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OutcomeResultado
The First Chamber denies the cassation appeals and upholds the nullity of the mangrove concession due to the Forestry Directorate's lack of competence and the unlawful application of positive silence, while recognizing the priority of the plaintiff's application.La Sala Primera declara sin lugar los recursos de casación y confirma la nulidad de la concesión de manglar por incompetencia de la Dirección Forestal y por aplicación ilegal del silencio positivo, reconociendo la prioridad de la solicitud de la empresa demandante.
SummaryResumen
The First Chamber upholds the annulment of a mangrove utilization permit granted to private parties by the General Forestry Directorate, ruling that since the Wildlife Conservation Law (1992) and its regulations (Decree 22550-MIRENEM), jurisdiction shifted to the General Wildlife Directorate. Although the defendants' initial application was filed before this transfer, the final decision was issued when the Forestry Directorate already lacked competence—a defect leading to absolute, incurable nullity. The Chamber further holds that administrative positive silence cannot apply in environmental matters involving fundamental rights such as a healthy environment, thus the permit grounded on that doctrine is unlawful. The plaintiff's priority filing right is recognized: its application was submitted first and remains active, rendering the later concession invalid for violating due process and preclusion. The court orders continued processing of the plaintiff's priority application and imposes costs on the defendants and the State.La Sala Primera confirma la nulidad de una concesión de manglar otorgada a particulares por la Dirección General Forestal, declarando que desde la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (1992) y su reglamento (Decreto 22550-MIRENEM), la competencia pasó a la Dirección General de Vida Silvestre. Aunque la solicitud inicial de los demandados se presentó antes de ese traslado, la resolución final se emitió cuando la Dirección Forestal ya era incompetente, vicio que acarrea nulidad absoluta insubsanable. Además, la Sala establece que el silencio administrativo positivo no opera en materia ambiental cuando está en juego un derecho fundamental como el ambiente sano, por lo que la concesión basada en ese instituto es ilegal. Se reconoce el derecho de prioridad de la actora, quien presentó su solicitud primero y mantiene su trámite vigente, lo que vicia también la concesión posterior por violación al debido proceso y al principio de preclusión. La sentencia ordena continuar el trámite de la solicitud prioritaria de la actora y condena en costas a los demandados y al Estado.
Key excerptExtracto clave
IX. … The Constitutional Chamber … had already determined, under Articles 21 and 89 of the Constitution, that the right to a healthy and ecologically balanced environment is inseparably linked to the right to health. … Pursuant to constitutional law, given the importance of the environment, it is unacceptable to claim any right over it originating merely from the passage of time and the Administration’s failure to decide on requests for authorizations or approvals that could somehow alter it. That is the situation in the case at hand. The defendants, as stated, claim to have acquired a right by virtue of positive administrative silence over a mangrove area … for the purpose of changing its use and establishing a shrimp export farm. As the lower court rightly pointed out, the mere intervention of human beings will affect the existing ecosystems in the wetlands composed of mangroves where the project is to be developed. … the grounds (the objective element of the administrative act) on which Resolution No. 168-93-DFG-MIRENEM is based are illegitimate, as they consist, we repeat, in the occurrence of positive silence with respect to the permit application for the use of the above-mentioned area. … Therefore, under Articles 133, 158, and 166 of the LGAP, on this ground—legal non-existence of the motive—the resolution is vitiated by absolute nullity. XVI. … the material competence for the administration, supervision, and protection of wetlands was transferred … to the then MIRENEM, now the Ministry of Environment and Energy (MINAE), which exercises that function through the General Wildlife Directorate, and may thus “grant contracts, use rights, licenses, concessions, or any other legally established legal figure for the conservation and sustainable use of wildlife.” … as of the enactment and publication of the Wildlife Conservation Law and, in particular, Executive Decree No. 22550-MIRENEM … the competent body to grant use permits over mangrove areas is the General Wildlife Directorate of MIRENEM. … On May 7, 1993, Executive Decree No. 22250-MIRENEM had not yet been issued and much less published. … As of October 8, 1993, the date on which Executive Decree No. 22550-MIRENEM was published, such competence was transferred or conferred upon the General Wildlife Directorate; therefore, under Articles 67(2), 88, and 129 of the LGAP, the General Forestry Directorate should have declared itself incompetent as of that date and sent the file to the competent body. However, as stated, that did not happen. As a result, the subjective element of Resolution DGF-168-93-MIRENEM is vitiated with absolute nullity due to legal non-existence (Articles 158, 165, 166, and 182 of the LGAP).IX. … La Sala Constitucional ... ya había determinado, al socaire de los artículos 21 y 89 constitucionales, que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentra inseparablemente ligado con el de la salud. ... De conformidad con el Derecho de la Constitución, en virtud de la connotación que reviste el ambiente, no resulta de recibo alegar derecho alguno sobre él, originado en el mero transcurso del tiempo, ante la actitud omisiva de la Administración en resolver las gestiones formuladas por los administrados para obtener alguna autorización o aprobación que, de una u otra forma, pueda alterarlo. En el sub-júdice, es esta la situación. Los demandados, según se ha indicado, alegan haber adquirido un derecho en virtud del silencio positivo de la administración, sobre un área de manglar ... con el objeto de cambiar su uso y establecer una empresa para la cría de camarones para la exportación. Como bien lo señaló el Ad-quem, la sola intervención del ser humano, afectará los ecosistemas existentes en los humedales, conformados por los manglares, donde se pretende desarrollar dicho proyecto. ... el motivo (elemento objetivo del acto administrativo) en el cual se fundamenta la resolución número 168-93-DFG-MIRENEM resulta ilegítimo, al consistir, se repite, en el acaecimiento del silencio positivo tocante a la solicitud de permiso para uso del área antes indicada ... Ergo, a tenor de los artículos 133, 158 y 166 de la LGAP, dicha resolución, por este aspecto –inexistencia jurídica del motivo- está viciada de nulidad absoluta. XVI. ... la competencia material para la administración, supervisión y protección de los humedales fue traspasada ... al entonces MIRENEM, hoy Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE); el cual ejerce dicha función por medio de la Dirección General de Vida Silvestre; pudiendo, entonces, “otorgar contratos, derechos de uso, licencias, concesiones o cualquier otra figura jurídica legalmente establecida para la conservación y el uso sustentable de la vida silvestre”. ... a partir de la promulgación y publicación de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y, particularmente, del Decreto Ejecutivo número 22550-MIRENEM ... el órgano competente para otorgar los permisos de uso sobre las áreas de manglares es la Dirección General de Vida Silvestre del MIRENEM. ... Para el día 7 de mayo de 1993 no se había emitido y, menos aún, publicado el Decreto Ejecutivo número 22250-MIRENEM. ... a partir del día 8 de octubre de 1993, fecha en que se publicó el Decreto Ejecutivo número 22550-MIRENEM, dicha competencia le fue trasladada o conferida a la Dirección General de Vida Silvestre; ergo, según lo disponen los artículos 67 inciso 2), 88 y 129 ejúsdem, la Dirección General Forestal debió declararse incompetente a partir de ese momento, remitiendo el expediente al órgano competente. Empero, según se expuso, ello no sucedió. Como consecuencia de lo anterior, el elemento subjetivo de la resolución DGF-168-93-MIRENEM está viciado de nulidad absoluta por inexistencia jurídica (artículos 158, 165, 166 y 182 ibídem).
Pull quotesCitas destacadas
"De conformidad con el Derecho de la Constitución, en virtud de la connotación que reviste el ambiente, no resulta de recibo alegar derecho alguno sobre él, originado en el mero transcurso del tiempo, ante la actitud omisiva de la Administración en resolver las gestiones formuladas por los administrados para obtener alguna autorización o aprobación que, de una u otra forma, pueda alterarlo."
"Pursuant to constitutional law, given the importance of the environment, it is unacceptable to claim any right over it originating merely from the passage of time and the Administration’s failure to decide on requests for authorizations or approvals that could somehow alter it."
Considerando IX
"De conformidad con el Derecho de la Constitución, en virtud de la connotación que reviste el ambiente, no resulta de recibo alegar derecho alguno sobre él, originado en el mero transcurso del tiempo, ante la actitud omisiva de la Administración en resolver las gestiones formuladas por los administrados para obtener alguna autorización o aprobación que, de una u otra forma, pueda alterarlo."
Considerando IX
"Para que pueda operar el silencio positivo, además del transcurso del plazo ahí previsto, es requisito indispensable que el administrado haya aportado, junto con la solicitud de aprobación de la autorización o licencia, todos los requisitos legales."
"For positive silence to operate, in addition to the lapse of time provided therein, it is an essential requirement that the applicant has submitted, together with the request for approval of the authorization or license, all the legal requirements."
Considerando IX
"Para que pueda operar el silencio positivo, además del transcurso del plazo ahí previsto, es requisito indispensable que el administrado haya aportado, junto con la solicitud de aprobación de la autorización o licencia, todos los requisitos legales."
Considerando IX
Full documentDocumento completo
RES: 000119-F-2005 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours fifty minutes on the third of March of the year two thousand five.
Ordinary proceeding established in the Administrative and Civil Treasury Court of the Second Judicial Circuit, Goicoechea, by "CAMARONES DE EXPORTACIÓN SOCIEDAD ANÓNIMA" (CAMARONES S.A.), represented by its unlimited general agent Nombre207449 , teacher, resident of San José, against, the STATE represented by the Prosecutor Lic. Diego Flores Zúñiga, Nombre207450 , merchant, resident of Puntarenas, and Nombre207451 , merchant, resident of Puntarenas. Also appearing as special judicial attorneys are, for the plaintiff Lic. Carlos Flores Varela, attorney, and for the co-defendants Nombre207450 and Nombre207451 , Doctor Fernando Mora Rojas, attorney, Lic. Fernando Mora Oreamuno, attorney, Lic. Juan Francisco Mora Oreamuno, attorney. All individuals are of legal age, married, and with the exceptions noted, residents of San José.
WHEREAS
1º.- Based on the facts set forth and legal provisions cited, the plaintiff filed an ordinary lawsuit, the amount of which was set as inestimable, so that the judgment declares: "1) That resolutions numbers R-87-95-MIRENEM and R-142-95-MIRENEM of 2 hours 30 minutes on May 30, 1995 and 14 hours on August 24, 1995, issued by Nombre24781 de Recursos Naturales, Energía y Minas, be annulled.
3º.- The special judicial attorney for the co-defendants Nombre207450 and Nombre207451 answered the lawsuit negatively and raised the defenses of sine actione agit in its modality of lack of right and prescription.
4°.- Judge José Paulino Hernández, in judgment No. 55-2002 of 13 hours 30 minutes on January 29, 2002, resolved: "The defenses of prescription, understood as expiration, lack of right, and sine actione agit in what it encompasses, are rejected.- The ORDINARY lawsuit filed by CAMARONES DE EXPORTACIÓN CAMARONEX SOCIEDAD ANÓNIMA, against THE STATE, Nombre207450 and Nombre207451 , is declared with merit in all its petitionary points, in the following terms: First: That the Dirección General Forestal lacked competence to issue resolution No. 168-93-DGF-MIRENEM of 10:35 hours on November 26, 1993, which granted a permit for the lands in question in favor of the defendants, since on that date competence had been assigned to the Dirección General de Vida Silvestre; therefore, said resolution is annulled; Second: By connection or consequence, resolutions numbers R-87-95-MIRENEM, of 14:30 hours on May 30, 1995, and R-142-95 MIRENEM, of 14:00 hours on August 24, 1995, issued by the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, are also annulled; Third: That the positive administrative silence established by Article 331 of the Ley General de la Administración Pública is not applicable to mangrove exploitation permits and, therefore, was improperly applied by the Dirección General Forestal in resolution No. 168-93-DGF-MIRENEM, and by the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas in resolutions numbers R-87-95-MIRENEM, and R-142-95-MIRENEM; Fourth: That the Dirección General Forestal, when issuing resolution No. 168-93-DGF-MIRENEM, violated due process and disregarded the existence of a prior application by the plaintiff regarding the same lands; said application was fully in force; Fifth: That the application for a mangrove permit or exploitation filed by the plaintiff has a right of priority to be resolved, by reason of having been filed before that filed by the co-defendants Nombre207450 and Nombre207451 ; the Dirección General de Vida Silvestre must finish processing and resolve that application with priority; Sixth: That the permit application filed by Messrs. Nombre207450 and Nombre207451 before the Dirección General Forestal, under file 895-Cañas, may not be processed or resolved by that Directorate or the Dirección General de Vida Silvestre, by reason of the existence of a prior application filed by the plaintiff; neither may subsequent permit applications filed by the defendants be processed or resolved, nor may the one illegally granted to them eventually be renewed, as long as the plaintiff's application is pending resolution; and Seventh: The payment of personal and procedural costs is to be borne by the defendants." (sic)
5º.- The State representative and the special judicial attorney for the co-defendants Nombre207450 and Nombre207451 appealed, and the Fourth Section of the Administrative Appeals Court of the Second Judicial Circuit of San José, composed of Judges Yazmín Aragón Cambronero, Bernardo Rodríguez Villalobos, and Sergio Alonso Valverde Alpízar, through resolution No. 15-2004 of 15 hours 30 minutes on February 27, 2004, ordered: "The appealed judgment is upheld." 6º.- Lic. Mora Rojas, in his stated capacity, and Lic. Luis Diego Flores Zúñiga, representative of the State, each filed an appeal on cassation on the merits. The former for considering violated Articles 27, 34 of the Constitución Política; 65, 83, 94, 101, 102 subsections d), e) and f), 103, 161, 167, 168, 187, 223, 239, 241 paragraphs 2 and 3, 296, 330, 331, 351 subsection 3 of the Ley General de la Administración Pública; Transitorio I of the Ley Forestal, number 7575 of February 13, 1996 and its amendments; 6, 7 subsection h), 17 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, number 7317 of December 7, 1992; 1 to 7 of Decreto Ejecutivo number Nombre207453 of September 14, 1993, published in Gaceta number 193 of October 8, 1993; 1, 2, 3, 5, 6 of Decreto Ejecutivo number 29342-MINAE of February 6, 2001, published in La Gaceta number 50 of March 12, 2001; Ley Forestal number 4465 of November 25, 1969, amended by law number 7174 of June 28, 1990; 50, 59, 60 subsection c) in relation to Article 21 subsection a) of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; 155, 318, 330, 414 to 417 of the Código Procesal Civil.
For his part, the Prosecutor alleges violated Articles 2 subsection f) of the Law for the Conversion of the Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas (MIRENEM) into Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), number 7152 of June 4, 1990; 6, 7 subsections f) and h), 60 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, number 7317 of October 21, 1992 and its amendments; 2 of Decreto Ejecutivo number Nombre207453 of September 14, 1993, published in La Gaceta number 193 of October 8, 1993; 32, 55 of the Ley Forestal, number 4465 of November 25, 1969, amended by law number 7174 of June 28, 1990; 4 of Decreto Ejecutivo number 23247-MIRENEM of April 20, 1994, published in Gaceta number 95 of May 18, 1994; 15 subsection 1), 16 subsection 1), 28 subsections 1) and 2) sections a) and i), 59, 62, 70, 102 subsections b) and d), 133 subsection 1), 166, 167, 187 subsection 1), 223, 351 of the LGAP; 21 and 60 subsections c) and e) of the LRJCA.
7º.- The legal prescriptions have been observed in the proceedings.
Drafted by Judge Solís Zelaya
WHEREAS
I.On February 11, 1986, Mr. Nombre207454 , from the Pacifico Seco Regional Forest Headquarters of the Dirección General Forestal of the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), informed the head of the Regional Forest Program of Cañas, Guanacaste, of the result of a field inspection carried out in the mangrove area located in the district of Colorado, canton of Abangares of the province of Guanacaste, within the coordinates: north 403-404-405 and south: 241-242-243-244, over an approximate extension of 200 hectares. Said diligence was carried out, according to his statement, at the request of the Compañía Camarones de Exportación Sociedad Anónima (CAMARONEX S.A.). Said official recommended authorizing the land-use change (cambio de uso del terreno) to build a shrimp farm, once all the requirements for that purpose were submitted. In a writing dated February 26 of that year, which lacks a signature and a received stamp, the aforementioned company reiterated to Mr.
Nombre207454 its desire to obtain the concession. Again, in a note dated April 27 of that year, addressed to the Head of Forest Reserves of the MAG, Ms. Nombre207449 , on behalf of the indicated corporation, expresses interest in the concession; likewise, due to the costliness of the feasibility study, she requests some type of security in achieving it. On July 7 of the same year, engineer Norma Rodríguez Garro, in charge of Mangroves for the Pacifico Seco Regional Forest Program of the Dirección General Forestal, informed the Regional Forest Chief of the result of the field inspection carried out, recommending authorizing the land-use change in that area, provided the applicant company met the requirements for its granting. In an official communication of that same day – July 7, 1986 – the aforementioned official notified CAMARONEX S.A. that, according to the inspection carried out on June 26 of that year at the site (which she described as a flat area, with sparse dwarf mangrove vegetation – 20 centimeters high –, in an approximate extension of 200 hectares, surrounded by a belt of tall mangrove – 4 meters high – and two estuaries – Estero Piedras and Estero Papatular –), she gave the go-ahead to change the use from mangrove to shrimp farm; but she reminded them that, to obtain the concession, they had to meet the following requirements:
II.The company CAMARONEX S.A. files this administrative contentious lawsuit against Nombre207450 , Nombre207451 , and the State. It seeks the declaration of nullity of resolutions numbers R-87-95-MIRENEM of 14 hours 30 minutes on May 30, 1995 and R-142-95-MIRENEM of 14 hours on August 24, 1995, issued by the then Nombre24781 de Recursos Naturales, Energía y Minas; likewise, that the Dirección General Forestal lacked competence to issue number 168-93-DGF-MIRENEM, of 10 hours 35 minutes on November 26, 1993, by which the lease concession for the disputed lands was granted in favor of Messrs. Nombre207450 , by virtue of the fact that competence, as of that date, had been assigned to the Dirección General de Vida Silvestre, a reason for which it also becomes illegal and null. In the same manner, it requests that it be ordered that positive administrative silence, established in Article 331 of the Ley General de la Administración Pública, is not appropriate for mangrove exploitation concessions and, therefore, was improperly applied by the Dirección General Forestal and the then Nombre24781 de Recursos Naturales, Energía y Minas, in the indicated resolutions.
In the same sense, that the Dirección General Forestal violated due process and disregarded the existence of its petition regarding the same lands, which is prior and remains in force; for that reason its application for a mangrove concession or exploitation is priority to be resolved. By virtue of the foregoing, the Dirección General de Vida Silvestre must first finish processing and resolve its application. It petitions that it be declared, in the same manner, that the application filed by the defendants under file number 895-Cañas cannot be processed or resolved, by virtue of the existence of a prior one; nor can subsequent concession applications, nor renew the one illegally granted to them, as long as its own is pending resolution. Finally, it requests that they be ordered to pay the costs of the proceeding. The defendants opposed the preceding claims. The State raised the defense of lack of right and the generic expression "sine actione agit"; for their part, Messrs. Nombre207450 raised the defense of prescription and the generic expression "sine actione agit", in its modality of lack of right.
III.The Court rejected the defenses raised by the defendants. It granted all of the claims made by the plaintiff. Consequently, it declared that the Dirección General Forestal lacked jurisdiction to issue resolution number 168-93-DGF-MIRENEM of 10:35 a.m. on November 26, 1993, by which it granted a permit over the disputed lands to the gentlemen Nombre207450, since on that date jurisdiction had been assigned to the Dirección General de Vida Silvestre, and therefore annulled it; the same fate befell, by connection or consequence, resolutions R-87-95-MIRENEM, of 2:30 p.m. on May 30, and R-142-95-MIRENEM, of 2:00 p.m. on August 24, both of 1995, issued by the then Nombre24781 of Natural Resources, Energy and Mines. It also ordered that positive administrative silence (silencio administrativo positivo), regulated in Article 331 of the General Public Administration Law (Ley General de Administración Pública), is not applicable in the case of mangrove harvesting permits; ergo, it was improperly applied by the Dirección5639 in resolution number 168-93-DGF-MIRENEM, as well as by the then Nombre207452 in resolutions R-87-95-MIRENEM and R-142-95-MIRENEM.
Likewise, it ordered that the Dirección5639, in issuing the oft-cited resolution number 168-93-DGF-MIRENEM, violated due process (debido proceso) and disregarded the existence of a prior application submitted by the plaintiff, concerning the same lands, which was still in effect. Similarly, it declared that the mangrove permit or harvesting petition filed by CAMARONEX S.A. has a right of priority to be resolved, having been filed before that of the co-defendants Nombre207450 and Nombre207451; therefore, the Dirección10266 must complete processing and resolve that application on a priority basis. For its part, the one filed by the gentlemen Nombre207450 and Nombre207451 before the Dirección5639, under file 895-Cañas, may not be substantiated or resolved by that Directorate or by the Dirección10266, as the plaintiff's application is pending; nor may any subsequent permit applications filed by the defendants, nor may the one granted to them illegally be eventually renewed, as long as the plaintiff's application remains pending resolution. Finally, it ordered the defendants to pay the costs of the proceedings. The Fourth Section of the Contentious-Administrative Court (Tribunal Contencioso Administrativo) upheld the ruling.
IV.The special judicial representative (apoderado especial judicial) of the gentlemen Nombre207450 and Nombre207451, as well as the Procurador, each file a cassation appeal on the merits (recurso de casación por el fondo). They allege both indirect violation of law, due to errors of fact and of law, and direct violation of law. The first alleges the violation of Articles 27, 34 of the Political Constitution; 65, 83, 94, 101, 102 subsections d), e) and f), 103, 161, 167, 187, 223, 239, 241 paragraphs 2 and 3, 296, 331, 330, 351 subsection 3 of the General Public Administration Law (LGAP); Transitory Provision I of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996 and its amendments; 6, 7 subsection h), 17 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), No. 7317 of December 7, 1992; 1, 2, 4, 6, 7 of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) number Nombre207453 of September 14, 1993, published in La Gaceta number 193 of October 8, 1993; 1, 2, 3, 5, 6 of Executive Decree number 29342-MINAE of February 6, 2001, published in La Gaceta number 50 of March 12, 2001; 71 of Executive Decree number 19886-MIRENEM, which is the Regulation for Forestry Law No. 7174 of June 28, 1990; 21 subsection a), 50, 59, 60 subsection c) of the Regulatory Law for the Contentious-Administrative Jurisdiction (LRJCA); 155, 318, 330, 414 and 417 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil).
For his part, the Procurador alleges the violation of Articles 2 subsection f of the Law for the Conversion of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (MIRENEM) into the Ministry of Environment and Energy (MINAE), No. 7152 of June 4, 1990; 6, 7 subsections f) and h), 60 of the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 21, 1992 and its amendments; 2 of Executive Decree number Nombre207453 of September 14, 1993, published in La Gaceta number 193 of October 8, 1993; 32, 55 of the Forestry Law, No. 4465 of November 25, 1969, amended by Law No. 7174 of June 28, 1990; 4 of Executive Decree number 23247-MIRENEM of April 20, 1994, published in La Gaceta number 95 of May 18, 1994; 15 subsection 1), 16 subsection 1), 28 subsections 1) and 2) paragraphs a) and i), 59, 62, 70, 102 subsections b) and d), 133 subsection 1), 166, 167, 187 subsection 1), 223, 351 of the LGAP; 21 and 60 subsections c) and e) of the LRJCA.
APPEAL OF THE JUDICIAL REPRESENTATIVE OF THE CO-DEFENDANTS Nombre207450
V.The appeal filed does not comply with the guiding principles of cassation. Notwithstanding that Articles 596, second paragraph, and 597, second paragraph, of the Code of Civil Procedure impose upon the appellant the duty to clearly and precisely indicate the norms they consider violated in the challenged judgment, the appellant, at folio 454, when referring to the first indirect violation, states: “...with violation of the by the (sic) Articles 155, 318, 330, 414 to 417 all of the Code of Civil Procedure, with the consequent violation of the Forestry law (sic) # 4465 of November 25, 1969, its amendments and its Regulation on which the issuance of the resolution Nombre207452 was based, regarding point three of the “Therefore” (Por Tanto) of the first instance judgment confirmed by the judgment appealed herein.” (The underlining is not in the original). In the same vein, when he invokes the second ground for cassation due to indirect violation, folio 456, he incurs the same error.
Likewise, when referring to the first objection for direct violation of law, folio 438, he indicates: “... Articles 1 to 7 of Decree Nombre207453; ...”. In the same manner, in the second violation for direct violation, folio 442, as relevant, he points out: “... for violation of the provisions of Articles 6, 7 subsection H and 17 Wildlife Conservation Law (sic) No. 7317 of December 7, 1992, Transitory Provision I of the Forestry Law Law No. 7575 of February 13, 1996 amended by Law No. 7761 of April 24, 1998; Decree No. 29342 MINAE published in La Gaceta No. 50 of March 12, 2001; ...” (The underlining is not in the original). The same occurs in the third objection, folio 450, when stating, as relevant: “... for violation of the provisions of Article 330 and 331 and 168 of the General Law of the public administration (sic) and Article 34 of the Political Constitution, Forestry law (sic) # 4465 of November 25, 1969 (sic), its amendments and its Regulation, insofar as ...” (The underlining is supplied).
On the other hand, despite that canons 596 and 597 of the Code of civil procedure are clear in stipulating that only the violation of laws—understood as articles—may be alleged, the appellant alleges as violated considerandos 6, 7 and 11 of Executive Decree 29342-MINAE, which is inadmissible. Notwithstanding the above, this Chamber undertakes its consideration in the following terms.
INDIRECT VIOLATION OF LAW
VI.The appellant alleges, as the first ground of disagreement under this reasoning, an error of fact in the assessment of the evidence, with violation of Articles 155, 318, 330, 414 and 417 of the Code of Civil Procedure. This, in that the appealed judgment states that positive administrative silence was applied in the challenged resolutions. In the "Third Therefore" (Por Tanto Tercero) of the trial court's judgment, confirmed by the appellate court, he affirms, it is established that said legal concept is not applicable with respect to mangrove harvesting permits and, therefore, was improperly applied by the Dirección General Forestal in resolution number 168-93-DGF-MIRENEM, as well as by the then Nombre24781 of Natural Resources, Energy and Mines in resolutions R-87-95-MIRENEM and R-142-95-MIRENEM. However, he asserts, the trial judges erroneously deduce from them (evidentiary documents) that the exploitation permit granted to his clients was based on the application of positive administrative silence.
See that, he adds, the first, by which the aforementioned permit was granted to them, was not issued by application of said legal concept. Rather, its basis, he notes, is the fulfillment of the requirements necessary to request that authorization and the Administration's power to grant it upon verification thereof, according to Forestry Law No. 4465 of November 25, 1969, its amendments and Regulation; a reference is barely made in its sixth and seventh resultandos, but it does not emphasize that its decision was due to that. For its part, in resolution R-087-95-MIRENEM, in the recitals (resultandos) section, the then gentleman Nombre24781 expresses himself on various aspects of nullity of the first, within which—subsection c)—it refers to the fact that the requested positive administrative silence was erroneously accepted, and the third considerando indicates that the requirements for the permit to be granted had been met.
Nowhere, he reiterates, is the referenced legal concept applied, much less is it considered that the Dirección General Forestal's resolution was based on it. Likewise, in resolution R-142-95-MIRENEM, mention is only made of the legality and formalities of the previous one, by virtue of the reconsideration appeal (recurso de reposición) filed. Consequently, he concludes, both the trial court and the appellate court have incurred the alleged error by affirming that positive administrative silence was improperly applied in said resolutions.
VII.This Chamber, regarding the characteristics of the cassation appeal, has indicated that it proceeds both for procedural reasons and on the merits. Regarding the latter, it is granted for violations of substantive law. The violation may be direct or indirect. It is direct when there is no error of evidentiary nature. The facts are correctly selected and stated in the challenged judgment, but the Court errs in its legal qualification or misinterprets the substantive law. It is indirect when it occurs through errors committed when assessing the evidence, which may be of fact or of law. The first occurs when the judge incurs material errors in assessing the evidence, which, for example, happens when declarants are attributed with statements not made by them or a document is attributed non-existent content. The second consists of giving evidence a legally improper value, or denying it its own value.
When this type of error is alleged, it is necessary to indicate, clearly and precisely, the violated norms concerning the value of the evidentiary elements erroneously assessed, and, in both types of errors, it is also essential to indicate the laws violated on the merits, as a consequence of the claimed assessment errors. Likewise, it must be indicated, with equal rigor, which evidence was poorly assessed and what the committed errors consist of (Articles 595, subsection 3, and 596 of the Code of Civil Procedure). Relatedly, one may consult, among many others, judgments numbers 96 of 3:30 p.m. on June 17, 1992 and 16 of 3:00 p.m. on February 1, 1995. In light of the above, the grievance on its merits is informal. The appellant omits to indicate the substantive or merits norms that he considers were violated in the challenged ruling. As indicated in the preceding considerando, he only alleges as violated Articles 155, 318, 330, 414 and 417 of the Civil Procedure Code.
Regarding canon 155, this Chamber has repeatedly resolved that its violation only opens the door to a cassation appeal when it affects congruence. Relatedly, one may consult, among others, judgment number 88 of 3:15 p.m. on August 9, 1996. However, according to the formulation of the grievance, this transgression is not alleged. Moreover, it does not exist, as the plaintiff expressly requested—a claim identified with number III—that the inappropriateness of positive silence in matters such as that sub judice be declared. For its part, numeral 318 establishes a list of what constitutes means of proof. Canon 330 refers to the assessment of evidence. 414 regulates legal presumptions; and 417, human presumption. All the indicated norms, as can be observed, refer to matters of procedural order; none, therefore, has the nature of a merits or substantive norm. In this regard, as indicated in Considerando V of this judgment, the appellant merely cites the repealed Forestry Law No. 4465 of November 25, 1969, its amendments and regulation, without specifying any article, as required by canons 596, second paragraph, and 597, second paragraph, of the Code of Civil Procedure. By virtue of the foregoing, rejection of the grievance under study is warranted.
VIII.Without prejudice to the above, it is necessary to point out the following. First, the basis for the grievance in question was not timely proposed or debated by the appellant throughout the proceedings, nor in the appeal (recurso de apelación). On the contrary, it is rather contradictory to what was alleged therein, where he has accepted and defended the applicability of positive silence. Relatedly, the plaintiff, in the twelfth and thirteenth facts of its complaint (folio 39 of the judicial file), states the following: “12.- On May 7, 1993, the gentlemen Nombre207450 and Nombre207451, knowing of the existence of my client's application, against which they had even filed the opposition described that had been rejected, filed before the Forestry Directorate (which no longer had jurisdiction) a new concession application over the same lands, which gave rise to file No. 895-Cañas, under which it was processed. 13.- Upon the lapse of one month without anything having been resolved on it, within said file they submitted a writ demanding the application of positive administrative silence and the Dirección General Forestal (which no longer had jurisdiction for it, as it had been transferred to the Dirección General de Vida Silvestre) inexplicably issued resolution No. 168-93-DGF-MIRENEM of 10:35 a.m. on November 26, 1993, by which it erroneously accepted the application of positive administrative silence and granted the requested concession to the gentlemen Nombre207456 and Nombre207451, disregarding the existence of our prior application and violating our priority right for having applied first.” (The underlining is the drafter's).
Regarding the above, the co-defendants, gentlemen Nombre207450, answered (folio 159 verso of the same file): “Fact 12.- It is true. The gentlemen Nombre207450 had the full right to compete to obtain the permit, like any other administered party. Fact 13.- It is true with variations. The administrative silence operated legitimately in this case as will be analyzed later. It is not true that the Dirección General Forestal lacked jurisdiction to hear the application, since as stated in the answer to fact 11.- it was never taken away. It is not true either that the existence of the plaintiff's application was disregarded, as it had become expired due to the breach of requirements cited above (sic) and due to its abandonment and inactivity. This also eliminated any priority right. For its part, as for priority, it was recounted in fact 4.-, how the gentlemen Nombre207450 had fought for years to be able to develop their project, which had been hindered by reasons of administrative jurisdiction.” (The underlining is not in the original).
Likewise, in the section called ON THE MERITS by the defendants, at folio 162 ibidem, as relevant, they indicated: “The application of positive administrative silence. On June fifteenth, nineteen ninety-three, the gentlemen Nombre207450, informed the Legal Advisory Department of the Dirección General Forestal of their determination to avail themselves of the Administration's positive silence. The positive silence operated, consequently, automatically and by operation of law as a legal fact two months later, that is, prior to the enactment and effectiveness (October 8, 1993) of the decree alluded to by the plaintiff./ Therefore, the application of the gentlemen Nombre207450 must be understood as 'granted' and their right as constituted, at the moment in which the Dirección General Forestal was indisputably competent./ It must be clear that by Official Letter DAJF-782 of September 29, 1993 from the Forestry Legal Advisory, it is recommended to grant the permit requested by the gentlemen Nombre207450 considering 'the positive silence operated' and according to the doctrine of Article 330, the Administration's silence shall be understood as positive when expressly so established or when it concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and tutelage functions or when it concerns applications for permits, licenses, or authorizations./ In our case, we are facing an application for the granting of a 'use permit to the gentlemen Nombre207450 and Nombre207451, to develop an aquaculture project, on an area of 150 hectares of salt marshes...' according to the text of resolution No. 168-93-DGF-MIRENEM.
Consequently, the concept of positive administrative silence contemplated in our General Public Administration Law was fully applicable to our case. ... The constitutional principle then prevails that the citizen may undertake any lawful activity not expressly prohibited but subject to the fulfillment of certain requirements that the law grants. For this reason, as a guarantee for the citizen, in these cases, if the administration does not reject the application nor demand the fulfillment of other requirements and verifies the suitability of the lands and deems approved the results of the evaluations made of the project (see resolution 168-93 DGF-MIRENEM), once the period the administration had to issue the final act has expired (Art. 261 LGAP), the permit or authorization of the administered party's pre-existing (sic) right is understood, by the administration's positive silence, to have been granted./ All the above also under the protection of the principle contemplated in our Political Constitution, Article 27 ...
Thus, according to the doctrine of positive silence, the right to have the permit to exercise the subjective right deemed granted was constituted—at the very moment said silence operated by the lapse of the legal period—in favor of the gentlemen Nombre207450, leaving only the formal issuance of the obtained permit, which generated resolution No. 168-93 DEF (sic)-MIRENEM of 10:35 a.m. on November 26, 1993 that grants the use permit to develop the aquaculture project. That resolution, in this case of administrative silence, is merely declarative, but not constitutive of a right. ...” (The underlining is the reporting judge's). The foregoing was reiterated both in the appeal briefs (folios 324 and 341 of the same judicial file), and in the statement of grievances brief (folio 366 ibidem). In accordance with the transcript, it is indubitably proven that the defendants, gentlemen Nombre207450, throughout the entire processing of the case, have not only defended the applicability of the concept of positive silence, but also recognized that the justifying reason for the Dirección General Forestal's resolution number 168-93-DGF-MIRENEM of ten thirty-five a.m. on November 26, 1993, was, precisely, the applicability of said concept. Consequently, what is now alleged in cassation is not admissible, according to the provisions of Article 608 of the Code of Civil Procedure.
IX.Secondly, in addition to what was set forth both in the judgment of the lower court (A-quo) and in that of the appellate court (Ad-quem), which this Chamber fully shares, regarding the inapplicability of positive silence in environmental matters, as is discussed in the sub-judice case, it is appropriate to add the following. The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, prior to the reform of Article 50 of the Political Constitution, introduced by Law No. 7412 of June 3, 1994, which added the second and third paragraphs, had already determined, under the shelter of Articles 21 and 89 of the Constitution, that the right to a healthy and ecologically balanced environment is inseparably linked to the right to health. In this regard, said jurisdictional body, in vote No. 1802 of 9:10 a.m. on September 13, 1991, stated: “Io. The State's duty to protect natural beauties, including National or Metropolitan Parks, is a constitutional obligation derived mainly from Article 89, but which is related to other constitutional rights such as health and the necessary protection of the environment.
The case under study is directly related to these rights and principles since the reduction of a section of a Metropolitan Park has been questioned, which serves not only as one of the main lungs of the city, but also as an area for family recreation and sports practice for the promotion of the physical and mental health of citizens. It is not, then, a mere matter of legality that is under discussion, as the appealed Nombre24781 attempts to make it seem. ...” Likewise, when resolving the optional legislative consultation on constitutionality regarding the Hydrocarbons Bill, in vote No. 6240, of 2:00 p.m. on November 26, 1993, insofar as relevant, it affirmed: “XII.- ON THE PROTECTION OF THE ENVIRONMENT: Article 26 of the Bill does not require the Public Administration to conduct technical environmental studies to guarantee Costa Ricans that their right to a healthy environment will not be disturbed or violated by the exploration and exploitation activity of hydrocarbon natural resources, prior to granting the concession to a private natural or legal person.
Instead, the Bill chooses the reverse path: grant the concession and then require studies on the effect that these activities will produce on the environment. But what is most serious is that no direct consequence for non-compliance with these requirements is foreseen, leaving the decision on this point at the mercy of the free discretion of the competent officials. The Chamber believes that the issue must be analyzed from the constitutional perspective in order to guarantee the protection of the right to a healthy environment, widely recognized and protected by this jurisdiction and expressly contemplated in Article 89 of the Constitution, which establishes: 'Among the cultural purposes of the Republic are: to protect natural beauties, conserve and develop the historical heritage of the Nation, and support private initiative for scientific and artistic progress.' XIII.- The term 'natural beauties' was the one used at the time the Constitution was enacted (November 7, 1949), which today has developed into a legal specialty; environmental law, which recognizes the need to preserve the environment not only as a cultural purpose, but as a vital necessity for every human being.
In this sense, the concept of a right to a healthy environment surpasses the recreational or cultural interests that are also important aspects of life in society; instead, it also constitutes a capital requirement for life itself. No rational result can be produced by denying our fragility as animate beings, dependent on the environment for our subsistence and that of future generations. XIV.- From this second vision of the environmental issue, it becomes possible to endow classic individual rights with the necessary conditions for their full enjoyment and exercise, especially the right to life, particularly reinforced by our constitutional Article 21, which declares it inviolable. Thus, from the need to fully enjoy human rights, norms arise directly derived from fundamental ones—understood as those already enshrined in the constitutional text—that operate as instrumental conditions for their preservation and exercise.
Therefore, the necessary conditions for the protection of fundamental rights become true independent and enforceable rights, autonomous from those. They are true sub-constitutional norms, as doctrine calls them, arising from the harmonious interpretation of the law of the Constitution; such as, for example, the genus-species relationship between freedom of commerce and freedom of contract, as developed by the Full Court acting as a constitutional court, in the ruling of August 26, 1982. The second, as a consequence of the first, is an indispensable condition for its exercise and yet an autonomous right at the same time. XV.- Therefore, we can affirm that from the right to life and the state obligation to 'protect natural beauties' contained in Articles 21 and 89 of the Constitution, other rights of obligatory protection and equal rank arise, such as those to health and to a healthy environment, in the absence of which either the exercise of the former would not be possible, or their enjoyment would be severely limited.
XVI.- The right to Health, as a human right, was recognized by the Chamber in early rulings, such as No. 56-90, which declared that right as inalienable; and the ruling Placa39090, in which it was stated: 'In the present case, the right to Health is at stake, a fundamental right of the human being—to the extent that life depends largely on its respect—such that, in accordance with our Political Constitution, Articles 10 and 48, and the Law of Constitutional Jurisdiction, the matter subject to this appeal... does constitute an object of mandatory knowledge of this instance, to the extent that it involves the alleged violation of a constitutional right...' Thus, it is clear that there is no longer any doubt about the constitutional protection of the right to health, derived from the right to life and, through it, of a right to a healthy environment. By way of illustration, we can cite rulings 1580-90; 1833-91; 2362-91; 2728-91; 1297-92; 2233-93; 4894-93; which have recognized the right to health and to a healthy environment as an individual constitutionally protected right.” Mutatis mutandis, this Chamber recently, in vote No. 1923 of 2:55 p.m. on February 25, 2004, reiterated the considerations set forth.
Given that the right to a healthy and ecologically balanced environment constitutes a fundamental right, said jurisdictional body has also been explicit and emphatic in pointing out the unavoidable duty, not only of the State but of all human beings, to ensure its protection and preservation. In this regard, in vote No. 3705 of that Chamber, at 3:00 p.m. on July 30, 1993, insofar as relevant, it stated: “I) ... All of human life occurs in inevitable relationship with its environment, especially with the improvement of the quality of life, which is the central objective that development needs, but this must be in relation to the environment in such a way that it is harmonious and sustainable./ The environment, therefore, must be understood as a potential for development to be used appropriately, and actions must be taken in an integrated manner in its natural, sociocultural, technological, and political relations, since, otherwise, its productivity for the present and future is degraded, and the heritage of future generations could be put at risk.
The origins of environmental problems are complex and correspond to an articulation of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development style adopted by the country. ... the primary objective of the use and protection of the environment is to obtain development and evolution favorable to the human being. Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other no less important parameters are health, food, work, housing, education, etc., but more important than that is understanding that although man has the right to make use of the environment for his own development, he also has the duty to protect it and preserve it for the use of present and future generations, which is not so novel, because it is nothing more than the translation, to this matter, of the principle of 'lesión' (injury), already consolidated in common law, by virtue of which the legitimate exercise of a right has two essential limits: On one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and useful enjoyment of the right itself.
The goals of sustainable development have to do with the survival and well-being of the human being and with the maintenance of essential ecological processes, that is, of environmental quality and the survival of other species. Speaking of sustainable development in terms of satisfying present and future human needs and improving the quality of life is speaking of the demand for natural resources at the individual level and of the direct or support means necessary for the economy to function, generating employment and creating capital goods, which in turn make possible the transformation of resources into consumer, production, and export products. / In every production process, it is necessary to transform and process resources and, in turn, transport them to consumption centers, all of which entails an energy and environmental cost. Likewise, the production process not only requires natural resources to sustain itself, but also generates waste and pollution of very varied kinds, such as, for example, solid waste or emissions that contaminate the air or water.
It is evident that man, with his technological power, has managed to control and notably alter his surroundings and has subjected the rest of the species to his dominion. However, since the industrial revolution—and in a significantly more accelerated manner since the Second World War—the exponential growth of the population and the also exponential trends of the economy have increased the level of human intervention on the planet, destroying habitats, altering and contaminating the vital cycles of the environment, and exterminating living species. The accelerated deterioration of the environment in recent decades, the enormous costs of corrective measures, which are not always effective, and the time periods necessary, for example, for the recovery of a watershed or a logged natural forest, or a contaminated groundwater mantle, are unequivocal signs of the abuse of natural resources and the negative impact of the human species on a limited world. ...
Protecting nature from an aesthetic point of view is not commercializing it or transforming it into merchandise; it is educating the citizen so that he learns to appreciate the aesthetic landscape for its intrinsic value. VI) - STANDING: In the case of the legal protection of the environment, the standing of private individuals to act judicially and achieve the application of the norms that have that purpose, or to request jurisdictional protection to safeguard their violated rights, is of great importance. But it must be analyzed from several points of view, that is, in relation to the nature of the proceeding, the claims, and the intervening parties, and also taking into account that the violation of environmental norms can be caused by the action or omission of both a private law subject and a public law subject. The latter, simply by omitting to exercise due control over the actions of private subjects when they infringe environmental norms, ignoring its functional competence, which requires it to exercise that control; or, by directly infringing, through its actions, legal provisions intended to protect and conserve the environment.
This Chamber, in Ruling No. 2233-93, by stating that the preservation and protection of the environment is a fundamental right, gives room for standing to resort to the amparo proceeding. In environmental law, the procedural assumption of standing tends to extend and broaden in such a dimension that it necessarily leads to the abandonment of the traditional concept, it being necessary to understand that, in general terms, any person can be a party and that their right does not emanate from property titles, rights, or concrete actions that they could exercise according to the rules of conventional law, but rather that their procedural action responds to what modern scholars call the diffuse interest, through which the original standing of the legitimate interested party, or even of the simple interested party, is diffused among all the members of a certain category of persons who are thus equally affected by the illegal acts that violate them.
In the case of the protection of the environment, the typically diffuse interest that legitimizes the subject to bring action is transformed, by virtue of its incorporation into the list of rights of the human person, becoming a true 'reactional right,' which, as its name indicates, empowers its holder to 'react' against the violation originated from illegitimate acts or omissions. It is for this reason that the violation of that fundamental right constitutes a constitutional illegality, that is, a specific ground for amparo against concrete acts or self-applicable norms, or, where appropriate, in an action of unconstitutionality against all norms or against acts not susceptible to amparo, and even against omissions, a category that in the case of the right to the environment becomes especially important, because when it comes to conserving the environment that nature has given us, the most frequent violation is produced by the inertia of public authorities in performing the necessary acts to protect it.
The Constitutional Jurisdiction, as the legally suitable and necessary means to guarantee the supremacy of the law of the Constitution, is, in addition to being supreme, of essential public order, and this implies, in general, that a much more flexible and less formalistic standing is necessary to associate citizens with the interest of the Rule of Law itself to supervise and, where appropriate, re-establish its own legality. That concept of 'diffuse interests' aims to develop a form of standing, which in recent times has constituted one of the traditional principles of standing and which has been making its way, especially in the field of administrative law, as the latest, novel but necessary, broadening, so that this supervision is increasingly more effective and efficient. Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be, in our Law—as this Chamber has already stated—merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that, in relation to them, determined or easily identifiable persons, or personalized groups, are identified, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate interests or those that concern a community as a whole.
It is a matter, then, of individual interests, but, at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of persons who share an interest and, therefore, receive a benefit or a harm, actual or potential, more or less equal for all, which is why it is rightly said that these are equal interests of the sets of persons who find themselves in certain situations and, at the same time, of each one of them. That is to say, diffuse interests partake of a double nature, since they are at once collective—because they are common to a generality—and individual, and therefore can be claimed in that character. ... So that, in the case of the Right to the Environment, standing corresponds to the human being as such, since the injury to that fundamental right is suffered by both the community and the individual in particular. / Alongside the set of principles that the Constitution dedicates to economic relations, a series of provisions of no less importance must be placed, aimed at ensuring basic protection for human life considered as a value in itself, regardless of what is done with human resources for political or economic purposes.
Thus, a new dimension of constitutional guarantees is introduced, whose essential core lies in the protection of personal liberty and the other fundamental rights linked in various ways to that freedom, and which is manifested, above all, in a set of general rules tending to create an environmental situation that facilitates, as much as possible, the exercise of freedoms and the enjoyment of fundamental rights. For all the foregoing, in the case of the Constitutional Jurisdiction, the Chamber believes that not only standing itself, but also the necessary conditions for it in the proceeding—whether as plaintiff or defendant—or, where appropriate, to enjoy or suffer the consequences of the ruling—as victor or vanquished—, are and must be not only as broad as it is possible and prudent to recognize, but also that, in that breadth, the capacity itself to be a party and even to litigate, as prerequisites to that standing, must be such that even, as in this case, a minor, a primary school student, can enjoy it, but also any other person provided they have the ability to clearly articulate their claim and their interest. ...” In light of the foregoing, it is inferred with absolute clarity that, in accordance with the Law of the Constitution, given the connotation that the environment possesses, it is inadmissible to claim any right over it, originating from the mere passage of time, in the face of the Administration's omission in resolving the procedures formulated by the administered parties to obtain some authorization or approval that, in one way or another, could alter it.
In the sub-judice case, this is the situation. The defendants, as has been indicated, claim to have acquired a right by virtue of the positive silence of the administration, over a mangrove area in the canton of Abangares of the province of Guanacaste, for the purpose of changing its use and establishing a shrimp farming company for export. As the Ad-quem rightly pointed out, the mere intervention of the human being will affect the existing ecosystems in the wetlands, composed of the mangroves, where this project is intended to be developed. Its natural conditions will be exploited, which, according to the recital marked with number 4 of Executive Decree No. Nombre207453 of September 14, 1993, published in La Gaceta No. 193 of October 8, 1993, by which the mangrove areas adjacent to the continental and insular coastlines of the country, whatever their extension, were declared wetlands, “... is constituted by a reduced number of plant species, for which reason it constitutes a system of great fragility, in which ecological alterations have consequences that go beyond the mediate and immediate regions.” In accordance with sections 5, 6, and 7, ibidem, the interest in their protection lies in: “5o- That due to their high productivity, post-larval stages of a high number of commercial species on which artisanal and semi-industrial coastal fishing is based are concentrated in estuarine wetlands, activities that constitute the economic sustenance of many Costa Rican families. 6o- That the trophic structure of estuarine wetlands not only guarantees the survival of species native to estuarine waters, but also has mediate implications on the trophic structure of commercial species in more distant waters. 7o- That estuarine wetlands physically constitute the habitat of species of wild fauna and flora, some of which are in danger of extinction or have reduced populations. ...”.
Consequently, the grounds (the objective element of the administrative act) on which resolution No. 168-93-DFG-MIRENEM is based are illegitimate, consisting, it is repeated, in the occurrence of positive silence regarding the request for permission to use the previously indicated area, made by Messrs. Nombre207450 on May 7, 1993, as is clear from what is set forth in the resultandos identified as sixth and seventh of that resolution (folio 20 of Volume II of administrative file identified with number 895 Cañas), in which it is indicated: “SIXTH: That on June fifteenth, nineteen ninety-three, the interested parties notified the Legal Advisory Department of the Dirección General Forestal of their determination to avail themselves of the positive silence of the Administration.- SEVENTH: That on September twenty-ninth, nineteen ninety-three, the Legal Advisory Department of the Dirección General Forestal issued an opinion to the effect that the positive silence of the Administration had indeed occurred.- ...”; as well as from the recital identified with number 3 of resolution No. R-087-95-MIRENEM of 2:30 p.m. on May 30, 1995, issued by the then Nombre24781 of Natural Resources, Energy and Mines (folio 66 of Volume II of administrative file identified with number 895 Cañas), by stating: “3.
That it is clear from the file that the Legal Advisory Dept. duly verified the compliance with Positive Silence, that is, the requirements for it to occur were met; it is also verified in official letter of August 27, 1987, visible to letters 69 and 67 of file No. 895-Cañas Volume I, so the argument that Positive Silence was erroneously accepted is not correct. ...”; when this, it is insisted once again, was not applicable. Ergo, in accordance with Articles 133, 158, and 166 of the LGAP, said resolution is, for this aspect—legal non-existence of the grounds—vitiated by absolute nullity. In any event, in accordance with Article 331 ibidem, for positive silence to operate, in addition to the elapsing of the term foreseen therein, it is an indispensable requirement that the administered party has provided, along with the application for approval of the authorization or license, all the legal requirements.
This has been reiterated by both this Chamber, among others, in ruling No. 88 of 3:05 p.m. on October 19, 1994, and by the Constitutional Chamber in vote No. 6332 of 6:12 p.m. on October 26, 1994. In the sub-judice case, however, as is clear from the indicated resolution No. 168-93-DGF-MIRENEM, the co-defendants, Messrs. Nombre207450, did not comply with all the requirements. Indeed, in the resultando marked as fifth, it is stated: “That on July twenty-sixth, nineteen ninety-three, the results of the preliminary evaluation of the file as well as that of the land were communicated to the applicants; an opportunity on which the interested parties were also requested to submit a plan of the requested area, prepared by a surveyor, as well as the respective feasibility study prepared by a professional in the field.” (The underlining is ours). However, immediately afterward, in the one identified as eighth, it is noted: “That on November first, twelve (sic) nineteen ninety-three, the applicants presented to the Dirección General Forestal a plan of the requested land, which is duly signed by Topographer and Geodesist Engineer Nombre104347, in which it is determined that the requested area is one hundred and fifty hectares characterized as salt marshes.” (The underlining is not from the original).
No reference is made in any resultando, nor in the recitals, to the other requested requirement: the feasibility study prepared by a professional in the field; nor did the trial judges consider it to have been demonstrated, nor does such an aspect appear in the administrative file. Consequently, in the face of such an omission, what was stipulated in numeral 331 of the LGAP was not complied with; therefore, for this reason, positive silence was not applicable either.
X.As a second objection, the appellant alleges an error of fact in the appreciation of the evidence, resulting in a violation of Articles 155, 318, 330, 414, 417 of the Civil Procedure Code; 50, 59, 60 subsection c), in relation to 21 subsection a) of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction; and, by improper application, numerals 223, 239, 241 paragraphs 2 and 3, 296 of the General Law of Public Administration. In recitals V, VI, and XIV of the appealed judgment, they indicate, the Court concludes that the plaintiff was not notified of any final act declaring its application null due to non-compliance with the requirements demanded by the Administration; nor of the procedural acts originating from the permit application process of its clients, nor of resolution number 168-93-DFG-MIRENEM, thereby violating due process and the right of priority of its application. The error, they add, originates from what is recorded in the facts deemed proven by the Ad-quem, preceded by numbers 6, 7, 8, and 11.
What is established there, in their opinion, determines the plaintiff's failure to fulfill the essential requirements for granting the use permit that is the subject of this litigation; as well as its inertia or inactivity in obtaining and fulfilling, through administrative channels, the requirements stipulated by the administration. It is evident from the indicated proven facts, they note, as well as from a careful review of the administrative file, that from the moment the plaintiff company determined the impossibility of complying with said requirements, it entered into a procedural inertia lasting years, only becoming active upon realizing that the permit had been granted to Messrs. Nombre207450. On none of the pages of the administrative file, they point out, is there any record that it designated a new place to receive notifications, as the previous ones were nonexistent. Its administrative passivity, they add, could only have convinced the administration of its lack of interest in the matter.
From April 24, 1990, until May 23, 1994, it did not designate, in said venue, a place to receive notifications. Within that period, they point out, the resolution granting the exploitation permit to their clients was issued. This being the case, they argue, their claim must be upheld, and it must be declared that the contentious-administrative action is not admissible, as this involves acts expressly or presumptively consented to, in accordance with Article 21 of the LRJCA. On the other hand, they assert, it must be understood that, according to what is recorded in the proven fact preceded by number 11, the Administration had considered the plaintiff's application null and void ab initio for not meeting the requirements. It was aware of the peremptory deadline and its respective warning to comply with several requirements necessary for obtaining the permit. Therefore, knowing it could not comply with the requirement regarding access to the site, it practically abandoned its application.
If in 1986 it had considered that said warning was illegal, it should have timely utilized all means and remedies established in the legal system to request its revocation, which it did not do. The same requirement was requested of all applicants for the permit, they allege, including their clients, who did comply with it. If there are several interested parties, they add, for reasons of justice and legal certainty, they should not be subjected to an eternal wait until the first one decides to comply with the requirements. Similarly, the trial judges also incur an error in the appreciation of the evidence when analyzing the indicated proven facts and the unproven ones marked with letters A and B in recitals V and VII. This, by establishing the predominance of the right of the plaintiff's application over that of Messrs. Nombre207450, for the Administration not having complied with the requirements set forth in Article 241 of the General Law of Public Administration, noting a series of omissions regarding notifications and communications.
It is not with the issuance of resolution 169-93-DGF-MIRENEM, they state, that the plaintiff's petition is violated. It is the Administration's procedural errors that could have violated its due process, which cannot be to the detriment of the application of Messrs. Nombre207450. The lack of notification of acts by the Administration, they manifest, cannot be attributed to their clients to the detriment of their permit, as they exercised their constitutional right of petition before the administration, which, upon verifying compliance with all requirements, granted them the permit sought. If the plaintiff's right of priority was violated, it should have claimed it through a lawsuit for damages against the State; what harmed it, they argue, was not the permit granted to Messrs. Nombre207450, but the errors committed by the State. The Court, at this point, they conclude, incurs an improper application of the provisions of Articles 223, 239, 241 paragraphs 2 and 3 of the LGAP.
XI.In light of its formulation, the grievance consists of an alleged contradiction between what was accredited in the proven facts marked with numbers 6, 7, 8, and 11 and what was indicated in recitals V, VI, VII, and XIV of the appealed judgment, in relation to what was recorded in the unproven facts; by not having considered the disinterest and inertia of the plaintiff company in complying with the legal requirements stipulated by the Administration for its application to be accepted; besides the fact that the contested acts were expressly consented to, by not being appealed in a timely and proper manner, admitting, on the contrary, a right of priority in its favor. Such a misinterpretation, if it occurred, and as this Chamber has repeatedly indicated –in this regard, see, among others, judgments number 83 of 9:20 a.m. on September 16, 1994, 88 of 3:15 p.m. on August 9, 1996, and 14 of 4:25 p.m. on January 5, 2000– would imply an improper grounding of the judgment, which constitutes an indirect violation of law originating from errors of fact or law.
In this sense, due to its formulation, as it does not consist of mere material errors, what the appellant alleges would constitute an error of law. In this regard, as indicated in recital VII of this judgment, when this type of error is alleged, as with an error of fact, it is indispensable for the appellant to indicate, among other things, with due rigor, which evidence was improperly appreciated by the trial judges; however, the appellant omits this requirement, which makes the present ground of disagreement informal, mandating its rejection.
XII.Notwithstanding the foregoing, it is necessary to indicate the following. The appellant accepts as correct the proven facts preceded by numbers 6, 7, 8, and 11; according to their statement, the Court's error originates from these. The factual basis upon which such facts are founded lies in several documents contained in the administrative file identified with letter A, corresponding to the permit application made by the plaintiff company, where no final act has yet been issued, as was held as proven in the fact marked with number 19 of the judgment under analysis, which is not contested by the appellant. The contested resolutions of the General Forestry Directorate number 168-93-DGF-MIRENEM of 10:35 a.m. on November 26, 1993, and those of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines numbers R-87-95-MIRENEM of 2:30 p.m. on May 30 and R-142-95-MIRENEM of 2:00 p.m. on August 24, both of 1995, were issued in administrative file number 895-Cañas, concerning the permit application made by Messrs.
Nombre207450. Therefore, what is alleged regarding the referred proven facts does not have the virtue of contradicting what was recorded in the unproven facts listed by the Court, which refer to the lack of communication, or even ordering its verification, of the procedural acts and the final act to the plaintiff company, by virtue of the application of May 7, 1993, by Messrs. Nombre207450. As indicated in the Court's judgment, in accordance with Article 296 subsection 1 of the LGAP, the Administration has the obligation to keep the files of the administered parties in strict order of presentation. In accordance with this provision, the Nombre207452 had full knowledge of the petition formulated by the company CAMARONEX S.A. since the year 1986, which is confirmed by what is recorded in proven facts numbers 12, 13, 14, 15, 16, and 21. Therefore, the Administration, as indicated by Articles 239 and 275 ibid, should have considered said company as a party in the file of Messrs.
Nombre207450, notifying it of the procedural acts issued therein as well as the final act. However, according to the merit of the administrative file identified with number 895-Cañas, this did not happen. This was established in the unproven facts. The circumstance pointed out by the appellant, in the sense that in the plaintiff's administrative file there is no address for receiving notifications or the one indicated was inaccurate, besides being an aspect extraneous to the sub-judice matter, is not an impediment to ordering notification of the indicated acts in the file processed for Messrs. Nombre207450, as prescribed by Articles 239, 241, 334, and 336 of the same body of law. As the Administration did not proceed in the manner stated, it cannot be affirmed that the resolution issued by the General Forestry Directorate was a consented act, not having been appealed in a timely and proper manner, because the plaintiff never had knowledge of it.
To think otherwise would imply placing it in a state of defenselessness, with the consequent violation of the principle of due process. On the other hand, CAMARONEX S.A., with its lawsuit, seeks the declaration of absolute nullity of the indicated resolutions. Said claim finds support in canon 175 of the LGAP, which establishes a statute of limitations of four years. For this reason, one cannot speak of a consented act, as provided in Articles 21 subsection a) and 60 subsection c) of the LRJCA. In another vein, contrary to what the appellant affirms and as was resolved by both the A-quo and the Ad-quem, what was recorded in the proven fact preceded by number 11, regarding the fact that, by internal memorandum number 319-DRF of May 22, 1989, the Department of Forest Reserves informed the Legal Advisory Department that the plaintiff had not complied with two of the stipulated requirements, does not constitute the final act.
It constitutes a mere procedural act that did not conclude the proceeding so as to be appealable in the jurisdictional venue (Article 18 subsection 1 of the LRJCA). It is an internal communication from one body to another of the Nombre207452 about a possible non-compliance with requirements by the indicated company, which did not put an end to the process, or make its continuation impossible or suspend it, so as to consider the administrative venue exhausted, and which, furthermore, was also not notified. Consequently, the application of CAMARONEX S.A., as provided by the aforementioned numeral 296 subsection 1 of the LGAP, maintained the right of priority to be resolved when the General Forestry Directorate issued the contested resolution, without such a thing having happened yet –proven fact preceded by number 19–, which goes against the grain of what is provided by Article 27 of the Constitution.
Therefore, by having resolved the petition formulated by Messrs. Nombre207450 beforehand, said numerals are violated, vitiating the indicated resolution of the General Forestry Directorate with absolute nullity, as provided by canons 182 and 223 of the LGAP.
DIRECT VIOLATION OF LAW
XIII.As a first ground of disagreement under this reasoning, the appellant alleges violation of Transitory Provision I of the current Forest Law, Law number 7575 of February 13, 1996, amended by Law number 7761 of April 24, 1998; as well as Articles 1, 2, 3, 5, and 6 of Executive Decree number 29342-MINAE, published in La Gaceta number 50 of March 12, 2001; 1, 7 of Executive Decree number 22550-MIRENEM, published in La Gaceta number 193 of October 8, 1993; and 168 of the LGAP, regarding the first, second, fifth, and sixth points of the operative part of the Trial Court's judgment, confirmed by the Court. The arguments outlined by the Ad-quem, they state, to reject the grievances formulated against the resolution of the A-quo, are often dubious and violate the norms that support the subjective right of their clients. Article 168 of the LGAP provides that, in matters of nullities, in case of doubt about the existence or qualification and importance of the defect, one must adhere to the consequence most favorable to the conservation of the act.
In this case, they point out, both the declaration of nullity of resolution number 168-93-DGF-MIRENEM, with which the use permit was granted to their clients, and the recognition of the priority to resolve today the permit and use application of the plaintiff, lack current interest and normative support. Its declaration and execution, they affirm, would only bring economic harm to the defendants, eventually to the State, and to all the families economically dependent on the exploitation of this project; and, conversely, it would bring no benefit to the plaintiff, as the law itself prevents any future authorization for exploitation. In accordance with Transitory Provision I of the current Forest Law, as well as Articles 1, 2, 3, 5, and 6 of Executive Decree number 29342-MINAE; 1, 7 of Executive Decree 22550-MIRENEM, which expressly regulate the use of mangroves for aquaculture projects, there is today an express legal impediment to granting new permits, concessions, and contracts.
That is to say, they add, even if what was resolved in the first instance were confirmed, in the sense that the permit application to use the mangrove area formulated by the plaintiff has priority to be resolved, and the requested requirements were met, it would be denied, as there is an express norm that prohibits the granting of new permits (Transitory Provision I of the Forest Law). There is a legal impediment, they reiterate, which becomes a material one, to obtaining what was requested by CAMARONEX S.A., without the argument of “acquired right” being applicable, since, due to its inertia, by not timely complying with the legal requirements, its possible right never materialized. Naturally, they note, this is also not a “consolidated legal situation.” What benefit, they ask, would annulling the permit granted to their clients bring to said company, when it can never obtain its own? On the contrary, they assert, always under the principle of the consequence most favorable to the conservation of the act, it must be taken into consideration that Messrs.
Nombre207450 have made, for years, significant infrastructure investments, complying with the environmental requirements for such purposes (Articles 1 and 6 of Executive Decree 29342-MINAE, as well as Transitory Provision I of the Forest Law). Therefore, they note, currently, it is possible to obtain a renewal of the permit. Along these same lines of thought, they add, canon 6 of Executive Decree number Nombre207453 provides that permits or concessions for aquaculture activities granted by the General Forestry Directorate prior to said regulation, maintain their validity until their expiration. What is provided by Transitory Provision I of the current Forest Law, they point out, summarizes the situation in which the parties find themselves:
XIV.Regarding what was related in the previous recital, it is necessary to indicate the following. In the first place, contrary to what the appellant affirms, the trial judges did not accredit “the good faith with which their clients have worked these lands since 1978, when the IDA granted them the right to work these lands, exercising artisanal activity since then, investing in important infrastructure works for its exploitation” (Underlining is not from the original). On the contrary, in the proven fact preceded by number fourteen they indicated: “14º) That by official letter DAJ-065-90 of February 8, 1990, the Legal Advisory Directorate of MIRENEN requested the Leasing Department of the Institute of Agrarian Development the following: “In the most attentive manner and for the purpose of resolving the appeal filed before the Office of the Minister, I request you to inform me of the current status of the lease contracts of Messrs.
Nombre207451 and Nombre207450 . Likewise, I request you to indicate the term of validity of said contracts and their extensions.” . In response, the Leasing Section of IDA, by official letter DOTA-169-90 of February 28, 1990, reported, regarding the matter of interest: that to the first it had granted a land lease of 50 ha in Dirección23206 , , , starting November 30, 1978, for 5 years extendable for 5 more, at the date canceled due to expiration of the term; and that, to the second it had granted a land lease of 45 ha in El Nispero, Cañas, Guanacaste, starting June 22, 1978, for 5 years extendable at the will of the parties, at the date canceled due to expiration of the term (folios 82, 83, and 84 of administrative file “A”).” (Underlining is not from the original). In accordance with the above, it is clear that before 1990, the moment when the IDA responded to the then MIRENEM, the lease contracts granted to Messrs.
Nombre207450 were canceled due to expiration of the term, specifically, since 1988. Secondly, the argument of the present ground of disagreement, that by virtue of the principle of conservation of the act (Article 168 of the LGAP) both the declaration of nullity of resolution number 168-93-DGF-MIRENEM and the priority to resolve today the permit and use application of the plaintiff lack current interest and normative support, as there is an express norm prohibiting the granting of new permits, which causes economic harm not only to the defendants but also to the State and all families economically dependent on the exploitation of that project, without granting any benefit to the plaintiff, was not proposed nor debated in a timely manner by the appellant in their appeal. This, in accordance with Article 608 of the Civil Procedure Code, precludes this Chamber from any possible analysis of it.
Without prejudice to the foregoing, in accordance with Articles 49 of the Political Constitution, 1 and 18 of the LRJCA, the Contentious-Administrative Jurisdiction hears claims made regarding the legality of acts and provisions of the Public Administration subject to Administrative Law that are final or procedural, provided that the latter directly or indirectly decide the merits of the matter, putting an end to the administrative venue or making its continuation impossible or suspending it. What the appellant alleges, that the declaration of priority to resolve today the permit and use application of the plaintiff lacks current interest and legal support, is an aspect that must be ventilated and resolved, in the first place, in the administrative venue. In this sense, as was listed by the Court in the proven fact marked with number 19, which was analyzed in recital XI of this judgment, the application made by CAMARONEX S.A. in 1986 has not yet been resolved.
Lastly, the so-called principle of the consequence most favorable to the conservation of the act, provided for in Article 168 ibid, is not applicable to this case. This is because neither the trial judges nor this Chamber have any doubt about the existence, qualification, and importance of the defect suffered by resolution number 168-93-DGF-MIRENEM.
XV.As a second reproach, the appellant claims violation of Transitory Provision I of the current Forest Law, number 7575 of February 13, 1996, amended by Law number 7761 of April 24, 1998; as well as Articles 6, 7 subsection h), 17 of the Wildlife Conservation Law, number 7317 of December 7, 1992; 2, 4, 6 of Executive Decree number Nombre207453; 65, 83, 94, 101, 102 subsections d), e), and f), 103, 161, 167, 168, 187, and 351 subsection 3 of the LGAP; regarding the first and second points of the operative part of the first-instance judgment, confirmed by the Court. The administrative act by which the use permit was granted to Messrs. Nombre207450, they affirm, resolution number Nombre207457, was issued by the competent body for such purpose, namely, the General Forestry Directorate. However, they point out, in recitals X, XI, and XII of the contested judgment, the opposite is affirmed; the General Directorate of Wildlife is assigned a function it has never had: the granting of permits for aquaculture use projects.
Nevertheless, the appellant notes, they have stated that, even if there were some defect regarding the competence of the body that issued the act, it is not contestable or annullable. This, firstly, because it concerns regulated acts regarding motive and content; and, secondly, it was ratified and consolidated by the hierarchical superior and by lower bodies. In any case, if a defect due to lack of competence is considered to exist, it could only be qualified as relative nullity, since it was practically entirely issued and authorized when the General Forestry Directorate had competence for it (initial act of application, verification of requirements, land suitability, preliminary studies, declaration of administrative silence), with only the competence regarding the final issuance of the act remaining in discussion. In this sense, they add, in accordance with Article 167 of the LGAP, this would not be a case of absolute nullity, because the supposed imperfection of the act does not alter its motive, content, or purpose.
By virtue of the principle of the conservation of the act, provided in Article 168 in concordance with 187 ibid, they note, one could not even speak of nullity of the act. In accordance with the special legislation indicated, as well as the documentary evidence in the records, they reiterate, the General Forestry Directorate did have the competence to issue resolution number 168-93-DGF-MIRENEM of 10:35 a.m. on November 26, 1993. Article 2 of Executive Decree number 22550-MIRENEM, published in La Gaceta number 193 of October 8, 1993, provides that it corresponds to MIRENEM to grant the respective permits and/or concessions in wetlands. It is true, as the Court indicates in recital X, that said decree was issued based on Articles 7 subsection H and 17 of the Wildlife Conservation Law, number 7317 of December 7, 1992; however, they add, the first numeral in the indicated subsection prescribes one of the competencies of the General Directorate of Wildlife: that of administering, supervising, and protecting wetlands; the second, for its part, provides, as one of the powers of MIRENEM, to grant contracts, use rights, licenses, concessions, or any other legally established legal figure for the conservation and sustainable use of wildlife, as well as to coordinate actions with centralized or decentralized entities executing agricultural programs for soil, water, and forest conservation, in order to achieve the sustainable use of wildlife.
From the above, they note, it is determined that the General Directorate of Wildlife was only granted the power to administer and monitor wetlands, within a concept of conservation and development; but the granting of permits and concessions for the use of resources would remain under the competence of MIRENEM, specifically, the General Forestry Directorate. Nowhere in the indicated Decree or the Wildlife Conservation Law is the competence to grant permits or concessions conferred upon the General Directorate of Wildlife. The only express reference to this power is regulated in Articles 4 of the Decree and 6 of the Law, indicated. In the latter, it is affirmed that the General Forestry Directorate is the competent body to grant permits and concessions. Furthermore, canon 6 of the Decree indicates that permits and concessions for aquaculture activities granted by the General Forestry Directorate, prior to its enactment, maintain their validity until their expiration.
In accordance with numeral 65 subsection 1) of the LGAP, they note, it was imperative and fully valid for the General Forestry Directorate to efficiently conclude the permit application process initiated under its competence. Furthermore, what is discussed in the sub-judice matter is a supposed transfer of competence to the General Directorate of Wildlife, occurring during the processing of the permit granted to Messrs. Nombre207450. Therefore, as provided by canon 161 of the same body of law, the requirements, the motive, and the content of the act granting the permit are the same, whether issued by the General Directorate of Wildlife or the General Forestry Directorate, both bodies of MIRENEM. For this reason, the act is not contestable or annullable. Within this same line of exposition, they note, according to Article 71 of Executive Decree number 19886-MIRENEM, Regulation to Forest Law number 7174 of June 28, 1990, as well as Executive Decree 22550-MIRENEM, the competent entity to grant permits of this nature was always the General Forestry Directorate and, directly, MIRENEM, which is the hierarchical superior of both the General Forestry Directorate and the General Directorate of Wildlife.
Moreover, it endorsed and confirmed the permit granted to Messrs. Nombre207450. With this, given the possible formal defect of the act, according to Article 351 subsection 3 of the LGAP, upon being ratified by the hierarchical superior of both bodies, it was remedied. In relation, they point out, from Articles 94, 101, 102 subsections d), e), and f), and 103 ibid, it is concluded that the hierarchical superior, in this case MIRENEM, had full power to assume the functions of its subordinate entities, adopt the necessary measures to adjust their conduct to the law and good administration, and resolve conflicts of competence or any other nature arising between the different bodies. Consequently, the functions of the General Forestry Directorate and the General Directorate of Wildlife can be assumed by MIRENEM; without any conflict of competence existing. On the contrary, there is concordance between both bodies. This is noticeable, they conclude, in the non-opposition, consent, approval, and approval, reiterated by the General Directorate of Wildlife to the permit granted to their clients.
XVI.Regarding what was stated in the preceding recital, it is necessary to point out, first, that the appellant omits to indicate, with due rigor, what the violation of Transitory Provision I of the current Forest Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, amended by Law No. 7761 of April 24, 1998, consists of. Therefore, pursuant to the provisions of Articles 596, second paragraph, and 597, second paragraph, of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil), this Chamber is barred from any analysis of such claim. Secondly, the doctrine of administrative law indicates that the administrative act (acto administrativo) is composed of essential elements that comprise it. They constitute the manner in which the legal system determines its formation and manifestation. They are the legal qualities that the Administration's conduct must meet to be valid and effective. Within the various classifications is the one that groups them into subjective, objective, and formal.
The first, which is the one relevant to the sub judice, is subdivided, in turn, into two: competence (competencia) and the regularity of the official's investiture (regularidad de la investidura del funcionario). Regarding competence, it implies that only the administrative body that has it attributed can issue the act. This is why scholars indicate that the distribution of competences among various bodies of an entity constitutes a basic operation of the organization; otherwise, the plurality of bodies within the same entity would have no reason for being. Competence can be determined according to subject matter, territory or place, time, rank, and persons. By reason of subject matter, the Administration is responsible for certain specific activities or tasks. It shapes the ultimate and broadest purpose of the act—health, labor, finance, etc.—. That is, a type of matter characterized by its object and content is granted to an entity or body.
By reason of territory, the spatial limits within which the administrative act (acto administrativo) must be adopted and executed are established. By reason of time, the temporal limit within which the act legally takes effect is fixed. By rank, the hierarchical relationship between two bodies is determined. Finally, by persons, it is established based on the scope of their specific competence. For the act of an entity or body to be valid, it must have been issued in strict adherence to the above criteria of competence. Regarding the other subjective element, the regularity of the official's investiture (regularidad de la investidura del funcionario), it refers to the fact that the act must emanate from a duly appointed official—a de jure public official or agent. Article 129 of the LGAP refers to this subjective element of the act by providing: “The act must be issued by the competent body and by the regularly designated official at the time of issuing it, after prior fulfillment of all substantial procedures provided for that purpose and of the indispensable requirements for the exercise of competence.” This Chamber, based on the foregoing, and having once analyzed the factual framework of the sub judice in light of the applicable regulations, arrives at the same conclusion supported by the first-instance and appellate judges: resolution No. 168-93-DGF-MIRENEM was issued by an incompetent body and, therefore, by an official not designated for that purpose.
In this regard, it is necessary to point out, the repealed Forest Law (Ley Forestal), No. 4465 of November 25, 1969, in force at the time the permit applications were submitted by the plaintiff and the co-defendants Messrs. Nombre207450, in its Articles 1, 2 subsections a) and b), 7, 10 subsection c), 18, and 40, provided the following: “Article 1- This law establishes as an essential function of the State to ensure the protection, use, conservation, and promotion of the country's forest resources, in accordance with the principle of multiple use of renewable natural resources. Article 2- The fulfillment of this function shall be the responsibility of the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería), which must: a) Conserve, through technical forest management systems, the country's renewable forest resources, and increase them to the maximum using modern techniques applicable to the matter; b) Establish, for the purposes of the preceding subsection, protective zones (zonas protectoras), forest reserves (reservas forestales), national parks (parques nacionales), and biological reserves (reservas biológicas).
The definitions of each of these areas and the procedure to establish them shall be made via Regulation; ... Article 7- The Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería) shall carry out its functions through the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal); the officials and employees of the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal) shall be designated in accordance with the provisions of the Civil Service Statute ... Article 10- The functions and attributions of the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal) shall be the following: ... c) Administer the State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado) according to the provisions and principles established in this law and its regulation; ... Article 18- The State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado) is constituted by the National Reserves, Forest Reserves, National Parks, Forest Nurseries, Protective Zones (Zonas Protectoras), and Biological Reserves ...
Article 40- The Executive Branch, through the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería), shall be responsible for the administration of the National Reserves and the rural properties of the State, as well as those lands that, by law, have been declared must not leave the domain of the State./ The administration of all forests and forest lands existing in the national reserves and State properties shall be the responsibility of the Forest Service.” In light of these norms, as well as what is prescribed by Article 73 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), Law No. 6043 of March 2, 1977, the Executive Branch issues Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 16852-MAG of January 23, 1986, published in Supplement (Alcance) No. 5 to La Gaceta No. 32 of February 14, 1986; in which, in Article 1, the mangrove areas adjacent to the country's continental and insular coastlines, regardless of their extension, were declared as “...
Forest Reserves (Reservas Forestales). That is, whether they are located solely within the Maritime-Terrestrial Zone or extend to lands—state or private—adjacent to that strip two hundred meters wide, measured from the ordinary high tide. Likewise, the category of forest reserve is maintained even in those areas that have been stripped of mangrove.” It is for this reason that, in Section 2 ibidem, its administration was granted to the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal), indicating that “... it shall grant the respective permits or concessions for the use of mangrove; the use of marine fauna shall be the responsibility of the Directorate General of Fisheries and Aquaculture, ensuring in both cases the conservation of wild and marine fauna.” For its part, Canon 4 ejusdem provided the following: “The Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal) shall not grant permits or concessions in mangrove areas when the activity to be developed implies a land-use change (cambio en el uso de la tierra), except in cases of saltworks installation and aquaculture projects, in which the elimination of mangrove shall be authorized in areas no larger than 0.5 Ha for the purpose of constructing artificial canals or other works necessary to enable these projects, which must be located outside the mangrove area.
Excepted from this article are mangrove integrated management projects, according to the criteria of the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal), and those projects classified as of social interest.” According to the legal and regulatory norms indicated above, there is no doubt that the material competence for granting permits for the purpose of developing aquaculture projects, such as shrimp farming, corresponded to the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal). Subsequently, on October 21, 1992, Law No. 7317, the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), was enacted. This new legal body, in its numerals 1, 6, 7 subsection h), and 17, as relevant, prescribes: “ARTICLE 1.- The purpose of this Law is to establish regulations on wildlife (vida silvestre). Wildlife is comprised of continental and insular fauna that lives in natural, temporary, or permanent conditions in the national territory, and the flora that lives in natural conditions in the country.
These can only be subject to private appropriation and trade through the provisions contained in public treaties, international conventions, in this Law, and in its Regulation. ... ARTICLE 6.- The Directorate General of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre) of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) is the competent body in matters of planning, development, and control of wild flora and fauna. ... ARTICLE 7.- The Directorate General of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre) of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) has the following functions in the exercise of its competence: ... h) Administer, supervise, and protect wetlands./ The creation and delimitation of wetlands shall be done by executive decree (decreto ejecutivo), according to technical criteria.
ARTICLE 17.- The Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) is empowered to grant contracts, use rights, licenses, concessions, or any other legally established legal figure for the conservation and sustainable use of wildlife (vida silvestre). Likewise, it is empowered to coordinate actions with centralized or decentralized entities that execute agricultural programs for soil, water, and forest conservation, in order to achieve the "sustainable" use of wildlife (vida silvestre)./ In the establishment and development of national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), their inhabitants shall participate with the aim of fostering the integral development of the community and ensuring the protection of ecosystems. Furthermore, for this purpose, coordination shall be made with community development associations, as well as with any public or private organization located in the area.” Under the protection of these provisions, especially numerals 7 subsection h) and 17, the Executive Branch issues Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. Nombre207453 of September 14, 1993.
In its first article, the mangrove areas adjacent to the country's continental and insular coastlines, regardless of their extension, are declared wetlands; that is, they cease to be forest reserves (reservas forestales), as indicated by Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 16852-MAG. Meanwhile, in Sections 2, 3, and 4 (the latter, before the amendment introduced by Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 23247-MIRENEM of April 20, 1994, published in La Gaceta No. 95 of May 18, 1994) it was provided: “Article 2- The administration of the Wetlands shall be the responsibility of the Directorate General of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre), as a component of the National Wetlands System; except for wetlands included within areas under the management category of National Parks (Parques Nacionales) and Biological Reserves (Reservas Biológicas), which shall continue under the administration of the National Parks Service.
The Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) shall grant the respective permits and/or concessions for the use of resources, ensuring the conservation of wild and marine life. Article 3- The Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) shall not grant permits or concessions in estuarine wetland areas occupied by mangrove when the activity to be developed implies a change of land use (cambio de uso de la tierra), except in cases of saltworks installation in which the elimination of mangrove shall be authorized according to technical criteria affecting the minimum area necessary to build artificial canals. For aquaculture projects, only the alteration of mangrove areas for the construction of water intake canals shall be permitted, the dimensions of which must be technically justified.
Article 4- The Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) may only grant permits and concessions for the extraction of firewood, bark, charcoal, props, and poles for electric lighting, under management plans, framed within the concept of sustainable development. The permits and concessions shall be granted by the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal) with the prior approval of the Directorate General of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre).” From all the transcribed provisions—legal and regulatory—it is clear to this Chamber that the material competence for the administration, supervision, and protection of wetlands was transferred from MAG to the then MIRENEM, today the Ministry of Environment and Energy (MINAE); which exercises said function through the Directorate General of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre); being able, then, to “grant contracts, use rights, licenses, concessions, or any other legally established legal figure for the conservation and sustainable use of wildlife (vida silvestre).” It was not necessary, as the appellant wishes to suggest, for Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. Nombre207453 to expressly provide that the Directorate General of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre) had the power to grant permits or concessions over wetlands, since the referred Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) expressly indicates this in Article 17, which must be related to Article 6 of that Law.
Furthermore, it is a contradiction that, on one hand, Articles 7 subsection h) ibidem and 2 of the aforementioned regulation conferred upon it the administration of the wetlands, but, on the other, the granting of permits or concessions for their use was maintained by the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal); when the truth is that administration implies the power to determine to whom a use permit shall or shall not be granted. In any case, if it were interpreted that the indicated Executive Decree (Decreto Ejecutivo) does not confer such power to the Directorate General of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre), it is reiterated, Article 17 of the indicated Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) grants it to MIRENEM; therefore, pursuant to the provisions of Article 62 of the LGAP, the office with the most similar function is the Directorate General of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre) and not the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal).
The corollary of what has been exposed so far is that, as of the enactment and publication of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) and, particularly, of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. Nombre207453 (through which, in addition, Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 16852-MAG of January 23, 1986, was repealed), the competent body to grant use permits over mangrove areas is the Directorate General of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre) of MIRENEM. This becomes even clearer with the provision in Article 6 of the first indicated Decree, which states: “Article 6- The permits and concessions for the installation of saltworks and aquaculture activities granted by the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal) prior to this executive decree (decreto ejecutivo) shall remain in force until their expiration, under the same conditions in which they were granted.” The first-instance and appellate judges, in the proven fact preceded by number 20, considered it established that on May 7, 1993, Messrs.
Nombre207450 and Nombre207451 filed before the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal) their final application for granting a use permit over State forest heritage (patrimonio forestal del Estado) with a management category of mangrove forest reserve (reserva forestal manglar), in an approximate area of 200 hectares, located in the province of Guanacaste, canton of Abangares, district of Colorado, to carry out an aquaculture project. In a writing filed on June 15 of that year—proven fact marked with number 21—they requested the application of the affirmative administrative silence (silencio positivo) in their favor. On November 26, 1993, MIRENEM, through the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal)—established fact identified with number 23—issued resolution No. 168-93-MIRENEM at 10:35 a.m., by which it decided to grant them the use permit for a term of five years, automatically renewable for equal periods if neither party manifested otherwise, to develop an aquaculture project, on an area of 150 hectares of marshlands, located in the mangrove forest reserve (reserva forestal de manglares).
Regarding the foregoing, it is necessary to state the following. As of May 7, 1993, Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 22250-MIRENEM had not been issued and, even less, published. Consequently, the competent body, at that time, for granting permits in the areas until then called “mangrove forest reserve (reserva forestal de manglares)” was the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal). Therefore, pursuant to the provisions of Article 65 of the LGAP, it was the responsibility of that office to carry out all those procedural acts to make the final decision. However, it is reiterated once more, as of October 8, 1993, the date on which Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. Nombre207453 was published, said competence was transferred or conferred to the Directorate General of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre); ergo, according to the provisions of Articles 67 subsection 2), 88, and 129 ejusdem, the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal) should have declared itself incompetent from that moment on, referring the case file to the competent body.
Yet, as was stated, this did not happen. As a consequence of the foregoing, the subjective element of resolution DGF-168-93-MIRENEM is vitiated by absolute nullity due to legal non-existence (Articles 158, 165, 166, and 182 ibidem). Along this line of thought, contrary to what was affirmed by the appellant, and as indicated by Canon 172 of the same legal body, as the resolution issued by the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal) suffers from absolute nullity, it cannot be corrected or validated; therefore, the provisions of Article 351 subsection 3 ibidem are not applicable. In this sense, it is also opportune to indicate that the provision in numeral 161 ejusdem is also not applicable to the sub judice, as it is not a case of relative incompetence; nor that indicated in Section 187, not only because it is a matter of absolute nullity, but also because in resolutions R-87-95-MIRENEM and R-142-95-MIRENEM, issued by the then Minister, it is not a new act in which the vice was mentioned and corrected, but rather the resolution of the remedies filed by the plaintiff, in which the decision of the lower authority was simply confirmed. For this reason, it cannot be considered that there was an assumption of jurisdiction (avocación) according to the provisions of Articles 93 and 94 ejusdem.
XVII.As a third reproach, the appellant alleges a violation of Articles 34 of the Political Constitution; 168, 330, and 331 of the L.G.A.P., regarding the third point of the operative part (por tanto) of the Trial Court's judgment, confirmed by the Appellate Court. In recitals VII, VIII, and XIX (sic) of the challenged judgment, he affirms, the affirmative administrative silence (silencio positivo) is considered inapplicable to the sub litem, as it is an environmental matter, in light of the jurisprudence and precedents of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional). The judges of both instances base their criterion on a citation from ruling No. 2233-93 of 9:36 a.m. on May 28, 1993, contained, in turn, in resolution No. 1730-94 of 3:06 p.m. on April 13, 1994. However, he notes, such precedents must be understood and interpreted within the context of the resolution in integrum. In the first indicated ruling, he affirms, although it is established that the forest resource and the integrity of the natural environment are constitutional values or fundamental rights, it does not refer to the affirmative administrative silence (silencio administrativo positivo).
This leads to the conclusion, first, he states, that on the date on which the Legal Advisory Department of the Forest Directorate pronounced itself in favor of the permit application submitted by Messrs. Nombre207450, because the affirmative administrative silence (silencio positivo) had operated, although there already existed resolutions of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice that spoke of the forest resource as a constitutional value, there still did not exist any in which it was expressly established that said legal institute could not be applied to environmental matters. Similar criteria, he affirms, appear in ruling No. 1730-94. Consequently, he notes, in the sub litem, the affirmative administrative silence (silencio positivo) validly operated in accordance with the regulations and constitutional jurisprudence in force, constituting an acquired subjective right, which cannot be affected by changes in the criterion of that jurisdictional body from 1994 onwards.
By not being understood this way, he points out, Article 34 of the Political Constitution was violated. The second conclusion, he adds, is that, although the constitutional rulings after 1993 warn that the affirmative administrative silence (silencio positivo) cannot be understood to operate simply by the passage of time, as this would imply putting the country's forest heritage (patrimonio forestal) in imminent danger, it must be taken into consideration that in the present lawsuit this is not what motivated the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal) to issue resolution 168-93-DGF-MIRENEM of November 26, 1993, granting the use permit in dispute, but rather that there was a verification of the requirements in accordance with the powers conferred by the Forest Law (Ley Forestal), No. 4465 of November 25, 1969, and its amendments, as well as by its regulation. Furthermore, he adds, there has not been an irrational and indiscriminate exploitation of the land used, but rather, in harmony with all the regulations in force, a subjective right was exercised under the principle of good faith, which has been at all times ratified and approved repeatedly by the Administration.
Although the affirmative administrative silence (silencio administrativo positivo), he concludes, operated in the present litigation, thus his clients acquired a subjective right as established by Articles 330 and 331 of the L.G.A.P., in reality it is not this institute in itself, or simply the passage of time, that originated the permit, but rather the fact that the requested requirements were considered fully met.
XVIII.The basis of the present ground of disagreement—the eventual applicability of the figure of affirmative administrative silence (silencio positivo) in environmental matters, besides the concurrence of all legal requirements for issuing the act—was the subject of extensive analysis in recital IX of this judgment, therefore, without further comment, the Court refers to what is stated therein.
XIX.As a final objection to the challenged judgment, the attorney for the defendants Messrs. Nombre207450 invokes the violation of Articles 27 of the Political Constitution; 223, 239, 241, and 296, paragraphs 2 and 3, of the L.G.A.P. This is because, he affirms, the Ad-quem, in confirming what was ordered in the fourth, fifth, and sixth points of the operative part of the A-quo’s judgment, indicates that the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal), in issuing resolution No. 168-93-DGF-MIRENEM, violated due process and disrespected the existence of a prior application by the plaintiff, which has a right of priority to be resolved; for which reason, that of his clients could not be processed or resolved. Furthermore, he affirms, the right to a response to the petition of the plaintiff company prevails over that of his clients, because the administration did not comply with the requirements indicated in Articles 223, 239, 241, and 296 of the L.G.A.P.
However, he asserts, it was not with the issuance of resolution 168-93-DGF-MIRENEM that the plaintiff's application was violated. It is the Administration's procedural errors that could have violated due process regarding her petition, which cannot be to the detriment of that of his clients. The Administration's negligence cannot be attributed to Messrs. Nombre207450, who exercised their constitutional right to petition and, upon verification of compliance with all requirements, their permit was granted. If the plaintiff's right of priority was violated, he comments, she should have claimed it by filing a lawsuit for damages against the State. The Appellate Court, he concludes, incurs in an improper application of the provisions of Articles 239, 241 paragraphs 2 and 3 of the L.G.A.P., by considering this procedural vice as a cause for nullity of the resolution emanating from the Directorate General of Forestry (Dirección General Forestal), also violating the constitutional right to petition enshrined in Article 27 of the Constitution.
XX.The crux of what is alleged in the present ground of disagreement—the inappropriateness of the right of priority regarding the application of the plaintiff company, as well as the violation of the right to petition and prompt response of the co-defendants Messrs. Nombre207450—was extensively analyzed in recital XII of this judgment. Therefore, without further comments, the Court refers to what is stated therein.
XXI.By virtue of the reasons stated, it is mandatory to dismiss the cassation appeal (recurso de casación) filed by the representative of the co-defendants Nombre207451 and Nombre207450; imposing on said gentlemen the payment of their costs (Article 611 of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil)).
STATE'S APPEAL
XXII.The State's representation alleges, in the first place, that the second-instance judges incurred an indirect violation of law, due to an error of law in the assessment of the General Forestry Directorate's resolution number 168-93 of November 26, 1993, by considering that body incompetent to grant the mangrove use permit on the lands sought by both the plaintiff and the co-defendants Messrs. Nombre207450. The foregoing, in breach of Article 7, subsection h of Law number 7317, Wildlife Conservation Law, and Article 2 of Executive Decree number 22550, due to improper interpretation. Those provisions, it asserts, only confer upon the General Directorate of Wildlife the administration of wetlands, but not the granting of use permits; since, by virtue of mangroves constituting state forest heritage (patrimonio forestal del Estado), it continued to be the competence of the General Forestry Directorate.
By not understanding it this way, it argues, the Ad-quem also violated, for lack of application, canons 32 and 55 of Law number 4465, amended by Law number 7174, repealed Forest Law (Ley Forestal), which attribute to that Directorate the competence to grant exploitation permits over the forest heritage (patrimonio forestal). The foregoing is explained, it notes, because Article 7 of the Wildlife Conservation Law only gave the General Directorate of Wildlife the competence to grant hunting, fishing, flora extraction, import, or export permits for flora and fauna (subsection f). Furthermore, it affirms, Article 60 ibidem attributed to the General Forestry Directorate the power to confer wood extraction permits in natural forests. Even more, it adds, numeral 4 of Executive Decree number 23247 of April 20, 1994, subsequent to the General Forestry Directorate's resolution, but prior to the confirmatory resolutions of the Minister, clearly established that this body would agree to concessions for resource extraction in mangroves, in accordance with Article 55 of the aforementioned Forest Law (Ley Forestal), with only the approval of the General Directorate of Wildlife.
Consequently, it notes, said canon 4 was infringed for lack of application. In the same vein, it argues, numeral 59 of the LGAP was violated, for lack of application, because the attribution of powers of authority, such as the granting of permits, can only be done by law. In the sub-judice, it insists, Law number 7317, Wildlife Conservation Law, nor any other, granted competence to the General Directorate of Wildlife to issue permits for the exploitation of mangroves. Despite the foregoing, it remarks, "the instance judges" granted it. Without prejudice to the foregoing, it points out, Article 62 ibidem was infringed, due to improper application, since the law granted the competence to the General Forestry Directorate. In turn, if it is considered that the power to grant permits was assigned to the body, it would not be applicable either, because it is not the Ministry, but the Minister, in accordance with canon 28, subsection 1 of the same law.
If the Ministry is a body, it adds, the Court also violated, for lack of application, subsection 2 of the indicated rule, as well as Article 70, since these attribute the competence to its head, the Minister; in accordance with the foregoing, it insists, the latter would have, according to numerals 2, subsection f) of the Law for the Conversion of Nombre207452 into the Ministry of Environment and Energy (MINAE), number 7152 of June 4, 1990, and Article 2 of Decree 22550, the competence of the "Ministry" to grant permits for the exploitation of wetland resources (mangroves). For their part, Articles 6 of the Wildlife Conservation Law and 1 of the indicated Law number 7152 attribute to MINAE the function of governing the natural resources sector; moreover, according to ordinals 28, subsections 1 and 2, sections a) and i), 102 subsections b) and d), 187 subsection 1) and 351 of the LGAP, Nombre24781 could make the decision or confirm what was done by the inferior, validating what was done.
For this reason, it notes, said provisions are violated for lack of application. The head of the competent body did not formulate an express objection to the competence exercised by the General Forestry Directorate, it affirms, and, even more, he is the hierarchical superior of the General Directorate of Wildlife, and it cannot be considered that any defect of incompetence exists. If one existed, it comments, it would have been validated by the confirmatory action of the Minister, because, as the hierarch, he ultimately adopted the granted permit as his own; by not understanding it this way, it points out, Article 166 ibidem was breached, due to improper application. The subject element was not lacking in the challenged acts, as the intervening bodies held the competence to act, it affirms; moreover, even if some irregularity could have occurred in that element, it does not invalidate them.
The exceptional nature of the defect of form or procedure, it argues, only has annulment effects when the act lacks the indispensable elements to achieve its purpose, or a situation of defenselessness is produced, as established by numerals 167 and 223 ibidem, which have been violated for lack of application. In the sub-judice, it concludes, the favorable opinion regarding the challenged acts is recorded from both Nombre24781, and the General Forestry Directorate and the General Directorate of Wildlife. In the second place, it invokes a direct violation of law, due to the application of Article 296, subsection 1 of the LGAP, since the plaintiff had no right of priority for her petition to be resolved before that of Messrs. Nombre207450. Her application, it points out, lost all validity upon failing to comply with the conditions imposed for its processing and due to the existence of third parties with better right.
By not understanding it this way, it affirms, the Ad-quem also infringed, for lack of application, the elementary principles of logic, justice, convenience, in addition to constitutional reasonableness, enshrined in Articles 15, subsection 1 and 16, subsection 1 ibidem. It is not reasonable, it notes, that the Administration must consider a petition abandoned by its promoter in order to disregard another that did comply with the requirements, as was ordered in the proven facts preceded by numbers 7, 9, 11, and 14. Both the lease contracts granted to Messrs. Nombre207450 until 1988, it adds, and the report according to which the plaintiff did not meet the requirements to obtain the requested permit, were not challenged along with the final act in the jurisdictional venue. With this, it notes, it is not a matter of substituting the Administration in the granting of the permit of interest. There is a pronouncement by the Administration in this regard, which considered that only Messrs.
Nombre207450 met the requirements. By not understanding it this way, it affirms, canons 133, subsection 1 and 166 of the same law were infringed. As a consequence of the foregoing, it concludes, Articles 21 and 60, subsections c) and e) of the LRJCA were violated, since, as the challenged acts do not suffer from absolute nullity, the inadmissibility of the action should have been declared because it was filed untimely, constituting consented and confirmatory acts, according to a prior defense postponed for the judgment in the Court's order number 63-99.
XXIII.This Chamber is struck by the fact that the State Prosecutor did not question, from the outset, his represented party's interest in participating in the sub-judice. Its activity has not been in pursuit of the defense of the public interest, but that of the defendant party. It should be noted that it has even maintained, regarding the figure of positive silence in environmental matters, a thesis divorced not only from the opinions of the Attorney General's Office, but also from the one maintained in other judicial proceedings. Despite the foregoing, this Court analyzes the objections formulated in the following manner. In light of what was set forth in the preceding section, the State Prosecutor concentrates his arguments on combating two of the reasons why the claims brought by the plaintiff company were granted: 1) the incompetence of the General Forestry Directorate to issue resolution number DGF-168-93-MIRENEM, by which it granted the exploitation permit for the mangrove area to Messrs.
Nombre207450, and 2) the right of priority of its application over that of said co-defendants. In the last paragraph of his appeal, he indicates that, as a consequence of the foregoing, the action was inadmissible, for having been filed untimely and referring to consented and confirmatory acts. However, in addition to those reasons, the second-instance Judges also declared the nullity of the challenged acts, for having been issued thanks to the positive silence of the administration, despite the fact that in environmental matters this is not acceptable – Recital IX of the appealed judgment. That is, one of the grounds for granting the claims brought by the plaintiff party is that the objective element of the act – the motive – was vitiated with absolute nullity, due to legal non-existence (Article 166 LGAP). However, the State's representation omits to challenge that point. This means that a scenario of futile cassation exists, because, even if either of the two arguments outlined by the State's representation in this venue were to succeed, the confirmation of the appealed resolution would be imposed.
Consequently, as it is futile to refer to what was alleged by the State Prosecutor, the rejection of the formulated appeal is imposed, with the payment of its costs charged to the party that formulated it (Article 611 of the Code of Civil Procedure). In any case, when the appeal filed by Messrs. Nombre207450 was analyzed, this Chamber ruled, at length, on what was set forth by the State in its appeal; therefore, it refers to what was noted in Recitals XII (where the plaintiff's right of priority was resolved, in addition to the fact that it is not a consented act) and XVI (regarding the non-existence of the subjective element – competence – as the General Forestry Directorate was incompetent to grant exploitation permits in mangrove areas). Likewise, it is necessary to indicate that, regarding the alleged indirect violation of law, the appellant omits to indicate the rule governing the evidentiary value of the improperly assessed evidence, which renders it procedurally deficient; likewise, most of the arguments outlined in the appeal were not alleged before the Ad-quem, which is why it could not invoke them in this venue (Article 608 of the Code of Civil Procedure).
THEREFORE
The appeals formulated are declared without merit. Their costs are borne by the co-defendants Nombre207451, Nombre207450, and the State, respectively.
Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Nombre11387 Nombre32003 Rec: 161-04 rmv.
RES: 000119-F-2005 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas cincuenta minutos del tres de marzo del año dos mil cinco.
Proceso ordinario establecido en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial, Goicoechea, por “CAMARONES DE EXPORTACIÓN SOCIEDAD ANÓNIMA” (CAMARONES S.A.), representada por su apoderada generalísima sin límite de suma Nombre207449 , profesora, vecina de San José, contra, el ESTADO representado por el Procurador Lic. Diego Flores Zúñiga, Nombre207450 , comerciante, vecino de Puntarenas, y Nombre207451 , comerciante, vecino de Puntarenas. Figuran, además, como apoderados especiales judiciales, del actor el Lic. Carlos Flores Varela, abogado, de los codemandados Nombre207450 y Nombre207451 , Doctor Fernando Mora Rojas, abogado, Lic. Fernando Mora Oreamuno, abogado, Lic. Juan Francisco Mora Oreamuno, abogado. Todas las personas físicas son mayores de edad, casados, y con las salvedades hechas vecinos de San José.
RESULTANDO
1º.- Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el actor estableció demanda ordinaria, cuya cuantía se fijó como inestimable, a fin de que en sentencia se declare: "1) Que se anulen las resoluciones números R-87-95-MIRENEM y R-142-95-MIRENEM de las 2 horas 30 minutos del 30 de mayo de 1995 y de las 14 horas del 24 de agosto de 1995, dictadas por el señor Nombre24781 de Recursos Naturales, Energía y Minas.
4°.- El Juez José Paulino Hernández, en sentencia N° 55-2002 de las 13 horas 30 minutos del 29 de enero de 2002, resolvió: “Se rechazan las excepciones de prescripción, entendida como caducidad, falta de derecho y sine actione agit en lo que la comprende.- Se declara con lugar en todos sus extremos petitorios la demanda ORDINARIA establecida por CAMARONES DE EXPORTACIÓN CAMARONEX SOCIEDAD ANÓNIMA, contra EL ESTADO, Nombre207450 y Nombre207451 , en los siguientes términos: Primero: Que la Dirección General Forestal carecía de competencia para dictar la resolución N° 168-93-DGF-MIRENEM de las 10:35 horas del 26 de noviembre de 1993, que otorgó permiso de los terrenos en cuestión a favor de los demandados, pues a esa fecha la competencia había sido asignada a la Dirección General de Vida Silvestre; por ende, se anula dicha resolución; Segundo: Por conexión o consecuencia, también se anulan las resoluciones números R-87-95-MIRENEM, de las 14.30 horas del 30 de mayo de 1995, y R-142-95 MIRENEM, de las 14.00 horas de 24 de agosto de 1995, dictadas por el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas; Tercero: Que el silencio administrativo positivo que establece el artículo 331 de la Ley General de Administración Pública, no es aplicable a los permisos de aprovechamiento de manglares y por ende, fue indebidamente aplicado por parte de la Dirección General Forestal en la resolución N° 168-93-DGF-MIRENEM, y por el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas en las resoluciones números R-87-95-MIRENEM, y R-142-95-MIRENEM; Cuarto: Que la Dirección General Forestal al dictar la resolución N° 168-93-DGF-MIRENEM, violó el debido proceso e irrespetó la existencia de una solicitud anterior por parte de la actora referente a los mismos terrenos; dicha solicitud estaba plenamente vigente; Quinto: Que la solicitud de permiso o aprovechamiento de manglar formulada por la actora tiene derecho de prioridad para ser resuelta, en razón de haberse presentado antes que la formulada por los codemandados Nombre207450 y Nombre207451 ; la Dirección General de Vida Silvestre deberá terminar de tramitar y resolver prioritariamente esa solicitud; Sexto: Que la solicitud de permiso formulada por los señores Nombre207450 y Nombre207451 ante la Dirección General Forestal, bajo expediente 895- Cañas, no podrá tramitarse ni resolverse por parte de esa Dirección ni de la Dirección General de Vida Silvestre, en razón de que existe presentada una solicitud anterior por parte de la actora; tampoco podrán tramitarse ni resolverse ulteriores solicitudes de permiso que presentaren los demandados, ni eventualmente renovarse la que les fue ilegalmente otorgada, en tanto esté pendiente de resolverse la solicitud de la actora; y Sétimo: Son a cargo de los demandados el pago de las costas personales y procesales.” (sic)
5º.- El representante estatal y el apoderado especial judicial de los co-demandados Nombre207450 y Nombre207451 apelaron, y la Sección Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo del Segundo Circuito Judicial de San José, integrado por los Jueces, Yazmín Aragón Cambronero, Bernardo Rodríguez Villalobos y Sergio Alonso Valverde Alpízar, mediante resolución N° 15-2004 de las 15 horas 30 minutos del 27 de febrero de 2004, dispuso: “Se confirma la sentencia apelada”.
6º.- El Lic. Mora Rojas, en su expresado carácter y el Lic. Luis Diego Flores Zúñiga, representante del Estado, formularon sendos recursos de casación por el fondo. El primero por estimar violados los artículos 27, 34 de la Constitución Política; 65, 83, 94, 101, 102 incisos d), e) y f), 103, 161, 167, 168, 187, 223, 239, 241 párrafos 2 y 3, 296, 330, 331, 351 inciso 3 de la Ley General de la Administración Pública; Transitorio I de la Ley Forestal, número 7575 del 13 de febrero de 1996 y sus reformas; 6, 7 inciso h), 17 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, número 7317 del 7 de diciembre de 1992; 1 a 7 del Decreto Ejecutivo número Nombre207453 del 14 de setiembre de 1993, publicado en la Gaceta número 193 del 8 de octubre de 1993; 1, 2, 3, 5, 6 del Decreto Ejecutivo número 29342-MINAE de 6 de febrero del 2001, publicado en La Gaceta número 50 del 12 de marzo del 2001; Ley Forestal número 4465 del 25 de noviembre de 1969, reformada por ley número 7174 del 28 de junio de 1990; 50, 59, 60 inciso c) en relación al artículo 21 inciso a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; 155, 318, 330, 414 a 417 del Código Procesal Civil.
Por su parte, el señor Procurador alega violados los artículos 2 inciso f) de la Ley de Conversión del Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas (MIRENEM) en Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), número 7152 del 4 de junio de 1990; 6, 7 incisos f) y h), 60 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, número 7317 del 21 de octubre de 1992 y sus reformas; 2 del Decreto Ejecutivo número Nombre207453 del 14 de setiembre de 1993, publicado en La Gaceta número 193 del 8 de octubre de 1993; 32, 55 de la Ley Forestal, número 4465 del 25 de noviembre de 1969, reformada por ley número 7174 del 28 de junio de 1990; 4 del Decreto Ejecutivo número 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994, publicado en la Gaceta número 95 del 18 de mayo de 1994; 15 inciso 1), 16 inciso 1), 28 incisos 1) y 2) apartados a) e i), 59, 62, 70, 102 incisos b) y d), 133 inciso 1), 166, 167, 187 inciso 1), 223, 351 de la LGAP; 21 y 60 incisos c) y e) de la LRJCA.
7º.- En los procedimientos se han observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Solís Zelaya
CONSIDERANDO
I.El 11 de febrero de 1986 el señor Nombre207454 , de la jefatura Regional Forestal Pacífico Seco de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), le informó al jefe del Programa Regional Forestal de Cañas, Guanacaste, el resultado de una inspección de campo realizada en el área de manglar ubicada en el distrito de Colorado, cantón de Abangares de la provincia de Guanacaste, dentro de las coordenadas: norte 403-404-405 y sur: 241-242-243-244, en una extensión aproximada de 200 hectáreas. Tal diligencia se efectuó, según dijo, a solicitud de la Compañía Camarones de Exportación Sociedad Anónima (CAMARONEX S.A.). Dicho funcionario recomendó autorizar el cambio de uso del terreno para hacer un criadero de camarones, una vez presentados todos los requisitos para tal efecto. En escrito de fecha 26 de febrero de ese año, el cual carece de firma y sello de recibido, la referida empresa le reiteró al señor Nombre207454 su deseo de obtener la concesión.
Nuevamente, en nota de fecha 27 de abril de ese año, dirigida al Jefe de Reservas Forestales del MAG, la señora Nombre207449 , a nombre de la indicada sociedad, manifiesta el interés en la concesión; asimismo, por lo costoso del estudio de factibilidad, solicita algún tipo de seguridad en su logro. El 7 de julio del mismo año, la ingeniera Norma Rodríguez Garro, encargada de Manglares del Programa Regional Forestal Pacífico Seco de la Dirección General Forestal, le informó al Jefe Regional Forestal el resultado de la inspección de campo efectuada, recomendándole autorizar el cambio de uso en esa área, siempre y cuando la empresa solicitante cumpliera con los requisitos para otorgársela. En oficio de ese mismo día –7 de julio de 1986-, la referida funcionaria le comunicó a CAMARONEX S.A. que, de acuerdo con la inspección realizada el 26 de junio de aquel año en el lugar (el cual describió como un área plana, con vegetación de mangle enano -20 centímetros de altura- poco denso, en una extensión aproximada de 200 hectáreas, rodeada por una faja de mangle alto -4 metros de altura- y dos esteros -Estero Piedras y Estero Papatular-) le daba el visto bueno para cambiar el uso de mangle a criadero de camarón; pero le recordó que, para obtener la concesión, debía cumplir con los siguientes requisitos:
II.La empresa CAMARONEX S.A. interpone la presente demanda contencioso administrativa en contra de Nombre207450 , Nombre207451 y el Estado. Pretende se declare la nulidad de las resoluciones números R-87-95-MIRENEM de las 14 horas 30 minutos del 30 de mayo de 1995 y R-142-95-MIRENEM de las 14 horas del 24 de agosto de 1995, dictadas por el entonces Nombre24781 de Recursos Naturales, Energía y Minas; asimismo, que la Dirección General Forestal carecía de competencia para dictar la número 168-93-DGF-MIRENEM, de las 10 horas 35 minutos del 26 de noviembre de 1993, con la cual se le otorgó la concesión de arriendo de los terrenos en conflicto a favor de los señores Nombre207450, en virtud de que la competencia, para esa fecha, se le había asignado a la Dirección General de Vida Silvestre, razón por la que también deviene en ilegal y nula. De la misma manera, pide se disponga que el silencio administrativo positivo, establecido en el artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, no es procedente para las concesiones de aprovechamiento de manglares y, por ende, fue indebidamente aplicado por parte de la Dirección General Forestal y el entonces Nombre24781 de Recursos Naturales, Energía y Minas, en las indicadas resoluciones.
En igual sentido, que la Dirección General Forestal violó el debido proceso e irrespetó la existencia de su petición respecto a los mismos terrenos, la cual es anterior y se encuentra vigente; por eso su solicitud de concesión o aprovechamiento de manglar resulta prioritaria para ser resuelta. En virtud de lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre deberá, previamente, terminar de tramitar y resolver su solicitud. Peticiona, se declare, de igual manera, que la gestión formulada por los demandados bajo el expediente número 895-Cañas, no puede tramitarse ni resolverse, en virtud de existir una anterior; tampoco ulteriores solicitudes de concesión, ni renovarse la que les fue ilegalmente otorgada, en tanto esté pendiente de resolver la suya. Por último, pide se les condene al pago de las costas del proceso. Los demandados se opusieron a las anteriores pretensiones. El Estado interpuso la excepción de falta de derecho y la expresión genérica “sine actione agit”; por su parte, los señores Nombre207450, formularon la defensa de prescripción y la expresión genérica “sine actione agit”, en su modalidad de falta de derecho.
III.El Juzgado rechazó las defensas opuestas por los demandados. Acogió todos los extremos petitorios formulados por la actora. En consecuencia, declaró que la Dirección General Forestal era incompetente para dictar la resolución número 168-93-DGF-MIRENEM de las 10 horas 35 minutos del 26 de noviembre de 1993, mediante la cual otorgó permiso sobre los terrenos en litigio a favor de los señores Nombre207450, pues a esa fecha la competencia le había sido asignada a la Dirección General de Vida Silvestre, por ende, la anuló; igual suerte corrieron, por conexión o consecuencia, las números R-87-95-MIRENEM, de las 14 horas 30 minutos del 30 de mayo y R-142-95-MIRENEM, de las 14 horas del 24 de agosto, ambas de 1995, emitidas por el entonces Nombre24781 de Recursos Naturales, Energía y Minas. También dispuso que el silencio administrativo positivo, regulado en el artículo 331 de la Ley General de Administración Pública, no resulta procedente en el caso de permisos de aprovechamiento de manglares; ergo, fue indebidamente aplicado por parte de la Dirección5639 en la resolución número 168-93-DGF-MIRENEM, así como por el entonces Nombre207452 en las resoluciones números R-87-95-MIRENEM y R-142-95-MIRENEM.
De igual manera, dispuso que la Dirección5639 , al dictar la tantas veces citada resolución número 168-93-DGF-MIRENEM, violó el debido proceso e irrespetó la existencia de una solicitud anterior presentada por la actora, referente a los mismos terrenos, la cual se encontraba en vigencia. Di igual forma, declaró que la gestión de permiso o aprovechamiento de manglar formulada por CAMARONEX S.A. tiene derecho de prioridad para ser resuelta, al haberse presentado antes que la de los codemandados Nombre207450 y Nombre207451 , por ello, la Dirección10266 deberá terminar de tramitar y resolver de manera prioritaria esa solicitud; por su parte, la formulada por los señores Nombre207450 y Nombre207451 ante la Dirección5639 , bajo expediente 895-Cañas, no podrá substanciarse ni resolverse por esa Dirección ni por la Dirección10266 , al estar pendiente la de la actora; tampoco ulteriores solicitudes de permiso que presentaren los demandados, ni eventualmente renovarse la que les fue otorgada de modo ilegal, en tanto esté pendiente de resolverse la de la sociedad actora. Por último, le impuso a los demandados el pago de las costas del proceso. La Sección Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo confirmó lo resuelto.
IV.El apoderado especial judicial de los señores Nombre207450 y Nombre207451 , así como el señor Procurador, formulan sendos recursos de casación por el fondo. Aducen tanto violación indirecta de ley, por errores de hecho y de derecho, cuanto violación directa de ley. El primero invoca conculcados los artículos 27, 34 de la Constitución Política; 65, 83, 94, 101, 102 incisos d), e) y f), 103, 161, 167, 187, 223, 239, 241 párrafos 2 y 3, 296, 331, 330, 351 inciso 3 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP); Transitorio I de la Ley Forestal, número 7575 del 13 de febrero de 1996 y sus reformas; 6, 7 inciso h), 17 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, número 7317 del 7 de diciembre de 1992; 1, 2, 4, 6, 7 del Decreto Ejecutivo número Nombre207453 del 14 de setiembre de 1993, publicado en la Gaceta número 193 del 8 de octubre de 1993; 1, 2, 3, 5, 6 del Decreto Ejecutivo número 29342-MINAE de 6 de febrero del 2001, publicado en La Gaceta número 50 del 12 de marzo del 2001; 71 del Decreto Ejecutivo número 19886-MIRENEM, el cual es el Reglamento de la Ley Forestal número 7174 del 28 de junio de 1990; 21 inciso a), 50, 59, 60 inciso c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA); 155, 318, 330, 414 y 417 del Código Procesal Civil.
Por su parte, el señor Procurador alega violados los artículos 2 inciso f de la Ley de Conversión del Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas (MIRENEM) en Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), número 7152 del 4 de junio de 1990; 6, 7 incisos f) y h), 60 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, número 7317 del 21 de octubre de 1992 y sus reformas; 2 del Decreto Ejecutivo número Nombre207453 del 14 de setiembre de 1993, publicado en La Gaceta número 193 del 8 de octubre de 1993; 32, 55 de la Ley Forestal, número 4465 del 25 de noviembre de 1969, reformada por ley número 7174 del 28 de junio de 1990; 4 del Decreto Ejecutivo número 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994, publicado en la Gaceta número 95 del 18 de mayo de 1994; 15 inciso 1), 16 inciso 1), 28 incisos 1) y 2) apartados a) e i), 59, , 62, 70, 102 incisos b) y d), 133 inciso 1), 166, 167, 187 inciso 1), 223, 351 de la LGAP; 21 y 60 incisos c) y e) de la LRJCA.
RECURSO DEL APODERADO JUDICIAL DE LOS CO-DEMANDADOS Nombre207450
V.El recurso planteado no cumple con los principios rectores de la casación. No empece que los artículos 596 párrafo segundo y 597 párrafo segundo del Código Procesal Civil le imponen al casacionista el deber de indicar con claridad y precisión las normas a su juicio violadas en la sentencia impugnada, el recurrente a folio 454, al referirse al primer quebranto indirecto, señala: “...con violación de los por los (sic) artículos 155, 318, 330, 414 a 417 todos del Código Procesal Civil, con la consecuente violación de la Ley forestal (sic) # 4465 del 25 de noviembre de 1969, sus reformas y su Reglamento en que se sustentó el dictado de la resolución Nombre207452, en cuanto al punto tercero del “Por Tanto” de la sentencia del (sic) primer instancia confirmada por la sentencia aquí recurrida.”(Lo subrayado no es del original). En igual sentido, cuando invoca el segundo motivo de casación por violación indirecta, folio 456, incurre en el mismo error.
Asimismo, al referirse al primer reproche por violación directa de ley, folio 438, indica: “... artículos 1 al 7 del Decreto Nombre207453; ...”. De la misma manera, en el segundo quebranto por violación directa, folio 442, en lo que interesa, señala: “... por violación de lo dispuesto en los artículos 6, 7 inciso H y 17 Ley (sic) de Conservación de Vida Silvestre No. 7317 de 7 de diciembre de 1992, Transitorio I de la Ley Forestal ley No. 7575 de 13 de febrero de 1996 modificado por Ley No 7761 de 24 de abril de 1998; Decreto No 29342 MINAE publicado en la Gaceta No. 50 del 12 de marzo de 2001; ...”(Lo subrayado no es del original). Lo mismo sucede en el tercer reproche, folio 450, al señalar, en lo conducente: “... por violación de lo dispuesto en el articulo 330 y 331 y 168 de la Ley General de la administración (sic) Pública y artículo 34 de la Constitución Política, Ley forestal (sic) # 4465 del 25 de noviembre 1969 (sic), sus reformas y su Reglamento, en cuanto ...”(Lo subrayado es suplido).
Por otro lado, a pesar de que los cánones 596 y 597 del Código de rito civil son claros al disponer que sólo puede alegarse violación de leyes –entendiéndose artículos-, el recurrente invoca como transgredidos los considerandos 6, 7 y 11 del Decreto Ejecutivo 29342-MINAE, lo cual no es de recibo. No obstante lo anterior, se aboca esta Sala a su consideración en los siguientes términos.
VIOLACIÓN INDIRECTA DE LEY
VI.Alega el recurrente, como primer motivo de disconformidad bajo esta inteligencia, error de hecho en la apreciación de la prueba, con quebranto de los artículos 155, 318, 330, 414 y 417 del Código Procesal Civil. Ello, al afirmarse en la sentencia recurrida que en las resoluciones impugnadas se aplicó el silencio administrativo positivo. En el “Por Tanto Tercero” de la sentencia del A-quo, confirmada por el Ad-quem, afirma, se establece que dicho instituto no resulta procedente respecto de permisos de aprovechamiento de manglares y, por ende, fue indebidamente aplicado por parte de la Dirección General Forestal en la resolución número 168-93-DGF-MIRENEM, así como por el entonces Nombre24781 de Recursos Naturales, Energía y Minas en las números R-87-95-MIRENEM y R-142-95-MIRENEM. Empero, asevera, los juzgadores de instancia deducen erróneamente de ellas (documentos probatorios) que el permiso de explotación concedido a sus representados se fundamentó en la aplicación del silencio administrativo positivo.
Véase que, añade, la primera, mediante la cual se les otorgó el susodicho permiso, no se dicta por aplicación del referido instituto. Su sustento más bien, acota, es el cumplimiento de los requisitos necesarios para solicitar esa autorización y la potestad de la Administración de concederlo ante su constatación, según la Ley Forestal número 4465 del 25 de noviembre de 1969, sus reformas y Reglamento; apenas se hace una referencia en sus resultandos sexto y sétimo, pero no enfatiza que su decisión se deba a ello. Por su parte, en la número R-087-95-MIRENEM, en el acápite de resultandos, el entonces señor Nombre24781 se manifesta sobre diversos aspectos de nulidad de la primera, dentro de los cuales –el c)- se refiere a que el silencio administrativo positivo solicitado fue erróneamente acogido, y en el considerando tercero se indica que se habían cumplido los requisitos para que el permiso se otorgara.
En ninguna parte, reitera, se aplica la figura de mérito, mucho menos se considera que la resolución de la Dirección General Forestal se fundamente en él. Asimismo, en la número R-142-95-MIRENEM, sólo se hace mención a la legalidad y formalidades de la anterior, en virtud del recurso de reposición interpuesto. En consecuencia, concluye, tanto el A-quo, cuanto el Ad-quem, han incurrido en el yerro alegado, al afirmar que el silencio administrativo positivo fue indebidamente aplicado en las resoluciones dichas.
VII.Esta Sala, tocante a las características del recurso de casación, ha indicado que procede tanto por razones procesales, cuanto de fondo. Respecto al segundo, se concede por violaciones a la ley sustantiva. El quebranto puede ser directo o indirecto. Es directo cuando no existe error de orden probatorio. Los hechos están correctamente seleccionados y enunciados en la sentencia impugnada, pero el Tribunal se equivoca en su calificación jurídica o interpreta mal la ley sustantiva. Es indirecta cuando se produce a través de yerros cometidos al apreciar las pruebas, los cuales pueden ser de hecho o de derecho. Se da el primero cuando el juzgador incurre en errores materiales al apreciar la prueba, lo cual, por ejemplo, acontece cuando se le endosa a los declarantes afirmaciones no emitidas por ellos o atribuye a un documento un contenido inexistente. El segundo consiste en otorgar a las pruebas un valor legalmente indebido, o en negarles el propio.
Cuando se alega este tipo de error, es necesario indicar, con claridad y precisión, las normas infringidas concernientes al valor de los elementos probatorios apreciados erróneamente y, en las dos clases de errores, es indispensable señalar también las leyes infringidas en cuanto al fondo, como consecuencia de los yerros de apreciación reclamados. Asimismo, debe indicarse, con igual rigor, cuáles fueron las pruebas mal apreciadas y en qué consisten los errores cometidos (artículos 595 inciso 3 y 596 del Código Procesal Civil). En relación, pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias números 96 de las 15 horas 30 minutos del 17 de junio de 1992 y 16 de las 15 horas del 1 de febrero de 1995. A la luz de lo anterior, el agravio de mérito resulta informal. El recurrente omite indicar las normas sustantivas o de fondo que a su juicio resultaron conculcadas en el fallo impugnado. Según se indicó en el considerando anterior, invoca como transgredidos sólo los artículos 155, 318, 330, 414 y 417 del Código de rito civil.
Tocante al canon 155, reiteradamente esta Sala ha resuelto que su violación sólo da entrada al recurso de casación, cuando ella incide en la incongruencia. En relación, puede consultarse, entre otras, la sentencia número 88 de las 15 horas 15 minutos del 9 de agosto de 1996. Sin embargo, a tenor de la formulación del agravio, no se alega este desafuero. Además, no existe tal, por cuanto la parte actora solicitó expresamente –pretensión identificada con el número III- se declarara la improcedencia del silencio positivo en materias como la del sub-júdice. Por su parte, el numeral 318 establece una lista de cuáles son los medios de prueba. El canon 330 se refiere a la apreciación de la prueba. El 414 regula las presunciones legales; y, el 417 la presunción humana. Todas las normas indicadas, según se puede observar, se refieren a cuestiones de orden procesal; ninguna, por ende, tiene la naturaleza de norma de fondo o sustantiva.
Al respecto, según se indicó en el considerando V de esta sentencia, el casacionista se limita a citar la derogada Ley Forestal número 4465 del 25 de noviembre de 1969, sus reformas y reglamento, sin precisar artículo alguno, según lo requieren los cánones 596 párrafo segundo y 597 párrafo segundo del Código Procesal Civil. En mérito de lo expuesto, se impone el rechazo del agravio en estudio.
VIII.Sin perjuicio de lo anterior, es menester apuntar lo siguiente. En primer lugar, el fundamento del agravio en cuestión no fue oportunamente propuesto ni debatido por el recurrente a lo largo del proceso, ni en el recurso de apelación. Por el contrario, más bien resulta contradictorio con lo ahí alegado, donde ha aceptado y defendido la procedencia del silencio positivo. En relación, la parte actora, en los hechos décimo segundo y décimo tercero de su demanda (folio 39 del expediente judicial), afirma lo siguiente: “12.- El día 7 de mayo de 1993, los señores Nombre207450 y Nombre207451 , a sabiendas de la existencia de la solicitud de mi representada, en la cual incluso habían formulado la oposición descrita que les había sido rechazada, presentaron ante la Dirección Forestal (la cual ya no era competente) una nueva solicitud de concesión sobre los mismos terrenos, que dio lugar al expediente No 895-Cañas, bajo el que se tramitó. 13.- Al cumplirse un mes sin que se hubiera resuelto nada sobre la misma, dentro de dicho expediente presentaron un escrito en el que exigieron la aplicación del silencio administrativo positivo y la Dirección General Forestal (que ya no tenía competencia para ello, por haberle sido trasladada la misma a la Dirección General de Vida Silvestre) inexplicablemente dictó la resolución No 168-93-DGF-MIRENEM de las 10 horas 35 minutos del 26 de noviembre de 1993, mediante la cual erróneamente acogió la aplicación del silencio administrativo positivo y otorgó la concesión solicitada a los señores Nombre207456 y Nombre207451 , irrespetando la existencia de nuestra solicitud anterior y violando nuestro derecho de prioridad por haber solicitado primero.”(Lo subrayado es del redactor).
Sobre lo anterior, los codemandados, señores Nombre207450, contestaron (folio 159 vuelto del mismo expediente): “Hecho 12.- Es cierto. Los señores Nombre207450 tenían pleno derecho a concursar para obtener el permiso, como cualquier otro administrado. Hecho 13.- Es cierto con variantes. El silencio administrativo operó legítimamente en este caso como se analizará más adelante. No es cierto que la Dirección General Forestal no tuviera competencia para conocer de la solicitud, pues como se dijo en la contestación al hecho 11.- esta nunca le fue quitada. No es cierto tampoco que se irrespetara la existencia de la solicitud de la actora, ya que ésta había quedado caduca por el incumplimiento de requisitos antes citado (sic) y por su abandono e inactividad. Esto eliminaba además cualquier derecho de prioridad. Por su parte, en cuanto a prioridad se refiere se relató en el hecho 4.-, como los señores Nombre207450 habían luchado desde años atrás para poder lograr desarrollar su proyecto, el que se había visto entorpecido por razones de competencia administrativa.”(Lo subrayado no es del original).
Igualmente, en el acápite denominado por los demandados SOBRE EL FONDO, a folio 162 ibídem, en lo conducente, indicaron: “La aplicación del silencio administrativo positivo. Con fecha quince de junio de 1993, los señores Nombre207450, comunicaron al Departamento de Asesoría Jurídica de la Dirección General Forestal su determinación de acogerse al silencio positivo de la Administración. El silencio positivo operó por consiguiente en forma automática y de pleno derecho como un hecho jurídico dos meses después, sea con anterioridad a la promulgación y vigencia (8 de octubre de 1993) del decreto aludido por la actora./ Por consiguiente debe entenderse como “estimada” la solicitud de los señores Nombre207450 y por constituido su derecho, en el momento en que era indiscutiblemente competente la Dirección General Forestal./ Debe tenerse claro que mediante Oficio DAJF-782 del 29 de setiembre de 1993 de la Asesoría Jurídica Forestal se recomienda otorgar el permiso solicitado por los señores Nombre207450 considerando “operado el silencio positivo” y conforme a la doctrina del artículo 330 el silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela o cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias o autorizaciones./ En nuestro caso estamos frente a la solicitud de otorgamiento de un ´permiso de uso a los señores Nombre207450 y Nombre207451 , para desarrollar un proyecto de acuacultura, sobre una superficie de 150 hectáreas de marismas ...´ según el texto de la resolución No. 168-93-DGF-MIRENEM.
Por consiguiente la figura del silencio positivo administrativo contemplada en nuestra Ley General de la Administración Pública era plenamente aplicable a nuestro caso. ... Priva entonces el principio constitucional de que el ciudadano puede desarrollar toda actividad lícita no prohibida expresamente pero sometida al cumplimiento de ciertos requisitos que la ley concede. Por ello es que en garantía del ciudadano, en estos casos, si la administración no rechaza la solicitud ni exige el cumplimiento de otros requisitos y comprueba la aptitud de los terrenos y tiene por aprobados los resultados de las evaluaciones hechas al proyecto (ver resolución 168-93 DGF-MIRENEM), vencido el plazo que la administración tenía para dictar el acto final (art. 261 LGAP), se entiende, por el silencio positivo de la administración, otorgado el permiso o autorización del prexistente (sic) derecho del administrado./ Todo lo anterior al amparo también del principio contemplado en nuestra Constitución Política, artículo 27 ...
Así conforme a la doctrina del silencio positivo, se constituyó –en el mismo momento de operarse por el transcurso del plazo de ley, dicho silencio- el derecho de tener por concedido el permiso para ejercer el derecho subjetivo a favor de los señores Nombre207450, restando únicamente el dictado formal del permiso obtenido, que generó la resolución No. 168-93 DEF (sic)-MIRENEM de 10:35 horas del 26 de noviembre de 1993 que concede el permiso de uso para desarrollar el proyecto de acuacultura. Esa resolución, en este caso de silencio administrativo es meramente declarativa, pero no constitutiva de derecho. ...”(Lo subrayado es del ponente). Lo anterior fue reiterado tanto en los memoriales de apelación (folios 324 y 341 del mismo expediente judicial), cuanto en el escrito de expresión de agravios (folio 366 ibídem). De conformidad con lo trascrito, queda indubitablemente comprobado que los demandados señores Nombre207450, durante toda la tramitación del proceso, no sólo han defendido la procedencia del instituto del silencio positivo, sino que, además, reconocieron que el motivo justificante de la resolución de la Dirección General Forestal número 168-93-DGF-MIRENEM de 10 horas treinta y cinco minutos del 26 de noviembre de 1993, lo fue, precisamente, la procedencia de dicho instituto. En consecuencia, lo alegado ahora en casación no es de recibo, según lo preceptúa el artículo 608 del Código Procesal Civil.
IX.En segundo lugar, además de lo expuesto tanto en la sentencia del A-quo, cuanto del Ad-quem, lo cual comparte plenamente esta Sala, en torno a la improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, como es lo discutido en el sub-júdice, resulta oportuno agregar lo siguiente. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, antes de la reforma del artículo 50 de la Constitución Política, introducida mediante Ley número 7412 del 3 de junio de 1994, con la cual se le adicionaron los párrafos segundo y tercero, ya había determinado, al socaire de los artículos 21 y 89 constitucionales, que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentra inseparablemente ligado con el de la salud. Al respecto, dicho órgano jurisdiccional, en el voto número 1802 de las 9 horas 10 minutos del trece de setiembre de 1991, indicó: “Io. El deber del Estado de proteger las bellezas naturales, incluídos los Parques Nacionales o Metropolitanos, es una obligación constitucional derivada principalmente del artículo 89, pero que tiene relación con otros derechos constitucionales como la salud y la necesaria protección del medio ambiente.
El caso en estudio, tiene relación directa con estos derechos y principios pues se ha cuestionado la reducción de un tramo de un Parque Metropolitano, que no sólo sirve como uno de los principales pulmones de la ciudad, sino como área de recreación familiar y de práctica de deportes para la promoción de la salud física y mental de los ciudadanos. No es entonces un aspecto de mera legalidad el que está en discusión, como lo pretende hacer ver el Nombre24781 recurrido. ...” De igual manera, al evacuar la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad en torno al Proyecto de Ley de Hidrocarburos, en voto número 6240, de las 14 horas del 26 de noviembre de 1993, en lo que interesa, afirmó: “XII.- SOBRE LA PROTECCION DEL AMBIENTE: El artículo 26 del Proyecto, no exige a la Administración Pública estudios técnicos en materia ambiental que garanticen a los costarricenses que su derecho a un ambiente sano no será perturbado o conculcado por la actividad de exploración y explotación de los recursos naturales hidrocarburados, de previo a otorgar la concesión a una persona física o jurídica privada.
En su lugar el Proyecto escoge la vía inversa: otorgar la concesión y luego exigir los estudios sobre el efecto que esas actividades producirán en el ambiente. Pero lo más grave es que no se prevé una consecuencia directa del incumplimiento de esas exigencias, dejando a merced del libre arbitrio de los funcionarios competentes, la decisión sobre el punto. Estima la Sala que el tema debe ser analizado desde la perspectiva constitucional en aras de garantizar la protección del derecho a un ambiente sano ampliamente reconocido y protegido por esta jurisdicción y expresamente contemplado por el artículo 89 de la Constitución que establece: "Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico." XIII.- El término "bellezas naturales" era el empleado al momento de promulgarse la Constitución, (7 de noviembre de 1949) que hoy se ha desarrollado como una especialidad del derecho; el derecho ambiental que reconoce la necesidad de preservar el entorno no como un fin cultural únicamente, sino como una necesidad vital de todo ser humano.
En este sentido, el concepto de un derecho al ambiente sano, supera los intereses recreativos o culturales que también son aspectos importantes de la vida en sociedad, sino que además constituye un requisito capital para la vida misma. Ningún resultado racional puede producir la negación de nuestra fragilidad como seres animados, dependientes del entorno para nuestra subsistencia y la de generaciones futuras. XIV.- De esta segunda visión del tema ambiental, se hace posible revestir a los derechos individuales clásicos de las condiciones necesarias para su pleno disfrute y ejercicio, en especial del derecho a la vida particularmente reforzado por nuestro artículo 21 constitucional, que la declara inviolable. Así, de la necesidad de disfrutar plenamente de los derechos humanos, surgen normas directamente derivadas de las fundamentales -entendidas como las ya consagradas en el texto constitucional- que operan como condiciones instrumentales para su preservación y ejercicio.
Por ello las condiciones necesarias para la protección de los derechos fundamentales, se constituyen en verdaderos derechos independientes y exigibles con autonomía de aquéllos. Son verdaderas normas subconstitucionales como las denomina la doctrina, surgidas de la interpretación armónica del derecho de la Constitución; como por ejemplo la relación género-especie entre la libertad de comercio y la libertad de contratación según lo desarrolló la Corte Plena en funciones de tribunal constitucional, en la sentencia de 26-8-82. La segunda como consecuencia de la primera, es una condición indispensable para su ejercicio y sin embargo un derecho autónomo a la vez. XV.- Por ello podemos afirmar que del derecho a la vida y de la obligación estatal de "proteger las bellezas naturales" contenidos en los artículos 21 y 89 de la Constitución, surgen otros derechos de obligada protección e igual rango como son los de la salud y a un ambiente sano, en ausencia de los cuales o no sería posible el ejercicio de los primeros, o su disfrute se vería severamente limitado.
XVI.- El derecho a la Salud, como derecho humano, fue reconocido por la Sala en tempranas sentencias, como la N 56-90 que declaró ese derecho como irrenunciable; y la sentencia Placa39090 en la que se dijo: "En el presente caso, está de por medio del derecho a la Salud, derecho fundamental del ser humano -en la medida en que la vida depende en gran parte de su respeto- de tal forma que conforme a nuestra Constitución Política, artículos 10 y 48, y la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la materia objeto del presente recurso... sí se constituye en objeto de obligado conocimiento de esta instancia, en la medida en que involucra la presunta violación de un derecho constitucional..." De manera que es claro que ya no existe duda sobre la protección constitucional del derecho a la salud jalonado del derecho a la vida y por allí de un derecho al ambiente sano. A manera de ilustración podemos citar las sentencias 1580-90; 1833-91; 2362-91; 2728-91; 1297-92; 2233-93; 4894-93; que han reconocido el derecho a la salud y a un ambiente sano, como un derecho individual constitucionalmente protegido.” Mutatis mutandis, esa Sala recientemente, en el voto número 1923 de las 14 horas 55 minutos del 25 de febrero del 2004, reiteró las consideraciones expuestas.
Por configurar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado un derecho fundamental, también ha sido expreso y contundente ese órgano jurisdiccional, al señalar el deber ineludible, no sólo del Estado, sino de todos los seres de humanos, de velar por su protección y preservación. Al respecto en el voto de esa Sala número 3705 de las 15 horas del 30 de julio de 1993, en lo que interesa, indicó: “I) ... Toda la vida del hombre ocurre en relación inevitable con su ambiente, en especial con el mejoramiento de la calidad de vida que es el objetivo central que el desarrollo necesita, pero éste debe estar en relación con el ambiente de modo tal que sea armónico y sustentable./ El ambiente, por lo tanto, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras.
Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. ... el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo.
Las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación./ En todo proceso de producción es necesario transformar y procesar recursos y, a su vez, transportarlos hasta los centros de consumo, todo lo cual significa un costo energético y ambiental. Asimismo, el proceso productivo no sólo requiere de recursos naturales para mantenerse, sino que genera desechos y contaminación de muy variada índole como, por ejemplo, los desechos sólidos o emanaciones que contaminen el aire o el agua.
Es evidente que el hombre con su poderío tecnológico ha logrado controlar y alterar notablemente su entorno y ha sometido el resto de las especies a su dominio. Empero, desde la revolución industrial -y en una forma significativamente más acelerada a partir de la segunda guerra mundial-, el crecimiento exponencial de la población y las tendencias también exponenciales de la economía han incrementado el nivel de intervención del hombre en el planeta destruyendo habitats, alterando y contaminando los ciclos vitales del medio ambiente y exterminando especies vivientes. El acelerado deterioro del medio en las últimas décadas, los costos enormes de las medidas correctivas, no siempre efectivas, y los plazos necesarios, por ejemplo, para la recuperación de una cuenca o de un bosque natural talado, o de un manto de agua subterráneo contaminado, son signos inequívocos del abuso de los recursos naturales y del impacto negativo de la especie humana sobre un mundo limitado. ...
Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice: ... Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco. VI) - LEGITIMACION: Tratándose de la protección jurídica del ambiente, la legitimación de los particulares para actuar judicialmente y lograr la aplicación de las normas que tienen esa finalidad o bien, solicitar la tutela jurisdiccional para amparar sus derechos violados, es de gran importancia. Pero debe analizarse desde varios puntos de vista, es decir, en relación con la naturaleza del proceso, las pretensiones y las partes intervinientes y, también tomando en cuenta que el quebranto de las normas ambientales puede provocarlo con su actuación u omisión tanto un sujeto de derecho privado como de derecho público.
Este último, simplemente omitiendo ejercer el control debido sobre la actuación de los sujetos privados, cuando infringen las normas ambientales, ignorando su competencia funcional, que le exige ejercer ese control; o bien, infringiendo directamente con su actuación disposiciones jurídicas destinadas a proteger y conservar el ambiente. Esta Sala en Sentencia Número 2233-93 al señalar que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental, da cabida a la legitimación para acudir a la vía de amparo. En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran.
Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos. Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad contra todas las normas o contra los actos no susceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos.
La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, reestablecer su propia juridicidad. Ese concepto de "intereses difusos" tiene por objeto desarrollar una forma de legitimación, que en los últimos tiempos ha constituido uno de los principios tradicionales de la legitimación y que se ha venido abriendo paso, especialmente en el ámbito del derecho administrativo, como último ensanchamiento, novedoso pero necesario, para que esa fiscalización sea cada vez más efectiva y eficaz. Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil indentificación, no pueden ser en nuestra Ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificadas o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos o que atañen a una comunidad en su conjunto.
Se trata, entonces, de intereses individuales, pero, a la vez, diluídos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinadas situaciones y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. ... De manera que, entratándose del Derecho al Ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el individuo en particular./ Al lado del conjunto de principios que la Constitución dedica a las relaciones económicas, debe situarse una serie de disposiciones de no menos trascendencia encaminadas a asegurar una protección básica a la vida humana considerada como valor en sí, al margen que se haga de los recursos humanos en atención a fines políticos o económicos.
Se da así entrada a una nueva dimensión de las garantías constitucionales, cuyo núcleo esencial se halla en la protección de la libertad personal y de los demás derechos fundamentales vinculados de diversas maneras a esa libertad y que se manifiesta, ante todo, en un conjunto de reglas generales tendientes a crear una situación ambiental que facilite, lo más posible, el ejercicio de las libertades y el goce de los derechos fundamentales. Por todo lo expuesto, tratándose de la Jurisdicción Constitucional, la Sala estima que no sólo la legitimación en sí, sino también las condiciones necesarias para ésta en el proceso -ya sea como actor o como demandado- o, en su caso, para gozar o sufrir las consecuencias de la sentencia -como vencedor o vencido-, son y deben ser no sólo lo más amplias que sea posible y prudente reconocer, sino también que en esa amplitud la capacidad misma para ser parte y aún para gestionar judicialmente, como condiciones previas a esa legitimación, debe ser tal que incluso, como en este caso, un menor de edad, estudiante de primaria pueda gozar de ella, pero también cualquier otra persona con sólo que tenga la de poder articular con claridad su pretensión y su interés. ...” A la luz de lo expuesto, se infiere con claridad meridiana que, de conformidad con el Derecho de la Constitución, en virtud de la connotación que reviste el ambiente, no resulta de recibo alegar derecho alguno sobre él, originado en el mero transcurso del tiempo, ante la actitud omisiva de la Administración en resolver las gestiones formuladas por los administrados para obtener alguna autorización o aprobación que, de una u otra forma, pueda alterarlo.
En el sub-júdice, es esta la situación. Los demandados, según se ha indicado, alegan haber adquirido un derecho en virtud del silencio positivo de la administración, sobre un área de manglar en el cantón de Abangares de la provincia de Guanacaste, con el objeto de cambiar su uso y establecer una empresa para la cría de camarones para la exportación. Como bien lo señaló el Ad-quem, la sola intervención del ser humano, afectará los ecosistemas existentes en los humedales, conformados por los manglares, donde se pretende desarrollar dicho proyecto. Se aprovechará sus condiciones naturales, las cuales, según el considerando marcado con el número 4 del Decreto Ejecutivo número Nombre207453 de 14 de setiembre de 1993, publicado en La Gaceta número 193 del 8 de octubre de 1993, mediante el cual se declaró humedales a las áreas de mangles adyacentes a los litorales continentales e insulares del país cualquiera que sea su extensión, “... está constituido por un número reducido de especies vegetales, por lo que se constituye en un sistema de gran fragilidad, en los cuales las alteraciones ecológicas tienen consecuencias que van más allá de las regiones mediatas e inmediatas.” De conformidad con los apartados 5, 6 y 7, ibídem, el interés en su protección estriba en: “5o- Que debido a su alta productividad, en los humedales estuarinos se concentran etapas postlarvales de un elevado número de especies comerciales en las que está basada la pesca artesanal y semi-industrial del litoral, actividades que constituyen el sustento económico de muchas familias costarricenses. 6o- Que la estructura trófica de los humedales estuarinos no solamente garantiza la supervivencia de las especies propias de aguas estuarinas, sino que también tiene implicaciones mediatas sobre la estructura trófica de especies comerciales de aguas más distantes. 7o- Que los humedales estuarinos físicamente constituyen el hábitat de especies de fauna y flora silvestre, algunas de las cuales se encuentran en vías de extinción o con poblaciones reducidas. ...”.
En consecuencia, el motivo (elemento objetivo del acto administrativo) en el cual se fundamenta la resolución número 168-93-DFG-MIRENEM resulta ilegítimo, al consistir, se repite, en el acaecimiento del silencio positivo tocante a la solicitud de permiso para uso del área antes indicada, efectuada por los señores Nombre207450 el día 7 de mayo de 1993, según se desprende de lo consignado en los resultandos identificados como sexto y sétimo de esa resolución (folio 20 del Tomo II del expediente administrativo identificado con el número 895 Cañas), en los cuales se indica: “SEXTO: Que con fecha quince de junio de mil novecientos noventa y tres, los interesados comunicaron al Departamento de Asesoría Jurídica de la Dirección General Forestal su determinación de acogerse al silencio positivo de la Administración.- SETIMO: Que con fecha veintinueve de setiembre de mil novecientos noventa y tres, el Departamento de Asesoría Jurídica de la Dirección General Forestal emite criterio en cuanto que efectivamente acaeció el silencio positivo de la Administración.- ...”; así como del considerando identificado con el número 3 de la resolución número R-087-95-MIRENEM de las 14 horas 30 minutos del 30 de mayo de 1995, emitida por el entonces Nombre24781 de Recursos Naturales, Energía y Minas (folio 66 del Tomo II del expediente administrativo identificado con el número 895 Cañas), al señalar: “3.
Que del expediente se desprende que el Depto. de Asesoría Jurídica verificó debidamente el acatamiento del Silencio Positivo, es decir, se cumplieron los requisitos para que el mismo se diera, asimismo se verifica en oficio de 27 de agosto de 1987 visible a los oficios 69 y 67 del expediente No. 895-Cañas Tomo I, por lo que el argumento de que el Silencio Positivo fue erróneamente acogido, no es correcto. ...”; cuando ello, se insiste una vez más, no resultaba procedente. Ergo, a tenor de los artículos 133, 158 y 166 de la LGAP, dicha resolución, por este aspecto –inexistencia jurídica del motivo- está viciada de nulidad absoluta. De toda forma, de conformidad con el artículo 331 ibídem, para que pueda operar el silencio positivo, además del transcurso del plazo ahí previsto, es requisito indispensable que el administrado haya aportado, junto con la solicitud de aprobación de la autorización o licencia, todos los requisitos legales.
Esto ha sido reiterado tanto por esta Sala, entre otras, en la sentencia número 88 de las 15 horas 5 minutos del 19 de octubre de 1994, cuanto por la Constitucional en el voto número 6332 de las 18 horas 12 minutos del 26 de octubre de 1994. En el sub-júdice, sin embargo, según se desprende de la indicada resolución número 168-93-DGF-MIRENEM, los codemandados señores Nombre207450 no cumplieron con todos los requisitos. En efecto, en el resultando marcado como quinto se indica: “Que con fecha veintiséis de julio de mil novecientos noventa y tres, le fueron comunicados a los solicitantes los resultados de la evaluación preliminar del expediente así como la del terreno; oportunidad en la que también se les solicitó a los interesados la presentación de un plano del área solicitada, elaborado por un topógrafo así como el respectivo estudio e (sic) factibilidad elaborado por un profesional en el ramo.”(Lo subrayado es propio).
Empero, seguidamente, en el identificado como octavo, se señala: “Que con fecha uno de noviembre doce (sic) mil novecientos noventa y tres, los petentes presentaron ante la Dirección General Forestal un plano del terreno solicitado, el cual está debidamente firmado por el Ingeniero Topógrafo y Geodesta Nombre104347 en el que se determina que el área solicitada es de ciento cincuenta hectáreas caracterizadas como marismas.”(Lo subrayado no es del original). No se hace referencia en ningún resultando, ni en los considerandos, al otro requisito solicitado: el estudio de factibilidad elaborado por un profesional del ramo; tampoco los juzgadores de instancia lo tuvieron por demostrado, ni en el expediente administrativo consta tal aspecto. En consecuencia, ante tal omisión, no se cumplió con lo estipulado en el numeral 331 de la LGAP; por ende, por este motivo, tampoco resultaba procedente el silencio positivo.
X.Como segundo reparo, alega el casacionista error de hecho en la apreciación de la prueba, con quebranto de los artículos 155, 318, 330, 414, 417 del Código Procesal Civil; 50, 59, 60 inciso c), en relación con el 21 inciso a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; y, por aplicación indebida, los numerales 223, 239, 241 párrafos 2 y 3, 296 de la Ley General de la Administración Pública. En los considerandos V, VI y XIV del fallo recurrido, indica, el Tribunal concluye que la actora no fue notificada de ningún acto final que declarase nula su solicitud por el incumplimiento de los requisitos exigidos por la Administración; tampoco de los actos de procedimiento originados en la gestión de permiso de sus patrocinados, ni de la resolución número 168-93-DFG-MIRENEM, violándose, con ello, el debido proceso y el derecho de prioridad de su solicitud. El error, añade, se origina con lo consignado en los hechos tenidos por demostrados por el Ad-quem antecedidos con los números 6, 7, 8 y 11.
Lo ahí dispuesto, en su criterio, determina el incumplimiento de la actora de los requisitos esenciales para el otorgamiento del permiso de uso objeto de este litigio; así como su inercia o inactividad por obtener y cumplir, en vía administrativa, los requisitos prevenidos por la administración. Resulta evidente de los indicados hechos probados, anota, así como de una pausada revisión del expediente administrativo, que desde el momento en que la empresa demandante determina la imposibilidad de cumplir con dichos requerimientos, entra en una inercia procesal que dura años, activándose al percatarse del otorgamiento del permiso a los señores Nombre207450. En ninguno de los folios del expediente administrativo, apunta, consta que haya señalado nuevo lugar para recibir notificaciones, por cuanto los anteriores eran inexistentes. Su pasividad administrativa, agrega, sólo pudo convencer a la administración de su falta de interés en el asunto.
Desde el 24 de abril de 1990 y hasta el 23 de mayo de 1994, no señaló, en dicha sede, lugar para recibir notificaciones. Dentro de ese período, apunta, es cuando se dicta la resolución que concede a sus poderdantes el permiso de explotación. Así las cosas, arguye, debe acogerse su reclamo y declararse que la acción contencioso administrativa no resulta admisible, por estarse ante actos consentidos expresa o presuntamente, conforme con el artículo 21 de la LRJCA. Por otro lado, asevera, debe comprenderse que, según lo consignado en el hecho probado antecedido con el número 11, la Administración había considerado nula de pleno derecho la solicitud de la actora al no cumplir con los requisitos. Ella conocía del plazo perentorio y su respectiva advertencia para cumplir con varios requerimientos, necesarios para la obtención del permiso. Por ende, al saber que no podía cumplir con el del acceso al sitio, prácticamente abandonó su solicitud.
Si en 1986 había considerado que dicha advertencia era ilegal, debió haber utilizado en tiempo todos los medios y recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para solicitar su revocación, lo cual no hizo. El mismo requisito les fue solicitado a todos los solicitantes del permiso, alega, incluyendo a sus representados, quienes sí lo cumplieron. Si existen varios interesados, agrega, por razones de justicia y seguridad jurídica, no debe sometérseles a una eterna espera, hasta que el primero quiera cumplir con los requisitos. Del mismo modo, también incurren los juzgadores de instancia en error en la apreciación de la prueba, al analizar los indicados hechos probados y los indemostrados marcados con las letras A y B en los considerandos V y VII. Ello, al establecer el predominio del derecho de la solicitud de la actora frente a la de los señores Nombre207450, por no haber cumplido la Administración con los requisitos señalados en el artículo 241 de la Ley General de la Administración Pública, señalándose una serie de omisiones en materia de notificaciones y comunicaciones.
No es con el dictado de la resolución 169-93-DGF-MIRENEM, afirma, que se violenta la petición de la actora. Son los errores de procedimiento de la Administración los que podrían haberle violado el debido proceso, lo cual no puede ir en detrimento de la solicitud de los señores Nombre207450. La falta de notificación de actos por parte de la Administración, manifiesta, no le puede ser achacado a sus representados en detrimento de su permiso, quienes ejercieron su derecho constitucional de petición frente a la administración, la cual, al verificar el cumplimiento de todos los requisitos, les otorgó el permiso pretendido. Si el derecho de prioridad de la actora fue violado, debió reclamarlo por la vía de la demanda de daños y perjuicios en contra del Estado; lo que la perjudicó, argumenta, no fue el permiso otorgado a los señores Nombre207450, sino los errores cometidos por el Estado. El Tribunal, en este punto, concluye, incurre en aplicación indebida de lo dispuesto por los artículos 223, 239, 241 párrafos 2 y 3 de la LGAP.
XI.A la luz de su formulación, el agravio consiste en una supuesta contradicción entre lo acreditado en los hechos probados marcados con los números 6, 7, 8 y 11 y lo señalado en los considerandos V, VI, VII y XIV del fallo recurrido, en relación con lo consignado en los hechos no probados; al no haberse considerado el desinterés e inercia de la sociedad actora en cumplir los requisitos legales, prevenidos por la Administración, para que su solicitud fuera acogida; amén de que los actos impugnados fueron consentidos expresamente, al no ser recurridos en tiempo y forma, admitiéndose, por el contrario, un derecho de prioridad a su favor. Tal desafuero, de darse, y como lo ha señalado reiteradamente esta Sala –al respecto, pueden consultarse entre otras las sentencias números 83 de las 9 horas 20 minutos del 16 de setiembre de 1994, 88 de las 15 horas 15 minutos del 9 de agosto de 1996 y 14 de las 16 horas 25 minutos del 5 de enero del 2000- implicaría una indebida fundamentación del fallo, la cual, constituye un quebranto indirecto de ley originado por errores de hecho o de derecho.
En tal sentido, por su formulación, al no consistir en meros yerros de orden material, lo alegado por el recurrente configuraría un error de derecho. Al respecto, según se indicó en el considerando VII de esta sentencia, cuando se alega este tipo de error, al igual que en el de hecho, entre otras cosas, le es indispensable al recurrente indicar, con el rigor debido, cuál o cuáles son las pruebas indebidamente apreciadas por los juzgadores de instancia; sin embargo, el casacionista omite tal requisito, lo cual convierte en informal el presente motivo de disconformidad, imponiéndose su rechazo.
XII.Sin perjuicio de lo anterior, es menester indicar lo siguiente. El recurrente acepta como correctos los hechos probados antecedidos con los números 6, 7, 8 y 11; de ellos, según afirma, se origina el yerro del Tribunal. El fundamento fáctico, en el cual se basan tales hechos, radica en varios documentos que constan en el expediente administrativo identificado con la letra A, correspondiente a la solicitud de permiso efectuada por la sociedad actora, en donde aún no se ha dictado acto final alguno, conforme se tuvo por probado en el hecho marcado con el número 19 del fallo bajo análisis, el cual no es combatido por el recurrente. Las resoluciones impugnadas de la Dirección General Forestal número 168-93-DGF-MIRENEM de las 10 horas 35 minutos del 26 de noviembre de 1993 y las del Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas números R-87-95-MIRENEM de las 14 horas 30 minutos del 30 de mayo y R-142-95-MIRENEM de las 14 horas del 24 de agosto, ambas de 1995, fueron dictadas en el expediente administrativo número 895-Cañas, concerniente a la gestión de permiso efectuada por los señores Nombre207450.
Por ello, lo alegado en torno a los referidos hechos demostrados, no tiene la virtud de contradecir lo consignado en los hechos indemostrados elencados por el Tribunal, los cuales se refieren a la falta de comunicación, o siquiera, de ordenarse su verificación, de los actos de procedimiento y del acto final a la sociedad actora, en virtud de la solicitud de 7 de mayo de 1993 de los señores Nombre207450. Como se indica en la sentencia del Tribunal, de conformidad con el artículo 296 inciso 1 de la LGAP, la Administración tiene la obligación de guardar, en orden riguroso de presentación, los expedientes de los administrados. De conformidad con esta disposición, el Nombre207452 tenía pleno conocimiento de la petición formulada por la empresa CAMARONEX S.A desde el año 1986, lo cual se confirma con lo consignado en los hechos demostrados números 12, 13, 14, 15, 16 y 21. Por ello, la Administración, según lo indican los artículos 239 y 275 ibídem, debió tener como parte a dicha empresa en el expediente de los señores Nombre207450, notificándole los actos de procedimiento ahí dictados así como el acto final.
No obstante, de conformidad con el mérito del expediente administrativo identificado con el número 895-Cañas, tal cosa no sucedió. Así fue dispuesto en los hechos no probados. La circunstancia apuntada por el recurrente, en el sentido de que en el expediente administrativo de la actora no consta lugar para atender notificaciones o el indicado resultaba incierto, además de ser un aspecto ajeno al sub-júdice, no es impedimento para ordenar notificarle los indicados actos en el expediente seguido a los señores Nombre207450, según lo preceptúan los artículos 239, 241, 334 y 336 ejúsdem. Al no proceder la Administración del modo expuesto, no puede afirmarse que la resolución dictada por la Dirección General Forestal fuera un acto consentido, al no ser recurrida en tiempo y forma, por cuanto la actora nunca tuvo conocimiento de ella. Pensar lo contrario implicaría ponerla en estado de indefensión, con el consiguiente quebranto del principio del debido proceso.
Por otro lado, CAMARONEX S.A., con su demanda, pretende se declare la nulidad absoluta de las resoluciones indicadas. Dicha pretensión encuentra asidero en el canon 175 de la LGAP, el cual establece un plazo de caducidad de cuatro años. Por esta razón, tampoco puede hablarse de acto consentido, según lo previsto en los artículos 21 inciso a) y 60 inciso c) de la LRJCA. En otro orden de ideas, contrario a lo afirmado por el casacionista y como fue resuelto tanto por el A-quo, cuanto por el Ad-quem, lo consignado en el hecho probado antecedido con el número 11, en torno a que, por memorando interno número 319-DRF de 22 de mayo de 1989, el Departamento de Reservas Forestales le informó al de Asesoría Legal que la actora no cumplió con dos de los requisitos prevenidos, no configura el acto final. Constituye uno de mero trámite que no le puso fin al procedimiento para poder ser impugnado en la vía jurisdiccional (artículo 18 inciso 1 de la LRJCA).
Se trata de una comunicación interna de un órgano a otro del Nombre207452 sobre un posible incumplimiento de requisitos por parte de la indicada sociedad, que no le puso fin al proceso, o hizo imposible o suspendió su continuación, como para tener por agotada la vía administrativa, la cual, además, tampoco fue notificada. En consecuencia, la solicitud de CAMARONEX S.A., según lo dispuesto por el susodicho numeral 296 inciso 1 de la LGAP, mantenía el derecho de prioridad para ser resuelta cuando la Dirección General Forestal dictó la resolución impugnada, sin que tal cosa haya sucedido aún -hecho probado antecedido con el número 19-, lo cual va a contra pelo de lo dispuesto por el artículo 27 constitucional. Por ello, al haberse resuelto con antelación la petición formulada por los señores Nombre207450, se conculcan dichos numerales, viciando de nulidad absoluta la indicada resolución de la Dirección General Forestal, según lo dispuesto por los cánones 182 y 223 de la LGAP.
VIOLACIÓN DIRECTA DE LEY
XIII.Como primer motivo de disconformidad bajo esta inteligencia, alega el recurrente quebranto del Transitorio I de la Ley Forestal vigente, Ley número 7575 de 13 de febrero de 1996, modificada por Ley número 7761 de 24 de abril de 1998; así como de los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto Ejecutivo número 29342-MINAE, publicado en La Gaceta número 50 del 12 de marzo del 2001; 1, 7 del Decreto Ejecutivo número 22550-MIRENEM, publicado en La Gaceta número 193 del 8 de octubre de 1993; y 168 de la LGAP, tocante a los puntos primero, segundo, quinto y sexto de la parte dispositiva de la sentencia del Juzgado, confirmada por el Tribunal. Los argumentos esbozados por el Ad-quem, afirma, para rechazar los agravios formulados contra la resolución del A-quo, muchas veces resultan dudosos y violatorios de las normas que sustentan el derecho subjetivo de sus representados. El artículo 168 de la LGAP dispone que, en materia de nulidades, en caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio, deberá estarse a la consecuencia más favorable para la conservación del acto.
En la especie, apunta, tanto la declaratoria de nulidad de la resolución número 168-93-DGF-MIRENEM, con la cual se le otorgó el permiso de uso a sus representados, cuanto el reconocimiento de la prioridad para resolver hoy día la solicitud de permiso y aprovechamiento de la actora, carecen de interés actual y de sustento normativo. Su declaración y ejecución, afirma, sólo traería perjuicio económico a los demandados, eventualmente al Estado y a todas las familias dependientes económicamente de la explotación de este proyecto; y, por el contrario, no conllevaría ningún beneficio a la demandante, pues la propia ley impide cualquier futura autorización de explotación. De conformidad con el Transitorio I de la Ley Forestal vigente, así como con los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto Ejecutivo número 29342-MINAE; 1, 7 del Decreto Ejecutivo 22550-MIRENEM, los cuales regulan expresamente el aprovechamiento de los manglares para los proyectos de acuacultura, hoy día existe impedimento legal expreso para otorgar nuevos permisos, concesiones y contratos.
Es decir, añade, aunque se confirmara lo resuelto en primera instancia, en el sentido de que la solicitud de permiso para utilizar el área de manglar formulada por la actora tiene prioridad para ser resuelta, y se cumplieran con los requisitos solicitados, le sería denegada, por existir norma expresa que prohíbe el otorgamiento de nuevos permisos (Transitorio I de la Ley Forestal). Hay un impedimento legal, reitera, que deviene en uno material, para obtener lo pedido por CAMARONEX S.A., sin que quepa el argumento de “derecho adquirido”, pues, por su inercia, al no cumplir en tiempo con los requisitos legales, su posible derecho no llegó a concretarse. Por supuesto, acota, tampoco se está frente a una “situación jurídica consolidada”. ¿Qué beneficio, se pregunta, le traería a dicha empresa anular el permiso concedido a sus patrocinados, cuando jamás podrá obtener el suyo? Por el contrario, asevera, siempre bajo el principio de la consecuencia más favorable a la conservación del acto, debe tomarse en consideración que los señores Nombre207450 han realizado, por años, importantes inversiones de infraestructura, cumpliendo con los requisitos ambientales para tales efectos (artículos 1 y 6 del Decreto Ejecutivo 29342-MINAE, así como el Transitorio I de la Ley Forestal).
Por lo tanto, acota, en la actualidad, sí es posible obtener la renovación del permiso. Bajo esta misma línea de pensamiento, agrega, el canon 6 del Decreto Ejecutivo número Nombre207453 dispone que los permisos o concesiones para actividades de acuacultura otorgados por la Dirección General Forestal con anterioridad a dicha normativa, mantienen su vigencia hasta su vencimiento. Lo dispuesto por el Transitorio I de la Ley Forestal actual, señala, resume la situación en que se encuentran las partes:
XIV.Sobre lo relacionado en el considerando anterior, precisa indicar lo siguiente. En primer lugar, contrario a lo afirmado por el casacionista, los juzgadores de instancia no acreditaron “la buena fe con que sus patrocinados han trabajado en estos terrenos desde el año 1978, cuando el IDA les concedió el derecho de trabajar esas tierras, ejerciendo la actividad artesanal desde entonces, invirtiendo en importantes obras de infraestructura para su explotación”(Lo subrayado no es del original). Por el contrario, en el hecho probado antecedido con el número catorce indicaron: “14º) Que mediante oficio DAJ-065-90 de 8 de febrero de 1990 la Dirección de Asesoría Jurídica del MIRENEN solicitó al Departamento de Arriendos del Instituto de Desarrollo Agrario lo siguiente: “De la manera más atenta y con el objeto de resolver el recurso de apelación interpuesto ante el Despacho del señor Ministro, le solicito me informe la condición actual de los contratos de arrendamiento de los señores Nombre207451 y Nombre207450 .
De igual manera le solicito me indique el plazo de vigencia de dichos contratos y sus prórrogas.” . En respuesta, la Sección de Arrendamientos de IDA, mediante oficio DOTA-169-90 de 28 de febrero de 1990, informó, en lo de interés: que al primero le había otorgado arrendamiento de terreno de 50 ha en Dirección23206 , , , a partir del 30-11-78, por 5 años prorrogable por 5 más, a la fecha cancelado por vencimiento del plazo; y que, al segundo le había otorgado arrendamiento de terreno de 45 ha en El Nispero, Cañas, Guanacaste, a partir del 22-06-78, por 5 años prorrogable a voluntad de las partes, a la fecha cancelado por vencimiento del plazo (folios 82,83 y 84 del legajo administrativo “A”).”(Lo subrayado no es del original). De conformidad con lo anterior, queda claro que desde antes del año 1990, momento en que el IDA le respondió al entonces MIRENEM, los contratos de arrendamiento otorgados a los señores Nombre207450 se encontraban cancelados por vencimiento del plazo, específicamente, desde 1988.
En segundo término, el argumento del presente motivo de disconformidad, respecto a que, en virtud del principio de conservación del acto (artículo 168 de la LGAP) tanto la declaratoria de nulidad de la resolución número 168-93-DGF-MIRENEM, cuanto la prioridad para resolver hoy día la solicitud de permiso y aprovechamiento de la actora, carecen de interés actual y sustento normativo, al existir norma expresa que prohíbe el otorgamiento de nuevos permisos, lo cual ocasiona un perjuicio económico no sólo a los demandados, sino también al Estado y a todas las familias dependientes económicamente de la explotación de ese proyecto, sin otorgarle ningún beneficio a la actora, no fue propuesto ni debatido oportunamente por el casacionista en su recurso de apelación. Esto, a tenor del artículo 608 del Código Procesal Civil, veda a esta Sala de cualquier posible análisis sobre él. Sin perjuicio de lo anterior, de conformidad con los artículos 49 de la Constitución Política, 1 y 18 de la LRJCA, la Jurisdicción Contencioso Administrativa conoce de las pretensiones deducidas en relación con la legalidad de los actos y disposiciones de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo que sean definitivos o de trámite, siempre que, estos últimos, decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, poniéndole término a la vía administrativa o hagan imposible o suspendan su continuación.
Lo alegado por el recurrente, en torno a que la declaratoria de prioridad para resolver hoy día la solicitud de permiso y aprovechamiento de la actora carece de interés actual y sustento legal, es un aspecto que debe ser ventilado y resuelto, en primer término, en la vía administrativa. En este sentido, según fue elencado por el Tribunal en el hecho probado marcado con el número 19, lo cual se analizó en el considerando XI de esta sentencia, la solicitud efectuada por CAMARONEX S.A. en el año 1986 no ha sido aún resuelta. Por último, el denominado principio de la consecuencia más favorable a la conservación del acto, previsto en el artículo 168 ibídem, no resulta aplicable a la especie. Ello por cuanto, ni los juzgadores de instancia, ni esta Sala, tienen duda sobre la existencia, calificación e importancia del vicio padecido por la resolución número 168-93-DGF-MIRENEM.
XV.Como segundo reproche, reclama el casacionista quebranto del Transitorio I de la Ley Forestal vigente, número 7575 de 13 de febrero de 1996, modificada por Ley número 7761 de 24 de abril de 1998; así como de los artículos 6, 7 inciso h), 17 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, número 7317 de 7 de diciembre de 1992; 2, 4, 6 del Decreto Ejecutivo número Nombre207453; 65, 83, 94,101, 102 incisos d), e) y f), 103, 161, 167, 168, 187 y 351 inciso 3 de la LGAP; respecto al punto primero y segundo de la parte dispositiva de la sentencia de primera instancia, confirmada por el Tribunal. El acto administrativo mediante el cual se otorgó el permiso de uso a los señores Nombre207450, afirma, resolución número Nombre207457, lo dictó el órgano competente para ello, sea, la Dirección General Forestal. Sin embargo, apunta, en los considerandos X, XI y XII de la sentencia impugnada se afirma lo contrario; se le asigna a la Dirección General de Vida Silvestre una función que nunca ha tenido: el otorgamiento de permisos en materia de proyectos de aprovechamiento de acuacultura.
Sin embargo, acota el recurrente, ha manifestado que, aunque existiera algún vicio atinente a la competencia del órgano que dictó el acto, éste no resulta impugnable ni anulable. Ello, en primer lugar, por cuanto se trata de actos reglados en lo que atañe a motivo y contenido; y, en segundo término, fue ratificado y consolidado por el jerarca y por los órganos inferiores. En todo caso, de considerarse que existió un vicio por incompetencia, sólo podría calificarse como de nulidad relativa, pues, prácticamente en su totalidad fue dictado y autorizado cuando la Dirección General Forestal tenía competencia para ello (acto inicial de solicitud, comprobación de requisitos, de aptitud del terreno, estudios preliminares, declaratoria de silencio administrativo positivo), quedando, únicamente en discusión, la competencia respecto al dictado final del acto. En este sentido, agrega, de conformidad con el artículo 167 de la LGAP no se estaría ante una nulidad absoluta, por cuanto la supuesta imperfección del acto no altera su motivo, contenido, ni el fin.
En virtud del principio de la conservación del acto, previsto en el artículo 168 en concordancia con el 187 ibídem, anota, ni siquiera podría hablarse de nulidad del acto. De conformidad con la legislación especial señalada, así como la prueba documental obrante en autos, reitera, la Dirección General Forestal sí tenía competencia para dictar la resolución número 168-93-DGF-MIRENEM de 10 horas 35 minutos del 26 de noviembre de 1993. El artículo 2 del Decreto Ejecutivo número 22550-MIRENEM, publicado en la Gaceta número 193 del 8 de octubre de 1993, dispone que le corresponde al MIRENEM, otorgar los respectivos permisos y/o concesiones en los humedales. Es cierto, como lo indica el Tribunal en el considerando X, que dicho decreto se dictó con fundamento en los artículos 7 inciso H y 17 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, número 7317 de 7 de diciembre de 1992; empero, agrega, el primer numeral en el inciso indicado preceptúa una de las competencias de la Dirección General de Vida Silvestre: la de administrar, supervisar y proteger los humedales; el segundo, por su parte, dispone, como una de las facultades del MIRENEM, otorgar contratos, derechos de uso, licencias, concesiones, o cualquier otra figura jurídica legalmente establecida para la conservación y el uso sustentable de la vida silvestre, así como coordinar acciones con los entes centralizados o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosque, con el fin de lograr el aprovechamiento sostenible de la vida silvestre.
De lo anterior, acota, se determina que a la Dirección General de Vida Silvestre sólo se le otorgó la facultad de administrar y vigilar los humedales, dentro de un concepto de conservación y desarrollo; mas, el otorgamiento de permisos y concesiones para el aprovechamiento de recursos permanecería bajo la competencia del MIRENEM, específicamente, de la Dirección General Forestal. En ninguna parte del Decreto señalado o de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, se le confiere la competencia de otorgar permisos o concesiones a la Dirección General de Vida Silvestre. La única referencia expresa de esta potestad se regula en los artículos 4 del Decreto y 6 de la Ley, indicados. En ésta, se afirma que es la Dirección General Forestal la dependencia competente para otorgar permisos y concesiones. Además, el canon 6 del Decreto señala que los permisos y concesiones para actividades de acuacultura otorgados por la Dirección General Forestal, con anterioridad a su promulgación, mantienen su vigencia hasta su vencimiento.
De conformidad con el numeral 65 inciso 1) de la LGAP, acota, era imperativo y plenamente válido, que la Dirección General Forestal concluyera, en forma eficiente, el trámite de solicitud de permiso iniciada bajo su competencia. Además, lo discutido en el sub-júdice es un supuesto traslado de competencia a la Dirección General de Vida Silvestre, acaecido durante la tramitación del permiso dado a los señores Nombre207450. Por ello, según lo dispone el canon 161 ejúsdem, los requisitos, el motivo y el contenido del acto de otorgamiento del permiso son los mismos, lo dictara la Dirección General de Vida Silvestre o la Dirección General Forestal, ambas dependencias del MIRENEM. Por esto, el acto no resulta impugnable ni anulable. Dentro de esta misma línea de exposición, acota, según el artículo 71 del Decreto Ejecutivo número 19886-MIRENEM, Reglamento a la Ley Forestal número 7174 del 28 de junio de 1990, así como del Decreto Ejecutivo 22550-MIRENEM, la entidad competente para otorgar permisos de esta índole lo fue siempre la Dirección General Forestal y, directamente, el MIRENEM, quien es el superior jerárquico tanto de la Dirección General Forestal, cuanto de la Dirección General de Vida Silvestre.
Además, avaló y confirmó el permiso concedido a los señores Nombre207450. Con ello, ante el posible vicio de forma del acto, según el artículo 351 inciso 3 de la LGAP, al ser ratificado por el jerarca de ambos órganos, fue saneado. En relación, apunta, de los artículos 94, 101, 102 incisos d), e) y f) y 103 ibídem, se concluye que, el jerarca, en este caso el MIRENEM, tenía plena facultad para avocar las funciones de sus entes inferiores, adoptar las medidas necesarias para ajustar su conducta a la ley y a la buena administración y resolver los conflictos de competencias o de cualquier otra índole producidos entre los diferentes órganos. En consecuencia, las funciones de la Dirección General Forestal y la Dirección General de Vida Silvestre pueden ser asumidas por el MIRENEM; sin que exista conflicto de competencia. Por el contrario, se da una concordancia entre ambas dependencias. Esto se nota, concluye, en la no oposición, consentimiento, aprobación y visto bueno, reiterados por parte de la Dirección General de Vida Silvestre al permiso otorgado a sus representados.
XVI.Sobre lo dicho en el considerando anterior, precisa señalar, en primer lugar, que el casacionista omite indicar, con el rigor debido, en qué consiste el quebranto del Transitorio I de la Ley Forestal vigente, número 7575 de 13 de febrero de 1996, modificada por Ley número 7761 de 24 de abril de 1998. Por ello, a tenor de lo dispuesto en los artículos 596 párrafo segundo y 597 párrafo segundo del Código Procesal Civil, esta Sala tiene vedado análisis alguno sobre tal reclamo. En segundo término, la doctrina ius administrativista señala que el acto administrativo se compone de elementos esenciales que lo integran. Constituyen el modo en que el ordenamiento jurídico determina su formación y manifestación. Son las cualidades jurídicas que debe reunir la conducta de la Administración para ser válida y eficaz. Dentro de las diversas clasificaciones está la que los agrupa en subjetivos, objetivos y formales.
El primero, el cual es el que interesa al sub-júdice, se subdivide, a su vez, en dos: la competencia y la regularidad de la investidura del funcionario. Tocante a la competencia, implica que sólo podrá dictar el acto el órgano de la Administración que la tenga atribuida para ello. Es por ello que los doctrinarios indican que la distribución de competencias entre varios órganos de un ente constituye una operación básica de la organización, de lo contrario, no tendría razón de ser la pluralidad de órganos en un mismo ente. La competencia se puede determinar según la materia, el territorio o lugar, tiempo, grado y personas. Por razón de la materia, la Administración tiene a su cargo ciertas y específicas actividades o tareas. Configura el fin último y más amplio del acto –salud, trabajo, hacienda, etc.-. Es decir, se le otorga a favor de un ente u órgano un tipo de asuntos caracterizado por su objeto y contenido.
Por razón del territorio, se establecen los límites espaciales dentro de los cuales debe adoptarse y ejecutarse el acto administrativo. Por razón del tiempo, se fija el límite temporal dentro del cual surte legalmente efectos el acto. Por el grado, se determina la relación de jerarquía entre dos órganos. Finalmente, por las personas, se establece en razón del ámbito de su competencia específica. Para que el acto de un ente u órgano resulte válido, debe haberse dictado en estricto apego de los anteriores criterios de competencia. Tocante al otro elemento subjetivo, la regularidad de la investidura del funcionario, se refiere a que el acto debe emanar del funcionario debidamente nombrado –funcionario o agente público de derecho-. El artículo 129 de la LGAP se refiere a este elemento subjetivo del acto al disponer: “El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia.” Esta Sala, con base en lo expuesto, y una vez analizado el cuadro fáctico del sub-júdice a la luz de la normativa aplicable, arriba a la misma conclusión sustentada por los juzgadores de instancia: la resolución número 168-93-DGF-MIRENEM, fue dictada por un órgano incompetente y, por ende, por un funcionario no designado para ese efecto.
Al respecto, precisa señalar, la Ley Forestal derogada, número 4465 del 25 de noviembre de 1969, vigente al momento de presentarse las solicitudes de permisos por parte de la actora y los codemandados señores Nombre207450, en sus artículos 1, 2 incisos a) y b), 7, 10 inciso c), 18 y 40, disponía lo siguiente: “Artículo 1o- La presente ley establece como una función esencial del Estado velar por la protección, aprovechamiento, conservación y fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso múltiple de los recursos naturales renovables. Artículo 2 o- El cumplimiento de esta función estará a cargo del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el cual deberá: a) Conservar por medio de sistemas técnicos de manejo forestal, los recursos forestales renovables del país, e incrementarlos al máximo mediante las técnicas modernas aplicables a la materia; b) Establecer, para los fines del inciso anterior, zonas protectoras, reservas forestales, parques nacionales y reservas biológicas.
Las definiciones de cada una de estas áreas y el procedimiento para establecerlas, se hará por vía de Reglamento; ... Artículo 7o- El Ministerio de Agricultura y Ganadería realizará sus funciones a través de la Dirección General Forestal; los funcionarios y empleados de la Dirección General Forestal serán designados de conformidad con las disposiciones del Estatuto del Servicio Civil ... Artículo 10o- Las funciones y atribuciones de la Dirección General Forestal serán las siguientes: ... c) Administrar el Patrimonio Forestal del Estado según las disposiciones y principios establecidos en esta ley y su reglamento; ... Artículo 18o- El Patrimonio Forestal del Estado está constituido por las Reservas Nacionales, Reservas Forestales, Parques Nacionales, Viveros Forestales, las Zonas Protectoras y Reservas Biológicas ... Artículo 40o- El Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería, tendrá a su cargo la administración de las Reservas Nacionales y de las fincas rurales del Estado, así como aquellos terrenos que por ley, se ha declarado que no deben salir del dominio del Estado./ La administración de todos los bosques y terrenos forestales existentes en las reservas nacionales y fincas del Estado, estará a cargo del Servicio Forestal.” Al socaire de dichas normas, así como con lo preceptuado por el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley número 6043 de 2 de marzo de 1977, el Poder Ejecutivo emite el Decreto Ejecutivo número 16852-MAG de 23 de enero de 1986, publicado en el Alcance número 5 a La Gaceta número 32 del 14 de febrero de 1986; en el cual, en el artículo 1, se declaró como “...
Reservas Forestales las áreas de manglares adyacentes a los litorales continentales e insulares del país, cualesquiera que sea su extensión. Es decir, ya se encuentren únicamente dentro de la Zona Marítimo-Terrestre o bien se extiendan a terrenos –estatales o privados- colindantes con esa franja de doscientos metros de ancho, contados a partir de la pleamar ordinaria. Asimismo se mantiene la categoría de reserva forestal aún en aquellas áreas que fueran desprovistas de manglar.” Es por ello que, en el ordinal 2 ibídem, se le otorgaba su administración a la Dirección General Forestal, indicándose, que “ ... otorgará los respectivos permisos o concesiones para el aprovechamiento de mangle; los aprovechamientos de fauna marina estarán a cargo de la Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuacultura, debiéndose velar en ambos casos por la conservación de fauna silvestre y marina.” Por su parte, el canon 4 ejúsdem disponía lo siguiente: “La Dirección General Forestal no otorgará permisos o concesiones en áreas de manglar cuando la actividad a desarrollar implique un cambio en el uso de la tierra, salvo en los casos de instalación de salinas y proyectos de acuacultura, en los cuales se autorizará la eliminación de mangle en áreas no mayores de 0,5 Ha con el fin de construir canales artificiales u otras obras que sean necesarias para habilitar estos proyectos, los que deberán estar ubicados fuera del área de manglar.
Se exceptúa de este artículo los proyectos de manejo integral del manglar, de acuerdo con el criterio de la Dirección General Forestal y aquellos proyectos que sean clasificados como de interés social.” De acuerdo con la normativa legal y reglamentaria antes indicada, no cabe duda que la competencia material para el otorgamiento de los permisos con el objeto de desarrollar proyectos de acuacultura, como lo es la cría de camarones, le correspondía a la Dirección General Forestal. Posteriormente, el 21 de octubre de 1992, se promulga la Ley número 7317, Ley de Conservación de la Vida Silvestre. Este nuevo cuerpo normativo, en sus numerales 1, 6, 7 inciso h) y 17, en lo conducente, preceptúa: “ARTÍCULO 1.- La presente Ley tiene como finalidad establecer regulaciones sobre la vida silvestre. La vida silvestre está conformada por la fauna continental e insular que vive en condiciones naturales temporales o permanentes, en el territorio nacional y la flora que vive en condiciones naturales en el país.
Estas únicamente pueden ser objeto de apropiación particular y de comercio, mediante las disposiciones contenidas en los tratados públicos, en los convenios internacionales, en la presente Ley y en su Reglamento. ... ARTÍCULO 6.- La Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas es el órgano competente en materia de planificación, desarrollo y control de la flora y de la fauna silvestres. ... ARTÍCULO 7.- La Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas tiene las siguientes funciones en el ejercicio de su competencia: ... h) Administrar, supervisar y proteger los humedales./ La creación y delimitación de los humedales se hará por decreto ejecutivo, según criterios técnicos. ARTÍCULO 17.- El Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas queda facultado para otorgar contratos, derechos de uso, licencias concesiones o cualquier otra figura jurídica legalmente establecida para la conservación y el uso sustentable de la vida silvestre.
Asimismo, está facultado para coordinar acciones con los entes centralizados o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento " sostenible " de la vida silvestre./ En el establecimiento y desarrollo de los refugios nacionales de vida silvestre, participarán sus habitantes con la finalidad de propiciar el desarrollo integral de la comunidad y asegurar la protección de los ecosistemas. Además, para ello se deberá coordinar con las asociaciones de desarrollo comunal, así como con cualquier organismo, público o privado, que esté localizado en la zona.” Al amparo de estas disposiciones, en especial los numerales 7 inciso h) y 17, el Poder Ejecutivo emite el Decreto Ejecutivo número Nombre207453 del 14 de setiembre de 1993. En su artículo primero se declaran humedales las áreas de manglares adyacentes a los litorales continentales e insulares del país, cualesquiera que sea su extensión; es decir, dejan de ser reservas forestales, según lo indicaba el Decreto Ejecutivo 16852-MAG.
Por su parte en los ordinales 2, 3 y 4 (este último, antes de la reforma introducida por Decreto Ejecutivo número 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994, publicado en la Gaceta número 95 de 18 de mayo de 1994) se dispuso: “Artículo 2º- La administración de los Humedales estará a cargo de la Dirección General de Vida Silvestre, como un componente del Sistema Nacional de Humedales; excepto los humedales comprendidos dentro de las áreas que se encuentran bajo la categoría de manejo de Parques Nacionales y Reservas Biológicas, los cuales seguirán bajo administración del Servicio de Parques Nacionales. El Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas otorgará los respectivos permisos y/o concesiones para el aprovechamiento de los recursos, debiendo velar por la Conservación de la vida silvestre y marina. Artículo 3º- El Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas no otorgará permisos o concesiones en áreas de humedales estuarinos ocupados por manglar cuando la actividad a desarrollar implique un cambio de uso de la tierra, salvo en los casos de instalación de salinas en las cuales se autorizará la eliminación de manglar de acuerdo a criterios técnicos que afecten el área mínima necesaria para construir canales artificiales.
Para los proyectos de acuacultura solamente se permitirá la alteración de áreas de manglar para la construcción de los canales de toma de agua, cuyas dimensiones deberán ser técnicamente justificadas. Artículo 4º- El Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas solo podrá otorgar permisos y concesiones para la extracción de leña, corteza, carbón, puntales y postes (sic) alumbrado eléctrico, bajo planes de manejo, enmarcados dentro del concepto de desarrollo sostenible. Los permisos y concesiones serán otorgados por la Dirección General Forestal previo el visto bueno de la Dirección General de Vida Silvestre.” De todas las disposiciones –legales y reglamentarias- trascritas, a esta Sala le queda claro que la competencia material para la administración, supervisión y protección de los humedales fue traspasada del MAG al entonces MIRENEM, hoy Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE); el cual ejerce dicha función por medio de la Dirección General de Vida Silvestre; pudiendo, entonces, “otorgar contratos, derechos de uso, licencias, concesiones o cualquier otra figura jurídica legalmente establecida para la conservación y el uso sustentable de la vida silvestre”.
No resultaba necesario, como lo quiere hacer ver el recurrente, que el Decreto Ejecutivo número Nombre207453 expresamente dispusiera que la Dirección General de Vida Silvestre tenía la facultad de otorgar permisos o concesiones sobre los humedales, pues, la referida Ley de Conservación de la Vida Silvestre expresamente lo indica en el artículo 17, el cual debe relacionarse con el artículo 6 de esa Ley. Además, resulta un contrasentido que, por un lado, los artículos 7 inciso h) ibídem y 2 del susodicho reglamento le confirieran la administración de los humedales, pero, por el otro, el otorgamiento de los permisos o concesiones de uso sobre ellos lo mantuviera la Dirección General Forestal; cuando lo cierto es que la administración implica el poder determinar a quien se le otorgará o no un permiso de uso. En todo caso, si se interpretara que el indicado Decreto Ejecutivo no le confiere dicha potestad a la Dirección General de Vida Silvestre, se repite, el artículo 17 de la indicada Ley de Conservación de la Vida Silvestre se la otorga al MIRENEM; por ello, a tenor de lo dispuesto en el artículo 62 de la LGAP, la oficina con la función más similar es la Dirección General de Vida Silvestre y no la Dirección General Forestal.
Corolario de lo hasta hora expuesto es que, a partir de la promulgación y publicación de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y, particularmente, del Decreto Ejecutivo número Nombre207453 (mediante el cual, además, se derogó el Decreto Ejecutivo número 16852-MAG de 23 de enero de 1986), el órgano competente para otorgar los permisos de uso sobre las áreas de manglares es la Dirección General de Vida Silvestre del MIRENEM. Esto queda aún más claro con lo dispuesto en el artículo 6 del primer Decreto indicado, el cual señala: “Artículo 6º- Los permisos y concesiones para la instalación de salinas y actividades de acuacultura otorgados por la Dirección General Forestal con anterioridad al presente decreto ejecutivo, se mantendrán vigentes hasta su vencimiento, bajo las mismas condiciones en que fueron otorgados.” Los juzgadores de instancia, en el hecho probado antecedido con el número 20, tuvieron por acreditado que el día 7 de mayo de 1993, los señores Nombre207450 y Nombre207451 , formularon ante la Dirección General Forestal su última solicitud de otorgamiento de permiso de uso sobre patrimonio forestal del Estado con categoría de manejo de reserva forestal manglar, en un área aproximada de 200 hectáreas, ubicadas en la provincia de Guanacaste, cantón de Abangares, distrito de Colorado, para llevar a cabo un proyecto de acuacultura.
En escrito presentado el día 15 de junio de ese año –hecho probado marcado con el número 21- solicitaron la aplicación del silencio positivo a su favor. El 26 de noviembre de 1993, el MIRENEM, por medio de la Dirección General Forestal –hecho acreditado individualizado con el número 23- emitió la resolución número 168-93-MIRENEM de las 10 horas 35 minutos, con la cual dispuso concederles el permiso de uso por el plazo de cinco años, prorrogables en forma automática por períodos iguales si ninguna de las partes manifestaba lo contrario, para desarrollar un proyecto de acuacultura, sobre una superficie de 150 hectáreas de marismas, ubicadas en la reserva forestal de manglares. Respecto a lo anteriormente reseñado es menester indicar lo siguiente. Para el día 7 de mayo de 1993 no se había emitido y, menos aún, publicado el Decreto Ejecutivo número 22250-MIRENEM. En consecuencia, el órgano competente, en ese momento, para el otorgamiento de permisos en las denominadas hasta ese entonces áreas de “reserva forestal de manglares” lo era la Dirección General Forestal.
Por ello, a tenor de lo dispuesto en el artículo 65 de la LGAP, le correspondía a esa oficina efectuar todos aquellos actos de trámite para tomar la decisión final. Sin embargo, se reitera una vez más, a partir del día 8 de octubre de 1993, fecha en que se publicó el Decreto Ejecutivo número Nombre207453, dicha competencia le fue trasladada o conferida a la Dirección General de Vida Silvestre; ergo, según lo disponen los artículos 67 inciso 2), 88 y 129 ejúsdem, la Dirección General Forestal debió declararse incompetente a partir de ese momento, remitiendo el expediente al órgano competente. Empero, según se expuso, ello no sucedió. Como consecuencia de lo anterior, el elemento subjetivo de la resolución DGF-168-93-MIRENEM está viciado de nulidad absoluta por inexistencia jurídica (artículos 158, 165, 166 y 182 ibídem). Dentro de esta línea de pensamiento, contrario a lo afirmado por el casacionista, y como lo indica el canon 172 del mismo cuerpo normativo, al padecer de una nulidad absoluta la resolución emitida por la Dirección General Forestal, no puede sanearse ni convalidarse; por ello, no resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 351 inciso 3 ibídem.
En este sentido, también es oportuno indicar que al sub-júdice tampoco le resulta aplicable lo dispuesto en el numeral 161 ejúsdem, al no estarse ante un supuesto de incompetencia relativa; tampoco, lo indicado en el ordinal 187, no sólo, por tratarse de una nulidad absoluta, sino también, porque en las resoluciones R-87-95-MIRENEM y R-142-95-MIRENEM, emitidas por el entonces señor Ministro, no se trata de un nuevo acto en el cual se hizo mención del vicio y se corrigió, sino, de la resolución de los recursos interpuestos por la parte actora, en donde, simplemente, se confirmó lo resuelto por el inferior. Por esta razón, tampoco puede considerarse que hubo avocación según lo dispuesto en los artículos 93 y 94 ejúsdem.
XVII.Como tercer reproche, alega el recurrente violación de los artículos 34 de la Constitución Política; 168, 330 y 331 de la L.G.A.P., en torno al punto tercero del por tanto de la sentencia del Juzgado, confirmada por el Tribunal. En los considerandos VII, VIII y XIX (sic) de la sentencia impugnada, afirma, se estima inaplicable al sub-lítem el silencio positivo, por tratarse de materia ambiental, a la luz de la jurisprudencia y antecedentes de la Sala Constitucional. Los juzgadores de ambas instancias fundamentan su criterio en una cita del voto número 2233-93 de las 9 horas 36 minutos del 28 de mayo de 1993, contenida, a su vez, en la resolución número 1730-94 de las 15 horas 6 minutos del 13 de abril de 1994. Sin embargo, acota, tales precedentes deben entenderse e interpretarse dentro del contexto de la resolución in íntegrum. En la primera sentencia indicada, afirma, aunque se establece que el recurso forestal y la integridad del ambiente natural son valores constitucionales o derechos fundamentales, no se refiere al silencio administrativo positivo.
Esto lleva a concluir, en primer lugar, manifiesta, que en la fecha en que el Departamento de Asesoría Jurídica de la Dirección Forestal se pronunció a favor de la solicitud de permiso presentada por los señores Nombre207450, por haber operado el silencio positivo, aunque ya existían resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia que hablaban del recurso forestal como un valor constitucional, todavía no existía ninguna en la cual, de manera expresa, se estableciera que dicho instituto jurídico no podía aplicarse a la materia ambiental. Criterios similares, afirma, aparecen en el voto número 1730-94. Por consiguiente, acota, en el sub- lítem operó válidamente el silencio positivo conforme a la normativa y jurisprudencia constitucional vigente, constituyendo un derecho subjetivo adquirido, el cual no puede verse afectado por cambios en el criterio de ese órgano jurisdiccional del año 1994 y siguientes.
Al no entenderse de esta forma, apunta, se quebrantó el artículo 34 de la Constitución Política. La segunda conclusión, añade, es que, aunque los votos constitucionales posteriores al año 1993 advierten que no puede entenderse que el silencio positivo opere simplemente por el transcurso del tiempo, pues ello implicaría poner en inminente peligro el patrimonio forestal del país, debe tomarse en consideración que en el presente juicio no es esto lo que motivó a la Dirección General Forestal dictar la resolución 168-93-DGF-MIRENEM de 26 de noviembre de 1993, concediendo el permiso de uso en discusión, sino que existió una constatación de los requisitos conforme con las potestades conferidas por la Ley Forestal, número 4465 del 25 de noviembre de 1969 y sus reformas, así como por su reglamento. Además, agrega, no se ha dado una explotación irracional e indiscriminada del terreno utilizado, sino que, en armonía con toda la normativa vigente, se ejerció un derecho subjetivo al amparo del principio de buena fe, el cual ha sido en todo momento ratificado y aprobado reiteradamente por la Administración.
Aunque el silencio administrativo positivo, concluye, operó en el presente litigio, adquiriendo sus representados, por consiguiente, un derecho subjetivo conforme lo establecen los artículos 330 y 331 de la L.G.A.P., en realidad no es este instituto en sí, o simplemente el transcurso del tiempo, lo que originó el permiso, sino el haberse tenido por cumplido a cabalidad los requisitos pedidos.
XVIII.El fundamento del presente motivo de disconformidad –la eventual procedencia de la figura del silencio positivo en materia de medio ambiente, amén de la de la concurrencia de todos los requisitos legales para el dictado del acto- fue objeto de profuso análisis en el considerando IX de esta sentencia, por lo cual, sin mayor comentario, se remite a lo ahí consignado.
XIX.Como último reparo a la sentencia impugnada invoca el apoderado de los demandados señores Nombre207450 haberse conculcado los artículos 27 de la Constitución Política; 223, 239, 241 y 296 párrafos 2 y 3 de la L.G.A.P. Ello por cuanto, afirma, el Ad-quem, al confirmar lo dispuesto en los puntos cuarto, quinto y sexto de la parte dispositiva de la sentencia del A-quo, señala que la Dirección General Forestal, al dictar la resolución número 168-93-DGF-MIRENEM, violó el debido proceso e irrespetó la existencia de una solicitud anterior de la actora, la cual tiene derecho de prioridad para ser resuelta; razón por la cual, la de sus representados no podía tramitarse ni resolverse. Además, afirma que predomina el derecho de respuesta de la petición de la empresa demandante, frente al de sus poderdantes, por no haber cumplido la administración con los requisitos señalados en los artículos 223, 239, 241 y 296 de la L.G.A.P.
Sin embargo, asevera, no es con el dictado de la resolución 168-93-DGF-MIRENEM que se violentó la solicitud de la actora. Son los errores de procedimiento de la Administración los que podrían haber violado el debido proceso tocante a su petición, lo cual no puede ir en detrimento de la de sus representados. La incuria de la Administración no le puede ser achacada a los señores Nombre207450, quienes ejercieron su derecho constitucional de petición y, al verificarse el cumplimiento de todos los requisitos, les fue otorgado su permiso. Si el derecho de prioridad de la actora fue violado, comenta, debió reclamarlo formulando una demanda por daños y perjuicios en contra del Estado. El Tribunal, concluye, incurre en aplicación indebida de lo dispuesto en los artículos 239, 241 párrafos 2 y 3 de la L.G.A.P., al considerar este vicio de procedimiento como causal de nulidad de la resolución emanada de la Dirección General Forestal, violando, además, el derecho constitucional de petición consagrado en el artículo 27 constitucional.
XX.El meollo de lo alegado en el presente motivo de disconformidad –la improcedencia del derecho de prioridad respecto a la solicitud de la sociedad actora, así como el haberse conculcado el derecho de petición y pronta respuesta de los codemandados señores Nombre207450- fue ampliamente analizado en el considerando XII de esta sentencia. Por ello, sin mayores cometarios, se remite a lo ahí consignado.
XXI.En mérito de las razones expuestas, resulta de rigor desestimar el recurso de casación formulado por el representante de los codemandados Nombre207451 y Nombre207450 ; imponiéndole el pago de sus costas a dichos señores (artículo 611 del Código Procesal Civil).
RECURSO DEL ESTADO
XXII.Alega la representación estatal, en primer lugar, que los juzgadores de segunda instancia incurren en violación indirecta de ley, por error de derecho en la valoración de la resolución de la Dirección General Forestal número 168-93 del 26 de noviembre de 1993, al considerar incompetente a dicho órgano para otorgar el permiso de uso del manglar en los terrenos pretendidos tanto por la actora, cuanto por los codemandados señores Nombre207450. Lo anterior, con quebranto de los artículos 7 inciso h de la ley número 7317, Ley de Conservación de la Vida Silvestre y 2 del Decreto Ejecutivo número 22550, por interpretación indebida. Dichas normas, asevera, sólo le confieren a la Dirección General de Vida Silvestre la administración de los humedales, mas no el otorgamiento de permisos de uso; puesto que, en virtud de constituir los manglares patrimonio forestal del Estado, continuó siendo competencia de la Dirección General Forestal.
Al no entenderlo de esta forma, argumenta, el Ad-quem también violó, por falta de aplicación, los cánones 32 y 55 de la Ley número 4465, reformada por Ley número 7174, Ley Forestal derogada, los que le atribuyen a esa Dirección la competencia para otorgar permisos de aprovechamiento sobre el patrimonio forestal. Lo anterior se explica, acota, por cuanto el artículo 7 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre sólo le dio a la Dirección General de Vida Silvestre la competencia para conceder permisos de caza, pesca, extracción de flora, importación o exportación de ésta y la fauna (inciso f). Además, afirma, el artículo 60 ibídem le atribuyó a la Dirección General Forestal la facultad para conferir permisos de extracción de madera en los bosques naturales. Aún más, añade, el numeral 4 del Decreto Ejecutivo número 23247 del 20 de abril de 1994, posterior a la resolución de la Dirección General Forestal, pero anterior a las resoluciones confirmatorias del señor Ministro, claramente estableció que este órgano acordaría concesiones para la extracción de recursos en manglares, conforme con el artículo 55 de la Ley Forestal referida, con sólo el visto bueno de la Dirección General de Vida Silvestre.
En consecuencia, acota, dicho canon 4 resultó conculcado por falta de aplicación. En igual sentido, argumenta, se violó, por falta de aplicación, el numeral 59 de la LGAP, por cuanto la atribución de competencias de imperio, como lo es el otorgamiento de permisos, sólo puede hacerse por ley. En el sub-júdice, insiste, la ley número 7317, Ley de Conservación de la Vida Silvestre, ni ninguna otra, le otorgó competencia a la Dirección General de Vida Silvestre para extender permisos para el aprovechamiento de los manglares. No obstante lo anterior, anota, “los juzgadores de instancia” la otorgaron. Sin perjuicio de lo expuesto, apunta, se conculcó, por aplicación indebida, el artículo 62 ibídem, pues la ley le otorgó la competencia a la Dirección General Forestal. A su vez, si se estima que la potestad para dar los permisos fue asignada al órgano, no sería tampoco aplicable, por no serlo el Ministerio, sino el Ministro, conforme al canon 28 inciso 1 ejúsdem.
Si el Ministerio es un órgano, agrega, el Tribunal también violó, por falta de aplicación, el inciso 2 de la norma indicada, así como el artículo 70, pues éstos le atribuyen la competencia a su titular, el Ministro; de conformidad con lo anterior, insiste, éste tendría, según los numerales 2 inciso f) de la Ley de Conversión del Nombre207452 en Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), número 7152 del 4 de junio de 1990 y 2 del Decreto 22550, la competencia del “Ministerio” para otorgar los permisos para el aprovechamiento de los recursos de los humedales (manglares). Por su parte, los artículos 6 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y 1 de la indicada Ley número 7152, le atribuyen al MINAE la función de rector del sector de recursos naturales; además, según los ordinales 28 incisos 1 y 2, apartados a) e i), 102 incisos b) y d), 187 inciso 1) y 351 de la LGAP, el Nombre24781 podía tomar la decisión o confirmar lo actuado por el inferior, convalidando lo actuado.
Por esto, acota, dichas normas resultan violadas por falta de aplicación. El titular del órgano competente no formuló expresa objeción a la competencia ejercida por la Dirección General Forestal, afirma, y, aún más, es el superior jerárquico de la Dirección General de Vida Silvestre, no pudiendo estimarse que existe vicio de incompetencia alguno. De existir, comenta, habría quedado convalidado con la actuación confirmatoria del Ministro, por cuanto, al ser el jerarca, en última instancia hizo suyo el permiso otorgado; al no entenderse de esta manera, apunta, se quebrantó el artículo 166 ibídem, por indebida aplicación. No hizo falta en los actos impugnados el elemento sujeto, al ostentar los órganos intervinientes competencia para actuar, afirma; además, aún cuando hubiera podido darse alguna irregularidad en dicho elemento, ello no los invalida. El carácter excepcional del vicio de forma o procedimiento, argumenta, sólo tiene efectos anulatorios (anulabilidad) cuando el acto carezca de los elementos indispensables para alcanzar su fin, o se produzca una situación de indefensión, según lo estatuyen los numerales 167 y 223 ibídem, los cuales han resultado violados por falta de aplicación.
En el sub-júdice concluye, consta el criterio favorable a los actos impugnados tanto del Nombre24781, cuanto de la Dirección General Forestal y de la Dirección General de Vida Silvestre. En segundo término, invoca violación directa de ley, por haberse aplicado el artículo 296 inciso 1 de la LGAP, ya que la actora no tenía ningún derecho de prioridad para que su gestión fuera resuelta antes que la de los señores Nombre207450. Su solicitud, apunta, perdió toda validez al incumplir las condiciones impuestas para su trámite y por existir terceros con mejor derecho. Al no entenderlo de esta forma, afirma, el Ad-quem, además conculcó, por falta de aplicación, los principios elementales de lógica, justicia, conveniencia, amén del de razonabilidad constitucional, recogidos en los artículos 15 inciso 1 y 16 inciso 1 ibídem. No resulta razonable, acota, que la Administración deba considerar una petición abandonada por su promovente para desatender otra que sí cumplió con los requisitos, tal y como fue dispuesto en los hechos probados antecedidos con los números 7, 9, 11 y 14.
Tanto los contratos de arrendamiento otorgados a los señores Nombre207450 hasta el año 1988, agrega, cuanto el informe según el cual la actora no cumplió los requisitos para obtener el permiso solicitado, no fueron impugnados con el acto final en sede jurisdiccional. Con ello, acota, no se trata de sustituir a la Administración en el otorgamiento del permiso de interés. Existe un pronunciamiento de la Administración al respecto, el cual estimó que sólo los señores Nombre207450 cumplieron con los requisitos. Al no entenderse de esta manera, afirma, se conculcaron los cánones 133 inciso 1 y 166 ejúsdem. Como consecuencia de lo anterior, concluye, se violaron los artículos 21 y 60 incisos c) y e) de la LRJCA, toda vez que, al no padecer los actos impugnados de nulidad de pleno derecho, se debió declarar la inadmisibilidad de la acción por haberse interpuesto de forma extemporánea, configurando actos consentidos y confirmatorios, según defensa previa postergada para la sentencia en auto del Juzgado número 63-99.
XXIII.Le llama la atención a esta Sala que el señor Procurador no se haya cuestionado, desde un inicio, el interés de su representado en participar en el sub-júdice. Su actividad no ha sido en procura de la defensa del interés público, sino el de la parte demandada. Nótese que, incluso, ha sostenido, en torno a la figura del silencio positivo en materia ambiental, una tesis divorciada, no sólo con los dictámenes de la Procuraduría General de la República, sino también, con la mantenida en otros procesos judiciales. No obstante lo anterior, este Tribunal analiza los reparos formulados de la siguiente manera. A la luz de lo expuesto en el apartado que antecede, el señor Procurador concentra sus alegatos en combatir dos de las razones por las cuales fueron declaradas con lugar las pretensiones deducidas por la sociedad actora: 1) la incompetencia de la Dirección General Forestal para dictar la resolución número DGF-168-93-MIRENEM, mediante la cual le otorgó el permiso de aprovechamiento del área de manglar a los señores Nombre207450 y 2) el derecho de prioridad de su solicitud sobre la de dichos codemandados.
En el último párrafo de su recurso, señala que, como consecuencia de lo anterior, la acción resultaba inadmisible, por haberse interpuesto extemporáneamente y referirse a actos consentidos y confirmatorios. Sin embargo, además de esas razones, los Juzgadores de segunda instancia también declaran la nulidad de los actos impugnados, por haberse dictado merced al silencio positivo de la administración, a pesar de que en materia ambiental ello no es de recibo –considerando IX de la sentencia recurrida-. Es decir, uno de los fundamentos para acoger las pretensiones deducidas por la parte actora es que el elemento objetivo del acto -el motivo- estaba viciado de nulidad absoluta, por inexistencia jurídica (artículo 166 LGAP). Empero, la representación estatal omite combatir tal extremo. Ello hace que se esté ante un supuesto de casación inútil, por cuanto, aún de prosperar cualquiera de los dos argumentos esbozados por la representación estatal en esta sede, se impondría la confirmación de la resolución recurrida.
En consecuencia, al resultar fútil referirse a lo alegado por el señor Procurador, se impone el rechazo del recurso formulado, imponiéndole el pago de sus costas a quien lo formuló (artículo 611 del Código Procesal Civil). En todo caso, cuando se analizó el incoado por los señores Nombre207450, esta Sala se pronunció, en extenso, sobre lo expuesto por el Estado en su recurso; por consiguiente, se remite a lo apuntado en los considerandos de esta sentencia números XII (en donde se resolvió el derecho de prioridad de la actora, amén de que no se está ante un acto consentido) y XVI (respecto a la inexistencia del elemento subjetivo –competencia- al resultar la Dirección General Forestal incompetente para otorgar permisos de aprovechamiento en áreas de manglar). De igual manera, es menester indicar que, en torno al alegado quebranto indirecto de ley, el recurrente omite indicar la norma de valor de la prueba indebidamente valorada, lo cual lo torna informal; asimismo, la mayor parte de los argumentos esbozados en el recurso no fueron alegados ante el Ad-quem, razón por la cual no podía invocarlos en esta sede (artículo 608 del Código Procesal Civil).
POR TANTO
Se declaran sin lugar los recursos formulados. Son sus costas a cargo de los codemandados Nombre207451 , Nombre207450 y el Estado, respectivamente.
Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Nombre11387 Nombre32003 Rec: 161-04 rmv.
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