Scope of the term 'design population' for sanitary landfillsAlcance del término 'población de diseño' para rellenos sanitarios

Opinion: 122 of 01/06/2000 C-122-2000 San José, June 1, 2000 Mr. Alexis Zamora Arce Mayor Municipalidad de Pérez Zeledón S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Señor Procurador General de la República, I refer to your official communication Nº OF-DA-424-99, through which you consult us on the meaning of the term "Design Population" (Población de Diseño) contained in Article 39 of the Reglamento sobre Manejo de Basuras, Decreto Nº 19049-S of June 20, 1989, in order to determine whether it is necessary to carry out an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) in the construction of a sanitary landfill (relleno sanitario) in the Cantón de Pérez Zeledón.- By official communications numbers PAA-023-99, PAA-024-99, and PAA-025-99, we granted a hearing on the consultation to the Dirección de Urbanismo, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and the Ministerio de Salud. The Dirección de Urbanismo did not issue an opinion, considering the Ministerio de Salud to be the competent body to address the point consulted. For SETENA, the term "design population" (población de diseño) encompasses both the population of the entire canton (cantón) that receives the municipal service, and that of other surrounding zones that make use of it through inter-cantonal agreements, also taking into account its future growth projection during the useful life period of the project. The Ministerio de Salud related the concept to the factor of waste production per person per day in each zone, depending on whether it is rural, urban, commercial, or residential.- By official communications numbers PAA-040-99 and PAA-067-00, we also requested from the Oficina de Manejo Integral de Desechos Sólidos of the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal and the Centro de Información of the Instituto de Estadísticas y Censos, respectively, statistical data on the population, the linear growth percentage, the number of users of the garbage collection service, and the quantity of waste produced per day corresponding to the Cantón de Pérez Zeledón.- The IFAM, in official communication Nº GM-3775-MIDS-661-99, also recognized the need to project into the future the growth of the population that receives the municipal collection service. The Centro de Información of the Instituto de Estadísticas y Censos sent its report in Official Communication Nº SIDE-238-2000, received on May 19 last.- I.- ADMINISTRATION AND MANAGEMENT OF SOLID WASTE Agenda 21 adopted in Rio de Janeiro in 1992, Chapter 21, establishes as an obligation of States to carry out ecologically rational management of solid waste, which goes beyond its elimination or utilization by safe methods, and seeks to resolve the fundamental cause of the problem, attempting to change unsustainable patterns of production and consumption.

In our country, waste treatment has become a serious problem and has given rise to countless discussions aimed at finding an integral solution.- Solid waste is not only an aesthetic problem but also deteriorates health and contaminates the environment. We now know that depositing it in the ground is not an entirely correct solution, as it has been proven that it can seep into the subsoil and affect groundwater. (1) Hence, municipal governments, as administrators of the garbage collection and management service, must identify and analyze suitable places for its final disposal.-(2) (1) "One of the main contaminants of springs (manantiales) and streams, and which comes hand in hand with the construction of housing, is, without any doubt, what are called black waters… The elimination of black waters to their final destination (almost always a watercourse) can follow several paths. From its direct discharge, the most serious of all due to the indisputable repercussions on the environmental level and above all on human health, to passing through treatment plants with different degrees of purification… Another form of eliminating black waters is through so-called septic tanks… The water tables (mantos freáticos) can also suffer deterioration, since nitrates from septic tanks, for example, can cross layers of soil and rock of a certain thickness, in processes that can take years, and reach and contaminate them." OJ-033-95 of September 20, 1995. In a similar sense, opinion C-042-99 of February 19, 1999.- (2) As is known, the collection, hauling, and disposal of solid waste belongs to the sphere of local interests and services. (Ley General de Salud, Article 280; Código Municipal, Articles 4 and 74; Reglamento sobre el Manejo de Basuras, Article 7; Sala Constitucional, Votos Nos. 2331-96 of 14:33 hrs. of May 14, 1996, 6469-97 of 16:20 hrs. of October 8, 1997, and 2806-98 of 14:30 hrs. of April 28, 1998, opinions C-005-96 of January 11, 1995 and C-169-99 of August 20, 1999.- To achieve the above, the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) constitutes a suitable technical preventive instrument, as it allows public entities to base themselves on reliable data when authorizing or denying those activities that have repercussions on the environment, adopting the most accurate decision by choosing, among the possible options, the one that best safeguards the general interests (Ley Orgánica del Ambiente, Article 17, Ley de Biodiversidad, Article 7 subsection 18) and Opinión Jurídica Nº 022-99 of February 19, 1999).- In a similar direction, the Sala Constitucional maintains:

"…it does not correspond to the Sala to establish a peremptory deadline for the Administration to decide which of the options it is considering will substitute the Río Azul sanitary landfill (relleno sanitario), because an action in that sense could affect other fundamental rights and contradict the jurisprudence of the Sala, which has said that those decisions must pass through the technical filter, for which the corresponding environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) must be prepared, and for their adoption, the participation of the communities that consider themselves affected must be made possible." Nº 1154-96.- Consequently, a correct disposal of solid waste must prevent its possible negative effects and establish the appropriate measures to mitigate them. Under this reasoning, the opening of open dumps that lack minimum environmental protection requirements should not be permitted (3), the construction of sanitary landfills (rellenos sanitarios) being pertinent, defined as: "the technique by which solid waste is deposited, spread, arranged, compacted, and covered daily using machinery. Its purpose is to prevent and avoid harm to health and the environment, especially from the contamination of bodies of water, soils, the atmosphere, and the population, by preventing the spread of arthropods and rodents." (Reglamento sobre Rellenos Sanitarios, Decreto Nº 27378 of October 9, 1998, Article 1, subsection f), La Gaceta Nº 202 of October 23, 1998).-(4) (3) In our country, the use of open-air dumps is usually characterized by the treatment of waste without major planning and without carrying out works for the control of liquids or gases, nor providing daily cover. This generates the proliferation of flies, bad odors, and dispersion of the volatile fraction around the site, as well as the outflow of leachates, fumes, and gases without any control. It is customary to set fire to the waste, which produces a continuous column of smoke and gases, in the middle of which scavengers search through the garbage in search of recyclable items. The accumulation of waste without any control can also deteriorate the aesthetic and landscape environment, clog river channels, and contaminate surface and groundwater, which is especially serious in the latter, as the aquifer is affected, whose regeneration may be impossible due to the very slow circulation of its waters. On this matter, see the Plan Nacional de Manejo de Desechos de Costa Rica, Final Report, Gobierno de Costa Rica, Gobierno de la República Federal de Alemania and Sociedad Alemana para la Cooperación Técnica, San José, 1991, pp. 9-14; de Montero Díaz (Sonia) and Quesada Vargas (Tomás), the Estudio de Factibilidad Técnico Relleno Sanitario de la Municipalidad de Oreamuno, GEDEPAIN S.A., San José, 1997, pp. 26-28.- Our Constitutional Court has distinguished between open dump and sanitary landfill (relleno sanitario), indicating: "For a dump to be considered a sanitary landfill (relleno sanitario), a certain minimum of requirements must be met in its installation and it must not be maintained as an open dump. In this regard, classifications on the criteria for defining sanitary landfills (rellenos sanitarios) have been published; the recommendations concerning floodplains, endangered species, surface water, and groundwater. Those facilities that do not meet these criteria are considered open dumps or waste dumps." Voto Nº 4423-93 of September 7, 1993.- (4) "The sanitary landfill (relleno sanitario), as a final disposal method, is the most economical option, particularly if it is complemented with separation and recycling systems. The initial capital investment and the operating cost are lower than what is needed for other methods of treatment such as incineration or biological degradation, to obtain composite organic fertilizer." Gobierno de Costa Rica, Gobierno de la República Federal de Alemania and Sociedad Alemana para la Cooperación Técnica, op.cit., p.173.- "The main advantage of sanitary landfills (rellenos sanitarios), compared with open-air dumps, is the protection of public health and the environment… a well-planned and operated landfill (relleno) will offer advantages in the following areas: No waste dumped without any control is observed. The proliferation of flies, rats, and birds of prey is avoided. Elimination of fire risk. Elimination of odors. Problems caused by the practice of clandestine recycling are avoided. Risks and damages caused by landfill (relleno) gases are eliminated. Damages caused by leachates are eliminated." Montero Díaz and Quesada Vargas, op.cit., p.29.- II.- BASES FOR DETERMINING THE DESIGN POPULATION OF A SANITARY LANDFILL IN PEREZ ZELEDON In view of the fact that the normative provision under study contains technical aspects specific to an especially interdisciplinary matter, such as environmental matters, with the support of the technical criteria gathered and the consulted bibliography, we make the following comments aimed at giving a satisfactory response in the public interest, in accordance with the provisions of Article 3, subsection h) of our Ley Orgánica.- The Reglamento Sobre Manejo de Basuras, Decreto Nº 29049 of June 20, 1989, Article 39 (La Gaceta Nº 129 of July 7, 1989), originally established:

"Every project for sanitary disposal of ordinary garbage must be presented to the Ministerio de Salud, attaching an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) for its evaluation." The precept was modified by Decreto Nº 25128 of May 15, 1996, Article 1º (La Gaceta Nº 92 of May 15, 1996), to exempt municipalities from presenting the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) in the case of manual sanitary landfills (rellenos sanitarios manuales) for design populations (poblaciones de diseño) equal to or less than 50,000 inhabitants. For this purpose, economic limitations were alleged for preparing the environment impact assessments (estudios de impacto ambiental), which increase the operating costs of the sanitary landfill (relleno sanitario) (Considerandos III and IV).- (5) (5) In our opinion, the modification is of doubtful constitutionality, as the lack of resources does not exempt the Administration from adopting measures that effectively protect the environment and its natural resources.- In this sense, the Sala Constitucional has expressed: "…it is not valid to think that the lack of economic resources constitutes an authorizing circumstance for violations of the fundamental rights of citizens, in this case violations of the right to enjoy a healthy environment guaranteed by numeral 50 of the Constitución Política. Regardless of the cost of starting up and managing a sanitary landfill (relleno sanitario), the truth is that it is an investment in health more than an expense for the community, being that, on the other hand, the users are obligated to pay the corresponding rate for the service, with which, also from the economic point of view, there would be a recovery of the money invested in the work." Nº 726-98.- The doctrine also addresses the topic: "Among the possible drawbacks of the EIA, the following are often cited: The costs involved in the very drafting of the EIA. The delay in the realization of the affected projects, with the higher expenses that this entails… Against the theoretical drawbacks previously stated, it is argued in the USA by the proponents of the EIA that the costs involved are usually only on the order of 1 percent of the total project, that the feared delays in the execution of the actions have not occurred and that furthermore, some promoters have verified that thanks to the EIA, authorization times have been shortened." MARTIN MATEO (Ramón), Tratado de Derecho Ambiental, Editorial Trivium, S.A., Vol. I, Spain, 1991, pp. 318-319.- Article 39 ibidem was again reformed by Decreto Nº 27376 of October 9, 1998, Article 1º, (La Gaceta Nº 204 of October 21, 1998) to indicate:

"Every project for sanitary disposal of garbage in the ordinary service must be presented to the Dirección de Protección al Ambiente Humano of the Ministerio de Salud for its evaluation." The current wording is established by Decreto Nº 27443 of November 13, 1998, Article 1º (La Gaceta Nº 229 of November 25, 1998), to provide in its second paragraph:

"Solid waste final disposal projects, using the Manual Sanitary Landfills (Rellenos Sanitarios Manuales) technique, with a design population (población de diseño) equal to or less than 75,000 inhabitants, are exempt from the presentation of the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) referred to in the previous paragraph, as long as the following conditions are met..:" As can be seen, this last modification considerably raises the number of inhabitants of the "design population" (población de diseño), with the purpose of exempting the obligatory nature of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), provided that three conditions subsequently listed are met: 1) the weekly supervision of the Ministerio de Salud and SETENA or MINAE during the construction of the landfill (relleno), 2) the municipal compliance with the rules and directives issued by the environmental authorities, and 3) the presentation of the Environmental Impact Assessment (Estudio de Impacto Ambiental) when requested by the Ministerio de Salud.- On the other hand, the Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, Decreto Nº 25705 of October 8, 1996 (La Gaceta Nº 11 of January 16, 1997), Article 21, subsection j) first provided:

"In accordance with current legislation, the presentation of an Environmental Impact Assessment (Estudio de Impacto Ambiental) will be required… Urban, industrial, and hazardous solid waste management and final disposal projects (Sanitary Landfills (Rellenos Sanitarios), incinerators, and others).- That provision was modified by Decreto Nº 26938 of March 26, 1998 (La Gaceta Nº 97 of May 21, 1998), indicating:

"In accordance with current legislation, the presentation of an Environmental Impact Assessment (Estudio de Impacto Ambiental) will be required… Urban, industrial, and hazardous solid waste management and final disposal projects (sanitary landfills (rellenos sanitarios), incinerators, and others), with the exception of manual sanitary landfills (rellenos sanitarios manuales), with a design population (población de diseño) equal to or less than 50,000 inhabitants." Now, this precept would also be tacitly reformed by Decreto Nº 27443 of November 13, 1998 which, as we saw, finally set the design population (población de diseño) at 75,000 inhabitants.- Thus, based on the outlined provisions of the Reglamento Sobre Manejo de Basuras and the Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, only the manual sanitary landfill (relleno sanitario manual) is exempt from the presentation of an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), even if its design population (población de diseño) is equal to or less than 75 thousand inhabitants. On the contrary, all mechanized sanitary landfills (relleno sanitario mecanizado) do require that study.- The Reglamento sobre Rellenos Sanitarios, Decreto Nº 27378 of October 9, 1998 (La Gaceta Nº 206 of October 23, 1998) deals with the definition of the manual sanitary landfill (relleno sanitario manual) by providing in Article 1, subsection g): "it is that in which heavy equipment is only required for the adaptation of the site and the construction of internal roads, as well as for the excavation of trenches, the extraction, the hauling, and distribution of the cover material. All other work, such as construction of drains for leachates and chimneys for gases, as well as the process of arrangement, cover, compaction, and other related works, are carried out manually." This landfill (relleno) "will be used as a final disposal method for the ordinary waste of urban and rural populations that generate less than 20 daily tons of this waste" (Article 4 ibidem).- The mechanized sanitary landfill (relleno sanitario mecanizado) "is that which requires heavy equipment permanently at the site, as well as strict control and surveillance mechanisms for its operation," and it "will be used as a final disposal method for the ordinary waste of urban populations that generate more than 40 daily tons of this waste (Articles 1, subsection h) and 5 ibidem).- According to data provided by the Oficina de Manejo Integral de Desechos Sólidos of the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, for 1999 in the canton (cantón) of Pérez Zeledón, the domestic and commercial solid waste collected by the Municipality and private parties, including that received from Dominical, was estimated at 300 tons per week. The amount does not contain hospital waste defined in the Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios, Article 1º, subsection c) as special waste from health establishments.- The reported figure is equivalent to 60 daily tons if the service is provided from Monday to Friday, to 50 daily tons if they also work on Saturday, and to 42.85 daily tons if they also worked on Sunday. In any of the cases, the management of this waste demands the construction of a mechanized sanitary landfill (relleno sanitario mecanizado).- On the other hand, the Instituto Nacional de Estadísticas y Censos reports in Pérez Zeledón, as of July 1, 1999, a population of 127,955 people. However, that figure does not constitute the "design population" (población de diseño), because as IFAM indicates, this is generally less than the total inhabitants of the canton (cantón) due to the fact that the service coverage does not cover 100%.- Likewise, we do not share the criteria of the Legal Department of the consulting body when it establishes the list of taxpayers of the garbage collection system in the canton (cantón) of Pérez Zeledón and that the Municipality itself has in its possession as the "design population" (población de diseño).- The term "design population" (población de diseño), as the Ministerio de Salud maintains, must contain the production of waste per person per day. If we only take into account the production of waste per taxpayer, the population would be significantly smaller. All persons living in the same dwelling must be considered, a figure that the Dirección General de Estadísticas y Censos estimates at 4.17, and to which the population component generating commercial waste would still have to be added. (Montero Díaz and Quesada Vargas, op. cit., pp.2-4).- (6) (6) We refer specifically to domestic and commercial waste since the Reglamento sobre Rellenos Sanitarios, when classifying landfills (rellenos) as manual or mechanized (Articles 4 and 5), indicates that these are methods for the final disposal of ordinary waste, defined as such because they do not require special treatment before being disposed of and which are grouped into: 1) domestic and similar waste that, by its nature, composition, size, and volume, are incorporated into the collection carried out by the urban cleaning entity, 2) rubble from demolitions and excavations, 3) sludge from the treatment of domestic or similar wastewater (Article 1º, subsection d).- The concept "design population" (población de diseño) encompasses not only the population of the entire canton (cantón) that receives the municipal service but also that of other surrounding zones that make use of it through inter-cantonal agreements.- Furthermore, as we have indicated, according to the data provided, in Pérez Zeledón it is necessary to build a mechanized sanitary landfill (relleno sanitario mecanizado). According to the Reglamento sobre Rellenos Sanitarios, this type of method requires a useful life of more than 10 years (Article 18, subsection a), for which reason during that period the future projection of population growth would also have to be estimated. For this purpose, it is worth noting that the Instituto Nacional de Estadísticas y Censos reported in Pérez Zeledón a linear growth of 1.1% between July 1, 1998, and July 1, 1999, which is lower than the national average that exceeds 2%.- To the above, it is also necessary to add a possible increase in demand due to the expansion of the service coverage, which in projects of this nature is recommendable, because as we saw, the collection of ordinary waste does not cover the entire population. (7) Note that the Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios, Article 10, subsection c), understands design population (población de diseño) as the population to be served, which suggests, according to our line of thought, that a sanitary landfill (relleno sanitario) is designed not only to serve the population that currently receives service, but all that which is estimated necessary to satisfy the objectives that justify the creation of the project.- (7) The development of a sanitary landfill (relleno sanitario) not only includes location, planning, and execution studies, but also includes a series of non-technical aspects such as economic, social, and political ones, such as the forecast or estimation of the present and future demand for waste disposal with evaluation and justification of the need for a sanitary landfill (relleno sanitario). SISTEMA DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL DE LA GRAN AREA METROPOLITANA, Manejo de Desechos, PROGAM S.A., San José, 1996, p. 33.- III.- CONCLUSION From the foregoing, we conclude that the concept of "design population" (población de diseño) contains as a minimum the following aspects: a) the population by person that currently generates ordinary waste, b) served both by the municipality and by private parties, c) within a single canton (cantón) and as well as surrounding zones by virtue of inter-cantonal agreements, d) which includes its growth rate during the useful life of the sanitary landfill (relleno sanitario), e) and the probable increase of that population as the service coverage expands.-

Sincerely

Lic. Mauricio Castro Lizano Procurador Adjunto Cc.

Licda. Elizabeth Odio Benito Segunda Vicepresidenta and Ministra del Ambiente y Energía Arq. Miguel Wong Sánchez Director de Urbanismo Ing. Oscar Guzmán Coto Director de Protección al Ambiente Humano Ministerio de Salud Ing. Alexander Hernández Hernández Secretaría Técnica Nacional Ambiental Ing. Abel Vargas Salazar Manejo Integral de Desechos Sólidos Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

Dictamen : 122 del 01/06/2000 C-122-2000 San José, 1 de junio de 2000 Señor Alexis Zamora Arce Alcalde Municipalidad de Pérez Zeledón S. D.

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº OF- DA-424-99, mediante el cual nos consulta sobre el significado del término de "Población de Diseño" contenido en el artículo 39 del Reglamento sobre Manejo de Basuras, Decreto Nº 19049-S del 20 de junio de 1989, a fin de determinar si es necesario realizar un estudio de impacto ambiental en la construcción de un relleno sanitario en el Cantón de Pérez Zeledón.- Por oficios números PAA-023-99, PAA-024-99 y PAA-025-99, conferimos audiencia de la consulta a la Dirección de Urbanismo, a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y al Ministerio de Salud. La Dirección de Urbanismo no emitió criterio, al estimar como órgano competente para evacuar el punto consultado al Ministerio de Salud. Para la SETENA el término "población de diseño" abarca tanto la población de todo el cantón que recibe el servicio municipal, como la de otras zonas aledañas que hacen uso del mismo mediante convenios intercantonales, debiéndose tomar en cuenta además su proyección futura de crecimiento durante el período de vida útil del proyecto. El Ministerio de Salud relacionó el concepto con el factor de producción de desechos por persona por día en cada zona según sea rural, urbana, comercial o residencial.- En oficios números PAA-040-99 y PAA-067-00, además solicitamos a la Oficina de Manejo Integral de Desechos Sólidos del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal y al Centro de Información del Instituto de Estadísticas y Censos, respectivamente, datos estadísticos sobre la población, el porcentaje de crecimiento lineal, el número de usuarios del servicio de recolección de basura y la cantidad de desechos producidos por día correspondientes al Cantón de Pérez Zeledón.- El IFAM en oficio Nº GM-3775-MIDS-661-99 reconoció también la necesidad de proyectar al futuro el crecimiento de la población que recibe el servicio municipal de recolección. El Centro de Información del Instituto de Estadísticas y Censos remitió su informe en Oficio Nº SIDE-238-2000, recibido el 19 de mayo último.- I.- ADMINISTRACION Y MANEJO DE LOS DESECHOS SOLIDOS La Agenda 21 adoptada en Río de Janeiro en 1992, Capítulo 21, establece como obligación de los Estados realizar una gestión ecológicamente racional de los desechos sólidos, que supere su eliminación o aprovechamiento por métodos seguros, y procure resolver la causa fundamental del problema, intentando cambiar pautas no sostenibles de producción y consumo.

En nuestro país el tratamiento de desechos se ha convertido en un serio problema y ha dado origen a un sinnúmero de discusiones tendientes a encontrarle una solución integral.- Los desechos sólidos no solo son un problema estético, sino que también deterioran la salud y contaminan el ambiente. Hoy sabemos que depositarlos en la tierra no es una solución del todo correcta, pues se ha comprobado que éstos pueden filtrarse en el subsuelo y afectar las aguas subterráneas. (1) De ahí que los gobiernos municipales como administradores del servicio de recolección y manejo de basuras, deben identificar y analizar los lugares adecuados para su disposición final.-(2) (1) "Uno de los principales contaminantes de manantiales y corrientes, y que viene aparejado a la construcción de viviendas, lo constituye, sin duda alguna, las llamadas aguas negras…La eliminación de aguas negras hasta su destino final (casi siempre un curso de agua) puede seguir varios caminos. Desde su vertido directo, el más grave de todos por las indiscutibles repercusiones a nivel ambiental y sobre todo la salud humana, hasta pasar por plantas de tratamiento con diferentes grados de purificación…Otra forma de eliminación de las aguas negras son los llamados tanques sépticos…Los mantos freáticos también pueden sufrir deterioro, ya que los nitratos provenientes de tanques sépticos, por ejemplo, pueden atravesar capas de suelo y roca de cierto grosor, en procesos que pueden tardar hasta años, y llegar hasta aquellos contaminándolos." OJ-033-95 de 20 de setiembre de 1995. En análogo sentido dictamen C-042-99 de 19 de febrero de 1999.- (2) Como es sabido la recolección, acarreo y disposición de los desechos sólidos pertenece a la esfera de los intereses y servicios locales. (Ley General de Salud, artículo 280; Código Municipal, artículos 4 y 74; Reglamento sobre el Manejo de Basuras, artículo 7; Sala Constitucional, Votos Nos. 2331-96 de 14:33 hrs. del 14 de mayo de 1996, 6469-97 de 16:20 hrs. del 8 de octubre de 1997 y 2806-98 de 14:30 hrs. del 28 de abril de 1998, dictámenes C-005-96 de 11 de enero de 1995 y C-169-99 de 20 de agosto de 1999.- Para alcanzar lo anterior, la evaluación de impacto ambiental constituye un instrumento técnico preventivo idóneo, pues permite a las entidades públicas basarse en datos confiables a la hora de autorizar o denegar aquellas actividades que repercuten sobre el ambiente, adoptando la decisión más acertada al elegir, entre las opciones posibles, la que mejor salvaguarde los intereses generales (Ley Orgánica del Ambiente, artículo 17, Ley de Biodiversidad, artículo 7 inciso 18) y Opinión Jurídica Nº 022-99 de 19 de febrero de 1999).- En análoga dirección sostiene la Sala Constitucional:

"...no corresponde a la Sala establecer un plazo perentorio para que la Administración decida cuál de las opciones que está considerando va a sustituir al relleno sanitario de Río Azul, porque una actuación en ese sentido podría afectar otros derechos fundamentales y contrariar la jurisprudencia de la Sala que ha dicho que esas decisiones deben pasar el tamiz técnico, para lo cual deben elaborarse los correspondientes estudios de impacto ambiental, y para su adopción se debe posibilitar la participación de las comunidades que se consideren afectadas." Nº 1154-96.- En consecuencia, una correcta disposición de los desechos sólidos debe prevenir sus posibles efectos negativos y establecer las medidas oportunas para mitigarlos. Bajo este razonamiento, no debe permitirse la apertura de botaderos abiertos que adolecen de requisitos mínimos de protección ambiental(3), siendo pertinente la construcción de rellenos sanitarios definidos como: "la técnica mediante la cual diariamente los desechos sólidos se depositan, esparcen, acomodan, compactan y cubren empleando maquinaria. Su fin es prevenir y evitar daños a la salud y al ambiente, especialmente por la contaminación de los cuerpos de agua, de los suelos, de la atmósfera y a la población, al impedir la propagación de artrópodos y roedores." (Reglamento sobre Rellenos Sanitarios, Decreto Nº 27378 de 9 de octubre de 1998, artículo 1, inciso f), La Gaceta Nº 202 de 23 de octubre de 1998).-(4) (3) En nuestro país la utilización de botaderos a cielo abierto suele caracterizarse por el tratamiento de los desechos sin mayor planificación y sin realizar obras para el control de líquidos o gases, ni dar una cobertura diaria. Esto genera la proliferación de moscas, malos olores y dispersión de la fracción volátil alrededor del lugar, así como la salida de lixiviados, humos y gases sin ningún control. Se acostumbra prenderle fuego a los desechos lo que produce una continua columna de humo y gases, en medio de la cual pepenadores esculcan la basura en busca de artículos reciclables. La acumulación de residuos sin ningún control además puede deteriorar el ambiente estético y paisajístico, aterrar los cauces fluviales y contaminar las aguas superficiales y subterráneas, lo cual resulta especialmente grave en éstas últimas, al afectarse el acuífero cuya regeneración puede resultar imposible por la circulación tan lenta de sus aguas. Sobre el particular, véase el Plan Nacional de Manejo de Desechos de Costa Rica, Informe Final, Gobierno de Costa Rica, Gobierno de la República Federal de Alemania y Sociedad Alemana para la Cooperación Técnica, San José, 1991, pp. 9-14; de Montero Díaz (Sonia) y Quesada Vargas (Tomás), el Estudio de Factibilidad Técnico Relleno Sanitario de la Municipalidad de Oreamuno, GEDEPAIN S.A., San José, 1997, pp. 26-28.- Nuestro Tribunal Constitucional ha distinguido entre botadero abierto y relleno sanitario, indicando: "Para que un botadero sea considerado relleno sanitario debe cumplirse cierto mínimo de requisitos en su instalación y no mantenerlo como un botadero abierto. Al respecto, se han publicado clasificaciones sobre los criterios para definir los rellenos sanitarios; las recomendaciones que conciernen a las llanuras inundables, las especies en peligro, las aguas superficiales y aguas subterráneas. Aquellas instalaciones que no cumplan estos criterios se consideran botaderos o vertederos abiertos." Voto Nº 4423-93 del 7 de setiembre de 1993.- (4) "El relleno sanitario, como método de disposición final, es la opción más económica, particularmente si se complementa con sistemas de separación y reciclaje. La inversión inicial de capital y el costo de operación, son inferiores de la que se necesita para otros métodos de tratamiento como incineración o degradación biológica, para obtener abono orgánico compuesto." Gobierno de Costa Rica, Gobierno de la República Federal de Alemania y Sociedad Alemana para la Cooperación Técnica, op.cit., p.173.- "La principal ventaja de los rellenos sanitarios, comparados con los botaderos a cielo abierto, es la protección de la salud pública y del medio ambiente...un relleno bien proyectado y operado ofrecerá ventajas en las siguientes áreas: No se observan desechos tirados sin ningún control. Se evita la proliferación de moscas, ratas y aves de rapiña. Eliminación de riesgo de incendio. Eliminación de olores. Se evitan los problemas ocasionados por la práctica de reciclaje clandestino. Se eliminan los riesgos y daños ocasionados por los gases del relleno. Se eliminan los daños ocasionados por los lixiviados." Montero Díaz y Quesada Vargas, op.cit., p.29.- II.- BASES PARA DETERMINAR LA POBLACION DE DISEÑO DE UN RELLENO SANITARIO EN PEREZ ZELEDON En vista de que la disposición normativa objeto de estudio contiene aspectos técnicos propios una materia especialmente interdisciplinaria, como la ambiental, con el apoyo de los criterios técnicos recabados y la bibliografía consultada, hacemos los siguientes comentarios tendientes a dar una respuesta satisfactoria del interés público, conforme a lo dispuesto en el artículo 3, inciso h) de nuestra Ley Orgánica.- El Reglamento Sobre Manejo de Basuras, Decreto Nº 29049 de 20 de junio de 1989, artículo 39 (La Gaceta Nº 129 de 7 de julio de 1989), establecía originalmente:

"Todo proyecto para disposición sanitaria de basuras ordinarias, deberá presentarse al Ministerio de Salud, adjuntando un estudio de impacto ambiental para su valoración." El precepto lo modificó el Decreto Nº 25128 de 15 de mayo de 1996, artículo 1º (La Gaceta Nº 92 de 15 de mayo de 1996), para eximir a las municipalidades de la presentación del estudio de impacto ambiental en caso de rellenos sanitarios manuales para poblaciones de diseño inferiores o igual a 50.000 habitantes. Al efecto se alegaron limitaciones económicas para elaborar los estudios de impacto ambiental, los cuales encarecen los costos de funcionamiento del relleno sanitario (Considerandos III y IV).- (5) (5) En nuestro criterio la modificación es de dudosa constitucionalidad, pues la falta de recursos no exime a la Administración de adoptar las medidas que protejan eficazmente al medio y sus recursos naturales.- En ese sentido ha expresado la Sala Constitucional: "…no vale pensar que la falta de recursos económicos se constituya en una circunstancia autorizante de violaciones a los derechos fundamentales de los ciudadanos, en este caso de violaciones al derecho de gozar un ambiente sano garantizado por el numeral 50 de la Constitución Política. Independientemente del costo que tenga la puesta en funcionamiento y el manejo de un relleno sanitario, lo cierto es que se trata de una inversión en salud más que un gasto de la comunidad, siendo que por otra parte los usuarios están en la obligación de pagar la correspondiente tasa por el servicio con lo cual también desde el punto de vista económico habría una recuperación de los dineros invertidos en la obra." Nº 726-98.- La doctrina también aborda el tema: "Entre los inconvenientes posibles de la EIA suelen citarse: Los costos implicados en la propia redacción de EIA. El retraso en la realización de los proyectos afectados, con los mayores gastos que ello supone…Frente a los inconvenientes teóricos anteriormente del orden del 1 por 100 del total del proyecto, que los retrasos temidos en la ejecución de las acciones no se han producido y que es más, algunos promotores han contrastado que gracias a las EIA se han acortado los tiempos de autorización." MARTIN MATEO (Ramón), Tratado de Derecho Ambiental, Editorial Trivium, S.A., Vol. I, España, 1991, pp. 318-319.- El artículo 39 ibídem fue nuevamente reformado por Decreto Nº 27376 de 9 de octubre de 1998, artículo 1º, (La Gaceta Nº 204 de 21 de octubre de 1998) para indicar:

"Todo proyecto para disposición sanitaria de basuras en el servicio ordinario, deberá presentarse a la Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud para su valoración." La redacción vigente la establece el Decreto Nº 27443 de 13 de noviembre de 1998, artículo 1º (La Gaceta Nº 229 de 25 de noviembre de 1998), para disponer en su párrafo segundo:

"Los proyectos de disposición final de desechos sólidos, mediante la técnica de Rellenos Sanitarios Manuales, con población de diseño igual o menor a los 75.000 habitantes, están exentos de la presentación del estudio de impacto ambiental a que se refiere el párrafo anterior, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones..:" Como se aprecia, esta última modificación eleva considerablemente el número de habitantes de la "población de diseño", con el propósito de eximir la obligatoriedad de la evaluación de impacto ambiental, siempre que se cumplan tres condiciones posteriormente elencadas: 1) la supervisión semanal del Ministerio de Salud y la SETENA o el MINAE durante la construcción del relleno, 2) el cumplimiento municipal de las normas y directrices emanadas por las autoridades ambientales, y 3) la presentación del Estudio de Impacto Ambiental cuando lo solicite el Ministerio de Salud.- Por otra parte, el Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, Decreto Nº 25705 de 8 de octubre de 1996 (La Gaceta Nº 11 de 16 de enero de 1997), artículo 21, inciso j) disponía primeramente:

"Conforme a la legislación vigente requerirán de la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental…Proyectos de manejo y disposición final de desechos sólidos urbanos, industriales y peligrosos (Rellenos Sanitarios, incineradores y otros).- Esa disposición fue modificada por Decreto Nº 26938 de 26 de marzo de 1998 (La Gaceta Nº 97 de 21 de junio de 1998), señalando:

"Conforme a la legislación vigente requerirán de la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental…Proyectos de manejo y disposición final de desechos sólidos urbanos, industriales y peligrosos (rellenos sanitarios, incineradores y otros), con excepción de los rellenos sanitarios manuales, con población de diseño igual o menor a los 50.000 habitantes." Ahora, este precepto también estaría tácitamente reformado por el Decreto Nº 27443 de 13 de noviembre de 1998 que, como vimos, finalmente fijó la población de diseño en 75.000 habitantes.- Así las cosas, con base en las disposiciones reseñadas del Reglamento Sobre Manejo de Basuras y el Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, únicamente el relleno sanitario manual está exento de la presentación de un estudio de impacto ambiental, aunque su población de diseño sea igual o inferior a los 75 mil habitantes. Por el contrario, todo relleno sanitario mecanizado sí requiere de ese estudio.- Sobre la definición del relleno sanitario manual se ocupa el Reglamento sobre Rellenos Sanitarios, Decreto Nº 27378 de 9 de octubre de 1998 (La Gaceta Nº 206 de 23 de octubre de 1998) al disponer en artículo 1, inciso g): "es aquel en el que sólo se requiere equipo pesado para la adecuación del sitio y la construccción de vías internas, así como para la excavación de zanjas, la extracción, el acarreo y distribución del material de cobertura. Todos los demás trabajos, tales como construcción de drenajes para lixiviados y chimeneas para gases, así como el proceso de acomodo, cobertura, compactación y otras obras conexas, se llevan a cabo manualmente." Este relleno "se utilizará como método de disposición final de los desechos ordinarios de poblaciones urbanas y rurales que generen menos de 20 toneladas diarias de estos desechos" (artículo 4 ibídem).- El relleno sanitario mecanizado "es aquel que se requiere de equipo pesado permanentemente en el sitio, así como de estrictos mecanismos de control y vigilancia de su funcionamiento", el mismo "se utilizará como método de disposición final de los desechos ordinarios de poblaciones urbanas que generen más de 40 toneladas diarias de estos desechos (artículos 1, inciso h) y 5 ibídem).- Según datos suministrados por la Oficina de Manejo Integral de Desechos Sólidos del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, para 1999 en el cantón de Pérez Zeledón, los desechos sólidos domésticos y comerciales recolectados por el Municipio y los particulares, incluyendo los recibidos de Dominical, se estimaron en 300 toneladas por semana. El monto no contiene los desechos hospitalarios definidos en el Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios, artículo 1º, inciso c) como desechos especiales de establecimientos de salud.- La cifra reportada equivale a 60 toneladas diarias si el servicio se presta de lunes a viernes, a 50 toneladas diarias si laboran también el sábado, y a 42.85 toneladas diarias si además trabajaran el domingo. En cualquiera de los casos, el manejo estos desechos exige la construcción de un relleno sanitario mecanizado.- Por otra parte, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos reporta en Pérez Zeledón, al 1º de julio de 1999, una población de 127.955 personas. No obstante, esa cifra no constituye la "población de diseño", pues como indica el IFAM, ésta generalmente es menor al total de habitantes del cantón debido a que la cobertura del servicio no comprende el 100%.- Asimismo, no compartimos el criterio del Departamento Legal del órgano consultor cuando establece como "población de diseño" el listado de los contribuyentes del sistema de recolección de basura en el cantón de Pérez Zeledón y que tenga en su poder la propia Municipalidad.- El término "población de diseño", como sostiene el Ministerio de Salud, debe contener la producción de desechos por persona por día. Si sólo tomamos en cuenta la producción de desechos por contribuyente, la población sería significativamente menor. Debe considerarse entonces a todas las personas que habita en una misma vivienda, cifra que la Dirección General de Estadísticas y Censos estima en 4.17. y la cual habría que agregar todavía el componente poblacional generador de los desechos comerciales. (Montero Díaz y Quesada Vargas, op. cit., pp.2-4).- (6) (6) Hacemos referencia específicamente a los desechos domésticos y comerciales en vista de que el Reglamento sobre Rellenos Sanitarios al clasificar los rellenos en manuales o mecanizados (artículos 4 y 5), indica que se trata de métodos para la disposición final de los desechos ordinarios, definidos así por no requerir tratamiento especial antes de ser dispuestos y que se agrupan en: 1) desechos domésticos y similares que por su naturaleza, composición, tamaño y volumen, son incorporados en la recolección que efectúa la entidad de aseo urbano, 2) escombros provenientes de demoliciones y excavaciones, 3) iodos procedentes del tratamiento de aguas residuales domésticas o similares (artículo 1º, inciso d).- El concepto "población de diseño" abarca no sólo la población de todo el cantón que recibe el servicio municipal, sino también la de otras zonas aledañas que hacen uso del mismo mediante convenios intercantonales.- Además, como hemos indicado, conforme a los datos suministrados, en Pérez Zeledón es necesario construir un relleno sanitario mecanizado. De acuerdo con el Reglamento sobre Rellenos Sanitarios, éste tipo de métodos requiere una vida útil superior a los 10 años (artículo 18, inciso a), por lo que durante ese plazo habría que estimar también la proyección futura del crecimiento poblacional. Para ese efecto valga indicar que el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos reportó en Pérez Zeledón un crecimiento lineal del 1.1% entre el 1º de julio de 1998 y el 1º de julio de 1999, el cual resulta inferior al promedio nacional que supera el 2%.- A lo anterior cabe agregar además un posible incremento de la demanda por la ampliación de la cobertura del servicio, que en proyectos de esta índole es recomendable, pues como vimos la recolección de los desechos ordinarios no comprende la totalidad de la población. (7) Nótese que el Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios, artículo 10, inciso c), entiende por población de diseño la población a servir, lo cual sugiere, de acuerdo con nuestra línea de pensamiento, que un relleno sanitario se diseña no sólo para atender la población que actualmente recibe servicio, sino toda aquella que se estime necesaria para satisfacer los objetivos que justifican la creación del proyecto.- (7) El desarrollo de un relleno sanitario no sólo incluye estudios de ubicación, planificación y ejecución, sino que incluye una serie de aspectos no técnicos como económicos, sociales y políticos tales como el pronóstico o estimación de la demanda presente y futura de la disposición de desechos con evaluación y justificación de la necesidad de un relleno sanitario. SISTEMA DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL DE LA GRAN AREA METROPOLITANA, Manejo de Desechos, PROGAM S.A., San José, 1996, p. 33.- III.- CONCLUSION De lo expuesto concluimos que el concepto de "población en diseño" contiene como mínimo los siguientes aspectos: a) la población por persona que actualmente genera desechos ordinarios, b) atendidos tanto por la municipalidad como por particulares, c) dentro de un mismo cantón y así como zonas aledañas en virtud de convenios intercantonales, d) que incluye su índice de crecimiento durante la vida útil del relleno sanitario, e) y el probable aumento de esa población al ampliarse la cobertura del servicio.-

Atentamente

Lic. Mauricio Castro Lizano Procurador Adjunto Cc.

Licda. Elizabeth Odio Benito Segunda Vicepresidenta y Ministra del Ambiente y Energía Arq. Miguel Wong Sánchez Director de Urbanismo Ing. Oscar Guzmán Coto Director de Protección al Ambiente Humano Ministerio de Salud Ing. Alexander Hernández Hernández Secretaría Técnica Nacional Ambiental Ing. Abel Vargas Salazar Manejo Integral de Desechos Sólidos Instituto de Fomento y Asesoría Municipal