Precarious municipal permit on public roadwaysPermiso municipal precario en vía pública

III.The matter that is the subject of this appeal has been resolved, both by this Section and by the Second Section of this court, holding that in this case it is not a matter of an application for a license to engage in a commercial activity, but rather a precarious permit for the use of a public road, a public-domain asset in which presumptive acts of authorization cannot be established, nor can subjective rights for the individual arise. Judgment No. 552-2005 of this Section stated: IV.- Article 330 of the same code provides that the Administration's silence shall be understood as positive when expressly so established or when it concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and guardianship functions, also when it concerns applications for permits, licenses, and authorizations; the appellant points out that according to the General Regulation on Licenses of the Municipality of Alajuela (Reglamento General de Patentes de la Municipalidad de Alajuela), this is a "license" for itinerant vending; therefore, it is appropriate to apply the invoked provision. Notwithstanding the foregoing, it is considered that the present matter is not a case that falls within that provision, since the petitioner's action does not refer to a situation in which access is gained to a subjective right protected by the legal system, subject to a simple condition of administrative control. Licenses refer to activities that citizens may generally carry out, such as commerce in general, in which the government controls compliance with health, public order, and tax regulations, for which it requires the application for a patent or license that allows it to exercise that control and removes the procedural obstacle so that the interested party may acquire the right itself to conduct that business, which is processed through a regulated act; however, in this case it involves carrying out an activity on a public road, making use of a state-owned space intended for common enjoyment in which private activities cannot be conducted without the corresponding permit, according to a general prohibition referred to in Article 39 of the invoked Regulation. In this regard, abundant case law has stated: "The use permits referred to in Law 6587-81* and the aforementioned regulation authorize the occupation of public roads, which are lands of public domain, as expressly defined as such by the Construction Law (Ley de Construcciones) in its articles 4, 5, and 6; Article 28 of the General Law on Public Roads (Ley General de Caminos Públicos), articles 44 et seq. of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), in relation to articles 261 and 262 of the Civil Code (Código Civil) and subsection 14 of Article 121 and 174 of the Political Constitution (Constitución Política).- The public domain is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest.- They are the so-called dominical assets, demanial assets, public goods or things, or public assets, which do not belong individually to private parties and which are intended for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men.- That is, affected by their own nature and vocation.- Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected to the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express provision.- Notable characteristics of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged, nor be susceptible to encumbrance in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover ownership.- As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use (aprovechamiento) may be acquired, though not a right to property.- The use permit is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the individual is the useful domain of the asset, with the State always reserving the direct domain over the thing.- The precariousness of any right or use permit is inherent to the figure and alludes to the possibility that the administration may, at any time, revoke it, whether due to the State's need to fully occupy the asset, for the construction of a public work, as well as for reasons of safety, hygiene, or aesthetics, all this to the extent that if a conflict of interests arises between the purpose of the asset and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail.- Consequently, the national regime of public-domain assets, such as the roads of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks (aceras), parks, and other public sites, places them outside the commerce of men, and therefore the permits granted shall always be on a precarious basis and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so dictate."- [* Law 6587 of July 30, 1981 on Licenses for Itinerant and Stationary Sales (Ley 6587 de 30 de julio de 1981 de Patentes para Ventas Ambulantes y Estacionarias)] (Decision of the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) number 2306-91 of November 6, 1991, bold text is not from the original, see also No. 2704-91 of December 20, 1991, ibidem). In another case it was stated: "This Chamber has stated on repeated occasions that in accordance with the Law on Itinerant and Stationary Vendors (Ley de Vendedores Ambulantes y Estacionarios), No. 6587 of July 30, 1981 and its Regulation, municipalities have the power to grant permits and licenses precisely to this type of vendor so that they may legally carry out their activity. However, the places where sales are conducted are public-domain assets; they are therefore inalienable, imprescriptible, and unattachable, which implies that vendors holding municipal permits have a use permit, understood as 'a unilateral legal act issued by the administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the individual is the useful domain of the asset, with the State always reserving the direct domain over the thing.' (Decision No. 2306-91). Hence, this Chamber has considered that such permits are on a precarious basis, meaning that the administration has the possibility of revoking them at any time due to the State's need to occupy the asset, for reasons of construction of works, safety, hygiene, aesthetics, etc., provided that it acts in accordance with the asset's own purpose and the general principles of due process." (Decision 4199-93 of August 27, 1993, ibidem, also Decision 219-94 of January 12, 1994, Decision 2306-91 of November 6, 1991, No. 2306 at 2:45 p.m. on November 6, 1991, and Decision 1055-92 of April 22, 1992). In the same vein it is worth citing: "IIo.- It is up to the Municipalities, among other entities, to grant use permits to persons who wish to engage in commerce through itinerant or stationary sales on public sidewalks, parks, and other places, to carry it out with prior permission from the respective authority and, of course, in accordance with the provisions regulating the commercial activity intended to be developed, without the actions of the Administration seeking to bring to law any irregularity that may arise in the exercise thereof restricting the right to freely engage in commerce, a right which, in any event, is not absolute and may be subject to regulation and even restrictions when superior interests are at stake, such as the problem of vehicle and pedestrian traffic, citizen security, excessive crowding of the public in parks and roads, among others." (Decision 7049-94 of December 2, 1994 and also No. 2306-91 at 2:45 p.m. on November 6, 1991)." IV.- In accordance with the reasons set forth, the appeal filed must be denied, in order to instead confirm the challenged agreement and, by provision of Article 6 of Law 274 of December 10, 1991, deem the administrative remedy exhausted.

"III. El tema objeto de este recurso ha sido resuelto, tanto por esta Sección, como por la Segunda de este tribunal, sosteniéndose que en el caso no se trata de una solicitud de licencia para el ejercicio de una actividad comercial, sino que es permiso precario de uso de una vía pública, bien demanial en el que no pueden configurase actos presuntos de autorización, ni derechos subjetivos para el particular. La sentencia N°552-2005 de esta Sección, expresó: IV.- El artículo 330 ibídem dispone que el silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca de funciones de fiscalización y tutela, también cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones; el recurrente señala que según el Reglamento General de Patentes de la Municipalidad de Alajuela, se trata de una "licencia" para venta ambulante; de manera que procede aplicar la norma invocada. No obstante lo anterior, se considera que el presente no es un caso que quepa dentro de la esa disposición, pues la gestión del actor no se refiere a una situación en la que se accesa a un derecho subjetivo protegido por el ordenamiento sujeto a una simple condición de control de la administración. Las licencias se refieren a actividades que en general pueden desempeñar los ciudadanos, como la comercial en general, en que el gobierno controla el cumplimiento de normas de sanidad, orden público y tributario, para lo cual requiere la solicitud de una patente o licencia que le permita ejercer ese control y libere el obstáculo procesal para que el interesado adquiera el derecho propio a ejercer aquel negocio, lo que se tramita mediante un acto reglado; sin embargo en este caso se trata de llevar a cabo una actividad en la vía pública, haciendo uso de un espacio de dominio estatal destinado al disfrute común en el que no se pueden hacer actividades de carácter privado sin el permiso correspondiente, según una prohibición general que se refiere en el artículo 39 del Reglamento invocado. En este sentido la abundante jurisprudencia ha dicho: "Los permisos de uso a que aluden la Ley 6587-81* y el reglamento antes referido, autorizan a ocupar las vías públicas, que son terrenos de dominio público, por definirlo así expresamente, la Ley de Construcciones en sus artículos 4, 5 y 6; el artículo 28 de la Ley General de Caminos Públicos, artículos 44 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana, en relación con los artículos 261 y 262 del Código Civil y el inciso 14 del artículo 121 y 174 de la Constitución Política.- El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.- La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.- En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen."- [* Ley 6587 de 30 de julio de 1981 de Patentes para Ventas Ambulantes y Estacionarias] (Voto de Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia número 2306-91 de 6 de noviembre de 1991, la negrilla no es del original, ver también el No. 2704-91 de 20 de diciembre de 1991, ibídem). En otro caso se dijo: "Esta Sala ha dicho en reiteradas ocasiones que de conformidad con la Ley de Vendedores Ambulantes y Estacionarios, No. 6587 del 30 de julio de 1981 y su Reglamento, las municipalidades tienen la potestad de otorgar permisos y licencias precisamente a este tipo de vendedores para que ejerzan su actividad en forma legal. Sin embargo, los lugares donde se realizan las ventas son bienes de dominio público, son por lo tanto inalienables, imprescriptibles e inembargables, lo que implica que los vendedores que ostenten permisos municipales tienen un permiso de uso, entendido éste como "un acto jurídico unilateral que lo dicta la administración en el uso de sus funciones, y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa." (Voto No. 2306-91). De ahí que esta Sala ha considerado que dichos permisos lo son a título precario, por lo que la administración tiene la posibilidad de revocarlos en cualquier momento por la necesidad del Estado de ocupar el bien, por razones de construcción de obras, de seguridad, de higiene, de estética, etc., siempre y cuando se actúe de conformidad con el fin propio del bien y con los principios generales del debido proceso." (Voto 4199-93 de 27 de agosto de 1993, ibídem, también el 219-94 de 12 de enero de 1994, el Voto 2306-91 de 6 de noviembre de 1991, el Nº 2306 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991 y el 1055-92 de 22 de abril de 1992). En el mismo sentido cabe citar: "IIo.- Es a las Municipalidades, entre otros entes, a las que les corresponde dar permisos de uso a las personas que tengan el deseo de dedicarse al comercio mediante ventas ambulantes o estacionarias en aceras públicas, parques y otros, para ejercerlo, previo permiso de la autoridad respectiva y desde luego, con arreglo a las disposiciones que regulan la actividad comercial que se pretenda desarrollar, sin que las actuaciones de la Administración tendentes a poner a derecho cualquier irregularidad que se dé en el ejercicio de aquellas, coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema del tránsito de vehículos y de peatones, la seguridad ciudadana, la excesiva aglomeración de público en los parques y las vías, entre otros." (Voto 7049-94 de 2 de diciembre de 1994 y también el No. 2306-91 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991)." IV.- De conformidad con las razones expuestas, corresponde denegar el recurso interpuesto para en su lugar confirmar el acuerdo impugnado y por disposición del artículo 6° de la Ley 274 de 10 de diciembre de 1991, dar por agotada la vía administrativa."