Mandatory Protection of Endangered Hammerhead SharksProtección obligatoria del tiburón martillo en peligro de extinción

EV Template Generation: D:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\MODELOS\S1SENT005.dpj Res. 000912-F-S1-2023 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty-four a.m. on the twenty-first of June, two thousand twenty-three.

Ordinary proceedings (proceso de conocimiento) instituted before the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda by WALTER BRENES SOTO, representing himself, against the INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUICULTURA, the ESTADO, and the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN. Participating as passive intervenors (coadyuvantes pasivos) are Asociación Cámara Nacional de la Industria Palangrera, represented by Marco Seas Sosa; Inversiones Cruz S.A.; and Samlley Development S.A., both represented by José Enrique Cruz Zeledón. Appearing as special judicial attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales) are attorney Heiner Méndez Barrientos for INCOPESCA; attorney Maureen Solís Retana for SINAC; attorney María José Peralta Salas for the Asociación; and jurist Rafael Brooks McKenzie for the two corporations. State Attorney Heilyn Sáenz Calderón also participates.

Justice Vargas Vásquez writes the opinion; and,

WHEREAS

I.On June 7, 2018, Mr. Walter Brenes Soto filed an administrative-law action (demanda contenciosa) against the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (hereinafter INCOPESCA), the Estado, and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC, by its initials). Participating as passive intervenors are Asociación Cámara Nacional de la Industria Palangrera (hereinafter the Asociación), Inversiones Cruz S.A., and Samlley Development S.A. The action was filed to safeguard wildlife (fauna silvestre), specifically the three species of hammerhead shark found in Costa Rica. He stated, in essence, that on October 30, 1974, through Ley 5605, Costa Rica ratified the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (known as CITES). On March 14, 2013, during one of the CITES Conferences of the Parties (CoP), the scalloped hammerhead shark, also known as the common hammerhead (species Sphyrna Lewini), was included in CITES Appendix II, along with two additional hammerhead shark species because of their close physical resemblance to, and the difficulty of distinguishing them from, the common hammerhead—specifically, the great hammerhead shark (species Sphyrna Mokarran) and the smooth hammerhead shark (species Shyrna Zygaena).

This provision entered into force on September 14, 2014, for the CITES States Parties. On September 8, 2014, the Contraloría General de la República (CGR), through report DFOE-AE-IF-09-2014, confirmed the importance of systematic monitoring to assess the status of endangered species (especies en peligro de extinción). Neither the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) nor SINAC has specific development, control, conservation, and protection programs for CITES species, and therefore none for the three hammerhead shark species found in Costa Rica. On August 20, 2015, the Consejo de Representantes de Autoridades Científicas CITES de Costa Rica issued the Non-Detriment Finding (Dictamen de Extracción No Perjudicial, DENP) for the common hammerhead shark (Sphyrna Lewini) and the two similar species already mentioned. On August 10, 2016, through official letter SINAC-SE-CUS-362, SINAC, acting as the CITES Management Authority (Autoridad Administrativa CITES), requested that the Council’s coordinator approve the export of shark fins.

On March 17, 2017, the Comisión de Expertos No Permanente, associated with the Council, issued the DENP for the hammerhead shark species found in Costa Rica and included in CITES Appendix II. He stated that the hammerhead shark constitutes wildlife—wild fauna (Vida-Fauna-Silvestre), and that the three species of the genus Sphyrna are endangered. According to INCOPESCA data, the taking (extracción) of fins from the three hammerhead shark species was permitted during 2015 and 2016. On July 3, 2017, the Executive President of INCOPESCA issued resolution AJDIP/290-2017, declaring the scalloped or common hammerhead shark, the great hammerhead shark, and the smooth hammerhead shark to be of fishing and commercial interest (interés pesquero y comercial). The resolution was published in the Official Gazette on August 16, 2017. On September 12, 2017, SINAC issued act R-SINAC-CONAC-092-2017 concerning the List of Endangered Wildlife Species in Costa Rica, which does not include any of the three hammerhead shark species.

He added that neither the Estado nor SINAC has issued a determination declaring the three hammerhead shark species to be part of wildlife (Vida Silvestre); nor do they recognize them as wild fauna or wild animals (animales silvestres), and they have not declared them endangered species. Thus, the co-defendants (codemandados) have not adopted measures restricting the capture, retention, sale, or landing of hammerhead sharks at Costa Rica’s fishing and commercial ports, and there is no planning, development, control, or conservation of hammerhead sharks. Based on this statement of facts and what was agreed at the preliminary hearing (audiencia preliminar), he requested, insofar as relevant, that the Court declare: 1- That resolution AJDIP/290-2017, issued by INCOPESCA on July 13, 2017, is contrary to law and therefore annulled insofar as it concerns and relates to the determination that the populations of all three hammerhead shark species are of fishing interest. 2- That SINAC be ordered to include the populations of all three hammerhead shark species on the list of endangered wildlife species. 3- That the co-defendants classify all three hammerhead shark species as endangered wildlife—wild fauna—wild animals. 4- That the co-defendants be ordered to adopt the necessary and appropriate measures to restrict the capture, retention, sale, and landing of all three hammerhead shark species at Costa Rica’s fishing and commercial ports. 5- That SINAC has jurisdiction (competencia) over the planning, development, control, and conservation of all three hammerhead shark species. 6- That MINAE and SINAC appoint a sufficient number of wildlife inspectors (inspectores de vida silvestre) to engage in management, control, and protection activities relating to all three hammerhead shark species. 7- That INCOPESCA be ordered to refrain from adopting or carrying out any conduct that could impair the present or future legal status (situación jurídica)—as endangered wild fauna or animals—of all three hammerhead shark species. 8- That costs be borne by the co-defendants.

The co-defendants denied the complaint and raised the following defenses (excepciones): SINAC, failure to state a legal right (falta de derecho); INCOPESCA, lack of standing to sue and be sued (falta de legitimación activa y pasiva); and the Estado, failure to state a legal right. In resolution number 38-2021, issued at 8:00 a.m. on April 13, 2021, the Eighth Section of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda rejected the defenses of lack of standing to sue and be sued. It sustained the defense of failure to state a legal right. It dismissed the complaint in its entirety. It maintained in force the precautionary measure (medida cautelar) ordered in oral resolution number 180-2018-I, issued at 4:15 p.m. on May 18, 2018, by the Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo, until the resolution became final (adquiera firmeza). It exempted the plaintiff from paying attorney’s fees and litigation costs (costas personales y procesales); as to the interventions (coadyuvancias), it made no ruling on that issue.

It stated that the co-defendants must take note of what the Tribunal indicated in its final whereas clause (considerando). Dissatisfied, the plaintiff filed an appeal on points of law (recurso de casación).

II.Preliminary matter (De previo). After the corresponding opportunity to be heard (audiencia) was granted, the attorney-in-fact for the Cámara Nacional de Palangre requested admission, as evidence to assist the Court in reaching its decision (prueba para mejor resolver), of the document entitled “Statement on the Voluntary Release of Hammerhead Sharks by the Costa Rican Longline Fishing Sector to Promote Responsible Fishing.” The document submitted is administrative act (acto administrativo) AJDIP/143-2020, issued by INCOPESCA on July 10, 2020. In this regard, he is advised that section 145 of the Código Procesal Contencioso Administrativo provides for the possibility of submitting this type of evidence while the appeal on points of law is pending. That authority is not unrestricted, however, because the same section establishes limitations or requirements that must be met before this Chamber may consider admitting it.

Accordingly, the party submitting the evidence must: 1- swear that the party did not previously know of it; 2- show that it concerns new facts; and 3- show that those facts occurred after the challenged judgment was rendered. In this case, none of the three requirements is satisfied. There is no sworn statement that the party did not know of the document in question; it merely states that it obtained access to the document at this stage of the proceedings, even though the document concerns a voluntary declaration by the Costa Rican longline fishing sector, which the applicant Cámara represents. Nor does it concern a new fact that occurred after the challenged judgment, because that judgment is dated April 13, 2021, whereas the agreement is dated July 10, 2020, almost a year earlier. Accordingly, the submitted evidence shall be rejected.

Appeal on points of law based on procedural grounds (Casación por razones procesales)

III.Under this category, he asserts the following two grounds. First, he alleges that the judgment fails to determine the established facts (hechos acreditados) clearly and precisely, insofar as the Tribunal never found it proven or unproven whether the hammerhead shark is an endangered wild animal. Consequently, it does not comply with section 61.2 of the Código Procesal Civil (CPC), which applies supplementarily (aplicación supletoria) as permitted by section 220 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). The former establishes the obligation for the judgment to resolve each and every issue submitted for adjudication, without granting more than was requested or encompassing matters other than those debated; the reasoning portion (parte considerativa) must set forth the proven and unproven facts clearly, precisely, and in chronological order. The challenged judgment merely states that the hammerhead shark appears on the list of species with reduced populations because it belongs to CITES Appendix II, a point that was never disputed in the proceedings. Throughout the entire litigation, the vulnerability of the species and its endangered status were addressed, but the Tribunal failed to rule on the matter.

IV.The wording of the objection (reparo) shows that the alleged defect is incongruence (incongruencia); it will therefore be analyzed from this perspective. Incongruence may occur when a ruling omits an issue submitted for adjudication (infra petita), grants more than was requested (ultra petita), the decision does not correspond to the relief sought (extra petita), or contains contradictory provisions. For this doctrine to apply, the discrepancy described must appear in the operative portion of the judgment (parte dispositiva del fallo), since the defect of incongruence cannot be invoked to challenge the considerations relied upon by the Court in reaching its decision. Article 137, subsection 2), of the CPCA establishes that procedural grounds (causales de orden procesal) may be raised only by the party harmed by the failure to observe the procedural rule; it further requires that, where possible, the party must have petitioned the appropriate judicial body to correct the defect.

This must be understood to mean that the party raising it is required to explain the harm caused by that failure. In the case under review, the plaintiff did in fact request in claims 2 and 3 of his complaint that the hammerhead shark be designated and listed as an endangered population. However, it is also true that the operative portion of the challenged judgment dismissed the action in its entirety, meaning that the Court did rule on those points. In other words, the request made by the claimant in his prayer for relief (petitoria) was rejected, and the claim seeking to have the hammerhead shark species declared wildlife and endangered must therefore be understood as having been denied. There can be no finding of incongruence merely because the Court’s decision is unsatisfactory to the interests of one of the parties. The complete dismissal of the action demonstrates the judges’ unequivocal determination that, in their view, the plaintiff’s claims lacked merit. Accordingly, his objection must be denied.

V.In the second ground of appeal (agravio), the appellant alleges inadequate reasoning (falta de motivación), insofar as the judgment does not set out logical and substantiated reasoning that adequately supports its decision. First, he refers to the ruling issued at 9:33 a.m. on March 26, 2021. He states that, after the oral and public trial had been held, he requested that the proceedings be reopened because he learned at that time that SINAC had created a list of endangered marine-coastal species that included the three hammerhead shark species. That document became necessary evidence for deciding the matter; however, the reporting judge decided to reject it without conducting an in-depth analysis. Even if this is within the judge’s discretion, that does not exempt the judge from stating the reasons for that determination; the judge must explain why it was made. Second, he states that, in a ruling issued at 10:43 a.m. on April 6, 2021, the Court decided to reopen the trial to analyze judgment 2005-F-S1-2020, issued at 10:30 a.m. on June 18, 2020 by the Sala Primera, in connection with the fifth claim in the complaint.

It ruled that the judgment was immaterial to determining the validity or invalidity of act AJDIP/290-2017, without addressing the implications relating to the fifth claim. Third, he adds that there was no statement of reasons concerning the third claim, insofar as the Court did not declare the hammerhead shark to be endangered wildlife. In this respect, the Court entirely failed to address that status.

VI.The wording of the first challenge raised shows that, in addition to the alleged inadequate reasoning, the appellant invokes an error based on the exclusion of admissible evidence (denegación de prueba admisible). Regarding this doctrine in contentious-administrative proceedings (procesos contenciosos administrativos), this Chamber has held (see resolution number 2047-F-S1-2020 issued at 4:00 p.m. on June 30, 2020) that such a circumstance may constitute a defect in the judgment when the exclusion leaves the party without an adequate defense (indefensión). This means that the appellant must explain the direct bearing of the evidence on the factual framework underlying the application of a legal rule that was detrimental to his interests. It must also be added that Article 137, subsection 2), of the CPCA establishes that, when a procedural violation is alleged, the party who considers that right to have been infringed must have petitioned the appropriate judicial body to correct the defect, where correction was possible.

In the case under review, examination of the case file reveals a document dated March 19, 2021, in which the plaintiff requested application of the circumstance provided for in section 110 thereof, so that the Court would receive and expand the evidence placed in the record, considering it absolutely necessary for the issuance of the judgment. Consequently, by a ruling issued at 9:33 a.m. on March 26, 2021, the Court denied the request on the ground that both reopening the proceedings and admitting evidence for the purpose of reaching a better-informed decision (prueba para mejor resolver) are matters within the judge’s discretion when deemed necessary, a “circumstance that is not present in this case.” The plaintiff did not appeal that decision. Accordingly, pursuant to the cited provision, the procedural opportunity to raise the corresponding challenge was foreclosed (precluyó), and the Chamber therefore lacks jurisdiction to hear it.

VII.Regarding the second point raised, in recital XV (considerando XV) of the challenged judgment, the Court stated that the decision of the Sala Primera in resolution 2005-2020 was irrelevant to the disposition of this matter because the assignment of authority to determine the list of fishery species does not arise from a regulatory provision but is subordinate to the Ley de Conservación de Vida Silvestre. Although this reasoning might be considered terse, it explains why the Court declined to apply the cited decision of this Chamber; it therefore cannot be said that the decision lacks a supporting basis.

VIII.The third line of his argument cannot be understood as a self-sufficient ground of appeal, since stating that something was not deemed proven is not synonymous with inadequate reasoning. In light of the foregoing, the objection must be denied in its entirety.

Cassation on substantive grounds (Casación por razones sustantivas)

IX.For this category, it advances the following three grounds. First, it asserts that there is a contradiction between the factual findings and the evidence submitted. It refers to the second fact found proven and the second fact found unproven. The former states that the State has carried out protective activities; the latter, that the absence of effective protective actions was not established. The Court misunderstood the environmental action filed, which alleges that the co-defendants have failed to take the relevant actions as required by the precautionary principle (principio precautorio) and Article 109 of the Ley de Biodiversidad to protect the hammerhead shark; therefore, the existence of measures is not sufficient to protect the species. The Court’s acknowledgment of the existence of closed seasons (vedas) as a preventive measure conflicts with the non-detriment findings (DENP), which note that hammerhead sharks continue to be harvested and even make recommendations to prevent such harvesting.

On page 17, point 2, that document states that, even though breeding areas and seasons have been identified, seasonal closed seasons have not been implemented to protect the species, except in certain areas of Golfo Dulce. On page 18, point 5, it recommends that INCOPESCA declare closed seasons for its protection, including a prohibition on the use of bottom lines, because they are highly effective at catching juvenile and subadult hammerheads. In any event, it adds, the co-defendants did not demonstrate the existence of seasonal closed seasons; they even acknowledged that onboard observers have not been deployed on fishing vessels, a situation that is crucial to protecting the shark. The judges also stated that another measure for protecting the hammerhead shark is the creation of fishing exclusion zones (zonas de exclusión para la pesca), and referred to the Santuario del Golfo Dulce, which presents the problem that fishing is not entirely prohibited there, such that hammerhead sharks are caught when other types of animals are fished.

This was demonstrated by the testimony of José Miguel Carvajal, who stated that, although direct fishing for hammerhead sharks is not permitted within the Santuario area, fishing for other species is permitted; consequently, incidental catch (pesca incidental) of this species does occur within the protected area, rendering the measure ineffective. Regarding unproven fact number 2, the Court stated that there was no absence of effective actions to preserve the hammerhead shark. The judges overlook the fact that the action is aimed at alleging omissions by the institutions responsible for protection and mitigation and for restricting the capture, retention, and sale of this animal, to such an extent that there are not even any population studies of the species, nor is there adequate monitoring or recording of its catches. Thus, pursuant to the reversal of the burden of proof (inversión en la carga de la prueba) in environmental matters, governed by Article 109 of the Ley de Biodiversidad, it was incumbent upon the co-defendants to establish the actions taken to provide effective protection.

It has been demonstrated in these proceedings through the DENP 2018 document that the hunting of this species has declined because its population has diminished due to the uncontrolled increase in fishing, rather than because of effective protection arising from State action. It reiterates that the DENP for 2015, 2017, and 2018 made recommendations to INCOPESCA jointly with the other institutions, none of which have been implemented. Regarding the first unproven fact, it states that, according to the Court, the appointment of additional fisheries inspectors does not entail an improvement in the conservation of hammerhead shark species. However, the DENP, which are technical opinions (dictámenes de carácter técnico), refer to the need for greater protection. In recommendation number 5, the 2015 DENP states that INCOPESCA must initiate an observer program aboard vessels and also at landing ports to verify the data collected through the “FIADs.” In recommendation 12, the 2017 DENP states that INCOPESCA must continue its efforts to implement the observer program in order to comply with national and international regulations.

In recommendation 3, the 2018 DENP states that the Government of Costa Rica must continue its efforts to implement the onboard observer program in order to collect information contributing to fisheries assessments of sharks of the genus Sphyrna. The foregoing demonstrates that the observer program has been recommended since 2015 in order to ensure monitoring and compliance with national and international regulations and, consequently, greater protection of the hammerhead shark. It reiterates that these opinions are technical and scientific in nature; accordingly, it is contradictory for the Court not to find that the defendants’ shortcomings were established, given that the recommendations have never been implemented. Second, it alleges improper assessment and omission of evidence (indebida valoración y preterición probatoria). It states that, when environmental matters are adjudicated, application of the precautionary principle results in a reversal of the burden of proof, pursuant to Article 109 of the Ley de Biodiversidad.

In this regard, according to the Court, it was not demonstrated that including the hammerhead shark on the list of fishery species results in the species being left entirely unprotected; it reasoned as follows: “the plaintiff, despite bearing the burden of proof necessary to substantiate its claims, did not submit to the proceedings […] sufficient evidence showing that the public policies or administrative practices of the State and its institutions leave the species unprotected or promote excessive fishing that is contrary to ecosystem sustainability; thus, the violation of the rules discussed in this recital was not deemed proven.” The burden of proof was imposed on the claimant without considering the nature of the dispute or the circumstances of the case; in other words, the co-defendants were required to demonstrate the existence of administrative measures and public policies that effectively protect the hammerhead shark.

Their mere formal existence does not constitute effective protection; such protection must extend to actual practice, meaning that the actions taken by the Administration must be sufficient and effective to protect the species. It further adds that, in cases such as the one under review, the premise that the thing speaks for itself—“res ipsa loquitur”—must be applied; this doctrine is used in cases in which the event causing the harm cannot be proven, but the circumstances in which it occurred permit the inference that it resulted from the negligence or a particular action of a person. In this regard, act AJDIP/290-2017 logically results, in and of itself, in leaving Sphyrna species unprotected by legitimizing the commercial exploitation of an endangered wildlife species. Along the same lines, it states that the Court failed to consider the IUCN Red List, which classifies the hammerhead shark as an endangered species.

It argues that, continuing this erroneous approach to the evidence, the Court did not properly assess the DENP, which are technical documents prepared by the Comisión de Expertos No Permanente, associated with the Consejo de Representantes de Autoridades Científicas de la Convención Sobre el Comercio Internacional de las Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre de Costa Rica (CRACCITES-Costa Rica); Costa Rica’s three hammerhead shark species are included in Appendix II of CITES. It reiterates what was previously stated concerning the opinions for 2015, 2017, and 2018. It asserts that these documents emphasize that hammerhead sharks cannot be harvested for international trade because of the degree to which the species is threatened. These documents determine this animal’s commercial susceptibility, as well as the authorities’ deficiencies and lack of control in protecting it. The Court, however, did not properly assess these documents and failed to take their technical content into account, which would have led it to conclude that the species was unprotected.

It quotes part of page 66 of the 2015 DENP, which, it states, reveals the precarious situation resulting from the lack of controls over hammerhead shark catches. It also notes the lack of resources available to INCOPESCA inspectors or other officials for carrying out regulatory work. Nevertheless, according to the judges, the co-defendants adequately protect the species merely by creating exclusion zones in which, as stated above, hammerhead sharks ultimately are caught when other species are fished. Nor, as the Court states, is the inspection of vessels sufficient, because the shortage of inspectors means that it is not a functional measure for detecting the harvesting of this animal. None of these provisions has halted the decline of the species (page 67), where it is explained that there has been a clear reduction in population numbers due to fishing pressure, which is responsible for that reduction.

The State has not even taken care to determine the impact of such fishing on the total hammerhead shark population. On page 37 of the 2017 DENP opinion, the direct and indirect threats to the population are identified as a lack of monitoring, control, and surveillance, as well as a lack of strategic coordination and prioritization of regional studies of the species. It also highlights the existence of illegal fishing and trade, the lack of knowledge regarding the exploitation rate, and the capture of neonates and juveniles in recruitment areas. Even so, the Court states that the hammerhead shark is properly protected. That document recommended that SINAC, acting as Servicio Nacional de Guardacostas, improve control and surveillance of marine protected areas and coastal zones, all for the purpose of reducing illegal fishing, and that it improve the collection of evidence and the filing of complaints before judicial authorities.

The DENP 2018 establishes that the species is at high ecological risk and therefore requires special care in its exploitation and protection. The Court disregards the critical status assigned to the species in this report, making it contradictory to maintain an administrative act (acto administrativo) that declares it to be of fishery and commercial interest. It further alleges improper assessment of the testimony of José Miguel Carvajal: He demonstrated the shortcomings of INCOPESCA in exercising control over hammerhead shark species. He reported that there are no observers aboard vessels, even though the 2015 DENP contains a recommendation to that effect, and further indicated that there is a pilot plan that has not been implemented, despite being an important program. He also established that there was no record of hammerhead shark catches at the docks because the records depend on the fishermen themselves; in other words, there is no oversight of the truthfulness of their contents.

He also stated that hammerhead sharks are indeed fished in Golfo Dulce, despite its status as a specially protected area, because although direct fishing for them is prohibited, the species is nevertheless caught incidentally. The Court, however, did not infer a lack of protection from this testimony. Regarding the improper assessment of the testimony of Carlos Mario Orrego: He stated that the hammerhead shark is endangered according to the IUCN Red List, which is binding for the preparation by SINAC of lists of species having that status. He also stated that marine-coastal species generally were not included in 2017, which is why the hammerhead shark was not initially included on the list.

For that reason, the witness stated, SINAC is working on a list of marine species with reduced populations and in danger of extinction, which would include the hammerhead shark as a critically endangered species. He also stated that fishing for this species should be limited because of its critical condition. Nevertheless, despite this statement by the SINAC official, the Court ruled that there was no need to declare the hammerhead shark endangered. Third, in his view, under the definitions established in Article 1 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, the hammerhead shark falls within the definition of wildlife (vida silvestre) and cannot be classified as being of fishing interest (interés pesquero). Furthermore, provisions 14 and 61 thereof, as well as provision 6 of the Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, establish the State’s obligation to protect species in a vulnerable condition, which is the condition of the hammerhead shark.

He adds that there is a discrepancy between resolution R-SINAC-CONAC-092-2017 and the Listado de Especies de Fauna Silvestre en peligro de extinción en Costa Rica, because the hammerhead shark was not included in that list, despite being internationally recognized as an endangered species on the IUCN Red List. It is on this point that the Court errs and contradicts itself in its reasoning, because it first states that the hammerhead shark is of fishing interest and therefore cannot be wildlife, but then states that, in any event, hammerhead shark species may be wildlife and simultaneously declared to be of fishing interest, contrary to all the cited regulations and referenced evidence. In its judgment, the Court provides no reasons why the hammerhead shark cannot be considered endangered wildlife; it merely states that the Sphyrna species has a reduced and threatened population. The appellant in cassation (casacionista) notes that the mere fact that a species is listed in Appendix II of CITES does not necessarily mean that its commercialization must be permitted, because Article 14 of CITES allows stronger domestic controls to be imposed.

Thus, if the three hammerhead shark species are included on the IUCN Red List, of which MINAE is a member, then, in accordance with provision 6 of the referenced Reglamento, the State and SINAC have a duty to list those species as endangered. He states that, although Appendix II of CITES includes species that are not endangered, their commercialization may cause them to qualify as threatened species. This does not justify the previously referenced omissions by the Administration, which must afford the species greater protection. He adds that the Departamento de Conservación y Uso Sostenible de la Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del SINAC has sought to apply the best available science to clarify this issue. Accordingly, on 10 de diciembre de 2018, through official letter SINAC-SE-CISBSE-647, included in the response to the complaint and addressed to the Asesora Legal de la Secretaría Ejecutiva del SINAC as an expanded technical report on this process, the Coordinadora de Vida Silvestre of that Department, the Autoridad Administrativa CITES/SINAC, and the advisor to the Ministerio de Aguas y Mares stated: “Based on the context and review of the foregoing scientific literature regarding the population status of the hammerhead shark, a migratory species of the Eastern Pacific included in Appendix II of CITES, CMS, IUCN, LCVS N 7317, RLCVS No 40548, Resolución SINAC-DE-092-2017 (Listado de especies de fauna silvestre con población reducida o amenazada), and its significant role as a predator and indicator of ocean health, conducted by MINAE/SINAC officials, it is recommended that the three hammerhead shark species (genus Sphyrna) at issue in this administrative litigation be managed as wildlife and regulated through the Ley de Conservación de Vida Silvestre No 7317 and its Reglamento No 40548.” On 9 de julio de 2019, through official letter SINAC-SE-CUSBSE-303, the Jefe del Departamento submitted to the Directora Ejecutiva, pursuant to subsection 1 of agreement number 46 from Sesión Ordinaria número 08-2017 of CONAC and the instructions contained in official letter SINAC-CONAC-SA-321-2017, the list of endangered and threatened marine-coastal species for consideration by CONAC, which included the three hammerhead shark species.

Agreement 8 from the Sesión Ordinaria del Consejo Nacional de Áreas de Conservación CONAC of 12 de enero de 2021 resolved to declare them to be in that condition. Therefore, the appellant in cassation argues that, by allowing INCOPESCA to extract shark species that are threatened with extinction or have reduced populations without controls, it is evident that appropriate measures have not been taken to mitigate, control, restore, and recover the hammerhead shark, a critically endangered species under the parameters of the Ley de Conservación de Vida Silvestre; the contrary constitutes a violation of the principle of a healthy and ecologically balanced environment, as well as the preventive and precautionary principles (criterios preventivo y precautorio), under Articles 11 and 109 of the Ley de Biodiversidad. The Court departed from all these regulations and even went so far as to state that the Ley de Pesca protects the hammerhead shark.

In another vein, he states that judgment 2307, issued at 9 horas 05 minutos on 20 de febrero de 2015 by the Sala Constitucional, expressly provides that a species may receive special protection; however, the Court failed to rule on that issue. He also alleges the improper application of the Ley de Pesca and of the declaration that the hammerhead shark is of fishing interest, insofar as that legislation regulates fishing activity but does not establish any special protection for threatened species; that law may be applied only to marine species capable of commercial exploitation, not to those in a vulnerable condition. Through administrative resolution AJDIP/290-2017, INCOPESCA declared the three hammerhead shark species to be of fishing and commercial interest; therefore, the principal claim seeks the nullification (nulidad) of that act because it conflicts with the Ley de Conservación de Vida Silvestre, the Ley de Biodiversidad, the referenced international conventions, and the principles governing environmental matters.

The Court considers the Ley de Pesca applicable and relies on the cited judgment of the Sala Constitucional to justify the legality of the agreement, applying a jurisdictional criterion in favor of SINAC rather than considering the critical condition of the Sphyrna species. According to the judges, the act in question does not violate any Convention because it does not regulate the exportation or introduction of hammerhead sharks into the national territory, since CITES regulates only international trade and implementation within the States Parties. Furthermore, in the judges’ view, because INCOPESCA declared the hammerhead shark to be of fishing or aquaculture interest, it is excluded from the application of Article 1 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre. They overlooked the fact that this proceeding concerns the illegality of that declaration. The Court also errs in applying provision 40 of the Ley de Pesca to this case, because that rule concerns the commercial exploitation of sharks in general; even so, that article states that the State must identify shark species lacking commercial value, meaning that it may be applied only to shark species capable of commercial exploitation and not to those, such as the hammerhead shark, that are in a vulnerable condition because of their special status.

Finally, he alleges the absolute nullity (nulidad absoluta) of act AJDIP/290-2017, which arose from Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG. He states that this Chamber issued judgment number 2005-2020, declaring the absolute nullity of that executive decree and all acts connected to it. That provision granted INCOPESCA authority to act as the scientific authority before CITES, and INCOPESCA issued the challenged resolution on the basis of that decree. The principal basis of the allegedly void act is the authority granted to INCOPESCA by that decree and its status as a scientific authority. Acting in that capacity, it created the list of fishing and aquaculture species considered to be of commercial interest, thereby including the hammerhead shark. Thus, the legal basis of act AJDIP/290-2017 is the annulled decree, making it an act connected to that decree and therefore also subject to nullification.

The Court, however, did not consider them related and simply deemed the decree immaterial to the validity or invalidity of the act. The Court overlooks that the challenged act is based on the annulled decree and that the list including the hammerhead shark was prepared under purported scientific-authority status, which INCOPESCA does not possess. Accordingly, there is a ground for the invalidity of a substantive element of the act—its content—which, under provisions 158 and 159 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP), results in its supervening nullity (nulidad sobrevenida).

X.Following a logical legal analysis, this Chamber divides the grounds of appeal (agravios) presented into three closely interrelated issues: First, the significance and implications that this Chamber’s ruling 2005-2020 could have for the case with respect to the validity of INCOPESCA act AJDIP/290-2017. Second, INCOPESCA’s authority to declare the hammerhead shark to be of fisheries interest for domestic trade. Third, the corresponding analysis of the status of the animal genus Sphyrna, in the three species present in Costa Rica—Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran and Shyrna Zygaena—as wildlife and endangered animals.

XI.Regarding the first issue, the Court considered that the fact that Decreto Ejecutivo N° 40379-MINAE-MAG, entitled “Amendment to the Regulation of the Administrative Authority and Scientific Authorities of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES),” was annulled by a final judgment—which occurred through ruling N° 2005-2020 of 18 de junio de 2020 at 10:30 horas, issued by the First Chamber of the Supreme Court of Justice, thereby nullifying the designation of INCOPESCA as Scientific Authority for CITES purposes—is entirely irrelevant to the validity or invalidity of act AJDIP/290-2017, because the assignment of authority to determine the list of fisheries species does not arise from a regulatory provision subordinate to ordinary legislation, but rather from the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre). In that judgment, this Chamber ruled that “[…] the administrative act of general scope and normative content corresponding to Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG, entitled ‘Amendment to the Regulation of the Administrative Authority and Scientific Authorities of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES),’ of 28 de abril de 2016, and all related acts and actions are inconsistent with the Legal System. The annulment ordered shall have erga omnes effect, without prejudice to any rights acquired in good faith and settled legal situations […]”.

XII.Before undertaking the corresponding examination of the content of the challenged act, and in order to clarify the knowledge and concepts associated with the case under consideration, it is first relevant to refer to the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES), Ley 5605, to which Costa Rica is a party. One of its recitals states the objective of recognizing “that international cooperation is essential for the protection of certain species of wild fauna and flora against overexploitation through international trade”; and, consistently with Article VII, paragraph 1, it provides: “The provisions of Articles II, IV and V shall not apply to the transit or transshipment of specimens through or in the territory of a Party while the specimens remain under customs control.” It is clear from the foregoing that CITES does indeed regulate the international trade in species.

Accordingly, Article I defines “trade,” when referred to in the Convention, as “export, re-export, import and introduction from the sea.” Furthermore, insofar as relevant to this case, it must be clarified that the Convention establishes three Appendices through which species of flora and fauna are categorized according to their degree of vulnerability: I. species threatened with extinction; II. species that may become threatened with extinction unless trade in them is regulated; and III. species that any Party identifies as being subject to regulation within its jurisdiction for the purpose of preventing or restricting exploitation and for which it requires the cooperation of the other Parties in controlling trade. In this regard, concerning the matter in dispute in these proceedings, Article II of the Convention states: “[…] 2º.- Appendix II shall include: a) all species which, although not necessarily currently threatened with extinction, may become so unless trade in specimens of such species is subject to strict regulation in order to avoid utilization incompatible with their survival; and / b) such other species not affected by trade, which must also be subject to regulation in order that trade in the species referred to in subparagraph (a) of this paragraph may be brought under effective control. […] 4º.- The Parties shall not allow trade in specimens of species included in Appendices I, II and III except in accordance with the provisions of the present Convention.” It bears noting that the species Sphyrnidae, corresponding to the hammerhead shark, in its three specimens present in Costa Rica—Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran and Sphyrna Zygaena—is included in Appendix II.

Article IV of CITES establishes the Regulation of Trade in Specimens of Species Included in Appendix II, setting forth the applicable rules. As relevant here, that provision states: “1. All trade in specimens of species included in Appendix II shall be conducted in accordance with the provisions of this Article. / 2. The export of any specimen of a species included in Appendix II shall require the prior grant and presentation of an export permit, which shall be granted only when the following requirements have been met: a) a Scientific Authority of the State of export has advised that such export will not be detrimental to the survival of that species; / b) an Administrative Authority of the State of export has verified that the specimen was not obtained in contravention of the laws in force in that State for the protection of its fauna and flora; and / c) an Administrative Authority of the State of export has verified that every living specimen will be prepared and transported in such a manner as to minimize the risk of injury, damage to health or cruel treatment. […]”.

The provisions transcribed above thus demonstrate that, in order to trade in the species listed in Appendix II, the Convention requires compliance with the rules established therein; that is, the Convention expressly prohibits trade in specimens included in that Appendix unless such trade is conducted in accordance with the rules laid down by CITES. It therefore imposes requirements on such trade in species, one of which—and an indispensable one—is that a Scientific Authority must have previously advised that the export of such animals will not be detrimental to the survival of the species. In Article XIV, the Convention establishes the Effect on Domestic Legislation and International Conventions and, insofar as relevant here, provides: “1. The provisions of the present Convention shall in no way affect the right of the Parties to adopt: a) stricter domestic measures regarding the conditions for trade, taking, possession or transport of specimens of species included in Appendices I, II and III, or the complete prohibition thereof; or b) domestic measures restricting or prohibiting trade, taking, possession or transport of species not included in Appendices I, II or III. […]”. All emphasis is in the original.

XIII.Regarding act (acto) AJDIP/290-2017. In order to issue the appropriate ruling, it is essential to establish the content of the challenged act (acto impugnado). This Chamber did not find the relevant document in the judicial record (expediente judicial), but it is available in the Official Gazette, La Gaceta number 154 dated 16 de agosto de 2017. It consists of an agreement issued by INCOPESCA, entitled “List of Species of Fishery and Aquaculture Interest Included in Appendices I, II, and III of the CITES Convention.” The title of the document itself shows that it is a declaration of fishery and commercial interest (declaratoria de interés pesquero y comercial) in accordance with the parameters established by CITES; that is, it concerns the international trade of the species listed therein. In substance, that act states: “I.- That the Executive Branch […] exercising its Regulatory Powers (Potestades Reglamentarias), Governing Authority (Rectoría), and concomitant Prerogative of Amendment (Prerrogativa de Modificación), proceeded to issue Decreto Ejecutivo N°40379-MINAE-MAG […] amending Article 1 of Decreto Ejecutivo N° 39489-MINAE, concerning the Administrative Authority and Scientific Authorities under the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES). / II.-That, through the Executive Decree referred to [40379-MINAE-MAG] in the preceding recital (considerativa), the Executive Branch, through inter-institutional coordination between the ministerial portfolios of Ambiente y Energía and Agricultura y Ganadería, formally proceeded to designate new CITES Administrative and Scientific Authorities under the terms set forth below; and, pursuant to the mandatory nature of the transitional provisions (normas transitorias) contained therein, the activities of the new Administrative Authority must be regulated.

Material and functional jurisdiction (competencia material y funcional) over that authority shall rest with the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), while the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) is designated as the new Scientific Authority, in this case solely for fishery and aquaculture species deemed to be of commercial interest, as established by Article 2 [of Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG]: ‘The Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) is hereby designated as the Scientific Authority pursuant to the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES Convention), ratified by Ley N° 5605, Article 1 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, N° 7317, and Leyes N° 7384 and N° 8436, solely in relation to those species of fishery and aquaculture interest included in Appendices I, II, and III of the CITES Convention.

Within its organizational structure, INCOPESCA shall designate the competent department or body responsible for performing the functions of the Scientific Authority...’; it shall also define the communication channels and coordination mechanisms to be established with the Administrative Authority. / III.-In accordance with Transitorio III of the cited regulations, the Executive Branch expressly established: ‘The Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura shall be responsible for establishing, by executive agreement (acuerdo ejecutivo), its functions as the new CITES-Costa Rica Scientific Authority; the department and/or person who shall hold that designation and the term thereof; coordination with the Administrative Authority and other public or academic institutions whenever it deems such coordination necessary for preparing its recommendations; and the list of fishery and aquaculture species deemed to be of commercial interest, among other matters, within thirty days following publication of this decree.’ / IV.-That INCOPESCA must therefore undertake to comply faithfully and precisely with the mandate of the Executive Branch [established in Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG] (Transitorio III), and, to that end, in its capacity as the CITES Costa Rica Scientific Authority, it establishes the following list; accordingly, the Board of Directors, Por tanto, AGREES: / 1º-To approve the following list in its capacity as the CITES Costa Rica Scientific Authority, solely in relation to those species of fishery and aquaculture interest included in Appendices I, II, and III of the CITES Convention. [This list includes the three hammerhead shark species found in Costa Rica: Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran, and Sphyrna Zygaena]. / 2º-The foregoing List of Fishery and Aquaculture Species of Fishery Interest does not constitute a ‘numerus clausus’; rather, it constitutes a ‘numerus apertus,’ because, depending on the factual and legal circumstances of the species concerned, species not originally included may be added, or a species may be removed from this list. / 3º-In the case of certain marine mammals, turtles, and birds that are not necessarily of fishery interest but interact with other species of commercial fishery interest, conservation measures (gestiones para su conservación) must be undertaken jointly by INCOPESCA and MINAE. / 4º-Final Agreement (Acuerdo Firme). / 5º-It shall take effect upon its publication in the Official Gazette, La Gaceta.’” Emphasis added.

XIV.This Chamber, in ruling (resolución) 2005-2020 issued at 10 horas 30 minutos on 18 de junio de 2020, referred to Costa Rica’s ratification—Ley 5605—and its accession to the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, CITES. As explained supra, the country undertook to protect:

• 1)species threatened with extinction;
• 2)species that may become so threatened unless trade in them is regulated; and
• 3)species that any Party (in this case, Costa Rica) identifies as being subject to domestic regulation (reglamentación interna) for the purpose of preventing or restricting their exploitation and for which it requires the cooperation of the other Parties in controlling trade. This ruling of the Chamber reviews the content of Decreto Ejecutivo 39489-MINAE and concludes that it has a clear regulatory character (vocación normativa), insofar as it develops, supplements, and establishes the conditions essential to implementing the law that approved the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, CITES. Moreover, its regulations also demonstrate its general—and not merely internal—scope, because they are intended to produce effects with respect to any person seeking to import, export, or re-export species included in the CITES appendices, insofar as that person is required to obtain permits or certificates from the two authorities: administrative and scientific. It should also be noted that this Chamber’s ruling pays particular attention to the fact that the public and private entities designated as scientific authorities under those Regulations (Reglamento) perform technical functions in granting permits for the import, export, and re-export of species protected by the Convention. Accordingly, for this Chamber, the status of this executive decree is equivalent to that of executive regulations (reglamento ejecutivo). Thus, because Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG (challenged in those proceedings) merely amends its predecessor, namely 39489-MINAE, it shares the latter’s legal nature, pursuant to the principle that the accessory follows the principal (lo accesorio sigue a lo principal). In summary, the Chamber’s ruling states that Decretos 39489-MINAE and 40379-MINAE-MAG have the status of executive regulations. In view of the foregoing, this Chamber held in its ruling that, to be valid, the amendment established by executive regulation no. 40379-MINAE-MAG should have complied with the hearing procedure (trámite de audiencia) prescribed by numeral 361 LGAP. Because such compliance was not established, its issuance lacks a substantive requirement (requisito sustancial), rendering it invalid. Consequently, the Chamber vacated the Tribunal’s judgment and declared that the general administrative act (acto administrativo de alcance general) of a regulatory nature corresponding to Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG, entitled “Amendment to the Regulations Governing the Administrative Authority and Scientific Authorities under the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES),” dated 28 de abril de 2016, and all related acts and proceedings, were inconsistent with the legal system (ordenamiento jurídico).

XV.On the elements of the administrative act (acto administrativo). On various occasions, this Chamber has indicated that an act is conceived as a unilateral declaration of will, knowledge, or judgment made by Public Administrations in the exercise of the administrative function, which directly or indirectly produces specific or general legal effects, whether regulatory in nature or otherwise, through the exercise of their powers. It is deemed valid insofar as it is consistent with the legal system (artículo 128 LGAP). In addition, it must be issued by the competent body or entity, and all required legal requirements and procedures must be fulfilled (numeral 129 ibidem). The latter are classified into two groups: formal and substantive. The former concern the exercise of the power authorizing the public conduct and consist of the procedure, the form (the manner in which it is expressed), and the actor (competence).

The substantive elements, by contrast, are linked to the purpose of the act and frame the activity the Administration intends to undertake; they consist of the grounds, content, and purpose. Regarding its validity, it is essential to emphasize that canon 166 of that law mandates absolute nullity (nulidad absoluta) when one or more of its constituent elements are entirely absent or when an imperfection in at least one of them prevents fulfillment of the public purpose. In such a situation, the Administration must even annul, on its own initiative, an act containing any of these defects. Numeral 169 ibidem establishes that an absolutely null act cannot be presumed lawful, nor may its enforcement be ordered. In this regard, concerning the rules governing the nullity of administrative acts, ordinal 158 of the LGAP establishes: “1. The absence or defect of any requirement of the administrative act, expressly or implicitly required by the legal system, shall constitute a defect therein. 2.

An act that is substantially inconsistent with the legal system shall be invalid. […]”. Invalidity may take the form of two types of nullity, namely absolute or relative, depending on the severity of the violation committed (mandato 165 de la LGAP). Absolute nullity arises when one or more of the constituent elements of the act are entirely absent, either in fact or in law (canon 166 ibidem), whereas relative nullity (nulidad relativa) arises when one of those elements is defective, unless that defect prevents fulfillment of the purpose, in which case the nullity shall be absolute (numeral 167 de la referida Ley). In addition to the foregoing, precepto 182 de la LGAP prescribes the judge’s inescapable obligation to declare, on the judge’s own initiative, the invalidity of an act when a defect relating to the actor is present. The provision states: “The judge may not declare the invalidity of the act on the judge’s own initiative, except in cases of substantial violations relating to the actor, the procedure, or the form, in which cases the judge shall do so. / For purposes of this article, the actor shall be understood as an element encompassing the existence of the entity and its legal capacity, the existence of the body and its competence, the requirements necessary for the exercise thereof, and the lawful appointment of the public servant. / The judge may review, on the judge’s own initiative, the existence of all the foregoing matters relating to the actor of the act, subject to the exception contained in the following paragraph. / Relative lack of competence may not be declared or asserted on the judge’s own initiative.”.

It follows from the second paragraph above that the matters encompassed by the concept of the actor for purposes of applying the provision include competence and the requirements necessary for its exercise. In this regard, disposición 129 ya referida indicates that the act “shall be issued by the competent body and by the public servant lawfully appointed at the time it is issued, after completion of all substantive procedures established for that purpose and fulfillment of the essential requirements for the exercise of competence.” As to the substantive elements, pursuant to canon 133 de la LGAP, the grounds must exist and be lawful. This element is deemed absent when the facts invoked as background and used to justify issuance of the act are false, uncertain, or nonexistent, thereby rendering it absolutely null. The content, for its part, constitutes the effect of the administrative act as its immediate legal result; in other words, it is what is declared, prescribed, ordered, certified, or adjudicated, and is delimited by the persons, things, or conduct to which it refers.

Regarding this element, artículo 132 de la LGAP establishes the following: “1. The content shall be lawful, possible, clear, and precise, and shall encompass all questions of fact and law arising from the grounds, even if they have not been debated by the interested parties. 2. It shall also be proportionate to the statutory purpose and correspond to the grounds, when both are regulated. 3. When the grounds are not regulated, the content shall be, even if imprecisely. 4. Its adaptation to the purpose may be achieved through the discretionary inclusion of conditions, terms, and modes, provided that, in addition to possessing the characteristics of the content indicated above, the latter are legally compatible with its regulated component.” Lastly, the purpose reflects the objective result sought by the administrative act and is therefore determined in its fulfillment by the grounds and content.

Regarding the various matters indicated supra, the following decisions of this Chamber may be consulted: 2356-F-S1-2020 de las 9 horas 05 minutos del 24 de septiembre de 2020; 1242-F-S1-2020 de las 13 horas 50 minutos del 31 de marzo de 2020; 1119-F-S1-2015 de las 9 horas 10 minutos del 18 de septiembre de 2015; 771-F-S1-2015 de las 10 horas 45 minutos del 9 de julio de 2015; y, 804-F-S1-2008 de las 9 horas 30 minutos del 4 de diciembre de 2008.

XVI.In the case under review, first, it cannot be overlooked that act AJDIP/290-2017, entitled Lista de especies de interés pesquero y acuícola, que se encuentren en los Apéndices I, II y III de la Convención CITES, is based on the commercial disposition of these species under that Convention. In other words, as discussed, INCOPESCA assumed its role as the CITES scientific authority (international trade) to list species of fisheries and commercial interest, pursuant to the authority conferred upon it by Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG (annulled by this Chamber). Thus, by virtue of that power, it included the three hammerhead shark species found in Costa Rica—Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran, and Shyrna Zygaena—and declared them to be of fisheries and aquaculture interest under CITES. It is evident that the administrative act challenged in these proceedings is connected to Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG, annulled by this Chamber, and that it shares the same fate pursuant to voto 2005-2020 itself.

Against this backdrop, it is evident that act AJDIP/290-2017 suffers from two defects in its elements. The first relates to the actor, because the annulled decree was what granted INCOPESCA competence as the CITES scientific authority to draw up the list created by the challenged act; having lost that competence, INCOPESCA lacks the authority to determine the commercial and fisheries interest of the species in the CITES appendices. Second, a defect is apparent in the content of the act, insofar as what it declares, prescribes, and orders is neither possible nor lawful, because it becomes impossible for INCOPESCA to determine which species included in the CITES appendices may be traded internationally. Accordingly, pursuant to numerales 129, 132, 165, 166 y 182 todos de la Ley General de la Administración Pública, act AJDIP/290-2017 must be declared contrary to the legal system and therefore null. By virtue of the foregoing, the objection must be sustained.

XVII.With respect to the second issue addressed in the appeal, concerning INCOPESCA’s authority to declare the hammerhead shark an animal of fisheries and commercial interest, the Tribunal reasoned that the CITES treaty does not regulate domestic trade in species or prohibit their hunting or fishing. Accordingly, that Convention does not prohibit an administrative act of general scope, such as INCOPESCA act AJDIP/290-2017, which merely declares the three hammerhead shark species to be of fisheries interest (while they are also included in the list in Anexo II of CITES), but does not regulate their export or introduction into the national territory. Thus, in the Tribunal’s view, INCOPESCA’s decision, in its capacity as the National CITES Scientific Authority, cannot by itself violate the Convention because they concern different matters. The Tribunal adds that, following the amendment to the Ley de Conservación de Vida Silvestre by Ley N° 9106 del 20 de diciembre de 2012, wildlife was established as part of the public domain (demanio público), while species of fisheries or aquaculture interest were excluded and made subject to the Ley de Pesca and the law creating INCOPESCA.

On that basis, the Tribunal considers it valid for INCOPESCA to compile lists of species of fisheries interest (which means that they may be used for commercial purposes). The judges at first instance reasoned that INCOPESCA’s competence to declare species to be of fisheries interest has even been upheld by a precedent of the Sala Constitucional (a portion of which they quote, without identifying the decision). In the Tribunal’s view, the shark’s fisheries interest does not depend on a substatutory provision (norma de rango infra legal), but directly on the Ley de Pesca, which in artículo 40 grants INCOPESCA control over domestic and foreign vessels engaged in shark hunting. For that reason, they concluded that INCOPESCA’s classification of the hammerhead shark among species of fisheries interest does not contravene CITES, the Ley de Conservación de Vida Silvestre, or the Ley de Pesca y Acuicultura.

XVIII.This Chamber does not share the Court’s view, as explained below. The Court’s ruling fails to indicate that the decision made by INCOPESCA in administrative act (acto administrativo) AJDIP/290-2017 concerns the international trade in hammerhead sharks under CITES regulations, as stated in the recital before the preceding one. It has already been explained that this act is based on Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG (annulled by this Chamber), an executive decree enacted as an “Amendment to the Regulation of the Administrative Authority and Scientific Authorities of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES).” Accordingly, it cannot be overlooked that, through act AJDIP/290-2017 (annulled in this decision), INCOPESCA, acting as the scientific authority, declared the hammerhead shark subject to international trade under CITES and, at the same time, granted it the status of a species of fishing interest (especie de interés pesquero).

In other words, what the Administration sought through this series of amendments was, as already stated, to regulate the international trade in hammerhead sharks rather than their domestic fishing for national trade, since the entire basis invoked by INCOPESCA rests on its status as a scientific authority under CITES. Thus, under the rules cited above, in order to declare the hammerhead shark to be of fishing and commercial interest under CITES—that is, for export purposes—as INCOPESCA did, each of the requirements established in Articles II and IV of the Convention must first be satisfied. Moreover, as previously stated, INCOPESCA is not the scientific authority empowered to determine such commercial status for species of the genus Sphyrna under CITES. The Court, however, holds that INCOPESCA has authority to determine which species are of fishing and commercial interest at the national level, as well as legal authorization for hammerhead shark fishing.

This Chamber likewise does not agree with that assertion in the absolute terms adopted by the Court. In this regard, Ley de Pesca y Acuicultura, number 8436, was enacted to regulate those activities within territorial waters; this follows from the definitions in section 2, which provides: “[…] 5. Continental and insular waters (aguas continentales e insulares): Waters comprising lakes, lagoons, reservoirs, or rivers within the continental or insular national territory. / 6. Jurisdictional or patrimonial waters (aguas jurisdiccionales o patrimoniales): All waters over which the Costa Rican State exercises sovereignty, control, administration, and oversight; the State also exercises jurisdiction at sea up to 200 nautical miles. / 7. Internal marine waters (aguas marinas interiores): Marine waters located landward of the territorial-sea baseline and extending to wherever seawater may enter, such as docks (ports), mangroves, estuaries, coastal lagoons, gulfs, bays, river mouths, or deltas that are permanently or intermittently connected to the sea, provided they are accessible or navigable by seagoing vessels. […]” Section 32 thereof states: “Fishing (pesca) is the act of extracting, capturing, and collecting aquatic fishery resources at any stage of their development in their natural continental or marine habitat, as well as the related acts occurring before or afterward. / Fishing shall be conducted responsibly to ensure the conservation and effective management of living aquatic resources, in order to prevent overexploitation and harmful effects on the environment and the ecological system.” This demonstrates the Institute’s duty to ensure the conservation of marine species.

Section 40 of that body of law provides: “INCOPESCA shall exercise control over national and foreign vessels engaged in shark fishing and may coordinate operations with the competent authorities. / Shark fishing shall be permitted only when the specimens are landed at unloading sites with their respective fins attached to the trunk. […] Likewise, INCOPESCA shall exercise control in the territorial sea and exclusive economic zone over national or foreign vessels in order to determine whether captured sharks retain their respective fins. / The Executive Branch, in coordination with INCOPESCA, shall determine, through the Regulations to this Law, the shark species lacking commercial value and shall establish their use for other purposes of the fishing industry.” All emphasis above has been added. The cited provisions cannot be construed as indiscriminate legal authorization concerning hammerhead sharks or any other type of shark because, as shown, the law itself imposes on INCOPESCA the obligation to ensure that fishing is conducted responsibly, taking into account the conservation and effective management of natural resources.

Furthermore, in support of the position advanced here, it is important to note that Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, number 7384, section 5, subsection ñ), provides: “The Institute shall have the following powers: […] ñ) To regulate the marketing of fishery and aquaculture products. For these purposes, the Marketing Advisory Commission designated in Article 26 of this Law shall first be consulted.” This means that, in order to establish that a species is of fishing and commercial interest at the national level, INCOPESCA is not exempt from complying with certain requirements, such as those imposed by the cited provision in conjunction with the referenced articles of Ley de Pesca y Acuicultura. It is therefore unacceptable to uphold the declaration made in act AJDIP/290-2017 and construe it as establishing the status of the hammerhead shark as a species of fishing interest for national trade, as the Court did, since INCOPESCA cannot be recognized as having unrestricted authority to draw up lists without complying with the referenced legal requirements.

In any event, neither the grounds nor the content of the act indicates that domestic trade in hammerhead sharks is its intended purpose. If that were the Institute’s intention, it would need to issue the corresponding administrative act in full compliance with the elements necessary for its validity. Because the act in question, as already stated, does not reflect an interest in issuing such a declaration in connection with domestic trade in hammerhead sharks, but instead concerns their export, there is no basis for validating the position advanced by the Court. Accordingly, since the decision made by INCOPESCA is directed toward the exploitation of species of the genus Sphyrna for international trade, as explained above, and since that activity is specially regulated by an international treaty that ranks above Ley de Pesca pursuant to Article 7 of the Constitución Política and section 6 of the LGAP, the declaration of the hammerhead shark as a species of fishing interest cannot be deemed valid in the terms set forth in decision AJDIP/290-2017, to which the Court erroneously attributes a scope and purpose for which it was not created. In view of the foregoing, this objection must be sustained.

XIX.Having established the foregoing, it remains to resolve the third issue, namely, whether the hammerhead shark may be classified as wildlife (vida silvestre) and as endangered (en peligro de extinción). The Court categorically rejects such recognition pursuant to section 3 of Ley de Conservación de Vida Silvestre, because section 1 of that body of law expressly states that it does not apply to species of fishing or aquaculture interest; it therefore declares that the animal in question may be fished and commercially traded by private parties. It adds that, although the three hammerhead shark species are obviously wildlife and have reduced populations (población reducida), as evidenced by their inclusion in Annex II of CITES, such a declaration would have no practical effect on their actual protection, given that Ley de Conservación de Vida Silvestre allows a species, while declared to have a reduced population, also to be declared of fishing interest and thus commercially exploited.

Nor does CITES prohibit the exploitation of any species included in Annex II; rather, it regulates, to a greater or lesser extent, their trade among countries and the entry of those species into the territory of member countries. Likewise, the judges state that the inclusion of hammerhead shark species was even preceded by the Non-Detriment Findings (Dictámenes de Extracción No Perjudicial) for the years 2015 and 2017, which, although establishing safeguards for those species, do not prevent their extraction or marketing domestically. Consequently, the Court states that decision AJDIP/290-2017 is an administrative act consistent with Ley de Conservación de Vida Silvestre, Ley de Pesca, and the case law (jurisprudencia) of the Sala Constitucional. It adds that it has not been demonstrated that the protection provided by SINAC is better than that provided by INCOPESCA. Finally, the Court rejects the request concerning the adoption of necessary and appropriate measures to restrict the capture, retention, marketing, and landing of hammerhead sharks at Costa Rica’s fishing and commercial ports because it was not proven that effective actions were not being taken to protect those species.

The request that MINAE be ordered to appoint a sufficient and necessary number of wildlife inspectors (inspectores de vida silvestre) to work on management, oversight, and protection activities associated with the hammerhead shark must also be denied, because it has not been reasonably proven that appointing those inspectors would improve compliance with public duties. The Court likewise rejects the request that INCOPESCA be ordered to refrain from adopting or carrying out any conduct that could harm the hammerhead shark’s present and future legal status (situación jurídica)—as endangered wildlife or an endangered wild animal—because it was not demonstrated that this entity had violated the legal system or, through its acts or omissions, harmed the conservation of the species.

XX.Reference will next be made to the regulations applicable to the case, with advance notice that any emphasis indicated has been added. The Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre), number 7317 (hereinafter LCVS), amended by Law 9106 of 20 de diciembre de 2012, provides in relevant part in Article 1: “The purpose of this law is to establish regulations governing wildlife (vida silvestre). Wildlife consists of all organisms that live under natural conditions, whether temporarily or permanently, within the national territory, including both the mainland and island territories, the territorial sea, inland waters, the exclusive economic zone, and jurisdictional waters, and that do not require human care for their survival. Exotic organisms declared to be wild by their country of origin, as well as organisms cultivated or bred and born in captivity from wild specimens, and their parts, products, and derivatives, are considered wildlife and are regulated by law.

Wildlife may be subject to private appropriation and trade only in accordance with the provisions contained in public treaties, international conventions, this law, and its regulations. […] This law shall not apply to species of fishing or aquaculture interest, the specific regulation of which is established in Law N° 7384, of 16 de marzo de 1994, and Law N°. 8436, of 1 de marzo de 2005, and for which INCOPESCA has jurisdiction as the implementing entity; likewise, it shall not apply to forest species, nurseries, reforestation processes, forest management and conservation, or agroforestry systems, the specific regulation of which is established in the Ley Forestal, N° 7575, of 13 de febrero de 1996, and its amendments. […]” The foregoing is supplemented by the provisions of section 2 thereof, which defines: “[…] Wild fauna (fauna silvestre): wild fauna consists of resident or migratory vertebrate and invertebrate animals that live under natural conditions, or that have been removed from their natural environments or reproduced ex situ for any purpose within the national territory, whether mainland or island territory, in the territorial sea, inland waters, the exclusive economic zone, or jurisdictional waters, and that do not require human care for their survival; as well as exotic vertebrate and invertebrate animals declared to be wild by their country of origin; it also includes animals bred and born in captivity from wild specimens.

The taxonomic classification of species shall be established in the regulations to this law. […]” It may readily be inferred from these statutory provisions that, because the hammerhead shark is a species that lives under natural conditions and does not require human care for its survival, it satisfies the elements by which wildlife is defined. The article itself does not rule out the possibility that wildlife may be subject to private appropriation, provided that all requirements and rules established by the legal system are met. In other words, pursuant to the cited Article 1, the law itself categorizes the hammerhead shark as wildlife; and, following the reasoning developed in this decision, it must be noted that no institution or person may dispose of these creatures unless the regulatory, statutory, and suprastatutory requirements protecting and regulating them have been met. The exception established in that provision does not apply to the species Sphyrna because, as already established in this judgment, the administrative act (acto administrativo) declaring it to be of fishing interest was annulled; moreover, it was determined that, under the terms in which it was issued, that expression of administrative intent does not satisfy the minimum statutory guidelines or requirements necessary to conclude that INCOPESCA made a declaration of fishing interest for the domestic trade of hammerhead sharks.

As previously stated, to do so would be to give the administrative act a scope and purpose that it does not possess. Consequently, it does not fall within the exception stipulated in Article 1 of the LCVS, and those regulations must therefore be applied to the case under consideration. Section 3 of that body of law, for its part, declares wild fauna to be in the public domain (dominio público) and establishes that it forms part of the national heritage. Regarding the provisions of that section, this Chamber has held (see judgment number 1327-F-S1-2016 at 15 hours on 7 de diciembre de 2016) that, even though the concept of the public domain has traditionally been developed with respect to real property, nothing prevents its application to property of another nature, such as the Nation’s flora and fauna. This is so provided that the property has been dedicated to public use by a statutory provision, as is the case with section 3 of the LCVS, which places wild fauna within the public domain.

Accordingly, this Chamber considers such fauna to be things belonging to no one, outside private commerce, and at the service of the community. Consequently, they do not belong to the State either; rather, the State’s role is to administer and safeguard them because their essence lies in their public purpose. This moves beyond an anthropocentric view of nature toward a more evolved stage based on an ecocentric, biocentric, or geocentric approach. Consistent with this position, reference is made to the provisions of section 4 of the LCVS, which states: “The production, management, extraction, commercialization, industrialization, and use of the genetic material of wild flora and fauna, and their parts, products, and by-products, are declared to be matters of public interest and part of the national heritage. / The Ministry of Environment and Energy shall be responsible for carrying out the activities indicated in the preceding paragraph; […]” This is supplemented by Article 6, which designates SINAC (an agency of MINAE) as the body with jurisdiction over wildlife planning, development, and control.

Article 18, for its part, establishes: “The State, through SINAC, shall regulate trade and trafficking in wildlife and its parts, products, and derivatives, provided that such parts, products, or derivatives are not related to wildlife genetic and biochemical resources, which shall be regulated by the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), N.º 7788. The export, import, and trafficking of any wildlife species included in SINAC’s lists as endangered or having reduced populations is prohibited, unless it comes from an authorized wildlife management site (sitio de manejo de vida silvestre). Imported organisms holding permits from their country of origin are excepted.” It is clear from this provision that there is an express statutory prohibition on trade generally in endangered animals. Chapter IX of the Law concerns the import, export, and transit of wild species included in Cites. In this regard, Article 71 declares SINAC to be the administrative authority before CITES.

Section 75 provides: “The import or export of fauna or flora included in Appendices I, II, and III of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora shall not be permitted when the scientific authority determines that such import or export is detrimental to national wild flora and fauna. Export permits shall be issued only for species included in Appendix II of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (Cites), provided that they are artificially propagated animals or plants or are intended for scientific or cultural purposes. […]” It is entirely clear from this provision that the export of fauna included in Appendix II of CITES is expressly prohibited unless the scientific authority determines that such export does not adversely affect national wild fauna. The Biodiversity Law, number 7788, which is also applicable to the case under consideration, provides in section 5: “Interpretive framework.

This legal framework shall serve as the framework for interpreting the remaining rules governing the subject matter of this law.” Section 7 defines biodiversity (biodiversidad) as: “The variability among living organisms from any source, whether found in terrestrial, aerial, marine, or aquatic ecosystems or in other ecological complexes. It includes diversity within each species, as well as among species and the ecosystems of which they form part.” In other words, the hammerhead shark is part of the country’s biodiversity and is therefore a rights-bearing subject that must be protected for its own sake, which entails obligations and responsibilities for the public administration to ensure the effective protection of nature. In this regard, the general principles underlying this law are set forth in section 9, among which particular emphasis must be placed on respect for life in all its forms, because all living beings have the right to life regardless of their current or potential economic value.

Article 11 emphasizes the criteria for applying those regulations, including the preventive criterion (criterio preventivo), under which it is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats to it is vitally important; and the precautionary criterion or in dubio pro-natura (criterio precautorio o indubio pro-natura), under which, when there is a danger or threat of serious or imminent harm to elements of biodiversity and the associated knowledge, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protective measures. The environmental public-interest criterion (criterio de interés público ambiental), for its part, means that the use of biodiversity elements must safeguard future generations’ development options, food security, ecosystem conservation, health protection, and improved quality of life.

In other words, when considering the status of the species Sphyrna, the judicial authority, in making its decision, may not lose sight of—and is required to conduct—an analysis aimed at anticipating and preventing the threat to or loss of this species and the implications thereof for the planet. Regarding endangered species, section 55 of the law states that the State must give priority to endangered species, taking into account: “1.- National lists, international red lists, and international conventions such as CITES on international trade in endangered species of wild fauna and flora. […]” Section 56 adds: “In situ species conservation (conservación de especies in situ). The following shall receive priority for in situ conservation: 1.- Species, populations, breeds, or varieties with reduced populations or that are endangered. […]” In situ conservation is defined by section 7.8 of that body of regulations as maintaining elements of biodiversity within natural ecosystems and habitats.

Finally, section 109 states: “The burden of proving the absence of unauthorized pollution, degradation, or adverse effects shall rest with the person seeking approval, permission, or access to biodiversity, or with the person accused of having caused environmental damage.” Executive Decree 40548-MINAE, which contains the Regulations to the Wildlife Conservation Law (Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre), provides in section 3 that wildlife management must be based on technical and scientific knowledge and on the application of the preventive and precautionary or in dubio pro-natura criteria. Article 4 defines: “[…] 16.

Threatened species or species with reduced populations (especies amenazadas o con poblaciones reducidas): A species or subspecies of wild fauna or flora, or its populations, that is likely to become an endangered species in the foreseeable future throughout all or part of its range if the factors causing its numerical decline or the degradation of its habitat continue to occur, or that is widely dispersed over broader ranges and is actually or potentially susceptible to decline and possible extinction. […] 19. Species facing or in danger of extinction (especie en vías o peligro de extinción): A species of wild fauna or flora whose populations have been reduced to a critical level or whose habitat has been reduced to such an extent that its long-term genetic viability is affected, and which has been included on the list officially adopted by MINAE or, by means of a decision based on technical criteria, on international red lists or in international conventions. […]”.

Likewise, provision 6 states: “Wildlife species facing or in danger of extinction and with reduced or threatened populations subject to a closed season (veda). For the purposes of Article 14 of the LCVS and these Regulations, wildlife species considered endangered, with reduced populations, or threatened are those included in the taxa that will be officially designated by administrative decision, which shall be reviewed by SINAC every four years. Likewise, SINAC, with the support of CONAVIS, shall establish the Protocol containing the mechanisms and procedures for reviewing the lists. / Individuals of those species found within the boundaries of the Costa Rican State and included in the appendices to CITES, CMS, and the IUCN Red List shall be considered part of these lists. Also included shall be those incorporated by SINAC-MINAE through an administrative decision based on technical criteria, which shall be published in the Official Gazette La Gaceta.”.

It is now pertinent to cite Executive Decree number 41056-MINAE of May 9, 2018, entitled Declaration of the Golfo Dulce Hammerhead Shark Sanctuary (Declaración de Santuario del Tiburón Martillo Golfo Dulce). Its recitals provided: “IV.-That the hammerhead shark (Sphyrna Lewini) is an apex predator in the ecosystem it inhabits and is vital to maintaining the structure and function of marine ecosystems. Sphyrna Lewini pups are born and spend the first years of their lives in wetlands, bays, estuaries, and river mouths. Upon reaching sexual maturity, they begin extensive migrations through ocean waters. In Costa Rica, the largest aggregations of this species are reported in Parque Nacional Isla del Coco. / V.-That Golfo Dulce is considered a nursery area for Sphyrna Lewini, of importance to the entire Eastern Tropical Pacific, and its abundance in this area is significantly greater than in other areas of the Costa Rican Pacific. / VI.-That its life cycle, involving movement between coastal habitats such as wetlands and ocean habitats, makes Sphyrna Lewini one of the species most affected by overfishing, pollution, and habitat degradation.

In Golfo Dulce, juveniles and pups of this species are particularly vulnerable to incidental catch (pesca incidental) by bottom longline. / VII.-That studies conducted have (sic) determined that the Eastern Tropical Pacific population has undergone significant declines and is one of the most threatened in the world; they further reported that, over the past 21 years, the abundance of Sphyrna Lewini at Isla del Coco has decreased by 45%. / VIII.-That, according to studies conducted by Zanella & López 2015 and López & Zanella 2015, Sphyrna Lewini is the most abundant and consistently present shark species throughout the year in the artisanal bottom-longline fishery of Golfo Dulce. In that area, catches are dominated by juveniles and pups (mean length 74.3±17.4cm). Moreover, its relative abundance in Golfo Dulce is significantly greater than in other areas of Costa Rica’s Pacific coast. / IX.-That Sphyrna Lewini is particularly vulnerable to fishing; it was demonstrated that its survival rate on bottom longlines in Golfo Dulce is less than 15%.

(López & Zanella 2015). / X.-That the Hammerhead Shark, Sphyrna Lewini, has been included on the IUCN (International Union for Conservation of Nature) Red List as a threatened, endangered species since 2008. Furthermore, in 2013, during the 16th Conference of the Parties to the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES), this species was added to Appendix II. Likewise, since 2014 it has been included in Appendix II to the Convention on Migratory Species (CMS). […]”. The vulnerability status of the Sphyrna species is readily apparent from this document. It is also relevant to cite decision R-SINAC-CONAC-092-2017, issued by SINAC on September 12, 2017, establishing the Official List of Endangered Species and Species with Reduced and Threatened Populations (Lista Oficial de Especies en peligro de extinción y con poblaciones reducidas y amenazadas), which does not include the hammerhead shark or any marine species.

It is important to note that, in the recitals, the IUCN Red List is used as the basis for the declaration and preparation of the list in question. Finally, it is therefore important to mention that Costa Rica’s Ministry of Environment and Energy (MINAE) is a member of the International Union for Conservation of Nature (UICN, or IUCN by its English initials), as indicated by the various cited bodies of law and as can also be seen on the organization’s own website, available at: https://www.iucn.org/es/nuestro-trabajo/regiones/mexico-central-america-and-caribbean/asociados-y-donantes/asociados-y-donantes (reviewed for these purposes on September 1, 2022). It contains the so-called Red List, which, as stated in provisions 55 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) and 4.19 and 6 of the Regulations to the Wildlife Conservation Law (Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre), must be taken into account as an input when declaring species endangered in the country.

Accordingly, because it is a component established by the legal system itself, it is unnecessary to introduce it into these proceedings as evidence to facilitate adjudication (prueba para mejor resolver), since it is a technical standard that is publicly available and can be found on the IUCN’s own website. This clarification is relevant because, at minute 46:06 of the preliminary hearing, the Case Management Judge referred to evidence submitted by the plaintiff, consisting of a lengthy text related to the Red List, which was not admitted because it had been submitted in English. Nevertheless, this case does not rely on that text, but rather on the Red List itself established by the IUCN. This organization indicates that the so-called Red List was created to show “where and what actions need to be taken to save the building blocks of nature from extinction. By providing a wealth of useful information on species, it allows biodiversity needs to be taken into account in decision-making processes. / The IUCN Red List is used to inform decisions made under Multilateral Environmental Agreements.

It is frequently used as a guide when reviewing the annexes to certain major international agreements, such as the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) and the Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals (CMS). / IUCN Red List data are used to calculate the Red List Index (RLI), one of the biodiversity indicators used by the Convention on Biological Diversity (CBD) to monitor progress toward achieving the targets set forth in the Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020. / The IUCN Red List also provides data for the indicators needed to measure progress toward achieving the United Nations Sustainable Development Goals (SDGs), particularly Goal 15. / IUCN Red List assessments of freshwater species have also contributed to the Ramsar Convention by identifying sites that are important for freshwater biodiversity. / The IUCN Red List contributes to the work of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services (IPBES) by strengthening the science-policy interface for biodiversity and ecosystem services in order to improve decision-making.”.

The foregoing may be consulted at https://www.iucnredlist.org/es/about/uses (reviewed on September 2, 2022). Upon checking the Red List specifically for the genus Sphyrna, it shows that the specimens Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran, and Sphyrna Zygaena, all three of which are present in Costa Rica, are included on that list and are categorized as animals whose populations are decreasing, with the status or category of “critically endangered,” one step away from extinction. Consulted on September 2, 2022. (https://www.iucnredlist.org/es/search/list?query=shyrna&searchType=species). Along these lines, it is relevant to cite decision number 2022022070 issued at 9:20 a.m. on September 23, 2022, by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in which it reiterates its criteria concerning the right to a healthy and ecologically balanced environment as a right recognized under the Constitution and international conventions.

This protection requires resources to be used rationally; accordingly, both the State and the public must act in accordance with the principles governing environmental matters. In this judgment, this High Court bases its reasoning on Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, issued by the Inter-American Court of Human Rights, which recognized the existence of an undeniable relationship between environmental protection and the realization of other human rights, insofar as environmental degradation and the adverse effects of climate change affect the effective enjoyment of human rights. Likewise, that opinion established that the right to a healthy environment, as an autonomous right, unlike other rights, protects components of the environment, such as forests, rivers, seas, and others, as legal interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence of risk to individual persons.

It entails protecting nature because of its importance to the other living organisms with which the planet is shared, which are themselves also deserving of protection. In this regard, the Court notes a trend toward recognizing legal personality and, consequently, rights for nature, not only in judicial decisions but even in constitutional legal systems. The Constitutional Court notes that the United Nations General Assembly, in A/RES/76/1-A/RES/76/300 of July 28, 2022, stated that the right to a healthy and ecologically balanced environment is a human right. This contributes substantially to its codification, resulting in its technical understanding as a “fundamental right.” It also strengthens the notion that environmental protection is an “autonomous” human right, that is, one that has value in and of itself, such that, on the one hand, it has its own conceptual existence, distinct from the environmental content that undoubtedly arises from the protection of other rights (such as life or health), and, on the other hand, the object of its protection transcends human beings because it shelters the various components of nature in order to preserve the existence of living organisms in general, regardless of their usefulness to human beings.

In comparative law (derecho comparado), the First Chamber of the Supreme Court of Justice of Mexico, in judgment (ejecutoria) number 54/2021 of 9 de febrero de 2022, stated, regarding the recognition of the right to live in a healthy environment (derecho a vivir en un ambiente sano) as a human right (paragraph 155), that this right also concerns the protection of nature for its intrinsic value (paragraph 157). In paragraph 165, that high Mexican court determines that the human right to the environment has two dimensions: the first, objective or ecological, which protects the environment as a fundamental legal interest (bien jurídico fundamental) in and of itself and concerns the defense and restoration of nature and its resources irrespective of their effects on human beings; and the second, subjective or anthropocentric, under which the protection of this right constitutes a guarantee for the realization and continued effectiveness of the other rights recognized in favor of the individual.

In addition to the foregoing, the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, in ruling number 2019-017397 at 12 hours 54 minutes on 11 de septiembre de 2019, also referred to the importance of the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental), indicating that it derives from the principle of progressive realization of human rights (principio de progresividad de los derechos humanos) and the principle of non-retroactivity of rules to the detriment of vested rights and consolidated legal situations (principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas), enshrined in Article 34 of the Constitution (Carta Magna). It concerns the non-regression or irreversibility of the benefits or protection attained. It stands as a substantive guarantee of rights (garantía sustantiva de los derechos), in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), by virtue of which the State is required not to adopt measures or policies, or enact legal rules, that, without reasonable and proportionate justification grounded in science and technology, worsen the level of protection of rights attained up to that point.

This principle does not entail absolute irreversibility, since all States experience domestic circumstances of an economic, political, or social nature, or circumstances caused by nature, that adversely affect the achievements attained up to that point and require the new level of protection to be reconsidered and lowered. In such cases, the Law of the Constitution (Derecho a la Constitución) and the principles under examination require any reduction in protection levels to be justified in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality (parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad). The constitutional court states that there is a relationship between the principle of reasonableness as a standard of constitutionality (principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad) and the right to the environment, since it requires that rules enacted on this subject be duly supported by technical and scientific studies.

Pursuant to the Environmental Legal Principles for Ecologically Sustainable Development (Principios Jurídicos Medioambientales para un Desarrollo Ecológicamente Sustentable), adopted at the XIX Edition of the Ibero-American Judicial Summit, 2018, and approved by the Corte Plena at Session number 28-2020 of 25 de mayo de 2020, Article XIX, it is important to emphasize that, when resolving disputes, the adjudicator cannot disregard the parameters established therein. In this regard, Principle 1 itself establishes the interdependence of species as the basis for protecting life in all its forms. Principle 6 states that nature shall be considered in all its dimensions, meaning that these include the environmental, natural, and ecological heritage (patrimonio ambiental, natural y ecológico) encompassed by nature, whose protection, conservation, restoration, and advancement are required. Likewise, Principle 32 establishes the principle of teleological or purposive interpretation (principio de interpretación teleológica o finalista), which requires broad and effective protection.

More significantly, Principle 38 provides that every State, public or private entity, and individual has an obligation to care for and promote the well-being of nature, regardless of its value to human beings, as well as to impose limitations on its use and exploitation. This is supplemented by Principle 39, concerning the right to nature and the rights of nature (derecho a la naturaleza y derechos de la naturaleza), which declares that every human being and other living beings have the right to the conservation, protection, and restoration of the health and integrity of ecosystems; it affirms that nature has an intrinsic right to exist, thrive, and evolve. Similarly, Principle 40 establishes the sustainability of natural resources (sostenibilidad de los recursos naturales) and the preservation of natural heritage (preservación del patrimonio natural). Principle 78 provides that environmental rules are intended to achieve the common good of all humanity.

This is linked to Principle 79, which establishes the environment as the common heritage of all inhabitants of the Earth (patrimonio común de todos los habitantes de la Tierra). All these principles are based on international environmental human-rights instruments (instrumentos internacionales de derechos humanos ambientales), classified by constitutional case law as having supra-constitutional status (supraconstitucionales) insofar as they confer broader rights than the Constitución Política itself. Together, they constitute a frame of reference for addressing and resolving environmental disputes such as the present one.

XXI.The grounds for appeal also allege the existence of evidence that, it is asserted, was improperly assessed. Regarding the Non-Detriment Findings (Dictámenes de Extracción No Perjudicial, DENP) for hammerhead sharks, prepared by the Non-Permanent Expert Commission associated with Costa Rica’s Council of Representatives of CITES Scientific Authorities (the latter known as CRACCITES), these consist of technical documents recognized by CITES as instruments on which States Parties base their decisions to export, not export, or impose conditions on the marketing of products or by-products of species included in CITES Appendix II (see images 162 and 168 of the application for precautionary measures). They are prepared periodically, and workshops and participatory activities involving all sectors connected with the subject under study are conducted for that purpose. Species of the genus Sphyrna are present in Costa Rican waters, and this proceeding includes the 2015, 2017, 2018, and 2020 DENP concerning them; these establish the status of the species, and each finding determines whether the international trade in hammerhead sharks is favorable or, conversely, unfavorable.

The 2015 DENP, appearing in the document concerning the precautionary measure beginning at image 83, states, insofar as relevant, that species of the family Sphyrnidae are distinguished from other sharks by the hammer-shaped structure of their heads. Sphyrna Lewini has distinctive characteristics, including a central indentation on the anterior margin of the head and two lateral indentations on each side, giving the head a “dented” appearance. Its mouth is broad and arched, and the posterior margin of its head is swept slightly backward. It has a large dorsal fin and smaller secondary dorsal and pelvic fins. Sphyrna mocarra is distinguished by its larger size, reaching a body length of 6 meters, and its head has a notch in the center. Sphyrna Zygaena is also large, reaching a maximum length of 5 meters, and its head is flattened with a smooth edge. The scientific authorities report in that finding that, despite these morphological characteristics, the three species of the genus Sphyrna have not been identified as such in fisheries statistics; consequently, there are no historical species-specific records, which complicates the proper recording of catches and uses by species.

Much of the information available on hammerhead sharks therefore includes combined data for all three species. (Image 94 of the application for precautionary measures). Regarding the principal fishing gear (artes de pesca) used to catch the species (image 114 of the same document), fishing is conducted primarily with longlines (palangre) by the medium-scale and advanced-scale fleets and with gillnets (redes de enmalle) by the artisanal fleet. Because females use bays and estuaries to give birth, newborns and juveniles are particularly susceptible to the effects of artisanal fishing. The finding states that during the period 2002-2014 Costa Rica exported almost 45 metric tons of shark meat, valued at more than $8.000.000,00, and that during the same period it exported 445 metric tons of fins, valued at more than $9.000.000,00. The value per kilogram of shark meat is estimated to range between $0.73 and $3.5, while the value of fins ranged between $3.74 and $97; these figures include the meat and fins of hammerhead sharks.

(Image 129). Ultimately, a negative finding was issued for the export of meat, fins, or other products from species of the genus Sphyrna in Costa Rica because, among many other reasons, evidence confirms a significant population decline due to commercial harvesting, demonstrating that fishing pressure is responsible for this occurrence. Another factor is the high commercial value of the fins. The scientific study states that the claim that hammerhead shark fishing is incidental is not supported by the scientific authorities—INCOPESCA departed from this criterion—because the locations, bait, and procedures used are suited to hammerhead shark habitat, evidencing an intent to catch them. The fact that catches of this type of animal constitute a fraction of 5% in comparison with other shark species does not demonstrate incidental catch (captura incidental), but rather their low abundance caused by overfishing (sobrepesca).

The 2017 DENP, appearing at image 162 of that same document, states in the section entitled Description of Fishing, Landing Data, and Monitoring (image 181) that hammerhead shark catches may be targeted or incidental; in some cases, longlines use a steel leader (reinal de acero) that prevents a shark from cutting the line when caught. It also shows that, among landings (descarga) by the artisanal fleet in the Térraba-Sierpe wetland during the period from 2013 to 2015, Sphyrna Lewini accounted for 25% of gillnet catches and 13.4% of total longline catches. In July, it represented 69% of the catch, while in August it represented 97%. The document states (image 182) that the average size of the individuals caught demonstrates that they were immature animals. Based on the volumes of shark landings by the national fleet during March and May of the years 2010 to 2015, a percentage increase in hammerhead shark landings relative to other shark species can be observed, including, notably, an increase in the number of newborn and juvenile hammerhead sharks.

(Image 186). The report further states (image 198) that hammerhead sharks represent 0.5% of Costa Rica’s total catch; accordingly, if it were recommended that their export not be permitted, the economic impact on fishers’ income would not be substantial. Their importance to the artisanal fishing sector is even lower, because fishing targeting juveniles occurs only in the community of Tárcoles during the spawning season. These data are relevant insofar as the environmental variable must be considered in close relation to the social and economic variables. The report identifies direct and indirect causes among the threats. The direct threats to the population identified in the report are the capture of newborns and juveniles, illegal fishing and marketing, and a lack of monitoring, control, and surveillance. The indirect threats include habitat destruction. It also states that the country has taken actions in accordance with recommendations in the 2015 DENP that have been implemented, such as creating a system for reviewing export applications; adopting shark-management measures; conducting biological fisheries sampling; using landing inspection forms; implementing a pilot onboard observer plan; requiring captains to complete record forms; installing beacons for satellite tracking of vessels; providing training on the measures being taken; and undertaking actions to comply with the National Plan of Action for the Management and Conservation of Sharks in Costa Rica.

(Images 200 and 201). The finding makes a series of recommendations, among which the following should be highlighted: establishing fishing-ground management strategies, particularly in Tárcoles, Térraba-Sierpe, and Golfo Dulce, because these areas have been identified as nursery areas for newborn and juvenile hammerhead sharks; coordination among institutions; efforts to secure funding and human resources to establish a sampling methodology; reactivating the Commission for the National Plan of Action for the Conservation and Management of Sharks; implementing the observer program; and encouraging the pursuit and implementation of measures to reduce the targeted and incidental catch of hammerhead shark species in all Costa Rican fisheries. It again issued a negative finding (images 204 and 205). The 2018-2019 DENP, appearing in the enforcement case-file folder, in the document dated 9 de julio de 2019, states in section 3 that, in Costa Rica, INCOPESCA had been conducting biological fisheries monitoring since julio de 2015 and through that time, for which biological fisheries sampling had been performed on landings by the medium-scale and advanced-scale fleets in the principal fishing communities of Cuajiniquil, Puntarenas, Quepos, and Golfito.

Sampling of the longline fleet was supplemented through the use of Landing Inspection Forms (Formularios de Inspección de Desembarques, FID), which were harmonized and standardized for OSPESCA member countries. This was fundamental to the preparation of the DENP for the genus Sphyrna in 2018. The technical report further states that the study data showed that 81.9% of the Sphyrna Lewini individuals caught had not reached the size at first sexual maturity (talla de primera madurez sexual). Section 4 of the document (image 19) identifies actions taken by Costa Rica to achieve improvements, including a pilot program for biological and fisheries sampling of sharks in Central America; integration of INCOPESCA’s marine fisheries statistics for the small-scale, medium-scale, and advanced-scale fleets; and establishment of a large-pelagic-species program at INCOPESCA. Ultimately, that Finding was also negative regarding the international trade in hammerhead sharks because it concluded that catches had been declining, yet a high percentage of the hammerhead sharks landed had not reached the size at first sexual maturity.

Furthermore, although the breeding areas and seasons had been identified, seasonal closures (vedas estacionales) had not been implemented to protect these species, except in Golfo Dulce. It further indicates that the Ecological Risk Assessment (Evaluación de Riesgo Ecológico) for hammerhead species found that these species, particularly Sphyrna Lewini, were at high risk, making it inappropriate to promote the export of this species. It adds, “the international trade in this resource is considered potentially detrimental to the survival of the species Sphyrna.” Among the recommendations made in the technical report is the exercise of greater oversight, but item 7 states: “INCOPESCA must inventory the hammerhead shark fins held in storage and monitor their marketing within Costa Rica.” In the 2020-2021 DENP report, introduced by this Chamber as evidence to aid adjudication (prueba para mejor resolver) and disclosed to the parties by order entered at 9 hours 16 minutes on 7 de septiembre de 2022, which is reported to be the most recent of its kind concerning species of the genus Sphyrna, relevant data are reported.

The determinations made in the previous report (2018) are reiterated, but the following matters of relevance to this case are added: “5. That the use of bottom lines (línea de fondo) has not been prohibited in the areas where juvenile and subadult hammerhead sharks have been found. / 6. That the IUCN Red List consists of the following 7 categories: Data Deficient, Least Concern, Near Threatened, Vulnerable, Endangered, Critically Endangered, Extinct. In the case of the hammerhead shark Sphyrna Lewini, this species has been classified in the Critically Endangered category, with only one category remaining before Extinct, and it is the only shark species landed nationally that has reached that category, which demonstrates the need to conserve the species by refraining from promoting its capture and marketing. / 7. That in view of all the foregoing, it is important not to promote landings or exports of this species.” It therefore issues a negative finding.

The document emphasizes that Costa Rica must implement the recommendations made in the previous DENP concerning monitoring programs, completion of forms, biological sampling, implementation of the onboard observer program, and approval of the National Action Program for the Conservation and Management of Hammerhead Sharks.

XXII.The foregoing documentary evidence (prueba documental) must be analyzed as a whole together with the remainder of the evidentiary record (elenco probatorio), particularly the testimony of José Miguel Carvajal and Carlos Mario Orrego. Mr. José Miguel Carvajal, an official with the INCOPESCA Research Department, a biologist by profession and a fisheries specialist, stated that he had worked on shark programs within the Shark Action Plan Commission. He explained that the negative findings (dictámenes negativos) issued in 2015 and 2017 mean that hammerhead sharks may not be exported. He stated that the Coast Guard conducts inspections on the high seas and that INCOPESCA officials at the various landing ports document all captured products. He explained that species of fishing interest (especies de interés pesquero) are those that fishers may capture for any reason, whether as targeted catch (captura dirigida) or incidental catch (captura incidental).

He clarified that incidental fishing (pesca incidental) is a catch that differs from the primary target, as other species become trapped in the various types of fishing gear (artes de pesca). He stated that all species are wildlife (vida silvestre), regardless of whether they are declared to be of fishing interest. He mentioned the following activities carried out by INCOPESCA and other institutions to control the hunting of hammerhead sharks: transshipment forms, Coast Guard inspections on the high seas, captains’ logs, and landing inspection forms, on which captains must list the different shark species caught. Once the landing has taken place, he said, the official records, together with the captain, whether the law was complied with. He also stated that, in longline fishing (pesca con palangre), there is no way to exclude hammerhead sharks from that fishery because they may be caught incidentally; he also said that Costa Rica has closed seasons (vedas), exclusion zones, and a sanctuary in Golfo Dulce.

Nevertheless, he stated that a negative finding for the export of hammerhead sharks creates difficulties in collecting information because the animals are not brought to port and illegal trade may occur. This happens because there is insufficient information to prepare the species’ biological fisheries documentation (documentación biológica pesquera). Although he stated that the Coast Guard is responsible for inspecting vessels on the high seas, he confirmed that there is no onboard observer program (programa de observadores a bordo), as it has never been possible to implement one because of its cost; consequently, there is no way to verify whether the information entered on the forms completed by the vessels is accurate. He asserted that they rely on what the captain reports. He further stated that the satellite system likewise cannot indicate whether sharks were caught, since it merely tracks the location of large vessels.

They therefore rely on the landing inspection forms completed by the inspector. He estimated that approximately 20 officials perform this work at some 15 landing ports and that there are more than 200 to 300 vessels in Costa Rica; however, because they do not all arrive in port at the same time, the inspectors have sufficient time to inspect them. He stated that there is a plan to improve data collection. He clarified that the onboard observer project does not mean that an INCOPESCA official must be present on every vessel, but rather on a percentage of vessels; it is not currently being implemented because of logistical problems involving officials, and it has likewise not been possible to install cameras on the vessels. The witness stated that even within the Golfo Dulce sanctuary, although fishing for hammerhead sharks is prohibited, they are sometimes incidentally “caught,” because fishing in general is not prohibited—only fishing for hammerhead sharks.

He clarified that, in such incidental fishing, the shark may reach the vessel alive or dead; if it is alive, the fisher is required to return it to the sea. As for witness Carlos Mario Orrego, an official of MINAE and SINAC assigned to the wildlife program and a representative to CITES, he stated that they are required to produce endangered-species lists (listas de peligro de extinción) every three years. The lists are dynamic; that is, a species may be added to the list but, if it recovers, may be removed because it is no longer endangered. He stated that hammerhead sharks cannot be exported because the DENP findings are negative. He stated that the Golfo Dulce sanctuary was created so that hammerhead sharks could reach sexual maturity and thereby preserve the species. Regarding resolution R-SINAC-CONAC-092-2017, which lists endangered species, he stated that preparation of the list of marine animals remained pending.

He added that, if it can be scientifically demonstrated that Sphyrna is critically threatened, the country may reclassify it and declare it endangered. In this regard, he stated that SINAC’s decisions are supported by technical criteria developed by various organizations, underscoring the importance of the Red List issued by the UICN, which he considered important because it establishes the status of flora and fauna worldwide. He even stated that the determinations made in the UICN Red List are binding on MINAE. For that reason, he said, they are working on the groups that remained pending, such as marine species, which were not included in the endangered-species list. He acknowledged that the UICN listed the hammerhead shark as critically endangered; he likewise acknowledged that the population stock has been affected by incidental fishing, habitat loss, and pollution, resulting in a population decline. He stated that the hammerhead shark is under intense fishing pressure, which is why all countries are concerned about conserving the species.

XXIII.Based on the aforementioned regulatory framework (marco normativo) and the evidence identified above, the Chamber finds that the vulnerable condition of the hammerhead shark has been demonstrated. Not only is it included on the UICN Red List as a critically endangered population, but the DENP reports examined, including the 2020 report, confirm a decline in the number of hammerhead sharks present in Costa Rican waters. In light of the circumstances documented in those findings and the witnesses’ testimony, it is clear that targeted and incidental fishing has harmed the species, with its conservation status becoming more precarious year after year. It is important to note that the temporary closed seasons and the prohibition within the Golfo Dulce sanctuary have not been sufficient to prevent the incidental fishing of this animal because, notwithstanding those prohibitions, a vessel may capture live hammerhead sharks, retain them, and claim that they reached the vessel dead, thereby avoiding the obligation to return them to the water.

As shown in the Findings, this has had devastating repercussions for the juvenile population of this species, impairing its replenishment. In all the Findings examined, the scientific authorities recommended implementing measures aimed at protecting the species because of the decline in the number of specimens present in Costa Rica, which fall victim to fishers who indiscriminately hunt newborn and juvenile specimens that have not reached sexual maturity. The evidence conclusively demonstrates to the Chamber that the population decline has brought the species nearly to the brink of extinction, as established by the Red List and adopted in the DENP 2020, which states that the hammerhead shark Sphyrna Lewini is in such a fragile condition that it has been categorized as critically endangered, only one step away from being classified as extinct. This is why experts have repeatedly recommended prohibiting the international trade in hammerhead sharks.

Although the existence of certain efforts by the State, INCOPESCA, and SINAC to obtain better traceability data (datos de trazabilidad) for this species is acknowledged, the fact remains that the recommendations set forth in the DENP findings are far from being fully implemented. It is therefore important to establish special protection for the three Sphyrna species present in Costa Rica. Accordingly, because CITES itself provides that Costa Rica may afford greater protection to species listed in Appendix II, as provided in Article II(2) and Article 14 of that Convention, and because Section 75 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre requires protection whenever harm to a wildlife population is demonstrated, this Chamber finds that these proceedings contain sufficient technical and scientific evidence to confirm that the hammerhead shark is in a critical and vulnerable condition.

This condition is confirmed not only by the DENP findings and the witnesses; Executive Decree 41056-MINAE itself, which declared the Golfo Dulce Sanctuary, refers to—and is partly grounded in—the precarious situation of the Sphyrna species, to such an extent that MINAE, as the authority responsible for wildlife protection, considers its safeguarding necessary. In line with this reasoning, pursuant to the preventive principle (principio preventivo), precautionary principle (principio precautorio), and in dubio pro natura principle (principio indubio pro natura), established in Section 11 of the Ley de Biodiversidad and Section 3 of the Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, and also pursuant to Sections 18 of the LCVS and 55 and 56 of the Ley de Biodiversidad, this Chamber must declare the three hammerhead shark species present in Costa Rica—Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran, and Shyrna Zygaena—to be endangered, in accordance with the referenced technical and scientific studies supporting this decision, and to be in the public domain (dominio público) pursuant to Sections 3 and 4 of the LCVS.

Accordingly, SINAC, INCOPESCA, and the State are ordered to issue the administrative acts (actos administrativos) necessary and indispensable to eradicate completely the removal of hammerhead sharks from national waters, prohibiting their capture even incidentally; the corresponding authorities must carry out the necessary enforcement actions in territorial waters, on land, and in ports to verify that no specimens of the Sphyrna species are removed. Consequently, this claim must be granted.

XXIV.In accordance with section 150.2 of the CPCA, it is essential to address the defenses raised by the party opposing the appellant, which, having prevailed, was unable to file an appeal in cassation (recurso de casación). The State alleged a lack of legal entitlement (falta de derecho), arguing that if Costa Rica promoted the inclusion of the hammerhead shark in Appendix II of CITES, it was because it considers it a wildlife species (especie silvestre) subject to some degree of threat and whose trade must therefore be protected and controlled, but whose fishing must not be prohibited. It asserted that efforts have been made to progressively comply with the recommendations of the DENP, which prohibit the export of the species, since quantifying its vulnerability is a difficult task because of its migratory nature. It identified a series of longstanding actions (2003, 2010 y 2012) that Costa Rica has undertaken to protect the hammerhead shark and stated that, since 2015, a pilot onboard-observer program has been implemented, together with beacons for satellite tracking.

Furthermore, it added that, pursuant to Article 2 of the Ley de Pesca y Acuicultura, the definition provided therein causes the hammerhead shark to be considered a marine fishery resource (recurso marino pesquero). The State’s representative maintains that ruling 2307-2015 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) ordered INCOPESCA to create the list of fishery species (especies pesqueras). Its argument is also based on the fact that hammerhead shark meat may be consumed nationally and that the export of fins is prohibited. Finally, regarding this Chamber’s decision 2005-2020, it states that the executive decree was annulled due to a lack of hearing (falta de audiencia), but that this does not affect the authority to issue the decision contained in administrative act (acto) AJDIP/290-2017.

XXV.With respect to those matters, as indicated throughout this judgment, it was established that the recommendations of the DENP have not been complied with. Even the witness José Miguel Carvajal, an INCOPESCA official, acknowledged that the onboard-observer program has not been implemented, and in his testimony he himself documented the weakness of the information collected from vessels, insofar as there is no way to verify the truthfulness of what the captain reports. The same is true of beacons for satellite tracking, which were shown to be useful for determining a vessel’s location, but from which it is impossible to ascertain whether or not a vessel hunts hammerhead sharks. Likewise, the testimony of this witness and the DENP 2017 corroborated the existence of illegal fishing (pesca ilegal) in Costa Rica. All of this shows that the State’s representative does not have a clear understanding of the actual situation of the Sphyrna species in the country, since even the fact that it is a migratory species does not exempt Costa Rica from carrying out the controls to which it has committed through international agreements, conducting research and studies first at the national level, then at the Central American regional level, and finally undertaking studies or workshops with the other international organizations responsible for collecting information, so that the global status of the hammerhead shark may thereby be determined.

Turning to another issue, the Court does not share the State’s assertion that Article 2 of the Ley de Pesca y Acuicultura designates the hammerhead shark as a marine resource, because that provision establishes that such a designation may be made only for species capable of being harvested sustainably; this is not the case with the hammerhead shark, as established in this judgment, since according to the IUCN Red List it is critically endangered and one step away from extinction. The Constitutional Chamber’s ruling does not state that INCOPESCA may dispense with the legal requirements necessary to determine whether a species is suitable for fishing; accordingly, as indicated in previous recitals (considerandos), this declaration of intent (manifestación de voluntad) must be made pursuant to sections 128 et seq. of the LGAP. Regarding the domestic consumption of shark meat, even if that assertion is true, it does not alter the fact that AJDIP/290-2017 lacks the proper statement of reasons (motivación) needed to support a declaration of fishery interest (declaración de interés pesquero) for domestic consumption, because that act was created to permit the export of hammerhead shark meat, even contrary to the provisions of the DENP 2015, 2017, 2018 y 2020, as may be gathered from its recitals.

Accordingly, this Chamber maintains its finding that the challenged act (acto impugnado) displays a connection with the executive decree annulled in this Chamber’s decision 2005-2020, as explained in previous recitals, and that the elements of the act are defective.

XXVI.INCOPESCA based its opposition on the same terms as the State; reference is therefore made to what has already been stated.

XXVII.SINAC alleged a lack of legal entitlement on the grounds that the hammerhead shark is a wild animal (animal de vida silvestre), but is not endangered; rather, it is a species with a reduced and threatened population. Consequently, moving it from Appendix II to Appendix I, which covers animals facing extinction, requires technical and legal studies justifying the change, and a procedure must be followed to submit the matter to the periodic CITES meeting. In SINAC’s view, section 40 of the Ley de Pesca y Acuicultura regulates the capture, retention, sale, and landing of sharks; therefore, before SINAC can manage the planning, control, and conservation of the Sphyrna species, INCOPESCA must first remove its designation as being of fishery interest. It asserted that R-SINAC-CONAC-092-2017 created the list of endangered species (especies en peligro de extinción) and that a new list must be awaited, but that through official letter (oficio) SINAC-CUSBSE-342-17 it opposed the inclusion of certain marine species as being of fishery interest in AJDP/290-2017. It also acknowledged that the Red List classifies Sphyrna as endangered.

XXVIII.For the reasons already stated throughout this decision, the arguments advanced by SINAC are rejected. As previously explained, CITES itself permits each country to afford greater protection to a species that it considers vulnerable and in need of such protection. In this regard, SINAC’s own witness, Mr. Carlos Mario Orrego, explained during his appearance that Costa Rica classifies the almendro as an endangered species, even though it is not included in Appendix I of CITES. This determination was made in view of the fact that this tree is used by macaws for their survival; for that reason, even though it is not considered a vulnerable species internationally, Costa Rica classified it as endangered, thereby completely prohibiting its sale. This Chamber considers that the same may apply to the hammerhead shark, which may be afforded greater protection if necessary, as has been fully demonstrated in these proceedings.

Regarding INCOPESCA’s declaration of fishery interest, reference is made to the foregoing, with emphasis on the fact that it is an irregular act (acto irregular) and therefore void. With respect to Article 40 of the Ley de Pesca y Acuicultura, it is reiterated that this provision cannot be interpreted as an unrestricted legal authorization to hunt and trade sharks. As explained supra, the provision itself requires compliance with minimum requirements before the different types of shark may be declared to be of fishery interest; that is, a duly reasoned act (acto debidamente motivado) setting forth that determination is required. This Chamber finds it striking that, although SINAC knew that Sphyrna had been declared endangered by the IUCN and is included in the Red List under that category, it not only failed to include any marine species in the list prepared under R-SINAC-CONAC-092-2017, but, as of the date this matter is being heard at the cassation stage (sede casacional), it had also failed to make the necessary efforts to create a list of endangered species that included marine species and, specifically, the hammerhead shark.

This is detrimental to the precautionary and preventive principles (principios precautorio y preventivo) established in the previously cited Ley de Biodiversidad when wildlife is being studied, particularly the principles of non-regression and environmental progressivity (principios de no regresión y de progresividad ambiental). On the contrary, SINAC acts in contravention of those principles, since its defense in these proceedings is essentially that, if INCOPESCA classified it as being of fishery interest, SINAC can do nothing. That position is inconsistent with environmental law (normativa ambiental), because SINAC and MINAE, pursuant to the Ley de Biodiversidad and the LCVS, are the entities charged with protecting and safeguarding the conservation of wildlife in Costa Rica. They therefore have an obligation and responsibility to respond in the manner prescribed by law and clearly set forth in this decision. Accordingly, this Chamber finds no justification for SINAC’s inaction with respect to a species such as Sphyrna, which is classified as being nearly extinct.

XXIX.The Cámara Nacional de la Industria Palangrera argued that CITES concerns the trade in wildlife species but contains no technical specifications regarding their harvesting. The primary consideration is that harvesting must not endanger the species; national fishing law must therefore be applied. A wildlife species may simultaneously be of fishery interest, and that classification also means that it receives greater protection from INCOPESCA, since INCOPESCA can thereby regulate the unavoidable capture of the species. It stated that the hammerhead shark is protected in the country because it is captured only as bycatch (captura incidental).

XXX.This Chamber does not agree with the arguments of the Cámara Nacional de la Industria Palangrera. According to the evidence submitted, particularly the testimonial evidence and the DENP, both targeted fishing (pesca dirigida) and bycatch occur. Indeed, the Santuario del Golfo Dulce was created to establish a closed season (veda) for hammerhead sharks at that location; however, because the hunting of other species is permitted, the species is still taken there as bycatch, even within the sanctuary. Furthermore, as repeatedly stated in this decision, the evidence presented before the Court confirms the particular lack of protection afforded to Sphyrna, which has caused a decline in its population because fishers catch juveniles that have not reached sexual maturity. Thus, the assertion that its designation as being of fishery interest affords it greater protection is unsupported by any evidence.

XXXI.The supporting companies (sociedades coadyuvantes) stated that the hammerhead shark is a wildlife species but is not endangered; they also assert that the actions undertaken by State institutions to protect it are genuine. In that regard, they contend that there is no clear indication that the challenged administrative act (acto administrativo) is unlawful.

XXXII.For the same reasons already stated, this Chamber does not agree with the assertions made by the supporting companies, since the unlawfulness of administrative act AJDIP/290-2017 has been amply established, as has the critical status of the Sphyrna species.

XXXIII.In light of the foregoing analysis, the evidence submitted to assist the Court in reaching its decision (prueba para mejor resolver) by the Cámara Nacional de Palangre shall be rejected. The appeal (recurso) filed by Walter Brenes Soto shall be partially granted. The Tribunal’s judgment shall be reversed, but only insofar as it fully sustained the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) and, on that basis, dismissed the complaint in its entirety. Consequently, ruling on the merits (fallando por el fondo), the defense of lack of legal entitlement raised by the parties shall be partially rejected. Act AJDIP/290-2017 of 13 de julio de 2017, issued by the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, shall be declared contrary to the legal system (ordenamiento jurídico), and its absolute nullity (nulidad absoluta) shall therefore be declared. The species Sphyrna shall be declared wildlife (vida silvestre), endangered (en peligro de extinción) under scientific and technical criteria, and, by operation of law, part of the public domain (dominio público).

The Sistema Nacional de Áreas de Conservación shall be ordered to add Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran and Shyrna Zygaena to the list of endangered species, given the current conditions established by science and technical expertise. SINAC, INCOPESCA and the State shall be ordered to adopt all necessary and appropriate measures to eradicate the capture, retention, commercialization, and landing of the aforementioned species. In all other respects, the Tribunal’s judgment shall remain undisturbed.

POR TANTO

The evidence submitted to assist the Court in reaching its decision is rejected. The appeal filed by Walter Brenes Soto is partially granted. The Tribunal’s judgment is reversed, but only insofar as it fully sustained the defense of lack of legal entitlement and, on that basis, dismissed the complaint in its entirety. Consequently, ruling on the merits, the defense of lack of legal entitlement raised by the parties is partially rejected. Act AJDIP/290-2017 of 13 de julio de 2017, issued by the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, is declared contrary to the legal system, and its absolute nullity is therefore declared. The species Sphyrna is declared wildlife, endangered under scientific and technical criteria, and, by operation of law, part of the public domain. The Sistema Nacional de Áreas de Conservación is ordered to add the hammerhead shark species Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran and Shyrna Zygaena to the list of endangered species, given the current conditions established by science and technical expertise.

SINAC, INCOPESCA and the State are ordered to adopt all necessary and appropriate measures to eradicate the capture, retention, commercialization, and landing of the aforementioned species. In all other respects, the Tribunal’s judgment remains undisturbed.AMV Luis Guillermo Rivas Loaiciga Damaris Vargas Vásquez Ana Isabel Vargas Vargas Jessica Alejandra Jiménez Ramírez Germán Jesús Serrano García 1

EV Generación de Machote: D:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\MODELOS\S1SENT005.dpj Res. 000912-F-S1-2023 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta y cuatro minutos del veintiuno de junio de dos mil veintitres .

Proceso de conocimiento establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por WALTER BRENES SOTO, quien se representa a sí mismo; contra el INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUICULTURA, el ESTADO y el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN. Participan como coadyuvantes pasivos: la Asociación Cámara Nacional de la Industria Palangrera representada por Marco Seas Sosa, Inversiones Cruz S.A., y Samlley Development S.A., ambas representadas por José Enrique Cruz Zeledón. Figuran como apoderados especiales judiciales, por INCOPESCA el licenciado Heiner Méndez Barrientos; por el SINAC la abogada Maureen Solís Retana; por la Asociación la letrada María José Peralta Salas; y, las dos sociedades anónimas, por el jurista Rafael Brooks McKenzie. Participa como procuradora Heilyn Sáenz Calderón.

Redacta la magistrada Vargas Vásquez; y,

CONSIDERANDO

I.El 7 de junio de 2018, el señor Walter Brenes Soto, presentó demanda contenciosa contra el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (en adelante INCOPESCA), el Estado y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (por sus siglas SINAC). Participan como coadyuvantes pasivos la Asociación Cámara Nacional de la Industria Palangrera (en lo sucesivo la Asociación), Inversiones Cruz S.A., y Samlley Development S.A., acción presentada con el fin de resguardar la fauna silvestre, en específico las tres especies de Tiburón Martillo presentes en Costa Rica. En lo medular indicó, el 30 de octubre de 1974, mediante Ley 5605, Costa Rica ratificó la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (conocida como CITES). El 14 de marzo de 2013, durante una de las denominadas Conferencia de las Partes (CoP) de CITES, el Tiburón Cachona o Martillo Común (especie Sphyrna Lewini), fue incluido bajo el Apéndice II de CITES, además de dos especies más de tiburón martillo por su gran parecido físico y dificultad de diferenciarlas del martillo común, concretamente el tiburón martillo gigante (especie Sphyrna Mokarran) y el tiburón martillo liso (especie Shyrna Zygaena).

Esta disposición entró en vigor el 14 de septiembre de 2014 para los Estados Parte de CITES. El 8 de septiembre de 2014, la Contraloría General de la República (CGR), mediante informe DFOE-AE-IF-09-2014, constató la importancia del monitoreo sistemático para la evaluación del estado de las especies en peligro de extinción. Ni el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), ni el SINAC, cuentan con programas específicos de desarrollo, control, conservación y protección para las especies CITES, con lo cual tampoco para las tres especies de tiburón martillo que hay en Costa Rica. El 20 de agosto de 2015, el Consejo de Representantes de Autoridades Científicas CITES de Costa Rica, emitió el Dictamen de Extracción No Perjudicial (DENP) para el Tiburón Común (Sphyrna Lewini) y las dos especies semejantes ya referidas. El 10 de agosto de 2016, mediante oficio SINAC-SE-CUS-362, como Autoridad Administrativa CITES solicitó al coordinador del Consejo, la aprobación para permitir la exportación de aleta de tiburón.

El 17 de marzo de 2017, la Comisión de Expertos No Permanente, asociada al Consejo, emitió el DENP para las especies de tiburón martillo presentes en Costa Rica y que están incluidas en el apéndice II de la CITES. Dijo, el tiburón martillo es Vida-Fauna-Silvestre, las tres especies de género Sphyrna están en peligro de extinción. Según datos de INCOPESCA, durante el año 2015 y 2016, se ha estado permitiendo la extracción de aletas de las tres especies de tiburón martillo. El 3 de julio de 2017, el Presidente Ejecutivo de INCOPESCA, emitió la resolución AJDIP/290-2017, en donde declaró de interés pesquero y comercial al tiburón cachona o martillo común, al tiburón gigante y al tiburón martillo liso. Resolución publicada en el Diario Oficial el 16 de agosto de 2017. El 12 de septiembre de 2017, el SINAC emitió el acto R-SINAC-CONAC-092-2017, relativo al Listado de Especies de Fauna Silvestre en peligro de extinción en Costa Rica, en la cual no se incluye a ninguna de las tres especies de tiburón martillo.

Agregó, no ha habido un pronunciamiento del Estado ni del SINAC, para declarar las tres especies de tiburón martillo como parte de la Vida Silvestre, tampoco lo reconocen como fauna o animal silvestre, no han hecho la declaratoria de especie en peligro de extinción. De esta manera, los codemandados no han adoptado medidas para restringir la captura, retención, comercialización ni descarga del Tiburón Martillo en los puertos pesqueros y comerciales de Costa Rica, no hay planificación, desarrollo, control ni conservación del tiburón martillo. Con base en esta relación de hechos y lo acordado en audiencia preliminar, en lo de interés peticionó se declare: 1- Disconforme, y, por ende, se anule la resolución AJDIP/290-2017 emitida por INCOPESCA el 13 de julio de 2017, en lo que se refiere y relaciona con la determinación de interés pesquero declarada sobre las poblaciones de tiburón martillo en sus tres especies. 2- Se ordene al SINAC, incorporar en el listado de especies de Fauna Silvestre en peligro de extinción a las poblaciones de tiburón martillo en sus tres especies. 3- Los codemandados establezcan al tiburón martillo en sus tres especies como vida silvestre - fauna silvestre – animal silvestre en peligro de extinción. 4- Se ordene a los codemandados la adopción de medidas necesarias y apropiadas para restringir la captura, retención, comercialización y descarga del tiburón martillo en sus tres especies en los puertos pesqueros y comerciales de Costa Rica. 5- El SINAC es el competente para ejercer la planificación, desarrollo, control y conservación del tiburón martillo en sus tres especies. 6- Debe el MINAE y el SINAC nombrar los suficientes y necesarios inspectores de vida silvestre para que trabajen en actividades de manejo, control y protección asociadas al tiburón martillo en sus tres especies. 7- Se ordene a INCOPESCA abstenerse de adoptar y ejecutar cualquier conducta que pueda lesionar la situación jurídica actual y futura -fauna o animal silvestre en peligro de extinción- del tiburón martillo en sus tres especies. 8- Las costas a cargo de los codemandados.

Estos contestaron de manera negativa la demandada y opusieron las siguientes excepciones: SINAC, falta de derecho; INCOPESCA, falta de legitimación activa y pasiva; y, el Estado, falta de derecho. El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Octava, en resolución número 38-2021 de las 8 horas del 13 de abril de 2021, rechazó las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva. Acogió la falta de derecho. Declaró sin lugar en todos sus extremos la demanda. Mantuvo la vigencia de la medida cautelar de la resolución oral número 180-2018-I de las 16 horas 15 minutos del 18 de mayo de 2018, del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo hasta que adquiera firmeza la resolución. Exoneró al actor del pago de las costas personales y procesales; y en cuanto a las coadyuvancias, omitió pronunciamiento sobre ese aspecto. Indicó, deben tomar nota los codemandados de lo indicado por el Tribunal en el último considerando. Inconforme el actor, presentó recurso de casación.

II.De previo. Conferida la audiencia respectiva, el apoderado de la Cámara Nacional de Palangre solicitó se admita como prueba para mejor resolver el documento denominado “Declaración sobre la liberación voluntaria del tiburón martillo por parte del sector pesquero palangrero costarricense para propiciar la pesca responsable”. El documento que aporta se trata del acto administrativo emitido por el INCOPESCA AJDIP/143-2020 del 10 de julio de 2020. Sobre el particular, se le indica, el numeral 145 del Código Procesal Contencioso Administrativo, dispone la posibilidad de aportar este tipo de prueba durante la tramitación del recurso de casación. Pero dicha facultad no es irrestricta, pues ese propio ordinal establece limitaciones o requisitos para que esta Cámara pueda entrar a valorar su admisión. En este sentido se torna necesario que quien la aporta: 1- jure que no la conocía con anterioridad; 2- se trate sobre hechos nuevos y; 3- posteriores al dictado de la sentencia recurrida.

En el presente caso, no se cumple con ninguno de los tres requisitos; véase que no existe la juramentación sobre que no conocía el documento en cuestión, pues solo indica que tuvo acceso a ella en esta etapa procesal, esto aún y cuando el documento en cuestión trata de una declaración libre del sector palangrero costarricense, al cual representa la Cámara gestionante. Tampoco se trata de un hecho nuevo y ocurrido con posterioridad a la sentencia que se impugna, pues el fallo referido data del 13 de abril de 2021, mientras que el acuerdo tiene fecha del 10 de julio de 2020, casi un año antes. Así las cosas, se rechazará la prueba aportada.

Casación por razones procesales

III.De este tipo aduce los siguientes dos motivos. Primero, acusa falta de determinación clara y precisa de los hechos acreditados en sentencia, en el tanto el Tribunal nunca tuvo por demostrado o indemostrado si el tiburón martillo es un animal de vida silvestre en peligro de extinción. Por ello no se cumple con lo dispuesto en el ordinal 61.2 del Código Procesal Civil (CPC), de aplicación supletoria por así permitirlo el ordinal 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). Aquél establece la obligación de que la sentencia resuelva sobre todos y cada uno de los puntos que hayan sido sometidos a debate, sin que se pueda conceder más de lo pedido ni comprender otras cuestiones que las debatidas; debiendo en la parte considerativa establecer de manera clara, precisa y ordenada cronológicamente los hechos probados y no probados. En el fallo cuestionado, solo se menciona que el tiburón martillo se encuentra en el listado de especies con población reducida por pertenecer al Anexo II de la CITES, punto que nunca fue controvertido en el proceso. Durante todo el debate, se ha expuesto sobre la vulnerabilidad de la especie y que esta se encuentra en peligro de extinción, pero el Tribunal omite pronunciamiento al respecto.

IV.De la redacción del reparo, se evidencia que lo alegado es el vicio de incongruencia, por lo cual será analizado desde esta perspectiva. La incongruencia puede presentarse cuando se omite pronunciamiento sobre algún extremo sometido a debate (infra petita), se otorga más de lo rogado (ultra petita), lo resuelto no guarda correspondencia con lo peticionado (extra petita), o bien, por contener disposiciones contradictorias. Para que esta figura proceda, la disonancia explicada, debe darse en la parte dispositiva del fallo, pues con base en el defecto de la incongruencia, no se puede pretender discutir las consideraciones que haya tenido el Tribunal, para tomar su decisión. El artículo 137 inciso 2) del CPCA establece, que las causales de orden procesal solo pueden alegarse por la parte a quien haya perjudicado la inobservancia de la norma procesal; además dispone, la necesidad de haber gestionado ante el órgano jurisdiccional pertinente la rectificación del vicio, en los casos en que sea posible.

Lo anterior debe entenderse, en el sentido de que quien la alega, está en la obligación de explicar en qué consiste el perjuicio con dicha inobservancia. En el caso de estudio, efectivamente el actor en su demanda -pretensiones 2 y 3- solicitó se establezca e incorpore al tiburón martillo como población en peligro de extinción. Sin embargo, también es cierto, en la parte dispositiva del fallo impugnado, se declaró sin lugar la acción en todos sus extremos, con lo cual el Tribunal sí se pronunció sobre tales puntos. Es decir, se rechazó la solicitud hecha por el accionante en su petitoria, con lo cual debe entender denegada la pretensión sobre la declaratoria de vida silvestre y en peligro de extinción de la especie del tiburón martillo. No se puede hablar de incongruencia, cuando lo decidido por el Tribunal no es satisfactorio a los intereses de una de las partes. El rechazo total de la acción evidencia la decisión contundente por parte de los juzgadores en señalar que, en su criterio, el actor no lleva razón con lo pretendido. Así las cosas, su reparo deberá ser denegado.

V.En el segundo agravio el recurrente reclama falta de motivación, en el tanto la sentencia no desarrolla un razonamiento lógico y justificado que fundamente debidamente su decisión. Hace referencia, en primer lugar, a la resolución de las 9 horas 33 minutos del 26 de marzo de 2021. Señala, una vez celebrado el juicio oral y público, solicitó la reapertura del debate por enterarse en ese momento que el SINAC había creado una lista de especies marino-costeras en peligro de extinción, en donde se incluyó las tres especies del tiburón martillo. Dicho documento se convirtió en una prueba necesaria para resolver el asunto, sin embargo, el juez ponente decidió rechazarla sin ahondar en análisis. Aún y cuando se trate de una facultad del juez, esto no implica que esté exento de motivar su criterio, debe explicar por qué así lo consideró. En segundo lugar, dice, en resolución de las 10 horas 43 minutos del 6 de abril de 2021, el Tribunal decidió hacer una reapertura a juicio para analizar la sentencia 2005-F-S1-2020 de las 10 horas 30 minutos del 18 de junio de 2020 emitida por la Sala Primera, en relación con la pretensión quinta de la demanda.

Resolvió, que dicho fallo, era inocuo para determinar la validez o invalidez del acto AJDIP/290-2017, sin que hiciera referencia a las implicaciones relacionadas con la pretensión quinta. Tercero, agrega, no hubo motivación respecto de la pretensión tercera, en el tanto no declaró al tiburón martillo animal de vida silvestre en peligro de extinción. En este sentido el Tribunal ignora por completo referirse a dicha condición.

VI.De la redacción de la primera inconformidad planteada se extrae que, además de la falta de motivación alegada, invoca un desconcierto por denegación de prueba admisible. Sobre esta figura en procesos contenciosos administrativos, ha dicho esta Cámara (consúltese resolución número 2047-F-S1-2020 de las 16 horas del 30 de junio de 2020), que tal situación es plausible de ser un vicio del fallo, cuando dicha inadmisión genere indefensión a la parte. Lo anterior implica, el recurrente debe justificar la incidencia directa que el medio probatorio tiene sobre el marco fáctico que sustentó una aplicación normativa perjudicial a sus intereses. A estos argumentos ha de agregarse que el artículo 137 inciso 2) del CPCA, establece que cuando se alegue una violación de índole procesal, se hace necesario que la parte que considera vulnerado su derecho haya gestionado ante el órgano jurisdiccional correspondiente la rectificación del vicio, cuando este sea posible.

En el caso de estudio, revisado el expediente, se evidencia documento del 19 de marzo de 2021, en donde el actor solicitó la aplicación del supuesto establecido en el numeral 110 ídem, con el fin de que el Tribunal recibiera y ampliara las pruebas incorporadas, por considerarlas absolutamente necesarias para el dictado de la sentencia. En virtud de ello, el Tribunal mediante resolución de las 9 horas 33 minutos del 26 de marzo de 2021, rechazó la gestión por considerar que tanto reabrir el debate como admitir prueba para mejor resolver, es una facultad del juzgador aplicable cuando a su criterio son necesarios, “situación que en el presente caso no se da”. Esta decisión no fue recurrida por la parte actora, con lo cual, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral referido, el momento procesal para hacer el respectivo reclamo precluyó, con lo cual carece la Sala de competencia para conocerlo.

VII.Sobre el segundo punto planteado, en considerando XV del fallo cuestionado, el Tribunal señaló que lo resuelto por la Sala Primera en resolución 2005-2020 carecía de relevancia para la resolución de este asunto, en virtud de que la asignación de la competencia para determinar la lista de especies pesqueras no proviene de una norma reglamentaria, sino está subordinada a la Ley de Conservación de Vida Silvestre. Aún y cuando esta motivación podría considerarse lacónica, explica las razones por las cuales el Tribunal rechaza la aplicación del fallo referido de esta Cámara, con lo cual no se puede afirmar haya una carencia de fundamento.

VIII.En la tercera línea de su argumentación, esta no puede entenderse como un agravio que se baste a sí mismo, en el tanto, afirmar que no se haya tenido por probado algo, no es sinónimo de una falta de motivación. Conforme a lo expuesto el reparo en su totalidad deberá ser denegado.

Casación por razones sustantivas

IX.De este tipo aduce los siguientes tres motivos. Primero, afirma existe una contradicción entre el cuadro fáctico y la prueba aportada. Se refiere al segundo hecho tenido por probado y al segundo no probado. Aquel dice que el Estado ha realizado actividades de protección; el segundo, que no se acredita inexistencia de acciones efectivas de protección. No entendió el Tribunal, la demanda ambiental presentada, refiere que los codemandados no han realizado las acciones pertinentes conforme lo establece el principio precautorio y el artículo 109 de la Ley de Biodiversidad, para la protección del tiburón martillo, ergo, la existencia de medidas no es suficiente para la protección de la especie. El reconocimiento por parte del Tribunal sobre la existencia de vedas como medida preventiva, contraviene los DENP, en donde se señala la existencia de la extracción del tiburón martillo e incluso hace recomendaciones para evitarla.

Dicho documento en el punto 2, página 17, indica que aún y cuando se han ubicado zonas y épocas de reproducción, no se ha implementado vedas estacionales para proteger la especie, esto a excepción de ciertas áreas del Golfo Dulce. En el punto 5, página 18, recomienda a INCOPESCA declarar vedas para su protección, incluyendo el no uso de líneas de fondo, por ser estas muy efectivas para la pesca de martillos jóvenes y preadultos. En todo caso agrega, las codemandas no demostraron la existencia de vedas estacionales; incluso, reconocieron que no se ha implementado los observadores a bordo de los barcos pesqueros, situación clave para la protección del tiburón. También dijeron los juzgadores, que otra medida para la protección del tiburón martillo es la creación de zonas de exclusión para la pesca, y hace referencia al Santuario del Golfo Dulce, el cual presenta el problema de que ahí, no está del todo excluida dicha actividad, de forma tal que el tiburón martillo es atrapado cuando se pescan otro tipo de animales.

Esto quedó demostrado con el testimonio de José Miguel Carvajal, quien dijo que, a pesar de no estar permitida la pesca directa del tiburón martillo dentro de la zona del Santuario, sí se permite la de otras especies, por lo cual, sí se da la pesca incidental de esta especie en la zona de protección, lo que hace la medida ineficaz. Ahora bien, en el hecho no probado número 2, dijo el Tribunal, no hay inexistencia de acciones efectivas para la preservación del tiburón martillo. Pierden de vista los juzgadores, que la demanda va dirigida a acusar omisiones de parte de las instituciones vinculadas a la protección, mitigación, a restringir la captura, retención y comercialización de este animal, tan es así, que ni siquiera se cuenta con estudios poblacionales de su especie y no hay un control ni registro adecuado sobre sus capturas. Así, conforme a la inversión en la carga de la prueba en materia ambiental, regulada en el artículo 109 de la Ley de Biodiversidad, correspondía a los codemandados acreditar las acciones tomadas para la protección efectiva.

Se ha demostrado en este proceso con el documento DENP 2018, que la caza de esta especie se ha reducido en virtud de que la población ha mermado, debido al aumento descontrolado de su pesca, pero no por una protección efectiva nacida de acciones estatales. Insiste, los DENP de los años 2015, 2017 y 2018, han realizado recomendaciones a INCOPESCA en conjunto con las demás instituciones, ninguna de las cuales se ha ejecutado. Sobre el hecho no probado primero, señala, para el Tribunal el nombramiento de más inspectores de pesca no implica un mejoramiento de la conservación de las especies del tiburón martillo. Sin embargo, los DENP, que son dictámenes de carácter técnico refieren la necesidad de una mayor protección. El DENP del 2015, en su recomendación número 5 señala que INCOPESCA debe iniciar el programa de observadores a bordo de embarcaciones y también en los puertos de descarga para verificar los datos recopilados por los “FIADs”.

El del año 2017, en la recomendación 12 indica que INCOPESCA debe continuar con los esfuerzos para implementar el programa de observadores para cumplir con las regulaciones nacionales internacionales. El del año 2018, dice en la recomendación 3 que el Gobierno de Costa Rica debe continuar con los esfuerzos para implementar el programa observadores a bordo para recopilar información que contribuya a las evaluaciones pesqueras de los tiburones del género Sphyrna. De lo anterior se evidencia, que desde el año 2015 se ha venido recomendando el programa de observadores, con el fin de llevar un control y un cumplimiento de las regulaciones nacionales e internacionales y, en consecuencia, una mayor protección del tiburón martillo. Estos dictámenes, reitera, son de carácter técnico y científico, de allí, es contradictorio que el Tribunal no tenga por demostradas las falencias en las que han incurrido los demandados, ya que nunca se han implementado las recomendaciones.

Segundo, acusa indebida valoración y preterición probatoria. Señala, cuando se resuelve sobre materia ambiental, en aplicación del principio precautorio se da una inversión de la carga de la prueba, artículo 109 de la Ley de Biodiversidad. En este sentido, para el Tribunal no se demostró que la inclusión del tiburón martillo dentro de la lista de especies pesqueras implique una desprotección absoluta de la especie; así razonó: “la parte actora no hizo llegar al proceso a pesar que ostentaba la carga probatoria para fundamentar sus pretensiones […] prueba suficiente en el sentido que las políticas públicas o las prácticas administrativas del Estado y sus instituciones, desprotejan o ayuden a la pesca excesiva y contraria a la sostenibilidad de los ecosistemas, no teniéndose por probado de esa forma la violación de las normas comentadas en este considerando.”. Se ha impuesto la carga de la prueba al accionante sin considerar la naturaleza de lo debatido y las circunstancias del caso, es decir, los codemandados estaban en la obligación de demostrar la existencia de medidas administrativas y políticas públicas que efectivamente protejan al tiburón martillo.

La mera existencia formal no implica protección efectiva, esta debe extenderse al plano material, es decir, se torna necesario que las acciones realizadas por la Administración resulten suficientes y efectivas para la protección de la especie. Asimismo, agrega, en casos como el de estudio, se debe aplicar la premisa de que la cosa habla por sí misma: “res ipsa loquitur”; se utiliza para aquellos casos en los cuales no se puede probar cuál fue el hecho generador del daño, pero debido a las circunstancias en las que ha ocurrido, se infiere que ha sido producto de la negligencia o acción determinada de un sujeto. En este sentido, el acto AJDIP/290-2017 por sí mismo tiene como consecuencia lógica una desprotección de las especies Sphyrna, al legitimar la explotación comercial de una especie de vida silvestre en peligro de extinción. En esta línea de pensamiento, refiere, el Tribunal no tomó en cuenta la Lista Roja de la UICN, en donde se establece al tiburón martillo como una especie en peligro de extinción.

Alega, siguiendo esta práctica errada en el tratamiento de la prueba, no valoró el Tribunal de manera debida los DENP, los cuales son documentos técnicos elaborados por la Comisión de Expertos No Permanente, asociada al Consejo de Representantes de Autoridades Científicas de la Convención Sobre el Comercio Internacional de las Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre de Costa Rica (CRACCITES-Costa Rica), que en el caso de las tres especies de tiburón martillo de Costa Rica, están incluidas bajo el Apéndice II de CITES. Reitera lo ya dicho sobre los dictámenes de los años 2015, 2017 y 2018. Manifiesta, en estos documentos se insiste que no es posible la extracción del tiburón martillo para su comercio internacional debido a lo amenazada que está la especie. En estos documentos se determina la susceptibilidad comercial que tiene este animal, así como las deficiencias y falta de control de las autoridades para protegerlo.

Pero, el Tribunal no valoró de manera debida estos documentos, y no tomó en cuenta que tienen un contenido técnico, lo que lo llevaría a concluir la desprotección de la especie. Transcribe una parte de la página 66 del DENP 2015, de donde dice, se evidencia la delicada situación por falta de controles en las capturas del tiburón martillo. Asimismo, señala la escasez de insumos para que los inspectores de INCOPESCA u otros funcionarios realicen los trabajos regulatorios. No obstante, según los juzgadores, los codemandados protegen adecuadamente la especie por el solo hecho de crear zonas de exclusión, en las cuales como se indicó, se termina pescando tiburón martillo cuando se cazan otras especies. Tampoco es suficiente como lo dice el Tribunal, la revisión que se hace de las embarcaciones, pues la falta de inspectores produce que no sea una medida funcional para detectar la extracción de este animal.

Ninguna de estas disposiciones ha cercenado el decrecimiento en la especie (página 67), en donde se expone que ha habido una evidente reducción de efectivos poblacionales, en virtud de la presión pesquera, la cual es responsable de dicha reducción. El Estado ni siquiera ha tenido el cuidado de determinar la incidencia de esa pesca en la población total de tiburón martillo. En el DENP 2017, en página 37 del dictamen se indican las amenazas directas e indirectas a la población, por falta de monitoreo, control y vigilancia, además de falta de coordinación estratégica y priorización de estudios a nivel regional para la especie. También resalta la existencia de pesca y comercialización ilegal, desconocimiento del índice de explotación, captura de neonatos y juveniles en zonas de reclutamiento. Aun así, el Tribunal señala que el tiburón martillo tiene una debida protección. En ese documento se recomendó al SINAC como Servicio Nacional de Guardacostas, el deber de mejorar el control y vigilar las áreas marinas protegidas, así como las zonas costeras, todo con el fin de reducir la pesca ilegal, el deber de mejorar la recolección de prueba y la presentación de denuncias ante las instancias judiciales.

DENP 2018, en este se establece que la especie se encuentra en riesgo ecológico alto, por lo que deben tenerse los cuidados especiales en su explotación y protección. El Tribunal desconoce la condición crítica que se le da a la especie en este informe, con lo cual es contradictorio mantener un acto administrativo que la declara de interés pesquero y comercial. Agrega, indebida valoración del testigo José Miguel Carvajal: Este evidenció las deficiencias en las que ha incurrido el INCOPESCA para ejercer un control sobre las especies de tiburón martillo. Informó que en las embarcaciones no hay observadores, aún y cuando existe una recomendación del DENP del 2015, además, indicó que existe un plan piloto que no ha sido ejecutado, siendo un programa importante. También acreditó que no existía un registro de captura del tiburón martillo en los muelles, toda vez que los registros dependen de los propios pescadores, es decir, no hay fiscalización sobre la veracidad del contenido.

También dijo, que sí hay pesca del tiburón martillo en el Golfo Dulce, a pesar de ser esta una zona de protección especial, toda vez que, si bien está prohibida su pesca directa, igualmente se produce una pesca incidental sobre la especie. No obstante, el Tribunal de este testimonio no extrae la falta de protección. Sobre la indebida valoración del testigo Carlos Mario Orrego: Este afirmó que el tiburón martillo se encuentra en peligro de extinción, conforme la Lista Roja de UICN, vinculante para la elaboración de las listas de especies en dicha condición que realiza el SINAC. Asimismo, afirmó que para el año 2017 no se incluyeron en general especies marino-costeras, razón por la cual en un inicio el tiburón martillo no formaba parte de la lista. Es por ello, dijo el deponente, el SINAC se encuentra trabajando en una lista de especies marinas con poblaciones reducidas y en peligro de extinción que incluiría al tiburón martillo como especie en peligro crítico de extinción.

También dijo que la pesca de esta especie se debería limitar por la condición crítica en que se encuentra. Sin embargo, el Tribunal con todo y esta declaración del funcionario del SINAC, resolvió que no había necesidad de declarar al tiburón martillo en peligro de extinción. Tercero, en su criterio conforme a los conceptos establecidos en el artículo 1 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, el tiburón martillo entra dentro del concepto de vida silvestre, sin que sea posible calificarlo como de interés pesquero. Por otra parte, conforme los numerales 14 y 61 ídem, así como el canon 6 del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, de ellas se extrae la obligación que tiene el Estado de proteger las especies en condición de vulnerabilidad, situación en la que se encuentra el tiburón martillo. Agrega, hay una disonancia entre la resolución R-SINAC-CONAC-092-2017 en relación con el Listado de Especies de Fauna Silvestre en peligro de extinción en Costa Rica, ya que, no se incluyó al tiburón martillo en esa tabla, a pesar de ser reconocido internacionalmente como una especie en peligro de extinción en la Lista Roja de UICN.

Es en este punto donde el Tribunal yerra y se contradice en su argumento, pues primero afirma que el tiburón martillo es de interés pesquero, razón por la cual no puede ser vida silvestre, pero a continuación dice que en todo caso las especies de tiburón martillo pueden ser vida silvestre y al mismo tiempo declaradas de interés pesquero; contrariando toda la normativa citada y la prueba referida. En su sentencia, el Tribunal no desarrolla razones de por qué tiburón martillo no puede ser considerado vida silvestre en peligro de extinción, solo refiere que la especie Sphyrna es población reducida y amenazada. Señala el casacionista, no necesariamente por el hecho de que especie se encuentre en el apéndice II de CITES, significa que deba permitirse su comercialización, ya que CITES en el artículo 14 otorga la posibilidad de ejercer controles domésticos más fuertes. Así, si las tres especies de tiburón martillo se encuentran dentro de la Lista Roja de la UICN, del cual el MINAE es parte, en concordancia con el ordinal 6 del Reglamento referido, existe un deber del Estado y del SINAC en incluir a esas especies como en estado de peligro de extinción.

Indica, si bien es cierto que en el Apéndice II de CITES se encuentran aquellas especies que no están en peligro de extinción, debido a su comercialización pueden llegar a calificar como especies amenazadas. Lo anterior no justifica las omisiones de la Administración referidas con anterioridad, y debe otorgar una mayor protección a la especie. Agrega, el Departamento de Conservación y Uso Sostenible de la Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del SINAC, ha intentado imponer la mejor ciencia para aclarar este problema, así el 10 de diciembre de 2018, mediante oficio SINAC-SE-CISBSE-647, visible en la contestación a la demanda, que es una misiva dirigida a la Asesora Legal de la Secretaría Ejecutiva del SINAC, informe técnico ampliado sobre este proceso, en donde la Coordinadora de Vida Silvestre de ese Departamento y la Autoridad Administrativa CITES/SINAC, así como el asesor del Ministerio de Aguas y Mares, refirieron: “Basado en el contexto y revisión de la literatura científica anterior sobre el estatus poblacionales de tiburón martillo, especie migratoria del Pacífico Oriental, incluida en el Apéndice II de CITES, CMS, UICN, LCVS N 7317, RLCVS No 40548, Resolución SINAC-DE-092-2017 (Listado de especies de fauna silvestre con población reducida o amenazada) y su gran rol como depredador e indicador de la salud de los océanos realizado por funcionarios del MINAE/SINAC, recomienda que las tres especies de tiburón martillo (género Sphyrna), consideradas en este contencioso sean manejadas como vida silvestre y reguladas a través de la Ley de Conservación de Vida Silvestre No 7317 y su Reglamento No 40548”.

El 9 de julio de 2019, mediante oficio SINAC-SE-CUSBSE-303, la Jefe del Departamento remitió a la Directora Ejecutiva lo indicado en el inciso 1 del acuerdo número 46 de la Sesión Ordinaria número 08-2017 del CONAC y lo instruido en el oficio SINAC-CONAC-SA-321-2017, la lista de especies marino-costeras en peligro de extinción y amenazadas para que sea considerado en la CONAC, en donde se incluyen las tres especies de tiburón martillo. El acuerdo 8 de la Sesión Ordinaria del Consejo Nacional de Áreas de Conservación CONAC del 12 de enero de 2021, acordó declararlas en esa condición. Entonces, señala el casacionista, al permitirse la extracción sin control de las especies de tiburón bajo amenaza de extinción o poblaciones reducidas por parte de INCOPESCA, es evidente que no se han tomado las medidas apropiadas para mitigación, control, restauración y recuperación del tiburón martillo, especie en peligro crítico de extinción bajo los parámetros de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, lo contrario es una conculcación al principio de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como criterio preventivo y precautorio, artículos 11 y 109 de la Ley de Biodiversidad.

El Tribunal se ha apartado de toda esta normativa, e incluso se atreve a decir que la Ley de Pesca protege al tiburón martillo. En otro orden de ideas, dice, el voto 2307 de las 9 horas 05 minutos del 20 de febrero de 2015 emitido por la Sala Constitucional, señala expresamente que una especie puede ser especialmente protegida; sin embargo, el Tribunal omitió pronunciarse al respecto. También señala indebida aplicación de la Ley de Pesca y el interés pesquero declarado sobre el tiburón martillo; esto en el tanto, con esta normativa se regula la actividad pesquera, pero no se establece ninguna protección especial sobre las especies amenazadas, esa ley solo se puede aplicar sobre las especies marinas susceptibles de ser explotadas comercialmente y no sobre las que se encuentran en grado de vulnerabilidad. Mediante resolución administrativa AJDIP/290-2017, INCOPESCA declaró las tres especies de tiburón martillo de interés pesquero y comercial, por eso la pretensión principal es la nulidad de dicho acto, debido a su disconformidad con la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Ley de Biodiversidad y las Convenciones Internacionales referidas, así como los principios que rigen la materia ambiental.

El Tribunal considera de utilización la Ley de Pesca, y se basa en la sentencia de la Sala Constitucional citada, para justificar la legalidad del acuerdo, aplicando un criterio de competencia a favor del SINAC y no la condición crítica de las especies Sphyrna. Para los juzgadores, el acto en cuestión no vulnera ninguna Convención, porque no se regula la exportación ni introducción del tiburón martillo en el territorio nacional, porque CITES solo regula el comercio internacional y la internalización de los Estados Parte. Además, en criterio de los juzgadores, como el tiburón martillo fue declarado de interés pesquero o acuícola por INCOPESCA, esto lo excluye de la aplicación del artículo 1 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre. Se ha dejado de lado que este proceso gira en torno a que esa declaratoria es ilegal. Además, yerra al aplicar el ordinal 40 de la Ley de Pesca al caso concreto, pues esta norma se refiere a la explotación comercial del tiburón genérico, aun así, ese artículo indica que el Estado, debe determinar las especies de tiburón carentes de valor comercial, es decir, solo se puede aplicar a especies de tiburón susceptibles de explotación comercial y no de las que por su condición especial como el tiburón martillo se encuentra en estado de vulnerabilidad.

Finalmente, refiere la nulidad absoluta del acto AJDIP/290-2017 derivado del Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG. Señala que esta Sala emitió el voto número 2005-2020, en donde declaró la nulidad absoluta de ese decreto ejecutivo y de todos sus actos conexos. Esa norma le daba a INCOPESCA la competencia como autoridad científica ante el CITES y con base en este decreto emitió la resolución que se impugna. El acto que se reputa nulo tiene fundamento principal en la competencia que le otorgó dicho decreto y atendiendo a su condición de autoridad científica. Es así como crea la lista de especies pesqueras y acuícolas consideradas de interés comercial, de manera tal que incluye al tiburón martillo. Entonces, el fundamento jurídico del acto AJDIP/290-2017 es el decreto anulado, con lo cual lo convierte en un acto conexo al decreto anulado y, por lo tanto, también debe declararse nulo. Pero el Tribunal no consideró que estuvieran relacionados, simplemente la consideró inocua para la validez o invalidez del acto.

Pierde de vista el Tribunal que el fundamento del acto que se impugna es el decreto anulado y que la lista en donde se incluye al tiburón martillo se hace en condición de autoridad científica, competencia que no tiene. Así, existe un motivo de invalidez de un elemento material del acto, su contenido, según lo disponen los numerales 158 y 159 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) se produce su nulidad sobrevenida.

X.En atención a un razonamiento lógico jurídico, esta Cámara divide los agravios expuestos en tres temas, al estar íntimamente relacionados entre sí: Primero, la trascendencia e implicaciones que podría tener al caso el voto de esta Cámara 2005-2020, en relación con la validez del acto AJDIP/290-2017 del INCOPESCA. Segundo, relativo a la facultad del INCOPESCA para declarar de interés pesquero al tiburón martillo para su comercio nacional. Tercero, el análisis correspondiente a la condición del género animal Sphyrna en las tres especies presentes en Costa Rica: Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran y Shyrna Zygaena, como vida silvestre y animal en peligro de extinción.

XI.Relativo al primer punto, consideró el Tribunal, el hecho de que el Decreto Ejecutivo N° 40379-MINAE-MAG denominado “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES)”, haya sido anulado por sentencia firme, lo cual acaeció con el voto N° 2005-2020 de 18 de junio de 2020 a las 10:30 horas, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, dejándose sin efecto la designación del INCOPESCA como Autoridad Científica para los efectos de la CITES, es completamente inocua para la validez o invalidez del acto AJDIP/290-2017, porque la asignación de la competencia para determinar la lista de especies pesqueras, no proviene de una norma reglamentaria subordinada a la ley ordinaria, sino de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. En esa sentencia esta Sala dispuso “[…] la disconformidad con el Ordenamiento Jurídico del acto administrativo de alcance general, de contenido normativo, correspondiente al Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG denominado “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES)” del 28 de abril de 2016 y de todos los actos y actuaciones conexas. La nulidad dispuesta surtirá efectos erga omnes, salvo eventuales derechos adquiridos de buena fe y situaciones jurídicas consolidadas […]”.

XII.Previo a hacer el estudio correspondiente sobre el contenido del acto impugnado, con el fin de tener más claros los conocimientos y conceptos que se vinculan al caso de estudio, se torna relevante primero hacer referencia a la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), Ley 5605, de la cual Costa Rica es parte. Esta señala en una de sus consideraciones, el objetivo de reconocer “que la cooperación internacional es esencial para la protección de ciertas especies de fauna y flora silvestres contra su explotación excesiva mediante el comercio internacional”; y en concordancia con el artículo VII apartado 1, que establece: “Las disposiciones de los artículos II, IV y V no se aplican al tránsito o trasbordo de especímenes a través, o en el territorio de una Parte mientras los especímenes permanecen bajo control aduanal.”. De lo anterior, se extrae con claridad, CITES efectivamente regula el comercio internacional de especies.

Es así como el artículo I define que cuando en la Convención se hace referencia a “comercio”, este significa la “exportación, reexportación, importación e introducción procedente del mar”. Por otro lado, en lo que al caso interesa, ha de aclararse que la Convención establece tres apéndices mediante los cuales se categorizan las especies de flora y fauna, atendiendo a su grado de vulnerabilidad: I. las especies en peligro de extinción, II. las especies que puedan llegar a estar en ese riesgo si su comercio no es regulado y III. las especies que cualquiera de las naciones parte manifiesten sometidas a reglamentación interna para prevenir o restringir su explotación, para lo cual requiera la cooperación, de las otras partes, en el control de su comercio. En este sentido, respecto a lo que es discusión en esta litis, el artículo II de la Convención señala: “[…] 2º.- El Apéndice II incluirá: a) todas las especies que, si bien en la actualidad no se encuentran necesariamente en peligro de extinción, podrían llegar a esa situación a menos que el comercio en especímenes de dichas especies esté sujeto a una reglamentación estricta a fin de evitar utilización incompatible con su supervivencia; y / b) aquellas otras especies no afectadas por el comercio, que también deberán sujetarse a reglamentación a fin de permitir un eficaz control del comercio en las especies a que se refiere el subpárrafo (a) del presente párrafo. […] 4º.- Las Partes no permitirán el comercio en especímenes de especies incluidas en los Apéndices I, II, y III, excepto de acuerdo con las disposiciones de la presente Convención.”.

Vale acotar que la especie Sphyrnidae, que corresponde al tiburón martillo, en sus tres especímenes presentes en Costa Rica: Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran y Sphyrna Zygaena, se encuentran ubicadas en dicho apéndice II. El artículo IV de CITES establece la Reglamentación del Comercio de Especímenes de Especies Incluidas en el Apéndice II, en donde se disponen las reglas a seguir. En lo de interés ese precepto establece: “1. Todo comercio en especímenes de especies incluidas en el Apéndice II se realizará de conformidad con las disposiciones del presente artículo. / 2. La exportación de cualquier espécimen de una especie incluida en la Apéndice II requerirá la previa concesión y presentación de un permiso de exportación, el cual únicamente se concederá una vez satisfechos los siguientes requisitos: a) que una Autoridad Científica del Estado de exportación haya manifestado que esa exportación no perjudicará la supervivencia de esa especie; / b) que una Autoridad Administrativa el Estado de exportación haya verificado que el espécimen no fue obtenido en contravención de la legislación vigente en dicho Estado sobre la protección de su fauna y flora; y / c) que una Autoridad Administrativa del Estado de exportación haya verificado que todo espécimen vivo será acondicionado y trasportado de manera que se reduzca al mínimo el riesgo de heridas, deterioro en su salud o maltrato. […]”.

Así de los articulados transcritos, se evidencia que la Convención exige para poder comerciar con las especies establecidas en el Apéndice II, hacerlo conforme a las reglas que allí mismo se establecen; es decir, la Convención prohíbe expresamente comerciar especímenes que se encuentren en la lista de dicho apéndice, excepto que se sigan las reglas dispuestas en CITES para hacerlo. Por ello impone requisitos para ese comercio de especies, uno de los cuales (ineludible), radica en que una Autoridad Científica haya manifestado previamente que, la exportación de ese tipo de animales no perjudica la supervivencia de la especie. En el artículo XIV, la Convención establece el Efecto sobre la Legislación Nacional y Convenciones Internacionales, en ese sentido en lo de interés indica: “1. Las disposiciones de la presente Convención no afectarán en modo alguno el derecho de las Partes de adoptar: a) medidas internas más estrictas respecto de las condiciones de comercio, captura, posesión o transporte de especímenes de especies incluidas en los Apéndices I, II, y III o prohibirlos enteramente; o b) medidas internas que restrinjan o prohíban el comercio, la captura, las posesión o el transporte de especies no incluidas en los Apéndices I, II o III. […]”. Todos los destacados son propios.

XIII.Sobre el acto AJDIP/290-2017. Para resolver lo que corresponda, se hace indispensable establecer el contenido del acto impugnado. Esta Cámara no encontró el documento respectivo en el expediente judicial, pero es visible en el Diario Oficial, La Gaceta número 154 del 16 de agosto de 2017. Consiste en un acuerdo del INCOPESCA, denominado “Lista de especies de interés pesquero y acuícola, que se encuentren en los Apéndices I, II y III de la Convención CITES”. Ya el título del documento evidencia que se trata de la declaratoria de interés pesquero y comercial de acuerdo con los parámetros establecidos en CITES, es decir refiere, al comercio internacional de las especies que allí se enlistan. Dicho acto en lo substancial señala: “I.- Que el Poder Ejecutivo […] ejerciendo sus Potestades Reglamentarias, de Rectoría y su concomitante Prerrogativa de Modificación, procedió a emitir el Decreto Ejecutivo N°40379-MINAE-MAG […] reformando el artículo 1 del Decreto Ejecutivo N° 39489-MINAE, sobre la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES). / II.-Que mediante el Decreto Ejecutivo en referencia [40379-MINAE-MAG] considerativa anterior, el Poder Ejecutivo, en coordinación inter institucional entre las carteras ministeriales de Ambiente y Energía y Agricultura y Ganadería, formalmente procedieron a definir nuevas Autoridades Administrativas y Científicas CITES, en los términos que se indicarán, debiéndose por la imperatividad normativa de las normas transitorias que lo contienen, regular la actividad de la nueva Autoridad Administrativa que recaerá, como competencia material y funcional en el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y la nueva Autoridad Científica, designándose al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), en este caso, únicamente para especies pesqueras y acuícolas consideradas de interés comercial, tal y como lo establece el artículo 2 [del Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG]: "Desígnese al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) como la Autoridad Científica, de conformidad con la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (Convención CITES), ratificada mediante Ley N° 5605, el artículo 1 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, N° 7317, así como las Leyes N° 7384 y N° 8436, únicamente en relación con aquellas especies de interés pesquero y acuícola, que se encuentren en los Apéndices I, II y III de la Convención CITES.

El INCOPESCA deberá definir a lo interno de su organización, la dependencia o instancia competente que se encargará de ejercer las funciones de la Autoridad Científica..."; a su vez, definirá los canales de comunicación y los mecanismos de coordinación que se establecerán con la Autoridad Administrativa. / III.-De conformidad con el Transitorio III, de la normativa en cita, se estableció explícitamente por el Poder Ejecutivo: "Corresponderá al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura establecer mediante acuerdo ejecutivo, las funciones como nueva autoridad científica CITES-Costa Rica, la dependencia y/o persona que ostentará dicha designación y su plazo, la coordinación con la Autoridad Administrativa y otras instituciones públicas o de la academia, cuando lo considere necesario para la elaboración de sus recomendaciones y el listado de especies pesqueras y acuícolas consideradas de interés comercial, entre otras, dentro de los siguientes treinta días posteriores a la publicación del presente decreto.". / IV.-Que el INCOPESCA debe entonces avocarse a dar fiel y exacto cumplimiento al mandato del Poder Ejecutivo [establecido en el Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG] (Transitorio III) y para ello, determina la siguiente lista como Autoridad Científica Cites Costa Rica, por lo que la Junta Directiva, Por tanto, ACUERDA: / 1º-Aprobar la siguiente lista como Autoridad Científica Cites Costa Rica, únicamente en relación con aquellas especies de interés pesquero y acuícola, que se encuentren en los Apéndices I, II y III de la Convención CITES. [En esta lista se encuentran las tres especies de tiburón martillo presentes en Costa Rica: Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran y Sphyrna Zygaena]. / 2º-La Lista de Especies Pesqueras y Acuícolas de Interés Pesquero que antecede, no implica un "numerus clausus."; sino por el contrario, un "numerus apertus.", por cuanto dependiendo de la especie fáctico jurídico de que se trate, así podrán ingresar especies no contempladas originalmente o salir alguna de esta lista. / 3º-Para el caso de algunos mamíferos, tortugas y aves marinas, que no necesariamente son de interés pesquero, pero interactúan con otras especies de interés pesquero comercial, las gestiones para su conservación deben realizarse de manera conjunta entre el INCOPESCA y el MINAE. / 4º-Acuerdo Firme. / 5º-Rige a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta.”. Los destacados son propios.

XIV.Ahora bien, esta Cámara en resolución 2005-2020 de las 10 horas 30 minutos del 18 de junio de 2020, hizo referencia a la ratificación de Costa Rica -Ley 5605- y su adhesión a la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres CITES. En donde como ya se explicó supra, el país se comprometió a proteger:

• 1)las especies en peligro de extinción,
• 2)las especies que puedan llegar a estar en ese riesgo si su comercio no es regulado, y
• 3)las especies que cualquiera de las partes (en este caso Costa Rica) manifieste sometida a reglamentación interna para prevenir o restringir su explotación, para lo cual requiera la cooperación, de las otras partes, en el control de su comercio. Este fallo de la Sala hace un repaso por el contenido del Decreto Ejecutivo 39489-MINAE, con lo cual colige que este tiene una clara vocación normativa, en tanto desarrolla, complementa y dispone las condiciones indispensables para la ejecución de la ley que aprobó la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres CITES. Además, sus regulaciones también denotan su alcance general -y no interno- pues propenden a surtir efectos sobre cualquier sujeto que procurase importar, exportar o reexportar especies contenidas en los apéndices de la CITES, en tanto le exige la obtención de permisos o certificados a cargo de las dos autoridades: administrativa y científica. Además, vale mencionar, que el fallo de esta Cámara presta especial atención a que en ese Reglamento fueron designadas dentro de las autoridades científicas, entidades públicas y privadas con funciones técnicas en el otorgamiento de los permisos de importación, exportación y reexportación de las especies tuteladas por la Convención. Así las cosas, para esta Sala, el estatus de este decreto ejecutivo es coincidente con el de reglamento ejecutivo. Así, en virtud de que el Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG (impugnado en ese proceso) lo que hace es modificar su antecedente, es decir, el 39489-MINAE, comparte la naturaleza de este, aplicándose el principio de que lo accesorio sigue a lo principal. En resumen, dice el voto de la Sala, los Decretos 39489-MINAE y 40379-MINAE-MAG, tienen estatus de reglamentos ejecutivos. En virtud de lo anterior, consideró esta Cámara en su resolución, que la reforma dispuesta por el reglamento ejecutivo no. 40379-MINAE-MAG, para ser válida, debió cumplir con el trámite de audiencia dispuesto por el numeral 361 LGAP. Al no constatarse, su emisión adolece de un requisito sustancial que genera su invalidez. En virtud de ello, anuló la sentencia del Tribunal y dispuso la disconformidad con el ordenamiento jurídico del acto administrativo de alcance general, de contenido normativo correspondiente al Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG denominado “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES)” del 28 de abril de 2016 y de todos los actos y actuaciones conexas.

XV.Sobre los elementos del acto administrativo. En diversas ocasiones esta Cámara ha indicado, se concibe al acto como una declaración unilateral de voluntad, conocimiento o juicio efectuada por las Administraciones Públicas en el ejercicio de la función administrativa, el cual produce efectos jurídicos concretos o generales, de naturaleza normativa o no, de modo directo o indirecto, en uso de sus potestades. Se estima válido en el tanto sea acorde al ordenamiento jurídico (artículo 128 LGAP). Además, se exige, sea dictado por el órgano o ente competente y se cumplan todos los requisitos y trámites legales exigidos (numeral 129 ibidem). Se clasifican estos últimos en dos grupos: formales y materiales. Los primeros están dirigidos al ejercicio de la potestad que autoriza la conducta pública, consistentes en el procedimiento, la forma (manera cómo se exterioriza) y el sujeto (competencia). Por otra parte, los materiales están vinculados con el fin del acto y enmarcan la actividad que pretende realizar la Administración; lo constituyen el motivo, el contenido y el fin.

Ahora bien, respecto de su validez, resulta indispensable recalcar que el canon 166 de aquella ley, impone la procedencia de la nulidad absoluta cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos o bien cuando la imperfección de al menos uno impida la satisfacción del fin público. Ante tal situación, incluso, la Administración deberá anular de oficio el acto que contenga uno de estos vicios. El numeral 169 ibidem establece que, no se puede presumir legítimo un acto absolutamente nulo, ni tampoco es factible ordenar su ejecución. En este sentido sobre el régimen de nulidades de los actos administrativos el ordinal 158 de la LGAP establece: “1. La falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste. 2. Será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. […]”.

La invalidez puede manifestarse mediante dos tipos de nulidades, a saber: absoluta o relativa, según la gravedad de la violación cometida (mandato 165 de la LGAP). La absoluta se configura cuando falten totalmente uno o varios de los elementos constitutivos del acto, real o jurídicamente (canon 166 ibidem), mientras que la relativa, cuando sea imperfecto uno de esos elementos, salvo que dicho vicio impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta (numeral 167 de la referida Ley). Aunado a lo anterior, se agrega, el precepto 182 de la LGAP prescribe la ineludible obligación del juez de declarar, de oficio, la invalidez de un acto cuando se presente un vicio relacionado con el sujeto. Reza la norma indicada: “El juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o a la forma, casos en los cuales deberá hacerlo. / Para efectos de este artículo, el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia, de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público. / El juez podrá controlar de oficio la existencia de todos los extremos dichos en relación con el sujeto del acto, con la excepción contenida en el párrafo siguiente. / La incompetencia relativa no podrá ser declarada ni hecha valer de oficio.”.

De la lectura anterior se desprende del párrafo segundo, que entre los aspectos que comprenden la noción de sujeto para la aplicación de la norma, se encuentra la competencia y los requisitos necesarios para su ejercicio. Al respecto, la disposición 129 ya referida, indica que el acto “deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia”. Ahora bien, de los elementos materiales, al tenor del canon 133 de la LGAP, el motivo debe existir y ser legítimo. Se considera que tal elemento se encuentra ausente, cuando los hechos que se invocan como antecedentes y que vienen a justificar la emisión del acto son falsos, inciertos o inexistentes, lo que produce su nulidad absoluta. El contenido por su parte constituye el efecto del acto administrativo como resultado jurídico inmediato, en otras palabras, es lo que se declara, dispone, ordena, certifica o juzga; el cual queda delimitado por las personas, cosas o conductas a que se refiere.

Sobre dicho elemento, el artículo 132 de la LGAP establece lo siguiente: “1. El contenido deberá de ser lícito, posible, claro y preciso y abarca todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo, aunque no hayan sido debatidas por las partes interesadas. 2. Deberá ser, además, proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando ambos se hallen regulados. 3. Cuando el motivo no esté regulado el contenido deberá estarlo, aunque sea en forma imprecisa. 4. Su adaptación al fin se podrá lograr mediante la inserción discrecional de condiciones, términos y modos, siempre que, además de reunir las notas del contenido arriba indicadas, éstos últimos sean legalmente compatibles con la parte reglada del mismo”. Por último, el fin refleja el resultado objetivo que busca el acto administrativo, de tal suerte que, se encuentra determinado para su realización por el motivo y el contenido.

Sobre los diferentes aspectos indicados supra, se pueden consultar de esta Cámara las resoluciones números: 2356-F-S1-2020 de las 9 horas 05 minutos del 24 de septiembre de 2020; 1242-F-S1-2020 de las 13 horas 50 minutos del 31 de marzo de 2020; 1119-F-S1-2015 de las 9 horas 10 minutos del 18 de septiembre de 2015; 771-F-S1-2015 de las 10 horas 45 minutos del 9 de julio de 2015; y, 804-F-S1-2008 de las 9 horas 30 minutos del 4 de diciembre de 2008.

XVI.En el caso de estudio, en primer lugar, no se puede obviar que el acto AJDIP/290-2017 denominado Lista de especies de interés pesquero y acuícola, que se encuentren en los Apéndices I, II y III de la Convención CITES, tiene como fundamento la disposición comercial de estas especies conforme a dicha Convención. En otras palabras, según se vio, el INCOPESCA asume su rol como autoridad científica CITES (comercio internacional) para enlistar las especies de interés pesquero y comercial, conforme se lo otorgó el Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG (anulado por esta Sala). Así, en virtud de dicha potestad, incluyó a las tres especies de tiburón martillo presentes en Costa Rica Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran y Shyrna Zygaena y las declaró de interés pesquero y acuícola conforme a CITES. Es evidente que el acto administrativo cuestionado en este proceso es conexo al Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG, anulado por esta Sala; y que corre su misma suerte por orden del propio voto 2005-2020.

Ante este panorama, se evidencia que acto AJDIP/290-2017, padece dos vicios en sus elementos. El primero relativo al sujeto, pues el decreto anulado es el que le dio la competencia a INCOPESCA como autoridad científica de CITES, para poder llevar a cabo la lista que creó en el acto cuestionado; al perderla, no tiene INCOPESCA la facultad para determinar el interés comercial y pesquero sobre las especies en los anexos de CITES. En segundo lugar, se evidencia una falencia en el contenido del acto, en el tanto lo que declara, dispone y ordena no resulta posible ni lícito, ya que se torna imposible para INCOPESCA determinar cuáles especies incluidas en los apéndices CITES, pueden ser comercializadas internacionalmente. Así, al amparo de los numerales 129, 132, 165, 166 y 182 todos de la Ley General de la Administración Pública, se deberá declarar el acto AJDIP/290-2017 contrario al ordenamiento jurídico y por tanto nulo. En virtud de lo anterior, el reparo deberá acogerse.

XVII.Relativo al segundo tema abordado en el recurso, relacionado con la facultad del INCOPESCA para declarar al tiburón martillo como animal de interés pesquero y comercial, el Tribunal razonó, que el tratado CITES, no regula el comercio interno de las especies, ni prohíbe su caza o pesca. De tal manera que ese Convenio, no prohíbe un acto administrativo de alcance general como lo es el acto AJDIP/290-2017 del INCOPESCA, el cual se limita a declarar de interés pesquero a las tres especies de tiburón martillo (que al mismo tiempo están en la lista del Anexo II de la CITES), pero no regula la exportación, ni su introducción en el territorio nacional. De esa forma, para el Tribunal, la resolución del INCOPESCA, como Autoridad Científica Nacional CITES no puede por sí misma, vulnerar la Convención, porque atañen a temas diferentes. Agrega el Tribunal, a partir de la reforma practicada a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, por la Ley N° 9106 del 20 de diciembre de 2012, se consagra a la vida silvestre como parte del demanio público, y se excluye a las especies de interés pesquero o acuícola, las cuales se regularán bajo la Ley de Pesca y la Ley creadora del INCOPESCA.

A partir de allí, considera válido el Tribunal, que INCOPESCA realice listas de especies de interés pesquero (que implica que pueden ser utilizadas con fines comerciales). Razonan las personas juzgadoras de instancia, incluso la competencia del INCOPESCA para declarar especies de interés pesquero, ha sido validada por un precedente de la Sala Constitucional (del cual transcribe una parte, pero no indica los datos de la resolución). Para el Tribunal, el interés pesquero del tiburón no depende de una norma de rango infra legal, sino directamente de la Ley de Pesca, que en el artículo 40 concede a INCOPESCA el control sobre las embarcaciones nacionales y extranjeras que se dediquen a la caza del tiburón. Es por lo que concluyeron, el hecho que INCOPESCA establezca que el tiburón martillo sea clasificado dentro de las especies de interés pesquero, no contraría la CITES, la Ley de Conservación de Vida Silvestre ni la Ley de Pesca y Acuicultura.

XVIII.No comparte esta Cámara el criterio del Tribunal conforme se expondrá a continuación. Lo resuelto por el Tribunal, omite señalar que la decisión tomada por el INCOPESCA en el acto AJDIP/290-2017 está vinculada con la comercialización internacional del tiburón martillo, conforme las regulaciones de la CITES; tal y como se expuso en el considerando trasanterior. Ya se explicó que dicho acto tiene su base en el Decreto Ejecutivo 40379-MINAE-MAG (anulado por esta Sala), decreto ejecutivo que nació como una “Reforma Regulación de la Autoridad Administrativa y Autoridades Científicas de la Convención Internacional para el Comercio de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre (CITES)”. De tal manera, no se puede eludir, que con el acto AJDIP/290-2017 (anulado en esta resolución), INCOPESCA actuando como la autoridad científica decreta al tiburón martillo como sujeto de comercio internacional con base en la CITES (comercio internacional) y al mismo tiempo le da un estatus de animal de interés pesquero.

Es decir, lo pretendido por la Administración con esta serie de reformas, es regular como ya se dijo, el comercio internacional del tiburón martillo y no su pesca doméstica para comercio nacional, pues todo el fundamento utilizado por INCOPESCA radica en su condición de autoridad científica conforme a CITES. De tal manera, véase que, conforme a las reglas referidas supra, para poder declarar al tiburón martillo como de interés pesquero y comercial al amparo de la CITES, es decir, para su exportación, como lo hizo INCOPESCA, primero debe cumplir cada uno de los requisitos establecidos en los artículos II y IV de la Convención. Además, como ya se dijo de previo, INCOPESCA no es la autoridad científica que pueda determinar tal condición comercial de la especie Sphyrna conforme a la CITES. Ahora bien, para el Tribunal el INCOPESCA tiene competencia para determinar las especies de interés pesquero y comercial a nivel nacional, así como una anuencia legal para la pesca del tiburón martillo.

Afirmación que tampoco comparte esta Cámara en los términos absolutos como lo hace el Tribunal. En ese sentido, véase que la Ley de Pesca y Acuicultura, número 8436, fue creada para regular dichas actividades dentro de aguas territoriales; así se desprende de las definiciones del numeral 2, en donde indica: “[…] 5. Aguas continentales e insulares: Aguas que conforman los lagos, las lagunas, los embalses o ríos, dentro del territorio nacional continental o insular. / 6. Aguas jurisdiccionales o patrimoniales: Todas las aguas donde ejerce la soberanía, el control, la administración y la vigilancia el Estado costarricense, el cual ejerce, además, la jurisdicción en el mar hasta las 200 millas marítimas. / 7. Aguas marinas interiores: Aguas marinas situadas en el interior de la línea de base del mar territorial y hasta donde el agua marina puede ingresar, tales como dársenas (puertos), manglares, esteros, lagunas costeras, golfos, bahías, desembocaduras o deltas comunicados permanente e intermitentemente con el mar, siempre que sean accesibles o navegables para buques de navegación marítima. […]”.

Ahora bien, el canon 32 ídem señala: “La pesca es el acto de extraer, capturar y colectar los recursos acuáticos pesqueros, en cualquier etapa de su desarrollo, en su medio natural de vida, sea continental o marino, así como los actos previos o posteriores relacionados con ella. / El acto de pescar deberá realizarse en forma responsable para asegurar la conservación y gestión efectiva de los recursos acuáticos vivos, con el fin de evitar la explotación excesiva y prevenir efectos dañinos sobre el entorno y el sistema ecológico.”. De lo cual se evidencia el deber del Instituto por asegurar la conservación de especies marinas. Ahora bien, el canon 40 de ese cuerpo normativo, dispone: “El INCOPESCA ejercerá el control sobre las embarcaciones nacionales y extranjeras que se dediquen a la pesca del tiburón y podrá coordinar con las autoridades competentes la realización de los operativos. / Solo se permitirá la pesca del tiburón cuando las especies se desembarquen en los sitios de descargue con las respectivas aletas adheridas al vástago. […] Asimismo, el INCOPESCA ejercerá el control en el mar territorial y en la zona económica exclusiva, sobre aquellas embarcaciones nacionales o extranjeras, a efectos de determinar que los tiburones capturados conserven sus respectivas aletas. / El Poder Ejecutivo, en coordinación con el INCOPESCA determinará, por medio del Reglamento de esta Ley, las especies de tiburón carentes de valor comercial y establecerá su aprovechamiento para otros fines de la actividad pesquera.”.

Todos los anteriores destacados son suplidos. De las referencias normativas señaladas, no se puede extraer una autorización legal indiscriminada sobre tiburón martillo, ni tampoco respecto de cualquier otro tipo de tiburón, puesto que, la propia ley, como se ha visto, establece la obligación del INCOPESCA a establecer la pesca de forma responsable, tomando en cuenta la conservación y gestión efectiva de los recursos naturales. Por otro lado, en abono a la tesis que aquí se plantea, es importante mencionar que la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, número 7384, en el numeral 5 inciso ñ), establece: “El Instituto tendrá las siguientes atribuciones: […] ñ) Regular la comercialización de los productos pesqueros y acuícolas. Para tales efectos, previamente se oirá a la Comisión Asesora de Mercadeo que se designa en el artículo 26 de esta Ley.”. Ello quiere decir, que INCOPESCA para poder establecer el interés pesquero y comercial de una especie a nivel nacional, no está exento de cumplir con algunos requerimientos, como los que impone el ordinal señalado en concordancia con los artículos referidos de la Ley de Pesca y Acuicultura.

Por ello, no es aceptable mantener la manifestación hecha en el acto AJDIP/290-2017, y entender que se establece la condición de interés pesquero del tiburón martillo para comercio nacional, como lo hizo el Tribunal, ya que no es posible reconocer una capacidad irrestricta a favor del INCOPESCA para realizar listas, sin cumplir con las exigencias legales referidas. En todo caso, tampoco del motivo o contenido del acto se logra extraer que el comercio doméstico del tiburón martillo, sea el fin que persigue. Si esta fuese la intención de ese Instituto se hace necesario que emita el acto administrativo correspondiente, en cumplimiento cabal de los elementos necesarios para su validez. Dado que el acto en cuestión, como ya se dijo, no refleja el interés en su declaratoria relacionado con el comercio doméstico del tiburón martillo, sino por el contrario se refiere a la exportación de este, no hay posibilidad de validar la tesis esbozada por el Tribunal.

Así las cosas, siendo que la decisión tomada por INCOPESCA está dirigida a la explotación de la especie Sphyrna para comercialización internacional, como se explicó supra, la cual tiene regulación especial por convenio internacional, de rango superior a la Ley de Pesca, conforme el artículo 7 de la Constitución Política y numeral 6 de la LGAP, no puede tenerse como válida la declaración de interés pesquero del tiburón martillo en los términos que se hizo en la resolución AJDIP/290-2017, al que de manera errada el Tribunal le da un alcance y fin para el cual no fue creado. Según lo expuesto, este reparo deberá acogerse.

XIX.Establecido lo anterior, resta resolver el tercer tema, el cual radica en si es posible definir al tiburón martillo como vida silvestre y en peligro de extinción. Sobre el particular, rechaza rotundamente el Tribunal tal reconocimiento, de conformidad con el numeral 3 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, por cuanto el ordinal 1 de ese cuerpo normativo, señala de manera expresa que no se aplica a las especies de interés pesquero o acuícola, por lo que declara que el animal en cuestión puede ser objeto de pesca y comercialización por particulares. Agrega, si bien es cierto las tres especies de tiburón martillo, son obviamente de vida silvestre y de población reducida (al pertenecer al Anexo II de la CITES), esa declaración sería inocua para su protección efectiva, habida cuenta que la Ley de Conservación de Vida Silvestre, permite que, al mismo tiempo de ser declarada de población reducida, una especie pueda también ser declarada de interés pesquero y como tal, explotada comercialmente.

Tampoco la CITES prohíbe la explotación de ninguna especie de las integrantes del Anexo II, sino que regula en mayor o menor grado, su comercio entre países y la internación de esas especies en el territorio de los países miembros. De la misma forma, dicen los jueces, la inclusión de las especies de tiburón martillo, está precedida incluso en los Dictámenes de Extracción No Perjudicial de los años 2015 y 2017, que, si bien establecen medidas de salvaguarda para esas especies, no impiden su extracción ni comercialización a nivel interno. De esta suerte, dice el Tribunal, la resolución AJDIP/290-2017 es un acto administrativo conforme a lo previsto en la Ley de Conservación de Vida Silvestre, la Ley de Pesca y la jurisprudencia de la Sala Constitucional. Agregan, no se demuestra que la protección ejercida por el SINAC implique una mejor que la llevada a cabo por el INCOPESCA. Finalmente, el Tribunal rechaza lo relativo a la adopción de las medidas necesarias y apropiadas para restringir la captura, retención, comercialización y descarga del tiburón martillo, en los puertos pesqueros y comerciales de Costa Rica, porque no se probó que no se tomaran acciones efectivas para la protección de esas especies.

También se debe desestimar la pretensión relativa para que se ordene al MINAE nombrar los suficientes y necesarios inspectores de vida silvestre para que trabajen en actividades de manejo, control y protección asociadas al tiburón martillo, por cuanto no se prueba razonablemente que el nombramiento de esos inspectores mejore el cumplimiento de los deberes públicos. Igualmente afirma el Tribunal, respecto de que se ordene al INCOPESCA abstenerse de adoptar y ejecutar cualquier conducta que pueda lesionar la situación jurídica actual y futura -fauna o animal silvestre en peligro de extinción- del tiburón martillo, por cuanto no se demostró que dicha entidad, haya incumplido con el ordenamiento o con sus acciones y omisiones haya perjudicado la conservación de la especie.

XX.A continuación se hará referencia a la normativa que es aplicable al caso, advirtiéndose con antelación que los destacados que se señalen son suplidos. La Ley de Conservación de Vida Silvestre, número 7317, (en adelante LCVS), reformada por la Ley 9106 del 20 de diciembre de 2012; en el artículo 1, en lo de interés señala: “La presente ley tiene como finalidad establecer las regulaciones sobre la vida silvestre. La vida silvestre está conformada por el conjunto de organismos que viven en condiciones naturales, temporales o permanentes en el territorio nacional, tanto en el territorio continental como insular, en el mar territorial, las aguas interiores, la zona económica exclusiva y las aguas jurisdiccionales y que no requieren el cuidado del ser humano para su supervivencia. Los organismos exóticos declarados como silvestres por el país de origen, los organismos cultivados o criados y nacidos en cautiverio provenientes de especímenes silvestres, sus partes, productos y derivados son considerados vida silvestre y regulados por ley.

La vida silvestre únicamente puede ser objeto de apropiación particular y de comercio, mediante las disposiciones contenidas en los tratados públicos, los convenios internacionales, esta ley y su reglamento. […] La presente ley no se aplicará a las especies de interés pesquero o acuícola, cuya regulación específica se establecen en la Ley N° 7384, de 16 de marzo de 1994, y la N°. 8436, de 1 de marzo de 2005, y cuya competencia como entidad ejecutora corresponde a INCOPESCA; asimismo, no aplicará a las especies forestales, los viveros, los procesos de reforestación, el manejo y la conservación de bosques y los sistemas agroforestales, cuya regulación específica se establece en la Ley Forestal, N° 7575, de 13 de febrero de 1996, y sus reformas. […]”. Lo anterior se complementa con lo dispuesto en el ordinal 2 ídem al definir: “[…] Fauna silvestre: la fauna silvestre está constituida por los animales vertebrados e invertebrados, residentes o migratorios, que viven en condiciones naturales o que hayan sido extraídos de sus medios naturales o reproducidos ex situ con cualquier fin en el territorio nacional, sea este continental o insular, en el mar territorial, en aguas interiores, zona económica exclusiva o aguas jurisdiccionales y que no requieren el cuidado del ser humano para su supervivencia; así como aquellos animales exóticos, vertebrados e invertebrados, declarados como silvestres por el país de origen; incluye también los animales criados y nacidos en cautiverio provenientes de especímenes silvestres.

La clasificación taxonómica de las especies se establecerá en el reglamento de esta ley. […]”. De estas disposiciones positivas se puede deducir con facilidad, que, si el tiburón martillo es una especie que vive en condiciones naturales y no requiere el cuidado del ser humano para su supervivencia, cumple con los elementos que lo conceptualizan como vida silvestre. El propio artículo no descarta que la vida silvestre pueda ser objeto de apropiación particular, siempre y cuando se cumplan los requisitos y ordenanzas que establezca todo el ordenamiento jurídico. En otras palabras, conforme al artículo 1 citado, la propia ley categoriza al tiburón martillo como vida silvestre; y en el orden de ideas que se han venido planteando en esta resolución, ha de señalarse que ninguna institución, ni persona puede disponer de estos seres en el tanto no se cumplan las exigencias reglamentarias, legales y supralegales que los protegen y regulan.

Ahora bien, la excepción establecida en ese precepto no aplica a la especie Sphyrna, pues como ya se estableció en este fallo, el acto administrativo que la declaraba de interés pesquero fue anulado, y además se estableció que dicha manifestación de voluntad administrativa, bajo los parámetros que fue hecha, no cumple con los lineamientos o requisitos mínimos legales para poder considerar que INCOPESCA hizo una declaratoria de interés pesquero para el comercio nacional del tiburón martillo. Como se dijo anteriormente, hacerlo, es darle al acto administrativo un alcance y fin que no tiene. Con lo cual, no está dentro de la excepción estipulada en artículo 1 de la LCVS, y por ende esta normativa se debe aplicar al caso de estudio. Por su parte el cardinal 3 de ese cuerpo legal declara de dominio público la fauna silvestre y establece que esta forma parte del patrimonio nacional. Sobre lo preceptuado en dicho ordinal, esta Sala ha sido del criterio (consúltese voto número 1327-F-S1-2016 de las 15 horas del 7 de diciembre de 2016) que aún y cuando tradicionalmente la noción de dominio público se ha desarrollado respecto a bienes inmuebles; nada obsta para que se aplique a bienes de otra naturaleza, como lo son la flora y la fauna de la Nación.

Esto siempre y cuando exista una afectación por disposición normativa, como lo es el caso del ordinal 3 de la LCVS, donde se vincula al dominio público la fauna silvestre. Así, considera esta Sala, se conceptualizan como cosas sin pertenencia a nadie, fuera del comercio de las personas y que se encuentran al servicio de la colectividad. En consecuencia, tampoco pertenecen al Estado, si no que su papel es el de administrarlos y tutelarlos, porque su esencia es el destino público. De esta manera se supera la visión antropocéntrica de la naturaleza para pasar a un estadio más evolucionado constituido por un criterio ecocéntrico, biocéntrico o geocéntrico. En concordancia con esta posición, se trae a colación lo dispuesto en el precepto 4 de la LCVS, el cual señala: “La producción, manejo, extracción, comercialización, industrialización y uso del material genético de la flora y la fauna silvestres, sus partes, productos y subproductos, se declaran de interés público y patrimonio nacional. / Corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía, el ejercicio de las actividades señaladas en el párrafo anterior; […]”.

Lo que se complementa con el artículo 6, en donde se dispone al SINAC (dependencia del MINAE), como órgano competente en materia de planificación, desarrollo y control de la vida silvestre. Por su parte el artículo 18, establece: “El Estado, por medio del SINAC, regulará el comercio y el tráfico de vida silvestre, sus partes, productos y derivados, siempre y cuando las partes, los productos o los derivados no se relacionen con recursos genéticos y bioquímicos de la vida silvestre, los cuales serán regulados por la Ley de Biodiversidad, N.º 7788. Se prohíbe la exportación, la importación y el tráfico de cualquier especie de vida silvestre incluida en las listas del SINAC como en vías de extinción o poblaciones reducidas, salvo que provenga de un sitio de manejo de vida silvestre autorizado. Se exceptúan aquellos organismos importados que tengan los permisos del país de origen.”. De este postulado es claro que existe una prohibición legal expresa para el comercio en general de animales en vía de extinción.

Ahora bien, el Capítulo IX de la Ley, se refiere a Importación, exportación y tránsito de especies silvestres incluidas en Cites. En este sentido el artículo 71 declara al SINAC como la autoridad administrativa frente a la CITES. El cardinal 75 preceptúa: “No se permitirá la importación o la exportación de la fauna o la flora comprendida en los apéndices I, II y III de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, cuando la autoridad científica compruebe que esa importación o exportación se efectúa en detrimento de la flora y de la fauna silvestres nacionales. Los permisos de exportación únicamente se extenderán para las especies incluidas en el apéndice II de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (Cites), siempre y cuando fueran animales o plantas reproducidos artificialmente o con fines científicos o culturales. […]”.

De esta norma se extrae con total claridad, que la exportación de fauna comprendida en el apéndice II de la CITES está expresamente prohibida, a menos, que la autoridad científica señale que dicha exportación no repercute negativamente de la fauna silvestre nacional. Por otro lado, la Ley de Biodiversidad, número 7788, también de aplicación al caso de estudio, en el canon 5 dispone: “Marco de interpretación. Este ordenamiento jurídico servirá de marco para la interpretación del resto de las normas que regulan la materia objeto de esta ley.”. En el ordinal 7 se define biodiversidad como: “Variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, ya sea que se encuentren en ecosistemas terrestres, aéreos, marinos, acuáticos o en otros complejos ecológicos. Comprende la diversidad dentro de cada especie, así como entre las especies y los ecosistemas de los que forma parte.”. Es decir, el tiburón martillo es parte de la biodiversidad del país y, por ende, un sujeto de derecho que debe ser protegido por sí mismo, lo cual trae implicaciones y responsabilidades para la administración pública a fin de garantizar la protección eficaz de la naturaleza.

En este sentido, los principios generales que sustentan esta ley se encuentran enunciados en el cardinal 9, de donde toma relevancia destacar el respeto a la vida en todas sus formas, pues todos los seres vivos tienen derecho a la vida, independientemente del valor económico, actual o potencial. Se enfatiza en el artículo 11 los criterios para la aplicación de esa normativa, entre ellos, el criterio preventivo, conforme al, cual se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas; el criterio precautorio o indubio pro-natura, conforme al cual, cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección. Por su parte, el criterio de interés público ambiental supone que el uso de los elementos de la biodiversidad deberá garantizar las opciones de desarrollo de las futuras generaciones, la seguridad alimentaria, la conservación de los ecosistemas, la protección de la salud y el mejoramiento de la calidad de vida.

Es decir, cuando se trata del estudio sobre la situación de la especie Sphyrna, al tomar la decisión la autoridad judicial, no puede perder de vista y está obligada a hacer el análisis relativo a anticipar y prevenir la amenaza o pérdida de esta especie y sus implicaciones para el planeta. Sobre las especies en peligro de extinción, señala el cardinal 55 de la ley que el Estado debe dar prioridad a las especies en peligro de extinción, tomando en cuenta: 1.- Las listas nacionales, las listas rojas internacionales y los convenios internacionales como CITES, sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres. […]”. Agrega el ordinal 56: “Conservación de especies in situ. Serán objeto prioritario de conservación in situ: 1.- Especies, poblaciones, razas o variedades, con poblaciones reducidas o en peligro de extinción. […]”. La conservación in situ, la define el ordinal 7.8 de ese cuerpo normativo, como el mantenimiento de los elementos de la biodiversidad dentro de ecosistemas y hábitat naturales.

Finalmente, señala el precepto 109: “La carga de la prueba, de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitidas, corresponderá a quien solicite la aprobación, el permiso o acceso a la biodiversidad o a quien se le acuse de haber ocasionado daño ambiental.”. Ahora bien, el Decreto Ejecutivo 40548-MINAE, que es el Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, en el ordinal 3 indica que el manejo de la vida silvestre debe hacerse basado en el conocimiento técnico y científico, y en aplicación de los criterios preventivo, precautorio o in dubio pro-natura. El artículo 4 define: “[…] 16. Especie amenazadas o con poblaciones reducidas: Especie o subespecie de fauna o flora silvestres, o sus poblaciones, que tiene probabilidades de convertirse en una especie en peligro de extinción en el futuro previsible, en todas sus áreas de distribución o parte de ellas, si los factores que causan su disminución numérica o la degradación de su hábitat continúan presentándose, o muy diseminada en áreas de distribución más extensas, y está en posibilidades reales o potenciales de verse sujeta a una disminución y posible peligro de extinción. […] 19.

Especie en vías o peligro de extinción: Especie de fauna o flora silvestre con poblaciones reducidas a un nivel crítico o que su hábitat ha sido reducido a tal punto que afecta su viabilidad genética en el largo plazo, la cual ha sido incluida en la lista oficializada por el MINAE o mediante resolución fundamentada en criterios técnicos, en listas rojas internacionales o en los convenios internacionales. […]”. Asimismo, indica el precepto 6: “Especies de vida silvestre en vías o peligro de extinción y con poblaciones reducidas o amenazadas en veda. Para los efectos del artículo 14 de la LCVS y de este Reglamento, se consideran especies de vida silvestre en peligro de extinción, con poblaciones reducidas o amenazadas, las incluidas en los taxones que se oficializarán vía resolución administrativa, el cual será revisado por el SINAC cada cuatro años. Asimismo, el SINAC, con apoyo de la CONAVIS, establecerá el Protocolo con los mecanismos y procedimientos para la revisión de las listas. / Se consideran parte de estas listas, los individuos de aquellas especies que se encuentren dentro de los límites del Estado costarricense y que están incluidas en los apéndices de CITES, la CMS y la Lista Roja de la UICN.

También aquellas que sean incorporadas por el SINAC-MINAE mediante resolución administrativa fundamentada en criterios técnicos, la cual será publicada en el Diario Oficial La Gaceta.”. Ahora bien, importa traer a colación, el Decreto Ejecutivo número 41056-MINAE del 9 de mayo de 2018, denominado Declaración de Santuario del Tiburón Martillo Golfo Dulce. En cuya parte considerativa se dispuso: “IV.-Que el tiburón martillo (Sphyrna Lewini) es un depredador tope del ecosistema donde habita, y es vital para el mantenimiento de la estructura y función de los ecosistemas marinos. Las crías de Sphyrna Lewini nacen y habitan los primeros años de sus vidas en humedales, bahías, esteros, bocas de río. Al alcanzar la madurez sexual inician grandes migraciones en aguas oceánicas. En Costa Rica las mayores congregaciones de esta especie se reportan en el Parque Nacional Isla del Coco. / V.-Que el Golfo Dulce es considerada un área de crianza para el Sphyrna Lewini, de importancia para todo el Pacífico Este Tropical y su abundancia en esta zona es significativamente mayor respecto a otras zonas del Pacífico costarricense. / VI. -Que el ciclo de vida transitorio entre hábitats costeros como humedales y hábitats oceánicos hace que el Sphyrna Lewini sea una de las especies más afectada por la sobrepesca, contaminación y degradación de hábitat.

En el Golfo Dulce los juveniles y crías de esta especie son particularmente vulnerables a la pesca incidental con línea de fondo. / VII.-Que estudios realizados han (sic) determinaron que la población del Pacífico Este Tropical ha tenido declives significativos y es una de las más amenazadas en el mundo; además, reportaron que en la Isla del Coco en los últimos 21 años la abundancia de Sphyrna Lewini ha disminuido en un 45%. / VIII.-Que estudios realizados por Zanella & López 2015 y López & Zanella 2015, Sphyrna Lewini es la especie de tiburón más abundante y constante a lo largo del año en la pesca artesanal con línea de fondo de Golfo Dulce. En dicha área, las capturas son dominadas por los juveniles y crías (talla media 74.3±17.4cm). Además, su abundancia relativa en Golfo Dulce es significativamente mayor respecto a otras zonas del Pacífico de Costa Rica. / IX.-Que Sphyrna Lewini es una especie particularmente vulnerable a la pesca, se demostró que en las líneas de fondo de Golfo Dulce posee una sobrevivencia menor al 15%.

(López & Zanella 2015). / X.-Que el Tiburón Martillo, Sphyrna Lewini, es una especie incluida en la Lista Roja de la UICN (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza) como especie Amenazada, en peligro desde el año 2008. Además, en el 2013 durante la Conferencia de las Partes número 16 de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), se introdujo esta especie en el Apéndice II. Asimismo, desde el 2014 forma parte del Apéndice II de la Convención sobre Especies Migratorias (CMS). […]”. De tal documento se extrae con total facilidad el estado de vulnerabilidad de la especie Sphyrna. También se torna relevante traer a colación la resolución R-SINAC-CONAC-092-2017 emitida por el SINAC el 12 de septiembre de 2017, en donde se establece la Lista Oficial de Especies en peligro de extinción y con poblaciones reducidas y amenazadas, entre las cuales no aparece el tiburón martillo, ni ninguna especie marítima.

Importa evidenciar, en la parte considerativa, el fundamento empleado para hacer la declaratoria y elaboración de la lista en cuestión, se utiliza como base la Lista Roja de la UICN. Con lo cual, finalmente, se torna importante mencionar, que el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) de Costa Rica, es miembro la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN o bien IUCN por sus siglas en inglés), así lo han señalado los diversos cuerpos normativos citados, pero también se extrae de la propia página web del organismo, la que se puede consultar en esta dirección: https://www.iucn.org/es/nuestro-trabajo/regiones/mexico-central-america-and-caribbean/asociados-y-donantes/asociados-y-donantes (revisada para los efectos el 1 de septiembre de 2022). Esta contiene la denominada Lista Roja, la cual, como lo señalan los numerales 55 de la Ley de Biodiversidad, 4.19 y 6 del Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, debe ser tomada en cuenta como insumo para la declaratoria de las especies en peligro de extinción en el país.

En este entendido, al tratarse de un componente estatuido por el propio ordenamiento jurídico, no se torna necesario traerlo a este proceso como prueba para mejor resolver, ya que se trata de una norma técnica, cuya consulta es pública y ubicable en el propio sitio web de la UICN. Esta aclaración es relevante, en virtud de que, en audiencia preliminar, minuto 46:06, el Juez Tramitador se refirió a una prueba aportada por el actor, consistente en un texto de larga extensión, relacionado con la Lista Roja, pero que no fue admitido por haberse aportado en idioma inglés. No obstante, en este caso, no se está acudiendo a dicho texto, sino propiamente a la Lista Roja establecida por la UICN. Esta Organización, indica que la denominada Lista Roja está creada para evidenciar “dónde y cuáles son las acciones que necesitan llevarse a cabo para salvar a los ladrillos constructores de la naturaleza de la extinción.

Al brindar una gran cantidad de información útil sobre las especies, permite tomar en cuenta necesidades de biodiversidad en los procesos de toma de decisiones. / La Lista Roja de UICN es utilizada para informar decisiones tomadas por Acuerdos Ambientales Multilaterales. Con frecuencia se utiliza como una guía para revisar los anexos de algunos acuerdos internacionales importantes, como la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES, por sus siglas en inglés) y la Convención sobre la conservación de las especies migratorias de animales silvestres (CMS, por sus siglas en inglés). / Los datos de la Lista Roja de UICN se utilizan para calcular el Índice de Lista Roja (ILR), que es uno de los indicadores de biodiversidad usados por el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) para monitorizar el progreso para alcanzar los objetivos dispuestos en el Plan Estratégico para Biodiversidad 2011-2020. / La Lista Roja de UICN también brinda datos para los indicadores necesitados para medir el progreso para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas, en particular el Objetivo 15. / Las evaluaciones de Lista Roja de UICN de especies de agua dulce también han contribuido al Convenio de Ramsar seleccionando sitios que son importantes para biodiversidad de agua dulce. / La Lista Roja de UICN contribuye al funcionamiento de la Plataforma Intergubernamental Científico-normativa sobre Diversidad Biológica y Servicios de los Ecosistemas (IPBES, por sus siglas en inglés) para fortalecer la interface ciencia-políticas de servicios de biodiversidad y ecosistemas para mejorar la toma de decisiones.”.

Lo anterior, se puede consultar en la dirección https://www.iucnredlist.org/es/about/uses (revisada el 2 de septiembre de 2022). Ahora bien, al cotejar la Lista Roja, específicamente por la especie Sphyrna, esta evidencia que los especímenes: Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran, Sphyrna Zygaena, las tres presentes en Costa Rica forman parte de dicha lista y están categorizados como animales cuya población está en decrecimiento, y en estatus o categoría de “peligro crítico”, a un peldaño de su extinción. Consultada el 2 de septiembre de 2022. (https://www.iucnredlist.org/es/search/list?query=shyrna&searchType=species). En esta línea de pensamiento, se torna relevante traer a colación la resolución número 2022022070 de las 9 horas 20 minutos del 23 de septiembre de 2022 emitida por la Sala Constitucional, en donde reitera sus criterios del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como un reconocimiento constitucional y convencional.

Se trata de una protección que requiere que los recursos sean utilizados de manera racional, por lo que tanto el Estado como la ciudadanía deben actuar según los principios que rigen la materia ambiental. En este fallo, este alto Tribunal basa su argumentación en la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en donde se reconoció la existencia de una relación innegable entre la protección del medio ambiente y la realización de otros derechos humanos, en el tanto la degradación ambiental y los efectos adversos del cambio climático afectan el goce efectivo de los derechos humanos. Asimismo, en dicha opinión se dispuso el derecho al medio ambiente sano como derecho autónomo, a diferencia de otros derechos, protege los componentes del medio ambiente, tales como bosques, ríos, mares y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aún en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales.

Se trata de proteger la naturaleza por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta, también merecedores de protección en sí mismos. En este sentido, la Corte advierte una tendencia a reconocer personería jurídica y, por ende, derechos a la naturaleza no solo en sentencias judiciales sino incluso en ordenamientos constitucionales. Señala el Tribunal Constitucional, que la Asamblea General de las Naciones Unidas en A/RES/76/1-A/RES/76/300 del 28 de julio de 2022, consignó que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado tiene naturaleza de derecho humano. Con esto, en buena medida contribuye a su positivización, de lo que resulta su comprensión técnica como “derecho fundamental”. Asimismo, robustece la noción de que la protección al ambiente es un derecho humano “autónomo”, esto es, que vale por sí mismo, de manera que, por un lado, tiene una existencia conceptual propia y distinta al contenido ambiental que sin duda surge de la protección de otros derechos (como la vida o la salud) y, por otro, su objeto de protección trasciende al ser humano, porque brinda cobijo a los diversos componentes de la naturaleza para preservar la existencia de los organismos vivos en general, independientemente de su utilidad para con los seres humanos.

En derecho comparado, la Primera Sala de la Corte Suprema de Justicia de México, en ejecutoria número 54/2021 del 9 de febrero de 2022, afirmó sobre el reconocimiento del derecho a vivir en un ambiente sano como un derecho humano (párrafo 155), de lo cual sostuvo que este derecho también trata de la protección a la naturaleza por el valor que tiene en sí misma (párrafo 157). En el apartado 165 determina ese alto tribunal mexicano, el derecho humano al medio ambiente posee una doble dimensión: la primera, objetiva o ecologista, que protege al medio ambiente como un bien jurídico fundamental en sí mismo, atiende a la defensa y restauración de la naturaleza y sus recursos con independencia de sus repercusiones en el ser humano; y la segunda, subjetiva o antropocéntrica, conforme a la cual la protección de este derecho constituye una garantía para la realización y vigencia de los demás derechos reconocidos en favor de la persona.

En adición a lo anterior, también la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, en voto número 2019-017397 de las 12 horas 54 minutos del 11 de septiembre de 2019, hizo referencia a la importancia del principio de no regresión en materia ambiental, indicó que este se deriva del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna. Se trata de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, acudiendo a la ciencia y a la técnica, de la situación de los derechos alcanzada hasta entonces.

Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. Dice el tribunal constitucional, existe relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos y científicos. Conforme a los Principios Jurídicos Medioambientales para un Desarrollo Ecológicamente Sustentable, aprobados en al XIX Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana, 2018, aprobado por la Corte Plena en la Sesión número 28-2020 del 25 de mayo de 2020, artículo XIX; importa rescatar la necesidad de que el operador de justicia, al resolver los conflictos no pueda obviar los parámetros que allí se establecen.

En este sentido, el propio principio 1 dispone la interdependencia de las especies como la base de protección de la vida en todas sus formas. El principio 6, señala que se considerará a la naturaleza en todas sus dimensiones, lo que significa, que forma parte de esta el patrimonio ambiental, natural y ecológico que comprende, sobre la cual se exige su protección, conservación, recuperación y promoción. Asimismo, el principio 32 de interpretación teleológica o finalista, en donde se exige una protección amplia y efectiva. Con más impacto, el principio 38, ordena que cada Estado, entidad pública o privada y los particulares, tienen obligación de cuidar y promover el bienestar de la naturaleza, independientemente de su valor para los seres humanos, al igual que de imponer limitaciones a su uso y explotación. Lo que se complementa con el principio 39, sobre el derecho a la naturaleza y derechos de la naturaleza, el cual predica que cada ser humano y otros seres vivos tienen derecho a la conservación, protección y restauración de la salud e integridad de los ecosistemas; afirma que la naturaleza tiene un derecho intrínseco a existir, prosperar y evolucionar.

De igual manera el principio 40 que establece la sostenibilidad de los recursos naturales y la preservación del patrimonio natural. El 78 dispone que las normas ambientales están destinadas a obtener el bien común de toda la humanidad. Lo que está enlazado con el principio 79, que establece al medio ambiente como patrimonio común de todos los habitantes de la Tierra. Todos esos principios están basados en instrumentos internacionales de derechos humanos ambientales, catalogados por la jurisprudencia constitucional como supraconstitucionales, en tanto otorguen mayores derechos que la propia Constitución Política. Todos ellos constituyen un marco referencial para el abordaje y solución de controversias ambientales como la presente.

XXI.En los agravios también se acusa la existencia de prueba que se aduce fue mal valorada. Sobre los Dictámenes de Extracción No Perjudicial (DENP) para el tiburón martillo, elaborados por la Comisión de Expertos no Permanente, asociada al Consejo de Representantes de Autoridades Científicas CITES de Costa Rica (este último conocido como CRACCITES) y que consiste en un documento de carácter técnico, reconocido por la CITES como instrumento a través del cual los países Parte basan la decisión de exportar, no exportar o condicionar la comercialización de los productos o subproductos de especies incluidas en el Apéndice II de la CITES (véase imágenes 162 y 168 del documento de demanda de medida cautelar). Estos se elaboran cada cierto tiempo, y para llevarlos a cabo se realizan talleres y actividades de participación con todos los sectores involucrados al tema de estudio. En Costa Rica la especie Sphyrna está presente en sus aguas, y en relación con ésta, se cuenta en este proceso con los DENP 2015, 2017, 2018 y 2020, en ellos se establece la condición de la especie y cada dictamen determina si la comercialización internacional del tiburón martillo es favorable o, por el contrario, negativa.

En la DENP 2015, visible en documento de la medida cautelar, a partir de la imagen 83, en lo de interés señala, las especies Sphyrnidae, se distinguen de otros tiburones por la estructura de su cabeza en forma de “martillo”. El Sphyrna Lewini, tiene características particulares como una hendidura central en el margen anterior de la cabeza y dos hendiduras laterales a cada lado que aparenta una cabeza “abollada”. La boca es amplia y arqueada y el margen posterior de la cabeza está ligeramente arrastrado hacia atrás. Tiene una gran aleta dorsal y aletas dorsal secundaria y pélvica menores. El Sphyrna mocarra, se distingue por tener un mayor tamaño, llega a medir 6 metros de longitud corporal, su cabeza tiene un nudo en el centro. El Sphyrna Zygaena, también es de gran envergadura, llegando a una máxima longitud de 5 metros, su cabeza es aplanada y con borde liso. Las autoridades científicas informan en ese dictamen que, a pesar de estas características morfológicas, las tres especies del género Sphyrna no han sido reconocidas como tal por las estadísticas pesqueras, por lo que no existen registros históricos pro-especie, complicando el adecuado registro de las capturas y usos específicos por especie; por lo que mucha de la información disponible para tiburones martillo incluye datos combinados de las tres especies.

(Imagen 94 documento de demanda cautelar). Sobre las principales artes de pesca utilizadas para capturar la especie (imagen 114 del mismo documento), se realiza principalmente empleando el palangre por parte de la flota de escala mediana y avanzada, así como redes de enmalle por la flota artesanal. Debido a que las hembras utilizan bahías y estuarios para parir, los neonatos y juveniles son particularmente susceptibles al efecto de la pesca artesanal. Señala el dictamen que en el período 2002-2014 Costa Rica exportó casi 45 toneladas de carne de tiburón, con un valor de más de $8.000.000,00; y que, durante ese mismo período, se exportaron 445 toneladas de aletas, con un valor de más de $9.000.000,00. Se calcula que el valor del kilo de carne de tiburón oscila entre $0.73 y $3.5; mientras que el valor de la aleta osciló entre los $3.74 y $97; datos que incluyen la carne y aletas de la especie del tiburón martillo.

(Imagen 129). Finalmente, se obtiene un dictamen negativo para la exportación de carne, aletas u otros productos de especies del género Sphyrna en Costa Rica, debido, entre muchos argumentos, que existe evidencia que confirma una reducción notable de la población, debido a la captura comercial, lo que demuestra la presión pesquera como responsable por este acontecimiento. También, el gran valor comercial de las aletas. Refiere el estudio científico que, el argumento de que la pesca de tiburón martillo es incidental no es apoyado por las autoridades científicas -INCOPESCA se apartó de este criterio- ya que los lugares, carnada y procedimientos se aplican al hábitat del tiburón martillo, lo que evidencia la intención de su caza. El hecho de que las capturas de este tipo de animal sea una fracción del 5% en relación con las otras especies de tiburones, no refleja la incidentalidad, sino la baja abundancia provocada por la sobrepesca.

DENP 2017, visible a imagen 162 de ese mismo documento; señala en el punto de Descripción de la pesca, datos de desembarque y monitoreo (imagen 181), que la captura del tiburón martillo puede ser dirigida o incidental, en algunos casos, los palangres utilizan un reinal de acero que impide que el tiburón corte la línea cuando queda atrapado. Evidencia también, que en el humedal Térraba-Sierpe, la descarga de flota artesanal durante el período 2013 a 2015, el Sphyrna Lewini constituyó el 25% para redes de enmalle y de la pesca con palangre un 13.4% de la captura total. En julio representó un 69% de la captura, mientras que en agosto el 97%. Señala el documento (imagen 182), la talla media de los individuos capturados demuestra que se trata de animales inmaduros. De acuerdo con los volúmenes de desembarque de tiburones de la flota nacional en los meses de marzo y mayo de los años 2010 a 2015, se observa un aumento porcentual de descarga de tiburones martillo con respecto a otras especies de tiburón de donde, destaca, se observa un aumento en el número de tiburones martillo neonatos y juveniles.

(Imagen 186). Ahora bien, señala dicho informe (imagen 198), el tiburón martillo representa un 0.5% de la pesca total nacional, por lo que de recomendarse que no se permita su exportación, el impacto económico no sería substancial sobre le ingreso de los pescadores; para el sector de la pesca artesanal su importancia es aún menor, pues la pesca dirigida a los juveniles solo se da en la comunidad de Tárcoles durante la época de desove. Estos datos son relevantes en la medida de que la variable ambiental debe considerarse en íntima relación con la social y económica. Dentro de las amenazas el informe cita causas directas e indirectas. En las directas a la población que señala el informe están: captura de neonatos y juveniles, pesca y comercialización ilegal, falta de monitoreo, control y vigilancia. Respecto de las amenazas indirectas, se encuentran: destrucción del hábitat. También señala que el país ha ejercido acciones conforme a recomendaciones del DENP 2015, que se han implementado, como crear un sistema de inspección de solicitudes de exportación, medidas para el ordenamiento del tiburón, realización de muestreos biológicos pesqueros, uso de formularios de inspección de desembarques, plan piloto de observadores a bordo, deber de capitanes de completar formularios de Registros, instalación de balizas para seguimiento satelital de las embarcaciones, capacitación sobre las medidas que se están tomando y se realizan acciones para cumplir con el Plan de Acción Nacional para la Ordenación y Conservación del Tiburones en Costa Rica.

(Imágenes 200 y 201). El dictamen realiza una serie de recomendaciones entre las que importa destacar: que se establezcan estrategias de manejo de los calderos de pesca, en especial en Tárcoles, Térraba-Sierpe y Golfo Dulce, porque son áreas identificadas como de crianza de neonatos y juveniles de tiburón martillo; coordinación entre las instituciones; gestiones de financiamiento y recurso humano para establecer una metodología de muestreo; reactivar la Comisión del Plan de Acción Nacional para la Conservación y Ordenación de los Tiburones; implementar el programa de observadores; incentivar la búsqueda e implementación de medidas que reduzcan la captura dirigida e incidental de especies de tiburón martillo en todas las pesquerías de Costa Rica. Determinó nuevamente un dictamen negativo (imágenes 204 y 205). DENP 2018-2019, visible en carpeta de legajo de ejecución, documento del 9 de julio de 2019, señala en el apartado 3 que, en Costa Rica, el INCOPESCA ha venido realizando un monitoreo biológico pesquero desde julio de 2015 hasta ese momento, para lo cual se han ejecutado muestreos biológicos pesqueros a los desembarques de las flotas de mediana y avanzada escala, en las principales comunidades pesqueras de Cuajiniquil, Puntarenas, Quepos y Golfito.

Los muestreos a la flota palangrera son complementados con el uso de los Formularios de Inspección de Desembarques (FID), el cual fue homologado y estandarizado para los países miembros de OSPESCA. Esto fue fundamental para la preparación del DENP para el género Sphyrna en el 2018. Además, agrega el informe técnico, de los datos del estudio se evidenció que de la especie Sphyrna Lewini, el 81.9% de los individuos cazados, no habían alcanzado la talla de primera madurez sexual. En el apartado 4 del documento (imagen 19) se evidencian acciones realizadas por Costa Rica para el mejoramiento, dentro de las cuales señala: programa piloto para el muestreo biológico y pesquero para tiburones en Centroamérica; integración de las estadísticas de pesca marina del INCOPESCA, para las flotas de pequeña, mediana y avanzada escala; establecimiento de un programa de grandes pelágicos en el INCOPESCA. Finalmente, ese Dictamen también fue negativo para el comercio internacional del tiburón martillo, porque concluyó que las capturas han venido decreciendo; pero hay un alto porcentaje de tiburones martillo que se desembarcan y que no han alcanzado la talla de primera madurez sexual.

Además, aún y cuando se han ubicado las zonas y épocas de reproducción, no se han implementado vedas estacionales para proteger a estas especies, a excepción del Golfo Dulce. E indica que, al realizar la Evaluación de Riesgo Ecológico para las especies de martillo, estas en especial Sphyrna Lewini está en un riesgo alto, por lo que no es adecuado promover la exportación de esta especie. Agrega, “se considera que el comercio internacional de este recurso podría ser perjudicial para la supervivencia de la especie Sphyrna”. Dentro de las recomendaciones que se hacen en el informe técnico está el ejercer más controles, pero indica el punto 7: “El INCOPESCA debe inventariar las aletas de tiburón martillo que se encuentren almacenadas y llevar un control de la comercialización a nivel nacional.”. En el informe DENP 2020-2021, traído por esta Sala como prueba para mejor resolver, el cual se puso en conocimiento de las partes en auto de las 9 horas 16 minutos del 7 de septiembre de 2022, que se reporta como el más reciente en su género, relacionado con la especie Sphyrna, se reportan datos relevantes.

Se reiteran las resoluciones tomadas en el informe anterior (2018), pero se agrega de interés para este caso: “5. Que no se ha dado una prohibición del uso de línea de fondo en las zonas en las que se han encontrado juveniles y preadultos de tiburón martillo. / 6. Que Lista Roja de la IUCN está conformada por las siguientes 7 categorías: Datos insuficientes, Preocupación menor, Casi amenazado, vulnerable, en peligro, en peligro crítico, Extinto. En el caso del tiburón martillo Sphyrna Lewini, esta especie ha sido categorizada en la categoría de en peligro crítico, faltando solo una para pasar a extinto, siendo la única especie de tiburón que se desembarca a nivel nacional que ha alcanzado esa categoría, lo cual demuestra la necesidad de conservar la especie, no propiciando su captura y comercialización. / 7. Que en vista de todo lo anterior, es importante no promover las descargas ni exportaciones de esta especie.”.

Con lo cual emite un dictamen negativo. Se insiste en dicho documento, Costa Rica debe llevar a cabo las recomendaciones hechas en los DENP anteriores relativas a programas de monitoreo, relleno de formularios, muestreos biológicos, implementar el programa de observadores a bordo y aprobar el Programa de Acción Nacional para la Conservación y Ordenación de los Tiburones Martillo.

XXII.La anterior prueba documental, deber ser analizada en forma integral con el resto del elenco probatorio, en especial, con lo expuesto por los testigos José Miguel Carvajal y Carlos Mario Orrego. El señor José Miguel Carvajal, quien es funcionario del Departamento de Investigación del INCOPESCA, biólogo de profesión y especialista en pesquería; señaló haber trabajado en los programas de tiburones dentro de la Comisión del Plan de Acción de Tiburones. Refirió que los dictámenes negativos 2015 y 2017, significa que no se puede exportar el tiburón martillo. Afirmó que existen inspecciones de los guardacostas en altamar, además los funcionarios de INCOPESCA en los diferentes puertos de desembarque, documentan todo el producto capturado. Explicó que las especies de interés pesquero son aquellas que por algún motivo los pescadores puedan capturar ya sea de manera dirigida o incidental. Aclaró que la pesca incidental es una captura en donde difiere del objetivo principal, otras especies van a quedar atrapadas en los diferentes artes de pesca.

Afirmó, todas las especies son vida silvestre, sin importar que se declaren de interés pesquero. Mencionó como actividades llevadas a cabo por INCOPESCA y otras instituciones para control de la caza del tiburón martillo: hojas de trasbordo, guardacostas que revisan en altamar, registros del capitán, formularios de inspección de desembarque, en estos el capitán tiene que poner las diferentes especies de tiburón que pescaron. Una vez hecho el desembarque, dijo, el funcionario consigna con el capitán si se cumplió la ley. También afirmó, que en la pesca con la palangre no hay manera de excluir al tiburón martillo de esa pesquería, porque puede quedar capturado de manera incidental; también dijo que en Costa Rica hay vedas, zonas de exclusión y un santuario en el Golfo Dulce. No obstante, manifestó, que al haber un dictamen negativo para la exportación de tiburón martillo, se presenta la problemática al colectar información, porque los animales no se traen a puerto, pudiendo existir un comercio ilegal.

Eso se da porque no se tiene información suficiente para elaborar la documentación biológica pesquera de la especie. Aun y cuando afirmó que los guardacostas se encargan de revisar las embarcaciones en altamar, confirmó, que no existe un programa de observadores a bordo, pues nunca se ha podido implementar por ser oneroso; de tal manera no hay forma de verificar si lo que se indica en los formularios llenados por las embarcaciones es cierta. Aduce, confían en lo que indique el capitán. Además, dijo que tampoco el sistema satelital puede indicar si se pescaron tiburones, dado que este lo que hace es seguir la ubicación de los grandes navíos. Por eso confían en los formularios de inspección de desembarque, los cuales completa el inspector. Calcula que hay 20 funcionarios en total que realizan ese trabajo en aproximadamente 15 puertos de descarga; y que hay más de 200 a 300 embarcaciones en Costa Rica, pero como no llegan todas juntas a puerto, a los inspectores les da tiempo de revisarlas.

Refirió, hay un plan para mejorar la recolección de información. Aclaró, el proyecto de observadores a bordo no significa que deba haber un funcionario de INCOPESCA en todos los barcos, sino en un porcentaje de navíos; no se está practicando porque hay problemas de logística con los funcionarios, pero tampoco se ha podido implementar la puesta de cámaras en las embarcaciones. Afirmó el testigo que, en el propio santuario del Golfo Dulce, aunque es prohibido pescar tiburón martillo, a veces “caen” de manera incidental, porque la pesca en general no es prohibida solo la del tiburón martillo. Aclaró, en esta pesca incidental, el tiburón puede llegar a la embarcación vivo o muerto, si está vivo el pescador tiene la obligación de devolverlo al mar. Ahora bien, el testigo Carlos Mario Orrego, funcionario del MINAE y del SINAC, destacado en el programa de vida silvestre, representante ante CITES, dijo que están obligados a generar las listas de peligro de extinción con períodos de cada tres años.

Los listados son dinámicos, es decir una especie puede entrar en la lista, pero al recuperarse podría salir al no estar en peligro de extinción. Afirmó, el tiburón martillo no puede exportarse porque los DENP son negativos. Manifestó que el santuario del Golfo Dulce nació con el fin de que el tiburón martillo llegue hasta su adultez sexual, para así mantener la especie. Sobre la resolución R-SINAC-CONAC-092-2017, en donde se enlistan las especies en peligro de extinción, señaló que les ha quedado pendiente llevar a cabo la lista sobre los animales marinos. Agregó, que, si se logra demostrar científicamente que Sphyrna está amenazado en condición crítica, el país puede moverlo y declararlo en peligro de extinción. En este sentido, mencionó, las decisiones del SINAC, se amparan en los criterios técnicos que realizan diversas organizaciones, de donde resalta la importancia de la Lista Roja emitida por la UICN, la cual consideró importante porque genera un estatus de la flora y fauna de todo el mundo.

Incluso afirmó, lo que se diga en esa Lista Roja de la UICN es vinculante para el MINAE. Por ello, dijo, están trabajando en los grupos que quedaron pendientes, como las especies marinas las cuales no se integraron al listado de peligro de extinción. Reconoció que la UICN, enlistó al tiburón martillo en peligro crítico de extinción; asimismo, que el stock de la población está afectado debido a la pesca incidental, pérdida de hábitat y contaminación, lo que ha generado la reducción de la población. Refirió, el tiburón martillo tiene una gran presión en pesquerías, razón por la cual preocupa a todos los países la conservación de la especie.

XXIII.De acuerdo con el marco normativo referido y la prueba señalada supra, queda demostrado para esta Sala el estado de vulnerabilidad en el que se encuentra el tiburón martillo. No solo, forma parte de la Lista Roja establecida por la UICN, como población en grado crítico, sino que de los informes DENP estudiados, incluso el del año 2020, se corrobora una disminución en Costa Rica de la cantidad de tiburones martillo presentes en aguas nacionales. Conforme a las propias situaciones evidenciadas en los dictámenes y lo dicho por los testigos, es claro que la pesca dirigida e incidental ha actuado en detrimento de la especie, dándose como constante año tras año una situación más comprometedora de su conservación. Importa hacer referencia, las vedas temporales o la prohibición en el santuario del Golfo Dulce, no han sido suficientes para evitar la pesca incidental de este animal, pues aún con tales prohibiciones, una embarcación puede capturar tiburones martillo vivos, dejárselos y aducir que llegó muerto al barco, así evita retornarlo a las aguas.

Ello como se vio en los Dictámenes, ha tenido repercusiones devastadoras en la población joven de esta especie, lo que ha generado un menoscabo en su repoblación. En todos los Dictámenes estudiados las autoridades científicas han recomendado se implementen acciones encaminadas a la protección de la especie, en virtud de la disminución en la cantidad de ejemplares presentes en Costa Rica, víctimas de los pescadores que indiscriminadamente cazan neonatos y jóvenes sin madurez sexual. De la prueba, es contundente para esta Sala, la reducción de la población ha llevado a la especie al borde casi de su extinción, así lo establece la Lista Roja y es adoptado en el DENP 2020, en donde se señala que el tiburón martillo Sphyrna Lewini, está en una condición tan frágil, que se ha categorizado en peligro crítico, faltando solo un peldaño para pasar a extinto. Es por lo que, una y otra vez, la recomendación de los expertos es que se prohíba el comercio internacional del tiburón martillo.

Aún y cuando se reconoce la existencia de algunos esfuerzos por parte del Estado, INCOPESCA y el SINAC para tener mejores datos de trazabilidad sobre esta especie, lo cierto es que las recomendaciones dadas en los DENP están lejos de cumplirse a cabalidad. Es por lo que, se torna relevante generar una protección especial a las tres especies de Sphyrna presentes en Costa Rica. Así, dado que la propia CITES prevé que Costa Rica puede proteger de mayor manera a las especies que se encuentran en el apéndice II, conforme lo dispone el artículo II inciso 2) y el artículo 14 de dicha Convención, siendo además que, la propia Ley de Conservación de la Vida Silvestre en su canon 75, obliga a que cuando se evidencie el detrimento en una población de fauna silvestre, se debe dar su protección; considera esta Cámara, que en este proceso se cuenta con suficiente prueba técnico-científica, con la cual se confirma que el tiburón martillo se encuentra de estado crítico y vulnerable.

Dicha condición no solo los DENP y los testigos lo comprueban, el propio decreto ejecutivo 41056-MINAE que es la declaratoria de Santuario del Golfo Dulce, refiere y es parte de su motivación, la delicada situación de la especie Sphyrna, a tal grado, que el MINAE como autoridad de protección de la vida silvestre, considera necesario su resguardo. En esta línea de pensamiento, atendiendo a los principios preventivo, precautorio e indubio pro natura, estipulados en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad y canon 3 del Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre; además conforme con los ordinales 18 de la LCVS, 55 y 56 de la Ley de Biodiversidad, se torna necesaria y obligatoria para esta Sala, la declaración del tiburón martillo, en las tres especies presentes en Costa Rica Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran y Shyrna Zygaena, en calidad de peligro de extinción conforme a los estudios técnicos científicos referidos que respaldan la decisión, y como de dominio público conforme a los preceptos 3 y 4 de la LCVS.

En este sentido se le ordena al SINAC, INCOPESCA y al Estado, que emita los actos administrativos necesarios e indispensables para erradicar de manera total la extracción del tiburón martillo de las aguas nacionales, prohibiéndose su captura incluso de modo incidental; debiendo ejercer las autoridades correspondientes los ejercicios necesarios, tanto en aguas territoriales, en tierra y en puertos, para verificar que no se ejerza la sustracción de esta especie Sphyrna. Así las cosas, este reparo deberá acogerse.

XXIV.De acuerdo con lo estipulado en el numeral 150.2 del CPCA, se torna indispensable atender las defensas de la parte contraria a la recurrente, que por haber resultado victoriosa no pudo interponer recurso de casación. Estado. Adujo una falta de derecho, bajo el criterio de que si Costa Rica fue impulsora de incorporar al tiburón martillo dentro del apéndice II de CITES, es porque la considera una especie silvestre, con algún grado de amenaza, por lo cual se debe proteger y controlar su comercio, pero no prohibir su pesca. Afirmó, se ha tratado de ir cumpliendo las recomendaciones de los DENP, los cuales prohíben la exportación de la especie, ya que cuantificar su vulnerabilidad es una tarea complicada por su naturaleza migratoria. Señaló una serie de acciones de vieja data (2003, 2010 y 2012), que Costa Rica ha llevado a cabo para proteger al tiburón martillo y que desde el 2015 se ha implementado un plan piloto de observadores a bordo, junto con las balizas para el seguimiento satelital.

Ahora bien, agregó, conforme al artículo 2 de la Ley de Pesca y Acuicultura, la definición allí dada hace que el tiburón martillo sea considerado un recurso marino pesquero. Sostiene la representación estatal que el voto 2307-2015 de la Sala Constitucional, ordenó al INCOPESCA crear la lista de especies pesqueras. También sustento de su alegato es que la carne de tiburón martillo es consumible a nivel nacional y que la exportación de aletas es prohibida. Finalmente dice sobre la resolución de esta Cámara 2005-2020, anuló el decreto ejecutivo por falta de audiencia, pero esto no afecta la competencia para emitir la decisión que contiene el acto AJDIP/290-2017.

XXV.Sobre esos aspectos señalados, según se ha indicado a lo largo de este fallo, se comprobó que las recomendaciones de los DENP no se han cumplido. Incluso el testigo José Miguel Carvajal, funcionario de INCOPESCA, reconoció que no se ha implementado el plan de observadores a bordo y este mismo dejó plasmada en su declaración la debilidad de la información que se recopila de los buques en el tanto no hay manera de comprobar la veracidad de lo que diga el capitán. Lo mismo sucede con las balizas para el seguimiento satelital, acción sobre la cual se comprobó que sirve para determinar el lugar donde se encuentra la embarcación, pero que de esta no es posible extraer si un buque caza o no tiburón martillo. Asimismo, de lo dicho por este testigo y el DENP 2017, se corroboró la existencia de pesca ilegal en Costa Rica. Todo lo cual evidencia que la representación estatal, no tiene una noción clara de la situación real de la especie Sphyrna en el país, pues ni siquiera el hecho de que sea una especie migratoria, exime a Cosa Rica de llevar a cabo los controles a los cuales se ha comprometido por medio de acuerdos internacionales, para hacer el trabajo de investigación y estudio a nivel país, luego regional Centroamericano y finalmente, hacer los trabajos o talleres de estudio con las demás organizaciones internacionales encargadas de recopilar la información, con el fin de que de esta manera se determine la situación global del tiburón martillo.

En otro orden de ideas, no se comparte la afirmación hecha por el Estado sobre que el artículo 2 de la Ley de Pesca y Acuicultura establezca al tiburón martillo como recurso marino, ello en virtud de que ese ordinal dispone que esa declaración solo se puede hacer sobre especies susceptibles de ser extraídas de manera sustentable; lo que, como se ha dejado sentado en este fallo, no sucede con el tiburón martillo, el cual según la Lista Roja de la UICN se encuentra en grado crítico y a un paso de quedar extinto. El fallo de la Sala Constitucional, no se refiere a que el INCOPESCA deba sustraerse de los requerimiento legales necesarios para determinar la aptitud pesquera de una especie, con lo cual, como se indicó en considerandos anteriores, se hace necesario que esta manifestación de voluntad se haga al amparo de los ordinales 128 y siguientes de la LGAP. Sobre el consumo nacional de carne de tiburón, aún y cuando tal afirmación sea cierta, ello no elimina que el acto AJDIP/290-2017 no tiene la motivación correcta para poder tener acreditada una declaración de interés pesquero para consumo nacional, ya que dicho acto fue creado para permitir la exportación de carne de tiburón martillo, aún en contra de lo dispuesto en los DENP 2015, 2017, 2018 y 2020, así se extrae de sus consideraciones.

Con lo cual, mantiene esta Sala lo dispuesto respecto de que el acto impugnado evidencia una conexidad con el decreto ejecutivo anulado en resolución de esta Cámara 2005-2020, tal y como se explicó en considerandos anteriores y la existencia de las falencias en los elementos del acto.

XXVI. El INCOPESCA basó su oposición en idénticos términos que el Estado, así que se remite a lo ya dicho

XXVII.El SINAC adujo una falta de derecho, en virtud de que el tiburón martillo es un animal de vida silvestre pero no en peligro de extinción, es una especie con población reducida y amenazada, con lo cual para sacarla del apéndice II y pasarla al I que son los animales en extinción, se requieren estudios técnicos y legales que justifiquen su cambio; debiéndose cumplir con un procedimiento para someterlo a la reunión periódica de CITES. En criterio de SINAC, el numeral 40 de la Ley de Pesca y Acuicultora regula la captura, retención, comercialización y descarga del tiburón, con lo cual para poder gestionar el SINAC la planificación, control y conservación de la especie Sphyrna, primero INCOPESCA debe sacarlo del interés pesquero. Afirmó que con el acto R-SINAC-CONAC-092-2017 se creó la lista de especies en peligro de extinción y que se debe esperar a que se haga una nueva, pero que mediante oficio SINAC-CUSBSE-342-17 se opuso a que el acto AJDP/290-2017 incluyera algunas especies marinas como de interés pesquero. Además, reconoció que la Lista Roja contempla al Sphyrna en peligro de extinción.

XXVIII.Por las razones ya apuntadas a lo largo de esta resolución, se rechazan los argumentos esgrimidos por el SINAC. Como ya se expuso, la propia CITES permite que cada país dé una protección mayor a una especie que considera en estado de vulnerabilidad y así lo requiera. En este sentido el propio testigo del SINAC, el señor Carlos Mario Orrego, explicó en su comparecencia que Costa Rica tiene al almendro como una especie en peligro de extinción, aún y cuando no se encuentre en el apéndice I de la CITES; esta valoración se hizo en asocio a que este árbol es el utilizado por las lapas para su supervivencia, por esa razón, aún y cuando en el ámbito internacional no se le considere una especie vulnerada, Costa Rica la categorizó como en peligro de extinción, con lo cual se prohibió su total comercialización. Igual situación, considera esta Cámara, puede darse con el tiburón martillo, al cual se le puede brindar una mayor protección si así lo requiere, lo que ha quedado plenamente demostrado en este proceso.

Sobre el tema de la declaratoria de interés pesquero hecha por INCOPESCA, se remite a lo ya expuesto recalcándose que se trata de un acto irregular y por tanto nulo. Relativo al artículo 40 de la Ley de Pesca y Acuicultura, se reitera que no es posible hacer una interpretación de esta norma como si se tratase de una autorización legal irrestricta a favor de la caza de los tiburones y su comercio. Como se explicó supra, la propia norma dispone el cumplimiento de requisitos mínimos para poder declarar el interés pesquero de los diferentes tipos de tiburón; es decir, se requiere un acto debidamente motivado que así lo exponga. Llama la atención de esta Cámara, que aun sabiendo el SINAC que Sphyrna fue declarado en peligro de extinción por la UICN, y se encuentra en la Lista Roja en tal categoría, no solo no incluyera a ninguna especie marina en la lista elaborada en la R-SINAC-CONAC-092-2017, sino que a la fecha en que se discute este asunto en sede casacional, no haya hecho los esfuerzos debidos para crear la lista de especies en peligro de extinción en donde se incluyeran especies marinas y en específico al tiburón martillo.

Ello en detrimento de los principios precautorio y preventivo establecidos en la Ley de Biodiversidad ya referidos cuando se trata del estudio de la vida silvestre; en especial los principios de no regresión y de progresividad ambiental. Por el contrario, el SINAC actúa contrariando esos postulados, ya que su defensa en este proceso radica básicamente en que si el INCOPESCA lo incluyó como de interés pesquero, no pueden hacer nada. Esa posición no se ajusta a la normativa ambiental, pues, junto con el MINAE, por disposición de la Ley de Biodiversidad y la LCVS, son los llamados a proteger y velar por la conservación de la vida silvestre en Costa Rica, por lo cual tienen una obligación y una responsabilidad de responder en los términos que les señala la ley y que se ha dejado claramente plasmado en esta resolución. Es así como no justifica esta Sala, la inacción que ha tenido frente a una especie como el Sphyrna, el cual está catalogado casi al punto de la extinción.

XXIX.La Cámara Nacional de la Industria Palangrera alegó, la CITES tiene que ver con la comercialización de las especies silvestres, pero no tiene ninguna especificación de carácter técnico sobre la extracción de estas. Lo preponderante es que la extracción no ponga en peligro a la especie, por ello se debe acudir a la norma nacional sobre pesca. Una especie silvestre puede ser al mismo tiempo de interés pesquero, lo que, además, significa que al dársele esa categoría obtiene una mayor protección por parte de INCOPESCA, ya que así puede regular la pesca inevitable de la especie. Dijo que el tiburón martillo tiene protección en el país, dado que solo se da por captura incidental.

XXX.Los argumentos de dicha Cámara no son compartidos por la Sala. Conforme a la prueba aportada, en especial la testimonial y los DENP, se genera pesca dirigida y pesca incidental, tan es así que el Santuario del Golfo Dulce se creó para establecer una veda del tiburón martillo en ese sitio, pero como se permite la caza de otras especies, aún en el santuario se da la pesca de la especie de manera incidental. Además, como se ha indicado reiteradamente en esta resolución, de la prueba traída a estrados, se confirma el grado de desprotección que ha tenido en específico el Sphyrna, lo que ha generado una disminución en la población, dado que los pescadores atrapan jóvenes que no han llegado a su madurez sexual. De tal manera, la afirmación de que su declaratoria de interés pesquero le genera una mayor protección carece de toda prueba que la respalde.

XXXI.Las sociedades coadyuvantes indicaron que el tiburón martillo es una especie de vida silvestre, pero no está en peligro de extinción; además afirman ciertas las acciones que llevan las instituciones del Estado para protegerlo. En ese sentido, señalan, no hay una indicación clara de la disconformidad del acto administrativo impugnado.

XXXII.Por las mismas razones ya expuestas, no comparte esta Sala las aseveraciones hechas por las sociedades coadyuvantes, pues ha quedado ampliamente acreditada la ilegalidad del acto administrativo AJDIP/290-2017; así como el estado crítico de la especie Sphyrna.

XXXIII.En virtud de lo analizado, se rechazará la prueba aportada para mejor resolver por la Cámara Nacional de Palangre. Se declarará parcialmente con lugar el recurso interpuesto por Walter Brenes Soto. Se casará la sentencia del Tribunal, solo en cuanto acogió en su totalidad la excepción de falta de derecho y en virtud de ello declaró sin lugar en todos sus extremos la demanda. En consecuencia, fallando por el fondo, se rechazará de manera parcial la defensa de falta de derecho aducida por las partes. Se declarará el acto AJDIP/290-2017 del 13 de julio de 2017, emitido por el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, contrario al ordenamiento jurídico, y por ende se declarará su nulidad absoluta. Se declarará a la especie Sphyrna como vida silvestre, en peligro de extinción según los criterios técnicos científicos, y por disposición legal, de dominio público. Se ordenará al Sistema Nacional de Áreas de Conservación incorporar al Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran y Shyrna Zygaena en la lista de especies en peligro de extinción, dadas las condiciones actuales señaladas por la ciencia y la técnica. Se ordenará a SINAC, INCOPESCA y al Estado adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para erradicar la captura, retención, comercialización y descarga de las especies antes mencionadas. En lo demás se mantendrá incólume la sentencia del Tribunal.

POR TANTO

Se rechaza la prueba aportada para mejor resolver. Se declara parcialmente con lugar el recurso interpuesto por Walter Brenes Soto. Se casa la sentencia del Tribunal, solo en cuanto acogió en su totalidad la excepción de falta de derecho y en virtud de ello declaró sin lugar en todos sus extremos la demanda. En consecuencia, fallando por el fondo, se rechaza de manera parcial la defensa de falta de derecho aducida por las partes. Se declara el acto AJDIP/290-2017 del 13 de julio de 2017, emitido por el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, contrario al ordenamiento jurídico, y por ende se declara su nulidad absoluta. Se declara a la especie Sphyrna como vida silvestre, en peligro de extinción de acuerdo a los criterios técnicos científicos, y por disposición legal, de dominio público. Se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación incorporar a las especies de tiburón martillo Sphyrna Lewini, Sphyrna Mokarran y Shyrna Zygaena en la lista de especies en peligro de extinción dadas las condiciones actuales señaladas por la ciencia y la técnica.

Se ordena a SINAC, INCOPESCA y al Estado adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para erradicar la captura, retención, comercialización y descarga de las especies antes mencionadas. En lo demás se mantiene incólume la sentencia del Tribunal.AMV Luis Guillermo Rivas Loaiciga Damaris Vargas Vásquez Ana Isabel Vargas Vargas Jessica Alejandra Jiménez Ramírez Germán Jesús Serrano García 1