Fate of La Lechería and La Rotonda after wildlife refuge designationDestino de fincas La Lechería y La Rotonda tras declaratoria de refugio de vida silvestre

Legal Opinion: 261 of 12/07/1998 C-261-98 December 7, 1998 Engineer José Joaquín Acuña Mesén Executive President Instituto de Desarrollo Agrario S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication No. PE-797-98 dated November 23 last, received by this Office on the 27th following, by which you request a pronouncement in order to define the legal situation of the properties known as La Lechería and La Rotonda, registered in the Public Registry, District of Puntarenas, real folios registrations 8313-000 and 14565-000, whose registered owner is the Compañía Bananera de Costa Rica, now Palma Tica S.A.

Regarding this matter, we allow ourselves to state the following:

Your inquiry has as background, with respect to the cited properties, the following:

1.- Article 30 of Law No. 5792 of September 1, 1975, which literally states:

"Article 30.- From the lands that are expropriated by this law, the Institute of Lands and Colonization shall deliver to the Municipality of Talamanca three hundred hectares, part of the "Finca Volio", for the settlement and future development of the city of Bribri, head city of that canton. The ITCO shall expropriate the lands known as "La Lechería", located in Golfito, and shall donate them to the Municipality of that canton to expand the area of the civilian population. It shall also expropriate the lands known as "La Rotonda", property of the Compañía Bananera de Costa, whose boundaries are: North, Baptist Church, Compañía Bananera de Costa Rica and public road; South, public road and mangrove lands; East, public road and American Zone; and West public road and Colegio Profesional Técnico Carlos Manuel Vicente, and shall donate those lands to the Municipality, which must destine them for the construction of the Sports City of Golfito. (Thus amended by article 1 of Law No. 5912 of June 22, 1976)".

2.- The Agreement between the Government of the Republic and the Compañía Bananera de Costa Rica, signed at 12:00 p.m. on March 25, 1985, which in its point 5, records:

"Also as collaboration with the Government programs in the zone, the Company shall transfer to the Government at no cost whatsoever to the State, in the conditions in which the properties are currently found, located in the canton of Golfito administratively known as "La Lechería" and "La Rotonda"".

3.- Legal Opinion C-217-97 of November 19, 1997, from this Attorney General's Office, which indicated:

"In any case, in the matter that concerns us, the expropriation power that the IDA would have, or the Municipality itself, must be confronted with the limitation imposed by the Executive Branch on the zone in question, since we are clearly faced with opposing norms and interests.

Could the Municipality or the IDA – if they so agreed – initiate the expropriation procedure for a property that the Executive Branch included as a national wildlife refuge, to destine it as the enabling norm provided, for the expansion of the area of the civilian population and construction of the sports city?

We must find that it could be expropriated, following the established procedure and paying the set compensation, but the land's encumbrance (afectación) to the refuge would remain, therefore, it could not be destined to the end for which it was authorized, since these are interests that conflict.

In effect, through Executive Decree No. 16373-MAG of June 12, 1985, by which the area subject to this inquiry is destined as a national wildlife refuge, based on Article 18 of the Wildlife Conservation Law, No. 6919 of January 11, 1984, a law that was repealed by the current Wildlife Conservation Law, 7317 of October 30, 1992, but which for the purposes at hand is not of major significance, since not only was the limitation created under the protection of a valid law, but said law, in its article 82, continues authorizing the Executive Branch to impose the indicated limitations, also stating in its Article 3 that "Wildlife, which constitutes a renewable resource and forms part of the national patrimony, is declared public domain"." And it concluded:

"a) The norm by which the ITCO - today IDA- is authorized to expropriate and then donate to the Municipality of Golfito, despite still being in force, does not create a right in favor of the Municipality of Golfito.

• b)Confronting the expropriation power granted to the ITCO with the limitation imposed by the Executive Branch by declaring the questioned zone as a national wildlife refuge, we find that the expropriation and subsequent donation could always be carried out; however, the lands would continue encumbered (afectados) by the wildlife refuge, which by legal provision is public domain and forms part of the national patrimony, so they could not be destined for the expansion of the civilian population, nor for the construction of the sports complex.
• c)The jurisprudence of the Constitutional Chamber essentially incorporates the same principles of the Wildlife Conservation Law and the Organic Environmental Law, so in the case at hand, the provisions that impose restrictions on the zone declared a national wildlife refuge are also immediately applicable, since natural resources are public domain and form part of the national patrimony." 4.- Legal Opinion C-049-98 of March 20, 1998, which, bearing similarity to the legal situation posed, its reproduction in the relevant part is pertinent:

"Such is the case of the Tivives Protective Zone that included, at the time of its creation, lands administered by the Instituto de Desarrollo Agrario. With the declaration of a protected wildland area, the "forest" classification of the lands is presupposed, resulting in an automatic transfer to the Natural Patrimony of the State (formerly Forest Patrimony), and thereby, of competencies. Our Constitutional Chamber so understood it in Vote No. 1763-94 of 4:45 p.m. on April 13, 1994:

'..., since in accordance with articles 32 and 34 of the Forest Law, the forest patrimony of the State is constituted by all forests and forest lands of the national reserves, of areas declared inalienable, of properties registered in its name and of those belonging to municipalities, to autonomous institutions and to other Public Administration bodies; for that reason, no Public Administration body -central or decentralized- may expropriate, exchange, transfer or alienate, under any title, hand over or lease rural lands it owns or administers, without them first having been classified by the General Forestry Directorate, in which case, if the latter considers them to have forest aptitude, they shall immediately be incorporated into the forest patrimony of the State; for that motive, if Decree number 17023 affected part of the farm acquired by the Instituto de Desarrollo Agrario in its time, the application of the terms of that norm as well as of the cited articles of the Forest Law is immediate, so the appellant entity is not authorized to disapply them under the justification that a purchase process involving the corresponding compensation has not taken place (...); in other words, the appellant authority cannot refrain from obligatorily complying with the norms that declare the automatic incorporation into the forest patrimony of the State of those immovable properties classified as having forest aptitude, since those provisions are of immediate application due to the public interest their content entails, which is the conservation of natural resources through their sustained and rational use...' This judgment arises from a writ of constitutional protection (amparo) (File No. 0178-M-94) filed by several private individuals against the Regional Director of the Central Pacific and the Executive President of the Instituto de Desarrollo Agrario for having implemented a parcel adjudication program -called 'Salinas Dos'- on lands included within the Tivives Protective Zone. The writ was granted, recognizing the nullity of any adjudication agreed upon after May 6, 1986, for having improperly disposed of forest-protected lands; and adjudications prior to that date were left untouched:

'Thus, therefore, from the moment the Decree cited so many times entered into force, the lands of the Salinas II farm affected by the Tivives Conservation Zone automatically became part of the forest patrimony of the State; these are thus norms of immediate application, reason for which from that moment the Instituto de Desarrollo Agrario was unable to dispose of those lands and continue with the subdivision (parcelación) project, except in the case of all those adjudications that had been agreed upon prior to the promulgation of the land, since in that case the beneficiaries' parcels must be purchased or expropriated, unless, at the request of the General Forestry Directorate, their owners accept to submit to the respective forest regime (article 37, paragraph 2, of the Forest Law); the adjudications agreed upon by the appellant institution after the entry into force of the cited Decree over the lands included by the Tivives natural conservation zone are not valid, since from that date -May sixth, nineteen eighty-six-, it is not authorized to freely dispose of those hereditaments, given that their administration falls to the General Forestry Directorate, in coordination with the Municipality of Esparza and the Agricultural Centers: Central Pacific Regional and Cantonal of Esparza, ...'.

In summary, having declared as a protected wildland area lands from the Instituto de Desarrollo Agrario on which an adjudication program to parcelers was being developed, this entity should have refrained from continuing to dispose of those lands, to transfer its administration to the General Forestry Directorate, today the State Forest Administration, belonging to the Ministry of Environment and Energy." From the four sections expressed, we have in first place that the expropriation action (clearly onerous) of the indicated immovable properties by the IDA would lack current interest, besides the aforementioned Agreement, since the Compañía Bananera obligated itself, by reason of said Agreement, to the gratuitous transfer in favor of the State of such properties. Regarding such obligation, the active administration (MINAE) must demand its fulfillment from the company, and with greater reason, considering the circumstance that the properties automatically became part of the Natural Patrimony of the State.

Due to this circumstance, what is appropriate is the granting of the respective public deed, we reiterate, of gratuitous transfer, for which the Ministry of Environment and Energy (the competent body in the administration of said immovable properties by reason of what is expressed in the alluded legal opinions) must draw up or create the corresponding administrative file and send it to this Attorney General's Office of the Republic, so that through the State Notariat, the deserved formalization is completed. The above is indicated in accordance with the provision of article 30 in fine of the Notarial Code, by establishing that: "Public agencies must provide the notary with all the information required for the optimal fulfillment of their function." Once the public deed is formalized and the State is the owner of the cited immovable properties and they are encumbered (afectos) to the Refugio Nacional de Vida Silvestre, it would be appropriate to reiterate what was expressed in point b) of the concluding part of Legal Opinion C-217-97, in the sense that a subsequent donation in favor of private individuals (125 families) or a change of destination, in both cases reducing its area, could take place, adding that this would be feasible as long as a law subsequent to the declaration of Refugio Nacional de Vida Silvestre so authorizes it, after prior technical studies that justify such measure. The above is pursuant to the provision in article 38 of the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995, which establishes: "Reduction of protected wildland areas. The surface area of protected wildland areas, natural patrimony of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after carrying out the technical studies that justify this measure."

Sincerely,

Licda. Gladys Herrera Raven Lic. Fernando Casafont Odor NOTARY OF THE STATE NOTARY OF THE STATE c.c. Licda. Elizabeth Odio Benito Second Vice President of the Republic Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi Vice Minister MINAE Lic. Rolando Vega Robert Assistant Ombudsman of the Inhabitants

Dictamen : 261 del 07/12/1998 C-261-98 7 de diciembre de 1998 Ingeniero José Joaquín Acuña Mesén Presidente Ejecutivo Instituto de Desarrollo Agrario S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N( PE-797-98 de fecha 23 de noviembre último, recibido por este Despacho el día 27 siguiente, por el cual solicita un pronunciamiento a fin de que se defina la situación jurídica de las fincas conocidas como La Lechería y La Rotonda, inscritas en el Registro Público, Partido de Puntarenas, folios reales matrículas 8313-000 y 14565-000, cuyo propietario registral es la Compañía Bananera de Costa Rica, hoy Palma Tica S.A.

Sobre el particular nos permitimos manifestarle lo siguiente:

Su consulta tiene como antecedente, respecto a las citadas fincas, lo que sigue:

1.- El artículo 30 de la Ley N° 5792 de 1( de setiembre de 1975, que literalmente expresa:

"Artículo 30.- De las tierras que por esta ley se expropian, el Instituto de Tierras y Colonización entregará a la Municipalidad de Talamanca trescientas hectáreas, parte de la "Finca Volio, para el asentamiento y desarrollo futuro de la ciudad de Bribri, cabecera de ese cantón. El ITCO expropiará las tierras conocidas como "La Lechería", situadas en Golfito, y las donará a la Municipalidad de ese cantón para ampliar el área de la población civil. También expropiará las tierras conocidas como "La Rotonda", propiedad de la Compañía Bananera de Costa, cuyos linderos son: Norte, Iglesia Bautista, Compañía Bananera de Costa Rica y calle pública; Sur, calle pública y terrenos de manglares; Este, calle pública y Zona Americana; y Oeste calle pública y Colegio Profesional Técnico Carlos Manuel Vicente, y donará esas tierra a la Municipalidad, quien deberá destinarlas a la construcción de la Ciudad de los Deportes de Golfito. (Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 5912 de 22 de junio de 1976)".

2.- El Convenio entre el Gobierno de la República y la Compañía Bananera de Costa Rica, firmado a las 12 hs. del 25 de marzo de 1985, que en su punto 5, consigna:

""También como colaboración a los programas de Gobierno en la zona, la Compañía cederá al Gobierno sin costo alguno para el Estado, en las condiciones en que actualmente se encuentran las fincas, ubicadas en el cantón de Golfito conocidas administrativamente como "La Lechería" y "La Rotonda"".

3.- El dictamen de esta Procuraduría C-217-97 de 19 de noviembre de 1997, que señaló:

""En todo caso, en el asunto que nos interesa, la potestad expropiatoria que tendría el IDA, o la misma Municipalidad, debe confrontarse con la limitación impuesta por el Poder Ejecutivo a la zona en cuestión, pues a todas luces nos encontramos ante normas e intereses contrapuestos.

¿Podría la Municipalidad o el IDA –en caso de que así lo acordaran, iniciar el procedimiento de para dedicarlo como lo disponía la norma de autorización, a la ampliación del área de la población civil y construcción de la ciudad de los deportes?

Tenemos que sí podría expropiarse, siguiéndose el procedimiento establecido y pagándose la indemnización fijada, pero permanecería la afectación del terreno al refugio, por lo tanto, no podría destinarse al fin que para el cual fue autorizado, pues son intereses que se contraponen.

En efecto, a través del Decreto Ejecutivo Nº 16373- MAG de 12 de junio de 1985, mediante el que se destina el área objeto de esta consulta a refugio nacional de fauna silvestre, con base en el Artículo 18 de la Ley de Conservación de Fauna Silvestre, Nº 6919 de 11 de enero de 1984, ley que fue derogada por la actual ley de Conservación de la Vida Silvestre, 7317 de 30 de octubre de 1992, pero que para los efectos que nos ocupan no es de mayor trascendencia, pues no solo se creó la limitación al amparo de una ley vigente, sino que dicha ley, en su artículo 82 continúa autorizando al Poder Ejecutivo a imponer las limitaciones señaladas, apuntando además en su Artículo 3º que "Se declara de dominio público la fauna silvestre que constituye un recurso renovable, el cual forma parte del patrimonio nacional"".

Y concluyó:

""a) La norma por la que se autoriza al ITCO - hoy IDA- a expropiar para luego donar a la Municipalidad de Golfito, pese a que aún sigue vigente, no crea derecho a favor de la Municipalidad de Golfito.

• b)Confrontando la potestad expropiatoria concedida al ITCO, con la limitación impuesta por el Poder Ejecutivo al declarar la zona cuestionada como refugio nacional de fauna silvestre, tenemos que siempre podría efectuarse la expropiación y posterior donación, sin embargo, los terrenos continuarían afectados al refugio de fauna silvestre, que por disposición legal es de dominio público y forma parte del patrimonio nacional, por lo que no podría destinarse a la ampliación de la población civil, ni a la construcción del polideportivo.
• c)La jurisprudencia de la Sala Constitucional, recoge en esencia los mismos principios de la Ley de Conservación de Conservación de Vida Silvestre y la Ley Orgánica del Ambiente, por lo que en el caso que nos ocupa, también son de aplicación inmediata las disposiciones que vienen a imponer restricciones a la zona declarada refugio nacional de fauna silvestre, por cuanto los recursos naturales son de dominio público y forman parte del patrimonio nacional"".

4.- El dictamen C-049-98 de 20 de marzo de 1998, que por guardar similitud con la situación jurídica planteada, resulta relevante su reproducción en lo conducente:

""Tal es el caso de la Zona Protectora Tivives que incluyó, al momento de su creación, tierras administradas por el Instituto de Desarrollo Agrario. Al darse la declaratoria de área silvestre protegida, se presupone la calificación "forestal" de los terrenos, dándose un traslado automático al Patrimonio Natural del Estado (antes Patrimonio Forestal), y por ende, de competencias. Así lo entendió también nuestra Sala Constitucional en el Voto No. 1763-94 de 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994:

"..., toda vez que de acuerdo con los artículos 32 y 34 de la Ley Forestal, el patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública, por esa razón, ningún organismo de la Administración Pública -central o descentralizada- podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General Forestal, en cuyo caso si ésta los considerara de aptitud forestal quedarán inmediatamente incorporados al patrimonio forestal del Estado, por ese motivo si el Decreto número 17023 afectó parte de la finca adquirida por el Instituto de Desarrollo Agrario en su oportunidad, la aplicación de los términos de aquella normativa así como de los artículos citados de la Ley Forestal, es inmediata, por lo que el ente recurrido no está facultado para desaplicarlos bajo la justificación de que no ha mediado un proceso de compra que conlleve la indemnización correspondiente (...) ; en otras palabras, la autoridad recurrida no puede abstraerse de acatar obligatoriamente las normas que declaran la incorporación automática al patrimonio forestal del Estado de aquellos inmuebles que se les califique como de aptitud forestal, pues esas disposiciones son de aplicación inmediata por el interés público que reviste su contenido, cual es la conservación de los recursos naturales a través del aprovechamiento sostenido y racional de los mismos ..." Esta sentencia surge a raíz de un recurso de amparo (Expediente No. 0178-M-94) presentado por varios particulares contra el Director Regional del Pacífico Central y Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario por haber puesto en funcionamiento un programa de adjudicación de parcelas -denominado "Salinas Dos"- en terrenos comprendidos dentro de la Zona Protectora Tivives. El recurso fue declarado con lugar, reconociéndose la nulidad de toda adjudicación que se haya acordado con posterioridad al 6 de mayo de 1986, por haberse dispuesto de manera indebida de terrenos forestalmente protegidos; y se dejaron incólumes las adjudicaciones previas a esa fecha:

"Así, pues, desde el momento en que el Decreto tantas veces citado entró en vigencia, los terrenos de la finca Salinas II afectados por la Zona de Conservación de Tivives, pasaron a formar parte del patrimonio forestal del Estado automáticamente, son pues normas de aplicación inmediata, motivo por el cual desde ese momento el Instituto de Desarrollo Agrario se encontraba imposibilitado para disponer de esos terrenos y continuar con el proyecto de parcelación, excepto en el supuesto de todas aquellas adjudicaciones que se hubieran acordado con anterioridad a la promulgación del terreno, pues en ese caso los predios de los beneficiarios se deberán comprar o expropiar, salvo que a requerimiento de la Dirección General Forestal, sus propietarios acepten someterse al régimen forestal respectivo (artículo 37 párrafo 2º de la Ley Forestal) ; no resultan válidas las adjudicaciones acordadas por la institución recurrida con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto de cita sobre los terrenos comprendidos por la zona de conservación natural de Tivives, toda vez que desde esa fecha -seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis-, no está facultada para disponer libremente de esas heredades, puesto que la administración de las mismas compete a la Dirección General Forestal, en coordinación con la Municipalidad de Esparza y los Centros Agrícolas : Regional Pacífico Central y Cantonal de Esparza, ...".

En resumen, al haberse declarado como área silvestre protegida tierras del Instituto de Desarrollo Agrario en que se venía desarrollando un programa de adjudicación a parceleros, esta entidad debió abstenerse de continuar disponiendo de esos terrenos, para trasladar su administración a la Dirección General Forestal, hoy Administración Forestal del Estado, perteneciente al Ministerio del Ambiente y Energía"".

De los cuatro apartes expresados, tenemos en primer término que la acción expropiatoria (a todas luces onerosa) de los indicados inmuebles por el IDA, carecería de interés actual, amén del Convenio precitado, toda vez que la Compañía Bananera se obligó en razón del mismo, al traspaso gratuito a favor del Estado de tales fincas. A tal obligación, la administración activa (MINAE) deberá requerir a la sociedad su cumplimiento y con mayor razón, atendida la circunstancia de que las fincas pasaron a formar parte del Patrimonio Natural del Estado automáticamente.

Por tal circunstancia lo que procede es el otorgamiento de la escritura pública respectiva, reiteramos de traspaso gratuito, para lo cual el Ministerio del Ambiente y Energía (órgano competente en la administración de dichos inmuebles en razón de lo expresado en los dictámenes aludidos) deberá levantar o confeccionar el correspondiente expediente administrativo y remitirlo a esta Procuraduría General de la República, para que a través de la Notaría del Estado se cumpla con la formalización de mérito. Lo anterior se señala con sujeción a lo dispuesto en el artículo 30 in fine del Código Notarial, al establecer que: "Las dependencias públicas deben proporcionarle al notario toda la información que requiera para el cumplimiento óptimo de su función".

Formalizada la escritura pública y ya dueño El Estado de los citados inmuebles y afectos a Refugio Nacional de Vida Silvestre, procedería reiterar lo expresado en el punto b) de la parte conclusiva del dictamen C-217-97, en el sentido de que una posterior donación a favor de particulares (125 familias) o un cambio de destino, en ambos casos reduciendo su área, podría celebrarse, adicionando que ello sería factible siempre y cuando una ley posterior a la declaratoria de Refugio Nacional de Vida Silvestre así lo autorice previo estudios técnicos que justifiquen tal medida. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre de 1995, que establece: "Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida".

Atentamente,

Licda. Gladys Herrera Raven Lic. Fernando Casafont Odor NOTARIO DEL ESTADO NOTARIO DEL ESTADO c.c. Licda. Elizabeth Odio Benito Segunda Vicepresidenta de la República Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi Viceministro MINAE Lic. Rolando Vega Robert Defensor Adjunto de los Habitantes