el Derecho de la Constitución está compuesto no sólo por el texto constitucional, sino también por los valores y principios que informan y permean su contenido, como también por los Tratados Públicos, los Convenios Internacionales y los Concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, así como también, por los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en la República (ver artículos 1, 7, 21, 50 de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitución Política). Aunado a ello, las normas escritas y no escritas que conforman el Derecho a la Constitución, se caracterizan por ser de aplicación directa e inmediata, por lo que, sus destinatarios no sólo tienen el derecho de hacerlas efectivas en vía administrativa y jurisdiccional, si estiman que por acción u omisión han sido menoscabadas, sino que además, ello implica que los operadores del derecho tienen el deber de aplicarlas de forma directa e inmediata en su proceso de toma de decisiones, a efecto de cumplir los requerimientos constitucionales (véase lo considerado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en sentencia número 1999-00644 de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve).
Si se toma como base lo dispuesto en los artículos 7, 48 de la Constitución Política y, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, podemos afirmar que aún y cuando el texto constitucional no hubiese contenido normas relativas al reconocimiento y tutela del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, ese derecho y deber correlativo no sólo ya existían en el derecho interno costarricense, sino que además su tutela efectiva era exigible tanto a nivel doméstico como internacional. Ello en virtud de que el Estado Costarricense había suscrito una serie de Convenios, Tratados e Instrumentos Internacionales relacionados con esta materia, antes de que por Ley número 7412 del tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se reformara el artículo 50 de la Constitución Política, instrumentos entre los que destacan: el “Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” (artículos 2.1, 12.1 y 12.2.c); el “Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” (artículo 11); la “Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural”, suscrita en París el 23 de noviembre de mil novecientos setenta y dos y, aprobada por Ley número 5980 del veintitrés de octubre de mil novecientos setenta y seis; la “Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América”, adoptada en Washington el tres de marzo de mil novecientos setenta y tres y aprobada por Ley número 3763 del diecinueve de octubre de mil novecientos setenta y seis; la “Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas”, suscrito en Ramsar el dos de febrero de mil novecientos setenta y uno, y aprobado por Ley número 7224 de mil novecientos noventa y uno; el “Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono”, adoptado en Viena el veintidós de marzo de mil novecientos ochenta y cinco, y aprobado por Ley número 7228 de veintidós de abril de mil novecientos noventa y uno, y su “Protocolo de Montreal Relativo a Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono”, suscrito en Montreal el dieciséis de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, y aprobado por Ley número 7223 del dos de abril de mil novecientos noventa y uno; la “Convención de la ONU sobre el Derecho del Mar”, suscrita en Montego Bay el diez de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, y aprobada por Ley número 7291 publicada el quince de julio de mil novecientos noventa y dos, entre otras.
Todas esas normas internacionales se integraron al derecho interno costarricense de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7 y 48 de la Constitución Política y, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que, “...todos estos instrumentos internaciones son de obligado acatamiento y gozan de plena ejecutoriedad en tanto sus normas no precisen de mayor desarrollo legislativo y por ende deben ser respetadas (...) en tanto el rango normativo de aquéllas es superior...” (Sentencia número 1993-06240 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres). Desarrollo Infraconstitucional del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sin duda, el reconocimiento y tutela del citado derecho fundamental, provocó el desarrollo infraconstitucional de aquel, por medio del dictado de normas legales o reglamentarias en las que se regulan diversas manifestaciones del mismo, las cuales fueron emitidas mucho antes de la reforma al artículo 50 de la Constitución Política.
Como ejemplo de ello tenemos: la Ley de Aguas (No. 276 del 27 de agosto de 1942; Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1978, la Ley Forestal (No. 4465 del 25 de noviembre de 1979, ya derogada); la Ley de la Zona Marítimo Terrestre (No. 6043 del 2 de marzo de 1977); la Ley General de Salud (No. 5395 del 30 de octubre de 1973); la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (No. 6084 del 24 de agosto de 1977); la Ley de Salud Animal (No. 6243 del 2 de mayo de 1978); la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (No. 7317 del 21 de octubre de 1992), entre otras. Lo anterior implica, que antes de la reforma al artículo 50 de la Constitución Política, el derecho fundamental a que hemos hecho referencia no sólo estaba reconocido y tutelado en el Derecho a la Constitución, sino también, se había desarrollado –aunque de manera sectorial y no con visión de conjunto- a nivel legal y reglamentario.
En virtud de lo hasta ahora expuesto, este Tribunal estima que la reforma al artículo 50 de la Constitución Política, no hizo sino reconocer de manera expresa y claramente individualizada, un derecho fundamental que ya estaba consagrado y garantizado por el Derecho de la Constitución; declarar en forma expresa, los alcances de la ya preexistente obligación del Estado, respecto a garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y otorgar a las personas plena acción para defenderlo, a través de una acción popular (ver sentencias número 1994-01394 de a las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, y 1994-05527 de las diez horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). Consecuencias del reconocimiento de la garantía del artículo 50 constitucional en los términos explicados.
Dicho reconocimiento lleva aparejado dos aspectos relevantes para la resolución del presente proceso. Primero. La imposición de un deber, tanto para el Estado –entendido como Administración Central y Descentralizada- como para los mismos sujetos de derecho privado, de garantizar, defender y preservar ese derecho. Segundo. El establecimiento de una serie de mecanismos de carácter técnico jurídico para lograr una tutela efectiva de ese derecho, tanto a nivel administrativo como jurisdiccional. En cuanto al primero de estos aspectos, cabe indicar que “La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, y congruentemente de las municipalidades (téngase presente el artículo 169 constitucional), encuentra su primera razón de ser en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.
La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales...” (sentencia No. 1999-00644 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las 11:24 horas once horas del 29 de enero de 1999).
En ese sentido, “...La acción que la Constitución Política impone al Estado frente a los focos de contaminación ambiental es multidireccional y definitivamente activa, absolutamente intolerante frente a situaciones que amenazan o afectan las condiciones ambientales óptimas que están garantizadas por ella misma a los habitantes. Desde esta perspectiva no es permitido a la autoridades públicas hacer concesiones o conceder prórrogas para que se continúe afectando el medio ambiente, aún y cuando ello se haga con miras a traer beneficios económicos a una zona geográfica determinada...” (sentencia No. 1999-05906 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las 16:15 horas del 28 de julio de 1999). Ese deber constitucional del Estado de velar por la protección, defensa y preservación del medio ambiente, se desarrolla y manifiesta, entre otras, en las siguientes normas: artículos 1, 2.a. 2.c, 2 párrafo último, 3, 12, 28, 32, 34, 37, 56, 59, 78, 83, 103 a 112 de la Ley Orgánica del Ambiente; artículos 1, 2, 9.4, 12, 22 a 30, 45, 49, 54, 86, 88 de la Ley de Biodiversidad; 3, 4, 6, 7, 15, 34, 122 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 1, 2, 5, 6, 13, 37, 54 de la Ley Forestal; 5, 6, 7, 11, 21, 29 a 33, 37 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 13.a ,13.o del Código Municipal; 11, 12, 13, 17, 18, 19, 21, 22, 25 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre; 1, 2 de la Ley General de Salud; 1, 2, 17, 175, 176 de la Ley de Aguas; 15,18, 19, 51, 56, 58.5, Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana.
Ahora bien, ese deber no sólo se circunscribe al Estado en su conjunto, sino también a los sujetos de derecho privado, quienes tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pero también, a garantizarlo, preservarlo y defenderlo, tal y como se desprende, entre otros, de los artículos 1 párrafo primero, 2.a, 6, 22, 23, 99, de la Ley Orgánica del Ambiente; 10.2, 10.13, 11.4, 88 95, 101, 105 de la Ley de Biodiversidad; 15, 28 a 30, 36 a 38, 51 53, 62 a 64, 83, 88 a 121 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 57 a 66 de la ley Forestal; 37, 40, 41 a 45, 51 a 53 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 14 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre; como también, de las sentencias número 1999-02219 de las quince horas dieciocho minutos del veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve; 1999-05906 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las dieciséis horas quince minutos del veintiocho de julio de mil novecientos noventa y nueve, entre otras.
En cuanto al segundo aspecto, relacionado con el establecimiento de una serie de mecanismos de carácter técnico jurídico para lograr una tutela efectiva de ese derecho, tanto a nivel administrativo como jurisdiccional, este Tribunal considera que dichos medios de tutela pueden clasificarse en dos grandes grupos: procesales y materiales. Es preciso aclarar, que si bien es cierto, se hará referencia a ejemplos concretos relacionados con cada uno de los criterios de clasificación antes indicados, la intención de este Tribunal no es la de establecer una lista de números clausus, sino únicamente resaltar por medio de dichos ejemplos, aspectos que tienen incidencia en el objeto de este proceso. En ese sentido, dentro del grupo de los mecanismos de tutela de índole procesal, cabe resaltar tres ejemplos:
V.SOBRE LOS EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL REGLAMENTO PARA LA TITULACIÓN DE TIERRAS EN RESERVAS NACIONALES. Para este Tribunal, otro aspecto importante que debe tenerse presente en la resolución del presente asunto son los efectos del Voto No. 2063-07, dictado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las catorce horas con cuarenta minutos del catorce de febrero del dos mil siete. En dicha resolución se anuló por inconstitucional el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en sesión 055-02 del doce de agosto del dos mil dos, y publicado en La Gaceta No. 173, del diez setiembre del dos mil dos; mismo que a su vez, sirvió de fundamento para la titulación cuya validez se cuestiona en este proceso. Entre los aspectos que interesa resaltar, se tiene que en dicha resolución se confirma que el Patrimonio Natural del Estado, conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales, entre otros, constituye parte del demanio público.
Partiendo de esa premisa, la Sala hace un recuento de diferentes normas ya declaradas inconstitucionales, mediante las cuales se pretendía la titulación en reservas nacionales (ver en ese sentido la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, en sentencia número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve; la anulación –por inconstitucional– de la totalidad de esa misma ley en el Voto No. 2001-8560, de las quince horas treinta y siete minutos del veintiocho de agosto del dos mil uno). Estimó en aquel entonces la Sala Constitucional que se estaba ante zonas "[...] protegidas precisamente por la importancia y relevancia que tiene para nuestro país, el mantener un ambiente ecológico equilibrado, aunado a los compromisos que ha asumido el país en una serie de convenios internacionales en busca de la protección mundial del medio ambiente ....En el caso bajo examen, la norma impugnada pretende titular unas zonas que han sido declaradas protegidas, precisamente por lo importante que resulta su conservación frente a las diversas actividades propias del hombre que vienen a alterar los ecosistemas y hábitat del medio ambiente que se desarrolla en estos lugares, así como la preservación de los bosques, los cuales son importantes para la generación de bienes esenciales e invaluables, como lo es el agua.
El legislador en la presente ley, pone de manifiesto la necesidad de otorgarle un título de propiedad a los ocupantes de las zonas en cuestión, haciendo ver que la adquisición es con las limitaciones y protecciones ambientales que al respecto existen, sin embargo, del estudio de la norma impugnada se tiene que la facultad de titular en estas áreas, recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación, lo cual, de suceder así, podría estarse titulando áreas en las que son incompatibles muchas de las actividades que realiza el hombre y que podrían perjudicar seriamente el ecosistema ahí desarrollado así como la vulneración que existiría por parte del Estado para poder ejercer una adecuada vigilancia en ellas, lo cual, aún en el caso de que se parta del supuesto de que esas personas han venido ocupando desde hace muchos años estas áreas que son bienes de dominio público, esto no justifica en forma alguna que se pueda titular cualquiera de estas áreas, puesto que, el mismo Estado en protección del medio ambiente puede ordenar el desalojo de estas personas, en aquellas áreas donde mas bien su presencia estén produciendo un efecto contraproducente, lo que provocaría consecuentemente, que en el caso de que se titularan este tipo de áreas, tendría el Estado que expropiar un bien que tal vez tuvo que expropiar alguna vez para declararlo zona de protección, incurriéndose en un acto irrazonable.
Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza del área a titular y la posible convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito... " (sentencia número 2988-99, supra citada). Por otra parte, se establece que las reservas nacionales son inmuebles que han sido incorporados al régimen del Patrimonio Natural del Estado, precisamente para la debida tutela y conservación del ambiente natural.
Ahora bien, el Reglamento de Titulación se declaró inconstitucional entre otros motivos, porque facilitaba la titulación en zonas protegidas sin tomar en consideración la naturaleza jurídica demanial de este tipo de bienes. En lo que interesa se indicó que "...se evidencia la grave situación que permite esta regulación, desconociendo las características esenciales de los bienes de dominio público, que precisamente los sacan del comercio de los hombres –contrario a lo previsto con antelación el artículo 262 del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y seis–, y que en consecuencia hace que sea absolutamente imposible su posesión, venta o gravación, sin antes haberse desafectado, materia que se repite, está reservada a la ley formal y material (emanada de la Asamblea Legislativa conforme a los procedimientos ordinarios de formación de las leyes), previo estudio técnico al efecto, que determine los efectos de la convivencia del hombre con los ecosistemas, como lo exige el principio de la objetivación ambiental o vinculación a la ciencia y técnica, desarrollado en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente; lo anterior por cuanto, aún cuando las zonas protectoras no son zonas perpetuas, y a tal efecto pueden ser desafectas, no resulta legítima su desafectación para proteger otros intereses públicos o privados –como lo es la dotación de vivienda o de la tenencia de la tierra– en menoscabo de la tutela ambiental y del disfrute a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (sentencia número 7294-98).
Por ello, será inconstitucional toda disposición normativa que permita o faculte a la Administración titular bienes de dominio público de manera genérica, y máxime cuando se trate de bienes que conforman el patrimonio natural del Estado cualquiera que sea su denominación o categoría –parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales, monumentos naturales– zona marítimo terrestre, zonas de protección hidrográfica, reservas indígenas, patrimonio histórico-arquitectónico, recursos mineros, patrimonio arqueológico, zona limítrofe, para someterlas al régimen de dominio privado, máxime cuando no se cuenta con el estudio técnico-científico previo, según se ha anotado...." Finalmente, sobre los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, indicó esa sentencia que éstos eran declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de este cuerpo reglamentario, sea el doce de agosto del dos mil dos.
Asimismo, dispuso que procedía la recuperación de los bienes que, siendo de dominio público, hayan sido objeto de titulación al tenor de la normativa que se anulaba, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial del Estado que derive de esta inconstitucionalidad.
A juicio de este Tribunal, para determinar si las conductas administrativas impugnadas se ajustan o no al ordenamiento jurídico debe dilucidarse si el inmueble objeto de este proceso y que fuera titulado por el IDA en favor del demandado Nombre125802 constituye o no Patrimonio Natural del Estado. Ello por cuanto, en gran medida, el resto de pretensiones dependen de ésta. Para tales efectos, debe señalarse que de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal, el Patrimonio Natural del Estado está constituido, entre otros, por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.
Señalan las normas citadas también que las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este. Por su parte, el numeral 15 de la misma Ley indica que la Administración Pública no podrán permutar, ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio del Ambiente y Energía. También señala que si esos terrenos están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al Patrimonio Natural del Estado y se constituirá una limitación que deberá inscribirse en el Registro Público. Expuesto lo anterior, debe indicarse que valorada la prueba que consta en autos, este órgano colegiado estima que, en efecto, el inmueble objeto de este proceso, situado en el Diamante, del distrito San Lorenzo, cantón Tarrazú de la provincia de San José, con una medida de 59 hectáreas, 0252, 66 metros cuadrados, que corresponde con el plano catastrado SJ-866425-2003 que fuera titulado por el IDA en favor del demandado Nombre125802 y que se encuentra inscrito en el Registro Nacional, Sistema Folio Real, Matrícula No. Placa27015, finca titulada, hoy a nombre de la demandada Nombre141726 , tiene una naturaleza boscosa.
En consecuencia, de conformidad con la normativa citada supra, constituye Patrimonio Natural del Estado. La naturaleza boscosa del terreno se acredita con distintas probanzas. Se tiene que ya desde antes de que se dictara el Decreto Ejecutivo No. 3367-G que facilitó el traspaso del inmueble al ITCO (hoy IDA), se podía acreditar la existencia de bosque. Así lo demuestra el oficio No. DEGEO-103-09, de 6 de agosto de 2009, elaborado por el Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que realizó un Estudio para verificar el uso del suelo del inmueble objeto de este proceso y que corresponde al plano catastrado No. SJ-866425-2003, ubicado en El Diamante, San Lorenzo, Tarrazú, San José, a través de fotografías de cuatro períodos diferentes: 1941, 1974, 1992 y 1997. Interesa el estado del inmueble en los años 1941 y 1974. Se indicó al efecto que "(...) La fotografía aérea de 1941 muestra que ese año el uso de la tierra en la propiedad con plano catastrado número SJ-866425-2003 era bosque en su totalidad. b. En la fotografía aérea de 1974 se observa que la cobertura boscosa predomina, no obstante, al noreste se observan dos áreas de charrales y matorrales (…) (folios 467 a 469 del expediente judicial).
Por otra parte, durante el procedimiento previo a que la Junta Directiva del IDA, le titulara el inmueble en cuestión al codemandado Nombre125802 , existen documentos que también acreditan esa naturaleza boscosa del inmueble. A saber, el oficio ACOPAC-OTC-219-03, de 16 de julio de 2003, hace constar, en lo que interesa para el dictado de esta sentencia, que "...inspeccionada la finca correspondiente a plano catastrado SJ-866425-2003, con área de 59 ha 0252.66 m2, ubicado en Dirección17201 , , perteneciente a FR 1219039-000, en posesión de Nombre125802 , céd. Placa27760. La propiedad se utiliza en agricultura y a la protección a través de Bosque denso (...) Por las coordenadas del plano catastrado, esta propiedad se encuentra fuera de Areas Silvestres Protegidas. No se observa además, que se afecte el artículo Nº 33 de la Ley Forestal Nº 7575 del 05 de febrero de 1996 y sus reformas.." (prueba documental identificada como No. 5 en el legajo de pruebas).
Por otra parte, en las declaraciones juradas que rindiera el accionado Nombre125802 se indicaba "...Que soy propietario de la finca sin inscribir que es terrenos de montaña, cultivos y casa, situada en El Diamante de San Lorenzo de Tarrazú, distrito segundo del cantón quinto de San José, .." (folios 60 y 61 del expediente judicial). Asimismo, de fundamental importancia resulta la ficha técnica del 17 de julio de 2003, que respalda el trámite de titulación del demandado Nombre125802 ante el IDA, en la cual el funcionario de ese instituto encargado del estudio indicó en el rubro de la naturaleza del terreno a titular, que éste estaba conformado de bosque en un área de 490.252,66 hectáreas y 100.000 hectáreas corresponden a agricultura (folios 51 y 52 del expediente judicial). También, el plano catastrado SJ-866425-2003, que corresponde al terreno objeto de este proceso, indica que está afectado por la Ley Forestal 7575, artículo 33.
Asimismo, en la naturaleza del terreno se puede apreciar la existencia de montaña y una quebrada (hecho no controvertido-prueba documental identificada como No. 6 en el legajo de pruebas). Es importante destacar que todos estos documentos que acreditaban la naturaleza boscosa del inmueble, estuvieron a disposición del IDA desde antes de la titulación. En este sentido, existían las pruebas técnicas suficientes y necesarias, para que dicho instituto se percatara que estaba ante un inmueble que constituía Patrimonio Natural del Estado y no titulara el inmueble. Al menos, las probanzas citadas, debieron provocar la duda en el ente accionado para que solicitara otros elementos que le ayudaran a establecer la naturaleza del inmueble, antes de titularlo. Lo anterior en cumplimiento de los Principios Precautorio e In Dubio Pro Natura. Debe recordarse que conforme al Principio de la Búsqueda de la Verdad Real que debe orientar los procedimientos administrativos, el IDA debió darse cuenta de ese aspecto, que resulta de vital importancia en este caso toda vez que, el inmueble, pese a que se indicara que estaba fuera de límites de áreas silvestres protegidas y reservas forestales y biológicas, seguía siendo Patrimonio Natural del Estado, por su sola naturaleza boscosa, tal como lo señalan los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal.
Una interpretación armónica de los ordinales 13 y 33 de la citada Ley Forestal permiten concluir que el Patrimonio Natural del Estado, se constituye en los inmuebles que se encuentren cubiertos de bosques, independientemente que se ubiquen dentro o fuera de las reservas nacionales o áreas de protección, por lo que los alegatos defensivos del IDA en ese sentido, no son de recibo. Se tiene también que este Tribunal pudo constatar directamente y en el propio inmueble objeto de este proceso, que efectivamente en el terreno existe una amplia cobertura boscosa, conforme fuera apreciado en el reconocimiento judicial efectuado y cuya grabación consta agregada al expediente judicial. En este sentido, el terreno objeto de este proceso está ubicado en medio de una zona montañosa de variada biodiversidad, caracterizada por su cobertura boscosa, pendientes abruptas, caídas de agua provenientes de las montañas, existe una quebrada y abundan arbustos y árboles de diversos tamaños.
(Ver video del reconocimiento judicial, así como las pruebas documentales identificadas como 6, 15 y 16 del legajo de pruebas). Asimismo, en una loma de la finca se ubica una edificación de madera en condición precaria, cercada y con un pequeño corral. (Ver video del reconocimiento judicial). Por otra parte, la naturaleza boscosa del terreno viene a ser confirmada por la prueba técnica elaborada tanto por el Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes como por el Departamento de Servicios Técnicos del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA). En este sentido, el oficio No. DEGEO-103-09, de 6 de agosto de 2009, elaborado por el Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, realizó un Estudio para verificar el uso del suelo del inmueble objeto de este proceso y que corresponde al plano catastrado No. SJ-866425-2003, ubicado en El Diamante, San Lorenzo, Tarrazú, San José, a través de fotografías de cuatro períodos diferentes: 1941, 1974, 1992 y 1997.
Al respecto se indicó que "(...) La fotografía aérea de 1941 muestra que ese año el uso de la tierra en la propiedad con plano catastrado número SJ-866425-2003 era bosque en su totalidad. b. En la fotografía aérea de 1974 se observa que la cobertura boscosa predomina, no obstante, al noreste se observan dos áreas de charrales y matorrales. c. En 1992 la cobertura boscosa siempre es predominante. Las áreas que en 1974 eran charrales y matorrales se regeneraron a bosque pero se aprecia en el sector suroeste de la propiedad una importante mancha de charrales y matorrales. d. En 1997, último año en estudio, el uso de la tierra en la propiedad con plano catastrado número SJ-866425-2003 registra predominancia de bosque. Presenta a su vez pequeñas manchas de charrales y matorrales al sur de la propiedad y un pequeño sector con pasto..." (folios 467 a 469 del expediente judicial). Igualmente, el Certificado de Uso Conforme del Suelo en el inmueble que corresponde al plano catastrado No. Placa27757, elaborado el 10 de febrero de 2010 por el Ing. Agr.
Renato Jiménez Zúñiga MSc, del Departamento de Servicios Técnicos del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA), dividió y analizó el uso del suelo en el inmueble objeto de este proceso. En lo que interesa señaló "...Sector A. Uso Actual. Pastos y montaña. Unidad de manejo VI e12s124c1 Limitaciones de la Unidad de Manejo. Suelos con pendientes del 34%, erosión sufrida moderada, muy profundos, de texturas finas a través de todo el perfil, fertilidad baja, zona de vida de bosque muy húmedo tropical (alto riesgo de erosión, si se elimina la cobertura vegetal) y período seco ausente. AREA . Ha. 32.968 55.85%. Sector B. Uso Actual. Bosque de regeneración natural Unidad de Manejo. VII e12s124c1. Limitaciones a la Unidad de manejo. Suelos con pendientes de un 58%, erosión sufrida leve, muy profundos, de texturas finas a través de todo el perfil, fertilidad baja, zona de vida de bosque muy húmedo tropical (alto riesgo de erosión, si se elimina la cobertura vegetal) y período seco ausente.
AREA . Ha. 3226.056 44.15%. RESOLUCIÓN. De conformidad con el artículo 58 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7779, del 30 de abril de 1998 y con base en la visita de campo, esta instancia certifica que en la finca NO SE HA EJERCIDO con el uso conforme del suelo para la actividad que realiza de acuerdo a la metodología aprobada (...) Recomendaciones: Cambiar el uso de suelo, de pasturas en ganadería extensiva a cultivos perennes en la sección A (uso no conforme), ya que las tierras pertenecientes a esta clase (VI e12s124c1) solamente pueden ser utilizadas para la producción forestal, así como cultivos permanentes tales como frutas y café, aunque estos últimos requieren prácticas intensivas de manejo y conservación de suelos y aguas..." (folios 463 a 466 del expediente judicial). Ahora bien, es menester señalar que durante la audiencia única, el Instituto de Desarrollo Agrario aportó como prueba nueva una certificación emitida el 7 de mayo de 2010, por el Ingeniero Carlos Vinicio Cordero, Director de Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación según la cual "...Realizado el estudio del informe de inspección de campo ACOPAC-PNE-027-2010 y la revisión respectiva en la hoja cartográfica "Dota" 3344 I del mapa básico de Costa Rica, escala 1:50.000, se ha determinado con base en la ubicación consignada y los criterios técnicos que el inmueble Folio Real matrícula número Placa27758, descrito en el plano catastrado número Placa27759, en que aparece como propietario el señor Nombre125802 , cédula de identidad CED169.
Placa27760 NO FORMA PARTE DE TERRENOS DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. Lo anterior en concordancia con lo expuesto en el Artículo 13 de la Ley Forestal No. 7575 del 16 de abril 1996..." (folio 580 del expediente judicial). Para el instituto accionado, esta probanza acredita que el inmueble en cuestión no ha sido nunca Patrimonio Natural del Estado, lo que dice de la legitimidad de su conducta al momento de titularlo al demandado Nombre125802 . Durante la fase de deliberación, el órgano contralor solicitó que se aceptara como prueba para mejor resolver el expediente administrativo correspondiente a la certificación indicada supra. En cumplimiento del Principio de Búsqueda de la Verdad Real y con fundamento en los artículos 82, 83, 85, 93 inciso 3) y 110 del Código Procesal Contencioso Administrativo, este Tribunal ordenó la reapertura del debate a efectos de admitir la nueva prueba ofrecida por la CGR y recibir el testimonio del Ingeniero Carlos Vinicio Cordero, Director de Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en calidad de testigo perito para referirse al contenido de la certificación emitida.
Las nuevas probanzas, particularmente la declaración del citado funcionario fueron fundamentales para comprender el verdadero alcance de lo certificado mediante ACOPAC-OT-C-001-10. Ya una interpretación literal de la citada conducta formal permite establecer que en ella no se establece si el inmueble constituye no Patrimonio Natural del Estado. Lo que indica es que “…NO FORMA PARTE DE TERRENOS DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. Lo anterior en concordancia con lo expuesto en el Artículo 13 de la Ley Forestal…” Nótese, además que se fundamenta en el numeral 13 de la Ley Forestal, más no en el 15 de la misma norma. Además, resulta también revelador el Informe No. ACOPAC-PNE-027-2010, elaborado el 19 de enero de 2010, por Nombre141831 , Coordinador de Ordenamiento Territorial, que es el fundamento técnico de la mencionada certificación. En ese informe se señala que la inspección realizada en el terreno objeto de este proceso, concluyó en lo que interesa que "...1 La propiedad cuenta con más del 65% de terreno cubierto de bosque primario y secundario, con intervención baja, principalmente en las perímetrias del bosque por establecimiento de cultivos perennes como el pejibaye.
En su mayoría estos terrenos se ubican bajo cobertura forestal debido a su pendiente y difícil acceso. No así lo observado en propiedades colindantes que con características similares a esta propiedad se encuentran completamente alteradas, dedicadas a la ganadería extensiva en terrenos de actitud forestal, actos (sic) únicamente para la protección. 2. La propiedad está fuera de cualquier área protegida, sea cual sea su categoría de manejo administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, según lo estipulado por la Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32. (...) 4. En la Oficina Subregional de Los Santos y en la Dirección del Área de Conservación Pacífico Central, no se ha tenido conocimiento alguno de que esta propiedad haya pertenecido o pertenezca al Estado, bajo la administración, por lo que no podríamos determinar que es Patrimonio Natural del Estado (PNE), que según lo establecido en la Ley Forestal 7575artículo 15, se considera PNE todos aquellos terrenos de cobertura boscosa y de aptitud forestal.
Lo anterior con base a la consulta de los archivos existentes. 5. En base a lo expuesto, estos terrenos no forman parte del Patrimonio Natural del Estado..." (folios 11 al 15 del expediente administrativo de la certificación ACOPAC-OT-001-10). (el resaltado es nuestro). Finalmente, el testigo perito señaló en su declaración que técnicamente un inmueble cuyo suelo se corresponde con las clases VII y VIII constituye un terreno de aptitud forestal y si hay bosque es clarísimo que el terreno es forestal. Señaló también que las características del suelo están ligadas técnicamente al Patrimonio Natural del Estado. Propiamente en relación con el informe indicó que el 65% del terreno clasifica en clases alta, suelos categorías VII y hasta VIII, por lo que se trata de una zona de conservación. Respecto al otro 35%, indicó que no clasifica en esa categoría y se requerirían estudios de suelo más exhaustivos para determinar su clasificación.
Insistió también en que la Ley Forestal exige que el bien esté inscrito a nombre del Estado para que constituya Patrimonio Natural del Estado. Incluso, ante una pregunta específica de la CGR en relación con el punto 4) de la certificación, en la que se consultó que si hipotéticamente el inmueble hubiera estado a nombre del Estado, lo certificado hubiera cambiado; el funcionario contestó afirmativamente. Para este Tribunal, si bien conforme la certificación se encuentra, en principio, revestida de fe pública, es lo cierto que el alcance de lo certificado debe analizarse a la luz del informe que le sirve de fundamento, de lo declarado por quien certificó y las otras pruebas técnicas traídas al proceso. Desde esta perspectiva, y apreciando la comuna probatoria al amparo de la sana crítica racional, es criterio de este Tribunal que lo certificado responde a un parámetro formal conforme al cual como en los archivos de ACOPAC no consta que el inmueble hubiera estado a nombre del Estado, no forma parte de los terrenos del Patrimonio Natural del Estado.
Y es que no aparece inscrito a nombre del Estado, porque el IDA facilitó su titulación, sin verificar lo exigido en los artículo 13 y 15 de la Ley Forestal. Más ello no significa que el inmueble no cumpla con las características técnicas y legales suficientes para sea considerado PNE. En efecto, el propio informe, la declaración del testigo perito y demás criterios técnicos, confirman lo indicado. Además, tanto en las declaraciones juradas, oficios y el mismo plano catastrado, en el sentido de la naturaleza boscosa del inmueble. También constata lo apreciado en el reconocimiento judicial, en el sentido que en la propiedad titulada por el IDA a favor del accionado Nombre125802 ha existido y existe bosque desde 1941, haciendo hincapié en la regeneración del bosque a partir de 1974. Finalmente, el Certificado de Uso Conforme del Suelo en el inmueble que corresponde al plano catastrado No. SJ-866425-2003, clasifica el uso del suelo en las categorías VI y VII, lo que aunado al informe del funcionario de ACOPAC (que sirvió de base a la certificación) que señala un 65% de terreno cubierto de bosque primario y secundario y la confirmación de que ese porcentaje corresponde a clases altas de categoría de suelos (según lo manifestado por el Ingeniero Cordero Valverde) permite concluir que existe un porcentaje bastante elevado de hectáreas que son bosques, que además no reúnen condiciones mínimas para actividades de producción agropecuarias.
Por el contrario, deben dedicarse a la conservación y recuperación del capital natural, incluso en las zonas sin cobertura forestal. Incluso, para los suelos de la categoría VI se señalan que solo pueden ser utilizadas para la producción forestal, así como cultivos permanentes tales como frutas y café, aunque estos últimos requieren prácticas intensivas de manejo y conservación de suelos y aguas. Para este órgano colegiado, una valoración conjunta, integral y amparada a la sana crítica de las probanzas técnicas y científicas aportadas a este proceso, permiten tener por demostrada la existencia de bosque en el terreno objeto de este proceso, por lo que la consecuencia jurídica inmediata es que constituye Patrimonio Natural del Estado y su administración corresponde al MINAET, tal y como lo establecen los artículos 13, 14, 15, 16, 17 y 18 de la Ley Forestal. Por ello, procede declarar que el inmueble que la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en su Artículo 32 de la Sesión 016-04 del 13 de mayo del 2004, tituló a favor del demandado Nombre125802 constituye Patrimonio Natural del Estado, así como un bien de dominio público que resulta inembargable, imprescriptible, inalienable y está fuera del comercio de los hombres.
Se insiste que, tal y como se indicara con amplitud en el Considerando IV, que esta declaración es una mera constatación, por cuanto la afectación al PNE es legal e inmediata y ya estaba definido, incluso, en la Ley Forestal anterior a la vigente.
Declarado que inmueble titulado por el IDA en favor del accionado Nombre125802 constituye Patrimonio Natural del Estado, conforme a la normativa vigente, su administración corresponde al MINAET. Se procederá, entonces, al examen de las conductas formales impugnadas. En sentido, debe señalarse que a juicio de este órgano colegiado, el solo hecho de que el inmueble objeto de este proceso constituya Patrimonio Natural del Estado así como el carácter demanial que lo caracteriza, vicia de nulidad absoluta todas las conductas administrativas formales y actuaciones mediante las cuales se permitió el traspaso de esa propiedad a los codemandados Nombre125802 y Nombre141726 . Ello toda vez que al tratarse de un bien de dominio público, estaba fuera del comercio del ser humano y existía prohibición legal para enajenar su dominio o constituir derechos reales sobre él. Por su misma naturaleza, no podía ser objeto de apropiación privada ni alegar la existencia de derechos de posesión sobre él.
Adicional a este motivo de invalidez, lo cierto es que de los autos se desprenden otros vicios que también afectan la validez de las conductas administrativas y escrituras cuya nulidad pretende la actora y que merecen examen de este Tribunal. En este sentido, se tiene que la titulación (que en forma ilegítima) efectuó la Junta Directiva del IDA, del inmueble en discordia, a favor del accionado Nombre125802 se sustentó en el Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales aprobado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario y publicado en La Gaceta No. 173 del diez de setiembre del dos mil dos. Posteriormente, mediante Voto No. 02063-07, la Sala Constitucional anuló por inconstitucional dicho reglamento. Por los efectos declarativos y retroactivos que esa declaratoria produce, es evidente que la conducta administrativa que se fundamentó en la norma declarada inconstitucional, deviene nula por conexidad.
Tanto es así, que el propio Tribunal Constitucional ordenó la recuperación de los bienes que, siendo de dominio público, hubieran sido objeto de titulación al tenor de la normativa anulada. Preocupa a este Tribunal, que pese a lo ordenado por la Sala Constitucional, en este caso en particular, el IDA no haya realizado ninguna gestión tendente a esa recuperación. Ello denota una conducta disfuncional y una clara violación a los deberes que tienen todas las Administraciones Públicas de proteger el Patrimonio Natural del Estado, lo que constituye un funcionamiento anormal de dicho ente. Asimismo, mediante Decreto ejecutivo No. 34654-MGP, de 7 de julio de 2008, se derogó, entre otros, el Decreto Ejecutivo No. 3667-G y se autorizó al Instituto de Desarrollo Agrario para que procediera a cancelar las inscripciones en el Registro Público, que se hubieran realizado al amparo de la norma derogada.
Nuevamente, advierte este Tribunal que pese a la orden expresa dada en el citado Decreto Ejecutivo en el sentido de que el IDA debía iniciar los procedimientos para cancelar las inscripciones en el Registro Público, persiste la conducta omisiva por parte de ese instituto que no ha gestionado la nulidad del título otorgado al codemandado Nombre125802 , en perjuicio del Patrimonio Natural del Estado. Un último motivo de invalidez que debe ser analizado es el referido a que en el procedimiento de titulación se omitieron una serie de requisitos sustanciales. Se acusa que la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, obliga al IDA a realizar de forma previa, a otorgar una titulación, contar con el estudio de capacidad de uso de suelo, requisito que de forma ilegal no cumplió el IDA, al momento de titular la propiedad objeto de este proceso. Además, se recrimina que el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, le imposibilitaba al IDA titular tierras que no clasificaran para fines agrarios.
Este Tribunal comparte el alegato de la actora. En efecto, se tuvo por demostrado que al momento de que el Instituto de Desarrollo Agrario tituló el inmueble objeto de este proceso, a favor del codemandado Nombre125802 no se contó con el estudio de capacidad de uso del suelo, requerido por el artículo 27 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y los numerales 58, 59, 60, 61, 62 y 63 del Reglamento a dicha Ley. El incumplimiento lo acepta el propio instituto demandado, tanto en su escrito de contestación de la demanda como en las conclusiones, alegando que no tenía la obligación de solicitarlo. Al respecto, debe tenerse presente que el artículo 27 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, que dispone: "Será obligatorio para el Instituto de Desarrollo Agrario disponer de estudios de capacidad de uso de la tierra, antes de adquirir terrenos para fines de titulación. Toda adjudicación de terrenos deberá tener como limitación que el uso del terreno adjudicado no pueda ir en contra de su capacidad de uso.
El incumplimiento de esta disposición acarreará la revocatoria de la adjudicación, aparte de otras penas con que se pueda castigar por los delitos que le sean imputables. Nótese, que la norma es muy clara en la obligación del IDA, de contar con los estudios de capacidad de uso de suelos, de previo a titular, y que el incumplimiento de ese mandato acarreará la revocatoria de la adjudicación. En el caso concreto al no contarse con el citado estudio al momento de la titulación, se violentó la norma citada. En este sentido, el argumento defensivo del IDA, se basa en que el mencionado numeral 27, si bien establece la necesidad de que el IDA realice estudios de capacidad de uso de suelos, ellos estiman que esa norma se aplica para fincas que compre el IDA con recursos propios para destinarlas a la formación de Asentamientos Campesinos. Alegan que ese supuesto no se presenta en el caso concreto toda vez que los terrenos se adquirieron por traspaso gratuito del Poder Ejecutivo.
Este Tribunal difiere de tal argumento y estima que resulta improcedente tal interpretación. El ordinal 27 es absolutamente diáfano respecto de la obligación de contar con el estudio "antes de adquirir terrenos para fines de titulación". La norma no distingue respecto del modo de adquisición de los terrenos a titular, como equivocadamente pretende hacer ver el instituto accionado. No interesa, por ende, si los terrenos que adquiera el IDA para titular lo son por compra con recursos propios o por traspaso gratuito, como en este caso. Lo cierto es que la obligación que impone el numeral 27 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, es extensiva a cualquier titulación de inmuebles que el IDA realice. Lo anterior se refuerza con lo disponen los artículos 58, 59, 60, 61, 62 y 63 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Decreto Ejecutivo No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT.
Las normas citadas reiteran que antes de titular e inscribir terrenos, el IDA tiene la obligación de realizar los estudios de capacidad de uso de suelos. Asimismo, como corelativo, el citado artículo 61, le prohíbe al IDA adquirir, adjudicar o titular tierras que no clasifiquen para fines agrarios según el estudio de suelos. El no contar con ese estudio facilitó que se titulara en favor del demandado Nombre125802 un inmueble que, de conformidad con el Certificado de Uso de Suelos aportado por el órgano contralor a este proceso, clasifica en categorías VI y VII, y en el cual un 65% es bosque primario o secundario (Informe que sustenta la certificación de ACOPAC), que no reúnen condiciones mínimas para actividades de producción agropecuarias, recomendando la protección y conservación del recurso boscoso del inmueble. Lo expuesto dice de un motivo adicional de nulidad de la titulación efectuada por el IDA, ya que no solo se presenta por la existencia de bosques en el inmueble, que lo constituye en Patrimonio Natural del Estado, sino también, en que se tituló sobre un terreno que tiene zonas que no resultan aptas para actividades producción agropecuaria o forestal alguna.
Ahora, a diferencia de lo expuesto por los demandados en el sentido de que se trata de omisiones que no generan nulidad absoluta, estima este órgano jurisdiccional que el estudio de capacidad de uso de la tierra es un requisito sustancial que, sin duda, debe ser verificado antes de cualquier titulación. Ello porque se constituye en un elemento técnico y científico que permite establecer que la adjudicación o titulación del inmueble no va atentar contra la capacidad de uso natural del terreno. Asimismo, por medio de ese estudio se va a constatar que los terrenos a titular clasifiquen para fines agrarios. Nótese, las sanciones que la normativa impone ante la ausencia de la verificación de esos aspectos: la prohibición de titular si el inmueble no clasifica para fines agrarios, e incluso, la revocación de la adjudicación. Así las cosas, a la luz del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública, ese requisito se impone como una formalidad sustancial del procedimiento, cuya inobservancia genera nulidad absoluta.
Precisamente, las probanzas traídas al proceso, particularmente los informes técnicos y certificado de de uso de suelo que se omitieron en el procedimiento de titulación, permiten constatar la naturaleza boscosa del inmueble, que el mismo no es apto para fines agrarios y la protección y conservación que requieren en virtud de la biodiversidad existente. Si ese estudio hubiera sido solicitado en el momento procesal que la legislación exigía, la decisión adoptada hubiera sido otra y probablemente, el inmueble no hubiera sido traspasado y continuaría en el demanio público. Tampoco resultan de recibo los argumentos del IDA en el sentido que si bien es cierto el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, solicita un estudio adecuado de uso conforme de suelos para los procedimientos de titulación realizados por el IDA, se consideró que estos debían ser realizados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, que se le encargó posteriormente, al Instituto de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria INTA, y por motivos de escasez de recursos humanos y técnicos comenzaron a realizarse esos estudios hasta el dos mil uno.
Tampoco admite este Tribunal el argumento referido a que cuando se otorgó el título a la demandada, el INTA, no contaba con el mecanismo o estructura para la atención de las certificaciones de uso conforme de suelos y es a esta institución la que le correspondía llevar a cabo las certificaciones de uso conforme de suelo del IDA. Lo anterior toda vez que, de conformidad con el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública, el ejercicio y cumplimiento de las potestades públicas es irrenunciable, intransmisible e imprescriptible. En relación con el argumento de los sujetos de derecho privado demandados en el sentido de que por Decreto se suspendió la obligación contenida en el numeral 40 del Reglamento de la Ley de Uso, Conservación y Manejo de Suelos, debe indicarse que, siendo que la obligación de solicitar el estudio de uso de suelos lo impone el numeral 27 de la Ley No. 7979, no puede pretenderse que a través de una norma de rango jerárquico inferior, en este caso un Decreto Ejecutivo, se suspenda la verificación y cumplimiento de esa obligación legal.
Una actuación de este tipo atentaría contra el Principio de Legalidad, Jerarquía de las Fuentes y el propio numeral 66 de la LGAP. Tampoco puede el IDA trasladar su responsabilidad a otras dependencias como el Ministerio de Agricultura y Ganadería o al INTA, por no poder realizar los estudios de capacidad de uso de suelos, ya que tenía la obligación legal de cumplir con ese requisito. Por otra parte, si el IDA no contaba con esos estudios, porque otras instituciones eran las encargadas y no tenían los recursos humanos y técnicos necesarios para realizarlos, no debió titular del todo los terrenos, hasta tanto no tuviera la capacidad de dar cabal cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos. Precisamente, en este caso la institución demandada otorgó un título de propiedad sobre un bien de dominio público y sin cumplir con lo establecido en el citado artículo de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y las normas indicadas del Reglamento a dicha Ley, por lo que la invalidez de las actuaciones del IDA en este caso, son evidentes y manifiestas.
Finalmente, alegan los demandados que conforme a los artículos 72 inciso b) de la Ley Forestal, que reforma el numeral 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, es posible titular en áreas protegidas o con bosques, siempre que se demuestre ser el titular de los derechos legales de posesión decenal, ejercida por lo menos durante diez años y haber protegido ese recurso natural, y que así lo han venido interpretando los Tribunales Agrarios. Al respecto, debe señalarse que para este Tribunal el punto medular es que el inmueble objeto de este proceso es un bien de dominio público. Esa demanialidad viene dada de norma legal expresa, no solo los numerales 13, 14 y 15 de la actual Ley Forestal, sino incluso desde la Ley No. 4465, en sus artículos 32 al 35. Así las cosas, esa afectación al dominio público impide que pueda alegarse derechos de posesión sobre este tipos de bienes para justificar un título de propiedad.
Es por ello que este órgano colegiado difiere de la interpretación de los accionados: por ser un bien de dominio público está fuera del tráfico jurídico privado, y por ende, no es susceptible de adquisición por usucapión. Lo contrario implicaría una atentar contra la propia naturaleza y la afectación al fin público, propia de este tipo de bienes. En conclusión, es criterio de este Tribunal que si bien es procedente el otorgamiento de derechos reales administrativos sobre los bienes demaniales, sometiéndolos a un régimen especial que respete su afectación. Lo que no es viable jurídicamente es constituir derechos reales privados sobre bienes de dominio público, tal y como sucedió en el presente caso. En virtud de que los vicios que se han declarado generan la invalidez absoluta de la titulación realizada por el IDA en favor del demandado Nombre125802 , estima este Tribunal que carece de interés entrar a analizar si las escrituras de traspaso del inmueble debieron señalar las limitaciones que establecen los artículos 67 y 68 de la Ley No. 2825.
Se insiste, resultaba inválido el otorgamiento de los citados instrumentos notariales por el solo hecho de estar en presencia de un bien de dominio público. Por las razones expuestas tanto en este considerando como en el anterior, debe declararse la nulidad absoluta del acuerdo de la Junta Directiva del IDA contenido en el artículo 32 de la Sesión No. 016-04, de 3 de mayo de 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de una finca a favor de Nombre125802 y descrita en el plano catastrado No. SJ-866425-2003. Ahora bien, habiéndose declarado la invalidez de la conducta formal del IDA que se impugnaba, conforme lo exige el numeral 200 de la Ley General de la Administración Pública y fuera solicitado por el órgano contralor, procede determinar si la ilegalidad declarada es manifiesta o no. Estima este órgano jurisdiccional que si lo es. Lo anterior por varias razones. Debe partirse de que para el momento en que se llevó a cabo todo el procedimiento de titulación que nos ocupa, ya se encontraba vigente la Ley Forestal, la que, como se ha dicho establecía la incorporación inmediata del Patrimonio Natural del Estado de todos aquellos terrenos cubiertos de bosque, su inalienabilidad y la imposibilidad de que fueran traspasados a terceros.
Conforme ha sido expuesto, de previo y durante el procedimiento de titulación que nos ocupa existía documentación técnica suficiente que permitía al IDA establecer la naturaleza boscosa del terreno, incluso en la Ficha Técnica, se indica que el terreno a titular conformado de bosque en un área de 490.252,66 hectáreas, mientras que 100.000 hectáreas corresponden a agricultura. Una actuación diligente y ajustada a Derecho por parte de la institución demandada al valorar esa circunstancia hubiera impedido el traslado de ese bien demanial al dominio privado, y evitado el consecuente menoscabo al Patrimonio Natural del Estado. Por otra parte, es importante hacer notar que, aún después de la declaratoria de inconstitucionalidad del Reglamento de Titulación, que ordenó la recuperación de los bienes de dominio público que se hubieren titulado al amparo de esa normativa y existiendo un Decreto Ejecutivo que imponía al IDA iniciar los procedimientos para cancelar las inscripciones en el Registro Público, persistió la conducta omisiva por parte de ese instituto que no gestionó la nulidad del título otorgado al codemandado Nombre125802 , en perjuicio del Patrimonio Natural del Estado.
Actuaciones de este tipo resultan contrarias al ordenamiento jurídico y son reprochables. Es por ello que, de conformidad con los artículos 192, 199, 200, 210, 211y 213 de la Ley General de la Administración Pública, deberá el jerarca del IDA iniciar de manera inmediata los procedimientos internos de mérito a fin de establecer la responsabilidad pecuniaria y/o disciplinaria de los funcionarios que participaron en las acciones u omisiones que llevaron a acciones contrarias a legalidad en el procedimiento de titulación referido. Sobre lo actuado, deberá rendir informe a este Tribunal en el plazo de tres meses contados a partir de la firmeza de esta sentencia. Por otra parte, debe señalarse que por su conexidad con la conducta formal administrativa que se ha invalidado, procede también declarar la nulidad absoluta de la escritura pública No. 47 otorgada ante los notarios Giovanni Varela Dijeres y Alba Iris Ortiz Recio, a las 8 horas del 24 de mayo de 2004, únicamente en lo referido a la formalización y protocolización de la titulación ilegítima que emitiera el IDA en favor de Nombre125802 sobre la finca descrita en el plano catastrado No. SJ-866425-2003; así como la escritura pública No. 192, otorgada ante el notario Ricardo Arnoldo Valverde Céspedes, a las 15 horas del 18 de agosto de 2005, mediante la cual el demandado Nombre125802 traspasó la finca matrícula Placa27015 -finca titulada-, a la accionada Nombre141726 , quien al día de hoy es la propietario registral de dicho inmueble.
Deberá comunicarse al Archivo Nacional y al Registro Nacional las anulaciones de los instrumentos notariales referidos, a efectos de las anotaciones marginales en la matriz de los protocolos respectivos y los testimonios que se hubieran presentado al Registro Nacional. De igual forma, siendo que la finca inscrita bajo el Sistema de Folio Real matrícula No. Placa27015 (finca titulada) fue inscrita técnica y jurídicamente en forma indebida a favor, tanto de Nombre125802 como de Nombre141726 , deben anularse los asientos registrales correspondientes. Lo anterior a efectos de que el citado inmueble se inscriba a nombre del Estado, por tratarse de Patrimonio Natural del Estado. Finalmente, cabe señalar que, tal y como la propia Sala Constitucional lo indicara, las nulidades que aquí se declaran lo son sin perjuicio de la eventual responsabilidad estatal, siendo que quienes se vean afectados por éstas, pueden acudir a la vía jurisdiccional que corresponda para demostrar la responsabilidad patrimonial del Estado o alguna de sus instituciones en el caso concreto, cuando así corresponda.
VIII.SOBRE LAS ACCIONES PERTINENTES PARA CONFECCIONAR LA ESCRITURA DE TRASPASO DEL INMUEBLE OBJETO DE ESTE PROCESO A FAVOR DEL ESTADO Y LOS TRÁMITES DE INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO NACIONAL. Habiéndose declarado el inmueble objeto de este proceso como Patrimonio Natural del Estado, conforme al artículo 13 de la Ley Forestal debe procederse a su inscripción a nombre del Estado. Conforme a la norma citada, corresponde a la Procuraduría General de la República, por medio de la Notaría del Estado, confeccionar la escritura de traspaso, con su respectivo cambio de naturaleza, y hacer las gestiones pertinentes para inscribir esa escritura en el Registro Público de la Propiedad Inmueble. Asimismo, en atención al deber genérico que, en lo referente a la tutela del ambiente, impone el Ordenamiento Jurídico al Estado (y que fuera ampliamente desarrollado en el Considerando IV de esta resolución), estima este Tribunal que es el Estado, por medio del MINAET y SINAC quien tiene la obligación de identificar el inmueble objeto de este proceso como Patrimonio Natural del Estado.
En consecuencia, se ordena a la Procuraduría General de la República, por medio de la Notaría del Estado, que confeccione la escritura de traspaso, con su respectivo cambio de naturaleza y realizar las gestiones pertinentes para inscribir la propiedad descrita en el plano catastrado SJ-866425-2003 a nombre del Estado en el Registro Público de la Propiedad Inmueble. Asimismo, deben el MINAET y el SINAC, confeccionar los rótulos necesarios que permitan identificar el inmueble como Patrimonio Natural del Estado.
El órgano contralor solicita que se condene a los demandados al pago de los daños y perjuicios causados. Considera este Tribunal que, ciertamente, como consecuencia de las conductas administrativas anuladas se generó un daño al Patrimonio Natural del Estado. Así las cosas, el instituto demandado debe ser condenado al pago en abstracto de los daños y perjuicios en favor del Estado, como consecuencia del funcionamiento anormal en que incurrió, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, relacionado con el numeral 122, inciso m), subinciso iii) del Código Procesal Contencioso Administrativo. En relación con la responsabilidad que pretende endilgárseles a los sujetos de derecho privado demandados estima este órgano colegiado que los elementos demostrativos que constan en autos no permiten comprobar que éstos hayan actuado con dolo o culpa grave, ni que sus actuaciones en lo referente a la titulación y adquisición del bien inmueble objeto de este proceso, hayan sido de mala fe.
Su participación se limitó a solicitar la titulación del inmueble, siendo el IDA como ente competente, quien debió rechazarla por ser jurídicamente improcedente aquélla. Así las cosas, es criterio de este órgano colegiado que es improcedente la condena en daños y perjuicios a los demandados Nombre125802 y Nombre141726 . En consecuencia, se condena al IDA al pago al pago en abstracto de los daños y perjuicios ocasionados al Patrimonio Natural del Estado, y derivados de las conductas formales anuladas. De conformidad con el artículo 122 inciso m) iii) del Código Procesal Contencioso Administrativo, su existencia y cuantía se determinarán en la fase de ejecución de sentencia. Respecto de los demandados Nombre125802 y Nombre141726 , se declara improcedente tal pretensión.
El Instituto de Desarrollo Agrario únicamente opuso la excepción de incompetencia, la cual fue rechazada por este Tribunal. Además, según consta en autos, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, rechazó la inconformidad interpuesta por el ente accionado, declarando competente a este Tribunal para conocer de este asunto. Por su parte, los accionados Nombre125802 y Nombre141726 formularon las defensas de falta de competencia, falta de integración de la litis consorcio pasiva necesaria (ambas ya debidamente resueltas), la falta de capacidad o defectuosa representación; así como las excepciones de falta de derecho y falta de interés actual. En relación con la defensa de falta de capacidad o indebida representación, tal y como fuera indicado en la audiencia única, en realidad los argumentos expuestos refieren en lo fundamental a la ausencia de legitimación activa del órgano contralor, y así se entra a conocer.
Considera este Tribunal que debe ser rechazada. Lo anterior por cuanto, analizado este presupuesto, se llega a la conclusión que, en primer lugar, la actora cuenta con suficiente legitimación activa para participar en este proceso a la luz del artículo 10 inciso 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Ello por cuanto se trata de la defensa y tutela de bienes que componen la Hacienda Pública, según lo disponen los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ya que estamos en presencia de la recuperación y tutela de un bien de dominio público. Además, se encuentra debidamente representada de conformidad con los artículos 35 y 36 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Por otra parte, la acción se dirige correctamente contra el Instituto de Desarrollo Agrario, tal y como lo dispone el artículo 12 inciso 1) del citado Código Procesal, como autor de conductas formales impugnadas y anuladas en este fallo.
También, la acción se dirige correctamente contra los demandados Nombre125802 y Nombre141726 , tal y como lo exige el ordinal 12 ya citado en su inciso 3) en tanto uno fue beneficiaria de la titulación cuya nulidad se declaró y la otra, inscribió a su nombre un bien que constituye Patrimonio Natural del Estado y que debe retornar al dominio público. En lo que atañe a la excepción de falta de interés actual, ésta debe ser rechazada. Es evidente que las conductas impugnadas se encuentran surtiendo efectos y requieren una resolución judicial que las resuelva y dé certeza. Finalmente, en lo que atañe a la falta de derecho, también se impone parcialmente su rechazo, por las razones que ya han sido ampliamente desarrolladas en los Considerandos anteriores. Debe indicarse que, por estar frente a un bien de dominio público, resulta jurídicamente improcedente afirmar la existencia de un derecho subjetivo sobre aquél en favor de terceros, ya que, como se ha insistido, sobre este tipo de bienes no cabe prescripción ni adquisitiva ni negativa, siendo que además están fuera del comercio de los hombres.
Por otra parte, debe aclararse que no estamos frente al proceso de lesividad que regula el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo. El presente es un proceso inter-administrativo interpuesto por un órgano constitucional en este caso, la Contraloría General de la República (además con suficiente legitimación para ello conforme fuera explicado supra) contra un ente público, como lo es el IDA. Se pretende, la nulidad de conductas administrativas y actuaciones mediante las cuales se ejecutó el otorgamiento de títulos de propiedad sobre un terreno que constituye Patrimonio Natural del Estado, debiendo, por ende, procederse a su recuperación por tratarse de un bien de dominio público. Así las cosas, el objeto del proceso no solo refiere al contenido de la relación jurídica administrativa existente entre el Estado y los beneficiarios de la titulación, sino también al control del ejercicio de la potestad administrativa ejercida por el IDA.
Tampoco encuentra este Tribunal que el presente proceso provoque indefensión a los codemandados. Fueron llamados al proceso como accionados precisamente para garantizar su derecho de defensa, al tener un interés podía verse afectado, en caso de declararse la nulidad de las conductas impugnadas, como efectivamente ha sucedido. Sin embargo, debe acogerse la excepción de falta de derecho únicamente respecto de la improcedencia del cobro de daños y perjuicios a los codemandados de derecho privado, por lo explicado en el Considerando IX.
Por todas las razones expuestas en esta resolución procede declarar con lugar la demanda, en los siguientes términos:
Con la finalidad de proteger el objeto de este proceso mientras esta resolución adquiere firmeza, se ordena mantener las medidas cautelares dictadas por este Tribunal mediante resolución No. 334-2009, de las 10 horas 30 minutos del 2 de marzo de 2009, que dispuso “…
El numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo dispone que las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el solo hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no aprecia este órgano colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido, respecto del Instituto de Desarrollo Agrario, razón por la cual se le impone el pago de ambas costas. En relación con los demandados Nombre125802 y Nombre141726 , estima este Tribunal que se configura una de las excepciones que fija la norma toda vez que contaban con suficiente motivo para litigar y además su actuación ha sido de buena fe, razón por la cual, se les exime de tal pago.
POR TANTO
Se rechazan las excepciones de falta de capacidad o indebida representación, falta de legitimación activa y pasiva y falta de interés actual opuestas por los demandados Nombre125802 y Nombre141726 . Se acoge parcialmente la excepción de falta de derecho opuesta por los citados demandados únicamente en lo referente a la improcedencia del pago de daños y perjuicios. En lo demás se rechaza. Se declara parcialmente con lugar la presente demanda, en los siguientes términos, entendiéndose denegada en lo no concedido expresamente. En consecuencia:
Cynthia Abarca Gómez Otto González Vílchez Marianella Álvarez Molina PROCESO DE TRÁMITE PREFERENTE ACTOR: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEMANDADOS: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, Nombre141726 Y Nombre125802
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