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Res. 00053-2009 Tribunal Contencioso Administrativo Sección IX · Tribunal Contencioso Administrativo Sección IX · 30/06/2009
OutcomeResultado
The Court upheld the suspension and cancellation of the mining concession for noncompliance with environmental measures, rejected the requested annulment and damages, partially upheld the objection for lack of standing, and assessed costs against the plaintiff.El Tribunal mantuvo la suspensión y cancelación de la concesión minera por incumplimiento de medidas ambientales, rechazó la nulidad y la indemnización solicitadas, acogió parcialmente la falta de legitimación activa y condenó a la actora en costas.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court denied the action through which Productos Pedregal S.A. sought annulment of the suspension of operations at the Pedregal quarry and the subsequent cancellation of its mining concession, together with damages. The record established impacts on the Upper Colima aquifer, the Virilla River protection zone, groundwater, the landscape, and public health. The immediate suspension was a precautionary measure supported by the authority of the Directorate of Geology and Mines, Article 50 of the Constitution, and the precautionary principle. The cancellation was not merely a means of enforcing that measure but an independent final administrative act, properly based on noncompliance with environmental requirements and preceded by the procedure prescribed in the Mining Code. The Court rejected compensation because it depended on an annulment that was not granted and because the concessionaire itself was at fault. It also found that the other affiliated companies lacked standing and ordered the plaintiffs to pay both sets of litigation costs.El Tribunal Contencioso Administrativo declaró sin lugar la demanda con la que Productos Pedregal S.A. pretendía anular la suspensión de las labores del Tajo Pedregal y la posterior cancelación de su concesión minera, así como obtener indemnización. Consideró acreditados impactos sobre el acuífero Colima Superior, la zona de protección del río Virilla, las aguas subterráneas, el paisaje y la salud pública. La suspensión inmediata fue una medida cautelar sustentada en las competencias de la Dirección de Geología y Minas, el artículo 50 constitucional y el principio precautorio. La cancelación no constituyó un simple medio de ejecución de esa medida, sino un acto final independiente, debidamente motivado por el incumplimiento de las disposiciones ambientales y precedido por el procedimiento del Código de Minería. El Tribunal rechazó la indemnización porque dependía de una nulidad no declarada y porque medió culpa de la propia concesionaria. Además, negó legitimación activa a las demás sociedades del grupo y condenó a la parte actora al pago de ambas costas.
Key excerptExtracto clave
It is a final act that terminates the administrative legal relationship arising from the concession right (a limited real right), issued because of the concessionaire’s failure to comply with provisions governing environmental pollution and the restoration of renewable resources (that is, environmental protection, which is a superior interest of constitutional and international rank), and for which prior compliance with the procedure established in Article 67 of the Mining Code is required. From that standpoint, the cancellation issued by the Directorate of Geology and Mines was not arbitrary conduct, insofar as it responded to the claimant’s own failure to comply with the measures adopted by the Directorate of Geology and Mines through Resolutions Nos. 590-2001 and 784-2001 for environmental protection and conservation, which were grounded in the precautionary principle and were breached by the claimant. The objection for lack of standing is upheld with respect to Asfaltos Pedregal S.A., Bloques Pedregal S.A., Concretos Pedregal S.A., Constructora Pedregal S.A., Corporación Pedregal S.A., Quebradores Pedregal S.A., Transportes Pedregal S.A., and Servicios y Acarreos Belén S.A. The objection for lack of legal entitlement is upheld with respect to Nombre150891. Consequently, the action is denied in all respects. Both sets of costs in this action shall be borne by the plaintiff. Let notice be given.Es un acto final que da por terminada la relación jurídico administrativa surgida con ocasión del derecho de concesión (derecho real limitado), que se produce por el incumplimiento de la concesionaria de las disposiciones que regulan la contaminación ambiental y la recuperación de los recursos renovables (sea, la protección del ambiente que es un interés superior de rango constitucional e internacional), y para lo cual se requiere el previo cumplimiento del procedimiento establecido en el artículo 67 del Código de Minería. Desde ese punto de vista, se estima que la cancelación emitida por la Dirección de Geología y Minas no resultó ser una conducta arbitraria, en la medida que respondió al propio incumplimiento de la accionante respecto de las disposiciones adoptadas por la Dirección de Geología y Minas mediante las resoluciones N°590-2001 y 784-2001, para la protección y conservación del medio ambiente, amparadas en el principio precautorio y que fueron incumplidas por la actora. Se acoge la excepción de falta de legitimación activa en relación con las empresas Asfaltos Pedregal S.A., Bloques Pedregal S.A., Concretos Pedregal S.A., Constructora Pedregal S.A., Corporación Pedregal S.A., Quebradores Pedregal S.A., Transportes Pedregal S.A. y Servicios y Acarreos Belén S.A.. Se acoge la de falta de derecho en relación con Nombre150891 .. En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda. Son ambas costas de esta acción a cargo de la parte actora. Notífiquese.-
Pull quotesCitas destacadas
"En materia ambiental debe prevalecer el principio precautorio o indubio pro natura tal y como lo establece el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad."
"In environmental matters, the precautionary principle, or in dubio pro natura, must prevail, as established in Article 11 of the Biodiversity Law."
Resolución N° 590 reproducida en Hechos probados
"En materia ambiental debe prevalecer el principio precautorio o indubio pro natura tal y como lo establece el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad."
Resolución N° 590 reproducida en Hechos probados
"La exposición del acuífero Colima Superior es un daño irreversible al medio ya que es imposible volver a la situación inicial."
"The exposure of the Upper Colima aquifer constitutes irreversible environmental damage because returning to the original condition is impossible."
Valoración del daño ambiental de SETENA
"La exposición del acuífero Colima Superior es un daño irreversible al medio ya que es imposible volver a la situación inicial."
Valoración del daño ambiental de SETENA
"Siendo que la accionante solicitó la indemnización de daños y perjuicios supeditando la misma a la eventual declaratoria de nulidad de los actos administrativos impugnados, y en vista de que éstos no han sido declarados como tales por esta autoridad, por no encontrar esta Cámara que los mismos padezcan de los vicios acusados en este proceso, lo procedente es rechazar este extremo de la demanda por ser accesorio de la pretensión principal anulatoria."
"Because the claimant requested damages contingent upon the possible annulment of the challenged administrative acts, and because this authority has not annulled them after finding that they do not suffer from the defects alleged in these proceedings, that part of the action must be rejected as ancillary to the principal annulment claim."
Considerando XV
"Siendo que la accionante solicitó la indemnización de daños y perjuicios supeditando la misma a la eventual declaratoria de nulidad de los actos administrativos impugnados, y en vista de que éstos no han sido declarados como tales por esta autoridad, por no encontrar esta Cámara que los mismos padezcan de los vicios acusados en este proceso, lo procedente es rechazar este extremo de la demanda por ser accesorio de la pretensión principal anulatoria."
Considerando XV
"De cualquier forma, la empresa actora ha reconocido en esta litis haber incumplido las medidas decretadas por la Administración en la resolución N°590-2001 de la Dirección de Geología y Minas, y en tal supuesto, no procedería conceder la pretensión resarcitoria intentada, en el tanto habría operado aquí una las causales de exclusión de la responsabilidad administrativa, cuál es la culpa de la víctima."
"In any event, the plaintiff company acknowledged in these proceedings that it failed to comply with the measures ordered by the Administration in Resolution No. 590-2001 of the Directorate of Geology and Mines; therefore, the damages claim could not be granted because a ground excluding administrative liability—fault of the injured party—would apply."
Considerando XV
"De cualquier forma, la empresa actora ha reconocido en esta litis haber incumplido las medidas decretadas por la Administración en la resolución N°590-2001 de la Dirección de Geología y Minas, y en tal supuesto, no procedería conceder la pretensión resarcitoria intentada, en el tanto habría operado aquí una las causales de exclusión de la responsabilidad administrativa, cuál es la culpa de la víctima."
Considerando XV
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CASE FILE: 05-000331-161-CA CASE FILE: CED119216 PROCEEDING: SPECIAL MINING PROCEEDING (PROCESO ESPECIAL MINERO) PLAINTIFF: Nombre150891 . AND OTHERS DEFENDANT: THE STATE No. 53-2009 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, NINTH SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. ANNEX A, at fifteen hours and twenty minutes on June thirtieth, two thousand nine.- Special mining proceeding brought by Productos Pedregal S.A., corporate identification number CED60080; Asfaltos Pedregal S.A., corporate identification number CED31656; Bloques Pedregal S.A., corporate identification number CED60082; Concretos Pedregal S.A., corporate identification number CED60081; Constructora Pedregal S.A., corporate identification number CED119217; Corporación Pedregal S.A., corporate identification number CED119218; Quebradores Pedregal S.A., corporate identification number CED22952; Transportes Pedregal S.A., corporate identification number CED119219; and Servicios y Acarreos Belén S.A., corporate identification number CED119220, all represented by their general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma), Nombre150892, of legal age, married, businessperson, resident of Belén, identification number CED111300, against The State, represented by State Attorney Julio Jurado Fernández, of legal age, married, attorney, resident of San José, identification number CED48253.- BACKGROUND 1—The amount in controversy (cuantía) in this matter having been definitively established as incapable of monetary estimation (folio 810), based on the facts set forth and the legal authorities cited, the complaint seeks a judgment declaring: “a.- That the challenged decisions, as well as any other administrative act or material action derived from or connected with them, be annulled for manifest violation of the Administrative Legal System; b.- That the individualized legal status (situación jurídica individualizada) of the plaintiff, Productos Pedregal, s.a.(sic), be recognized in its capacity as concessionaire under the terms originally defined by the decision mentioned in fact 7 of this complaint; c.- That compensation be ordered for the damages and losses (daños y perjuicios) caused to the plaintiffs by the decisions, in the amounts calculated in this complaint or as proven during the evidentiary phase; d.- That the State be ordered to pay both sets of legal costs.” (folio 350).-
Drafted by Judge González Segura.
CONSIDERING
The following facts are relevant to the resolution of this matter:
The following is deemed not to have been established in the record: 1) That, as of the date Resolution N°590-2001 was adopted by the General Directorate of Geology and Mines (Dirección General de Geología y Minas), evidence existed that made it possible to rule out, with absolute scientific certainty, that, given the outcropping of the Colima Superior aquifer, that water resource was at risk of being affected by the mining operations conducted by the plaintiff company within the concession area (the record).-
In support of the claims set forth in the complaint (libelo de demanda), the plaintiff asserts the following: That on 17 de marzo de 1983, Nombre150891 filed with the Dirección de Geología y Minas an application to operate a quarry located on land owned by the company for the extraction and processing of construction materials, such as concrete aggregates and road-construction materials. That on 2 de mayo de 1983, the company filed with the same office the document entitled “Preliminary Environmental Impact Statement (Declaración Preliminar de Impacto Ambiental) - Application to Operate a Quarry pursuant to expediente N°. 1547 of the Registro Minero.” That document defined the area in which mining extraction would be carried out and also identified the potential environmental effects on natural elements. The document stated the following: “This quarry will be operated by leaving a safety margin of 1 metro above the lower limit of the current operation, so that a cover of 3 metros will be maintained above the groundwater layers in the project area.
(...) The topographical change resulting from the open-pit extraction of large volumes of material is practically the only permanent environmental factor that cannot be avoided in an operation of this type.” Additionally, by way of clarification, it stated: “Based on the analysis of the hydrograph for well AB-738 (see flow network), it was determined that the seasonal fluctuation of the piezometric level in the quarry area is approximately 2.5 metros. The protective layer was established at 3 metros above the average fluctuation level (diciembre 1982), such that, with the seasonal fluctuations of the piezometric level, the proposed protection zone (zona de protección) will have a thickness varying between 1.75 metros and 4.25 metros, so that the average cover will be 3 metros.” It states that, for all these reasons, the maximum extraction elevation was established at 871 msnm. That the Dirección de Geología e Hidrocarburos, Registro Nacional Minero, by resolution issued at 15:50 horas del 10 de noviembre de 1986, ordered as follows: “... in accordance with the report submitted by the Comisión Gubernamental de Control sobre los Estudios de Impacto Ambiental de las Actividades Mineras through a memorandum dated nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y seis, which states that at Session #GCC-EIA-91 the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) submitted for Mining Concession (concesión de Explotación Minera) # 1547 was approved ...” That by Executive Branch decision N° 27-83, issued at 10 horas del 5 de setiembre de 1983, the company Productos Pedregal S.A. was granted a quarry concession for a term of 25 años.
That during 1991, water emerged at the foot of one of the slopes, because the area contains a groundwater discharge zone flowing into the Río Virilla, a fact that had been disclosed to the Dirección de Geología y Minas when the concession was obtained. That this groundwater emergence occurred before the minimum extraction elevation specified in the aforementioned study—which had been duly approved by the Dirección de Geología y Minas—had been reached. That, together with geologist Luis A. Chavarría of the Dirección de Geología y Minas, officials from Acueductos y Alcantarillados proposed that the concessionaire company excavate a trench on its property to induce the groundwater flow toward it, thereby allowing those waters to be used in the performance of its functions. That AyA excavated a trench in the lower portion of the extraction face and installed an underground pipeline to convey the water to the Estación de Puente de Mulas, where it undergoes chlorination treatment and is then pumped into the urban water-supply system of the Gran Área Metropolitana.
That once the water-conveyance gallery was placed into operation, AyA officials continually visited the plaintiffs’ facilities to collect water samples, inspect the pipeline, and perform other minimal maintenance activities. That throughout the more than 11 años during which the gallery was in operation, the plaintiffs were never notified of any operational problem, water contamination, or any other irregularity. That in 1994 the plaintiff companies developed a production infrastructure around their location near the concession area, which yielded high productivity rates and a significant number of jobs. That as extraction approached the eastern boundary of the concession, another emergence of water occurred, after which no authority—Geología y Minas, AyA, or SETENA—defined a protection zone, despite the various visits by officials before, during, and after the emergence. That during the course of operating the quarry, numerous annual reports were submitted for review by the mining authority, and a table contains a summary of those reports and a chronology of the technical inspections conducted by the Dirección de Geología y Minas.
That in no instance did those assessments result in the company being advised of the need to preserve protection areas along the bank of the Río Virilla or in any other part of the quarry. That the administrative record itself, at folio 576, contains official letter DGM-OD-198-2011, which states: “Because of the age of the operation, there is no river protection zone, since everything was extracted and the cover removed ...” That in julio del 2001, multiple health problems were reported among a sector of the population of the capital, which were subsequently linked to the drinking-water supply. That population included persons supplied by AyA with water processed and pumped from Puente de Mulas. That the studies found extremely high bacteriological contamination in the water and that, according to a complaint filed by the Executive President of AyA, this situation was attributed to the quarrying activities of the plaintiff company.
That, contrary to the foregoing, the Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud, in official letter DPAH-771 dated 23 de julio de 2001, stated that the Puente de Mulas system draws water from two points: a well located on the Tajo Pedregal property and Fuente Zamora, characterizing the latter as vulnerable because, according to the sanitary inspections conducted at the site by personnel from that Directorate, it is easily exposed to contamination. That as a result of the public accusation made by the Executive President of AyA, there was enormous pressure from the media and public opinion to sanction the concessionaire. That under the influence of that environment, and following an abrupt field visit, the Dirección de Geología y Minas, by resolution N°590 issued at 15:30 horas del 3 de agosto del 2001, ordered the complete suspension of all quarry-material extraction and processing operations.
That it was subsequently scientifically established that the contamination of the waters of Puente Mulas could not have been caused by the plaintiffs’ production activities, given the interaction of infectious agents (fecal pathogens) in the outbreak of diarrhea among users of the drinking-water service. That it was established that those pathogens were not present in the water from Fuente Zamora and likewise could not have been generated by the companies’ activities in the area surrounding the source, a fact that was ultimately acknowledged by the Executive President of AyA himself. That according to the data of Nombre150896 and Agudelo (2001), hydrology experts retained by the Dirección de Geología y Minas, it was established, among other things, that the water resource had suffered no impairment whatsoever in its physicochemical composition as a result of the plaintiffs’ activities and that, in general, the quantitative and qualitative levels of the water resource remained unchanged.
That the hydrogeological studies submitted to the Dirección de Geología y Minas determined that there were sites where extraction was clearly viable and others that required further study. That various applications seeking the total or partial revocation of resolution N°590 were filed; however, all of them were unlawfully denied. That when the immediate suspension of extraction operations was ordered, the plaintiff had multiple contractual commitments with various public entities for the execution of the several public works detailed in a table. That in every case there were defined delivery deadlines, performance bonds (garantías de cumplimiento) furnished in amounts of up to ¢162.680.872,50 and $301.206,56, and an urgent need to deliver the works on time. That under those circumstances, the plaintiff weighed the competing interests and decided to use material that had already been extracted from the quarry before resolution N°590 and to process it for use in the aforementioned public works.
That the material-extraction activity caused no environmental damage, nor did the plaintiffs’ production activity. It contends that what occurred was the adverse environmental impact anticipated from the outset of the extraction operations, once the mining concession had been obtained. That during the period from 1 de agosto del 2001 to 30 de noviembre del 2003, the plaintiffs failed to receive net profits totaling $9.794.000,00 USD, an amount corresponding to the average net profits foregone during the 28 meses that elapsed from 1 de agosto del 2001 to 30 de noviembre del 2003. That the plaintiffs suffered serious non-material harm due to injury to their reputation resulting from widespread coverage of the issue in the mass media and the financial difficulties that the prohibition against operating the quarry caused the companies. As to the arguments on the merits, it asserts that resolution N°590 of the Dirección de Goelogía y Minas is an interim protective measure (medida cautelar) of an administrative nature, issued because of the alleged contamination of the Acuífero Colima Superior in the eastern sector of the concession area.
It alleges that the cited resolution is affected by defects rendering it absolutely null and void (vicios de nulidad absoluta), for the following reasons: violation of the general Public Law principles of reasonableness and proportionality, violation of the precautionary principle (principio precautorio), violation of due process (debido proceso), and lack of grounds (carencia de motivo). It further states that every interim protective measure must be necessary, suitable, and proportionate. That in the case of resolution N°590, necessity is relative, because a more carefully balanced assessment of the facts and available information would have allowed a decision other than abruptly and arbitrarily ordering the cessation of material-extraction and processing activities. Likewise, it contends that, had the statements in official letter DPAH-771 dated 23 de julio del 2001 from the Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud been considered, the measures to mitigate the risk of harm to the Acuífero Colima and contamination of Toma Zamora would probably have been different.
It states that, according to the technical study prepared by Dr. Nombre150898, which it submits as evidence, the technical information available when resolution N°590 was adopted made it possible to identify alternative measures that would have been less harmful to the plaintiffs without leaving the water resource unprotected. It concludes that the measure adopted cannot be regarded as necessary.
Regarding the suitability of the measure, it states that, as explained in the study by Dr. Nombre150898, when the measure was adopted, quarry operations involved a working face (frente de explotación) extending no less than 1000 linear meters; therefore, preventing operations in those portions where there were potential risks of harm or adverse impact to the aquifer could well have been considered as an alternative, rather than prohibiting them throughout the entire working face. It notes that resolution N°590 itself established that no environmental impact (impacto ambiental) on the aquifer was evident in the area where extraction was taking place at the time of the inspection. It questions why extraction was absolutely prohibited throughout the entire working face without any justification whatsoever. It mentions that processing activities cover a large portion of the concession, and therefore such activities, as a whole, could not have been the source of contamination, not only because they had been conducted for many years without AyA detecting any contamination, but also because of what was established in official letter DPAH-771 of 23 de julio del 2001 from the Ministerio de Salud.
In its view, the contingency measures could have been less harmful by ordering the suspension of those activities closest to Fuente Zamora while a more thorough assessment was conducted. It maintains that, by adopting that measure without first weighing the various interests involved when ordering the suspension of operations, an unsuitable measure was adopted. It cites an excerpt from the study conducted by Nombre150898, which states that the most logical course would have been for the recommendation in the DGM report to seek to restrict the extraction and processing of material to a geographical area within the project area where potential risks would be minimized. It concludes that, because an excessively harmful decision was adopted with respect to the interests involved—those of the plaintiffs and those of the workers and their families—the measure is unsuitable and, consequently, unlawful.
Lastly, regarding proportionality, it contends that the measure was disproportionate insofar as it absolutely prevented the continuation of extraction activities along a working face extending more than 1000 linear meters, as well as beneficiation activities (labores de beneficiamiento), even though they were not being carried out near Fuente Zamora or the outcrop (afloramiento) in the eastern sector. According to the aforementioned study, the operations being conducted in the western sector when the measure was imposed did not jeopardize Acuífero Colima Superior or Toma Zamora. It states that DGM itself required the concession holder to submit hydrogeological assessments (evaluaciones hidrogeológicas), which confirmed what DGM’s own officials had stated in official letter DGM/DC 803-2001, namely, that extraction at the second working face located in the western sector did not jeopardize the water resource or the water quality at Toma Zamora.
It objects that, despite the foregoing, DGM thoughtlessly and arbitrarily maintained its decision to prohibit all operations. It argues that DGM disregarded the recommendation contained in point 4 of the recommendations section of official letter DGM/DC 803-2001, to the effect that the suspension should remain in place until the hydrogeological studies were conducted, which were submitted in a timely manner. It concludes this argument by stating that, consequently, the decision adopted through resolution N°590 is absolutely null and void because the measure was unnecessary, unsuitable, and disproportionate. Regarding the application of the precautionary principle (principio precautorio), it cites an excerpt from resolution number 2806-98 of the Sala Constitucional, which refers to the so-called precautionary principle, Pro Natura principle, or Prudent Avoidance principle. Along the same lines, it asserts that there is a document entitled “Criterios de la Comisión Europea para la aplicación del Principio de Precaución,” whose approach consists of subjecting that principle to a risk-analysis-based decision-making procedure.
It states that, for both the Sala Constitucional and the Comisión Europea, measures based on the precautionary principle are temporary measures (interim measures [medidas cautelares]); therefore, until there is scientific certainty regarding the possibility of preventing environmental harm (daño ambiental), abstention measures may be adopted, but such measures remain subject to review pending new scientific data. It alleges that the decision adopted must be proportionate to the level of protection selected and that, in this case, it is excessive because it attempts to achieve zero risk. It considers that, in the case under review, a total prohibition on extraction and processing was chosen, preventing the continuation of productive activities directly dependent on mining operations, without complying with the risk-assessment procedure; consequently, the proportionality analysis and the economic cost-benefit assessment of the decision were omitted.
It argues that, despite conclusive technical information having been added to the case file (expediente), the unilaterally adopted decision was maintained, further increasing the measure’s economic and social costs. It adds that not only were extraction activities suspended, but all processing activities as well, and therefore the crushers installed in the sector could not be used. Finally, it states that although the concession holder was responsible for providing scientific information to permit a more complete risk assessment, once that information was provided, the measure—which had already been unsuitable and disproportionate from the outset—was maintained without justification; all of this leads to the conclusion that resolution N°590 violated the precautionary principle and is therefore vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta). Regarding due process (debido proceso), it argues that although the purpose of resolution N°590 was to adopt an interim measure and no prior proceeding is required for that purpose, once environmental harm resulting from the plaintiff’s conduct was deemed proven, an ordinary administrative proceeding (procedimiento ordinario administrativo) should have been conducted in which it was afforded an opportunity to defend itself.
It contends that resolution N°590 grounds the procedure followed on an alleged emergency and invokes, as a matter of law, Articles 219 subsection 1) and 226 subsection 1) of the Ley General de la Administración Pública; however, it argues that this legal basis does not apply to establishing the existence of environmental harm, the plaintiff’s liability for such environmental harm, the encroachment upon protection zones (zonas de protección), or the environmental harm arising from that encroachment. Because it was not afforded an opportunity to contest those matters in an administrative proceeding, it was placed in a state of defenselessness (indefensión), resulting in a violation of the due process principle and, consequently, the nullity of the challenged act. It contends that resolution N°590 lacks grounds (falta de motivo). In that regard, it argues that resolution N°590 established the existence of conduct allegedly causing environmental harm, but because no protection zone had been delimited pursuant to Article 33 of the Ley Forestal, environmental harm cannot be established on the basis that such a zone was disregarded.
It states that, strictly speaking, what occurred was the environmental impact that the Administration itself knew could arise when it granted the mining concession. It cites an excerpt from the study by Nombre150898, noting that the Administration confuses the terms environmental impact and environmental harm and that, consequently, the third recommendation concerning a request to Nombre3456 and AyA to assess the environmental harm creates confusion because it concludes, a priori, that harm exists without first scientifically investigating and assessing it. It adds that, pursuant to Article 9 of the Ley de Aguas, the surfacing of water (afloramiento de aguas) as a result of mining operations is an impact that is not only expected but legally permitted. Based on that provision, it questions how the resulting outcrops could have been deemed environmental harm, even though they were above the elevation established in the study approved by DGM.
It argues that, for these reasons, the challenged resolution lacks grounds and is therefore absolutely null and void under the Ley General de la Administración. It further alleges the nullity of resolution N°451 issued at 13:10 on 16 de julio 2002. In that regard, it argues that the measure adopted by the Administration, whereby it seeks to extinguish the administrative real right (derecho real administrativo) declared in favor of Productos Pedregal S.A., is legally in the nature of a rescissory administrative sanction (sanción administrativa rescisoria); therefore, the limits established by the legal system on the exercise of administrative sanctioning authority (potestad administrativa sancionatoria) apply. It alleges that the cited resolution is vitiated by absolute nullity for the following reasons: lack of grounds, absence of a defined offense (atipicidad de la conducta sancionada), and violation of the principles of suitability and proportionality.
It alleges that resolution N°451 lacks grounds. It notes that DGM decided to terminate the concession because of noncompliance with resolutions N°590 and N°784; however, it states that such cancellation is improper because those resolutions are vitiated by absolute nullity. In that regard, it asserts that, pursuant to Articles 146.1 and 3 of Ley General de la Administración Pública, the enforceability (ejecutoriedad) of those decisions was legally nonexistent and even prohibited. Citing excerpts from legal scholarship, it states that because resolution N°590 is vitiated by absolute nullity, it inherently lacks legal effect; in other words, its enforcement is deemed prohibited by the legal system. It states that enforcing resolution N°590 through termination of the concession, as declared in resolution N°451, automatically gives rise to the Administration’s liability pursuant to Sections 169 to 172 of the Ley General de la Administración Pública.
It concludes that resolution N°451 is null because it lacks legitimate grounds insofar as it attributes to the plaintiff noncompliance with an ineffective measure (res. N°590). It argues that the conduct addressed in resolution N°451 does not constitute a defined offense. It reiterates that the resolution terminating an administrative real right has the character of a rescissory administrative sanction. It asserts that, in this case, the challenged act lacks sufficient legal basis because no statutory provision exists, as required by the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), to provide a legal basis for imposing a sanction as harmful as declaring the forfeiture (caducidad) of the concession. It states that, after the events at issue, Ley N° 8246 entered into force on 28 de julio del 2002, adding Article 137 to the Código de Minería, which provides that the permit or concession of a holder authorized to carry out mining operations shall be permanently canceled once the permit or concession has been suspended.
In that regard, it notes that before the aforementioned law, there was no legal basis for imposing a rescissory sanction on a concession holder that conducted mining operations while the concession was suspended. It adds that, under the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad), that provision does not authorize the Administration to act in this case because the events occurred before it entered into force. Consequently, it asserts that the conduct does not constitute a defined offense and that the resolution must therefore be annulled. It alleges that resolution N°451 violates the principles of suitability and proportionality. In this regard, it states that the Administration has a wide range of coercive measures available to safeguard environmental public order (orden público ambiental), and it reviews the provisions of the Ley General de la Administración Pública addressing the matter.
It states that, when faced with the question of which of those mechanisms the Administration must choose, recourse must be had to the principles of proportionality (principio de Proporcionalidad) and suitability (principio de Adecuación). After citing an excerpt from legal scholarship, it argues that, under the principle of suitability, the measure selected to pursue the compulsory enforcement (ejecución forzosa) of the act must be consistent with its content and sufficient to secure the intended purpose (principle of proportionality). Accordingly, the Administration should have: a.- assessed the nature of the noncompliance and b.- evaluated, in accordance with the terms of the measure whose compulsory enforcement was sought, the option that would cause the least possible harm in addressing the noncompliance, while continuing to protect the water resource. It considers that this would have led to the selection of a compulsory-compliance measure (medida de cumplimiento forzoso), with the assistance of law enforcement, seizure of property, closure of establishments, etc., rather than a rescissory sanction (sanción rescisoria) capable of adversely affecting more than four hundred families and causing damages estimated, on a prudent basis, at $9.794.000,00 USD.
It asserts that, by choosing the most burdensome sanction for the concessionaire without considering those factors, the principles of suitability and proportionality were violated, rendering the actions taken absolutely null and void (nulidad absoluta). Lastly, it seeks payment of damages (daños y perjuicios). In support thereof, it asserts that the challenged acts are affected by multiple grounds of absolute nullity, and that the State therefore bears full liability, making compensation for the damages caused enforceable by virtue of having been subject to the effects of those acts. It states that the causal relationship (relación de causalidad) between the administrative conduct and the damages caused may be deemed established. It seeks compensation for non-material damage (daño inmaterial) and consequential losses (perjuicios). With respect to non-material damage, it argues that, because these events were publicized by the mass media having the greatest influence on public opinion, the plaintiffs suffered significant non-material damage.
It further contends that the corporate group’s reputation in the construction market was substantially harmed. It estimates the damage to its business reputation at $10.000,00 USD. Regarding consequential losses, it states that, as of 30 de noviembre de 2003, it was already possible to establish losses to the companies of no less than $9.794.000,00 USD, corresponding to lost profits (ganancias dejadas de percibir). It states that these losses arise from the inability to extract and use the nonmetallic mineral material that was no longer available as a result of the challenged administrative acts. It adds that, according to evidence it has submitted, it may be established that, for as long as material cannot be extracted from the quarry, the companies will lose $340,400.00 USD per month, corresponding to the average net profits not received during the period from 1 de agosto del 2001 to 30 de noviembre del 2003.
It requests that, as an adjustment mechanism, the calculated amount be adjusted through the issuance of the judgment and actual payment by $340.000,00 USD for each month during which material cannot be extracted from the quarry.
It states that the outcrop (afloramiento) that occurred in 1991, to which the plaintiff refers, is irrelevant to the decisions challenged in these proceedings, since those decisions concern the order suspending activities in connection with a second outcrop that occurred in the eastern sector of the quarry, presumably in 2001, and the cancellation of the concession for failure to comply with the suspension order. It argues that the concessionaire did not notify the Administration that a second outcrop of the aquifer (acuífero) had occurred in the eastern sector of the quarry. It alleges that the Directorate of Geology and Mines learned of it when it conducted the inspection on August 3, 2001. It asserts that it is not true that the concessionaire submitted numerous annual reports; on the contrary, many of the reports were rejected as incomplete. It notes that, according to the analysis conducted by Acueductos y Alcantarillados, operation of the quarry affected the La Colima aquifer merely by exposing it as a result of such operation.
It states that exposure of the aquifer entails a serious environmental and public-health risk because it may be contaminated by the waters of the río Virilla. It rejects the plaintiff’s arguments that Resolution N° 590 was based on an a priori assessment of the facts, if by that the plaintiff means that the facts had already been assessed on the same day as the inspection. It states that, following a public complaint made by the Executive President of ICAA, an inspection of the quarry was conducted, at which time the existence of the second outcrop, located at the boundary of the extraction area, was confirmed. As a result of that inspection, several recommendations were issued, most notably the suspension of material-extraction and processing operations. It adds that the purpose of Resolution N°590 was to protect the water resource (recurso hídrico), specifically the La Colima Superior aquifer, the environment, and public health from the risk of contamination resulting from its exposure at a site where mining operations were being conducted.
It also states that Resolution N°590 granted the plaintiff twenty business days to submit the studies and recommendations requested in official communication DGM/DC 803-2001, with the effectiveness of the measure being contingent upon such compliance, subject to prior verification by MINAE officials. The company requested extensions to conduct the studies and implement the recommendations, and those extensions were granted. It alleges that the studies were incomplete in several respects and that the company failed to comply with the first provision adopted in the resolution, namely, the suspension of material-extraction and processing operations, even though, in Resolution N°784 of 9:40 a.m. on October 16, 2001, the Directorate of Geology and Mines ordered the partial lifting of the suspension of operations and authorized the use of the crushing system in the western sector until June 12, 2002.
It adds that, during the inspection conducted by DGM officials on June 12, 2002, it was confirmed that the company had extracted material from the eastern sector of the quarry, contrary to its own studies and Resolution N°590, which led to the cancellation of the concession. It asserts that it is not true that Nombre150891 . has the contractual commitments it claims to have, arising from various tender proceedings conducted by CONAVI and MOPT. It states that the contractor is Quebradores Pedregal S.A., which is not the quarry concessionaire. It states that it has no knowledge of whether material had or had not been extracted before Resolution N°590 was issued, but that this is irrelevant in view of the fact that Nombre150891 . extracted and processed material after that resolution was issued, in disobedience of the order, as the plaintiff acknowledges in fact eighteen of the pleading in which it requested the interim measure (medida cautelar).
During the inspection conducted on June 12, 2002, it was confirmed that the western crusher was processing stockpiled material whose characteristics made it possible to establish that it had been extracted from the eastern sector of the quarry, in violation of Resolutions 590 and 784. It further states that, in the eastern sector, where the second outcrop is located and where extraction operations were prohibited, material was removed for the purpose of holding a four-wheel-drive vehicle exhibition. It alleges that environmental damage was indeed caused by the extraction and processing of material, as shown by the studies submitted by Nombre3456 and ICAA at the request of the Directorate of Geology and Mines in Resolution N°590. It acknowledges that, by Resolution N° 451 of 1:10 p.m. on July 16, 2002, the Directorate of Geology and Mines cancelled concession number 1547 granted to Productos Pedregal S.A., and that such cancellation resulted from the concessionaire’s failure to comply with Resolution N°590, which was acknowledged by the plaintiff and confirmed by DGM officials during the inspection they conducted on July 12, 2002.
It asserts that, if the plaintiff suffered damage to its business reputation, that damage resulted from conduct attributable to the plaintiff itself. Regarding the legal issues, it states that the interim measure is unrelated to the so-called “Fuente Zamora,” which is the intake (captación) constructed by ICAA at the first outcrop that occurred in 1991. It states that Resolution 590 was based on memorandum DGM/DC 803-2001, prepared following the inspection of August 3, 2001. That memorandum concludes that the Colima Superior aquifer had been affected in the eastern sector of the concession area, that is, as a result of the second outcrop, not the outcrop collected by ICAA and known as Fuente Zamora. It contends that the only link between the events involving Fuente Zamora and the interim measure is that the August 3 inspection was prompted by a complaint made by the Executive President of ICAA regarding the alleged contamination of that spring.
It warns that this link has no legal relevance because the interim measure neither concerns Fuente Zamora nor was adopted to protect that spring; rather, it was adopted to protect the Colima Superior aquifer because of its second outcrop. Regarding the proportionality and reasonableness of the measure, it states that the purpose of the interim measure contained in Resolutions 590 and 784 of the Directorate of Geology and Mines was to prevent contamination of the La Colima Superior aquifer. According to the State’s representative, this was a “legitimate objective” grounded in the protection of a public interest consisting of safeguarding the environment and the water resource as a natural resource owned by the State, and this constitutes the overriding public purpose of the challenged acts, which the legal system requires the public environmental administration to pursue, as follows from Article 50 of the Constitution, Articles 1 and 50 of the Ley Orgánica del Ambiente, and Articles 101 and 102 of the Código de Minería.
It indicates that the measure was necessary because, given the outcrop, the only way to protect the aquifer underlying the quarry was to suspend all potentially contaminating activity until the corresponding studies could determine which activities could continue, which could not, and what measures needed to be adopted. It states that, under those circumstances, no less burdensome measure capable of achieving the same objective could have been adopted. It asserts that the order suspending activities was suitable for achieving the intended objective and that there was therefore an appropriate relationship between the content of the order and the objective pursued. Finally, it argues that the measure was proportionate to the objective pursued. Thus, it notes that all material-extraction and processing operations were initially suspended until information concerning the vulnerability of the aquifer became available.
Subsequently, Resolution N°784 of October 16, 2001, based on SETENA Resolution N°623, authorized operation of the crusher in the western sector, thereby limiting and defining the scope of the interim measure. It specifies that the extent to which the concessionaire’s interests were affected must be measured in relation to that latter resolution (N°784), and such effect must be weighed against the benefits of protecting the aquifer, leading to the conclusion that the latter are overwhelmingly greater and unquestionably justify the measure adopted. Regarding application of the precautionary principle (principio precautorio), it states that this principle is embodied in Article 11 of the Ley de Biodiversidad and that the Sala Constitucional has derived it from the constitutional principle establishing the State’s duty to protect the environment, set forth in Article 50 of the Constitution. It quotes an excerpt from Sala Constitucional Resolution N°2213-99 of March 24, 1999.
It alleges that the provisions of Resolution N°590 constituted a measure adopted in response to an emergency because a second outcrop had occurred in the eastern sector of the quarry, of which the Administration first learned on the day of the inspection itself. It argues that the possible contamination of the aquifer as a result of its exposure through the outcrop in the eastern sector was regarded by the Administration as a serious and imminent danger or threat of harm to the environment and a natural resource, and even to public health. It was serious because of the implications of contamination of an aquifer, whose regeneration is very difficult, if not impossible, and because the possible contamination of the aquifer entails a direct, immediate, and certain threat to public health, since the “Puente de Mulas” water intake is supplied by that aquifer. It was imminent because the aquifer was exposed in an area where contaminating productive activities were being conducted.
It points out that, in the case of aquifers, application of the precautionary principle requires the greatest possible reduction of risks, as stated by the Sala Constitucional in Judgment N°2004-1923 of February 25, 2004, from which it quotes an excerpt. It asserts that, according to that decision of the Sala, application of the cited principle to aquifers means that, unless there is absolute scientific and technical certainty that certain activities are harmless to the aquifer, those activities must be avoided. It contends that this provides a sufficient legal basis for suspending the plaintiff’s mining operations merely because an aquifer recharge area (área de recarga del manto acuífero) is located within the quarry, regardless of whether an outcrop has occurred. It points out that this is so irrespective of whether a concession and an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) are in place because, in the case that gave rise to the aforementioned decision, the Sala applied the precautionary principle even though municipal construction permits had already been granted and an environmental impact assessment had established the feasibility of the housing development.
Regarding due process (debido proceso) and the statement of reasons for the administrative act (motivación del acto), it argues that neither was violated because Resolution N°590 of the Directorate of Geology and Mines was not based on the existence of environmental damage and did not order anything in connection with alleged environmental damage. Although the recitals of the resolution refer to possible environmental damage and request that Nombre3456 and ICAA assess it, the operative part of the interim measure does not refer to that alleged damage.
A simple reading of resolution 590 shows that the reason for the interim measure (medida cautelar) was the risk of contamination of the aquifer, and that, moreover, because of the seriousness and imminence of the danger, the situation was urgent within the meaning of Articles 219.1 and 226.1 of the General Law of Public Administration, making it permissible to dispense with ordinary administrative proceedings (procedimiento administrativo ordinario). It argues that there was no violation of due process (debido proceso) as a result of not following the ordinary proceedings, insofar as the interim measure was not adopted because environmental damage had occurred. Regarding the technical and scientific basis for the interim measure and its operation, it states that the legal validity of the interim measure depends on its having an adequate technical and scientific basis, although not necessarily a conclusive one, because that basis is what allows it to be deemed reasonable and makes it possible to assess whether application of the precautionary principle (principio precautorio) is justified.
It states that, initially, the technical and scientific support was provided by the field inspection conducted by geologists Marlene Salazar Herrera and Sofía Huapaya, as well as Engineer Edgar Sandí, the results of which are recorded in official letter DGM/DC 803-2001, which served as the basis for the adoption of resolution N°590. It asserts that after the measure was adopted, Nombre3456 assessed the environmental damage caused, as recorded in the document entitled “Assessment of the Environmental Damage Caused by the Mining Extraction Project of Productos Pedregal S.A.,” which forms part of the technical basis. It states that Nombre3456 determined in report PREIA 438-2001, which appears in the administrative record (expediente administrativo), that under the conditions existing in the area, the La Colima Superior aquifer was highly vulnerable environmentally, such that the extraction and processing of material posed a danger to it.
Based on that report, Nombre3456 adopted the decision contained in resolution N°623, which ordered the phased technical closure of all production activities carried out at the site, including mining and extraction activities. It notes that Article 93, subsection g), of the Mining Code grants the Directorate of Geology and Mines authority to inspect mining activities and thereby fulfills the State duty established under the constitutional principle embodied in Article 50. It states that this provision, together with the prohibition established in Article 102, formerly 98, entails the authority to issue interim measures in pursuit of the rational and effective exploitation of mineral resources or the protection of the environment. Regarding the resolution that canceled mining concession (concesión minera) number 1547, it states that, as clearly shown by the administrative record, the concession holder failed to comply with the order suspending material-extraction work because it extracted material from the eastern sector for processing.
It states that an on-site inspection report (acta de inspección) records this fact and that it is explained in detail in memorandum number DC-399-2002 of 18 de junio del 2002, as acknowledged by the plaintiff itself. This failure to comply with the provisions of resolutions numbers 590 and 784 resulted in resolution N°451 of the Directorate of Geology and Mines of 16 de julio del 2002, by which the concession was canceled. It indicates that, before the resolution was issued, the concession holder was granted the respective hearings so that it could justify its noncompliance. Regarding the grounds for resolution N°451, it argues that although, under our administrative law, absolutely null acts (actos absolutamente nulos) are indeed unenforceable and any official who orders their enforcement incurs liability, that is not the case here; the Administration reached the same conclusion regarding the administrative appeals (recursos administrativos) filed against resolutions 580 and 784, and the concession holder was required to comply with their provisions.
It states that both resolution 590 and resolution 784 are fully valid, have a legal and technical basis, and are effective, so that failure to comply with them constitutes the fact that prompted the adoption of resolution 451. Regarding the legal basis for resolution N°451, it states that the Minister of Environment and Energy, through official letter DM-408-2002 of 15 de julio del 2002, decided not to grant Nombre150891 . a new period within which to fulfill other obligations incumbent upon the concession-holding company and, pursuant to Articles 63, 93 h), and 97 et seq. of the Mining Code, recommended canceling the concession due to serious noncompliance with the action ordered in resolutions 590 and 784. On the basis of this recommendation, official letters DGM-TOP 206-2002, DGM-DC- 399-2002, DGM-OD 644-2002 and DM 408-2002, and Article 63 of the Mining Code, the Directorate of Geology and Mines canceled concession number 1547.
It contends that, in the present case, cancellation does not operate as an administrative sanction (sanción administrativa). It states that legal doctrine has distinguished situations involving a bilateral legal relationship (relación jurídica bilateral), as in the case of concessions, in which the legal consequences of and liability for potential breaches are not resolved through the exercise of sanctioning authority (potestad sancionadora), even though the Administration may unilaterally terminate the concession by virtue of the administrative self-enforcement authority (potestad de autotutela) held by the public administration. It states that the present case does not involve an administrative offense (ilícito administrativo), but rather grounds for forfeiture (causal de caducidad) of the concession under Article 67, formerly 63, of the Mining Code; therefore, the principle of specificity (principio de tipicidad) does not apply, and it is sufficient for the cancellation to have a legal basis.
In this regard, it cites Article 67, formerly 63, of the Mining Code, specifically subsection ch), and the cancellation procedure established therein. It states that there is no doubt that failure to comply with the conditions stipulated in the granting resolution and with the statutory and regulatory provisions governing pollution and the restoration of renewable natural resources gives rise to cancellation of the concession. It indicates that, in any event, concessions, as limited real rights (derechos reales limitados), are exercised subject to the conditions and requirements established both in the Mining Code and its regulations and in the resolution granting the respective concession. It argues that, in any event, if cancellation were treated as an administrative sanction, Article 67 of the Mining Code adequately defines the punishable conduct and expressly establishes cancellation of the concession as the sanction applicable to anyone who fails to comply with environmental regulations and the provisions incorporated into the granting instrument (acto de otorgamiento).
Regarding the proportionality and appropriateness of canceling the concession, it states that when a concession holder such as Nombre150891 . fails to comply with orders issued by the Directorate of Geology and Mines for the protection of the environment, water resources, and public health, and endangers those protected interests, the Administration is legally and constitutionally required to cancel the concession permanently. It states that acting otherwise would violate the principle of legality (principio de legalidad). It argues that the concession holder decided not to comply with the orders issued by both the Directorate of Geology and Mines and SETENA, justifying that noncompliance through a curious application of the test of “balancing the interests at stake,” curious because it claims to have acted to protect the public interest but failed to consider the consequences entailed by that noncompliance, much less the vulnerability of the La Colima Superior aquifer, which the interim measures protected from the standpoint of environmental protection, water protection, and public health.
It states that, in addition to the concession holder’s repeated failures regarding the reports submitted at the Administration’s request, which were incomplete and omitted required information and which in themselves already constituted conduct falling within the grounds for canceling the concession, the Administration was empowered—or required—by Articles 21 and 50 of the Political Constitution to act as it did when faced with the particularly serious failure to comply with an interim order (orden cautelar) adopted to protect the environment, water resources, and public health. In conclusion, it points out that, far from being disproportionate or inappropriate, the decision contained in resolution N°451 was required under the Constitution and mining legislation. Lastly, regarding damages (daños y perjuicios), it rejects the monetary claims asserted by the plaintiffs because only Nombre150891 . has standing (legitimación) to bring this administrative litigation action (acción contencioso administrativa), as it is the concession holder and the party possessing a legitimate interest (interés legítimo) in the validity and legality of the challenged resolutions.
It rejects the claim for non-material damage (daño inmaterial), asserting that the media’s coverage of these events is not attributable to the Administration, whose officials merely exercised their authority and performed their duties in accordance with the law. Likewise, it contends that the claim seeking compensation for the losses that cancellation of the concession may have caused the plaintiff companies cannot be upheld, even if they derived economic benefit from their commercial relationships with the concession-holding company. It states that under no circumstances may the alleged losses suffered by third parties unrelated to the legal relationship existing between the State and Nombre150891 . be attributed to the State for having canceled the concession, even if the cancellation were ultimately deemed null. It adds that the loss of the competitive advantage that their relationship with the concession-holding company may have afforded them, as a result of that company’s loss of the concession, is part of the risk that they must bear as businesses; consequently, even assuming that the cancellation was legally invalid, the claim for the alleged losses lacks any basis.-
Although this is a “special” mining proceeding, insofar as resolutions issued by the Directorate of Geology and Mines during the operation and termination of a concession for the extraction and processing of mineral resources are challenged in this forum (Article 94 of the Mining Code), the fact remains that, at its core, the dispute focuses primarily on the analysis of the legality of a precautionary measure (medida cautelar) (Res. N°590-2001) issued within the framework of the concession, the content of which is strictly environmental, inasmuch as its purpose was to prevent potential damage to an aquifer (manto acuífero) (Colima Superior) flowing beneath the land in the area where the mining operation was being conducted. The aforementioned preventive measure (medida precautoria) (the first challenged act) ordered the suspension of all work then being carried out by the claimant and requested technical reports to determine more precisely the potential impact on the specified aquifer.
In the opinion of the Directorate of Geology and Mines, the plaintiff subsequently failed to comply with the provisions of the aforementioned precautionary measure and, consequently, it ordered the cancellation of the concession that had previously been granted to the company Nombre150891. (Res. N°451-2002). As will be explained, the Court finds that the challenged acts were consistent with the legal system and, accordingly, the claim cannot succeed.-
The Constitutional Chamber has extensively analyzed the issue of environmental protection and, specifically with regard to groundwater, established a precedent in Resolution N°2004-1923 at 14:55 hours on 25 de febrero del 2004, which, because of its legal rigor and breadth, the Court has deemed it important to quote insofar as relevant:
“V.- GROUNDWATER. In contrast to waters known as surface waters, which flow over the Earth’s crust and may be subject to common or special uses, there is groundwater. Groundwater consists of water located beneath the Earth’s surface, occupying empty spaces in soil or rock; its most important source is rainfall that infiltrates the soil. The soil, in turn, consists of the following two levels: a) an upper level, or aeration zone (zona de aireación), in which empty spaces are occupied by air and infiltrated water that descends by gravity; and b) another level beneath it, known as the saturation zone (zona de saturación), in which empty spaces are filled with slowly moving water and whose upper level is known as the water table (tabla de agua), hydrostatic level (nivel hidrostático), or groundwater level (nivel freático). Water contained in the porous spaces of the saturation zone, within geological formations, is known as an aquifer or groundwater reservoir.
The hydraulic gradient (gradiente hidráulico) is the difference in elevation between two points on the same water table—groundwater level—in relation to their horizontal distance; the speed at which groundwater moves depends essentially on the hydraulic gradient. Groundwater is an essential part of the hydrological cycle (ciclo hidrológico); of all the water in the hydrosphere, 2,4% is freshwater, of which 78,1% is frozen, 21,5% is groundwater, and 0,4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, the principal source of public water supply is groundwater, in contrast to surface water, which is highly exposed to contamination and degradation from harmful land-use practices and uncontrolled urban expansion. In the particular case of our country, the potential annual groundwater recharge (recarga potencial anual de aguas subterráneas) has been estimated at approximately 47 000 million cubic meters per year, which represents 20% of precipitation; it has likewise been calculated that, of the 750 000 cubic meters of water used daily for human consumption, 70% ( 500 000 cubic meters per day) comes from groundwater extraction points (captaciones de aguas subterráneas).
The consumption and use of groundwater, as compared with surface water, offers evident and clear qualitative and quantitative advantages, including the following: a) Investment in the extraction and exploitation of potable groundwater is made gradually, depending on increased demand for the service, and the collection areas may be located near the place where demand arises, all of which reduces conveyance, treatment, and storage costs; b) the natural physicochemical quality of groundwater is more consistent than that of surface water, and the water is potable with little or no treatment; c) because soil or rock lies above groundwater, it is better protected from contamination of natural or human origin; d) variations in quantity and availability during dry periods or periods of rainfall are minimal compared with those of surface water; and e) it constitutes a strategic reserve for addressing states of emergency caused by public calamity, internal disturbance (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.
The issue of groundwater is closely connected to several fundamental rights enshrined in the Constitution and international human rights instruments. Article 50 of our Political Constitution sets forth the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and preservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and for maintaining ecological balance in flora and fauna habitats (e.g., wetlands) and, in general, in the biosphere as the common heritage of humankind. Likewise, access to potable water safeguards the rights to life—“without water, life is impossible,” states the Water Charter adopted by the Council of Europe in Strasbourg on 6 de mayo de 1968—and to human health, as water is indispensable for food, drink, and hygiene (Article 21 of the Political Constitution); and, of course, it is associated with the socioeconomic development and growth of peoples in order to ensure each individual a dignified level of well-being and quality of life (Article 33 of the Political Constitution and Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights).
Scarcity, lack of access or availability, and contamination of this precious liquid impoverish peoples and severely limit social development. Consequently, the protection and exploitation of groundwater reservoirs is a strategic obligation for preserving human life and health and, of course, for the proper development of any people. In 1995, it was estimated that 1000 million inhabitants lacked access to potable water, and it is estimated that by 2025 nearly 5.500 million people will face water scarcity, while between 5 and 10 million people die each year from using untreated water. In a related vein, the duty to preserve for future generations conditions of existence at least equal to those inherited has now been recognized (sustainable development (desarrollo sostenible)); accordingly, present needs must be met without compromising the ability of future generations to meet their own needs (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972).
In essence, from both an economic and ecological standpoint, water is a precious resource because it is indispensable for every human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and a constituent element in maintaining natural ecosystems—nonpolluting or environmentally compatible water use—.
(…)
Unlike surface-water contamination (contaminación de las aguas superficiales), which is usually evident and visible, thereby allowing environmental action to be taken to mitigate or eradicate it, groundwater contamination, by its very nature, usually goes unnoticed and becomes apparent only once it has reached significant proportions. Because of the slow circulation of water, the absorptive capacity of the soil, and other factors, aquifers (mantos acuíferos) may take a long time to exhibit contamination. In addition, because of the large volume of water they contain, widespread contamination may take a prolonged period to manifest itself, while localized contamination may be detected only when it flows into a site where the water is being extracted. Certainly, this type of water is resistant to contamination; however, once contamination occurs, its restoration may be extraordinarily slow and, on occasion, irreversible because of the high cost of the means required.
It has been demonstrated that attempts to repair the damage caused by contamination of an aquifer and restore potable-water standards have been unsuccessful; cleanup technologies have done little to reduce the damage, and the methods are extremely costly. To this must be added the lack of organizational infrastructure and material, financial, and human resources—the latter properly trained—to evaluate, measure, and generally monitor the quality of this water and the exact extent of its contamination. The degradation and contamination of aquifers imposes upon the legislature and public administrations the urgent and unavoidable task of protecting them. Groundwater contamination may be direct or indirect. It is direct when pollutants are introduced directly into the aquifer, as in the case of cesspools (pozos negros) or injection wells (pozos de inyección); it is indirect when contamination of natural recharge (recarga natural) occurs through dilution.
Pollutants may be of many different kinds: mineral, biodegradable organic matter (excreta and liquid manure), slightly or non-biodegradable organic matter (pesticides, detergents, and hydrocarbons), biological agents (bacteria, viruses, and algae), radioactive substances, and gases. Aquifer contamination depends on the geological, hydraulic, and chemical conditions of each location or site and is therefore a function of local factors, which is why knowledge of each area and the study of similar cases are required. Aquifer contamination may originate from many different sources, including the following: a) contamination from domestic activity, which is organic and biological and originates from septic tanks (tanques sépticos), leaks in the sewer system, and the discharge of sewage, to which must be added the increased use of household chemicals such as detergents; b) contamination from agricultural activities, including the use of artificial fertilizers containing nitrates, phosphates, and potash, or natural fertilizers—manure-based—as well as irrigation with wastewater and highly saline water and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and pest-control chemicals); c) contamination from livestock farming, which is essentially organic and biological and is similar to domestic contamination but more intense in the case of intensive farms; d) contamination from surface water when it recharges the aquifer and is itself contaminated; e) contamination from saltwater intrusion (intrusión salina), which occurs when seawater and saline water enter coastal regions as a result of the overexploitation of coastal aquifers through wells; f) contamination from mining activities—mineral contamination—associated with the discharge of mine water and ore-washing facilities; g) contamination from industrial activities, which varies as widely as the types of industries that cause it, with contamination from heavy metals originating in the metallurgical industry being particularly harmful, as is contamination from the chemical, petrochemical, food-processing (organic substances), and beverage (detergents) industries; h) contamination from nuclear activities, which, although uncommon in our country, may originate from facilities that process irradiated fuels and radioactive minerals, as well as from medical activities; i) contamination through poorly constructed wells, as wells may interconnect several aquifers and may cause contamination when their casings are broken or corroded at levels containing poor-quality water or when they permit the entry of surface water; j) contamination through the discharge of wastewater into cesspools and septic tanks, through leaks in the sewer system, or through indiscriminate discharge into watersheds (cuencas hidrográficas); k) contamination from the disposal of solid waste, which occurs when a sanitary landfill (relleno sanitario) is constructed on permeable or non-waterproofed land and contaminants are released through leachate (lixiviados); l) contamination from injection wells—a method of using the subsoil for waste storage—that are poorly designed, constructed, or operated.
In view of the characteristics of contamination affecting aquifers intended for the public water supply and the difficulty of restoring them, measures to prevent contamination must be preventive and protective, either by prohibiting certain human activities in specified areas or by requiring safety measures for certain potentially contaminating activities. Regrettably, our body of administrative law (ordenamiento jurídico-administrativo)—legislation, regulations, and decrees—lacks precise, clear, and comprehensive rules for protecting aquifers, recharge zones (zonas de recarga), and groundwater catchment areas (áreas de captación de aguas subterráneas). Foreign legislation (e.g., the Spanish Ley de Aguas 29/1985 del 2 de agosto) provides for certain extraordinary powers of administrative intervention in the water economy that directly concern the protection of aquifers, with the aim of achieving sustainable use (aprovechamiento sostenido) of water resources—that is, ensuring the availability of water in sufficient quantity and of the quality required to meet present and future human and ecological needs.
These extraordinary administrative powers, which must be recognized in our legal system—despite the absence of specific regulation—as implicit in the express and general authority to protect and conserve groundwater vested in the State and the decentralized entities of the water sector, are founded on the need to ensure the rational and balanced use of water. The scarcity and degradation of the natural conditions of water resources justify the administrative authority to adopt such measures in order to prevent their depletion or irreversible deterioration and to overcome, temporarily, the harmful effects that a water crisis may cause. (...)" Taking into consideration the foregoing constitutional analysis concerning the protection of groundwater, which is fully applicable to the case at hand, the Court now rules on the allegations raised in the complaint.-
The plaintiff company argues that the aforementioned resolution lacks grounds (motivo), because it established the existence of conduct causing environmental damage (daño ambiental), when in fact the discharge that occurred was merely the environmental impact (impacto ambiental) that the Administration itself knew could occur as a result of the mining operation, and that, pursuant to Article 9 of the Ley de Aguas itself, the discharge of water resulting from a mining operation is not only an expected impact but one permitted by law. Consequently, the discharge that occurred in the area cannot be deemed environmental damage. These arguments are without merit. It is well established that every administrative act (acto administrativo) must contain grounds (Article 133 of the Ley General de la Administración Pública), as these are among the essential elements determining the validity of all administrative conduct.
The grounds may be said to consist of the factual and legal reasons (antecedents) that permit the issuance of any act. The grounds are inextricably linked to another essential element, namely, the purpose (fin) (Article 131 of the Ley General de la Administración Pública), which in turn presupposes the necessary jurisdiction (competencia) of the body issuing the act (Article 129 ibid.). In the specific case, regardless of whether or not a public complaint was filed—which is deemed immaterial to the underlying dispute—the Dirección de Geología y Minas, a body belonging to the Ministerio de Ambiente y Energía, exercising its authority to inspect national mining activities (Article 97, subsection ch, formerly Article 93), conducted a field visit on August 3, 2001, in the area where the Tajo Pedregal was being operated, located or in the Dirección18591 , , . That visit was conducted by officials Marlene Salazar Alvarado (Deputy Director General), Ana Sofía Huapaya (Geologist), and Edgar Sandí (Forestry Engineer), accompanied by representatives of the plaintiff company (see folio 601 of Volume III of the administrative record (expediente administrativo)).
After verifying the conditions in the sector, they confirmed the existence of a new discharge from the Colima Superior aquifer (acuífero Colima Superior), which flows through the area where the mining operation is carried out, and concluded in their report that the following had occurred:
Nombre150898, who, after reiterating in his testimony what he had already stated in his document, “Technical Analysis of Resolution 590-2001 of the Directorate of Geology and Mines of the Ministry of Environment and Energy,” which is included in the case file and will be referred to below, stated the following in unequivocal terms: “At the time Resolution 590 was issued, the Directorate of Geology and Mines had only the extraction plan (plan de explotación) and the direct observation of the quarry.” (see folio 903). Accordingly, it may be concluded that the grounds for the administrative act (motivo del acto) are lawful, as the plaintiff failed to call into question the factual and legal elements supporting it, relying instead on arguments intended to divert attention toward other nonessential matters. By the same reasoning, there would be no purpose in analyzing whether, pursuant to section 9 of the Ley de Aguas, the surfacing of an aquifer (afloramiento de un acuífero) as a result of mining operations (explotación minera) constitutes an expected and legally permissible impact, since even if such reasoning were accepted, this would not mean that the State and the competent subordinate public entities may not or should not exercise their powers at any time to protect and conserve water resources (recurso hídrico), particularly where, as in this case, there is a risk situation (situación de riesgo).
For the same reasons, it is wholly unacceptable to challenge the precautionary measure (medida cautelar) contested herein by arguing that, despite the inspections conducted over time by the competent public bodies and entities (DGM, AyA, and SETENA), the plaintiff was never advised of the need to maintain protection areas (áreas de protección) pursuant to Article 33 of the Ley Forestal. As a basic and constitutionally established principle, no one may plead ignorance of the law; in any event, if those public authorities committed possible omissions in the exercise of their powers, that issue is not subject to adjudication in these proceedings in light of the claims asserted. Moreover, the Public Administration (Administración) is not required to intervene only once, but as often as necessary to safeguard the public interests whose protection has been entrusted to it by law and the Constitution.-
In the plaintiff’s view, the precautionary measure (medida cautelar) adopted by the Dirección de Geología y Minas is vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta), because it violated the precautionary principle through improper application. She argues that a total prohibition on extraction and processing operations was imposed without weighing proportionality (proporcionalidad) and the economic cost-benefit assessment of the decision adopted. She contends that, although the concessionaire (concesionaria) was responsible for providing the scientific information needed to conduct a more complete risk assessment (evaluación de riesgo), once that information was submitted, the measure was maintained without justification. These arguments are without merit. The precautionary principle, as a source of law under both domestic legislation and international law applicable within our legal system, allows the State to take all necessary anticipatory actions to protect and preserve the environment and human health whenever there is a risk that either may be harmed. The Sala Constitucional has ruled repeatedly on the so-called precautionary principle and its scope, as reflected in the following quotation, which states, insofar as relevant:
“ORIGIN, CONTENT, AND SCOPE OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE. Since its inception, the precautionary principle has taken into account the fallibility of human understanding and the possibility that errors may be made. In the second half of the 1970s, the German federal government articulated the ‘Vorsorgeprinzip,’ stating that ‘an environmental policy is not fully established merely by eliminating imminent dangers and repairing damage that has occurred. A precautionary environmental policy further requires that natural resources be protected and that demands upon them be managed carefully,’ and used it to justify the implementation of policies against acid rain and pollution of the North Sea. The principle emerged on the international stage through the North Sea Treaties (Bremen 1984, London 1987, Den Haag 1990, and Esbjerg 1995 Declarations). Thus, the 1984 Bremen Declaration (First International Conference on the Protection of the North Sea) referred to the need to adopt timely preventive measures (medidas preventivas) when knowledge was insufficient.
Subsequently, the 1987 London Declaration (Second International Conference on the Protection of the North Sea) proclaimed the principle as a means of safeguarding the North Sea ecosystem by reducing, at their source, polluting emissions of substances that are persistent, toxic, and liable to accumulate, through the use of the best available technology and other appropriate measures. This approach would be particularly applicable where there was reason to presume that such substances might cause harm or adverse effects to living marine resources, even where no scientific evidence proved a link between the emissions and those effects (principle of precautionary action (principio de acción precautoria)). The latter declaration provided that ‘(…) a precautionary approach is necessary and may require the adoption of measures (…) even before a causal relationship has been established by absolutely clear scientific evidence (…).’ Thereafter, the principle was incorporated into various multilateral treaties and international declarations, such as the 1987 Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer; the 1990 Bergen Declaration on Sustainable Development in the EEC Region, adopted by representatives of European countries and Canada; the 1992 Convention on Biological Diversity; the 1992 Framework Convention on Climate Change; the 1992 Treaty on European Union; the 1992 Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic; the 1994 Helsinki Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area; the 1994 Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS Agreement) of the World Trade Organization (WTO); the 1995 Washington Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-Based Activities; the London Convention on the dumping of wastes at sea, originally adopted in 1992, by virtue of amendments adopted in 1997 for the protection of the marine ecosystem; the 2000 United Nations Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity of Montreal; the 2000 Cartagena Protocol on Biosafety; and the 2000 Communication from the European Union on the Precautionary Principle.
Likewise, the precautionary principle quickly assumed a general scope—including natural resources, ecosystems, the fishing and forestry sectors, and biological diversity—and was no longer limited solely to toxic substances. Thus, the Bergen Declaration (1990) stated that ‘Where there are threats of serious or irreversible harm, the lack of absolute scientific certainty must not be used as a reason for postponing the adoption of measures to prevent environmental degradation.’ Similarly, the Rio Declaration on Environment and Development (3-14 junio de 1992), in Principle 15, provided as follows: ‘In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a danger of serious or irreversible harm, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ The precautionary principle thus acquired an ethical dimension—even in science and technology—that guides States’ policies concerning the environment, health, trade, food security, and sustainable development generally.
Despite the uncertainty surrounding the definition or conceptualization of the precautionary principle, from a general perspective it requires that, when environmental risks are uncertain, unforeseeable, and cannot be disregarded, a failure or omission to regulate is unjustified. Simply stated, the combination of scientific or technological uncertainty—arising from the lack, insufficiency, or inadequacy of the available scientific information and knowledge concerning the causation, magnitude, probability, and nature of the harm—and the possibility or threat of eventual serious and irreversible harm equals, or must be treated as equivalent to, precautionary or anticipatory action, which may even include the prohibition or elimination of particular products, activities, or substances. This entails an objective assessment of the risk and of the cost-benefit relationship of either failing to act or taking precautionary action, in light of the available scientific evidence, supporting the conclusion that such evidence is insufficient, absent, or inadequate; accordingly, the precautionary principle cannot justify the adoption of arbitrary and potentially discriminatory measures.
Furthermore, application of the precautionary principle does not entail freezing the circumstances existing when the relevant actions are adopted in a manner that would prevent progress and innovation, because intervention or restrictive measures must remain in effect only while the scientific information is incomplete or inconclusive and the risk of harm remains serious and irreversible; they may therefore be reviewed periodically in light of scientific progress. Likewise, when restrictive or intervention measures are imposed, the principle of proportionality must be observed, so that the measures are proportionate to the level of protection and the magnitude of the potential or eventual harm. The precautionary principle is based on the fact that the environment and ecosystems lack the capacity to absorb or withstand certain activities, products, or substances, and therefore seeks to anticipate harm and protect human health and the environment. (…).” (Resolution N° 17747-2006, at 14:37 hours on 11 de diciembre del 2006).
Indeed, as the plaintiff contends, the Chamber has established that the adoption of a precautionary or anticipatory measure, pursuant to the precautionary principle (principio precautorio), entails an objective assessment of the risk and of the cost-benefit relationship of the precautionary omission or action, so that arbitrary or discriminatory measures are not imposed. Nevertheless, the plaintiff must bear in mind that this refers to cases in which sufficient scientific evidence is available to provide the elements necessary to determine whether or not there is a causal relationship between the human activity that would be affected by the measure and the potential environmental harm sought to be prevented, or, if such a relationship exists, the type of effect occurring between the two, thus making it possible to weigh whether the precautionary action is justified or, at least, whether it can feasibly be modified; consequently, a measure that is inconsistent with the scientific and technical reality reflected in the data would be arbitrary and unjustified.
Conversely, and in accordance with the principle in question, an assessment such as that described above cannot be conducted in cases where no scientific information is available, or where such information is insufficient to determine with absolute certainty which factors could cause environmental harm, particularly in situations where the harm could be serious and irreversible. In such situations, the protection and preservation of the environment take precedence, and measures must be adopted to ensure that any impact on resources is minimized, even when this may entail a severe restriction on a private interest, because the former constitutes a superior interest that benefits the community, including the private party itself. It should be noted that even when there may be doubt as to whether serious or irreversible harm to the environment will occur, the rule requires the adoption of a precautionary measure and even provides for the possibility of postponing “the activity in question,” all of which is ultimately justified by the well-known fact that natural resources are essential to sustaining human life and that, to the extent the environment is harmed, human health is also indirectly harmed.
That is precisely what occurred in this case, insofar as expert officials from the Dirección de Geología y Minas, through their oversight activities, verified circumstances affecting the Colima Superior aquifer in the concession area, making it necessary to adopt measures aimed at effectively protecting and preserving that water resource, given the consequences they could have for health and the environment and even the risk that the impact could be irreversible. Although the argument advanced is not unreasonable, the fact remains that the measure adopted in this case, ordering the suspension of all material extraction and processing activities, was justified because of the repercussions that possible contamination of the aforementioned aquifer would have for human life and the environment, given its exposure through the outcrop (afloramiento) discovered during the inspection of 3 de agosto del 2001, bearing in mind that contamination of the aquifer would, in turn, contaminate the water supplying the “Puente de Mulas” system, which is collected from the first outcrop that occurred in 1991.
Accordingly, measures such as the one adopted by the Dirección de Geología y Minas when issuing Resolution N°590 are considered not only permissible but also necessary, because at that time sufficient technical and scientific studies were unavailable to rule out with complete certainty the occurrence of harm to the Colima Superior aquifer as a result of the extraction activities being conducted by the plaintiff company. Resolution N°590 therefore cannot be deemed void due to improper application of the precautionary principle; on the contrary, in this authority’s judgment, it was appropriate and consistent with the significance of the potential harm it sought to prevent, which is precisely the fundamental substance of that principle. In this regard, the Court agrees with the State’s representatives that the holding of the Sala Constitucional in Judgment N°1923-2004, cited above, must be taken into account, since it clearly constitutes a binding standard governing the application of the precautionary principle in connection with the protection of groundwater in aquifers. In this regard, the Court considers it important to quote recital XV (considerando XV) of that decision, which reads as follows:
“XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF GROUNDWATER. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle, also known as the principle of prudent avoidance. This principle is embodied in the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration, which states verbatim: ‘Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, a lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ Within the domestic legal system, the Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), in Article 11, establishes the following principles as interpretive standards: ‘1.- Preventive approach: It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats to it is of vital importance. 2.- Precautionary approach or in dubio pro natura: Where there is a danger or threat of serious or imminent harm to the components of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protective measures.’ In this Chamber’s Voto No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterated in Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 and 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003), this Court held as follows: ‘(...) Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources.
Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to adopt and implement all precautionary measures necessary to avoid or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity in question may even be postponed. This is because, in environmental matters, ex post coercion is ineffective: once socially harmful biological consequences have already occurred, punishment may carry moral significance but is unlikely to compensate for the environmental damage caused.’ Subsequently, in Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, this Court stated: ‘Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not when the facts giving rise to the risk are unknown, but when there is uncertainty as to whether those facts will actually produce harmful effects on the environment.’ In the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle, or in dubio pro natura, means that when there are no studies or reports prepared in accordance with the unambiguous and precisely applicable rules of science and technology that make it possible to attain absolute certainty concerning the harmlessness of the proposed activity to the environment, or when such studies or reports contradict one another, the entities and bodies of the centralized and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or application for modification, suspend those already under review until the uncertainty has been resolved, and, simultaneously, adopt all measures aimed at protecting and preserving such waters in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.
In essence, the environmentally sound management of groundwater requires protecting the resource before it becomes contaminated or degraded.” Specifically, in this case there was no certainty regarding the harmlessness of mining activities to the Colima Superior aquifer. Under those circumstances, applying the standard articulated by the Chamber and endorsed by this Court, the appropriate course is to suspend ongoing activities until the uncertainty has been resolved, based on the right to a healthy and ecologically balanced environment. An essential element supporting the conclusion that the aforementioned principle was properly applied in this case is the content of the study submitted by Nombre3456, entitled “Assessment of the Environmental Damage Caused by the Mining Extraction Project of Productos Pedregal S.A.,” filed on 17 de setiembre del 2001 (folio 858 of Volume IV of the administrative record and 365 of the judicial record). According to that study, actual as well as potential environmental damage was found, as indicated by its conclusions, which are quoted below:
“... VIII. Conclusions.
Based on the investigation conducted by the technical team appointed by this Secretaría, the following conclusions were reached: Environmental damage was confirmed with respect to the following factors:
1. Río Virilla protection zone.
a. An approximately 300 m linear strip of vegetation was removed in the western sector of the concession.
b. The various activities at the quarry encroached upon the 50 m strip along the river, preventing its natural recovery or recovery through reforestation. The total area corresponding to the protection zone is 73500m2.
2. Río Virilla.
3. Groundwater.
4. Landscape.
5. Public Health.
1. Río Virilla.
a. The accumulation of concrete within the riverbed could alter the behavior of its channel’s hydraulic capacity.
2. Toma Zamora a. The Concrete Plant, Asphalt Plant, Treatment Plant, and block factory are encroaching upon the Toma Zamora Protection Zone, increasing vulnerability to contamination and structural damage.
3. Groundwater a. The opening of the aquifer on the eastern face could be causing reductions in local water discharge.
b. The Upper Colima aquifer (acuífero Colima Superior) is highly vulnerable because of its exposure and because it has a protective layer no more than 2 m deep throughout the pit area.
c. Potential flooding and the presence of the crusher in the eastern sector, aggregate stockpiles, and accumulations of asphalt debris located within the spring protection zone (Zona de Protección del manantial) are possible sources of not only microbiological but also chemical contamination.
4. Occupational health (salud ocupacional).
a. The 90-degree angles pose a latent danger to the lives of workers. b. The constant generation of dust and particles due to extraction, blasting, crushing, the asphalt plant, and the block factory may cause respiratory illnesses among plant workers.” (boldface is not in the original).- In sum, the contents of the Nombre3456 study confirm that the precautionary measure (medida cautelar) was issued in accordance with law, since it reflects the existence of a series of harms—and potential environmental harms—in the concession area (zona concesionada). That study was prepared after the inspection conducted by officials from the Directorate of Geology and Mines (Dirección de Geología y Minas), and it reinforces the position that, at that time, it was not possible to rule out with absolute certainty that the extraction activity was affecting the environment, particularly the Colima aquifer. Moreover, it should be emphasized that the plaintiff is incorrect in asserting that the Administration decided to maintain the complete suspension of extraction and processing operations despite the submission of the reports requested in the aforementioned resolution N°590.
The administrative record (expediente administrativo) shows that the Directorate of Geology and Mines, by resolution N°784, issued at 9:40 a.m. on 16 de diciembre del 2001, relying on the contents of resolution N°623-2001 of Nombre3456 and Memorandum DGM-DC-1018-2001, ordered the partial lifting of the suspension of operations initially imposed, authorizing Nombre150891 . to use the crushing (processing) system (sistema de quebrado [beneficiado]) located west of the concession area until 1 de junio del 2002. In other words, although the Administration had initially denied the application to stay the effects of the administrative act (solicitud de suspensión de los efectos del acto) by resolution N° 703, it subsequently considered the contents of technical reports issued by Nombre3456 and the Directorate of Geology and Mines itself, which had been incorporated into the administrative record.
Based on that technical information—which, it bears clarifying, was neither definitive nor conclusive—it decided to lift the suspension of processing operations in the western sector of the quarry, as the concessionaire itself had requested in the motion for reconsideration with appeal and stay of the effects of the administrative act (recurso de revocatoria con apelación y suspensión de los efectos del acto) filed on 6 de agosto del 2001. In any event, although the plaintiff challenges resolution N°784, the complaint contains no argument supporting that challenge, making it impossible to review the legality of that particular act. Furthermore, as will be discussed below, although the plaintiff submitted the requested reports in octubre del 2001 (folio 893 of volume IV of the administrative record and the bound studies), they proved incomplete with respect to the proper characterization of the aquifer; consequently, its objections are without merit. Accordingly, the defects alleged by the claimant in connection with this issue are not present, and the arguments raised must therefore be rejected.-
The plaintiff alleges that the provisional measure (medida cautelar) adopted through resolution N°590 violated the constitutional principle of reasonableness and proportionality, insofar as it constituted an act restricting rights and, like every act of that nature, had to satisfy three conditions: it had to be necessary, suitable, and proportionate. She argues that the aforementioned resolution failed to satisfy any of those three conditions and ultimately imposed an absolute restriction on the exercise of an administrative real right (derecho real administrativo), around which a significant number of productive activities were conducted. She likewise contends that the Dirección de Geología y Minas disregarded the recommendation contained in point 4 of the recommendations section of official letter DGM-DC-803-2001, which called for maintaining the suspension until the requested hydrogeological studies had been conducted and duly submitted.
These arguments are without merit. The challenged act has the characteristics identified in previous recitals (considerandos); that is, it is a provisional measure intended to protect a legally protected interest (bien jurídico) of constitutional and international standing, namely, the environment. It must be clearly understood that the parameters established by the legal system for adopting such measures are special, and the point made above bears repeating: actions taken by the State must always be directed toward protecting the environment, even when there is doubt as to whether the private party’s exercise of the right that would be restricted by the measure was the direct cause of the potential harm to the element at risk. Now, applying the terms advanced by the plaintiff herself based on the Constitutional Chamber’s holding in resolution 8858-98, this panel of judges disagrees with the assertion that the provisional measure was not necessary, suitable, and proportionate.
It is clear that the measure had to be adopted in the manner chosen by the Dirección de Geología y Minas, because what was at stake was the potential contamination of an extremely important water resource, namely the Colima Superior aquifer (acuífero Colima Superior), since it constitutes a major underground source of drinking-water supply; it must be recalled that access to drinking water is a fundamental right insofar as it gives effect to the right to life. It bears repeating that, at that time (inspection of 3 de agosto del 2001), there was no conclusive scientific evidence showing that the extraction activities conducted by the concessionaire could not possibly affect the aquifer. To the contrary, the discovery of a new outcrop (afloramiento) of that aquifer within the concession area demonstrated its vulnerability to contamination from extraction and processing operations. It was precisely because of this lack of technical and scientific information that work was suspended at all extraction faces (frentes de explotación).
The balancing alleged by the claimant to be lacking—namely, considering as an alternative the suspension of extraction only in areas where a risk existed—was not required, because the degree of vulnerability of the aforementioned water resource was unknown in relation to the condition and advancement of the surface area undergoing extraction. Accordingly, the measure is deemed to have been necessary. For the same reasons, the Court finds that the measure adopted was suitable, since it was the only measure that could be taken following the aforementioned inspection, pursuant to the precautionary principle (principio precautorio) contained in Article 11 of the Ley de Biodiversidad and developed by the Constitutional Chamber, given that the Administration lacked reliable scientific evidence that would have allowed it to make an assessment so as to avoid affecting—or at least to affect only slightly—the concessionaire’s private interests.
The plaintiff repeatedly cites the extrajudicial report prepared by Dr. Nombre150898, according to which resolution N°590 was excessively harmful to the interests of the plaintiff and of the families whose employment depended on its mining activities. However, that professional’s statements merely confirm what has been noted above, because he offers only opinions rather than conclusive assertions; in other words, his position does not demonstrate with scientific certainty that the extraction and processing operations, even if conducted in the western sector of the area, did not or would not affect the aquifer. It should be noted that the plaintiff transcribes an excerpt from the aforementioned report, which states: “The disproportionate nature of the measure is further confirmed when one considers the fact, noted in the field report, that the project was conducting extraction operations at the western face of the concession, located, as already stated, in an area where it was not affecting the aquifer or creating a risk of contamination for the Zamora source intake (captación).
It appears more logical that the recommendation in the DGM report, taking into account the absence of a clear connection between the quarry (Tajo) and the contamination of Puente de Mulas, as well as the social consequences of a total suspension of the concession’s productive activities, should have been directed toward limiting the extraction and processing of mineral material to a geographic area within the project area where the potential risks would be minimized.” (folio 329, emphasis not in the original).- If it were as simple as determining a priori and without sufficient hydrogeological studies—as suggested in the report submitted by the plaintiff—that because the outcrop was located in the eastern sector of the exploited area, operations could therefore continue at the other extraction face, the dispute would have ended immediately and the precautionary principle would have been rendered meaningless in this particular case, which did not occur.
Note that the professional himself acknowledges the absence of a clear connection between the Tajo and the contamination of Puente de Mulas. In other words, even if the relevant issue in this proceeding had been the contamination of the water at Puente de Mulas—which it was not, the relevant issue instead being the protection of the Colima Superior aquifer—the expert report offered by the claimant was not entirely certain even on that point for purposes of completely dissociating the extraction and material-processing activities from any causal relationship with the reported contamination. Similarly, the expert report submitted in the record (folios 1738 a 1749), whose purpose was to analyze the text prepared by Dr. Nombre150898 entitled “Technical Analysis of Resolution 590-2001 of the Dirección de Geología y Minas of the MInisterio de Ambiente y Energía,” is neither clear nor conclusive in establishing that, when resolution N°590 was issued, the DGM had sufficient scientific evidence providing absolute certainty to rule out the existence of a risk that the Colima Superior aquifer would be contaminated by the plaintiff’s mining operations.
Indeed, the report states, insofar as relevant, in its final conclusions: “... 5.4.- At the request of the Executive Director of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), the Dirección de Geología y Minas inspected the property of Tajo de El Pedregal, accompanied by officials from other institutions. The purpose of the inspection was to determine whether the water contamination that affected Dirección18592 had originated on the grounds of Tajo El Pedregal. As a result of the inspection, it was not established that the contamination had in fact originated on the El Pedregal property. What the DGM reported was the vulnerability of the upper aquifer at the site due to the material-extraction work being carried out there. This inspection led to Resolution 590-2001 of the Dirección de Geología y Minas of the Ministerio de Ambiente y Energía. That resolution ordered ‘THE IMMEDIATE SUSPENSION OF THE EXTRACTION AND PROCESSING OF QUARRY MATERIAL conducted by the company Nombre150891. within the concession area corresponding to administrative case file N°1547.’ 5.5.- The expert considers valid Dr. Nombre150898’s statement that resolution 590-2001 was based on the vulnerability conditions observed in the quarry, as reported by the inspectors, and that this situation had been fully recognized for many years by the institutions responsible for overseeing the quarry’s operations.
Furthermore, the resolution does not conclusively state that the water contamination occurred at Tajo El Pedregal. 5.6.- It is this expert’s opinion that, before issuing a final resolution, the Dirección de Geología y Minas could have analyzed the opinions of Nombre150893. of the Ministerio de Salud, as well as other opinions from professionals specializing in hydrogeology and having sufficient experience in the area where the problem arose. 5.7.- It is this expert’s opinion that, based on the opinions of the Ministerio de Salud and through the immediate performance of hydrogeological studies, the El Pedregal rock-material extraction plant could have remained operational while the recommendations and protective measures set forth in Resolution 590-200 (sic) were implemented and while the proposed new studies—which were conducted by hydrogeologists Nombre150896, Nombre150900, Nombre150894 and Nombre150895—were carried out. 5.8.- The application of rules such as that cited in Recital No. 5 of Resolution 590-2001 will ultimately depend on the decision made by the professionals responsible for the various public institutions involved in a specific problem.
That recital is reproduced verbatim: (...) In this specific case, the professionals with the greatest experience and knowledge of the hydrogeological conditions in the Puente Mulas area did not work for any of the public institutions involved when the problem arose. It was precisely some of those professionals, mentioned in point 5.7 of these conclusions, who were subsequently assigned to carry out the new hydrogeological investigations in the Puente Mulas area. Because of this situation, and possibly because of the lack of knowledge or doubt existing within the responsible institutions when making decisions concerning the problem of water contamination in Puente Mulas, it was decided to apply the environmental rules that, in the event of any doubt, permitted a decision such as that incorporated into Resolution 590-2001.” (emphasis not in the original). As may be seen throughout his conclusions, the expert presents mere hypotheses, as does the study by Nombre150898., and confines himself to commenting on what, in his view, the DGM could have done.
However, he does not clearly address the most relevant issue in the case: whether, when the provisional measure was adopted, there was absolute certainty that the water resources of the Colima Superior aquifer were not exposed to any risk arising from the plaintiff’s mining activities. To the contrary, the expert acknowledges that the Geología y Minas officials based their actions on the vulnerability conditions found at the Tajo and, specifically, on the vulnerability of the upper aquifer flowing through the concession area, a fact that has not been rebutted by the parties.
In addition to the foregoing, the report essentially focuses its analysis on whether the possible contamination of Puente de Mulas was established; however, as previously explained, that is not the central issue in dispute, since the grounds for the challenged act lie in the confirmation of a second outcrop (afloramiento) of the Upper Colima Aquifer (Acuífero Colima Superior) in the area under exploitation, and, given the risk that it could be affected by quarrying operations, the purpose of the act was to protect and conserve it. Finally, it is noteworthy that the expert report contains a series of comments that exceed the scope of the analysis requested of it, insofar as it makes assessments concerning the experience and knowledge of the officials who were working at that time for the institutions with jurisdiction over the substantive matter; however, the expert is not in a position to make such assertions, much less are they relevant for purposes of arriving at the substantive truth (verdad real) in this dispute.
Nevertheless, what is demonstrated by the expert’s own statements is that the Administration chose to apply the environmental regulations that permit measures such as the one adopted in this case (precautionary principle (principio precautorio)), given the uncertainty regarding the possible impact on the water resource. Consequently, in the Court’s judgment and in view of the particular circumstances of the underlying matter, the measure was not unsuitable, since, at the time it was adopted, there were no other mechanisms that would have better addressed the existing need (protection of the aquifer). Lastly, this Chamber considers that the measure was proportionate, because, as has been repeatedly emphasized throughout this judgment, on the day of the inspection it was possible to confirm the existence of a new outcrop of the Colima aquifer; that situation reflected the vulnerability of this water resource in light of the mining operations being conducted in the area, thereby demonstrating the danger that the aquifer could be contaminated by substances produced as a consequence of the extraction and processing of materials.
For the Court, given that this resource is of such importance to human health and has great potential as a future source of drinking water, mere verification, as the plaintiff suggests, was not sufficient reason to authorize the extraction and processing operations in the western sector of the concession, because the second outcrop found, even though it was located in the eastern sector, constituted an outward sign of the vulnerability of the aquifer in question, resulting from the advancement of the activity being carried out in that area of our country. Far from considering the measure abrupt and arbitrary because it was taken on the same day as the inspection, the Court finds that it was a response commensurate with the magnitude of the consequences that could result from contamination of the aquifer—consequences that would mean nothing less than the possibility of rendering useless a water-supply source with great potential for all inhabitants, since, ultimately, it is the community that benefits every day from such an important resource for all activities of human life.
The assertions in the report by Nombre150898. , cited by the plaintiff itself, are contrary to the constitutional standard established on the basis of the precautionary principle when it states: “Logic, in this regard, indicates that the most balanced course would have been a partial suspension limiting the extraction area to sites where the environmental risk was very low, while detailed investigations were conducted and more concrete measures for the project’s operations were implemented.” (folio 330, boldface and underlining not in the original). Under our legal system, logic is not the only controlling factor in decisions concerning interim measures (medidas cautelares) intended to protect the environment, since science and technology play a more significant role in this field. It has already been reiterated that scientific knowledge in this area must be absolutely certain in order to rule out any connection between the right whose enjoyment would be restricted by the measure and harm to any component of the environment.
It should be noted that the professional himself acknowledges that an environmental risk did exist (although he characterizes it as low) and likewise acknowledges that detailed investigations were not available at that time, which is entirely consistent with what has been stated thus far, since, had such investigations been available, there would have been a clear and certain basis for determining whether there was a causal relationship (relación de causalidad) between the plaintiff’s activity at the Tajo and contamination of the aquifer. Under those circumstances, it is evident that the appropriate course, in accordance with the precautionary principle and the case law of the Sala Constitucional, was to suspend operations in their entirety until the hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) requested from the company and those to be submitted by Nombre3456 and the ICAA, each within its respective jurisdiction, were available.
The claimant was required to provide a characterization of the aquifer, hydrogeological studies, and a determination of the groundwater levels (niveles freáticos). It bears noting that, although those studies were submitted, they proved insufficient with respect to the aquifer’s characteristics (report of the Consejo Técnico Asesor en Minería cited in resolución N°77, at folios 1104 to 1107 of volume V of the administrative case file (expediente administrativo)); and, in any event, according to the report issued by geologists Marlene Salazar and Sofía Huapaya (DGM officials), in which they reviewed the studies conducted by the company and the institutions cited above, it was concluded that the danger of an impact on the aquifer at the western face of the Tajo could not be ruled out (official letter DGM-SD 20-2002, dated January 15, 2002, at folio 1070 of volume V of the administrative case file).
This was noted in the statement of reasons for resolución N°77 of nine o’clock on January twenty-eighth, 2002, by which the Dirección de Geología y Minas denied the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) filed by the claimant against resolución N°590. Thus, on that occasion it stated: “At the western face, although it is true that no outcrops of the aquifer were detected, the irregularity of water flow in the area and the lack of information concerning it must not be overlooked. Therefore, it is recommended that any extraction in this sector be carried out through previously studied extraction blocks and with a characterization of groundwater flow (flujo hídrico subterráneo) in order to determine the maximum extraction elevation. For this purpose, the concession holder must submit a reserve assessment broken down by type of material and extraction feasibility, as well as a mining plan and program, with its corresponding timetable,for extraction by areas and levels; this includes the logical and technical sequence of development, as well as submission of the corresponding slope-stability studies (estudios de estabilidad de taludes) for the cuts to be made.” (folio 1076 of volume V of the administrative case file).
In other words, because the plaintiff’s hydrogeological studies were incomplete with regard to characterizing the depth of the aquifer in the areas intended for exploitation, the possibility that new outcrops might emerge, including in the western sector, could not be ruled out; and permitting exploitation in that sector required more detailed hydrogeological information and a thorough and rigorous extraction plan. In short, even though the claimant offered no argument challenging resolución N°77, it is clear that, even after the interim measure, the scientific information submitted by the concession holder did not allow a possible connection between the mining activity and the impact on the Colima aquifer to be ruled out; and, in any event, the Administration’s intent was not to prohibit all possibility of the claimant company conducting extraction operations, but rather to make such operations contingent upon the interested party itself submitting the information necessary to ensure the protection of the aforementioned underground resource.
Consequently, based on all the foregoing, the Court finds that the measure was proportionate, insofar as the benefit it sought to achieve for the community was not markedly greater than the restriction imposed on the claimant’s enjoyment of its limited property right (derecho real limitado). Accordingly, the arguments made in that regard are rejected.-
The plaintiff bases this objection on the fact that, although no prior proceeding is required to issue a precautionary measure (medida cautelar), once it was deemed proven that environmental damage (daño ambiental) had been caused as a consequence of the claimant’s conduct, an ordinary administrative proceeding (procedimiento ordinario administrativo) should have been conducted, affording her an opportunity to defend herself. These arguments are without merit. An administrative legal relationship (relación jurídico administrativa) existed between the plaintiff company and the State, arising from the concession right (derecho de concesión) granted by the latter to the former, which allowed it to conduct mining operations in the Belén area. It was precisely in the exercise of that concession that the natural event arose which prompted the adoption of the challenged precautionary measure, which was issued by the Administration within the proceeding relating to the concession (expediente 1547), since that was the preexisting legal framework.
The foregoing is relevant because it is clear that, irrespective of the nature of that relationship, the purpose of the protective measure (medida precautoria) was solely and exclusively to protect the Colima Superior aquifer, since it was a water resource (recurso hídrico) susceptible to contamination as a result of the work performed by the concessionaire in the area through which it flowed. Thus, the challenged precautionary measure consisted of halting material extraction and processing operations and requesting hydrogeological studies to determine whether it was feasible for the plaintiff company to continue the work in the concession area, all in accordance with the precautionary principle (principio precautorio) analyzed above. It should be noted that, in support of its actions, the Administration invoked articles 219 and 226 of the Ley General de la Administración Publica, which permits the ordinary administrative proceeding to be dispensed with in cases such as this one, where there is a serious and imminent danger to property and persons—the environment and human health—and where irreparable harm could be caused, so that the administrative act (acto administrativo) intended to provide protection may be issued.
Accordingly, this Chamber understands that the actions ordered to determine the potential environmental damage that might have been caused in the concession area did not arise as a consequence of a punitive act (acto sancionatorio), since their purpose was not to impose a penalty on the plaintiff for committing a previously defined administrative violation (infracción administrativa), but rather arose as a consequence of a protective act (acto cautelar), which requires the State to coordinate with the various bodies and entities having jurisdiction over environmental matters in implementing all measures established by the legal system that are intended to protect the water resource. As such, it does not fall within the circumstances established in numeral 308 of the Ley General de la Administración Pública, as the claimant seeks to portray it. Under these circumstances, the Court considers that it was unnecessary to institute an ordinary administrative proceeding for those purposes.
In any event, it is clear that, as a matter of principle, a special law prevails over a general law, and in this specific case, by reason of its subject matter, the Código de Minería (Ley N° 6797) is the special law and prevails over the Ley General de la Administración Pública. That statute contains a specific title (XIII) describing and governing the procedures relating to the exploration or exploitation of mineral resources, and it is through those procedures that the Administration expresses its intent regarding the various applications for concessions for those activities, as well as when those activities are already fully underway. The aforementioned code does regulate the appeal procedure (procedimiento recursivo) applicable to decisions issued by the Dirección de Geología y Minas, the body with jurisdiction over the matter. Current article 94 (formerly article 90) provides as follows: “Decisions issued shall be subject to motions for reconsideration (recursos de revocatoria) and review (revisión) before the Dirección, and to appeal (apelación) before the Ministerio de Economía, Industria y Comercio.
An administrative judicial action (acción contencioso administrativa) may be filed before the Tribunal Contencioso Administrativo against the decision exhausting administrative remedies (agotar la vía administrativa), within two months, unless otherwise provided by this law.” Regarding this provision, it should be clarified that, by virtue of several transformations undergone by the structure of the Poder Ejecutivo between the years 1980 and 1988, specifically in relation to ministerial authority over industry, energy, mining, and environmental matters, the Dirección de Geología y Minas now belongs to MINAET, formerly MINAE. According to the administrative record (expediente administrativo), the plaintiff filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (apelación en subsidio) against resolution N°590, challenged herein, on 6 de agosto del 2001. The motion was supplemented by a written submission dated 8 de agosto del mismo año, in which it requested the following: “We therefore request that the suspension of the processing of beneficiated material be lifted and that my client be allowed to continue processing the materials located in its yards, as well as material it may acquire from other quarries.” (folios 617 y 630 del expediente administrativo).
By resolution N° 703 de las nueve horas treinta minutos del cinco de setiembre del 2001, the Dirección de Geología y Minas denied the request to lift the suspension of extraction and processing operations in the concession area. The concessionaire—the plaintiff herein—appealed that ruling, and by resolution N°R-1726-2001-MINAE, de las nueve horas del nueve de octubre del 2001, the Ministra de Ambiente y Energía rejected the appeal with a concurrent claim of nullity (nulidad concomitante) filed by the claimant against the aforementioned resolution N°703 and ordered the Dirección de Geología y Minas to rule on the motion for reconsideration filed against resolution N°590. It should be added that, a few days later, by resolution N°784 de las nueve horas cuarenta minutos del dieciséis de octubre del 2001—referred to in previous recitals (considerandos)—the aforementioned body modified the precautionary measure and authorized the claimant company to use the crushing system located west of the concession area until 1 de junio del 2002.
Subsequently, by resolution N°077 de las nueve horas del veintiocho de enero del 2002, the Dirección de Geología y Minas ruled on the motion for reconsideration brought against resolution N°590. Taking into account the contents of the studies submitted by the company—one prepared by hydrogeologists Nombre150894 and Nombre150895, and another by hydrogeologists Nombre150901 and Nombre150900—as well as those prepared by SETENA, “Assessment of the environmental damage caused by the mining extraction project of Productos Pedregal S.A.,” by ICAA, “Analysis of environmental damage and other matters resulting from the impact on the aquifer and the violation of protection zones at the Pedregal quarry–Puente de Mulas System,” and even the reports submitted by the Consejo Técnico Asesor en Minería, it ordered that the suspension of exploitation and material-processing operations in the eastern sector of the concession remain in effect (folio 1144 del tomo V del expediente administrativo).
By resolution de las diez horas del veintinueve de abril del 2002, the Ministra de Ambiente y Energía ruled on the appeal against resolution N°590, rejecting it and declaring administrative remedies exhausted (folio 1176). As can be seen, the plaintiff company had an opportunity to exercise its right of defense (derecho de defensa) in accordance with the procedural rules established in the Código de Minería, and in that regard exercised the options afforded by the legal system to present its technical arguments in order to challenge the precautionary measure imposed, all of which were adjudicated. It may be concluded that the fundamental guarantees of due process (debido proceso) required by constitutional case law were satisfied in this case, namely, the right to be heard, the opportunity to submit arguments and evidence, access to information and the record, the right to obtain advice, notice of the decisions adopted, and the right to appeal the decision. Accordingly, the plaintiff’s arguments concerning the apparent violation of due process are rejected, and no absolute nullity (nulidad absoluta) on that ground is found.-
The plaintiff asserts that the grounds (motivo) for resolution N°451, by which its concession was terminated, were its failure to comply with resolution N°590 and resolution N°784. It contends that because the aforementioned resolutions were affected by defects of absolute nullity (vicios de nulidad absoluta), they were ineffective under our legal system. It therefore argues that resolution N°451 lacks legitimate grounds because it attributes to the plaintiff a failure to comply with a measure that was ineffective. These arguments are without merit. Clearly, any absolutely void administrative act cannot be enforced by operation of law, and ordering its enforcement would give rise to liability on the part of the Administration and the official who did so (articles 146.3, 169 and 170 LGAP). In this particular case, the Court has not found that the grounds alleged by the plaintiff in support of the invalidity of resolution N°590 are well-founded; accordingly, the challenged act must be presumed legally valid and enforceable, the latter by virtue of the enforceability of administrative acts (ejecutoriedad de los actos administrativos) (articles 146 and following of LGAP).
Accordingly, resolution N°451 is deemed to have had legitimate grounds, insofar as those grounds consisted of the plaintiff’s failure to comply with the provisions established by the Dirección de Geología y Minas in the precautionary measure set forth in resolution N°590, which, as stated, is presumed valid and effective for all purposes. Consequently, the objections raised in this regard are dismissed.-
The plaintiff argues that Resolution N°451 constitutes an administrative sanction involving termination (sanción administrativa rescisoria). For this purpose, there must be a statutory provision that, prior to the conduct being sanctioned, defines such conduct as an offense and authorizes the sanction. Accordingly, she asserts that, in this specific case, there is a lack of legal grounds because there is no statutory basis for declaring the forfeiture (caducidad) of a concession due to the conduct of disobeying a precautionary order (orden cautelar) suspending extraction activities. Her arguments are without merit. This Court does not share the plaintiff’s position, because it does not consider the act embodied in Resolution N°451 to be punitive in nature. First, had the legislature intended cancellation to constitute a sanction, it would have expressly provided for it in Chapter II of Title XVII, concerning administrative offenses and sanctions (infracciones y sanciones administrativas), which describes the statutory circumstances giving rise to various legal consequences by way of sanction (for example, the imposition of fines).
Moreover, a sanction constitutes a detriment imposed by the Administration upon a natural or legal person as a consequence of having committed unlawful conduct previously defined as such (an offense). The Administration imposes it in the exercise of its inherent punitive authority (potestad punitiva), thereby seeking the welfare of the community through the protection of certain legally protected interests (bienes jurídicos) deemed necessary for maintaining public order, safety, and peace. In this specific case, the Administration’s actions do not fall within the exercise of that sanctioning authority (potestad sancionadora), because this is not conduct defined as an offense; rather, it concerns a right held on a precarious basis (derecho a título precario)—a limited real right over the public domain (derecho real limitado sobre dominio público)—since the State holds absolute ownership of all mineral resources within the national territory (artículo 1 Código de Minería), and, through an exploitation concession (concesión de explotación), authorizes national or foreign natural or legal persons to exploit mineral deposits, subject to the conditions and requirements established by the Código de Minería, its regulations, and special statutes (artículo 12 Código de Minería).
Within the framework of that administrative legal relationship (relación jurídico administrativa), the concession holder is subject to a series of obligations with which it is required to comply, and failure to fulfill them results, by operation of law (de pleno derecho), in cancellation of that limited right. Prominent among these are the obligations relating to environmental protection; accordingly, the relevant portions of the following provisions of the Código de Minería are transcribed:
Article 34. “The holder of an exploitation concession shall be required to:
...
ch) Prepare a comprehensive environmental impact study (estudio de impacto ambiental) of the exploitation process that satisfies the requirements set forth in artículo 97; and comply with the rules governing environmental pollution and the restoration of renewable natural resources.
...
...
ch) If the statutory and regulatory provisions governing environmental pollution and the restoration of renewable natural resources have not been complied with.” “Article 101 (previously 97). Holders of an exploration permit or an exploitation concession are required to comply with all statutory and regulatory provisions and requirements concerning environmental pollution and the restoration of renewable natural resources, and with the specifications and obligations relating to environmental protection set forth in the granting resolution and in this law.” “Article 102 (previously 98). Any action, practice, or operation that degrades the natural environment so as to render its basic elements, particularly air, water, and soil, unusable for their intended purposes is prohibited.” (boldface does not appear in the original).
A harmonious interpretation (interpretación armónica) of these provisions in relation to artículo 50 of the Constitution confirms beyond any doubt that, all the more so within a concession relationship, the environment constitutes a paramount interest that takes precedence over any private interest; its protection is mandatory, and all actions that may damage that legally protected interest are prohibited. Any conduct by a concession holder that is contrary to that paramount interest and fails to comply with measures adopted to protect it gives the State the authority to cancel the concession, insofar as the State owns all mineral resources within the national territory and also has a duty to guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment, as mandated by artículo 50 of the Constitución Política in conjunction with artículo 21 (right to health).
Of course, to safeguard due process (debido proceso), the special procedure established in the final paragraph of the current artículo 67 of the Código de Minería (previously artículo 63) must be followed. Under that procedure, the Dirección de Geología y Minas conducts a study and grants the concession holder a period within which to submit its explanations or fulfill its obligations. The concession holder’s actions are subsequently reviewed and, if deemed appropriate, the matter is referred to the Minister. The Minister reviews the matter and decides whether to grant an additional period not exceeding three months; otherwise, the Dirección issues the cancellation resolution. That is what occurred in the case under review: the concession holder failed to comply with the precautionary measures (medidas precautorias) suspending the work that had been imposed by the Dirección de Geología y Minas to protect the Colima aquifer (see report in memorandum DGM-DC-399-2002 at folio 1372 of volume VI of the administrative record and opinion in memorandum DGM-OD-644-2002 at folio 1404 of the same volume).
This noncompliance was established because the plaintiff subsequently extracted and processed material, which she has not denied in these proceedings and, indeed, openly acknowledges when arguing that, at that time, no provision defined noncompliance with a precautionary measure as conduct subject to the “sanction” of cancellation. In this case, the aforementioned procedure was followed, and it was decided to cancel the concession that had been granted to the plaintiff company. From a substantive legal standpoint, the plaintiff’s failure to comply with the precautionary measures protecting the environment constituted sufficient grounds, supported by statutory and constitutional law, to cancel the exploitation concession right. Whatever reasons the plaintiff may have had for violating those measures do not constitute actions supported by the legal system; consequently, her arguments must be rejected, as they hereby are.-
In the plaintiff’s view, under the principles of appropriateness and proportionality (principios de adecuación y proporcionalidad), when enforcing an act, the Administration must adopt the measure that accords with its content and is sufficient to secure the intended purpose. She states that, in this specific case, when faced with noncompliance with the precautionary measure, the Administration should have assessed the nature of the noncompliance, considering that: use of the material did not involve blasting at the working face; the activities consisted of processing material that had been extracted from the western sector before the suspension of operations; no encroachment upon the aquifer was observed in that sector; the concession holder had repeatedly pointed out the need to process material in order to fulfill the public works underway when the precautionary measure was adopted; and no environmental damage resulted from disobedience of the suspension.
She further contends that, in accordance with the precautionary measure whose compulsory enforcement was sought, the Administration should have evaluated the option that would cause the least possible harm while continuing to protect the water resource. She concludes that, had it done so, other enforcement measures could have been adopted, such as seizure of property, closure of establishments, and so forth, but not a termination sanction capable of affecting families and causing losses and damages. These arguments are inadmissible. The plaintiff seeks to characterize the cancellation of the concession (Resolution N°451) as though it were a means of enforcing Resolution N°590; that is, as though it were the action through which the Administration obtained compulsory enforcement of that precautionary act (artículos 146 and following of the LGAP). Nevertheless, in light of its characteristics, Resolution N°451 is not merely an executive enforcement action (actuación de naturaleza ejecutiva); it is an administrative act (acto administrativo) independent of the precautionary measure, with its own grounds, content, and purpose, and it is duly substantiated.
It is a final act terminating the administrative legal relationship arising from the concession right (a limited real right), issued because of the concession holder’s failure to comply with the provisions governing environmental pollution and the restoration of renewable resources—that is, environmental protection, which is a paramount interest of constitutional and international rank—and it requires prior compliance with the procedure established in artículo 67 of the Código de Minería. Accordingly, although the grounds for Resolution N°451 consist of the plaintiff’s admitted failure to comply with the measures established in Resolution N°590 (see official letter N°DC-399-2002 dated 21 de junio del 2002), this does not make it a means of enforcing the latter resolution; therefore, the provisions governing the enforceability of acts (ejecutoriedad de los actos) do not apply. From this standpoint, the cancellation issued by the Dirección de Geología y Minas was not arbitrary conduct, because it resulted from the plaintiff’s own failure to comply with the measures adopted by the Dirección de Geología y Minas through Resolutions N°590-2001 and 784-2001 for the protection and conservation of the environment, which were based on the precautionary principle (principio precautorio) and were not complied with by the plaintiff. Consequently, the arguments advanced in this regard are rejected.-
Although it is true that, in the complaint initiating the action, the plaintiff also requested the annulment of decisions (resoluciones) N°77 of 9:00 a.m. on 28 January 2002, issued by the Directorate of Geology and Mines, R-234-2002-MINAE, of 10:00 a.m. on 29 April 2002, issued by the Minister of Environment and Energy, N°784-2001 of 9:40 a.m. on 16 October 2001, N°482-2002 of 11:00 a.m. on 31 of 2002, issued by Dirección4247, and N°R-388-2002-MINAE of 9:40 a.m. on 19 September 2002, issued by the Minister of Environment and Energy, it did not present arguments in its formal submission seeking to substantiate the defects rendering those acts invalid, and challenged only decisions N°590-2001 of 3:30 p.m. on 3 August 2001 and N°451-2002 of 1:10 p.m. on 16 July 2002, issued by the Directorate of Geology and Mines. Accordingly, the claim seeking annulment of the aforementioned acts must be denied.-
The plaintiff argues that the challenged acts suffer from multiple defects of absolute nullity (nulidad absoluta) and that, therefore, the State bears full liability, entitling the plaintiffs to compensation for the damages caused by being subjected to the effects of those acts. These arguments are without merit. Since the claimant sought compensation for damages contingent upon a possible declaration that the challenged administrative acts (actos administrativos) were null and void, and since this authority has not declared them as such because this Chamber does not find that they suffer from the defects alleged in these proceedings, this part of the complaint must be dismissed because it is ancillary to the principal claim for annulment. In any event, the plaintiff company has acknowledged in these proceedings that it failed to comply with the measures ordered by the Administration in decision N°590-2001 of the Directorate of Geology and Mines, and, in such circumstances, the claim for compensation could not be granted, insofar as one of the grounds excluding administrative liability would apply here, namely, the fault of the injured party (culpa de la víctima).-
Counsel for the State raised the time-bar defense (defensa de caducidad) and the defenses of lack of standing (falta de legitimación activa) and lack of legal entitlement (falta de derecho). With regard to the first, it should be noted that, although the State raised that defense (folio 786 of volume I of the judicial case file), decision N° 439-2004, issued by the Second Section of this Court, ruled as follows: “... I) The defendant raised only the preliminary defense of lack of standing; nevertheless, when the Court gave the parties an opportunity to be heard regarding it, in an order issued at thirteen hours and twenty-seven minutes on the eighteenth of May of this year, it also referred to the time bar (folio 745).- The foregoing constitutes an evident error, since this latter issue was not raised, which requires that the cited decision be vacated in that respect.” Counsel for the State did not appeal that ruling.
Subsequently, by an order issued at ten hours and twenty minutes on the twenty-ninth of October, two thousand four (folio 810 of volume II of the judicial case file), the complaint was deemed answered in a timely and proper manner, and the defense of lack of legal entitlement was deemed raised. Thereafter, in a pleading filed on 15 November 2004, the State’s representative advised the Court that this Court had failed to address the time-bar defense and filed a motion for reconsideration with an appeal in the alternative (revocatoria con apelación en subsidio) against the order issued at ten hours and twenty minutes on the twenty-ninth of October (folio 813 of volume II of the judicial case file). Nevertheless, by decision issued at fourteen hours and thirty minutes on the nineteenth of January, two thousand five (folio 816), the Court denied the motion for reconsideration, referring the appellant to this Court’s ruling in the aforementioned decision N°439-2004, while also denying the alternative appeal because that means of challenge was unavailable.
In accordance with the foregoing, it is clear that the issue was analyzed and reviewed at the proper time and, therefore, the discussion may not be reopened because it is a matter barred by procedural preclusion (preclusión). Consequently, no ruling is made on the time-bar defense.- With regard to the defense of lack of standing, this Chamber considers that it must be sustained as to the companies Asfalto Pedregal S.A., Bloques Pedregal S.A., Concretos Pedregal S.A., Constructora Pedregal S.A., Corporación Pedregal S.A., Quebradores Pedregal S.A., Transporte Pedregal S.A., and Servicios y Acarreos Belén S.A., and denied as to Productos Pedregal S.A. Indeed, as the State’s representative argues, according to the evidence contained in the administrative case file (folio 151 of volume I of the administrative case file), the only legal entity that could have standing in these proceedings to request annulment of the challenged acts, recognition of its individualized legal status (situación jurídica individualizada), and compensation for damages is Productos Pedregal S.A., because it holds the concession to operate the quarry at Tajo Pedregal.
The same is not true of the other companies that appeared in these proceedings, because they did not establish that they held such status, and it is evident that the acts challenged in this dispute strictly concern the legal relationship that arose from the repeatedly mentioned concession. In this regard, the Court considers that the remaining companies lack a direct interest in bringing an action concerning the claims asserted; at most, they could have been admitted as supporting intervenors (coadyuvantes) in these proceedings, but they were not. Accordingly, the arguments presented in an attempt to establish possible standing based on an alleged commercial relationship among the various companies involved in the mining operations at the quarry in question are without merit and must be rejected, because the fact remains that Productos Pedregal S.A. is the sole concession holder for that activity.
Consequently, the defense of lack of standing is denied as to Nombre150891 . and sustained as to the others. Finally, the defense of lack of legal entitlement must be sustained because, as follows from the preceding recitals (considerandos), Nombre150891 . had no legal entitlement to the relief sought; consequently, the complaint must be dismissed.-
In view of the ruling issued, pursuant to article 98 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, in relation to section 103 of the same legislation and section 221 of the Código Procesal Civil, the plaintiff is ordered to pay both categories of costs (ambas costas) of this action.-
POR TANTO
The defense of lack of standing is sustained as to the companies Asfaltos Pedregal S.A., Bloques Pedregal S.A., Concretos Pedregal S.A., Constructora Pedregal S.A., Corporación Pedregal S.A., Quebradores Pedregal S.A., Transportes Pedregal S.A. and Servicios y Acarreos Belén S.A. The defense of lack of legal entitlement is sustained as to Nombre150891 .. Consequently, the complaint is dismissed in its entirety. Both categories of costs of this action shall be borne by the plaintiff. Let notice be served.- Nombre15131 .
Eduardo González Segura Nombre5243
PROCESO: ESPECIAL MINERO ACTOR: Nombre150891 . Y OTROS DEMANDADO: EL ESTADO Nº 53-2009 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN NOVENA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A, a las quince horas veinte minutos del treinta de junio del dos mil nueve.- Proceso especial minero promovido por Productos Pedregal S.A., con cédula de persona jurídica número CED60080; Asfaltos Pedregal S.A., cédula de persona jurídica número CED31656; Bloques Pedregal S.A., cédula de persona jurídica número CED60082; Concretos Pedregal S.A., cédula de persona jurídica número CED60081; Constructora Pedregal S.A., cédula de persona jurídica número CED119217; Corporación Pedregal S.A., cédula de persona jurídica número CED119218; Quebradores Pedregal S.A., cédula de persona jurídica número CED22952; Transportes Pedregal S.A., cédula de persona jurídica número CED119219 y Servicios y Acarreos Belén S.A., cédula de persona jurídica número CED119220, todas representadas por su apoderado generalísimo sin límite de suma, Nombre150892 , mayor, casado, empresario, vecino de Belén, cédula número CED111300, contra El Estado, representado por el Procurador Julio Jurado Fernández, mayor, casado, abogado, vecina de San José, cédula de identidad número CED48253.-
RESULTANDO
1-Que fijada en definitiva la cuantía de este asunto como inestimable (folio 810), con base en los hechos que expone y las citas legales aducidas, la demanda es para que en sentencia se declare: "a.- Se anulen por manifiesta infracción al Ordenamiento Jurídico Administrativo, las resoluciones impugnadas, así como cualquier otro acto administrativo o actuación material, derivadas o en conexión con éstas; b.- Se reconozca la situación jurídica individualizada de la actora, Productos Pedregal, s.a.(sic) como concesionaria en los términos originalmente definidos mediante la resolución mencionada en el hecho 7 de esta demanda; c.- Se ordene la indemnización de los daños y perjuicios que las resoluciones ocasionaron a las actoras en los términos liquidados en esta demanda o los que sean probados en la fase probatoria; d.- Se condene en ambas costas al Estado." (folio 350).-
Redacta el Juez González Segura.
CONSIDERANDO
De importancia para la resolución de este asunto, se tienen los siguientes:
(fig. n° 1). OBSERVACIONES HECHAS EN EL CAMPO. 1. Pozos de captación del ICAA. El mismo existe desde hace más de diez años y la galería se localiza aproximadamente a un metro del suelo. Actualmente esta inmerso dentro de área de la planta procesadora y carece de las medidas protectoras que aseguren la calidad del agua (vulnerabilidad a filtración de aguas superficiales y químico e hidrocarburos provenientes de la maquinaria existente en dicha planta). 2. Primer Frente de extracción. Ubicado al extremo Este de la concesión. Se observó un frente de remoción de material reciente, con taludes de 15 a 20 metros de altura y en los niveles inferiores de dicho talud se observó el afloramiento del manto acuífero, con un caudal regular que fue drenado o encausado en dirección al Río Virilla, lo que podría evidenciar efectivamente el rompimiento del nivel freático producto de las labores de remoción.
Es importante mencionar que a lo largo de la base del talud por sectores, se observa zanjas completamente cubiertas de material adquiriendo una consistencia suanposa poniendo en evidencia la saturación del agua en el área. Diagonal a este mismo frente es evidente la presencia de un relleno de dimensiones considerables (tomamos como medida de profundidad el hundimiento de piernas de los funcionarios de la D.G.M., estas se aproximan a 55 centímetros). 3 Áreas de Protección. Se observó la alteración de la zona de protección establecido en el artículo 33 inciso a) de la Ley Forestal 7575. Así mismo la siembra reciente de 41 árboles de Laurel de la India y tres de Cedro sobre un relleno a la margen izquierda. 4. Segundo frente de extracción. Ubicado al extremo Oeste de la concesión. Según lo manifestado por el concesionario es el frente actual de extracción. En sus perfiles se observó el afloramiento de las ignimbritas de Puente Mulas el cual representa un acuicierre (según el geólogo regente de la concesión).
En este no se observa intervención en el manto acuífero. Se realizaban labores de arranque de material. Adicionalmente, se emitieron las siguientes conclusiones y recomendaciones: CONCLUSIONES. 1. De las observaciones se desprende la afectación del acuífero Colima Superior en el sector Este del área concesionada. 2. De acuerdo al artículo 33 inciso a) de la Ley Forestal 7575 se afectó la zona de protección. 3. Incumplimiento del artículo 8 y 11 de la Ley de Biodiversidad 7788, todo lo anterior pone de manifiesto el impacto Ambiental negativo trayendo consigo una externalidad negativa. RECOMENDACIONES: 1. Para comprobar la información suministrada a esta Dirección respecto a la realidad in situ y determinar exactamente el área afectada, la Dirección de Geología y Minas procederá a la comprobación de cotas de los niveles de explotación y las medidas de avance de los frentes de explotación, verificación del punto de rompimiento del acuífero, determinación de las áreas suanposas revisión de programa de explotación versus últimos informes de labores y otros estudios técnicos presentados a la D.G.M., para lo cual la empresa deberá nombrar un topógrafo a efecto que la comprobación se realice en forma conjunta. 2.
La empresa deberá suministrar la caracterización del acuífero en el área de la concesión, estudio hidrogeológico y determinación de los niveles freáticos tomando en consideración la irregularidad del acuífero en la zona, para determinar las cotas mínimas de extracción del material en la concesión. 3. La Nombre3456 y el ICAA, deberán valorar el daño ambiental producto de la afectación del acuífero y de la violación de las zonas de protección, así como cualquier otro daño que estimen conveniente. 4. Se recomienda la suspensión inmediata de labores de explotación y procesamiento de materiales en la empresa Pedregal S.A. hasta tanto la misma cumpla con lo recomendado en los puntos 1 y 2.” (folios 602 a 605 del tomo III del expediente administrativo).
Se tiene como no acreditado en autos lo siguiente: 1) Que a la fecha de la adopción de la resolución N°590-2001, dictada por la Dirección General de Geología y Minas, existían elementos que permitían descartar, con absoluta certeza científica, que dado el afloramiento del acuífero Colima Superior, dicho recurso hídrico no estaba en riesgo de ser afectado por la actividad de explotación minera desplegada por la empresa actora en la zona concesionada (los autos).-
En sustento de sus pretensiones establecidas en el libelo de demanda, la actora plantea lo siguiente: Que el 17 de marzo de 1983, Nombre150891 . presentó ante la Dirección de Geología y Minas, solicitud de explotación de una cantera ubicada en los terrenos propiedad de la empresa para la extracción y proceso de materiales para la construcción, tales como agregados de concreto y materiales para la construcción de carreteras. Que el 2 de mayo de 1983, la empresa presentó ante la misma oficina, el documento denominado "Declaración Preliminar de Impacto Ambiental - Solicitud de explotación de una Cantera según expediente N°. 1547 del Registro Minero". En el mencionado documento se circunscribió el área en el que se llevaría a cabo la extracción minera, y también se señalaron los potenciales efectos ambientales que se producirían sobre los elementos naturales. En dicho documento se indicó lo siguiente: "la explotación de esta cantera se realizará dejando un margen de seguridad de 1 metro sobre el límite inferior de la actual explotación, de tal forma que se mantendrá una cobertura de 3 metros sobre las capas freáticas en el área del proyecto.
(...) El cambio topográfico producto de la extracción a cielo abierto de grandes volúmenes de material, es prácticamente el único factor ambiental de carácter permanente que no puede ser evitado en una explotación de este tipo." Que adicionalmente a modo de aclaración se señaló: "Con base en el análisis del hidrograma del pozo AB-738 (ver red de flujos) se determinó que la oscilación estacional del nivel piezométrico en el área del tajo, es del orden de los 2.5 metros. La capa de protección se estableció a 3 metros por encima del nivel promedio de oscilación (diciembre 1982), de tal forma que con las oscilaciones estacionales del nivel piezométrico, la zona de protección propuesta tendrá un espesor variable entre 1.75 metros y 4.25 metros de manera que la cobertura promedio será de 3 metros." Manifiesta que por todo ello, la cota máxima de explotación se estableció en 871 msnm. Que la Dirección de Geología e Hidrocarburos, Registro Nacional Minero, mediante resolución de las 15:50 horas del 10 de noviembre de 1986, dispuso así: "... de acuerdo con el informe rendido por la Comisión Gubernamental de Control sobre los Estudios de Impacto Ambiental de las Actividades Mineras mediante memorandum de fecha nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y seis en el cual se comunica que en Sesión #GCC-EIA-91 se procedió a la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental presentado para la concesión de Explotación Minera # 1547 ..." Que mediante acuerdo del Poder Ejecutivo N° 27-83, de las 10 horas del 5 de setiembre de 1983, se otorgó la concesión sobre cantera por un plazo de 25 años a la empresa Productos Pedregal S.A..
Que durante el año 1991, se produjo un afloramiento de agua al pie de uno de los taludes, dado que en el área se encuentra una zona de descarga de las aguas subterráneas que desembocan en el Río Virilla, lo cual se había hecho del conocimiento de la Dirección de Geología y Minas, al momento de obtenerse la concesión. Que dicho afloramiento de las aguas subterráneas se produjo cuando aún no se había alcanzado la cota mínima de explotación señalada en el estudio indicado antes, el cual había sido debidamente aprobado por la Dirección de Geología y Minas. Que en conjunto con el Geólogo Luis A. Chavarría, de la Dirección de Geología y Minas, funcionarios de Acueductos y Alcantarillados propusieron a la empresa concesionaria excavar una zanja en el terreno de su propiedad, con el fin de inducir el flujo subterráneo hacia ella, y se lograra aprovechar esas aguas para sus funciones. Que el AyA excavó una zanja en la parte baja del frente de explotación y una tubería subterránea para conducir el agua a la Estación de Puente de Mulas, donde recibe un tratamiento por cloración, para luego ser bombeada al sistema de acueductos urbanos del Gran Área Metropolitana.
Que una vez puesta en operación la galería de conducción de las aguas, continuamente funcionarios del AyA visitaron las instalaciones de las actoras para tomar muestras de agua, evaluación de la tubería y demás actividades de mantenimiento mínimo. Que durante más de 11 años de estar en operación la galería, las actoras nunca fueron apercibidas de algún problema de operación, contaminación de las aguas o cualquier otra irregularidad. Que en 1994 las empresas actoras desarrollaron una estructura productiva, alrededor de su ubicación en torno al área concesionada, y que ello les generó altos índices de productividad y una importante cantidad de puestos de trabajo. Que al acercarse la explotación al límite este de la concesión, se produjo un nuevo afloramiento de agua, luego del cual, ninguna autoridad -Geología y Minas, AyA o SETENA- definió una zona de protección a pesar de las diversas visitas de funcionarios que se produjeron antes, durante y después del afloramiento.
Que en el curso de la explotación de la cantera fueron múltiples los informes anuales sometidos a revisión de la autoridad minera, consignando en una tabla un resumen de los informes y de la cronología de las inspecciones técnicas realizadas por la Dirección de Geología y Minas. Que en ningún caso, producto de esas evaluaciones, se advirtió a la empresa la necesidad de guardar áreas de protección en la margen del río Virilla o en cualquier otra zona del tajo. Que en el propio expediente administrativo, a folio 576, consta el oficio DGM-OD-198-2011, en el cual se indica que: "Debido a la antigüedad de la explotación, no existe una zona de protección del río, pues todo fue explotado y la cobertura eliminada ...". Que en el mes de julio del 2001, se reportaron múltiples problemas de salud en un sector de la población capitalina, los cuales fueron relaciones posteriormente con el suministro de agua potable.
Dentro de esa población se encontraba la abastecida por el AyA mediante las aguas procesadas y bombeadas desde Puente de Mulas. Que los estudios encontraron la existencia de una altísima contaminación bacteriológica en las aguas, y que según denuncia planteada por el Presidente Ejecutivo del AyA, dicha situación fue atribuida a las actividades de explotación de la cantera por parte de la empresa actora. Que contrariamente a lo anterior, la Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud, en oficio DPAH-771 del 23 de julio de 2001, señaló que el sistema de Puente de Mulas capta agua de dos puntos: un pozo ubicado en la propiedad del Tajo Pedregal y de la Fuente Zamora, calificando como vulnerable a ésta última, pues está expuesta a contaminarse fácilmente, según las inspecciones sanitarias realizadas en el sitio por el personal de esa Dirección. Que producto de la denuncia pública que hiciera el Presidente Ejecutivo del AyA, existía una enorme presión de los medios de comunicación y de la opinión pública, para que se sancionara a la concesionaria.
Que bajo la influencia de ese ambiente, y en una intempestiva visita de campo, mediante resolución N°590 de las 15:30 horas del 3 de agosto del 2001, la Dirección de Geología y Minas ordenó la suspensión total de las labores de explotación y procesamiento de material de cantera. Que con posterioridad se pudo comprobar científicamente que la contaminación de las aguas de Puente Mulas no pudo haber sido ocasionada por las actividades productivas de las actoras, en vista de la interacción de agentes infecciosos (patógenos fecales), en el brote de diarrea que se dio en los usuarios del servicio de agua potable. Que se comprobó que dichos patógenos no estaban presentes en el agua de la Fuente Zamora, ni tampoco pudieron haberse generado por las actividades de las empresas en la zona aledaña a la fuente, lo cual llegó a ser admitido por el propio Presidente Ejecutivo del AyA. Que según los datos de Nombre150896 y Agudelo (2001), expertos en hidrología contratados por la Dirección de Geología y Minas, se acreditó, entre otras cosas, que el recurso hídrico no ha sufrido desmedro alguno en su constitución físico química como producto de la actividad de las actoras, y que, en general, los niveles cuantitativos y cualitativos del recurso hídrico se mantienen inalterables.
Que de acuerdo con los estudios hidrogeológicos aportados a la Dirección de Geología y Minas, determinaron la existencia de sitios donde la explotación es claramente viable, y otros que requerían mayores estudios. Que fueron planteadas diversas gestiones tendientes a obtener la revocatoria total o parcial de la resolución N°590, sin embargo, fueron rechazadas ilegítimamente en su totalidad. Que al momento de disponerse la suspensión inmediata de las labores de explotación, la actora mantenía múltiples compromisos contractuales con diversos entes públicos para el desarrollo de las varias obras públicas, que detalla en un cuadro. Que en todos los casos existían plazos de entrega definidos, garantías de cumplimiento rendidas hasta por la suma de ¢162.680.872,50 y $301.206,56 y urgencia de cumplir en tiempo con la entrega de las obras. Que ante tal circunstancia, la actora realizó una ponderación de intereses en juego y decidió aprovechar un material ya extraído del tajo antes de la resolución N°590, y procesarlo para su aprovechamiento en las mencionadas obras públicas.
Que la actividad de extracción del material no causó daño ambiental alguno, como tampoco lo causó la actividad productiva de las actoras. Aduce que lo que se ocasionó fue el impacto ambiental negativo previsto desde el inicio de las labores de extracción, una vez obtenida la concesión minera. Que durante el período del 1 de agosto del 2001 al 30 de noviembre del 2003, las actoras dejaron de percibir utilidades netas por la suma de $9.794.000,00 USD, suma que corresponde al promedio de utilidades netas dejadas de percibir durante los 28 meses que transcurrieron desde el 1 de agosto del 2001 al 30 de noviembre del 2003. Que se le ocasionó un grave daño inmaterial a las actoras, por la lesión a su imagen, producto de la masiva difusión de la problemática en medios de comunicación colectiva y las dificultades financieras que el impedimento de explotación del tajo ha traído ha traído a las empresas.
En cuanto a los argumentos de fondo, plantea que la resolución N°590 de la Dirección de Goelogía y Minas es una medida cautelar de naturaleza administrativa, siendo el motivo de su dictado la supuesta contaminación del acuífero Colima Superior en el sector este del área concesionada. Alega que la citada resolución adolece de vicios de nulidad absoluta, por los siguientes aspectos: violación a los principios generales del Derecho Público de razonabilidad y proporcionalidad, violación del principio precautorio, violación del debido proceso y carencia de motivo. Por otra parte, señala que toda medida cautelar debe ser necesaria, idónea y proporcional. Que en el caso de la resolución N°590 la necesidad es relativa, por cuanto una más ponderada evaluación de los hechos y de la información disponible hubiese permitido que se adoptara una decisión `que no fuera la de ordenar, de forma intempestiva y arbitraria, la paralización de las actividades de extracción y procesamiento de material.
De igual manera, aduce que de haberse considerado lo dicho en el oficio DPAH-771 del 23 de julio del 2001, de la Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud, es probable que las medidas de mitigación del riesgo de daño al Acuífero Colima y de contaminación de la Toma Zamora, hubiesen sido otras. Manifiesta que según el estudio técnico preparado por el Dr. Nombre150898 , que aporta como prueba, con la información técnica disponible al momento de adoptarse la resolución N°590, era posible encontrar medidas alternativas menos lesivas para las actoras, sin que ello conllevara desproteger el recurso hídrico. Concluye que la medida adoptada no puede entenderse como una medida necesaria. En relación con la idoneidad de la medida, indica que tal y como se explica en el estudio del Dr. Nombre150898 , al momento de adoptarse la medida, la explotación en el tajo involucraba un frente de explotación de no menos de 1000 metros lineales de extensión, por lo que bien pudo ponderarse como alternativa, impedir la explotación en las porciones en las que existían riesgos potenciales de afectación o impacto negativo al acuífero, no así en la totalidad del frente de explotación.
Hace ver que la propia resolución N°590 estableció que no se evidenciaba un impacto ambiental en el acuífero en la zona en que se realizaba la extracción, al momento de la visita. Cuestiona el por qué se impidió de forma absoluta la extracción en todo el frente de explotación sin argumento alguno. Menciona que las labores de procesamiento involucran un amplio sector de la concesión, por lo que tales actividades, como un todo, no estaban en posibilidad de ser el agente contaminante, no sólo porque durante muchos años se realizaron sin que el AyA detectara infección alguna, sino también por lo establecido en el oficio DPAH-771 del 23 de julio del 2001 del Ministerio de Salud. En su criterio, las medidas de contingencia pudieron ser menos lesivas, ordenando la paralización de aquellas actividades más cercanas a Fuente Zamora, mientras se realizaba una evaluación más profunda. Sostiene que al tomarse aquella medida, sin antes ponderarse los diversos intereses involucrados al acordar la suspensión de la ejecución, se adoptó una medida inidónea.
Cita un extracto del estudio realizado por el Nombre150898. , en el cual manifiesta que lo más lógico era que la recomendación del informe de la DGM, estuviera encaminado a limitar las labores de extracción y procesamiento del material en un espacio geográfico, dentro del área del proyecto, donde se minimizaran los posibles riesgos. Concluye que al adoptarse una decisión excesivamente lesiva a los intereses involucrados -de las actoras y de los trabajadores y sus familias-, la medida es inidónea, y en consecuencia, ilegítima. Por último, en cuanto a la proporcionalidad, aduce que la medida resultó desproporcionada, en el tanto impidió, en forma absoluta, la continuidad de las labores extractivas en un frente de explotación de más de 1000 metros lineales de extensión, así como de las labores de beneficiamiento, aún cuando no se daban en las cercanías de la Fuente Zamora o del afloramiento en el sector este.
Que de acuerdo con el estudio ya citado, la explotación que se estaba realizando en el sector oeste, al momento de la medida, no comprometía el Acuífero Colima Superior ni la Toma Zamora. Indica que la propia DGM requirió a la concesionaria evaluaciones hidrogeológicas, las cuales vinieron a confirmar lo que refirieron los propios funcionarios de la DGM en el oficio DGM/DC 803-2001, es decir, que la extracción en el segundo frente de explotación ubicado en el sector oeste, no comprometía el recurso hídrico, ni la calidad del agua de la Toma Zamora. Reprocha que a pesar de lo anterior, la DGM, de forma irreflexiva y arbitraria, mantuvo su decisión de impedir en su totalidad la explotación. Plantea que la DGM dejó de lado la recomendación contenida en el punto 4 del aparte de recomendaciones del oficio DGM/DC 803-2001, en el sentido de mantener la suspensión hasta que se realizaran los estudios de hidrogeología, los cuales fueron aportados oportunamente.
Finaliza este argumento señalando que, en consecuencia, la decisión adoptada mediante la resolución N°590 es absolutamente nula, por estarse frente a una medida innecesaria, inidónea y desproporcionada. Respecto de la aplicación del principio precautorio, cita un extracto de la resolución número 2806-98 de la Sala Constitucional, en la cual se hace referencia al llamado principio precautorio, Pro Natura o de la Evitación Prudente. En el mismo sentido afirma que existe un documento denominado "Criterios de la Comisión Europea para la aplicación del Principio de Precaución", cuyo enfoque consiste en subordinar el principio mencionado a un procedimiento de toma de decisiones basado en el análisis de riesgo. Indica que tanto para la Sala Constitucional, como para la Comisión Europea, las medidas sustentadas en el principio Precautorio, son medidas temporales (cautelares), por lo que, hasta tanto no exista certeza científica de la posibilidad de evitar el daño ambiental, será posible adoptar medidas de abstención, pero tales medidas quedan sujetas a revisión, a la espera de nuevos datos científicos.
Alega que la decisión que se adopte debe ser proporcional al nivel de protección elegido, y que en el presente asunto es excesiva, por cuanto intenta alcanzar un riesgo cero. Estima que en el caso bajo examen, se optó por una prohibición total de extracción y procesamiento, impidiendo la continuidad de actividades productivas directamente dependientes de la explotación minera, no cumpliéndose con el procedimiento de evaluación del riesgo, por lo que se omitió ponderar la proporcionalidad y la evaluación económica del costo/beneficio de la decisión tomada. Argumenta que a pesar de haberse hecho llegar al expediente información técnica concluyente, se mantuvo la decisión unilateralmente adoptada, haciendo aún mayor los costos económicos y sociales de la medida. Agrega que no sólo se ordenó la suspensión de labores extractivas, sino de toda labor de procesamiento, por lo que no se pudo utilizar los quebradores instalados en el sector.
Finalmente, señala que si bien correspondía a la concesionaria aportar información científica para hacer una evaluación del riesgo más completa, una vez aportada ésta, se mantuvo sin razón la medida, la cual ya inicialmente era inidónea y desproporcionada, todo lo cual conduce a que la resolución N°590 violó el principio precautorio, y por ende, está viciada de nulidad absoluta. En cuanto al debido proceso argumenta que si bien la resolución N°590 tuvo como objeto la adopción de una medida cautelar, y que para ello no se requiere un procedimiento previo, cuando se tuvo por probado un daño ambiental producto de conductas de la actora, sí debió haberse seguido un procedimiento ordinario administrativo en que se le diera oportunidad de defensa. Aduce que la resolución N°590 sustenta el procedimiento seguido en un supuesto de urgencia, y como derecho invoca los artículos 219 inciso 1) y 226 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, sin embargo, plantea que ese sustento jurídico no aplica para establecer la existencia de un daño ambiental, la responsabilidad de la actora por tal daño ambiental, la invasión de zonas de protección y el daño ambiental con motivo de esa invasión.
Que al no haberse dado la oportunidad de discutir eso en un procedimiento administrativo, se le ubicó en un estado de indefensión, lo cual ocasiona la violación del principio del debido proceso, y por lo tanto, la nulidad del acto impugnado. Aduce que hay una falta de motivo de la resolución N°590. Al respecto plantea que la resolución N°590 vino a establecer la existencia de conductas generadoras de un supuesto daño ambiental, pero que al no haberse delimitado ninguna zona de protección al amparo del artículo 33 de la Ley Forestal, no es posible establecer un daño ambiental en vista de su irrespeto. Señala que en estricto sentido lo que se produjo fue el impacto ambiental que la propia Administración conocía que podía darse, al momento de otorgar la concesión minera. Cita un extracto del estudio del Nombre150898. , haciendo ver que la Administración confunde los términos impacto ambiental y daño ambiental, y que por ende, la tercera recomendación en relación a una solicitud a la Nombre3456 y AyA para valorar el daño ambiental, induce a confusión, pues se está concluyendo, a priori, que se trata de un daño, sin que antes se investigue y se evalúe en forma científica.
Agrega que conforme al artículo 9 de la Ley de Aguas, el afloramiento de aguas con motivo de explotación minera, es un impacto no solo esperado sino legalmente admitido. Al amparo de esa norma, cuestiona cómo pudo estimarse que los afloramientos sobrevenidos, aún estando por encima de la cota establecida en el estudio aprobado por la DGM, son un daño ambiental. Arguye que por estas razones, la resolución impugnada carece de motivo, y por ello es absolutamente nula, de acuerdo con la Ley General de la Administración. Por otro lado, acusa la nulidad de la resolución N°451 de las 13:10 horas del 16 de julio 2002. En ese sentido plantea que la medida adoptada por la Administración, mediante la cual pretende extinguir el derecho real administrativo declarado en favor de Productos Pedregal S.A., tiene como naturaleza jurídica la de una sanción administrativa rescisoria, por lo que son aplicables los límites establecidos por el ordenamiento, al ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria.
Alega que la citada resolución adolece de vicios de nulidad absoluta, por los siguientes aspectos: falta de motivo, atipicidad de la conducta sancionada y violación de los principios de adecuación y proporcionalidad. Alega una falta de motivo de la resolución N°451. Hace ver que la DGM decidió extinguir la concesión debido al incumplimiento de las resoluciones N°590 y N°784, sin embargo, señala que esa cancelación resulta improcedente, por cuanto las resoluciones mencionadas adolecen de vicios de nulidad absoluta. En ese sentido, afirma que de conformidad con los artículos 146.1 y 3 de Ley General de la Administración Pública, la ejecutoriedad de esas decisiones era jurídicamente inexistente, e incluso prohibida. Citando extractos de doctrina, indica que al adolecer la resolución N°590 de vicios de nulidad absoluta, de forma congénita carece de eficacia, es decir, su ejecución es calificada como prohibida por el ordenamiento.
Que el hecho de hacer valer la resolución N°590 por la vía de la extinción de la concesión, declarada en la resolución N°451, genera de forma automática la responsabilidad de la Administración, con base en los numerales 169 a 172 de la Ley General de la Administración Pública. Concluye que la resolución N°451 presenta una nulidad, por cuanto carece de motivo legítimo, al imputar a la actora el incumplimiento de una medida ineficaz (res. N°590). Argumenta que existe una atipicidad de la conducta en la resolución N°451. Reitera que la resolución mediante la cual se decide la extinción de un derecho real administrativo, tiene el carácter de sanción administrativa rescisoria. Afirma que en el presente caso el acto impugnado carece de fundamentación jurídica suficiente, toda vez que no existe una norma legal (principio de reserva legal), que sirva de base normativa para imponer una sanción tan lesiva como declarar la caducidad de la concesión.
Señala que con posterioridad a los hechos, entró en vigencia la Ley N° 8246, desde el 28 de julio del 2002, incluyendo en el Código de Minería el artículo 137, que dispone que al titular de un permiso de concesión para la realización de actividades de explotación minera, una vez suspendido el permiso o la concesión, se le cancelará definitivamente. En tal sentido, hace ver que de previo a la ley aludida, no existía fundamento jurídico para imponer una sanción de carácter rescisorio a aquel concesionario que estando suspendida la concesión, realizara actividades de explotación minera. Agrega que esa norma, por el principio de irretroactividad, no habilita a la Administración en este caso, por tratarse de hechos previos a su vigencia. En consecuencia, afirma que existe una atipicidad de la conducta, por lo que se impone la anulación de la resolución. Alega que la resolución N°451 incurre en la violación de los principios de adecuación y proporcionalidad.
Al respecto indica que la Administración cuenta con una amplia gama de medidas de carácter coercitivo, para el resguardo del orden público ambiental, y hace un repaso de las normas de la Ley General de la Administración Pública que se ocupan del tema. Menciona que ante la interrogante de cuáles de esos mecanismos debe elegir la Administración, se debe acudir al principio de Proporcionalidad y de Adecuación. Luego de citar un extracto de doctrina, argumenta que conforme al principio de adecuación, debe optarse por aquella medida en procura de la ejecución forzosa del acto que esté acorde con su contenido y en el grado suficiente para asegurar el fin perseguido (principio de proporcionalidad). Que en función de lo anterior, lo que debió hacer la Administración fue: a.- valorar la naturaleza del incumplimiento y b.- evaluar, conforme a los términos de la medida cuya ejecución forzosa se buscaba, la opción que asegurara la menor lesión posible al incumplimiento, sin dejar de proteger el recurso hídrico.
Considera que esto hubiera dado lugar a la selección de una medida de cumplimiento forzoso, con el concurso de la fuerza pública, decomiso de bienes, clausura de establecimientos, etc., no así una sanción rescisoria capaz de generar afectaciones a más de cuatrocientos familias y daños y perjuicios estimados prudencialmente en la suma de $9.794.000,00 USD. Afirma que al optarse por la sanción más gravosa para el concesionario sin apreciarse esos aspectos, se violaron los principios de adecuación y proporcionalidad, produciendo nulidad absoluta de lo actuado. Por último solicita el pago de daños y perjuicios. En sustento de ello, asevera que los actos impugnados adolecen de múltiples vicios de nulidad absoluta, por lo que recae sobre el Estado una responsabilidad plena que hace exigible la indemnización de los daños y perjuicios irrogados, en virtud de la sujeción a los efectos de tales actos.
Manifiesta que es posible tener por demostrada la relación de causalidad entre las conductas administrativas y los daños y perjuicios ocasionados. Solicita indemnización por concepto de daño inmaterial y por concepto de perjuicios. En cuanto al daño inmaterial, plantea que al haber tenido difusión estos hechos en los medios de comunicación colectiva de mayor influencia en la opinión pública, se produjo un importante daño inmaterial a las actoras. Asimismo aduce que en el mercado de la construcción, la imagen del grupo de empresas resultó ampliamente afectada. Estima el daño en la imagen empresarial en la suma de $10.000,00 USD. Sobre los perjuicios indica que al 30 de noviembre de 2003, ya era posible establecer un perjuicio para las empresas no menor de $9.794.000,00 USD, que corresponde a las ganancias dejadas de percibir. Que lo anterior deriva de la imposibilidad de extracción y aprovechamiento del material mineral no metálico con el que se dejó de contar, producto de los actos administrativos impugnados.
Agrega que según probanzas que ha aportado, es posible establecer que mientras no se pueda extraer material de la cantera, las empresas dejarán de percibir mensualmente $340,400.00 USD, que corresponde al promedio de utilidades netas dejadas de percibir durante el período que abarca del 1 de agosto del 2001 al 30 de noviembre del 2003. Solicita que como mecanismo de ajuste, la cifra liquidada deberá ser ajustada, hasta el dictado de la sentencia y efectivo pago, en $340.000,00 USD, cada mes que no sea posible extraer material de la cantera.
Señala que el afloramiento ocurrido en el año 1991, al que hace referencia la actora, es un hecho irrelevante en relación con las resoluciones que se impugnan en este proceso, siendo que estas últimas se refieren a la orden de suspensión de actividades en relación con un segundo afloramiento que aconteció en el sector este de la cantera, presumiblemente en el año 2001, y a la cancelación de la concesión por no cumplir con la orden de suspensión. Aduce que la concesionaria no comunicó a la Administración que se había producido un segundo afloramiento del acuífero, en el sector este de la cantera. Alega que la Dirección de Geología y Minas tuvo noticias de ello cuando realizó la inspección el 3 de agosto del 2001. Manifiesta que no es cierto que fueran múltiples los informes anuales rendidos por la concesionaria, y por el contrario, muchos de los informes fueron rechazados por incompletos.
Apunta que la explotación del tajo, según el análisis hecho por Acueductos y Alcantarillados, afectó el acuífero La Colima por la simple exposición del mismo, resultado de esa explotación. Que la exposición del acuífero entraña un serio peligro ambiental y sanitario, porque puede ser contaminado por las aguas del río Virilla. Rechaza las argumentaciones de la parte actora en el sentido que la resolución N° 590 se basara en una apreciación a priori de los hechos, si por ello se refiere a que el mismo día de la inspección ya había una valoración de los mismos. Establece que a raíz de una denuncia pública hecha por el Presidente Ejecutivo del ICAA, se llevó a cabo una inspección en el tajo, y que en ese momento se constató la existencia del segundo afloramiento, ocurrido en el límite de la explotación. Que como resultado de esa inspección, se emitieron varias recomendaciones entre la que destaca el suspender las labores de extracción y procesamiento de materiales.
Agrega que el motivo de la resolución N°590 fue la protección del recurso hídrico, concretamente, del acuífero La Colima Superior, el ambiente y la salud pública, ante el peligro de contaminación por su exposición en un lugar donde se realizaban actividades de explotación minera. Asimismo, señala que la N°590 otorgó un plazo de veinte días hábiles a la actora para que presentara los estudios y recomendaciones solicitadas en el oficio DGM/DC 803-2001, quedando la eficacia de la medida sujeta a dicho cumplimiento, previa comprobación por parte de los funcionarios del MINAE. Que la empresa pidió prórrogas para hacer los estudios y adoptar las recomendaciones, las cuales le fueron otorgadas. Alega que los estudios fueron incompletos en varios aspectos, y que la empresa incumplió la primera de las disposiciones adoptadas en la resolución, esto es, la suspensión de las labores de extracción y procesamiento de material, a pesar de que en resolución N°784 de las 9:40 horas del 16 de octubre del 2001, la Dirección de Geología y Minas resolvió levantar parcialmente la suspensión de labores y autorizó la utilización del sistema de quebrado en el sector oeste, hasta el día 12 de junio del 2002.
Agrega que en la inspección realizada por funcionarios de la DGM realizada el 12 de junio del 2002, se constató que la empresa había extraído material en el sector este de la cantera, en contra de sus propios estudios y de la resolución N°590, lo cual motivó la cancelación de la concesión. Manifiesta que no es cierto que Nombre150891 . tenga los compromisos contractuales que dice tener, derivados de varias licitaciones hechas por el CONAVI y el MOPT. Asevera que la contratista es la empresa Quebradores Pedregal S.A., que no es la concesionaria de la cantera. Que no le consta sí había o no material extraído antes del dictado de la resolución N°590, pero que ello es irrelevante ante el hecho de que Nombre150891 . extrajo y procesó material con posterioridad al dictado de aquella resolución, desobedeciendo lo ordenado, como lo reconoce la actora en el hecho dieciocho del escrito donde solicitó la medida cautelar.
Que en la inspección realizada el 12 de junio del 2002, se constató que el quebrador oeste estaba procesando material que se encontraba apilado y que por sus características se logró comprobar que dicho material había sido extraído del sector este de la cantera, desobedeciendo las resoluciones 590 y 784. Señala que, además, en el sector este, donde está el segundo afloramiento, y donde no podían realizarse labores extractivas, se removió material con la finalidad de realizar una exhibición de vehículos doble tracción. Alega que sí hubo daño ambiental provocado por la extracción y procesamiento de material, de lo cual dan cuenta los estudios presentados por la Nombre3456 y el ICAA, solicitados por la Dirección de Geología y Minas en la resolución N°590. Acepta que mediante resolución N° 451 de las 13:10 horas del 16 de julio del 2002, la Dirección de Geología y Minas canceló la concesión número 1547 otorgada a Productos Pedregal S.A., y que dicha cancelación se debió a que la concesionaria incumplió lo dispuesto en la resolución N°590, lo cual fue aceptado por la actora y constatado por funcionarios de la DGM en la inspección que realizaron el 12 de julio del 2002.
Afirma que si la actora sufrió daños en su imagen empresarial, ello se debe a hechos atribuibles a la propia accionante. En cuanto a los aspectos de derecho, alude que la medida cautelar no está relacionada con la denominada "Fuente Zamora" que es la captación hecha por el ICAA del primer afloramiento ocurrido en 1991. Que la resolución 590 se basó en el memorandum DGM/DC 803-2001, elaborado a raíz de la inspección del 3 de agosto del 2001. En dicho memorandum se concluye que el acuífero Colima Superior había sido afectado en el sector este del área concesionada, es decir, en razón del segundo afloramiento, no del captado por el ICAA y que se denomina Fuente Zamora. Plantea que el único vínculo existente entre lo ocurrido en relación con la Fuente Zamora y la medida cautelar, es que la inspección del 3 de agosto la motivó una denuncia hecha por el Presidente Ejecutivo del ICAA en razón de la supuesta contaminación de la mencionada fuente.
Advierte que dicho vínculo carece de relevancia jurídica puesto que la medida cautelar no se refiere a la fuente Zamora, ni se adoptó con la finalidad de proteger esa fuente, sino que se adoptó con la finalidad de proteger el acuífero Colima Superior, dado su segundo afloramiento. En cuanto a la proporcionalidad y razonabilidad de la medida, establece que el objetivo de la medida cautelar contenida en las resoluciones 590 y 784 de la Dirección de Geología y Minas, es evitar la contaminación del acuífero La Colima Superior. Según dice, se trata de un "objetivo legítimo" fundamentado en la tutela de un interés público consistente en la protección del ambiente y del recurso hídrico como recurso natural propiedad del Estado, y que ello es el fin público preponderante de los actos impugnados, cuya prosecución le impone el ordenamiento jurídico a la administración pública ambiental, según se desprende de los artículos 50 constitucional, 1 y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente y 101 y 102 del Código de Minería.
Indica que la medida fue necesaria, pues dado el afloramiento, la única manera de proteger el manto acuífero que subyace a la cantera, era suspendiendo toda la actividad potencialmente contaminante hasta tanto no se pudiera precisar, con los estudios correspondientes, qué actividades podían continuar y cuáles no y qué medidas había que adoptar. Que en tales circunstancias no se podía adoptar una medida menos gravosa y que lograra el mismo objetivo. Manifiesta que la orden de suspensión de actividades fue una medida apta para el logro del objetivo buscado, con lo cual hubo idoneidad entre el contenido de aquella y el objetivo buscado. Y finalmente, aduce que se trató de una medida proporcional al objetivo buscado. Así, menciona que en un primer momento se ordenó la suspensión total de las actividades de extracción y procesamiento de material, hasta tanto no se tuviera información acerca de la vulnerabilidad del acuífero.
Luego, por resolución N°784 del 16 de octubre del 2001, con fundamento en la resolución N°623 de la SETENA, se permitió el funcionamiento del quebrador en el sector oeste, limitando y precisando los alcances de la medida cautelar. Concreta que el grado de afectación de los intereses de la concesionaria hay que medirlo en relación con esta última resolución (N°784) y ponderar tal afectación con el beneficio que la protección del acuífero significa, para concluir que éste último es sobradamente mayor y que justifica sin lugar a dudas la medida adoptada. En relación con la aplicación del principio precautorio, señala que el mismo se encuentra recogido en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad y que la Sala Constitucional ha derivado del principio constitucional que establece el deber estatal de tutela del ambiente, contenido en el artículo 50 de la Constitución. Cita un extracto de la resolución N°2213-99 del 24 de marzo de 1999, de la Sala Constitucional.
Alega que lo dispuesto en la resolución N°590 fue una medida adoptada ante una situación de emergencia, pues se había producido un segundo afloramiento en el sector este de la cantera, respecto del cual la Administración tuvo conocimiento por primera vez el mismo día de la inspección. Arguye que la posible contaminación del acuífero a raíz de su exposición por el afloramiento ocurrido en el sector este, fue apreciada por la Administración como un peligro o amenaza de daño al ambiente y a un recurso natural, incluso la salud pública, grave e inminente. Grave por las implicaciones que conlleva la contaminación de un manto acuífero, cuya regeneración es muy difícil sino imposible, y porque la eventual contaminación del acuífero implica una amenaza a la salud pública directa, inmediata y cierta, pues la captación de agua de "Puente de Mulas" se surte de ese acuífero. E inminente, porque el acuífero estaba expuesto en una zona donde se realizaban actividades productivas contaminantes.
Hace ver que en el caso de los mantos acuíferos, la aplicación del principio precautorio exige la máxima reducción de los riesgos, tal y como lo señaló la Sala Constitucional en la sentencia N°2004-1923 del 25 de febrero del 2004, del cual cita un extracto. Afirma que de acuerdo con ese voto de la Sala, en el caso de los mantos acuíferos la aplicación del principio referido implica que, a menos que haya certeza científica y técnica absoluta de que determinadas actividades son inocuas para el acuífero, éstas deben evitarse. Plantea que éste es fundamento jurídico suficiente para suspender las actividades mineras de la actora, por el simple hecho de que en la cantera se encuentra un área de recarga del manto acuífero, al margen de que se haya producido o no un afloramiento. Hace ver que ello es así independientemente de que haya de por medio una concesión y una evaluación de impacto ambiental, porque en el caso que dio lugar al voto antes referido, la Sala aplicó el principio precautorio a pesar de que ya habían sido otorgados los permisos municipales de construcción y a pesar de una evaluación de impacto ambiental que había sentado la viabilidad de la urbanización.
En cuanto al debido proceso y la motivación del acto, aduce que ni hay violación de ninguno de los dos, dado que la resolución N°590 de la Dirección de Geología y Minas no se fundamentó en la existencia de un daño ambiental ni dispuso nada en relación con un supuesto daño ambiental. Que si bien en los considerandos de la resolución se hace referencia a un posible daño ambiental y se le pide a la Nombre3456 y al ICAA su valoración, la medida cautelar en su parte dispositiva no se refiere a ese supuesto daño. Que de una simple lectura de la resolución 590 se desprende que el motivo de la medida cautelar lo fue el peligro de contaminación del manto acuífero, y que además, por la gravedad e inminencia del peligro, la situación era de urgencia en los términos de los artículos 219.1 y 226.1 de la Ley General de la Administración Pública, con la prescindencia de un procedimiento administrativo ordinario.
Alega que no hubo violación del debido proceso por la no sujeción al procedimiento ordinario, en el tanto la medida cautelar no se adoptó en razón de la existencia de un daño ambiental. Sobre el sustento técnico-científico de la medida cautelar y su funcionamiento, manifiesta que la validez jurídica de la medida cautelar depende de que la misma cuente con un sustento técnico y científico adecuado, aunque no necesariamente concluyente, pues ese sustento es el que permite calificarla como razonable y el que permite valorar si la utilización del principio precautorio se justifica. Que en un primer momento el respaldo técnico y científico fue dado por la inspección de campo hecha por las geólogas Marlene Salazar Herrera y Sofía Huapaya, así como el Ingeniero Edgar Sandí, cuyos resultados constan en el oficio DGM/DC 803-2001, que sirvió de fundamentó para la adopción de la resolución N°590. Asevera que con posterioridad a la medida adoptada, la Nombre3456 valoró los daños ambientales ocasionados, tal y como consta en el documento denominado "Valoración del daño ambiental ocasionado por el proyecto de extracción minera de la empresa Productos Pedregal S.A.", que forma parte del sustento técnico.
Que la Nombre3456 determinó en el informe PREIA 438-2001, que consta en el expediente administrativo, que en las condiciones existentes en la zona, el acuífero La Colima Superior era altamente vulnerable (ambientalmente) por lo que las actividades de extracción y procesamiento de material constituían un peligro para aquél. Con base en ese informe, la Nombre3456 adoptó la decisión contenida en la resolución N°623, mediante la cual se ordenó el cierre técnico escalonado de todas las actividades productivas realizadas en el sitio, incluidas las de explotación y extracción. Menciona que el artículo 93 inciso g) del Código de Minería otorga a la Dirección de Geología y Minas la competencia para inspeccionar las actividades mineras, y de esa manera da cumplimiento al deber estatal establecido en el principio constitucional del artículo 50. Que esta norma, junto con la prohibición establecida en el artículo 102, antes 98, implica la competencia para dictar medidas cautelares, en procura de una explotación racional y efectiva de los recursos mineros o de la tutela del ambiente.
En relación con la resolución que canceló la concesión minera número 1547, señala que según se desprende con claridad del expediente administrativo, la concesionaria incumplió la orden de suspensión de labores de extracción de material, ya que extrajo material del sector este para procesarlo. Manifiesta que hay un acta de inspección en el lugar que así lo consigna y está explicado con detalle en el memorándum número DC-399-2002 del 18 de junio del 2002, aceptado por la propia actora. Este incumplimiento de lo dispuesto en las resoluciones números 590 y 784, dio como resultado la resolución de la Dirección de Geología y Minas N°451 del 16 de julio del 2002. mediante la cual se canceló la concesión. Indica que previamente al dictado de la resolución se otorgó a la concesionaria las audiencias respectivas para que justificar su incumplimiento. Sobre el motivo de la resolución N°451, aduce que ciertamente en nuestro derecho administrativo los actos absolutamente nulos no son ejecutables e incurre en responsabilidad el funcionario que así lo disponga, pero que éste no es el caso, y así lo estimó la Administración en relación con los recursos administrativos interpuestos contra las resoluciones 580 y 784, y que la concesionaria estaba en la obligación de cumplir lo dispuesto en ellas.
Que tanto la resolución 590 como la 784 tienen plena validez, fundamento jurídico y técnico y son eficaces, por lo que su incumplimiento constituye el hecho que motivó la adopción de la resolución 451. Sobre el fundamento legal de la resolución N°451, afirma que el Ministro de Ambiente y Energía, mediante oficio DM-408-2002 del 15 de julio del 2002, resolvió no otorgar a Nombre150891 . un nuevo plazo para el cumplimiento de otras obligaciones a cargo de la empresa concesionaria, y con fundamento en los artículos 63, 93 h) y 97 y siguientes del Código de Minería recomendó la cancelación de la concesión por incumplimiento grave del acto ordenado en las resoluciones 590 y 784. Al amparo de esta recomendación y los oficios DGM-TOP 206-2002, DGM-DC- 399-2002, DGM-OD 644-2002 y DM 408-2002 y el artículo 63 del Código de Minería, la Dirección de Geología y Minas canceló la concesión número 1547.
Plantea que la cancelación en el presente caso no opera como una sanción administrativa. Que la doctrina ha distinguido entre aquellas situaciones en donde se da una relación jurídica bilateral, como en el caso de las concesiones, donde las consecuencias jurídicas y la responsabilidad por eventuales incumplimientos no se resuelven como ejercicio de la potestad sancionadora, aunque esta pueda poner fin a la concesión unilateralmente en virtud de la potestad de autotutela que ostenta la administración pública. Que en el presente caso no se está ante un ilícito administrativo, sino ante una causal de caducidad de la concesión, artículo 67, antes 63 del Código de Minería, por lo que no rige el principio de tipicidad, bastando que la cancelación tenga fundamento legal. Al respecto cita la norma del artículo 67, antes 63 del Código de Minería, específicamente el inciso ch) y el procedimiento allí establecido para la cancelación.
Dice que no hay duda de que el incumplimiento de las condiciones estipuladas en la resolución de otorgamiento y de las normas legales y reglamentarias que regulan la contaminación y la recuperación de los recursos naturales renovables, dan lugar a la cancelación de la concesión. Indica que en todo caso las concesiones como derechos reales limitados que son, se ejercen bajo las condiciones y requisitos establecidos tanto en el Código de Minería como su reglamento, como en la resolución de otorgamiento de la respectiva resolución. Argumenta que en todo caso, si se tomara la cancelación como una sanción administrativa, la norma del 67 del Código de Minería tipifica adecuadamente la conducta sancionable, y establece expresamente como sanción la cancelación de la concesión a quién incumpla la normativa ambiental y las disposiciones incorporadas en el acto de otorgamiento. Respecto de la proporcionalidad y adecuación de la cancelación de la concesión, señala que cuando un concesionario como Nombre150891 . incumple con las órdenes giradas por la Dirección de Geología y Minas tendientes a la protección del ambiente, del recurso hídrico y de la salud pública, y pone en peligro los bienes, la administración está en la obligación legal y constitucional de cancelar definitivamente la concesión.
Que actuar de otra manera sería violentar el principio de legalidad. Aduce que el titular de la concesión decidió incumplir las órdenes giradas tanto por la Dirección de Geología y Minas como por la SETENA, justificando dicho incumplimiento en una curiosa aplicación del criterio de "ponderación de los intereses en juego", curiosa por cuanto dice haberlo hecho en tutela del interés público, pero sin tomar en consideración las consecuencias que dicho incumplimiento conllevaba, y mucho menos la vulnerabilidad del acuífero La Colima Superior, tutelado desde el punto de vista de protección al ambiente, el agua y la salud pública, por las medidas cautelares. Que aunado a los reiterados incumplimientos de la concesionaria en relación con los informes rendidos a solicitud de la Administración, que fueron incompletos y omisos, que ya de por sí constituía una conducta que se enmarca dentro de las causales de cancelación de la concesión, ante un hecho especialmente grave como el incumplimiento de una orden cautelar adoptada en tutela del ambiente, el recurso hídrico y la salud pública, la Administración se encontraba facultada, u obligada, por los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, de actuar de la forma en que lo hizo.
En conclusión, hace ver que lejos de ser desproporcional e inadecuado, lo decidido por la resolución N°451 es lo debido de acuerdo con la Constitución y la legislación minera. Por último, en lo referente a los daños y perjuicios, rechaza las pretensiones pecuniarias reclamadas por las actoras, pues solo Nombre150891 . esta legitimada para interponer esta acción contencioso administrativa, ya que es la titular de la concesión, y la que ostenta un interés legítimo en la validez y legalidad de las resoluciones impugnadas. Rechaza el daño inmaterial reclamado, por cuanto afirma que la difusión que los medios de comunicación dieron a estos hechos no es imputable a la administración, cuyos funcionarios se limitaron a ejercer sus competencias y cumplir sus funciones de conformidad con la ley. De igual forma, plantea que no es atendible la pretensión de cobrar los perjuicios que la cancelación de la concesión pudo haber ocasionado a las empresas actoras, aunque se beneficiaran económicamente de las relaciones comerciales que tenían con la empresa concesionaria.
Que en ningún caso los supuestos perjuicios a terceros ajenos a la relación jurídica existente entre el Estado y Nombre150891 . pueden ser imputables al Estado por haber cancelado la concesión, aunque llegare a estimarse que la misma es nula. Agrega que la pérdida de la ventaja competitiva que para ellas pudo haber supuesto su relación con la empresa concesionaria, por haber perdido ésta la concesión, es parte del riesgo que deben asumir como empresas, y en consecuencia, aún suponiendo que la cancelación fuera jurídicamente inválida, la pretensión de los supuestos perjuicios carece de fundamento.-
Si bien el presente es un proceso "especial" minero, por cuanto se impugnan en esta sede resoluciones emanadas de la Dirección de Geología y Minas, emitidas durante el ejercicio y extinción de una concesión para la extracción y procesamiento de recursos minerales (artículo 94 del Código de Minería), lo cierto es que, en el fondo, el debate se concentra mayormente en el análisis de legalidad de una medida cautelar (Res. N°590-2001) dictada en el marco de la concesión, y cuyo contenido es estrictamente de orden ambiental, en tanto tenía por objeto prevenir la eventual producción de daños a un manto acuífero (Colima Superior) que discurre por los terrenos de la zona donde se ejecutaba la explotación minera. La medida precautoria aludida (primer acto impugnado), dispuso la suspensión de todas las labores que llevaba a cabo la accionante en ese momento y solicitó informes técnicos para conocer con mayor precisión la posible afectación del acuífero indicado.
A juicio de la Dirección de Geología y Minas, con posterioridad la aquí actora incumplió con lo establecido en la medida cautelar ya referida, y en consecuencia, ordenó la cancelación de la concesión que en su oportunidad le había sido otorgada a la empresa Nombre150891 . (Res. N°451-2002). Conforme se dirá, el Tribunal estima que los actos impugnados resultaron conformes con el ordenamiento jurídico, y en tal caso, la demanda no puede prosperar.-
VI.DESARROLLO CONSTITUCIONAL DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS COMO PARTE DEL RECURSO HÍDRICO Y SU VINCULACIÓN CON LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. La Sala Constitucional se ha ocupado de analizar ampliamente el tema de la protección del medio ambiente, y en lo que corresponde en particular a las aguas subterráneas, creó un precedente en la resolución N°2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero del 2004, que por su rigor jurídico y amplitud, se ha estimado importante citar, en lo conducente:
"V.- AGUAS SUBTERRÁNEAS. Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas.
El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua –nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% ( 500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas.
El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra.
El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972).
En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-.
(...)
A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo.
Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación. La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural.
Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), órganicos poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol- , el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras – mineral –, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provocarla; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminado a las cuencas hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección -forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados.
Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras.
Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico -pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. (...)" Tomando en consideración el anterior desarrollo constitucional sobre la protección de las aguas subterráneas, por ser plenamente aplicable al caso concreto, a continuación se emite pronunciamiento sobre los alegatos formulados en la demanda.-
Argumenta la empresa actora que la mencionada resolución carece de motivo, por cuanto estableció la existencia de conductas generadoras de un daño ambiental, cuando en realidad el afloramiento producido no es más que el impacto ambiental que la propia Administración sabía que podía ocurrir con ocasión de la explotación minera, y que de acuerdo con el mismo artículo 9 de la Ley de Aguas, el afloramiento de aguas con motivo de una explotación minera no es solo un impacto esperado, sino legalmente admitido. Que en consecuencia, el afloramiento ocurrido en la zona no puede estimarse como un daño ambiental. Los alegatos no son de recibo. Es consabido que todo acto administrativo debe contener un motivo (artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública), por ser éste uno de los elementos esenciales que configura la validez de toda conducta administrativa. Diríase que el motivo está conformado por las razones de hecho y de derecho (antecedentes) que posibilitan la emisión de todo acto.
El motivo está indisolublemente vinculado con otro elemento esencial, es decir, con el fin (artículo 131 Ley General de la Administración Pública), y éste último a su vez presupone la necesaria competencia del órgano que dicta el acto (artículo 129 ibid.). Pues bien, en el caso concreto, independientemente de si hubo denuncia pública o no, lo cual se estima intrascendente en función del conflicto de fondo, la Dirección de Geología y Minas, órgano perteneciente al Ministerio de Ambiente y Energía, en el uso de sus facultades de inspección de las actividades mineras nacionales (artículo 97 inciso ch, anteriormente artículo 93), realizó una visita de campo el día 3 de agosto del 2001 en la zona donde se explotaba el Tajo Pedregal, ubicada o en el Dirección18591 , , . Dicha visita fue realizada por los funcionarios Marlene Salazar Alvarado (Subdirectora General), Ana Sofía Huapaya (Geóloga) y Edgar Sandí (Ingeniero Forestal), en compañía de representantes de la empresa actora (ver folio 601 del tomo III del expediente administrativo).
Luego de una verificación de las condiciones del sector, constataron la existencia de un nuevo afloramiento del acuífero Colima Superior, que discurre por la zona donde se realiza la explotación minera, y en su informe concluyeron que se había producido lo siguiente:
En consideración de la actora, la medida cautelar tomada por la Dirección de Geología y Minas se encuentra viciada de nulidad absoluta, en virtud de que violentó el principio precautorio por indebida aplicación. Plantea que se optó por una prohibición total de las labores de extracción y procesamiento, omitiéndose ponderar la proporcionalidad y la evaluación económica costo/beneficio de la decisión tomada. Aduce que si bien le correspondía a la concesionaria aportar la información científica para hacer una evaluación de riesgo más completa, una vez aportada ésta se mantuvo sin razón la medida. Los argumentos no son de recibo. El principio precautorio, como fuente de carácter legal e internacional de aplicación en nuestro ordenamiento, permite que el Estado tome todas las acciones anticipadas necesarias para proteger y conservar el ambiente y la salud de las personas, cuando exista riesgo de que aquéllos puedan sufrir alguna afectación. La Sala Constitucional se ha pronunciado en reiteradas ocasiones en relación con el denominado principio precautorio y sus alcances, tal y como se desprende de la cita que se hace a continuación, que en lo que interesa dice:
"ORIGEN, CONTENIDO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO. El principio precautorio, desde su origen, tiene en consideración la falibilidad de la comprensión humana y la posibilidad de cometerse errores. En la segunda mitad de la década de los 70 del siglo pasado el gobierno federal de Alemania enunció el principio "Vorsorgeprinzip", al indicar que "no se consolida totalmente una política ambiental sólo mediante la eliminación de los peligros inminentes y la reparación del daño ocurrido. Una política ambiental precautoria requiere además que los recursos naturales sean protegidos y que las demandas sobre los mismos se manejen con cuidado" habiéndolo empleado para justificar la implementación de políticas contra la lluvia ácida y la contaminación del Mar del Norte. El principio aparece en el escenario internacional con los Tratados del Mar del Norte (Declaraciones de Bremen 1984, Londres 1987, Den Haag 1990 y Esbjerg 1995).
Así, en la Declaración de Bremen de 1984 (Primera Conferencia Internacional sobre Protección del Mar del Norte) se refiere la necesidad de adoptar medidas preventivas oportunas ante el nivel insuficiente de los conocimientos. Posteriormente, en la Declaración de Londres de 1987 (Segunda Conferencia Internacional sobre la Protección del Mar del Norte), se proclamó el principio para salvaguardar el ecosistema del Mar del Norte a través de la reducción de emisiones contaminantes de sustancias que son persistentes, tóxicas y susceptibles de acumulación en la fuente, mediante el uso de la mejor tecnología disponible y otras medidas apropiadas. Opción que resultaría de especial aplicación cuando mediara razón para presumir que tales sustancias pueden causar algún daño o efectos nocivos en los recursos marinos vivos, junto cuando no haya evidencia científica que pruebe el vínculo entre las emisiones y los efectos (principio de acción precautoria).
En esta última declaración se dispuso que "(…) es necesario un criterio de precaución que pueda exigir la adopción de medidas (…) incluso antes de que se haya establecido una relación causal mediante pruebas científicas absolutamente manifiestas (…)". Con posterioridad, el principio es recogido en diversos tratados multilaterales y declaraciones internacionales tales como el Protocolo de Montreal sobre sustancias que debilitan la capa de ozono de 1987, la Declaración de Bergen sobre el Desarrollo Sustentable en la región de la CEE adoptada por los representantes de países europeos y Canadá de 1990, el Convenio sobre la Diversidad Biológica de 1992, el Convenio Marco de Cambio Climático de 1992, el Tratado de la Unión Europea de 1992, el Convenio para la Protección del Medio Ambiente Marino del Atlántico Nororiental de 1992, el Convenio de Helsinki sobre protección del medio ambiente marino en el Báltico de 1994, Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdos MSF) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) de 1994, el Programa de Acción de Washington para la Protección del Medio Marino de las actividades realizadas en Tierra de 1995, el Convenio de Londres sobre vertimientos al Mar, originalmente de 1992, en virtud de una enmiendas adoptadas en 1997 para la protección del ecosistema marino y el Protocolo de Naciones Unidas sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica de Montreal en el 2000, el Protocolo de Cartagena de Bioseguridad de 2000 y la Comunicación de la Unión Europea sobre el Principio Precautorio de 2000.
Del mismo modo, el principio precautorio rápidamente asumió un enfoque general -que incluye los recursos naturales, ecosistemas, sector pesquero y forestal y la diversidad biológica- y no sólo circunscrito a las sustancias tóxicas. Así en la Declaración de Bergen (1990) se indico que "Cuando haya amenazas de daño serio o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no debe usarse como razón para posponer la adopción de medidas que prevengan la degradación ambiental". Del mismo modo, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (3-14 junio de 1992), en su principio 15, dispuso lo siguiente: "Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".
Es así como el principio precautorio adquirió, incluso, una dimensión ética - de la ciencia y tecnología- que orienta las políticas ambientales, de salud, comercio, seguridad alimentaria y, en general, de desarrollo sostenible de los Estados. Pese al halo de incertidumbre que existe al definir o conceptuar el principio precautorio, desde una perspectiva general, impone que cuando los riesgos ambientales son inciertos, imprevisibles y no desatendibles por una omisión o inacción de regulación ésta resulta injustificada. Dicho simplemente, la suma de un estado de incertidumbre científica o tecnológica -ante la carencia, insuficiencia o inadecuación de la información y conocimientos científicos disponibles acerca de la causalidad, magnitud, probabilidad y naturaleza de la lesión- y la posibilidad o amenaza de un eventual daño serio e irreversible es igual o debe ser equivalente a una acción precautoria o anticipada, la que puede tener por contenido, incluso, la prohibición o eliminación de determinados productos, actividades o sustancias.
Lo anterior supone una evaluación objetiva del riesgo y de la relación costo-beneficio de la omisión o acción precautoria a la luz de la evidencia científica disponible que permita concluir que ésta es insuficiente, ausente o inadecuada, de modo que el principio precautorio no puede justificar la adopción de medidas arbitrarias y eventualmente discriminatorias. De otra parte, la aplicación del principio precautorio no supone una fosilización del estado de cosas vigente, al momento de adoptar las acciones pertinentes, que impida el progreso y la innovación, puesto que, las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico. Asimismo, al disponerse las medidas de restricción o intervención se debe respetar el principio de proporcionalidad, de modo que sean proporcionadas al nivel de protección y a la magnitud del daño potencial o eventual.
El principio precautorio tiene sustento en que el medio ambiente y los ecosistemas no tienen la capacidad de asimilar o resistir ciertas actividades, productos o sustancias, de modo que busca anticiparse al daño y proteger la salud humana y el medio ambiente. (…).” (Resolución N° 17747-2006, de las 14:37 horas del 11 de diciembre del 2006).
Pues bien, tal y como lo aduce la accionante, en efecto la Sala ha establecido que la toma de una medida precautoria o anticipada, al amparo del principio precautorio, supone una valoración objetiva del riesgo y de la relación costo beneficio de la omisión o acción precautoria, de manera que no se lleguen a establecer medidas arbitrarias o discriminatorias. No obstante, ha de tomar en cuenta la actora que ello se refiere a aquellos casos en los cuales se cuenta con suficiente evidencia científica, que permitiría contar con los elementos necesarios para determinar si existe o no una relación causal entre la actividad humana que resultaría afectada con la medida y el potencial daño al ambiente que se pretende evitar, o de existir alguna relación, el tipo de incidencia que se produce entre ambos, pudiendo de esa forma ponderarse si se justifica o no la acción precautoria o por lo menos si es viable modificarla, de manera que devendría en arbitraria e injustificada aquella que no es acorde con la realidad científica y técnica que reflejan los datos.
En sentido contrario, y en ajuste al principio en cuestión, no resulta posible realizar una valoración como la indicada antes, en aquellos supuestos en los cuales no se cuenta con ninguna información científica, o bien, cuando ésta es insuficiente, en punto a determinar con absoluta certeza cuáles son los factores que podrían generar un daño al ambiente, y sobre todo tratándose de situaciones en las que el daño podría ser serio e irreversible. Es en estas situaciones dónde priva la protección y preservación del ambiente, debiendo disponerse de las medidas que aseguren la minimización de cualquier afectación a los recursos, aún cuando esto pueda suponer una grave restricción a un interés particular, toda vez que el primero se erige como un interés superior que beneficia a la colectividad, incluso al propio particular. Véase que aún cuando pueda existir duda sobre la producción de un daño grave o irreversible al medio ambiente, la norma obliga a adoptar la medida precautoria e incluso prevé la posibilidad de posponer "la actividad de que se trate", todo lo cual se justifica, en última instancia, en el hecho notorio de que los recursos naturales constituyen un elemento esencial para el mantenimiento de la vida humana, y en la medida en que se atenta contra el medio ambiente, por reflejo, se atenta también contra la salud de los seres humanos.
En el caso concreto ello fue lo que ocurrió, en el tanto funcionarios expertos de la Dirección de Geología y Minas constataron, por la vía de la fiscalización, situaciones que afectaban el acuífero Colima Superior en la zona de la concesión, todo lo cual hacía necesario la toma acciones que tendieran a la efectiva protección y preservación de ese recurso hídrico, en virtud de las implicaciones que para la salud y el ambiente podrían generar, e incluso con el riesgo de que la afectación tuviere carácter irreversible. Si bien lo argüido no resulta descabellado, lo cierto es que en este caso se justificaba la imposición de la medida adoptada ordenando la paralización de todas las actividades de explotación y procesamiento de material, en virtud de la repercusión que para la vida humana y el ambiente representaba la eventual contaminación del acuífero en mención, dada su exposición a través del afloramiento encontrado en la inspección del 3 de agosto del 2001, teniendo en cuenta que la contaminación del acuífero implicaría a su vez la contaminación del agua que abastece el sistema de "Puente de Mulas", que es captada por el primer afloramiento ocurrido en 1991.
En ese orden de ideas, se estima que la imposición de acciones como la tomada por la Dirección de Geología y Minas al momento del dictado de la resolución N°590, no solo resultan admisibles sino también necesarias, toda vez que a ese momento no se contaba con los estudios técnicos y científicos suficientes, a efecto de descartar, con toda certeza, la ocurrencia de un daño en el acuífero Colima Superior con ocasión de las actividades de explotación que estaba llevando la empresa accionante, de manera que no se encuentra que la resolución de cita resulte nula por indebida aplicación del principio precautorio, pues por el contrario, a juicio de esta autoridad, la misma era procedente y acorde con la trascendencia de la eventual afectación que pretendía prevenir, que es precisamente el contenido fundamental de dicho principio. Al respecto se coincide con la representación estatal, en el sentido de que debe tomarse en cuenta lo establecido por la Sala Constitucional en la sentencia N°1923-2004, citada antes, pues claramente constituye un parámetro vinculante en lo que corresponde a la aplicación del principio precautorio en relación con la protección de las aguas subterráneas de los mantos acuíferos. Al respecto se estima importante citar el considerando XV de dicha resolución, que dice así:
"XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”.
En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”.
Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación." Precisamente, en el caso concreto no existía un estado de certeza acerca de la inocuidad de la actividad de explotación minera sobre el acuífero Colima Superior, y ante tal panorama, en aplicación del criterio esgrimido por la Sala y que comparte este Tribunal, lo que corresponde es suspender las actividades que estén en curso hasta que se despeje el estado de duda, todo con fundamento en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Ahora bien, véase que un elemento esencial para estimar que el principio aludido fue bien aplicado en la especie, lo constituye el contenido del estudio aportado por Nombre3456, denominado: "Valoración del daño ambiental ocasionado por el proyecto de extracción minera de la empresa Productos Pedregal S.A.", presentado el 17 de setiembre del 2001 (folio 858 del tomo IV del expediente administrativo y 365 del expediente judicial), de acuerdo con el cual se encontraron daños efectivos así como posibles daños al ambiente, según se desprende de las conclusiones de ese estudio, que a continuación se citan:
"... VIII. Conclusiones.
Basado en la investigación realizada por el equipo técnico designado por esta Secretaría, se llega a las siguientes conclusiones: Se comprobó daño ambiental en los siguientes factores:
1. Zona de protección del Río Virilla.
a. Se removió una franja aproximada de 300 m lineales de vegetación en el sector oeste de la concesión.
b. Por las diversas actividades en el Tajo se irrespetó la franja de 50 m a lo largo del río, lo que impidió su recuperación natural o por reforestación. El área total correspondiente a zona de protección es de 73500m2.
2. Río Virilla.
3. Aguas subterráneas.
4. Paisaje.
5. Salud Pública.
1. Río Virilla.
a. La acumulación de concreto que se encuentra dentro del lecho del río puede producir un cambio en el comportamiento de la capacidad hidráulica de su cauce.
2. Toma Zamora a. La Planta de Concreto, la Planta de Asalto, la Planta de Tratamiento y la fábrica de blocks están invadiendo la Zona de Protección de la Toma Zamora, lo que incrementa la vulnerabilidad a la contaminación y al daño estructural.
3. Aguas Subterráneas a. La apertura del acuífero en el frente Este podría estar ocasionando disminuciones en la descarga de agua a nivel local.
b. El acuífero Colima Superior presenta alta vulnerabilidad debido a su exposición y por contar con una protección, a lo sumo de 2 m de profundidad en toda el área del pit.
c. Las eventuales inundaciones y la presencia del quebrador del sector este, acumulaciones de áridos y acumulaciones de restos asfálticos que están en la Zona de Protección del manantial, son posibles fuentes de contaminación, no solo microbiológica sino química.
4. Salud ocupacional.
a. Los ángulos de 90 grados ponen en peligro latente la vida de los trabajadores. b. La constante generación de polvo y partículas debidas a la extracción, explosiones, quebrado, planta de asfalto y fábrica de blocks, pueden causar afecciones respiratorias a los trabajadores de planta." (la negrita no es del original).- En suma, el contenido del estudio de la Nombre3456 confirma que la medida cautelar fue emitida conforme a derecho, pues refleja la existencia de una serie de daños -y posibles daños ambientales- en la zona concesionada, estudio que fue preparado con posterioridad a la inspección realizada por los funcionarios de Geología y Minas, y a partir del cual se refuerza la tesis de que para ese momento no era posible descartar con absoluta certeza que la actividad de explotación afectaba al medio ambiente, especialmente el acuífero Colima. Por otra parte, cabe resaltar que no lleva razón la actora cuando afirma que la Administración decidió mantener la suspensión total de las labores de extracción y procesamiento, a pesar de haberse presentado los informes solicitados en la resolución N°590 citada, por cuanto del expediente administrativo se desprende que la Dirección de Geología y Minas, mediante resolución N°784, de las 9:40 horas del 16 de diciembre del 2001, amparada en el contenido de la resolución N°623-2001 de Nombre3456 y el Memorandum DGM-DC-1018-2001, dispuso levantar parcialmente la suspensión de labores que se había ordenado inicialmente, autorizando a Nombre150891 . para la utilización del sistema de quebrado (beneficiado) localizado al oeste del área concesionada, hasta el día 1 de junio del 2002.
Es decir, a pesar de que la Administración en un primer momento había rechazado la solicitud de suspensión de los efectos del acto (por resolución N° 703), posteriormente, toma en consideración el contenido de informes naturaleza técnica emanados de Nombre3456 y la propia Dirección de Geología y Minas, incorporados al expediente administrativo, y con base en esa información técnica, que valga aclarar no era definitiva ni concluyente, decidió levantar la suspensión de las labores de beneficiado en el sector oeste de la cantera, tal y como lo solicitara la propia concesionaria en el recurso de revocatoria con apelación y suspensión de los efectos del acto presentado el 6 de agosto del 2001. De cualquier forma, aún y cuando la actora cuestiona la resolución N°784, de la demanda no desprende argumento alguno que sustente su impugnación, tornando imposible la revisión de legalidad de ese acto en particular.
Por otra parte, tal y como se verá más adelante, si bien la actora presentó en octubre del 2001 los informes que le fueron requeridos (folio 893 del tomo IV del expediente administrativo y estudios empastados), los mismos resultaron incompletos en lo referente a la adecuada caracterización del acuífero, con lo cual sus reproches no son de recibo. Consecuentemente, no se encuentran los vicios apuntados por la accionante en relación con este tema, por lo que procede rechazar los alegatos formulados.-
Alega la actora que la medida cautelar adoptada mediante la resolución N°590, resultó ser violatoria del principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad, por cuanto ésta constituía un acto limitativo de derechos, y como todo acto de esa naturaleza, debe contar con una triple condición: ser necesario, idóneo y proporcional. Argumenta que la resolución mencionada no cumplió con ninguna de esas tres condiciones, terminando por generar una restricción absoluta del ejercicio de un derecho real administrativo, alrededor del cual se desarrollaba una serie importante de actividades productivas. Aduce, igualmente, que la Dirección de Geología y Minas dejó de lado la recomendación contenida en el punto 4 del aparte de recomendaciones del oficio DGM-DC-803-2001, en el sentido de mantener la suspensión, hasta que se realizaran los estudios hidrogeológicos solicitados y que oportunamente se aportaron.
Los argumentos no son de recibo. El acto que se impugna participa de las características apuntadas en considerandos anteriores, es decir, se trata de una medida cautelar orientada a proteger un bien jurídico de rango constitucional e internacional, cuál es el medio ambiente, debiendo tenerse claro que los parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico para la toma de estas medidas son especiales, rescatándose lo dicho antes, en el sentido de que, la toma de acciones por parte del Estado deben estar dirigidas siempre en favor del ambiente, aún y cuando existiere duda de si el disfrute del derecho del particular, que resultaría limitado con la medida, fuere la causa directa de la posible afectación del elemento que se ve comprometido. Ahora bien, en los términos planteados por la propia actora, a partir de lo establecido por la Sala Constitucional en la resolución 8858-98, disiente este cuerpo colegiado de jueces en cuanto a que la medida cautelar no resultó necesaria, idónea y proporcional.
Es claro que la medida debía ser adoptada en la forma en que lo hizo la Dirección de Geología y Minas, pues lo que estaba en juego era la eventual contaminación de un recurso hídrico de suma trascendencia, como lo era el acuífero Colima Superior, toda vez que constituye una importante fuente subterránea de abastecimiento de agua potable, debiendo recordarse que el acceso al agua potable es un derecho fundamental en tanto materializa el derecho a la vida. Reitérase que no existían en aquel momento (inspección del 3 de agosto del 2001), elementos científicos certeros que evidenciaran que la actividad de explotación llevada a cabo por la concesionaria no tenía posibilidad alguna de afectar el acuífero, y más bien, el hecho de que se hallara un nuevo afloramiento de ese acuífero en la zona en concesión, reflejaba la vulnerabilidad del mismo a la contaminación por los procesos de extracción y procesamiento.
Precisamente por esa falta de información técnica y científica es que se dispuso la suspensión de las labores en todos los frentes de explotación, no siendo exigible la ponderación que echa de menos la accionante, en punto a definir como alternativa la suspensión de la explotación sólo en las zonas donde existía riesgo, dado que se desconocía el nivel de vulnerabilidad que presentaba el recurso hídrico mencionado, en relación con el estado y avance de la superficie que era objeto del proceso de extracción. Por lo anterior se estima que la medida sí resultaba necesaria. Por las mismas razones, entiende el Tribunal que la medida adoptada resultó idónea, de toda suerte que era la única que podía tomarse luego de la inspección ya señalada, al amparo del principio precautorio contenido en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad y desarrollado por la Sala Constitucional, habida cuenta que la Administración carecía de la efectiva evidencia científica que permitiera hacer una valoración para no afectar, o al menos en forma leve, los intereses particulares de la concesionaria.
La actora cita insistentemente el informe extrajudicial vertido por el Dr. Nombre150898 , según el cual la resolución N°590 resultó excesivamente lesiva a los intereses de la demandante y de las familias que obtenían trabajo a partir de su actividad minera, sin embargo, el dicho del citado profesional no hace más que confirmar lo que se ha señalado en líneas precedentes, por cuanto esgrime meras opiniones y no afirmaciones contundentes, es decir, su posición no refleja con contundencia científica que las labores de extracción y procesamiento, aún y cuando se tratara del sector oeste de la zona, no afectaban o afectarían el acuífero. Véase que la actora transcribe un extracto del mencionado informe que dice así: "Esta condición de desproporcionada se reafirma aún más, cuando se considera el hecho indicado en el informe de campo, de que el proyecto estaba llevando a cabo las labores de extracción en el frente Oeste de la concesión, localizado, como ya se indicó, en un área donde no estaba afectando el acuífero, ni tampoco generaba un riesgo de contaminación a la captación de la fuente Zamora.
Parece más lógico, que la recomendación del informe de la DGM, tomando en cuenta la ausencia de una conexión clara entre el Tajo y la contaminación de Puente de Mulas y las consecuencias sociales de una suspensión total de las actividades productivas de la concesión, estuviera encaminado a limitar las labores de extracción y procesamiento del material mineral en un espacio geográfico, dentro del área del proyecto, donde se minimizaran los posibles riesgos." (folio 329, la negrita no es del original).- De ser tan sencillo como estimar a priori y sin suficientes estudios hidrogeológicos, -tal y como se plantea en el informe que aporta la actora-, que por el hecho de que el afloramiento se hallaba en el sector este de la zona explotada, entonces podían continuar las labores en el otro frente de explotación, la discusión habría acabado de inmediato, y el principio precautorio se habría dejado sin contenido para este caso particular, lo cual no ocurrió.
Nótese que el mismo profesional reconoce que existe una ausencia de una conexión clara entre el Tajo y la contaminación de Puente de Mulas, es decir, aún y cuando lo relevante de la discusión en este proceso fuera el tema de la contaminación que sufrió el agua de Puente de Mulas, que no es así, sino la protección del acuífero Colima Superior, ni siquiera allí tenía total certeza el informe del experto ofrecido por la accionante, a efecto de desvincular de toda causalidad la actividad de explotación y procesamiento de materiales con la contaminación señalada. En el mismo sentido, el informe pericial rendido en autos (folios 1738 a 1749), cuyo objeto consistía en analizar el texto que elaboró el Dr. Nombre150898 denominado "Análisis técnico de la resolución 590-2001 de la Dirección de Geología y Minas del MInisterio de Ambiente y Energía", no es claro ni contundente en punto a establecer que la DGM, al momento del dictado de la resolución N°590, contaba con suficientes elementos de orden científico que brindaran absoluta certeza, a efecto de descartar la existencia de un peligro de contaminación del acuífero Colima Superior, por las labores de explotación minera desplegada por la actora.
En efecto, dicho informe en sus conclusiones finales dice en lo que interesa: "... 5.4.- A solicitud del Director Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), la Dirección de Geología y Minas realizó una inspección a la propiedad del Tajo de El Pedregal, en compañía de funcionarios de otras instituciones. El objetivo de la inspección era el de establecer si la contaminación del agua que afectó la Dirección18592 se había originado en los terrenos del Tajo El Pedregal. Como resultado de la inspección, no se logra establecer que realmente la contaminación se hubiese originado en la propiedad de El Pedregal. Lo que la DGM reporta es la vulnerabilidad sobre el acuífero superior que existe en el sitio debido a los trabajos de extracción de material que allí se realiza. De esta inspección surgió la Resolución 590-2001 de la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía.
En dicha resolución se ordenó "LA INMEDIATA SUSPENSIÓN DE LABORES DE EXPLOTACIÓN Y PROCESAMIENTO DE MATERIAL DE LA CANTERA que desarrolla la sociedad Nombre150891 . en el área de concesión del expediente administrativo N°1547". 5.5.- El perito considera válido la declaración del Dr. Nombre150898 de que la resolución 590-2001 se basó en las condiciones de vulnerabilidad observadas en el tajo, tal como lo reportan los inspectores, y que esa situación estaba plenamente reconocida por las instituciones vinculadas con los controles de operación del tajo desde hacía muchos años. Además no se señala en la resolución la definitoria de que en el Tajo El Pedregal hubiese ocurrido la contaminación del agua. 5.6.- Es opinión de este perito, que la Dirección de Geología y Minas pudo haber analizado los dictámenes del Nombre150893. del Ministerio de Salud, así como otras opiniones de profesionales especialistas en Hidrogeología, con suficiente experiencia del área donde se generó el problema, antes de emitir una resolución final. 5.7.- Es opinión de este perito que, con base en los dictámenes del Ministerio de Salud, y mediante la ejecución de estudios hidrogeológicos inmediatos, era posible que la planta extractora del material rocoso El Pedregal se mantuviera en operación, al mismo tiempo que se aplicaban las recomendaciones y medidas de protección que se daban en la Resolución 590-200 (sic), y mientras se realizaban los nuevos estudios propuestos, y que fueron realizados por los hidrogeólogos Nombre150896 , Nombre150900 , Nombre150894 y Nombre150895 . 5.8.- La aplicación de normativas como la que señala el Considerando No. 5 de la Resolución 590-2001, dependerá finalmente de la decisión que tomen los profesionales responsables de las distintas instituciones públicas involucradas con una problemática específica.
Se copia textualmente ese considerando: (...) En este caso concreto, los profesionales con mayor experiencia y conocimiento de las condiciones hidrogeológicas del área de Puente Mulas, no laboraban para ninguna de las instituciones públicas involucradas en el momento en que se presentó el problema. Precisamente es a algunos de esos profesionales, los que se mencionan en el punto 5.7 de estas conclusiones, a los que se les asignó posteriormente efectuar los trabajos de las nuevas investigaciones hidrogeólogicas del área de Puente Mulas. Por esta situación, y posiblemente ante el desconocimiento o la duda que existía en las instituciones responsables, para tomar las decisiones con relación a la problemática de la contaminación el agua en Puente Mulas, es que se decidió aplicar las normativas ambientales que permitían ante cualquier duda, tomar una decisión como la que se incorporó en la Resolución 590-2001." (la negrita no es del original).
Como puede observarse, a lo largo de sus conclusiones, el perito plantea meras hipótesis, al igual que lo hace el estudio del Nombre150898. , limitándose a hacer comentarios de lo que en su criterio pudo haber hecho la DGM, sin embargo, no es claro en indicar lo más relevante del caso, esto es, sí para el momento de adoptar la medida cautelar, existía absoluta seguridad de que el recurso hídrico del acuífero Colima Superior no se encontraba bajo ningún riesgo, producto de la actividad minera de la actora. Por el contrario, el perito reconoce que los funcionarios de Geología y Minas basaron su actuación en las condiciones de vulnerabilidad encontradas en el Tajo, y concretamente, de la vulnerabilidad del acuífero superior que discurre por la zona concesionada, hecho que no ha sido desvirtuado por las partes. Súmese a lo anterior, que el informe, fundamentalmente, concentra su análisis en si se logró o no acreditar la posible contaminación de Puente de Mulas, sin embargo, como ya se explicó antes, ese no es el tema central de la discusión, siendo que el motivo del acto impugnado tiene su asidero en la constatación de un segundo afloramiento del Acuífero Colima Superior en la zona en explotación, y ante el riesgo de resultar afectado el mismo por la actividad de explotación en la cantera, tuvo como objeto su protección y conservación.
Finalmente, es destacable que el informe pericial incurre en una serie de comentarios que exceden el objeto del análisis que le fue solicitado, por cuanto hace calificaciones sobre la experiencia y conocimiento de los funcionarios que laboraban en aquel momento para las instituciones competentes en la materia de fondo, sin embargo, no está en posición de hacer tales afirmaciones, ni mucho menos son relevantes a efecto lograr una aproximación a la verdad real en este debate. Con todo, lo que sí queda evidenciado del propio dicho del perito, es que la Administración optó por aplicar la normativa ambiental que permite tomar las medidas como la adoptada en este caso (principio precautorio), ante la duda sobre la posible afectación del recurso hídrico. En consecuencia, a juicio del Tribunal y por las particularidades del asunto de fondo, la medida no resultó inidónea, en el tanto para el momento en que se adoptó, no existían otros mecanismos que en mejor forma solucionaran la necesidad existente (protección del acuífero).
Por último, esta Cámara considera que la medida sí resultó proporcionada, en atención a que, como se ha venido insistiendo en el desarrollo de esta sentencia, el día de la inspección se pudo constatar la existencia de un nuevo afloramiento del acuífero Colima, reflejando tal situación la vulnerabilidad de ese recurso hídrico en función de las labores mineras que se desplegaban en la zona, con lo cual se evidenció el peligro de que dicho acuífero resultara contaminado con las sustancias que se producían a consecuencia de la extracción y procesamiento de materiales. Para el Tribunal, tratándose de un recurso de tanta importancia para la salud humana y por su gran potencial para el eventual abastecimiento de agua potable, la mera constatación, como lo hace ver la actora, no era razón suficiente para autorizar el proceso de extracción y procesamiento en el sector oeste de la concesión, toda vez que el segundo afloramiento encontrado, aún cuando se hallara en el sector este, constituía un signo externo de la vulnerabilidad del acuífero referido, producto del avance de la actividad que se llevaba a cabo en esa zona de nuestro país.
Ahora, lejos de considerarse intempestiva y arbitraria la medida por haber sido tomada el mismo día de la inspección, se encuentra que la misma era una respuesta acorde con la magnitud de las consecuencias que podrían resultar de la contaminación del acuífero, consecuencias que significarían ni más ni menos que la posibilidad de dejar sin utilidad una fuente de abastecimiento de agua de gran potencial para todos los habitantes, ya que, en última instancia, es la colectividad la que resulta beneficiaria, todos los días, de tan importante recurso para todas las actividades de la vida humana. Las aseveraciones del informe del Nombre150898. , citadas por la propia actora, resultan contrarias al parámetro constitucional erigido a partir del principio precautorio, cuando dice así: "La lógica, en este sentido, indica que lo más equilibrado hubiese sido una suspensión parcial, que limitara el área de extracción a sitios donde el riesgo ambiental fuese muy bajo, mientras se desarrollaban las investigaciones detalladas y la implementación de medidas más concretas para las operaciones del proyecto." (folio 330, la negrita y el subrayado no es del original).
La lógica no es el único factor que impera, de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, para la toma de decisiones en relación con medidas cautelares cuyo fin sea la protección del ambiente, pues juegan un papel más preponderante en esta materia la ciencia y la técnica. Y se ha reiterado ya, que el conocimiento científico en esta materia debe ser absolutamente certero, a efecto de descartar toda conexión entre el derecho cuyo disfrute se vería restringido con la medida y la afectación al ambiente en cualquiera de sus componentes. Obsérvese que el mismo profesional reconoce que sí existía un riesgo ambiental (aunque lo califique como bajo), y reconoce igualmente que no se contaba para ese momento con investigaciones detalladas, lo cual va en perfecta armonía con lo expuesto hasta ahora, puesto que de haber sido así, se habría tenido un panorama claro y cierto, en punto a determinar si había o no una relación de causalidad entre la actividad de la actora en el Tajo y la contaminación del acuífero.
Ante tales circunstancias, es notable que lo procedente, conforme al principio precautorio y la jurisprudencia de la Sala Constitucional, era suspender las labores en su totalidad, hasta tanto se contara con los estudios hidrogeológicos solicitados a la empresa y los que debía presentar Nombre3456 y el ICAA, cada uno en su respectiva competencia. A la accionante le fue requerido la caracterización del acuífero, estudios hidrogeológicos, y la determinación de los niveles freáticos. Valga indicar que a pesar de haber presentado esos estudios, los mismos resultaron insuficientes en en relación con las características del acuífero (informe del Consejo Técnico Asesor en Minería citado en la resolución N°77, a folios 1104 a 1107 del tomo V del expediente administrativo), y en todo caso de acuerdo con el informe vertido por las geólogas Marlene Salazar y Sofía Huapaya (funcionarias de DGM), en el cual hicieron una revisión de los estudios de la empresa y de las instituciones antes citadas, se concluyó que en el frente oeste del Tajo no se descartaba el peligro de afectación al acuífero (oficio DGM-SD 20-2002, del 15 de enero del 2002 a folio 1070 del tomo V del expediente administrativo).
Ello se hizo ver en la motivación de la resolución N°77 de las nueve horas del veintiocho de enero del 2002, mediante la cual la Dirección de Geología y Minas rechazó el recurso de revocatoria que presentó la demandante contra la resolución N°590. Así, en esa oportunidad se dijo: "En el frente oeste, si bien es cierto que no se detectaron afloramientos del manto acuífero, no se debe omitir la irregularidad del flujo hídrico en el área y la carencia de información de esta. Por lo tanto se recomienda que la extracción en este sector, si se diera, sea mediante bloques de explotación previamente estudiado y con la caracterización del flujo hídrico subterráneo para determinar la cota máxima de explotación. Para esto el concesionario deberá de presentar la evaluación de reservas diferenciada por tipo de material y posibilidad de extracción, así como un plan y programa minero, con su respectivo cronograma,de la explotación por áreas y niveles, esto incluye la secuencia lógica y técnica del desarrollo, así como la presentación de los estudios de estabilidad de taludes correspondientes para los cortes a realizarse." (folio 1076 del tomo V del expediente administrativo).
Es decir, en virtud de que los estudios hidrogeológicos de la actora eran incompletos en cuanto a caracterizar la profundidad del acuífero en las zonas que se pretendían explotar, no se descartaba que surgieran nuevos afloramientos incluso en el sector oeste, y que para permitirse la explotación en ese sector, se hacía necesaria información hidrogeológica más detallada y un plan de explotación minucioso y riguroso. En pocas palabras, aún y cuando la accionante no emitió argumento alguno para impugnar la resolución N°77, es claro que aún después de la medida cautelar, la información científica presentada por la concesionaria no permitía suprimir una posible conexión entre la actividad minera y la afectación al acuífero Colima, y en todo caso, la voluntad de la Administración no fue de la vedar toda posibilidad de realización de labores de extracción por parte de la empresa accionante, sino que tal situación estaba supeditada a que la propia interesada presentara información necesaria para garantizar la protección del tantas veces mencionado recurso subterráneo.
Consecuentemente, estima el Tribunal, con base en todo lo expuesto, que la medida resultó proporcionada, en el tanto el beneficio que se pretendía alcanzar con la misma en favor de la colectividad, no era marcadamente superior a la restricción que se impuso a la accionante en el disfrute de su derecho real limitado. Por consiguiente, se rechazan las argumentaciones vertidas en ese sentido.-
La actora basa este reproche en el hecho de que, si bien para dictar una medida cautelar no se requiere de un procedimiento previo, en el momento en que se tuvo por probado que se había ocasionado un daño ambiental como consecuencia de conductas de la accionante, debió haberse seguido un procedimiento ordinario administrativo con oportunidad de defensa. Los alegatos no son de recibo. Entre la empresa actora y el Estado existía una relación jurídico administrativa, nacida con ocasión del derecho de concesión que el último le otorgó a la primera, permitiéndole desarrollar la actividad de explotación minera en la zona de Belén. Es precisamente dentro del ejercicio de esa concesión que surgió el hecho natural que motivó la adopción de la medida cautelar impugnada, misma que fue dictada por la Administración dentro del procedimiento correspondiente a la concesión (expediente 1547), al ser ése el marco legal preexistente.
Lo anterior se trae a colación, por cuanto es claro que independientemente de la naturaleza de la relación aludida, el objeto de la medida precautoria consistía única y exclusivamente en la protección del acuífero Colima Superior, en tanto era un recurso hídrico susceptible de contaminarse a causa de las labores que realizaba la concesionaria en la zona por donde aquél discurría. De esta forma, tenemos que el contenido de la medida cautelar impugnada consistió en paralizar las labores de extracción y procesamiento de materiales, y solicitar estudios hidrogeológicos para determinar si era viable que la empresa demandante continuara con las obras en el área de concesión, todo de conformidad con el principio precautorio antes analizado. Nótese que la Administración invocó en respaldo de su actuar los artículos 219 y 226 de la Ley General de la Administración Publica, que permite que en casos como éste, donde existe un peligro grave e inminente para las cosas y las personas (el medio ambiente y la salud humana), en tanto se podía ocasionar daños de imposible reparación, se prescinda de la constitución de un procedimiento ordinario administrativo para poder emitir el acto administrativo tendiente a su protección.
Consecuentemente, entiende esta Cámara que las acciones dispuestas para la determinación del posible daño ambiental que se hubiere podido generar en la zona concesionada, no surgió como consecuencia de un acto sancionatorio, en el tanto no tenía por objeto la aplicación de un castigo a la demandante con ocasión de la comisión de alguna infracción administrativa previamente tipificada, sino que nace como consecuencia de un acto cautelar, que obliga al Estado a coordinar con las diferentes órganos y entes competentes en la materia ambiental, la implementación de todas las acciones establecidas en el ordenamiento que tiendan a proteger el recurso hídrico, y en tal condición, no participa de los supuestos establecidos en el numeral 308 de la Ley General de la Administración Pública, tal y como lo pretende hacer ver la accionante. Ante ese panorama, el Tribunal estima que no era preciso que se levantara un procedimiento administrativo ordinario para esos efectos.
De cualquier forma, es claro que por regla de principio la ley especial prevalece sobre la general, y en este caso específico, por razón de la materia, el Código de Minería (Ley N° 6797) es ley especial, prevaleciendo por encima de la Ley General de la Administración Pública. Dicha norma contiene un título específico (XIII), en el cual se encuentran descritos y regulados los procedimientos atinentes a la materia de exploración o explotación de los recursos minerales, y es a través de dichos procedimientos que la Administración expresaría su voluntad en relación con las distintas solicitudes de concesión de aquellas actividades, así también como cuando éstas ya se encuentren en plena ejecución. El mencionado código no es omiso en regular el procedimiento recursivo que procede en contra de las resoluciones que dicte la Dirección de Geología y Minas, órgano competente en la materia, siendo que el actual artículo 94 (anteriormente artículo 90), dispone así: "Contra las resoluciones que se dicten procederán los recursos de revocatoria y de revisión, ante la Dirección, y de apelación ante el Ministerio de Economía, Industria y Comercio.
Contra la resolución que dé por agotada la vía administrativa, podrá interponerse acción contencioso administrativa ante el Tribunal Contencioso Administrativo, dentro del plazo de dos meses, salvo otras disposiciones de esta ley." Respecto de este numeral debe aclararse que en virtud de varias transformaciones que sufrió la estructura del Poder Ejecutivo entre los años 1980 y 1988, específicamente en lo relativo a las competencias ministeriales en materia de industria, energía, minas y ambiente, hoy día la Dirección de Geología y Minas pertenece al MINAET, anteriormente MINAE. Pues bien, conforme se desprende del expediente administrativo, la actora presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución N°590 aquí impugnada, en fecha 6 de agosto del 2001, recurso que fue adicionado por escrito del 8 de agosto del mismo año, solicitando en esa oportunidad lo siguiente: "Por ello solicitamos se proceda a levantar la suspensión del procesamiento beneficiado y se permita a mi representada continuar procesando los materiales que tenga en sus patios así como material que pueda adquirir en otras canteras." (folios 617 y 630 del expediente administrativo).
La Dirección de Geología y Minas mediante resolución N° 703 de las nueve horas treinta minutos del cinco de setiembre del 2001, denegó la solicitud de levantamiento de la suspensión de labores de extracción y procesamiento en el área de la concesión. De dicho pronunciamiento apeló la concesionaria (aquí actora), siendo que por resolución N°R-1726-2001-MINAE, de las nueve horas del nueve de octubre del 2001, la Ministra de Ambiente y Energía dispuso rechazar el recurso de apelación con nulidad concomitante interpuesto por la accionante en contra la referida resolución N°703, y ordenando a la Dirección de Geología y Minas pronunciarse sobre el recurso de revocatoria presentado contra la resolución N°590. Cabe agregar que, pocos días después, mediante resolución N°784 de las nueve horas cuarenta minutos del dieciséis de octubre del 2001 -aludida en considerandos anteriores- el citado órgano dispuso variar la medida cautelar y autorizó a la empresa accionante para utilizar el sistema de quebrado localizado al oeste del área concesionada hasta el 1 de junio del 2002.
Mas tarde, por resolución N°077 de las nueve horas del veintiocho de enero del 2002, la Dirección de Geología y Minas resolvió el recurso de revocatoria incoado contra la resolución N°590, y tomando en cuenta el contenido de los estudios aportados por la empresa (Uno realizado por los hidrogeólogos Nombre150894 y Nombre150895 , y otro por los hidrogeólogos Nombre150901 y Nombre150900 ), así como los realizados por SETENA: "Valoración del daño ambiental ocasionado por el proyecto de extracción minera de la empresa Productos Pedregal S.A.", el ICAA: "Análisis del daño ambiental y otros, producto de la afectación del acuífero y la violación de las zonas de protección en el tajo Pedregal-Sistema de Puente de Mulas", e inclusive los informes aportados por el Consejo Técnico Asesor en Minería; dispuso mantener vigente la orden de suspensión de las labores de explotación y las de procesamiento de material en el sector este de la concesión (folio 1144 del tomo V del expediente administrativo).
Por resolución de las diez horas del veintinueve de abril del 2002, la Ministra de Ambiente y Energía conoció la apelación contra la resolución N°590, rechazando la misma y dando por agotada la vía administrativa (folio 1176). Como puede observarse, la empresa demandante tuvo oportunidad de ejercer su derecho de defensa conforme las regulaciones procedimentales establecidas en el Código de Minería, y en tal sentido ejerció las posibilidades que le brindaba el ordenamiento para exponer sus argumentaciones técnicas a efecto de combatir la medida cautelar dispuesta, todas las cuales le fueron resueltas. Puede afirmarse que se han cumplido en este caso las garantías fundamentales del debido proceso exigidas por la jurisprudencia constitucional, esto es, derecho a ser oído, oportunidad para presentar argumentos y pruebas, acceso a la información y los antecedentes, derecho a obtener asesoría, notificación de las decisiones tomadas y derecho de recurrir la decisión tomada. Siendo así, se rechazan los argumentos de la actora en relación con la aparente la violación al debido proceso, no advirtiéndose ninguna nulidad absoluta por este motivo.-
Afirma la actora que el motivo de la resolución N°451, mediante la cual se extinguió la concesión de la cual gozaba, lo fue el incumplimiento de la resolución N°590 y de la resolución N°784. Que en virtud de que de las mencionadas resoluciones adolecen de vicios de nulidad absoluta, las mismas eran ineficaces de acuerdo con nuestro ordenamiento. En ese tanto, argumenta que la resolución N°451 carece de motivo legítimo, por cuanto está imputando a la demandante el incumplimiento de una medida que era ineficaz. Los alegatos no son de recibo. Evidentemente todo acto administrativo absolutamente nulo no puede ejecutarse por disposición legal, y ordenar su ejecución daría lugar a responsabilidad de la Administración y del funcionario que así lo hiciere (artículos 146.3, 169 y 170 LGAP). En el caso concreto, el Tribunal no ha encontrado que los motivos alegados por la demandante para sustentar la invalidez de la resolución N°590 fueren procedentes, y en esa medida se debe presumir que el acto cuestionado era legalmente válido así como ejecutable, esta última condición en virtud de la ejecutoriedad de los actos administrativos (artículos 146 y siguientes de LGAP).
Siendo así, se estima que la resolución N°451 gozaba de motivo legítimo, en el tanto tuvo por tal el incumplimiento incurrido por la actora respecto de las disposiciones que fueron establecidas por la Dirección de Geología y Minas, en la medida cautelar expresada en la resolución N°590, que como se dijo, se presume válida y eficaz para todos los efectos. En consecuencia, se desestiman los reproches formulados en este sentido.-
Argumenta la actora que la resolución N°451 corresponde a una sanción administrativa rescisoria. Que para ello debe existir una norma de rango legal, que de previo a la conducta que se sanciona, la tipifique y la haga posible. Por lo anterior, señala que en el caso concreto hay una falta de fundamentación jurídica, pues no existe base legal para declarar la caducidad de una concesión, por la conducta de desobedecer una orden cautelar de suspensión de la actividad extractiva. No lleva razón en sus alegatos. No participa este Tribunal de la tesis que plantea la accionante, por cuanto no se considera que el acto expresado mediante la resolución N°451 corresponda a uno de naturaleza sancionatoria. En primer lugar, de haber querido el legislador que la cancelación fuese una sanción, la hubiere previsto expresamente en el capítulo II, del Título XVII, correspondiente a las infracciones y sanciones administrativas, donde están descritas las hipótesis legales que dan lugar a distintas consecuencias jurídicas a título de sanción (por ejemplo la imposición de multas) .
Por otra parte, una sanción constituye un mal inflingido por la Administración a una persona física o jurídica, como consecuencia de haber cometido una conducta ilegal, y previamente tipificada como tal (infracción). La Administración la impone en el ejercicio de su potestad punitiva inherente, y con ello se procura el bienestar de la colectividad, mediante la protección de determinados bienes jurídicos que se estiman necesarios para el mantenimiento del orden, la seguridad y la paz sociales. En el caso concreto, el actuar de la Administración no se enmarca en el ejercicio de esa potestad sancionadora, en el tanto no estamos ante un hecho tipificado como infracción, sino que se trata de un derecho a título precario (derecho real limitado sobre dominio público), por cuanto el Estado es el titular del dominio absoluto de todos los recursos minerales del territorio nacional (artículo 1 Código de Minería), y por medio de la concesión de explotación, autoriza a personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, a realizar actividades de explotación de los yacimientos o depósitos minerales, bajo las condiciones y requisitos que establece el Código de Minería, su reglamento y las leyes especiales (artículo 12 Código de Minería).
En el marco de esa relación jurídico administrativa, le asisten al concesionario una serie de obligaciones que está compelido a cumplir, y cuya desatención genera, de pleno derecho, la cancelación de aquél derecho limitado. Dentro de ellas destacan las relativas a la protección del ambiente, y en tal sentido se transcriben en lo que interesan las siguientes normas del Código de Minería:
Artículo 34. "El titular de una concesión de explotación estará obligado a:
...
ch) Elaborar un estudio completo sobre el impacto ambiental del proceso de explotación, que cumpla con los requisitos contemplados en el artículo 97; y cumplir con las normas que regulan la contaminación ambiental y la recuperación de los recursos naturales renovables.
...
...
ch) Si no se hubieren cumplido las normas legales y reglamentarias que regulan la contaminación ambiental y la recuperación de los recursos naturales renovables." "Artículo 101 (anteriormente 97). Los titulares de un permiso de exploración o de una concesión de explotación, están obligados a cumplir con todas las normas y requisitos legales y reglamentarios, sobre la contaminación ambiental y la recuperación de los recursos naturales renovables y sobre las especificaciones y obligaciones relacionadas con la protección del ambiente, que se señalen en la resolución de otorgamiento y en esta ley. " "Artículo 102 (anteriormente 98). Prohíbese toda acción, práctica u operación que deteriore el ambiente natural, de manera que haga inservibles sus elementos básicos, especialmente el aire, el agua y el suelo, para los usos a que están destinados." (la negrita no es del original).
Una interpretación armónica de estas normas en relación con el artículo 50 constitucional, confirma, sin lugar a dudas, que con mucha mayor razón, dentro de una relación de concesión, el medio ambiente se erige como un interés superior que está por encima de cualquier interés privado, su protección es de obligada observancia y están prohibidas todas las acciones que puedan implicar un daño a ese bien jurídico. Cualquiera conducta de un concesionario que resulte contraria a ése interés superior y que no se ajuste a las medidas que en su oportunidad se dicten para protegerlo, generará en cabeza del Estado la potestad de cancelar la concesión, en el tanto el Estado es el titular del dominio de todos los recursos minerales del territorio nacional, y además le asiste un deber de garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por así mandarlo la Constitución Política en su artículo 50 en relación con el 21 (derecho a la salud).
Por supuesto, en resguardo del debido proceso, para lo anterior se debe cumplir con el procedimiento especial previsto en el párrafo final del actual artículo 67 del Código de Minería (anteriormente artículo 63), según el cual, la Dirección de Geología y Minas realiza un estudio, le otorga plazo a la concesionaria para que se emita sus justificaciones o cumpla con sus obligaciones. Posteriormente, se analiza lo actuado por la concesionaria y de considerarse procedente, el asunto se lleva a conocimiento del Ministro. Éste estudia el mismo y decide si otorga o no un nuevo plazo no mayor de tres meses, de lo contrario la Dirección dicta la resolución de cancelación. En el caso bajo examen, ello fue lo que ocurrió, la concesionaria incumplió las medidas precautorias de suspensión de obras que le había impuesto la Dirección de Geología y Minas cuyo objeto era proteger el acuífero Colima (ver informe en memorandum DGM-DC-399-2002 a folio 1372 del tomo VI del expediente administrativo y criterio en memorandum DGM-OD-644-2002 a folio 1404 del mismo tomo).
Tal incumplimiento se verificó en el tanto la actora realizó posteriores extracciones de material y lo procesó, lo cual no ha sido negado en este proceso, y más bien, lo reconoce abiertamente, cuando argumenta que para ese momento no existía norma que tipificara el incumplimiento de una medida cautelar con la "sanción" de cancelación. En la especie, se siguió el procedimiento antes aludido, y se decidió cancelar la concesión que se le había otorgado a la empresa accionante. Desde el punto de vista jurídico material, se estima que el incumplimiento en el que incurrió la actora respecto de las medidas cautelares en favor del ambiente, constituía motivo suficiente y amparado en la normativa legal y constitucional para cancelar el derecho de concesión de explotación. Las razones que hubiere podido tener la demandante para violentar esas medidas no son acciones sustentadas en el ordenamiento jurídico, y por lo tanto, habrán de rechazarse sus argumentos, como en efecto se hace.-
En consideración de la actora, de acuerdo con los principios de adecuación y proporcionalidad, para el cumplimiento forzoso de un acto la Administración debe adoptar aquella medida que esté acorde con su contenido y en grado suficiente para asegurar el fin perseguido. Señala que en el caso concreto, ante el incumplimiento de la medida cautelar, la Administración debió valorar la naturaleza del incumplimiento considerando que: el aprovechamiento del material no implicó voladuras en el frente de explotación, que se trató de actividades de procesamiento de material que había sido extraído del sector oeste antes de la suspensión de sus actividades, que dicho sector no se observa intervención en el manto acuífero, que el concesionario había hecho ver en repetidas ocasiones la necesidad de procesar material para cumplir con las obras públicas en curso al momento de la adopción de la medida cautelar, y la inexistencia de daño ambiental alguno producto de la desobediencia de la suspensión.
Y por otro lado, aduce que la Administración debió evaluar, conforme la medida cautelar cuyo cumplimiento forzoso se buscaba, la opción que asegurara la menor lesión posible sin dejar de proteger el recurso hídrico. Concluye que de haber sido así, ello hubiera dado lugar a otras medidas de cumplimiento como el decomiso de bienes, la clausura de establecimientos, etc., pero no una sanción rescisoria capaz de afectar familias y daños y perjuicios. Los alegatos no son de recibo. La actora pretende calificar la cancelación de la concesión (resolución N°451) como si fuere un medio de ejecución de la resolución N°590, es decir, como si tratara de la actuación por medio de la cual la Administración logró ejecutar coactivamente aquel acto de naturaleza cautelar (artículos 146 y siguientes LGAP). No obstante, atendiendo a sus características, la resolución N°451 no es una mera actuación de naturaleza ejecutiva, es un acto administrativo independiente de la medida cautelar, que cuenta con un motivo, un contenido y un fin, y se encuentra debidamente fundamentado.
Es un acto final que da por terminada la relación jurídico administrativa surgida con ocasión del derecho de concesión (derecho real limitado), que se produce por el incumplimiento de la concesionaria de las disposiciones que regulan la contaminación ambiental y la recuperación de los recursos renovables (sea, la protección del ambiente que es un interés superior de rango constitucional e internacional), y para lo cual se requiere el previo cumplimiento del procedimiento establecido en el artículo 67 del Código de Minería. En tal sentido, tenemos que si bien el motivo de la resolución N°451 lo es el incumplimiento aceptado por la actora de las medidas establecidas en la resolución N°590 (ver oficio N°DC-399-2002 del 21 de junio del 2002), no por ello se constituye en un medio de ejecución de ésta última, y en tal caso no son aplicables las normas relativas a la ejecutoriedad de los actos.
Desde ese punto de vista, se estima que la cancelación emitida por la Dirección de Geología y Minas no resultó ser una conducta arbitraria, en la medida que respondió al propio incumplimiento de la accionante respecto de las disposiciones adoptadas por la Dirección de Geología y Minas mediante las resoluciones N°590-2001 y 784-2001, para la protección y conservación del medio ambiente, amparadas en el principio precautorio y que fueron incumplidas por la actora. Consecuentemente, se rechazan los alegatos vertidos en este sentido.-
Si bien es cierto, en el escrito de interposición de la demanda, la actora solicitó, además, la anulación de las resoluciones N°77 de las 9:00 horas del 28 de enero del 2002 de la Dirección de Geología y Minas, R-234-2002-MINAE, de las 10:00 horas del 29 de abril del 2002 del Ministro de Ambiente y Energía, N°784-2001 de las 9:40 horas del 16 de octubre del 2001, N°482-2002 de las 11:00 horas del 31 del 2002, de la Dirección4247 , y N°R-388-2002-MINAE de las 9:40 horas del 19 de setiembre del 2002, del Ministro de Ambiente y Energía, no formuló argumentos en su escrito de formalización, tendientes a fundamentar los vicios de invalidez de los mencionados actos, atacando únicamente las resoluciones N°590-2001 de las 15:30 horas del 3 de agosto del 2001 y N°451-2002 de las 13:10 horas del 16 de julio del 2002, de la Dirección de Geología y Minas. Así las cosas, procede denegar la pretensión de anulación de los actos antes referidos.-
La actora plantea que los actos impugnados adolecen de múltiples vicios de nulidad absoluta, y que por lo tanto, recae sobre el Estado una responsabilidad plena que hace exigible, en beneficio de las actoras, la indemnización de los daños y perjuicios irrogados con motivo de la sujeción a los efectos de esos actos. Los argumentos no son de recibo. Siendo que la accionante solicitó la indemnización de daños y perjuicios supeditando la misma a la eventual declaratoria de nulidad de los actos administrativos impugnados, y en vista de que éstos no han sido declarados como tales por esta autoridad, por no encontrar esta Cámara que los mismos padezcan de los vicios acusados en este proceso, lo procedente es rechazar este extremo de la demanda por ser accesorio de la pretensión principal anulatoria. De cualquier forma, la empresa actora ha reconocido en esta litis haber incumplido las medidas decretadas por la Administración en la resolución N°590-2001 de la Dirección de Geología y Minas, y en tal supuesto, no procedería conceder la pretensión resarcitoria intentada, en el tanto habría operado aquí una las causales de exclusión de la responsabilidad administrativa, cuál es la culpa de la víctima.-
La representación del Estado interpuso la defensa de caducidad y las excepciones de falta de legitimación activa y falta de derecho. En cuanto a la primera debe hacerse ver que si bien el Estado interpuso la mencionada defensa (folio 786 del tomo I del expediente judicial), por resolución N° 439-2004, dictada por la Sección Segunda de este Tribunal, se dispuso así: "... I) El accionado únicamente opuso la defensa previa de falta de legitimación activa; no obstante, al conferir audiencia sobre ella el Despacho, en auto de las trece horas veintisiete minutos del dieciocho de mayo de este año, citó también la caducidad (folio 745).- Lo anterior constituye un error evidente, pues este último tema no ha sido planteado, lo que obliga a revocar la citada resolución en ese extremo." De dicho pronunciamiento no apeló la representación estatal. Posteriormente, mediante auto de las diez horas y veinte minutos del veintinueve de octubre del dos mil cuatro (folio 810 del tomo II del expediente judicial), se tuvo por contestada en tiempo y forma la demanda y por interpuesta la excepción de falta de derecho.
Luego, por memorial presentado el 15 de noviembre del 2004, el representante del Estado le hizo ver al Tribunal que éste Despacho omitió referirse sobre la defensa de caducidad, y presentó revocatoria con apelación en subsidio contra el auto de las diez horas y veinte minutos del veintinueve de octubre (folio 813 del tomo II del expediente judicial), no obstante, por resolución de las catorce horas y treinta minutos del diecinueve de enero del dos mil cinco (folio 816), el Tribunal rechazó la revocatoria interpuesta, remitiendo al recurrente a lo resuelto por ese Despacho en la resolución N°439-2004 antes citada, al tiempo que se denegó la apelación en subsidio por carecer de ese medio de impugnación. De conformidad con lo anterior, es claro que el tema ya fue analizado y revisado en su momento, y por lo tanto, no procede abrir nuevamente la discusión por constituirse en un asunto precluido.
En consecuencia, se omite pronunciamiento sobre la defensa de caducidad.- Ahora bien, en cuanto a la falta de legitimación activa opuesta, estima esta Cámara que la misma debe acogerse respecto de las empresas Asfalto Pedregal S.A., Bloques Pedregal S.A., Concretos Pedregal S.A., Constructora Pedregal S.A., Corporación Pedregal S.A., Quebradores Pedregal S.A., Transporte Pedregal S.A., y Servicios y Acarreos Belén S.A., y denegarse en relación con la empresa Productos Pedregal S.A., pues ciertamente, tal y como lo aduce el representante del Estado, de acuerdo con la prueba que consta en el expediente administrativo (folio 151 del tomo I del expediente administrativo), la única persona jurídica que podría estar legitimada en este proceso para solicitar la anulación de los actos cuestionados, el reconocimiento de la situación jurídica individualizada y la indemnización de los daños y perjuicios, lo sería Productos Pedregal S.A., al ser la concesionaria de la explotación sobre la cantera en el Tajo Pedregal, no así el resto de las empresas que se apersonaron en esta litis, por cuanto no acreditaron contar con dicha condición, siendo evidente que los actos atacados en este debate incumben, en estricto, a la relación jurídica que surgió con ocasión de la concesión tantas veces mencionada.
En tal sentido, considera el Tribunal que las restantes sociedades no cuentan con un interés directo para accionar en relación con las pretensiones esgrimidas, siendo que a lo sumo se les pudo haber tenido como coadyuvantes en este proceso, sin embargo no fue así. Por lo anterior, no son de recibo, por improcedentes, las argumentaciones formuladas a efecto de intentar sostener una eventual legitimación activa, a partir de una alegada vinculación comercial entre las distintas sociedades en la actividad de explotación minera del Tajo en cuestión, pues lo cierto del caso es que la única concesionaria para esa actividad lo es Productos Pedregal S.A.. Consecuentemente, se deniega la excepción de falta de legitimación activa en relación con Nombre150891 . y se acoge en cuanto a las demás. Finalmente, la excepción de falta de derecho debe ser aceptada, pues tal y como se desprende de los considerandos que preceden, a Nombre150891 . no le asistió el derecho en relación con sus pretensiones, por consiguiente, la demanda debe ser declarada sin lugar.-
En virtud de lo resuelto, de conformidad con el artículo 98 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en relación con el numeral 103 de la misma legislación y el 221 del Código Procesal Civil, se condena a la actora al pago de ambas costas de esta acción.-
POR TANTO
Se acoge la excepción de falta de legitimación activa en relación con las empresas Asfaltos Pedregal S.A., Bloques Pedregal S.A., Concretos Pedregal S.A., Constructora Pedregal S.A., Corporación Pedregal S.A., Quebradores Pedregal S.A., Transportes Pedregal S.A. y Servicios y Acarreos Belén S.A.. Se acoge la de falta de derecho en relación con Nombre150891 .. En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda. Son ambas costas de esta acción a cargo de la parte actora. Notífiquese.- Nombre15131 .
Eduardo González Segura Nombre5243
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