CONAVI's capacity to submit disputes to arbitrationCapacidad del CONAVI para someter conflictos a arbitraje

**III.-** With regard to what is relevant for the resolution of the appeal, the majority of the Arbitral Tribunal indicated that there was an express and concurrent will of the parties to resort to arbitration to settle any difference that might arise between them, which it extracts from the various official letters and notes (subsequent to the bidding terms (cartel)), with which—it held—the requirement of Article 23 of the Law on Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace (Ley RAC) is met, in that it must be in writing, and it does not matter that it was not inserted in the bidding terms (cartel) itself, but rather that it was a subsequent agreement. It continued, according to canon 18 of the Ley RAC, any subject of Public Law may submit its controversies to arbitration, as provided for by Article 27.3 of the LGAP, that is, by previously seeking authorization from the Executive Branch (Poder Ejecutivo). A rule it deemed is imperative, and could not be considered tacitly repealed by the bidding terms (cartel), which did not mention it, nor contemplated the legal requirement for the validity and effectiveness of the arbitration agreement that the parties referred to in the exchange of notes, such that since the Public Administration is subject to the principle of legality, the Executive Decree (Decreto Ejecutivo) approving the agreement between Conavi and the applicant should have been issued.

**IV.-** With regard to arbitration with subjects of public law, the Civil Procedure Code of 1989 (CPC), in now-repealed precept 508, already established that "The State, its institutions, and the municipalities may also submit to the decision of arbitrators or experts, in accordance with the procedures of this chapter, prior authorization from the Legislative Assembly or the Executive Branch, as applicable, the patrimonial claims in which they appear as interested parties"; an almost literal reproduction of mandate 395 of the Code of Civil Procedures of 1958 (which read "The State, the Municipalities, and the autarchic institutions of the State, may equally submit to the decision of arbitrators or experts, in accordance with the procedures of this Title and prior authorization from the Constitutional Congress or the Executive Branch, as applicable, the questions or differences in which they appear as interested parties"). Subsequently, the LGAP (in force as of December 20, 1978), in its Article 27, third paragraph, provided that "It shall correspond to both [the President of the Republic and the Minister], additionally, to settle transactions (transar) and commit to arbitrators the matters of their branch," thus establishing the competent body to commit the State to arbitration (without this determination affecting—of course—the other public law subjects that were expressly recognized by the CPC: municipalities and other institutions). Later, the Ley RAC, in force since January 14, 1998 (and which precisely repealed Chapter III, Arbitral Process, of Title IV of the CPC), in the third paragraph of Article 18, established that every public law subject, including the State, could submit its controversies to arbitration, in accordance, first, with the rules of that same Law, and second, with the third subparagraph of canon 27 of the LGAP. In this line, it is held, in the first instance, that in the case of a public law subject, the nature of the controversies—for example—is the same as that regulated by the preceding paragraph, that is, they must be of a patrimonial nature and based on fully disposable rights. Now, regarding the reference to the LGAP, the following must be clear. The aforementioned Article 27, third paragraph—it is reiterated—provides that it corresponds to the President together with the Minister to commit the matters of the branch to arbitrators. In other words, it is the competence of that body, the Executive Branch (composed according to the specific case), to submit its conflicts to that alternative mechanism to the ordinary jurisdiction. The scope of the rule under commentary must be understood to apply to matters in which the State acts through its ministerial bodies and the functions and competencies that were legally assigned to each of them. Under no circumstance could it be understood to apply to the other public subjects distinct from the Principal Entity (Ente Mayor), as this would imply ignoring the legal personality (personalidad jurídica) attributed to each of them and disregarding the phenomena of territorial and functional decentralization. In that sense, in the matter of administrative contracting, there are also express references to the possibility of resorting to arbitration. Thus, canon 61 of the LCA states that in the case where the Administration receives the work under protest, the "discrepancy may be resolved through arbitration, in accordance with the legal regulations and the international law instruments in force, without prejudice to the legal actions that may proceed." Likewise, the General Law on Concession of Public Works with Public Services, No. 7762, in Article 4, second paragraph, reads "(…) national courts shall be the only ones competent to hear the legal situations derived from the concessions and to settle the conflicts that may arise during the term of the contracts. The bidding terms (cartel) of the tender must authorize the route of arbitration as an alternative solution to the courts of justice"; and in mandate 39 "Alternative dispute resolution [.-] The contract may establish alternative dispute resolution clauses to resolve the controversies or differences produced on the occasion of the interpretation or application of the concession contract or arising from its execution (…)." Both rules will be delimited by precept 27 of the LGAP, inasmuch as in the controversy one of the parties is the State, so that in all those circumstances of administrative contracting, the Principal Entity, to commit to arbitrators, must act through the Executive Branch, which is in no way extensible to public subjects other than it.

**V.-** Having said the above, it is necessary to establish the scope of the legal personality that the legislator granted to Conavi, that is, specifically, it must be determined based on the nature of this body with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), whether the capacity it possesses is for submitting to arbitration, or, as a body of the State, it is the latter to whom it corresponds to issue such will. The Law for the Creation of the Road Council No. 7798, provides in its first canon "The National Road Council (Consejo Nacional de Vialidad) is created, a body with maximum deconcentration (desconcentración máxima), attached to the Ministry of Public Works and Transport. The Council shall have instrumental and budgetary legal personality to administer the National Road Network Fund, as well as to sign the contracts and loans necessary for the exercise of its functions, in accordance with this law. This Council shall be administered by the Administration Council, composed in accordance with the following Article 5" (the underlining is added). Precept 4 states "The objectives of the National Road Council shall be the following: […] a) Plan, program, administer, finance, execute, and control the conservation and construction of the national road network, in accordance with the programs prepared by the Planning Directorate of the Ministry of Public Works and Transport. […] b) Administer its assets. […] c) Execute, through contracts, the works, supplies, and services required for the conservation and construction process of the entirety of the national road network. […] d) Supervise the correct execution of the works, including quality control. […] e) Promote research, development, and technological transfer in the field of road construction and conservation. […] f) Enter into contracts or provide the services necessary for the fulfillment of its objectives and functions." From the above, it is extracted that the legal personality of Conavi comprises only: 1) the administration of the National Road Network Fund, that is, it is for administering the taxes, revenues, and assets covered by Article 20 ibidem; and 2) entering into the agreements necessary for the exercise of its functions. The remaining competencies (or "objectives" in the terms of the Law), are not covered by the personality that the legislator granted to that body, such that their exercise is attributed to the entity to which it belongs, that is, the State. The same occurs with the possibility of committing to arbitrators. Although the hypothesis of a controversy may eventually be related to an administrative contract, the truth is that the transcribed legal norms do not attribute to Conavi, in an express manner, the capacity to bind itself to resort to this alternative resolution mechanism to the contentious-administrative jurisdiction. Its capacity is to agree on what is proper to its competence, to its functions, within which the possibility of submitting to arbitration the conflicts generated in contractual execution is not explicitly found. Article 43 of the Political Constitution establishes the right of every person to resolve their patrimonial differences through arbitrators, which includes the State and public law entities, which, as seen, such possibility is expressly recognized since long ago by the legislator. However, canon 49 of the same Magna Carta establishes the contentious-administrative jurisdiction as the guarantor of the legality of the administrative function of the State, its institutions, and every public law entity. For this reason, as an exception to this special jurisdictional reserve, in the case of bodies with instrumental legal personality, an express legal authorization is required to commit to arbitrators, since insofar as the personality is only for those competencies explicitly indicated by the legislator—hence its instrumental nature—it must always be analyzed restrictively. In the case of Conavi, the Law does not explicitly attribute to it the capacity to sign conventions or arbitration clauses (cláusulas arbitrales); consequently, it is not a subject in those terms, and as a body attached to the Ministry of Public Works and Transport, it corresponds to said Minister together with the President of the Republic to commit to arbitrators as provided by canons 27.3 of the LGAP and 18 of the Ley RAC.

In the case of Conavi, the Law does not explicitly grant it the capacity to enter into arbitration agreements (convenios y cláusulas arbitrales); consequently, it is not a subject under those terms, and as an organ attached to the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes), it falls to said Minister together with the President of the Republic to commit to arbitration (comprometer en árbitros) as provided in canons 27.3 of the LGAP and 18 of the Ley RAC.”

“III.- En lo que interesa para la resolución del recurso de apelación, la mayoría del Tribunal Arbitral señaló que existió una voluntad expresa y concurrente de las partes de acudir a la vía arbitral para dirimir la diferencia que surgiera entre ellas, lo que extrae de los diversos oficios y notas (posteriores al cartel), con lo cual –estimó- se cumple con el requerimiento del artículo 23 de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social (Ley RAC), en cuanto a que debe constar por escrito, y sin que importe el que no fue insertado en el cartel mismo, sino que haya sido un acuerdo posterior. Prosiguió, conforme al canon 18 de la Ley RAC, todo sujeto de Derecho Público puede someter sus controversias a arbitraje, según lo dispuesto por el artículo 27.3 de la LGAP, es decir, acudiendo previamente a la autorización del Poder Ejecutivo. Norma que estimó es imperativa, y no podía tenerse por derogada tácitamente por el cartel, que no la mencionó, ni contempló el requisito legal de validez y eficacia del acuerdo arbitral que las partes refirieron en el intercambio de notas, de manera que al estar la Administración Pública sujeta al principio de legalidad, se debió emitir el Decreto Ejecutivo aprobando el acuerdo entre el Conavi y la requirente.

IV.- Con relación al arbitraje con sujetos de derecho público, ya en el Código Procesal Civil de 1989 (CPC), precepto 508 hoy derogado, establecía que “El Estado, sus instituciones y las municipalidades podrán también someter a la decisión de árbitros o de peritos, conforme con los trámites de este capítulo, previa autorización de la Asamblea Legislativa o del Poder Ejecutivo, según corresponda, las pretensiones patrimoniales en que figuren como partes interesadas”; reproducción casi literal del mandato 395 del Código de Procedimientos Civiles de 1958 (que versaba “El Estado, los Municipios y las instituciones autárquicas del Estado, pueden igualmente someter a la decisión de árbitros o de peritos, conforme a los tramites de este Titulo y previa autorización del Congreso Constitucional o del Poder Ejecutivo, según corresponda, las cuestiones o diferencias en que figuren como partes interesadas”). Posteriormente, la LGAP (vigente a partir del 20 de diciembre de 1978), en su artículo 27 párrafo tercero dispuso que “Corresponderá a ambos [Presidente de la República y Ministro], además, transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo”, estatuyendo así el órgano competente para comprometer en arbitraje al Estado (sin que esta determinación incidiese –claro está- en los otros sujetos derecho público y que fueron expresamente reconocidos por el CPC: municipalidades y otras instituciones). Más adelante, la Ley RAC, con vigencia desde el 14 de enero de 1998 (y que derogó precisamente el capítulo III Proceso Arbitral, del Título IV del CPC), en el párrafo tercero del artículo 18, estableció que todo sujeto derecho público, entre ellos el Estado, podría someter sus controversias a arbitraje, de conformidad, primero con las reglas de esa misma Ley, y en segundo término, con el inciso tercero del canon 27 de la LGAP. En esta línea, se tiene en primer término que tratándose de un sujeto de derecho público, la naturaleza de las controversias –por ejemplo- es la misma que regula el parágrafo precedente, es decir, han de ser de orden patrimonial y fundadas en derechos disponibles plenamente. Ahora, en lo que remite a la LGAP, debe tenerse claro lo siguiente. El referido artículo 27 párrafo tercero –se reitera- dispone que corresponde al Presidente con el Ministro comprometer en árbitros los asuntos del ramo. Dicho de otro modo, es competencia de ese órgano, Poder Ejecutivo (integrado según el caso concreto), someter sus conflictos a ese mecanismo alterno a la jurisdicción ordinaria. El alcance de la norma de comentario ha de entenderse a los asuntos en que el Estado actúa a través de sus órganos ministeriales y las funciones y competencias que le fueron asignadas legalmente cada uno de ellos. Bajo ninguna circunstancia podría entenderse que resulta de aplicación a los otros sujetos públicos distintos al Ente Mayor, ello implicaría desconocer la personalidad jurídica atribuida a cada uno de ellos y hacer caso omiso a los fenómenos de descentralización territorial y funcional. En ese entendido, en materia de contratación administrativa, también se hallan referencias expresas a la posibilidad de acudir al arbitraje. Así, versa el canon 61 de la LCA que en el caso de que la Administración reciba la obra bajo protesta, la “discrepancia podrá resolverse mediante arbitraje, de conformidad con las regulaciones legales y los instrumentos de derecho internacional vigentes, sin perjuicio de las acciones legales que procedan.” Asimismo, la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, no. 7762, en el artículo 4 parágrafo segundo se lee “(…) los tribunales nacionales serán los únicos competentes para conocer de las situaciones jurídicas derivadas de las concesiones y dirimir los conflictos que puedan surgir durante la vigencia de los contratos. El cartel del concurso deberá autorizar la vía del arbitraje como solución alterna a los tribunales de justicia”; y en el mandato 39 “Resolución alterna de conflictos [.-] En el contrato podrán fijarse cláusulas de resolución alterna de conflictos para resolver las controversias o diferencias producidas con motivo de la interpretación o aplicación del contrato de concesión o surgidas de su ejecución (…)”. Ambas normas estarán delimitadas por el precepto 27 de la LGAP, en cuanto en la controversia una de las partes sea el Estado, de manera tal que en todas esas circunstancias de contratación administrativa, el Ente Mayor para comprometerse en árbitros ha de actuar a través del Poder Ejecutivo, lo que no resulta de ninguna manera extensivo a los sujetos públicos diversos a éste.

V.- Dicho lo anterior, resulta necesario establecer el alcance de la personalidad que el legislador otorgó al Conavi, esto es, en concreto, ha de determinarse con base en la naturaleza de este órgano con personalidad jurídica instrumental, si la capacidad que posee lo es para someterse a arbitraje, o bien, en tanto órgano del Estado, es a éste a quien corresponde emitir tal voluntad. La Ley de Creación del Consejo de Vialidad no. 7798, dispone en el canon primero “Créase el Consejo Nacional de Vialidad, órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. El Consejo tendrá personalidad jurídica instrumental y presupuestaria para administrar el Fondo de la red vial nacional, así como para suscribir los contratos y empréstitos necesarios para el ejercicio de sus funciones, de conformidad con la presente ley. Este Consejo será administrado por el Consejo de Administración, integrado conforme al artículo 5 siguiente” (el subrayado se agrega). El precepto 4 versa “Serán objetivos del Consejo Nacional de Vialidad los siguientes: […] a) Planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional, en concordancia con los programas que elabore la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. […] b) Administrar su patrimonio. […] c) Ejecutar, mediante contratos, las obras, los suministros y servicios requeridos para el proceso de conservación y construcción de la totalidad de la red vial nacional. […] d) Fiscalizar la ejecución correcta de los trabajos, incluyendo el control de la calidad. […] e) Promover la investigación, el desarrollo y la transferencia tecnológica en el campo de la construcción y conservación vial. […] f) Celebrar contratos o prestar los servicios necesarios para el cumplimiento de sus objetivos y funciones.” De lo anterior, se extrae que la personalidad jurídica del Conavi comprende únicamente: 1) la administración del Fondo de la red vial nacional, es decir, lo es para administrar los tributos, ingresos y bienes que comprende el artículo 20 ibídem; y 2) realizar los convenios necesarios para el ejercicio de sus funciones. Las restantes competencias (u “objetivos” en los términos de la Ley), no están cubiertas por la personalidad que otorgó el legislador a ese órgano, de manera que su ejercicio se atribuye al ente al que pertenece, esto es, al Estado. Igual ocurre con la posibilidad de comprometer en árbitros. Si bien, la hipótesis de controversia eventualmente puede estar relacionada con un contrato administrativo, lo cierto es que las normas legales trascritas no atribuyen al Conavi en forma expresa la capacidad para obligarse a acudir a este mecanismo de resolución alterna a la jurisdicción contencioso administrativa. Su capacidad es para convenir lo propio de su competencia, de sus funciones, dentro de lo cual no se encuentra en la ejecución contractual. El artículo 43 de la Constitución Política establece el derecho de toda persona a terminar sus diferencias patrimoniales por medio de árbitros, lo cual incluye al Estado y los entes de derecho público, lo que como se vio, tal posibilidad es reconocida expresamente desde vieja data por el legislador. No obstante, el canon 49 de la misma Carta Magna estatuye la jurisdicción contencioso administrativa como la garante de la legalidad de la función administrativa del Estado, sus instituciones y de toda entidad de derecho público. Por ello es que como excepción a esta especial reserva jurisdiccional, tratándose de órganos con personalidad jurídica instrumental se requiere de una habilitación legal expresa para comprometer en árbitros, pues en el tanto la personalidad es sólo para aquellas competencias ésta debe analizarse siempre de forma restrictiva. En el caso del Conavi, la Ley no le atribuye explícitamente capacidad para suscribir convenios y cláusulas arbitrales; por consiguiente, no es sujeto en esos términos, y en tanto órgano adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, corresponde a dicho Ministro junto con el Presidente de la República comprometer en árbitros según disponen los cánones 27.3 de la LGAP y 18 de la Ley RAC.”