Payment of improvements to settlers in the Tivives Protected ZonePago de mejoras a parceleros en la Zona Protectora Tivives

Opinion: 049 of 20/03/1998 C-049-98 March 20, 1998 Licenciado Luis Rojas Bolaños Director Sistema Nacional de Áreas de Conservación Ministerio del Ambiente y Energía Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Oficio No. SINAC-0132 of January 28, 1997, received on February 11 of that same month, in which you consult us regarding which Institution is responsible for the payment of improvements to parcel holders located in the Tivives Protective Zone, to whom the Instituto de Desarrollo Agrario granted contracts after the declaration of said wildland area.

By Oficio No. PAGD-048-97 of February 12, 1997, the opinion of the legal advisory office of that Ministry was requested for this purpose, a mandatory requirement for the consultative process under article 4 of our Ley Orgánica, Ley No. 6815 of September 27, 1982; which was sent to us on November 19, 1997, by fax.

Regarding this consultation, an eight-day hearing was granted to the Junta Directiva of the Instituto de Desarrollo by means of note No. PAGD-021-98 of January 19, 1998, without a response having been received to date.

I.- BACKGROUND The Tivives Protective Zone was created by Decreto No. 17023-MAG of May 6, 1986, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 101 of June 2, 1986.

Its objectives include conserving a 532.50-hectare forest considered the last representative remnant of the tropical dry forest existing in the Central Pacific region; protecting the drainage network and spring (naciente) of flows and water quality of the Río Jesús María, Quebrada Cambalache, Quebrada Corralillo, and various springs (nacientes) and springs used by the region's inhabitants; safeguarding various hills such as Coyolar or Cambalache, with slopes greater than 45%, from erosion; preventing the extinction of species of flora and fauna; rescuing the Salinas II de Esparza Protective Zone for recreational and research use, due to its great scenic and scientific value; and protecting the Tivives mangrove, as the best-conserved mangrove in the country, possessing characteristics of both North Pacific and South Pacific formations, with great structural development and high diversity, as well as for its contribution to the sustainability of the fishing populations of the Golfo de Nicoya, being one of the largest nurseries (recitals two through eight of Decreto No. 17023).

According to our legislation, articles 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995, and 15 of the Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, when a protected area is declared, the state lands included within its official demarcation become administered by the Ministerio del Ambiente y Energía (formerly, Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, Ley No. 7174 of June 28, 1990, article 32, and earlier, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ley No. 4465 of November 25, 1969, articles 7 and 10, subsection c).

Such is the case of the Tivives Protective Zone, which included, at the time of its creation, lands administered by the Instituto de Desarrollo Agrario. Upon the declaration of a protected wildland area, the "forest" classification of the lands is presumed, resulting in an automatic transfer to the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) (formerly Forest Heritage), and consequently, of jurisdiction. This was also understood by our Sala Constitucional in Voto No. 1763-94 of 16:45 on April 13, 1994:

"..., since according to articles 32 and 34 of the Ley Forestal, the State's forest heritage consists of all forests and forest lands of the national reserves, of areas declared inalienable, of properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration; for that reason, no body of the Public Administration—central or decentralized—may expropriate, exchange, transfer, or alienate, under any title, deliver, or lease rural lands of its property or under its administration, without them having been previously classified by the Dirección General Forestal, in which case, if it considers them of forest aptitude, they will be immediately incorporated into the State's forest heritage; therefore, if Decreto No. 17023 affected part of the property acquired by the Instituto de Desarrollo Agrario in its time, the application of the terms of that regulation, as well as the cited articles of the Ley Forestal, is immediate, so the appealed entity is not empowered to disregard them under the justification that a purchase process involving the corresponding compensation has not occurred (...); in other words, the appealed authority cannot exempt itself from mandatorily complying with the norms that declare the automatic incorporation into the State's forest heritage of those properties classified as having forest aptitude, since those provisions are of immediate application due to the public interest involved in their content, which is the conservation of natural resources through their sustained and rational use ..." This ruling arose from a recurso de amparo (Expediente No. 0178-M-94) filed by several individuals against the Regional Director of the Central Pacific and the Executive President of the Instituto de Desarrollo Agrario for having implemented a parcel adjudication program—called "Salinas Dos"—on lands within the Tivives Protective Zone. The recurso was granted, recognizing the nullity of any adjudication agreed upon after May 6, 1986, for having improperly disposed of forest-protected lands; and adjudications prior to that date were left intact:

"Thus, from the moment the repeatedly cited Decreto entered into force, the lands of the Salinas II property affected by the Tivives Conservation Zone automatically became part of the State's forest heritage; they are thus norms of immediate application, for which reason, from that moment, the Instituto de Desarrollo Agrario was unable to dispose of those lands and continue with the subdivision (fraccionamiento) project, except in the case of all those adjudications that had been agreed upon before the promulgation of the legal framework, since in that case, the beneficiaries' parcels must be purchased or expropriated, unless, at the request of the Dirección General Forestal, their owners accept to submit to the respective forest regime (article 37, paragraph 2 of the Ley Forestal); the adjudications agreed upon by the appealed institution after the entry into force of the cited Decreto on the lands included in the Tivives natural conservation zone are not valid, since from that date—May 6, 1986—it is not empowered to freely dispose of those properties, as their administration is the responsibility of the Dirección General Forestal, in coordination with the Municipalidad de Esparza and the Agricultural Centers: Regional Pacífico Central and Cantonal de Esparza, ...".

In summary, upon declaring lands of the Instituto de Desarrollo Agrario, where a parcel adjudication program was being developed, as a protected wildland area, this entity should have refrained from continuing to dispose of those lands, transferring their administration to the Dirección General Forestal, now the Administración Forestal del Estado, belonging to the Ministerio del Ambiente y Energía.

As indicated in your note and in the legal opinion attached subsequently, "there are several parcel holders located within the Tivives Protective Zone who request the payment of improvements and their relocation to another site, as a condition to abandoning the parcels that the IDA had irregularly granted them, as resolved in the aforementioned vote." This consultation concerns who is responsible for this payment of improvements, whether the Instituto de Desarrollo Agrario or the Ministerio del Ambiente y Energía.

II.- RESPONSIBILITY OF THE ADMINISTRATION Article 9 of our Constitución Política establishes the principle of Public Administration responsibility, indicating that the "Government of the Republic is popular, alternative, representative, and responsible." The Ley General de la Administración Pública, No. 6227 of December 18, 1978, takes up this principle and develops it in articles 190 and following, within the Chapter entitled "On the Responsibility of the Administration." Specifically, Article 190.1 provides:

"The Administration shall be liable for all damages caused by its legitimate or illegitimate, normal or abnormal functioning, except for force majeure, fault of the victim, or act of a third party." As can be readily noted from the previous text, we are facing an objective responsibility of the Administration:

"The formulation of the principle is clear in introducing the concept of objective responsibility of the State: that is, one that does not consider the examination of the official's conduct regarding the extremes of their culpability, to base the responsibility on the mere verification of the damage and that it has been caused by the activity of the Administration. As the doctrine indicates: 'the existence of a harmful result that causes an effective, economically assessable loss, individualized to a person or group of persons, is sufficient for the obligation to indemnify to arise, without requiring any other requirement than the causal relationship between the act and the damage, and completely disregarding the legality or illegality of the act originating the damage.' (dictamen No. C-175-97 of September 18, 1997).

Our courts of justice have reaffirmed and developed this principle in their rulings:

"Article 190 of the Ley General de la Administración Pública enshrines a regime of objective responsibility on the part of the administration, which means its obligation to be liable for all damages caused by its functioning, legitimate, illegitimate, normal, or abnormal, provided they are compensable injuries, by which are understood unlawful patrimonial losses, not only due to the conduct of their author, but basically because whoever suffers them has no legal duty to bear them, and on the understanding that there exists a cause-and-effect relationship between the alleged act and the damage produced, which must always be direct, excluding those that evidently had no determining power in the production of the final damage. Thus, the damaging action of the administration against the citizens' patrimony is considered compensable as long as there are no justification causes that legitimize the harm produced. These justification causes are the assumptions in which the causal nexus is broken by the interference of a situation of force majeure, fault of the victim, or conduct of a third party." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera. Voto No. 555-90 of August 21, 1990).

In the case at hand, it is obvious that the Instituto de Desarrollo Agrario, having continued to adjudicate lands to parcel holders without any longer having jurisdiction to do so within the area included in the Tivives Protective Zone, incurs liability towards the adjudicatees, given the declaration of nullity of the contracts made by the Sala Constitucional, and therefore, must assume the damages and losses.

Indeed, the direct causal nexus generating the liability is easily distinguishable in the illegitimate activity carried out by the Instituto de Desarrollo Agrario after the promulgation of Decreto No. 17023; nor are any justification causes or circumstances appreciable in this case that could eliminate that link of causality (force majeure, fault of the victim, or act of a third party).

No type of liability regarding the payment of damages could be attributed to the Ministerio del Ambiente y Energía, at that time the Ministerio de Agricultura y Ganadería, for pursuing the protection of natural resources through the declaration of protected areas, since it is a power very clearly defined for it in legal texts.

This is so much the case that the creation of the Tivives Protective Zone does not affect the adjudications made by the Instituto de Desarrollo Agrario prior to Decreto No. 17023, with the Sala Constitucional being conclusive in pointing out that in order to dispose of these already adjudicated lands for the purposes of the protective zone, they had to be purchased or expropriated, unless there was a voluntary acceptance of the forest regime.

From the standpoint of the adjudicatees subsequent to Decreto No. 17023, and without prejudice to the objective responsibility of the Administration, they are covered by a constitutional guarantee of fair reparation for damages caused to them:

"Article 41.- By resorting to the laws, everyone must find reparation for the injuries or damages they have received to their person, property, or moral interests. Justice must be provided promptly, fully, without denial, and in strict accordance with the laws." According to the jurisprudence of the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia, damage, in a legal sense, "constitutes any impairment, loss, or detriment in the patrimonial or extra-patrimonial sphere of the person (injured party), which causes the deprivation of a legal good, regarding which its conservation was objectively expectable had the harmful event not occurred" (Voto No. 14 of 16:00 on March 2, 1993).

In this vein, the "improvements" about which we are consulted, carried out by the adjudicatees after the entry into force of Decreto No. 17023, and which are not defined for us, would become part of the concept of damage to the extent that they result in losses to their patrimonial sphere, due to the economic expenses they have incurred (construction of houses, development of crops, etc.) and which they would stand to lose, through no fault of their own, given their apparent inevitable departure from the territory included in the Tivives Protective Zone.

It is worth clarifying that the concept of improvement, understood as "any material modification of a thing that increases its value" (Brebbia, Fernando. "Contratos Agrarios". Second edition. Buenos Aires, Editorial Astrea, 1982, p. 128), would practically only be applicable to these adjudicatees in this case, since for the Ministerio del Ambiente y Energía, it is to be expected that the works carried out by them, far from constituting an increase in the property's value, result in its deterioration, being the product of a use not in accordance with the proper use of the lands. Article 3, subsection i), of the current Ley Forestal defines a protected wildland area as "a space, whatever its management category, structured by the Executive Branch to conserve and protect it, taking into consideration its geographic, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest." Regarding the responsibility for the payment of improvements to the adjudicatees by the Instituto de Desarrollo Agrario, and further elaborating, it is appropriate to cite numeral 66 of the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of October 14, 1961, and its amendments:

"Article 66.- Failure to comply with the obligations imposed on the occupant of a parcel shall cause, at the Institute's discretion, the loss of the right over it.

In the event of a resolution being issued in this regard (...), the parcel shall return to the Institute's ownership with all its provisions, the Institute recognizing the parcel holder for the value of the necessary or useful improvements made from their own resources." It is clear that if such improvements are recognized to the parcel holder in the case of non-compliance with their obligations, they must with greater reason be recognized when they have not failed to comply and the contract loses its effects due to a nullity arising from the non-observance of the legal system by the Instituto de Desarrollo Agrario itself.

Finally, we believe it is opportune to note that although it is true that the Sala Constitucional ruling No. 1763-94, in its por tanto, sentences the respondents to pay the damages and losses caused and the costs of the recurso, it cannot be presumed as easily as is done in the legal opinion attached to this consultation that said sentence was in favor of the parcel holders; for it is known that when that Sala grants a recurso de amparo, as in this case, it always sentences the respondents to pay the damages and losses caused (doctrine of article 62 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), but to the petitioners, who in this case do not coincide with parcel holders, but rather with persons interested in ensuring that the purposes for which the Tivives Protective Zone was created were not obstructed.

Thus, more than from the resolutive part of the Sala Constitucional in its ruling No. 1763-94, the duty to indemnify of the Instituto de Desarrollo Agrario to the persons adjudicated lands in the Tivives Protective Zone after the promulgation of Decreto No. 17023 stems from the constitutional principles, already set forth, of the Administration's responsibility and of fair reparation for damages.

III.- ON THE REPARATION OF DAMAGE According to doctrine, the concept of indemnification involves an integral reparation of the damage:

"The general principle is, however, clear: indemnification must leave the victim of the unjust damage unharmed, must seek an integral reparation of the detriment that said damage has meant for their patrimony, must restore its full value prior to the harmful event, must therefore cover all the 'damages and losses' suffered, 'in any of their goods and rights' (García de Enterría, Eduardo and Fernández, Tomás-Ramón, 'Curso de Derecho Administrativo'. Volume II. Second edition. Madrid, Editorial Civitas, 1977. p. 321).

This criterion is also upheld by our jurisprudence, as can be seen in the following excerpt from Voto No. 166-92 of 16:20 on December 18, 1992, of the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia, where, referring to the institute of expropriation, it pronounces abundantly on aspects applicable to the subject:

"(...) To indemnify is to exempt from all damage and loss through complete compensation, which is not achieved if any of them persists and there is detriment. It is to restore a situation similar to the previous one. (...) Indemnification must be just. This brings up its objectivity and comprehensiveness. Just in that it must keep the expropriated party's patrimony intact and unharmed, through the conversion of rights (substituting the value of a good or right with its monetary equivalent), and must be based on objective criteria, since the market value (common market value) must be recognized, in cash, or in equivalent terms, as if between a buyer desirous of buying and a seller desirous of selling, both informed of the business, and without obligation to do so. It is the same concept of objective, current, or market value, or even equitable market value; consequently, the indemnification will be unjust if it is merely symbolic or derisory. It is in substance a 'replacement value', i.e., that which permits acquiring a good analogous to the one lost through dispossession, perhaps not in the same location — if it concerns real property — as this is materially impossible, but in any other location. The replacement value is the possibility offered to the expropriated party of acquiring a similar thing, thus being a replacement of values and possibilities and not of the same thing, as this is absurd (See Sala de Casación No. 92 of 14:45 on October 7, 1970). Thus, the expropriator must indemnify the market value updated to the time of the final judgment. It consists of the real value of a good subject to the free play of supply and demand, with all forms of fluctuation resulting from inflation or deflation at that moment. (...) Indemnification must be integral. The passive subject's patrimony must remain unharmed. An expropriation without equitable indemnification constitutes confiscation. Integrality presupposes an indemnification of the real — effective — current market value of the good (including its accessories) and all damages, detriments, and expenditures consequent to the dispossession, a quantum determined in the appraisal. It is called full in that there must be a conversion of the property right into its economic equivalent. Indemnification cannot be a source of gain or riches, only of integral reparation of the value of the expropriated item and the consequent damage, that is, it cannot constitute a means of granting profits at the community's expense."

Of course, within the generic concept of damages, losses or lost profits must also be included, such as, for example, in this case, the product of harvests:

"Starting from this fundamental notion (damage is the impairment that befalls the goods comprising the person's legal sphere — goods that belong to them), two major classes of patrimonial losses are distinguished. First, those losses that translate into an impoverishment of the subject's current economic content, which can be generated by the destruction, deterioration, deprivation of use and enjoyment, etc., of existing goods in the patrimony (...) there is an impoverishment, a patrimonial decrease caused as a consequence of the harmful event. But this can also generate the deprivation or frustration of a patrimonial enrichment of the victim: the loss, though by hypothesis might not even have caused damage to the goods belonging to the victim, can prevent them from obtaining certain profits or gains that would translate into economic enrichment." (Zannoni, Eduardo A. 'El daño en la Responsabilidad Civil'. Second edition. Buenos Aires, Editorial Astrea, 1987, p. 16).

A few words remain to be said about the relocation of the parcel holders. This figure, which amounts to a kind of reparation by equivalent, would not substitute the payment of "improvements" made by them, since this must always be made (except, of course, the hypothetical but unlikely case that the restored situation were identical to the original, including buildings and crops); but it could compensate for the effects derived from the adjudication contract and the status of adjudicatee.

To carry out a relocation, the Institute would have to guarantee the parcel holders the provision of economically exploitable lands, both in terms of the quality of the land and its productive potential, and the quantity provided, sufficient for that purpose; and given the impossibility of locating them in the area where they work, as it forms part of the State's Natural Heritage, such provision should be made in some nearby location, in order not to cause an inconvenient uprooting from their environment and customs; all under conditions equal to or better than those they obtained as a result of the adjudication contracts deemed null in the aforementioned Voto No. 1763-94 of the Sala Constitucional, and thus to ensure the purposes for which the Instituto de Desarrollo Agrario was created, contained in Leyes Nos. 2825 and 6735 (Ley de Tierras y Colonización and Ley del Instituto de Desarrollo Agrario).

Finally, it is of interest to point out that the new Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, article 71, modified the boundaries of the Tivives Protective Zone. An acción de inconstitucionalidad was filed against this norm (expediente No. 7014-96), alleging that this protected area was reduced without basis in technical studies, thereby negatively affecting the zone's ecological protection.

In view of the foregoing, I transcribe part of the text of the edict published in the Boletín Judicial No. 93 of May 16, 1997, so that what is indicated therein may be taken into account for making future decisions regarding that wildland area:

"(...) Thus, it is reported so that in processes or proceedings in which the application of the challenged matter is discussed, no final resolution shall be issued, in accordance with the foregoing, until the present acción is resolved. This notice only affects pending judicial proceedings in which the application of the challenged matter is discussed, and it is warned that the only thing that cannot be done in said proceedings is to issue the judgment, or the act in which the questioned matter must be applied, in the sense it has been. Likewise, the only thing the acción suspends in the administrative channel is the issuance of the final resolution in procedures aimed at exhausting that channel, which are solely those initiated with and from the recurso de alzada or de reposición filed against the final act, except, of course, when dealing with norms that must be applied during the proceedings, in which case the suspension operates immediately. (...)

It is also made known that, in accordance with articles 81 and 82 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional and as the Sala has repeatedly resolved (resolutions 0536-91, 0554-91, 0554-91, and 0881-91), this publication does not suspend the application of the norm in general, but only for the indicated cases."

Sincerely,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes PROCURADOR AGRARIO c.c. Junta Directiva Instituto de Desarrollo Agrario

Dictamen : 049 del 20/03/1998 C-049-98 20 de marzo, 1998 Licenciado Luis Rojas Bolaños Director Sistema Nacional de Áreas de Conservación Ministerio del Ambiente y Energía Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio No. SINAC-0132 de 28 de enero de 1997, recibido el 11 de febrero de ese mismo mes, en el que nos consulta respecto de a qué Institución le corresponde el pago de mejoras a parceleros ubicados en la Zona Protectora Tivives, a los que el Instituto de Desarrollo Agrario les otorgó contratos con posterioridad a la declaratoria de dicha área silvestre.

Mediante Oficio No. PAGD-048-97 de 12 de febrero de 1997, se le solicitó al efecto el criterio de la asesoría legal de ese Ministerio, requisito obligado para el trámite consultivo según el artículo 4º de nuestra Ley Orgánica, Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982; el cual nos fue remitido el 19 de noviembre de 1997 por vía de fax.

De la presente consulta se confirió audiencia por ocho días a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo por medio de nota No. PAGD-021-98 de 19 de enero de 1998, sin que hasta la fecha se haya contestado.

I.- ANTECEDENTES La Zona Protectora Tivives fue creada mediante Decreto No. 17023-MAG de 6 de mayo de 1986, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 101 de 2 de junio de 1986.

Entre sus objetivos se encuentran los de conservar un bosque de 532,50 hectáreas, considerado como el último reducto representativo del bosque seco tropical existente en la región Pacífico Central; proteger la red de drenaje y nacimiento de los flujos y calidad de agua del Río Jesús María, Quebrada Cambalache, Quebrada Corralillo y varias nacientes y manantiales utilizados por los habitantes de la región; resguardar de la erosión a diferentes cerros como el Coyolar o el Cambalache, cuyas pendientes son mayores al 45%; evitar la extinción de especies de flora y fauna; rescatar para el uso recreativo y de investigación la Zona Protectora Salinas II de Esparza, por su gran valor escénico y científico; y tutelar el manglar de Tivives, como el mejor conservado de los manglares del país, y que posee características de las formaciones del Pacífico Norte y del Pacífico Sur, con gran desarrollo estructural y una alta diversidad, así como por su contribución al sostenimiento de las poblaciones pesqueras del Golfo de Nicoya, por ser una de los más grandes criaderos (considerandos del segundo al octavo del Decreto No. 17023).

De acuerdo a nuestra legislación, artículos 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, y 15 de la Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996, al declararse un área protegida, los terrenos estatales comprendidos dentro de su demarcatoria oficial pasan a ser administrados por el Ministerio del Ambiente y Energía (en su momento, Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, Ley No. 7174 de 28 de junio de 1990, artículo 32, y más atrás, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ley No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, artículos 7 y 10, inciso c).

Tal es el caso de la Zona Protectora Tivives que incluyó, al momento de su creación, tierras administradas por el Instituto de Desarrollo Agrario. Al darse la declaratoria de área silvestre protegida, se presupone la calificación "forestal" de los terrenos, dándose un traslado automático al Patrimonio Natural del Estado (antes Patrimonio Forestal), y por ende, de competencias. Así lo entendió también nuestra Sala Constitucional en el Voto No. 1763-94 de 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994:

"..., toda vez que de acuerdo con los artículos 32 y 34 de la Ley Forestal, el patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública, por esa razón, ningún organismo de la Administración Pública -central o descentralizada- podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General Forestal, en cuyo caso si ésta los considerara de aptitud forestal quedarán inmediatamente incorporados al patrimonio forestal del Estado, por ese motivo si el Decreto número 17023 afectó parte de la finca adquirida por el Instituto de Desarrollo Agrario en su oportunidad, la aplicación de los términos de aquella normativa así como de los artículos citados de la Ley Forestal, es inmediata, por lo que el ente recurrido no está facultado para desaplicarlos bajo la justificación de que no ha mediado un proceso de compra que conlleve la indemnización correspondiente (...); en otras palabras, la autoridad recurrida no puede abstraerse de acatar obligatoriamente las normas que declaran la incorporación automática al patrimonio forestal del Estado de aquellos inmuebles que se les califique como de aptitud forestal, pues esas disposiciones son de aplicación inmediata por el interés público que reviste su contenido, cual es la conservación de los recursos naturales a través del aprovechamiento sostenido y racional de los mismos ..." Esta sentencia surge a raíz de un recurso de amparo (Expediente No. 0178-M-94) presentado por varios particulares contra el Director Regional del Pacífico Central y Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario por haber puesto en funcionamiento un programa de adjudicación de parcelas -denominado "Salinas Dos"- en terrenos comprendidos dentro de la Zona Protectora Tivives. El recurso fue declarado con lugar, reconociéndose la nulidad de toda adjudicación que se haya acordado con posterioridad al 6 de mayo de 1986, por haberse dispuesto de manera indebida de terrenos forestalmente protegidos; y se dejaron incólumes las adjudicaciones previas a esa fecha:

"Así, pues, desde el momento en que el Decreto tantas veces citado entró en vigencia, los terrenos de la finca Salinas II afectados por la Zona de Conservación de Tivives, pasaron a formar parte del patrimonio forestal del Estado automáticamente, son pues normas de aplicación inmediata, motivo por el cual desde ese momento el Instituto de Desarrollo Agrario se encontraba imposibilitado para disponer de esos terrenos y continuar con el proyecto de parcelación, excepto en el supuesto de todas aquellas adjudicaciones que se hubieran acordado con anterioridad a la promulgación del terreno, pues en ese caso los predios de los beneficiarios se deberán comprar o expropiar, salvo que a requerimiento de la Dirección General Forestal, sus propietarios acepten someterse al régimen forestal respectivo (artículo 37 párrafo 2º de la Ley Forestal); no resultan válidas las adjudicaciones acordadas por la institución recurrida con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto de cita sobre los terrenos comprendidos por la zona de conservación natural de Tivives, toda vez que desde esa fecha -seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis-, no está facultada para disponer libremente de esas heredades, puesto que la administración de las mismas compete a la Dirección General Forestal, en coordinación con la Municipalidad de Esparza y los Centros Agrícolas: Regional Pacífico Central y Cantonal de Esparza, ...".

En resumen, al haberse declarado como área silvestre protegida tierras del Instituto de Desarrollo Agrario en que se venía desarrollando un programa de adjudicación a parceleros, esta entidad debió abstenerse de continuar disponiendo de esos terrenos, para trasladar su administración a la Dirección General Forestal, hoy Administración Forestal del Estado, perteneciente al Ministerio del Ambiente y Energía.

Según lo indica en su nota y en el criterio legal que fue adjuntado posteriormente, "existen varios parceleros ubicados dentro de la Zona Protectora Tivives, quienes solicitan el pago de mejoras y su reubicación en otro sitio, como condición para abandonar las parcelas que el IDA les había otorgado en forma irregular, según lo resuelto en el voto mencionado". Respecto de a quién corresponde este pago de mejoras, si al Instituto de Desarrollo Agrario o al Ministerio de Ambiente y Energía, es que versa la presente consulta.

II.- RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION El artículo 9º de nuestra Constitución Política establece el principio de la responsabilidad de la Administración Pública al indicar que el "Gobierno de la República es popular, alternativo, representativo y responsable".

La Ley General de la Administración Pública, No. 6227 de 18 de diciembre de 1978, retoma este principio y lo desarrolla en los artículos 190 y siguientes, dentro del Capítulo intitulado "De la Responsabilidad de la Administración". Concretamente dispone el artículo 190.1:

" La Administración responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero." Como puede notarse fácilmente del texto anterior, nos encontramos ante una responsabilidad objetiva de la Administración:

"La formulación del principio es clara en introducir el concepto de la responsabilidad objetiva del Estado: es decir, aquella que no toma en cuenta el examen de la actuación del funcionario en cuanto a los extremos de su culpabilidad para hacer descansar la responsabilidad en la mera constatación del daño y que el mismo se haya producido por la actividad de la Administración. Como indica la doctrina: "basta la existencia de un resultado dañoso que cause un perjuicio efectivo, evaluable económicamente e individualizado respecto a una persona o un grupo de personas, para que surja la obligación de indemnizar, sin que se requiera otro requisito que la relación de causalidad entre el acto y el daño y prescindiendo en absoluto de la licitud o ilicitud del acto originador del daño." (dictamen No. C-175-97 de 18 de setiembre de1997).

Nuestros tribunales de justicia han reafirmado y desarrollado este principio en sus sentencias:

"El artículo 190 de la Ley General de la Administración Pública consagra un régimen de responsabilidad objetiva por parte de la administración, lo que significa la obligación de aquélla de responder por todos los daños que cause su funcionamiento, legítimo, ilegítimo, normal o anormal, siempre que se trate de lesiones resarcibles, por las que se entienden los perjuicios patrimoniales antijurídicos, no sólo por la conducta de su autor, sino básicamente porque quien los sufre no tiene el deber jurídico de soportarlos y en el entendido que exista la relación de causa a efecto entre el hecho que se imputa y el daño producido, que debe ser siempre directa, con exclusión de aquéllos que evidentemente no hayan tenido ningún poder determinante en la producción del daño final. Se refuta entonces como indemnizable la acción de la administración dañosa al patrimonio de los ciudadanos en tanto no existan causas de justificación que legitimen el perjuicio producido. Esas causas de justificación son los supuestos en que el nexo de causalidad queda roto al interferir una situación de fuerza mayor, culpa de la víctima o la conducta de un tercero." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera. Voto No. 555-90 de 21 de agosto de 1990).

En el caso que nos ocupa, resulta obvio que el Instituto de Desarrollo Agrario, al haber continuado adjudicando tierras a parceleros sin tener ya competencia para ello dentro del área comprendida en la Zona Protectora Tivives, incurre en responsabilidad frente a los adjudicatarios, vista la declaratoria de nulidad de los contratos que hace la Sala Constitucional, y por ende, debe asumir los daños y perjuicios.

En efecto, el nexo causal directo, generador de la responsabilidad, es fácilmente distinguible en la actividad ilegítima desplegada por el Instituto de Desarrollo Agrario con posterioridad a la promulgación del Decreto No. 17023; y tampoco es apreciable en la especie ninguna causa de justificación o circunstancias que puedan suprimir ese ligamen de causalidad (fuerza mayor, falta de la víctima o hecho de un tercero).

No podría achacarse ningún tipo de responsabilidad en cuanto al pago de daños y perjuicios al Ministerio del Ambiente y Energía, en aquel momento el Ministerio de Agricultura y Ganadería, por perseguir la protección de los recursos naturales mediante la declaratoria de áreas protegidas, ya que es una atribución que le es muy claramente definida en los textos legales.

Tan es así, que la creación de la Zona Protectora Tivives no alcanza a tocar las adjudicaciones previas al Decreto No. 17023 hechas por el Instituto de Desarrollo Agrario, siendo concluyente la Sala Constitucional al señalar que para poder disponer de estos terrenos ya adjudicados a los fines de la zona protectora, debían comprarse o expropiarse, salvo una aceptación voluntaria al régimen forestal.

Desde el punto de vista de los adjudicatarios posteriores al Decreto No. 17023, y sin perjuicio de la responsabilidad objetiva de la Administración, les cubre una garantía constitucional de justa reparación a los daños que se les ocasione:

"Artículo 41.- Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes." De acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, daño, en sentido jurídico, "constituye todo menoscabo, pérdida o detrimento en la esfera patrimonial o extrapatrimonial de la persona (damnificado), el cual provoca la privación de un bien jurídico, respecto del cual era objetivamente esperable su conservación de no haber acaecido el hecho dañoso" (Voto No. 14 de 16 horas de 2 de marzo de 1993).

En ese orden de cosas, las "mejoras" por las que se nos consulta, llevadas a cabo por los adjudicatarios posteriores a la entrada en vigencia del Decreto No. 17023, y que no se nos definen, entrarían a formar parte del concepto de daño en la medida en que resulten pérdidas a su esfera patrimonial, por los gastos económicos en que hayan incurrido (construcción de casas, desarrollo de cultivos, etc.) y que habrían de perder, sin mediar culpa suya, ante su aparente inevitable salida del territorio comprendido en la Zona Protectora Tivives.

Valga hacer la aclaración que prácticamente el concepto de mejora, entendida como "toda modificación material de una cosa que aumente su valor" (Brebbia, Fernando. "Contratos Agrarios". Segunda edición. Buenos Aires, Editorial Astrea, 1982, pg. 128), en este caso sólo le sería aplicable a estos adjudicatarios, ya que para el Ministerio del Ambiente y Energía es de esperar que las obras realizadas por aquellos, lejos de constituir un aumento en el valor del inmueble, redundan en un desmejoramiento de éste, al ser producto de una utilización no conforme al uso debido de los terrenos. El artículo 3°, inciso i), de la Ley Forestal actual define área silvestre protegida como "espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo, tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público".

Sobre la responsabilidad en el pago de mejoras a los adjudicatarios por parte del Instituto de Desarrollo Agrario, y a mayor abundamiento, conviene citar el numeral 66 de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas:

"Artículo 66.- El incumplimiento de las obligaciones impuestas al ocupante de una parcela, causará, a juicio del Instituto, la pérdida del derecho sobre la misma.

En el caso de dictarse una resolución en tal sentido (...) la parcela volverá al dominio del Instituto con toda su dotación, reconociéndole éste al parcelero el valor de las mejoras necesarias o útiles que hubiere hecho de su peculio" Es claro que si se le reconocen tales mejoras al parcelero en el caso de incumplimiento de sus obligaciones, con mayor razón deberán reconocérsele cuando no ha incumplido y el contrato pierde sus efectos por una nulidad, proveniente de la inobservancia del ordenamiento jurídico por parte del mismo Instituto de Desarrollo Agrario.

Por último, creemos oportuno acotar que si bien es cierto la sentencia de Sala Constitucional No. 1763-94, en su por tanto, condena a los recurridos al pago de los daños y perjuicios causados y a las costas del recurso, no puede presumirse tan fácilmente como se hace en el criterio legal que se adjunta a esta consulta que dicha condenatoria se hizo en favor de los parceleros; ya que es conocido que cuando esa Sala acoge un recurso de amparo, como en este caso, siempre condena a los recurridos al pago de daños y perjuicios causados (doctrina del artículo 62 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), pero a los recurrentes, los que en este caso no coinciden con parceleros, sino con personas interesadas en que no se obstaculizaran los fines por los cuales se creó la Zona Protectora Tivives.

Así, más que a lo resuelto en su parte dispositiva por la Sala Constitucional en su sentencia No. 1763-94, el deber de indemnizar del Instituto de Desarrollo Agrario a las personas adjudicatarias de terrenos en la Zona Protectora Tivives, posteriores a la promulgación del Decreto No. 17023, deriva de los principios constitucionales, ya expuestos, de responsabilidad de la Administración y de justa reparación de los daños.

III.- SOBRE LA REPARACION DEL DAÑO A tenor de la doctrina, el concepto de indemnización involucra una reparación integral del daño:

"El principio general es, sin embargo, claro: la indemnización debe dejar "indemne" a la víctima del daño injusto, debe procurar una reparación integral del detrimento que dicho daño ha supuesto para su patrimonio, debe restituir éste en su plena valor anterior al suceso dañoso, debe cubrir, por tanto, todos los "daños y perjuicios" sufridos, "en cualquiera de sus bienes y derechos" (García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, "Curso de Derecho Administrativo". Volumen II. Segunda edición. Madrid, Editorial Civitas, 1977. p. 321).

Este criterio es también sostenido por nuestra jurisprudencia, como puede verse en el siguiente extracto del Voto No. 166-92 de 16 horas 20 minutos del 18 de diciembre de 1992 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, donde haciendo referencia al instituto de la expropiación, se pronuncia abundantemente sobre aspectos aplicables al tema:

"(...) Indemnizar es eximir de todo daño y perjuicio a través de un resarcimiento cabal, el cual no se logra si alguno de ellos persiste, y hay desmedro. Es restablecerle a una situación similar a la anterior. (...) La indemnización debe ser justa. Esto trae a colación su objetividad y plenitud. Justa en cuanto debe mantener intacto e incólume el patrimonio de expropiado, mediante la conversión de derechos (sustituyendo el valor de un bien o derecho por su equivalente monetario), y debe fundarse en criterios objetivos, pues debe reconocerse el valor en plaza o de mercado (común de mercado), al contado, o en términos equivalentes, como si fuese entre un comprador deseoso de comprar y un vendedor deseoso de vender, ambos informados del negocio, y sin obligación de hacerlo. Es el mismo concepto de valor objetivo, actual o venal, incluso de valor equitativo en plaza, consecuentemente la indemnización será injusta si es meramente simbólico o irrisoria. Se trata de un "valor de reposición" en sustancia, sea el que permita adquirir un bien análogo al perdido con el desapoderamiento, quizá no en el mismo sitio -si se trata de inmuebles-, por ser ello imposible materialmente, sino en cualquier otra parte. El valor de reposición es la posibilidad que se le brinda al expropiado de adquirir una cosa similar, tratándose entonces de una reposición de valores y posibilidades y no de la misma cosa, por ser ello un absurdo (V. Sala de Casación No. 92 de las 14 horas 45 minutos del 7 de octubre de 1970). Así el expropiador deberá indemnizar el valor venal (de mercado) actualizado al momento de la sentencia definitiva. Consiste en el valor real de un bien sujeto al libre criterio de la oferta y la demanda, con todas las formas de oscilación que repercuten como consecuencia de la inflación o deflación, en ese momento. (...) La indemnización deber ser integral. El patrimonio del sujeto pasivo debe quedar indemne. Una expropiación sin indemnización equitativa constituye una confiscación. La integralidad supone una indemnización del valor real -efectivo- (actual en plaza o de mercado) del bien (incluido sus accesorios) y todos los daños, desmerecimientos y erogaciones consecuentes de la desposesión, quántum que se determina en la tasación. Se dice plena en cuanto debe haber una conversión del derecho de propiedad en su equivalente económico. La indemnización no puede ser fuente de ganancia o riquezas, sólo de reparación integral del valor de lo expropiado y del daño consecuente, es decir, no puede constituir un medio de otorgar lucros a expensas de la comunidad."

Por supuesto, dentro del concepto de daños en forma genérica, deben incluirse también a los perjuicios o beneficios dejados de percibir, como podrían ser en este caso, por ejemplo, el producto de las cosechas:

"Partiendo de esta noción fundamental (daño es el menoscabo que recae sobre los bienes que integran la esfera jurídica de la persona -bienes que le pertenecen) se distinguen dos grandes especies de perjuicios patrimoniales. En primer lugar, aquellos perjuicios que se traducen en un empobrecimiento del contenido económico actual del sujeto y que puede generarse tanto por la destrucción, deterioro, privación del uso y goce, etc., de bienes existentes en el patrimonio (...) hay un empobrecimiento, una disminución patrimonial provocada como consecuencia del evento dañoso. Pero éste puede generar también la privación o frustración de un enriquecimiento patrimonial de la víctima: el perjuicio, aunque por hipótesis pudiese incluso no haber provocado un daño en los bienes que pertenecen a la víctima puede impedir que ella obtenga ciertos lucros o ganancias que se traducirían en un enriquecimiento económico." (Zannoni, Eduardo A. "El daño en la Responsabilidad Civil". Segunda edición. Buenos Aires, Editorial Astrea, 1987, p. 16).

Resta por decir algunas palabras sobre la reubicación de los parceleros. Esta figura, que viene a ser como una especie de reparación por equivalente, no vendría a sustituir el pago de "mejoras" realizadas por aquellos, ya que éste siempre debe darse (salvo, por supuesto, el hipotético, pero poco probable caso, de que la situación restaurada fuera idéntica a la original, incluyendo construcciones y cultivos); pero sí podría compensar los efectos derivados del contrato de adjudicación y de la condición de adjudicatario.

Para llevar a cabo una reubicación, el Instituto habría de garantizar a los parceleros la dotación de tierras económicamente explotables, tanto por la calidad de la tierra y su potencial productivo, como por la cantidad de que se les dote, suficiente para tal fin; y vista la imposibilidad de ubicarlos en la zona en que trabajan, por formar parte del Patrimonio Natural del Estado, tal dotación debería hacerse en algún lugar cercano, a fin de no provocar un desarraigo inconveniente a su ambiente y costumbres; todo en condiciones iguales o mejores a las que obtuvieron a consecuencia de los contratos de adjudicación tenidos por nulos en el ya citado Voto No. 1763-94 de la Sala Constitucional, y así asegurar los fines para los que fue creado el Instituto de Desarrollo Agrario, contenidos en las Leyes Nos. 2825 y 6735 (Ley de Tierras y Colonización y Ley del Instituto de Desarrollo Agrario).

Finalmente, interesa apuntar que la nueva Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996, artículo 71, modificó los límites de la Zona Protectora Tivives. Contra esta norma fue presentada una acción de inconstitucionalidad (expediente No. 7014-96), alegando que se disminuyó esta área protegida sin fundamento en estudios técnicos, por lo que afecta negativamente la protección ecológica de la zona.

Con vista de lo anterior, les transcribo parte del texto del edicto publicado en el Boletín Judicial No. 93 de 16 de mayo de 1997, a fin de que sea tomado en cuenta lo que en él se indica para la toma de futuras decisiones sobre esa área silvestre:

"(...) Así se informa para que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de lo impugnado no se dicte resolución final, de conformidad con lo expuesto, hasta tanto no sea resuelta la presente acción. Este aviso sólo afecta los procesos judiciales pendientes en los cuales se discuta la aplicación de lo impugnado y se advierte que lo único que no puede hacerse en dichos procesos es dictar la sentencia, o bien el acto en el que haya de aplicarse lo cuestionado, en el sentido en que lo ha sido. Igualmente, lo único que la acción suspende en la vía administrativa es el dictado de la resolución final en los procedimientos tendentes a agotar esa vía, que únicamente son los que se inician con y a partir del recurso de alzada o de reposición interpuestos contra el acto final, salvo, claro está, que se trate de normas que deban aplicarse durante la tramitación, en cuyo caso la suspensión opera inmediatamente. (...)

Se hace saber además, que de conformidad con los artículos 81 y 82 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y conforme lo ha resuelto en forma reiterada la Sala (resoluciones 0536-91, 0554-91, 0554-91 y 0881-91) esta publicación no suspende la aplicación de la norma en general, sino únicamente para los casos señalados." De usted, atentamente, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes PROCURADOR AGRARIO c.c. Junta Directiva Instituto de Desarrollo Agrario