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Res. 00059-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VII · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VII · 09/09/2013
OutcomeResultado
The Court annulled the administrative act that set aside the final award, as it violated the principle of intangibilidad de los actos propios.El Tribunal anuló el acto administrativo que dejó sin efecto la adjudicación firme, por ser contrario a la intangibilidad de los actos propios.
SummaryResumen
The Administrative Appeals Tribunal examines the legality of an administrative act by which a procurement board annulled a contracting process and the award previously granted to the plaintiff. The ruling finds that appeals filed by competing companies against the award were submitted after the legal five-business-day deadline, causing the award to become final and a favorable act declaring subjective rights. By admitting untimely appeals and annulling the award without following the procedure of Article 173 of the General Public Administration Act or the lesividad process, the Administration violated the principle of intangibilidad de los actos propios, derived from legal certainty. The court concludes the annulment act is absolutely null and upholds the plaintiff's claim without needing to examine other alleged flaws.El Tribunal Contencioso Administrativo analiza la legalidad del acto administrativo mediante el cual una junta de contratación anuló un proceso de contratación y la adjudicación previamente otorgada a la demandante. La resolución considera que los recursos interpuestos por empresas competidoras contra el acto de adjudicación fueron presentados fuera del plazo legal de cinco días hábiles, por lo que la adjudicación adquirió firmeza y se convirtió en un acto favorable declaratorio de derechos subjetivos. Al admitir recursos extemporáneos y anular la adjudicación sin seguir el procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública ni el proceso de lesividad, la Administración vulneró el principio de intangibilidad de los actos propios, derivado de la seguridad jurídica. El tribunal concluye que ese acto anulatorio es absolutamente nulo y acoge la pretensión de la demandante, sin necesidad de examinar otros vicios alegados.
Key excerptExtracto clave
Given that, as explained in the preceding paragraph, the award of the procurement process became final on January 18 of the reference year, from that moment it became a favorable administrative act declaring subjective rights for the plaintiff company. Consequently, its nullity regime is that of the General Public Administration Act (LGAP), as established by Article 3, fourth paragraph, of the Administrative Procurement Act. Thus, to declare it invalid (and, with it, the resulting contract), the procedure of Article 173 of the LGAP should have been followed or the lesividad process resorted to. Not doing so entails a clear violation of the constitutional principle of legal certainty, manifested specifically—as relevant in this case—in the guarantee of intangibilidad de los actos propios.Dado que, como se explicó en el párrafo precedente, la adjudicación del proceso de contratación adquirió firmeza el 18 de enero del año de referencia, a partir de ese momento se convirtió en un acto administrativo favorable y declaratorio de derechos subjetivos para la empresa aquí demandante. En consecuencia, su régimen de nulidad es el de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), conforme lo establece el numeral 3, párrafo cuarto, de la Ley de Contratación Administrativa. Así las cosas, para declararlo inválido (y, junto con él, el contrato resultante) debió seguirse el procedimiento del artículo 173 de la LGAP o bien acudir al proceso de lesividad. No hacerlo así conlleva una clara infracción al principio constitucional de seguridad jurídica, manifestado específicamente –en lo que es de interés en este caso– en la garantía de la intangibilidad de los actos propios.
Pull quotesCitas destacadas
"No hacerlo así conlleva una clara infracción al principio constitucional de seguridad jurídica, manifestado específicamente –en lo que es de interés en este caso– en la garantía de la intangibilidad de los actos propios."
"Not doing so entails a clear violation of the constitutional principle of legal certainty, manifested specifically—as relevant in this case—in the guarantee of intangibilidad de los actos propios."
Considerando VI
"No hacerlo así conlleva una clara infracción al principio constitucional de seguridad jurídica, manifestado específicamente –en lo que es de interés en este caso– en la garantía de la intangibilidad de los actos propios."
Considerando VI
"El desconocimiento de sus propias conductas favorables solo es posible para las señaladas Administraciones acudiendo a los mecanismos de supresión de conductas que pone a su disposición el ordenamiento jurídico."
"The disregard of its own favorable conduct is only possible for said Administrations by resorting to the mechanisms for eliminating conduct that the legal system makes available."
Considerando VI
"El desconocimiento de sus propias conductas favorables solo es posible para las señaladas Administraciones acudiendo a los mecanismos de supresión de conductas que pone a su disposición el ordenamiento jurídico."
Considerando VI
"La anulación administrativa del acto contra lo dispuesto en el articulado citado, será, a su vez, absolutamente nula."
"The administrative annulment of the act against the provisions of the cited articles shall be, in turn, absolutely null."
Considerando VI
"La anulación administrativa del acto contra lo dispuesto en el articulado citado, será, a su vez, absolutamente nula."
Considerando VI
Full documentDocumento completo
**V.- ON THE INVALIDITY OF THE ACT THAT RENDERED INEFFECTIVE THE AWARD OF THE CONTRACTING PROCEDURE IN FAVOR OF THE PLAINTIFF.** For this Court, it is absolutely clear that the manner in which the respondent Board rendered ineffective the award made in favor of the plaintiff and, with it, the contract signed for that purpose, is contrary to law. Indeed, Article 164 of the Regulation to the Administrative Contracting Act (RLCA) establishes that the means of challenge (medios de impugnación) against acts in administrative contracting procedures are the objection to the tender (recurso de objeción al cartel) and the appeals for reversal (recursos de apelación) or reconsideration (revocatoria) against the award act and against the declaration that the tender was unsuccessful or void. For its part, Article 165 indicates that all remedies (recursos) must be filed in the place and within the deadlines set forth in the Administrative Contracting Act (Ley de Contratación Administrativa) and that Regulation. Now, whether an appeal for reversal before the Office of the Comptroller General (Contraloría General de la República) is appropriate in contract procedures not processed by public tender (licitación pública), or whether a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) is the appropriate remedy instead, the action must be filed within five business days following the day on which all parties were notified or the challenged act was published (articles 174, third paragraph, and 185 ibidem). In the case before us, the award act was issued by the JAUPSGB on January 11, 2012 (proven fact 1) and notified to all bidders on that same day (proven fact 2); therefore, regardless of the question of whether an appeal for reversal or a motion for reconsideration was proper, the truth is that the deadline to appeal expired on the following January 18, the date from which the act acquired firmness (firmeza). Now, even though the precise date on which the remedies (recursos) filed by the companies Distribuidora Sánchez and Productos Procesados M y L, S.A. were submitted is not proven, the mere fact that the respective briefs (memoriales) appear dated January 19 and 23, 2012, respectively (proven fact 4), allows the inference that both were untimely. Having been filed as a motion for reconsideration (revocatoria) before the contracting Administration itself, it follows from Article 186 of the RLCA that they should have been deemed inadmissible and archived within the two business days following receipt. On the contrary, the JAUPSGB admitted them and –without even granting the hearing (audiencia) to the awardee that the recently cited rule provides, as well as ignoring the contract it had by then signed with the latter (proven fact 2)– based the resolution of the following January 26, in which the contracting process was annulled, on said challenges (proven fact 8). Evidently, the invitation sent to the plaintiff's legal representative to meet a posteriori with the members of the Board on the 30th of that same month and year (proven fact 9) cannot have the virtue of curing the defects of a resolution already made in nonconformity with the applicable regulatory procedure.
**VI.-** Given that, as explained in the preceding paragraph, the award of the contracting process acquired firmness (firmeza) on January 18 of the reference year, from that moment it became a favorable administrative act (acto administrativo favorable) declaring subjective rights for the plaintiff company. Consequently, its nullity regime is that of the General Act of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), as established in Article 3, fourth paragraph, of the Administrative Contracting Act (Ley de Contratación Administrativa). Therefore, to declare it invalid (and, together with it, the resulting contract), the procedure of Article 173 of the LGAP should have been followed or, alternatively, a lesivity proceeding (proceso de lesividad) should have been initiated. Not doing so entails a clear violation of the constitutional principle of legal certainty (seguridad jurídica), manifested specifically –in what is of interest in this case– in the guarantee of the intangibility of one's own acts (intangibilidad de los actos propios). Indeed, when one speaks of "legal certainty" (seguridad jurídica), it alludes to the confidence that citizens can have in the observance and respect of situations derived from the application of current norms. Although it is not explicitly contemplated in the Political Constitution, it is manifested fundamentally through the guarantees of non-retroactivity of the law and intangibility of one's own acts (intangibilidad de los actos propios, non venire contra factum propio). The latter derives from the interpretation of Articles 11 and 34 of the Magna Carta and constitutes a limit on the conduct of public power that inhibits it from disregarding its own acts with positive content and effects for the recipient. The impossibility of going against its own favorable conduct serves as a fundamental limit on the actions of Public Administrations, which emanates from the very principle of legality (Article 11 of the Political Constitution and articles 11, 12, 13, 59, 66, and 132 of the General Act of Public Administration) and whose treatment in national doctrine has been extensive (see, among many others, rulings N° 1635-90 of 5:00 p.m. on November 14, 1990; 2186-94 of 5:03 p.m. on May 4, 1994; 13447-2006 of 10:06 a.m. on September 8, 2006; and 16314-2010 of 3:16 p.m. on September 29, 2010, all from the Constitutional Chamber). The disregard of their own favorable conduct is only possible for the aforementioned Administrations by resorting to the mechanisms for the suppression of conduct that the legal system makes available to them, namely: a) the ex officio declaration of invalidity (declaración oficiosa de invalidez) of acts suffering from absolute, evident, and manifest nullity in accordance with the procedure and requirements set forth in Article 173 of the LGAP; b) the lesivity proceeding (proceso de lesividad) regulated by precepts 173 LGAP, 10.5, 34, and 39 of the CPCA, as well as 165 of the Tax Code of Norms and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios) –in that matter–; or, c) resorting to the revocation (revocación) procedure specified starting from Article 155 of the same LGAP. These are minimum guarantees that arise in favor of the recipient of the beneficial effects of an act of public power, which require the Administration to resort to those legal procedural paths to suppress that conduct, without which it may not, under any circumstances, disapply, ignore, or suppress the factual and legal consequences of that prior act. For these reasons, the consequence of failing to observe this prior procedure, as applicable, is clearly fixed in the law itself: the administrative annulment of the act contrary to the provisions of the cited articles shall, in turn, be absolutely null. All of this requires granting the first of the claims formulated in this matter, as will be stated below, without the need to examine –as it is superfluous– the plea of nullity of the declaration that the tender was void, contained in the same resolution.
All of this requires upholding the first of the claims raised in this matter, as will be stated below, without any need to examine—for being superfluous—the plea of nullity of the declaration of the void tender, contained in the same agreement.
“V.- DE LA INVALIDEZ DEL ACTO QUE DEJÓ SIN EFECTO LA ADJUDICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN A FAVOR DE LA DEMANDANTE. Para este Tribunal, está absolutamente claro que la forma en que la Junta accionada dejó sin efecto la adjudicación realizada a favor de la actora y, con ella, el contrato firmado al efecto, resulta contraria a derecho. En efecto, el artículo 164 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA) establece que los medios de impugnación en contra de los actos en los procedimientos de contratación administrativa son el recurso de objeción al cartel y los recursos de apelación o revocatoria en contra del acto de adjudicación y contra la declaratoria de infructuoso o desierto del concurso. Por su parte, el numeral 165 indica que todo recurso debe presentarse en el lugar y dentro de los plazos previstos en la Ley de Contratación Administrativa y ese Reglamento. Ahora bien, ya fuere que corresponda el recurso de apelación ante la Contraloría General de la República en contrataciones no tramitadas por licitación pública o cuando lo procedente sea más bien el recurso de revocatoria, la gestión debe ser interpuesta dentro de los cinco días hábiles siguientes a aquel en que se notificó a todas las partes o se publicó el acto cuestionado (ordinales 174 párrafo tercero y 185 ibídem). En el caso que nos ocupa, el acto de adjudicación fue dictado por la JAUPSGB el 11 de enero del 2012 (hecho probado 1) y notificado a todos los oferentes ese mismo día (hecho probado 2), de manera que, indiferentemente de la cuestión de si procedía apelación o revocatoria, lo cierto es que el plazo para recurrir venció el 18 siguiente, fecha a partir de la cual el acto adquirió firmeza. Ahora bien, aun cuando no está acreditada la fecha precisa en que fueron planteados los recursos interpuestos por las empresas Distribuidora Sánchez y Productos Procesados M y L, S.A., el solo hecho de que los memoriales respectivos aparezcan fechados 19 y 23 de enero del 2012, respectivamente (hecho probado 4), permite inferir que ambos resultaban extemporáneos. Habiendo sido interpuestos a modo de revocatoria ante la propia Administración contratante, del artículo 186 del RLCA se sigue que debieron haber sido considerados inadmisibles y archivados dentro de los dos días hábiles siguientes al recibo. Por el contrario, la JAUPSGB los admitió y –sin otorgar siquiera la audiencia a la adjudicataria que prevé la recién citada norma, así como desconociendo el contrato que para entonces había firmado con aquélla (hecho probado 2)– fundamentó en dichas impugnaciones el acuerdo del 26 de enero siguiente, en el que se anuló el proceso de contratación (hecho probado 8). Evidentemente, la invitación que se cursó al personero legal de la actora para que se reuniera a posteriori con los integrantes de la Junta, el 30 de ese mismo mes y año (hecho probado 9), no puede tener la virtud de sanear los vicios de un acuerdo ya tomado en disconformidad con el procedimiento reglamentario aplicable.- VI.- Dado que, como se explicó en el párrafo precedente, la adjudicación del proceso de contratación adquirió firmeza el 18 de enero del año de referencia, a partir de ese momento se convirtió en un acto administrativo favorable y declaratorio de derechos subjetivos para la empresa aquí demandante. En consecuencia, su régimen de nulidad es el de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), conforme lo establece el numeral 3, párrafo cuarto, de la Ley de Contratación Administrativa. Así las cosas, para declararlo inválido (y, junto con él, el contrato resultante) debió seguirse el procedimiento del artículo 173 de la LGAP o bien acudir al proceso de lesividad. No hacerlo así conlleva una clara infracción al principio constitucional de seguridad jurídica, manifestado específicamente –en lo que es de interés en este caso– en la garantía de la intangibilidad de los actos propios. En efecto, cuando se habla de “seguridad jurídica”, se alude a la confianza que los ciudadanos pueden tener en la observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de las normas vigentes. Si bien no está explícitamente contemplado en la Constitución Política, se manifiesta fundamentalmente por medio de las garantías de irretroactividad de la ley e intangibilidad de los actos propios (non venire contra factum propio). Esta última deriva de la interpretación de los artículos 11 y 34 de la Carta Magna y configura un límite en el proceder del poder público que le inhibe desconocer sus propios actos de contenido y efectos positivos al destinatario. La imposibilidad de ir contra sus propias conductas de contenido favorable funge como un límite fundamental en el accionar de las Administraciones Públicas, que dimana del propio principio de legalidad (numeral 11 de la Constitución Política y 11, 12, 13, 59, 66 y 132 de la Ley General de la Administración Pública) y cuyo tratamiento en la doctrina patria ha sido prolijo (ver, entre muchas otras, las sentencias N° 1635-90 de las 17:00 horas del 14 de noviembre de 1990; 2186-94 de las 17:03 horas del 4 de mayo de 1994; 13447-2006 de las 10:06 horas del 8 de setiembre de 2006 y 16314-2010 de las 15:16 del 29 de setiembre de 2010, todas de la Sala Constitucional). El desconocimiento de sus propias conductas favorables solo es posible para las señaladas Administraciones acudiendo a los mecanismos de supresión de conductas que pone a su disposición el ordenamiento jurídico, a saber: a) la declaración oficiosa de invalidez de actos que padezcan de nulidad absoluta, evidente y manifiesta con arreglo al procedimiento y exigencias que fija el ordinal 173 de la LGAP; b) el proceso de lesividad que regulan los preceptos 173 LGAP, 10.5, 34 y 39 del CPCA, así como el 165 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios –en esa materia–; o bien, c) acudir al procedimiento de revocación precisado a partir del artículo 155 de la misma LGAP. Se trata de garantías mínimas que emergen a favor del receptor de los efectos benéficos de un acto de poder público, que exigen a la Administración acudir a esas sendas procedimentales legales para suprimir esa conducta, sin lo cual, no podrá, en ningún caso, desaplicar, desconocer o suprimir las consecuencias fácticas y jurídicas de ese acto previo. Por esos motivos, la consecuencia de inobservar este trámite previo, según corresponda, está claramente fijada en la misma ley: la anulación administrativa del acto contra lo dispuesto en el articulado citado, será, a su vez, absolutamente nula. Todo ello impone acoger la primera de las pretensiones formuladas en este asunto, según se dirá más abajo, sin necesidad de entrar a examinar –por ocioso– el alegato de nulidad de la declaratoria de desierto el concurso, contenida en el mismo acuerdo.”
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