Authority to grant groundwater concessions and well-drilling permitsCompetencia para otorgar concesiones de aguas subterráneas y permiso de perforación de pozos

Opinion: 243 of November 27, 1995 C-243-95 San José, November 27, 1995 Licda. Iliana Arce Umaña General Manager Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados S.D.

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official communication G-95-550 of June 6, 1995, in which you consult "(...) which entity would be the appropriate one to grant concessions for well drilling, since it could be interpreted that both the Servicio Nacional de Electricidad and Acueductos y Alcantarillados have such authority, and therefore it would be advisable to have clarity on this aspect. (...)" The Legal Division of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados—hereinafter AyA—issued an opinion stating that:

"(...) the S.N.E. is the entity responsible for granting concessions for well drilling, and that Acueductos y Alcantarillados, upon assuming the competencies of the Department of Hydraulic Works of the Ministry of Public Health, has the function of authorizing the construction of wells for human use, which could be understood as meaning that AyA does not require a concession from the S.N.E. for well drilling (...)

From the foregoing, the following conclusions are reached:

• 1)The Servicio Nacional de Electricidad is the entity responsible for granting concessions regarding water use (aprovechamiento de aguas) and well drilling.
• 2)Acueductos y Alcantarillados, in matters of public water supply, does not need to request a concession from the S.N.E., since it is the governing entity in this matter.
• 3)That in the case of well drilling for human use, Acueductos y Alcantarillados retains its powers in the matter, which is why it does not need a concession from the S.N.E." Prior to responding to the consultation formulated, this advisory body, in an official communication dated June 12, 1995, proceeded to grant a hearing to the Servicio Nacional de Electricidad—hereinafter S.N.E.—in order to preserve its interests and take note of its position on the subject.

By means of note DA-1338-95 of June 22, 1995, the S.N.E. forwarded official communication No. 1531-DA-95 of June 22, 1995, in which the following was stated:

"(...) it is concluded:

1.- All water uses, both surface and groundwater, for public supply that are under the administration of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados do not require a water use concession granted by the SNE. In such cases, based on the Agreement signed by AyA and SNE, a water reservation is processed.

2.- There is a difference between public use and domestic use, such that, in cases of domestic use for a natural or legal person, where AyA does not provide supply service, the concession mechanism applies.

3.- The SNE, based on Law No. 5516, is the State body responsible for authorizing any subsurface drilling to obtain groundwater. AyA must request a permit for such drilling so that the SNE can analyze the situation, without needing to request a concession when the water will be used." The same official communication just cited indicates that there exists a "(...) Water Administration Agreement signed by AyA and S.N.E. which expressly states, regarding our interest: '... that AyA shall inform the SNE of all waters used in its present and future projects, for the purpose of maintaining a General Hydrological Registry, which allows for greater security in water uses; the information shall include flow rates of the source and of utilization, as well as cartographic location...' (...)" ANALYSIS Before beginning the study, it is important to note some special characteristics of the regulations to be considered when addressing the subject under analysis.

Said regulations are very extensive, quite scattered, and mostly old—dating from before the middle of the century—so their analysis involves a complex task of abstraction and systematization, as well as practical problems to be resolved.

Thus, determining the public institution competent to grant concessions for water extracted by means of wells requires defining, in the first place, three general aspects concerning the waters of the Republic, namely:

-the nature of the waters; -the purpose of the S.N.E.; and - the purpose of AyA.

The conclusions on the indicated aspects will therefore be general principles that will serve for the interpretation and analysis of the consultation formulated.

I.- ON THE NATURE OF THE WATERS OF THE REPUBLIC In the first place, regarding the waters of the Republic, Law No. 258 of August 18, 1941, "Ley de Servicio Nacional de Electricidad" states that:

"Article 1.— All waters of the Republic, which are not of private domain in accordance with the current Water Law (Ley de Aguas), the forces that may be obtained from them, and the electric forces that may be obtained both from them and from any other energy source are inalienable and under the domain, governance, and vigilance of the State." (Emphasis added).

In turn, Law No. 276 of August 27, 1942, "Ley de Aguas" indicates the following in this regard:

"Article 1.— The following are public domain waters: (...) IX.— Groundwater whose extraction (alumbramiento) is not done by means of wells; and (...)" (Emphasis added).

"Article 4.— The following are private domain waters and belong to the owner of the land: (...) III.— Groundwater that the owner obtains from his own land by means of wells; and (...)" (Emphasis added).

Subsequently, Law No. 6797 of October 4, 1982, Mining Code (Código de Minería), establishes in its article 4, as relevant, the following:

"Deposits of coal, natural gas, petroleum, or any hydrocarbon substance; radioactive minerals, thermal springs, geothermal or ocean-thermal energy sources, hydroelectric energy sources; mineral springs and waters, and groundwater and surface water, are reserved for the State and may only be exploited by the State, by private parties, in accordance with the law, or by means of a special concession granted for a limited time and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly..." (Emphasis added).

In view of the above legal provisions, for the purposes of the analysis that we formulate below, it can be concluded that although, based on the provisions of the S.N.E. Law No. 258 of August 18, 1941, and the Water Law No. 276 of August 27, 1942, a distinction was made among the waters of the Republic between those that are public domain, public domain assets (bien demanial), and those of private domain, the fact is that with the entry into force of the Mining Code, all waters of the Republic are public domain and, therefore, public domain assets (bienes demaniales).

II.- ON THE PURPOSE AND COMPETENCIES OF THE S.N.E. AND AYA IN WATER MATTERS Below is a transcription of a selection of the regulations related to the competencies of the S.N.E. and AyA in water matters.

Law No. 258 of August 18, 1941, "Ley de Servicio Nacional de Electricidad" states that:

"Article 2.— Through the existing institution called 'Servicio Nacional de Electricidad,' the State shall exercise its domain, shall use (aprovechará), utilize, govern, or monitor, as the case may be, all waters and hydraulic and electric forces referred to in Article 1 of this law." (Emphasis added).

Regarding the authority to grant concessions for waters of the Republic, the same law indicates:

"Article 6.— The authority to grant concessions or rights to waters and hydraulic and electric forces referred to in this law belongs exclusively to the Servicio Nacional de Electricidad, which has the right of intervention in the utilization of such waters and forces and supreme vigilance in everything related to electric power businesses in the Republic." (Emphasis added).

"Article 34.— The Servicio Nacional de Electricidad is an Institution of the State that represents it and acts on its behalf in everything concerning water concessions (...)" (Emphasis added).

In turn, Law No. 276 of August 27, 1942, "Ley de Aguas" indicates the following in this regard:

"Article 17.— Authorization is required for the use (aprovechamiento) of public waters, especially dedicated to enterprises of public or private interest. Such authorization shall be granted by the Servicio Nacional de Electricidad in the manner prescribed in this Law, an institution responsible for disposing and resolving on the domain, use, utilization, governance, or vigilance over public domain waters, in accordance with Law No. 258 of August 18, 1941. Excepted are potable waters destined for the construction of piping for populations subject to the control of the Secretariat of Public Health, according to Law No. 16 of October 30, 1941." "Article 70.— The Nation has ownership of the waters determined in Article 1 of this law (...) the Nation, represented by the Servicio Nacional de Electricidad, is the only one that can grant and regularize the use thereof, in accordance with the terms of this law. (...)" (Emphasis added).

"Article 176.— The Servicio Nacional de Electricidad shall exercise the domain and control of public waters to grant and deny concessions to those who request them, in accordance with the following rules: (...)" (Emphasis added).

In turn, Law No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms—especially those of Law No. 5915 of July 12, 1976—, "Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados" indicates:

"Article 1.— For the purpose of directing, setting policies, establishing and applying standards, carrying out and promoting the planning, financing, and development, and resolving everything related to the supply of potable water and the collection and evacuation of sewage (aguas negras) and liquid industrial waste, as well as the normative aspect of stormwater drainage systems in urban areas, for the entire national territory, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is created as an autonomous institution of the State. (As reformed by Law No. 5915 of July 12, 1976, Article 1) (Emphasis added).

Article 2.— The following corresponds to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

• a)To direct and monitor everything concerning the provision to the inhabitants of the Republic of a service of potable water, collection and evacuation of sewage (aguas negras) and liquid industrial waste, and stormwater in urban areas; b) To determine the priority, advisability, and feasibility of the different projects proposed for the construction, renovation, expansion, or modification of aqueduct and sewerage works; which may not be executed without its approval; c) To promote the conservation of hydrographic basins and ecological protection, as well as the control of water contamination; d) To advise other State bodies and coordinate public and private activities in all matters related to the establishment of aqueducts and sewerage systems and the control of contamination of water resources, its consultation being mandatory in all cases and compliance with its recommendations inexcusable; e) To prepare all plans for public works related to the purposes of this law, as well as to approve all those for private works related to aqueduct and sewerage systems, as determined by the respective regulations; f) To use (Aprovechar), utilize, govern, or monitor, as the case may be, all public domain waters indispensable for the due fulfillment of the provisions of this law, in exercise of the rights that the State has over them, in accordance with Law No. 276 of August 27, 1942, for which purpose the Institute shall be considered the substitute body for the powers attributed in that law to the State, ministries, and municipalities; g) To directly administer and operate the aqueduct and sewerage systems throughout the country, which shall be gradually assumed taking into account advisability and availability of resources.

Systems currently administered and operated by municipal corporations may continue under their charge, as long as they provide an efficient service.

Under no circumstances may it delegate the administration of the aqueduct and sanitary sewerage systems of the Metropolitan Area.

Nor may it delegate the administration of systems for which financial responsibility exists and as long as this responsibility corresponds directly to the Institute.

The institution is empowered to agree with local organizations on the administration of such services or to administer them through administrative boards of mixed integration between the Institute and the respective communities, whenever this is advisable for the better provision of services and in accordance with the respective regulations.

For the same reasons and with the same characteristics, regional administrative boards involving several municipalities may also be created; h) To enforce the General Potable Water Law (Ley General de Agua Potable), for which purpose the Institute shall be considered the substitute body for the ministries and municipalities indicated in said law; i) To construct, expand, and renovate aqueduct and sewerage systems in those cases where necessary and as advised for the better satisfaction of national needs; and j) To control the adequate investment of all resources that the State allocates for aqueduct and sanitary sewerage works. (As reformed by Article 1 of Law No. 5915 of July 12, 1976) (Emphasis added).

As can be extracted and abstracted from the articles transcribed above and from the comprehensive reading of the respective laws, the S.N.E. has as its purpose in this field to represent and exercise, on behalf of the State, the domain over the country's water resources, in order to ensure their preservation and hierarchical utilization according to the importance of needs.

AyA, in turn, has as its purpose to plan, construct, and operate the infrastructure necessary to supply potable water and to monitor the planning, construction, and operation thereof carried out by private parties for the indicated purpose.

1.- Determination of the parties involved in the water concession contract The competency of the S.N.E. to grant water concessions shall be analyzed next, followed by a distinction among the parties that require or do not require a concession.

a.- On the competency of the S.N.E. to grant water concessions As observed, representing the State in concession contracts is one of the mechanisms that allow the S.N.E. to fulfill its legal purpose.

The regulation concerning the concession of waters of the Republic was established in the S.N.E. Law and was later regulated in the Water Law, both regulations being clear that the authority to grant water concessions belongs exclusively to the S.N.E.

Thus, unless by express and subsequent legal provision it has been assigned to another entity, the power to grant concessions for any use (aprovechamiento) of the waters of the Republic corresponds to the S.N.E.

In the consultation formulated, the aspect intended to be defined is whether, in matters of public supply, the competency of the S.N.E. to grant concessions was transferred to AyA upon the enactment of its law of creation.

It is necessary to indicate, in this regard, that both the S.N.E. Law—Art. 2—and the AyA Law—Art. 2, subsection f)—use the same verbs to grant competencies over waters to both institutions, namely: "...use (aprovechar), utilize, govern, or monitor...". However, with respect to the concession contract, the AyA Law is completely silent, unlike the S.N.E. Law and the Water Law, which regulate this contractual mechanism in detail, the S.N.E. being, in all cases, the entity that represents the State in this matter.

Now, none of the provisions relating to the legal regulation of the exploitation of the waters of the Republic expressly confers competency on AyA to grant concessions. Given this situation, one might consider the possibility that, through the mechanism of the configuration of inherent powers of the entity, it could be inferred, specifically, as a result of the provisions of Article 2, subsection f) of its Constitutive Law. However, it must be indicated that this possibility is blocked because there is an express legal provision conferring that authority on the S.N.E., a situation that prevents the operability of the mentioned mechanism. - see Article 6 and 34 of Law No. 258 of August 18, 1941, and Article 70 and 176 of Law No. 276 of August 27, 1942 -.

Note that, historically, even the configuration of the administrative function conferred on AyA and its predecessors has been that according to which it is responsible for planning, designing, constructing, operating, and maintaining water supply works for a population, as well as the adjustment to its recommendations of the indicated works when they are carried out by private parties—Law No. 16 of October 30, 1941, No. 809 of November 2, 1949, and the General Potable Water Law, among others—a function that has never entailed the granting of concessions for the exploitation of public domain waters, even when these are destined, as in the case at hand, to provide potable water to a defined population.

It is necessary to indicate, in contrast to the above, that there are various legal norms that, still in force, prevail over the generic oversight power established by Article 2, subsection f) of Law No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms, and those legal provisions that historically preceded it.

As indicated, Articles 6 and 34 of Law No. 258 of August 18, 1941, clearly determine the general and exclusive power of the SNE to grant concessions for waters of the Republic, which is ratified by Articles 70 and 176 of the Water Law.

Specifically, in addition, the aforementioned Law 258 regulates terms, requirements, grounds for expiration, payment of duties, and finally, its Article 60 establishes the possibility of issuing acts that cause the extinction of the granted concession, in addition to the active procedural capacity to claim compensation for the improper use of the water resource. Similarly, later, Law No. 276 establishes that the S.N.E shall keep a Registry of Concessions, indicates the grounds for extinction, expiration of said contract, the payment of taxes and the effects of non-payment thereof, requirements for the concession application, and grounds for its revocation.

Another basis for this interpretation is of a practical and purposive nature, according to which, in the case of freeing the private party from that administrative control, the latter could well exploit the legal gap that would prevent AyA from imposing the administrative sanctions—for example, among others, Art. 215 of the Water Law—that correspond in the event of inadequate use of the Nation's water resources.

It is thus clear that, in the face of the non-existence of norms that allow the exercise of oversight powers in this matter for AyA, the S.N.E. does possess the means and powers legally and expressly conferred to exercise the functions of vigilance in water exploitation, including for supplying populations.

On this last aspect, it must be clear that it is the S.N.E. that has the express legal assignment of oversight powers that even allow for the extinction of the granted concession, thereby maintaining the necessary competency to grant concessions in this matter, and that these cannot be considered excepted by virtue of the provisions of Article 17, last paragraph, of the Water Law, insofar as the exception established therein is directed at those cases in which AyA's predecessors and AyA itself directly assumed the provision and administration of the potable water service.

This entire situation is ratified, with greater abundance, by the provisions of Article 40 of Law No. 6797 of October 4, 1982, Mining Code, according to which the Directorate of Geology and Mines is vested with the authority of intervention in cases of free exploitation of the Nation's waters, "or for uses (aprovechamientos) covered by concessions and, especially, when dealing with water for population piping. In all these cases, its intervention shall be carried out with the obligatory participation of the Servicio Nacional de Electricidad." (Emphasis added).

Thus, the power to grant concessions and their vigilance has remained within the competency of the S.N.E., even when the purpose of such exploitation is the supply of potable water for populations, exercised by parties other than AyA.

b.- On the parties that require or do not require a water concession It is necessary, for the purposes of the subject under study, to distinguish among the various options that may arise:

-Parties that require water for public supply; and -Parties that require water for uses other than public supply.

b.1.- Parties that require water for public supply When examining the requirement or not of a concession granted by the S.N.E. for the use (aprovechamiento) of water for the purpose of providing potable water service to a population, it is necessary to again discern among the different alternatives that may arise.

The first is when the service is provided directly or indirectly—through rural aqueduct committees, for example—by AyA.

The second hypothesis is when it is not AyA that would directly or indirectly provide the service.

The analysis of the indicated alternatives shall be carried out in the following subsections.

b.1.1- Direct or indirect use (Aprovechamiento) and utilization of water by AyA to supply potable water As indicated, the first of the hypotheses mentioned is when AyA provides the service directly or indirectly.

Under this hypothesis, it is clear that the obligation to seek a concession does not exist, as results from the mentioned subsection f) of Article 2 of Law No. 2726, the Institute being fully empowered, by express legal authorization, to "Use (Aprovechar), utilize (...) all public domain waters indispensable for the due fulfillment of the provisions of this law." Note that reference is even made by the S.N.E. to the existence of an agreement, according to which AyA need only inform the former concerning the waters it uses, for the purposes of registering and not authorizing the use thereof. However, as will be seen, AyA must coordinate with the S.N.E. the use it will make of the waters so that the sense of the registry—to concentrate information in order to rationalize the use of the water resource—is not lost.

On this aspect, it was resolved in ordinary lawsuit case file No. 3769-90, judgment No. 445-93 at 11:00 a.m. on September 30, 1993, of the former Fourth Court of Contentious-Administrative and Civil Treasury Matters (Juzgado IV de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda), in which the operative part (Por Tanto) indicated:

"The ordinary lawsuit filed by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados against the Servicio Nacional de Electricidad is upheld in all its extremes. Consequently, it is declared that: a.- That it is the responsibility of Acueductos y Alcantarillados and the Ministry of Health to direct and monitor everything concerning the approval of plans and works for aqueducts and sanitary sewerage systems throughout the national territory. b.- The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados holds the powers and attributions in the administration, use (aprovechamiento), and governance of all public waters destined for populations, and consequently does not require any concession for their use, whether directly or through its rural aqueducts. c.- That the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados may issue service provision regulations, as well as regulations concerning the normative aspects of aqueducts, sewerage systems, and contamination control, its consultation being mandatory and compliance with its recommendations inexcusable in accordance with the law. d.- That the Servicio Nacional de Electricidad is barred from demanding water concessions from the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados as well as from the administrative committees of rural aqueducts. e.- That the Servicio Nacional de Electricidad lacks legal competencies and attributions to issue regulations relating to the use (aprovechamiento) of waters for populations, as well as regulations for the submission of plans and the approval, inspection, and execution of works relating to aqueducts and sewerage systems throughout the country. f.- That the Manual of Documents and Requirements for the Approval of Construction Plans by the Servicio Nacional de Electricidad adopted by the Board of Directors of the defendant entity, in Article II, subsection a), of Ordinary Session No. 2593, of July 31, 1990, and ratified in the Session of August 7, 1990, is absolutely null. g.- That the Servicio Nacional de Electricidad is incompetent to regulate any aspect relating to urbanization projects (urbanizaciones), lot divisions (lotificaciones), the approval of plans relating thereto, as well as aqueduct, sanitary sewerage, or stormwater drainage systems, and the use of waters destined for populations." (Emphasis added).

b.1.2.- Scenario in which parties other than AyA supply potable water Now, in the hypothesis where it is not AyA that would directly or indirectly provide the potable water service, the fact is that the need to demand a concession from the S.N.E. for the benefit of the interested party persists, with AyA's approval of the aqueduct designs, as seen supra.

It is necessary to note that the S.N.E. uses (aprovecha), utilizes, governs, monitors, and exercises, on behalf of the State, domain over the waters of the Republic; in turn, AyA uses (aprovecha), utilizes, governs, and monitors the waters necessary to supply populations with potable water.

Thus, all water exploitation activities directed at public, not individual, consumption require the control and vigilance of AyA, the competent entity for that purpose, according to Law No. 2726, Article 2, subsection f).

That governance and vigilance function of AyA implies, according to the review of its law of creation, as well as the reference to the Water Law—No. 276 of August 27, 1942—and the General Potable Water Law—No. 1634 of September 18, 1953—, approving the advisability, feasibility, correct design, construction, operation, maintenance, and expansion of the potable water system.

In this way, it is concluded that when a party other than AyA intends to supply a population with potable water, without any participation by AyA, this institution must, as is clear, exercise its oversight function by approving the design and monitoring the development and operation of the infrastructure works necessary for the proper functioning of the indicated aqueduct, all in accordance with the law and its regulatory norms issued for that purpose.

b.2.- Parties that require water for uses other than public supply In this scenario, it is clear that the power to grant concessions for any use (aprovechamiento) of the Nation's waters corresponds to the S.N.E., unless by express and subsequent legal provision it has been assigned to another entity.

This subsection will not go into greater detail because it is not directly related to the consultation, as it does not fall within the possible concurrent but not overlapping competencies of the S.N.E. and AyA in water matters.

III.- ON CONCESSIONS FOR WATER EXTRACTED BY MEANS OF WELLS AND THE PERMIT TO DRILL In matters of well drilling, Law No. 276 of August 27, 1942, "Ley de Aguas," indicates the following in this regard:

"Article 6.— Every owner may freely drill, without the need for a concession, wells to raise water within their properties for domestic uses and ordinary necessities of life, even if the water of their neighbors is thereby diminished; they must, however, maintain a distance of two meters between well and well, within populated areas, and fifteen meters in the countryside between the new excavation and the wells, ponds, springs (fuentes), and permanent ditches of the neighbors." (Emphasis added).

"Article 7.— The extraction (alumbramiento) of groundwater obtained for purposes other than those indicated in the previous article, or by means of artesian wells, by undermining, or by galleries, may be obtained through a concession; and whoever obtains it shall enjoy the water while it flows through their land, but as soon as the surplus leaves it, it shall become public domain water." When there was a threat of danger that, as a consequence of the works of an artesian well, undermining, or gallery, public waters destined for a public service or a pre-existing private use with legitimately acquired rights would be diverted or diminished, the police authority, at the request of the interested parties, could order the suspension of the work, even if the new concession had already been granted, while the definitive ruling of the National Electricity Service or, as appropriate, the ordinary courts was obtained." (The underlining is not from the original).

On the other hand, Law No. 5395 of October 30, 1973, "Ley General de Salud," states:

"Article 270.- The construction of private wells and the use of private water supply systems for human use and consumption in areas of the country where a public aqueduct is in operation shall be authorized by the Ministry in accordance with the respective regulation.

Existing wells upon the entry into force of this law may be closed, sealed, and kept in reserve when so determined by the Ministry in mutual agreement with the administration of the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado." (The underlining is not from the original).

"Article 272.- Individuals or private companies engaged in supplying water for drinking or domestic uses to a population or isolated residences, to mining or industrial establishments, or to any place or premises intended for the transitory stay of persons, in places where there is no public supply, shall request a permit from the Ministry, subjecting themselves to the regulatory provisions and the special requirements that said administration may impose in each case." (The underlining is not from the original).

"Article 274.- Natural or legal persons shall use, in establishments of their property, administration, or operation, water that meets the quality standards required by the Ministry for the specific type of activities they carry out, especially those related to the production of food or raw materials for food; the processing of food; the operation of bathing resorts, crenotherapy establishments, swimming pools, and similar establishments." (The underlining is not from the original).

Finally, Law No. 5516 of May 2, 1974, provides:

"Article 2.- In order to facilitate the powers of ownership, governance, and surveillance of public domain waters that correspond to the National Electricity Service, the latter shall maintain a registry for the registration of persons or companies whose activity is the drilling of wells and shall not issue a license to drill to those who are not registered in said registry. Such a license may be cancelled for anyone who fails to comply with the relevant regulatory provisions." (The underlining is not from the original).

a.- On the difference between a water concession and a well drilling license A first aspect to distinguish from the foregoing regulations is the concept of a water concession and that of a well drilling license.

This latter figure was regulated by Article 2 of Law No. 5516 and refers to a license that the S.N.E. grants to persons or companies whose activity is drilling wells.

Again at this point it is important to differentiate between the various subjects that may participate in the activity:

-The AyA, being the entity that directly or indirectly provides the service; or -A subject other than AyA provides the service, for example, development companies.

Regarding the first option, AyA does not need to obtain the indicated license; however, applying a purposive interpretation of said norm that allows the coordinated satisfaction of public needs, it is logical that when AyA decides to drill wells for drinking water supply, coordination with the S.N.E. will be necessary for the purpose of safeguarding the nation’s water resources.

In the second hypothesis, it is clear that subjects other than AyA engaged in drilling wells must request a drilling license from the S.N.E., and must previously be registered in the respective registry.

b.- On the obligation to obtain a concession for water extracted by well, regardless of its use Before the entry into force of Article 4 of the Mining Code, which declared all waters of the Nation to be of the public domain, one could distinguish, within the exploitation by means of wells of the waters of the Republic, that which was intended for individual or domestic use —Article 6 of Law No. 276— and that dedicated to other purposes or carried out using the technique of an artesian well, by undermining or gallery —Article 7 of Law No. 276—.

It is thus that, before the declaration of the Nation's waters as a public domain asset, the exploitation of groundwater that was raised by opening wells on private lands for individual or domestic use did not require any concession, unless it was performed using the technique of an artesian well, undermining, or gallery, which generally, as will be seen below, are of greater depth and involve the use of special machinery —exceptions of Article 7 of the aforementioned Law No. 276—.

It is necessary to point out that, prior to the Mining Code, in cases where water was extracted by well for individual or domestic use, the technique generally employed to carry out the excavation was artisanal, that is, using pick and shovel, and usually the depth did not exceed 10 meters.

On the other hand, when water was extracted by a well not for individual or domestic consumption, a greater flow rate was generally required, and therefore water had to be obtained at a greater depth, which is why the use of special machinery for drilling was necessary. Such drilling, being to a greater depth, could cause an effect or impact on aquifers for mass use, diminishing public waters destined for a public service, such as, for example, population consumption.

However, all of the foregoing came to be modified as a result of the approval of the Mining Code, through Law No. 6797 of October 4, 1982, which in its Article 4, as noted, established that all waters of the Republic are of the public domain.

This public ownership (demanialidad) of the nation's water resources means that the distinction between privately and publicly owned waters and the need, or lack thereof, to obtain a concession according to the uses of the water and drilling techniques —Articles 1 and 4, 6 and 7 of the Water Law— is currently superseded.

It is logical that, upon all waters of the Republic becoming a public domain asset (bien demanial), all exploitation by means of wells requires a concession contract, which shall be granted by the State, represented by the S.N.E., unless by express and subsequent legal provision it has been assigned to another entity.

Finally, it must be noted that, in addition to the indicated concession, the construction of wells for individual and private use shall be authorized by the Ministry of Health. For its part, the use of private water supply systems for human use and consumption in areas of the country whether or not a public aqueduct is in operation shall require not only the concession from the S.N.E. and the approval and oversight of AyA, but also the authorization of the Ministry of Health. —Art. 270, 272 and 274 of the Ley General de Salud—.

V.- ON THE NECESSARY COORDINATION THAT MUST EXIST BETWEEN THE S.N.E. AND AYA IN MATTERS OF CONCESSIONS FOR DRINKING WATER SUPPLY As indicated at the outset, the regulations governing the matter, as is evident, are not clear in delimiting the powers of each of the entities under analysis, which again requires that, in the interpretive process, one resorts to a purposive interpretation of the same that allows the coordinated satisfaction of public needs, in accordance with the provisions of Article 10 of the Ley General de la Administración Pública.

The foregoing, given that numeral 2, subsection d), of the constituent law of AyA provides that this institution is responsible for "(...) coordinating public and private activities in all matters relating to the establishment of aqueducts (...), its consultation being obligatory in all cases, and compliance with its recommendations inexcusable," which leads us to infer the necessary participation of AyA when, by public or private initiative, the establishment of aqueducts is intended.

Now then, said participation, for the purposes of delimiting and defining the scope of the indicated power legally conferred on AyA, has as its objective and purpose that of assuring the private party of the suitability of the aqueduct to provide the drinking water service of which they would be the eventual beneficiary, a function that cannot be interpreted as excluding the function assigned to the S.N.E. in the oversight of the rational and sustainable exploitation of the nation's water resources.

In accordance with the foregoing, and again as a product of a purposive interpretation of the norms, the S.N.E. shall require from the private party the approval by AyA of the plans and designs of the aqueduct when it is requested to grant concessions for the drilling of wells intended to supply populations. —Art. 2, subsection d), Law No. 2726—.

Finally, as indicated above, AyA requires neither a water concession, nor the need to obtain the license referred to in Article 2 of Law No. 5516 from the S.N.E. to drill wells directly; however, coordination with the S.N.E. will be necessary for the purpose of safeguarding the nation's water resources.

VI.- ON FUTURE CONFLICTS IN MATTERS OF COORDINATION AND COMPETENCE BETWEEN THE S.N.E. AND AYA For the purpose of collaborating with the active administration, it is advisable to point out the procedures established by law to resolve future problems of coordination and competence between the S.N.E. and AyA.

Numeral 26, subsection b), of the Ley General de la Administración Pública attributes to the President of the Republic the function of directing and coordinating the Government and the centralized and decentralized Administration.

For its part, numeral 27, subsection 1), of the same law indicates that it shall correspond to the Ministers, jointly with the President of the Republic, to direct and coordinate the centralized and decentralized Administration of the respective sector.

In development of the foregoing provisions, the Executive Branch issued Decree No. 14184-PLAN of January 8, 1983, in which it created the Subsystem of Sectoral Direction and Planning (Subsistema de Dirección y Planificación Sectorial), one of its objectives being to contribute to the direction and coordination of the administrations of the Government and its autonomous institutions.

Numeral 5 of the indicated decree provides that a Government Minister shall be responsible for each sector for its direction and coordination.

For its part, Executive Decree No. 21351 MIRENEM-PLAN of June 3, 1992, provided for the integration of AyA and the S.N.E. within the Natural Resources, Energy, and Mines Sector —Art. 2, subsections ch) and d)—.

Both institutions being within the same sector, in the event that any coordination problem exists, it may be resolved by the Minister of Natural Resources, Energy, and Mines in accordance with the proper powers of the Head (Jerarca) responsible for the matter.

Finally, it must be noted that, if any conflict of competence existed between both institutions, it may be resolved by the President of the Republic in accordance with the provisions of numerals 26, subsection c), and 78 of the Ley General de la Administración Pública.

CONCLUSIONS

In accordance with the foregoing, this Procuraduría concludes the following:

1.- By reason of the entry into force of the Mining Code, all waters of the Republic are of the public domain and, therefore, public domain assets (bienes demaniales).

2.- The S.N.E. has as its purpose in this field to represent and exercise in the name of the State the ownership of the nation's water resources in order to ensure their preservation and prioritized use according to the importance of needs.

3.- AyA has as its purpose to plan, build, and operate the infrastructure necessary to supply drinking water, and to oversee the planning, construction, and operation of the same carried out by private parties for the indicated purpose.

4.- Unless by express and subsequent legal provision it has been assigned to another entity, the power to grant concessions for all use of waters whose extraction mechanism is a well corresponds to the S.N.E.

5.- AyA does not require any concession, nor any drilling license issued by the S.N.E., for the exploitation of wells destined for the population's drinking water consumption, but rather must inform the S.N.E. in order to maintain a general hydrological registry and coordinate with it the rational use of the nation's water resources.

6.- If a subject other than AyA has as its objective the use of well waters to supply a population with drinking water, it will be necessary for the S.N.E. to grant it a concession, and it must coordinate with AyA. The latter institution must approve and oversee the suitability, viability, correct design, construction, operation, maintenance, and expansion of the system in general.

Sincerely bids you farewell, Licda. María Lourdes Echandi Gurdián Profesional 4 cc: Lic. Leonel Fonseca Cubillo, Director del Servicio Nacional de Electricidad mle

Dictamen : 243 del 27/11/1995 C-243-95 San José, 27 de noviembre de 1995 Licda.

Iliana Arce Umaña Gerente General Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados S.D.

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su oficio G-95-550 de 06 de junio de 1995, en el cual consulta "(...) cuál sería el ente indicado para otorgar concesiones para perforación de pozos, ya que puede interpretarse que tanto el Servicio Nacional de Electricidad como Acueductos y Alcantarillados cuentan con tal facultad, por lo que sería conveniente tener claro este aspecto. (...)" La División Jurídica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados -en adelante AyA- se pronunció en el sentido de que:

"(...) el S.N.E. es el encargado de otorgar concesiones para la perforación de pozos, y que Acueductos y Alcantarillados al asumir las competencias del Departamento de Obras Hidráulicas de Ministerio de Salubridad Pública tiene por función el autorizar la construcción de pozos para uso humano, lo cual podría entenderse bajo el entendido de que AyA, no requiere concesión por parte del S.N.E. para la perforación de pozos (...)

De lo expuesto supra se llega a las siguientes conclusiones:

• 1)El Servicio Nacional de Electricidad es el ente responsable de otorgar concesiones en materia de aprovechamiento de aguas y perforación de pozos.
• 2)Acueductos y Alcantarillados en materia de abastecimiento poblacional de agua no necesita solicitar concesión por parte del S.N.E., por cuanto, es el ente rector en esta materia.
• 3)Que tratándose de perforación de pozos para uso humano, Acueductos y Alcantarillados mantiene sus potestades en la materia razón por la cual no necesita concesión por parte del S.N.E." De previo a dar respuesta a la consulta formulada este órgano asesor, en oficio de 12 de junio de 1995, procedió a otorgar audiencia al Servicio Nacional de Electricidad -en adelante S.N.E.- con el fin de preservar sus intereses y tener presente su posición con respecto al tema.

Mediante nota DA-1338-95 de 22 de junio de 1995, el S.N.E. remitió el oficio No.1531-DA-95 de 22 de junio de 1995 en el cual se manifestó lo siguiente:

"(...) se concluye:

1.- Todos los aprovechamientos de aguas, tanto superficiales como subterráneas, para abastecimiento poblacional que están bajo la administración del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, no requieren de concesión de aprovechamiento de aguas otorgada por el SNE. En dichos casos, con base en el Convenio suscrito por AyA y SNE, se procede a una reserva de aguas.

2.- Existe diferencia entre uso poblacional y uso doméstico por lo que, en casos de uso doméstico para una persona física o jurídica, donde AyA no suministra servicio de abastecimiento, procede la figura de la concesión.

3.- El SNE con base en la ley No. 5516 es el órgano del Estado encargado de autorizar cualquier perforación en el subsuelo para obtener aguas subterráneas. El AyA debe solicitar permiso para las perforaciones a fin de que el SNE analice la situación, sin que deba pedir concesión cuando se aprovecharán las aguas." El mismo oficio recién citado indica que existe un "(...) Convenio de Administración de Aguas suscrito por el AyA y S.N.E. que expresamente señala en lo que nos interesa: "... que AyA informará al SNE, sobre todas las aguas que utilice en sus proyectos presentes y futuros, con el fin de que se lleve un Registro General Hidrológico, que permita la mayor seguridad en los aprovechamientos; la información contendrá caudales de la fuente y de utilización, así como localización cartográfica..." (...)" ANALISIS De previo a iniciar el estudio es importante advertir algunas características especiales de la normativa a tomar en cuenta para abordar el tema en análisis.

Dicha normativa es muy basta, se encuentra bastante dispersa y la mayoría es antigua -de antes de mediados de siglo-, por lo que su análisis implica una compleja labor de abstracción y sistematización, así como problemas de orden práctico a solucionar.

Es así como el determinar la institución pública competente para otorgar concesiones de aguas extraídas mediante pozos, obliga a definir en primer término tres aspectos generales en relación con las aguas de la República, a saber:

-la naturaleza de las aguas; -la finalidad que tiene el S.N.E. y; - la finalidad del AyA.

Las conclusiones en los indicados aspectos serán por ello principios generales que servirán para la interpretación y análisis de la consulta formulada.

I.- SOBRE LA NATURALEZA DE LAS AGUAS DE LA REPUBLICA En primer término, sobre las aguas de la República la ley No. 258 de 18 de agosto de 1941, "Ley de Servicio Nacional de Electricidad" señala que:

"Artículo 1º.- Todas las aguas de la República, que no sean del dominio privado de acuerdo con la Ley de Aguas vigente, las fuerzas que puedan obtenerse de ellas y las fuerzas eléctricas que tanto de ellas como de cualquiera otra fuente de energía puedan obtenerse son inalienables y del dominio, gobierno y vigilancia del Estado." (El subrayado no es del original).

Por su parte la ley No.276 de 27 de agosto de 1942 "Ley de Aguas" indica al respecto lo siguiente:

"Artículo 1º.- Son aguas del dominio público: (...)

IX.- Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos; y (...)" (El subrayado no es del original).

"Artículo 4º.- Son aguas de dominio privado y pertenecen al dueño del terreno:

(...)

III.- Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos; y (...)" (El subrayado no es del original).

Posteriormente la Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982, Código de Minería, establece en su artículo 4, en lo conducente, lo siguiente:

"Los yacimientos de carbón, gas natural, petróleo, o de cualquier sustancia hidrocarburada; los minerales radioactivos, fuentes termales, fuentes de energía geotérmicas u oceanotérmica, fuentes de energía hidroeléctrica; las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y solo podrá ser explotados por éste, por particulares, de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa..." (El subrayado no es del original).

Vistas las anteriores disposiciones legales, para los efectos del análisis que de seguido formulamos, se puede concluir que si bien con fundamento en lo establecido por la Ley del S.N.E. No. 258 de 18 de agosto de 1941 y la Ley de Aguas No. 276 de 27 de agosto de 1942, dentro de las aguas de la República, se distinguían aquellas que son del dominio público, bien demanial, y las del dominio privado, es lo cierto que con motivo de la entrada en vigencia del Código de Minería, todas las aguas de la República son del dominio público y por ende, bienes demaniales.

II.-SOBRE LA FINALIDAD Y COMPETENCIAS DEL S.N.E. Y DEL AYA EN MATERIA DE AGUAS De seguido se transcribirá una selección de la normativa relacionada con las competencias del S.N.E. y del AyA en materia de aguas.

La ley No. 258 de 18 de agosto de 1941, "Ley de Servicio Nacional de Electricidad" señala que:

"Artículo 2º.- Por medio de la institución existente denominada "Servicio Nacional de Electricidad" el Estado ejercerá su dominio, aprovechará, utilizará, gobernará o vigilará según fuere el caso, todas las aguas y fuerzas hidráulicas y eléctricas a que se refiere el artículo 1º de esta ley."(El subrayado no es del original).

En cuanto a la facultad para dar concesiones de aguas de la República la misma ley indica:

"Artículo 6º.- La facultad de dar concesiones o derechos de aguas y fuerzas hidráulicas y eléctricas a que se refiere esta ley, pertenece exclusivamente al Servicio Nacional de Electricidad, que tiene el derecho de intervención en la utilización de tales aguas y fuerzas y la suprema vigilancia en todo lo relacionado con los negocios de fuerza eléctrica en la República." (El subrayado no es del original).

"Artículo 34.- El Servicio Nacional de Electricidad es una Institución del Estado que le representa y hace sus veces en todo lo que concierne a concesiones de agua (...)" (El subrayado no es del original).

Por su parte la ley No.276 de 27 de agosto de 1942 "Ley de Aguas" indica al respecto lo siguiente:

"Artículo 17.- Es necesaria autorización para el aprovechamiento de aguas públicas, especialmente dedicadas a empresas de interés público o privado. Esa autorización la concederá el Servicio Nacional de Electricidad en la forma en que se prescribe en la presente Ley, institución a la cual corresponde disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno o vigilancia sobre las aguas del dominio público, conforme a la Ley No. 258 de 18 de agosto de 1941. Exceptúanse las aguas potables destinadas a la construcción de cañerías para poblaciones sujetas a control de la Secretaría de Salubridad Pública, según Ley No. 16 de 30 de octubre de 1941." " Artículo 70.- La Nación tiene la propiedad de las aguas que se determinan en el artículo 1 de esta ley (...) la Nación, representada por el Servicio Nacional de Electricidad, es la única que puede otorgar y regularizar el aprovechamiento de los mismos, de acuerdo con los término de esta ley. (...)"(El subrayado no es del original).

"Artículo 176.- El Servicio Nacional de Electricidad ejercerá el dominio y control de las aguas públicas para otorgar y denegar concesiones a quienes lo soliciten, de acuerdo con las siguientes reglas: (...)" (El subrayado no es del original).

Por su parte la ley N.ª 2726 de 14 de abril de 1961 y sus reformas -en especial las de la ley No. 5915 de 12 de julio de 1976-, "Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados" indica:

"Artículo 1.- Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado. (Así reformado por Ley N.º 5915 de 12 de julio de 1976, artículo 1º) (El subrayado no es del original).

Artículo 2.- Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

• a)Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la República de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas; b) Determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los diferentes proyectos que se propongan para construir, reformar, ampliar, modificar obras de acueductos y alcantarillados; las cuales no se podrán ejecutar sin su aprobación; c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas; d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al establecimiento de acueductos y alcantarillados y control de la contaminación de los recursos de agua, siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones; e) Elaborar todos los planos de las obras públicas relacionadas con los fines de esta ley, así como aprobar todos los de las obras privadas que se relacionen con los sistemas de acueductos y alcantarillados, según lo determinen los reglamentos respectivos; f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades; g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos.

Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente.

Bajo ningún concepto podrá delegar la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario del Área Metropolitana.

Tampoco podrá delegar la administración de los sistemas sobre los cuales exista responsabilidad financiera y mientras ésta corresponda directamente al Instituto.

Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos.

Por las mismas razones y con las mismas características, también podrán crearse juntas administradoras regionales que involucren a varias municipalidades; h) Hacer cumplir la Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto el Instituto se considerará como el organismo sustituto de los ministerios y municipalidades indicados en dicha ley; i) Construir, ampliar y reformar los sistemas de acueductos y alcantarillados en aquellos casos en que sea necesario y así lo aconseje la mejor satisfacción de las necesidades nacionales; y j) Controlar la adecuada inversión de todos los recursos que el Estado asigne para obras de acueductos y alcantarillado sanitario. (Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 5915 de 12 de julio de 1976) (El subrayado no es del original).

Como se puede extraer y abstraer de los artículos supra transcritos y de la lectura integral de las leyes respectivas, el S.N.E. tiene como finalidad en este campo, representar y ejercer en nombre del Estado el dominio del recurso hídrico del país, con el fin de velar por la preservación del mismo y utilización de forma jerarquizada según la importancia de las necesidades.

Por su parte el AyA tiene como finalidad planificar, construir y operar la infraestructura necesaria para abastecer de agua potable y vigilar la planificación, construcción y operación de la misma realizada por los particulares con el indicado fin.

1.- Determinación de los sujetos que intervienen en el contrato de concesión de aguas De seguido se analizará la competencia del S.N.E. para otorgar concesiones de aguas, para luego realizar una distinción entre los sujetos que requieren o no concesión.

a.- Sobre la competencia del S.N.E. para otorgar concesiones de aguas Como se observa, el representar al Estado en los contratos de concesión es uno de los mecanismos que le permiten al S.N.E. realizar su fin legal.

La regulación de la normativa relacionada con la concesión de aguas de la República se estableció en la Ley del S.N.E. y posteriormente se reguló en la Ley de Aguas, siendo claras ambas normativas en que la facultad de dar concesiones de aguas pertenece exclusivamente al S.N.E..

Es así como salvo que mediante disposición legal expresa y posterior se haya asignado a otro ente, corresponde al S.N.E. la potestad de conferir concesiones para todo aprovechamiento de las aguas de la República.

En la consulta formulada el aspecto que se pretende definir es si en materia de abastecimiento poblacional, la competencia del S.N.E. para otorgar concesiones, se trasladó al AyA con ocasión de la promulgación de su ley de creación.

Es preciso indicar, en ese sentido, que tanto la ley del S.N.E. -art.2- y la ley del AyA -art.2 inciso f)- utilizan los mismos verbos para otorgar las competencias sobre las aguas a ambas instituciones, a saber: "...aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar ...". Sin embargo con respecto al contrato de concesión, la Ley del AyA es totalmente omisa, a diferencia de la Ley del S.N.E y de la Ley de Aguas, que regulan con detalle dicha figura contractual, siendo el S.N.E en todos los casos, el ente que representa al Estado en esa materia.

Ahora bien, ninguna de las disposiciones relativas a la regulación legal de la explotación de las aguas de la República, confiere de forma expresa competencia al AyA para otorgar concesiones. Ante esta situación, podría pensarse en la posibilidad de que, por medio del mecanismo de la configuración de las potestades inherentes del ente, así se infiera, en específico, como producto de lo establecido por el artículo 2 inciso f) de su Ley Constitutiva. Sin embargo, debe indicarse que esa posibilidad se ve truncada dado que sí existe expresa disposición legal que confiere esa facultad al S.N.E. situación que impide la operatividad del mencionado mecanismo. -vid. artículo 6 y 34 de la Ley No. 258 de 18 de agosto de 1941, y artículo 70 y 176 de la Ley No.276 de 27 de agosto de 1942- .

Nótese que inclusive, históricamente la configuración de la función administrativa conferida al AyA y sus predecesores ha sido aquella según la cual le corresponde planear, diseñar, construir, operar y mantener obras de abastecimiento de agua a una población, así como la adecuación a sus recomendaciones de las indicadas obras cuando sean realizadas por particulares -Ley No. 16 del 30 de octubre de 1941, No. 809 de 02 de noviembre de 1949 y la Ley General de Agua Potable, entre otras- función que nunca ha conllevado la de conferir concesiones para la explotación de aguas del dominio público, aún cuando éstas sean destinadas, como es el caso que nos ocupa, a proveer de agua potable a una población definida.

Es preciso indicar, en contraste con lo anterior, que son diversas las normas legales que, aún en vigencia, privan sobre la potestad genérica de fiscalización que establece el artículo 2 inciso f) de la Ley No. 2726 del 14 de abril de 1961 y reformas y aquellas disposiciones legales que le precedieron históricamente.

Como se indicó, los artículos 6 y 34 de la Ley No. 258 del 18 de agosto de 1941, determinan claramente la potestad general y exclusiva del SNE para conferir concesiones de aguas de la República, lo cual ratifican los artículos 70 y 176 de la Ley de Aguas.

En específico, además, la Ley 258 ya citada, regula plazos, requisitos, motivos de caducidad, pago de derechos y finalmente, su artículo 60 establece la posibilidad de dictar actos que ocasionen la extinción de la concesión conferida, además de la capacidad procesal activa para exigir la indemnización con ocasión del uso indebido del recurso hídrico. De igual forma posteriormente la Ley No. 276 establece que el S.N.E llevará un Registro de Concesiones, indica los motivos de extinción, caducidad de dicho contrato, el pago de impuestos y los efectos por el no pago de los mismos, requisitos de la solicitud de la concesión y causales de su revocación.

Otro fundamento a dicha interpretación es de orden práctico y finalista, según el cual, en el caso de liberar de ese control administrativo al particular, éste bien podría aprovechar la laguna legal que le vedaría al AyA el imponer las sanciones administrativas –por ejemplo, entre otros el art. 215 de la Ley de Aguas- que correspondan en caso de un uso no adecuado del recurso hídrico de la Nación.

Queda claro así que, frente a la inexistencia de normas que permitan el ejercicio de facultades de fiscalización en esta materia para el AyA, el S.N.E. sí posee los medios y potestades legalmente conferidas de forma expresa para ejercer las funciones de vigilancia en la explotación de aguas, incluso para abastecer poblaciones.

En este último aspecto, debe quedar claro que es el S.N.E el ente que cuenta con la asignación legal expresa de potestades de fiscalización que admiten incluso la extinción de la concesión conferida, manteniendo por ello la competencia necesaria para conferir concesiones en esta materia y que no pueden tenerse por excepcionadas con ocasión de lo establecido por el artículo 17 párrafo último de la Ley de Aguas, en el tanto la excepción ahí establecida está dirigida a aquellos casos en los cuales sean los antecesores del AyA y el AyA quienes de forma directa asumieran la prestación y administración del servicio de agua potable.

Toda esta situación queda ratificada, a mayor abundamiento, por lo establecido en el artículo 40 de la ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982, Código de Minería, según el cual la Dirección de Geología y Minas queda investida de la facultad de intervención en casos de explotación libre de aguas de la Nación, "o para aprovechamientos amparados por concesiones y, en especial, cuando se trate de aguas para cañerías de poblaciones. En todos estos casos su intervención se hará con la obligada participación del Servicio Nacional de Electricidad."(El subrayado no es del original).

Así las cosas, la potestad para conferir concesiones y su vigilancia, ha permanecido dentro de la competencia del S.N.E., inclusive cuando el objeto de dicha explotación sea el abastecimiento de agua potable para poblaciones, ejercido por sujetos diversos al AyA.

b.- Sobre los sujetos que requieren o no concesión de aguas Es preciso discriminar, para los efectos del tema en estudio, entre las diversas opciones que se pueden dar:

-Sujetos que requieren agua para abastecimiento poblacional; y -Sujetos que requieren agua para usos diversos del abastecimiento poblacional.

b.1.- Sujetos que requieren agua para abastecimiento poblacional Si se examina la exigencia o no de concesión conferida por el S.N.E. para el aprovechamiento de aguas con el objeto de prestar el servicio de agua potable a una población, es preciso discernir nuevamente entre las distintas alternativas que se pueden dar.

La primera es cuando quien presta de forma directa o indirecta el servicio -por medio de los comités de acueductos rurales, por ejemplo- es el AyA.

La segunda hipótesis es cuando no es el AyA quien de forma directa o indirecta prestaría el servicio.

En los apartes siguientes se realizará el análisis de las alternativas señaladas.

b.1.1- Aprovechamiento y utilización directa o indirecta del AYA de las aguas para abastecer de agua potable Como se indicó, la primera de las señaladas hipótesis es cuando quien presta de forma directa o indirecta el servicio es el AyA.

En esa hipótesis, es claro que la obligación de optar por una concesión no existe, como resulta del mencionado inciso f) del artículo 2 de la Ley No. 2726, al quedar en plena posibilidad el Instituto, por expresa habilitación legal, de "Aprovechar, utilizar (...) todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley".

Nótese que inclusive se hace referencia por parte del S.N.E de la existencia de un convenio, según el cual el A y A debe tan sólo informar al primero en torno a las aguas que utiliza, a los efectos de registrar y no autorizar, el uso de las mismas. Sin embargo, como se verá el A y A deberá coordinar con el S.N.E el uso que realizará de las aguas a los efectos de que el sentido del registro no se pierda -concentrar la información para poder racionalizar el uso del recurso hídrico-.

En ese aspecto se resolvió en juicio ordinario expediente No.3769-90, sentencia No. 445-93 de las 11 horas del 30 de setiembre de 1993, del antiguo Juzgado IV de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en la que el Por Tanto indicó:

"Se declara con lugar en todos sus extremos la demanda ordinaria interpuesta por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados contra el Servicio Nacional de Electricidad. En consecuencia se declara que: a.- Que compete a Acueductos y Alcantarillados y al Ministerio de Salud el dirigir y vigilar todo lo concerniente a la aprobación de planos y obras de acueductos y alcantarillados sanitario en todo el territorio nacional. b.- El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ostenta las facultades y atribuciones en la administración, aprovechamiento, gobierno de todas las aguas públicas destinadas a las poblaciones y consecuentemente no requiere de concesión alguna para su aprovechamiento, directo o por medio de sus acueductos rurales. c.- Que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados puede dictar los reglamentos de prestación de servicios, así como lo atinente a lo normativo en los acueductos, alcantarillados y control de contaminación, siendo obligatoria su consulta e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones conforme con la ley. d.-Que el Servicio Nacional de Electricidad se encuentra inhibido a exigir concesiones de agua tanto al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados como a los comités administradores de los acueductos rurales. e.-Que el Servicio Nacional de Electricidad carece de competencias y atribuciones legales para dictar reglamentos relativos al aprovechamiento de las aguas para las poblaciones, así como reglamentos para la presentación de planos y aprobación, inspección y ejecución de obras relativas a los acueductos y alcantarillados en todo el país. f.- Que el Manual de Documentos y Requisitos para la Aprobación de Planos de Construcción por parte del Servicio Nacional de Electricidad adoptado por la Junta Directiva del ente demandado, ene l artículo II, inciso a), de la Sesión ordinaria número 2593, del 31 de julio 1990 y ratificada en Sesión del 7 de agosto de 1990, es absolutamente nulo. g.-Que el Servicio Nacional de Electricidad es incompetente para reglamentar cualquier aspecto relativo a las urbanizaciones, lotificaciones, aprobación de planos relativos a ellas, así como a los sistemas de acueductos, alcantarillado sanitario o pluvial y el uso de aguas destinadas a las poblaciones." (El subrayado no es del original).

b.1.2.- Supuesto en que sujetos diversos del A y A abastecen de agua potable Ahora bien, si se tratare de la hipótesis en la cual no es el AyA quien de forma directa o indirecta prestaría el servicio de agua potable, es lo cierto que se mantiene la necesidad de exigir una concesión de parte del S.N.E en beneficio del interesado y mediando aprobación del AyA en los diseños del acueducto, como se vio supra.

Es preciso hacer notar que el S.N.E aprovecha, utiliza, gobierna, vigila y ejerce en nombre del Estado el dominio de las aguas de la República, por su parte el AyA aprovecha, utiliza, gobierna y vigila las aguas necesarias para abastecer a poblaciones de agua potable.

Es así como toda actividad de explotación de aguas dirigida al consumo poblacional y no individual, precisa del control y vigilancia del AyA, ente competente al efecto, según Ley No. 2726, artículo 2 inciso f).

Esa labor de gobierno y vigilancia del AyA implica según la revisión de su ley de creación, así como de la referencia a la Ley de Aguas -No.276 de 27 de agosto de 1942- y a la Ley General de Agua Potable -No.1634 de 18 de setiembre de 1953-, aprobar la conveniencia, viabilidad, correcto diseño, construcción, operación, mantenimiento y ampliación del sistema de agua potable.

De esta manera se concluye que cuando quien pretende abastecer a una población de agua potable sea un sujeto diverso del AyA y sin participación alguna de éste, ésta institución deberá, como es claro, ejercer su función de fiscalización aprobando el diseño y vigilando el desarrollo y operación de las obras de infraestructura precisas para el funcionamiento adecuado del acueducto indicado, todo de acuerdo con la ley y su normativa reglamentaria dictada al efecto.

b.2.- Sujetos que requieren agua para usos diversos del abastecimiento poblacional En este supuesto es claro que corresponde al S.N.E. la potestad de conferir concesiones para todo aprovechamiento de las aguas de la Nación, salvo que mediante disposición legal expresa y posterior se haya asignado a otro ente.

En este aparte no se entrará en detalles mayores debido a que no está relacionado directamente con lo consultado, al no enmarcarse dentro de las posibles competencias concurrentes, pero no sobrepuestas del S.N.E. y el AyA en materia de aguas.

III.-SOBRE LAS CONCESIONES DE AGUAS EXTRAIDAS POR MEDIO DE POZOS Y LA LICENCIA PARA PERFORAR En materia de apertura de pozos la ley No.276 de 27 de agosto de 1942, "Ley de Aguas", indica al respecto lo siguiente:

"Artículo 6º.- Todo propietario puede abrir libremente sin necesidad de concesión pozos para elevar aguas dentro de sus fincas para usos domésticos y necesidades ordinarias de la vida, aunque con ello resultaren amenguadas las aguas de sus vecinos; deberá, sin embargo, guardar la distancia de dos metros entre pozo y pozo, dentro de las poblaciones, y de quince metros en el campo entre la nueva excavación y los pozos, estanques, fuentes y acequias permanentes de los vecinos." (El subrayado no es del original).

"Artículo 7º.- El alumbramiento de aguas subterráneas obtenido para otros fines que no sean los indicados en el artículo anterior, o por medio de pozos artesianos, por socavones o por galerías, podrá obtenerse mediante concesión; y el que la obtenga disfrutará del agua mientras discurra por su terreno, pero en cuanto el sobrante salga de él, se convertirá en aguas de dominio público.

Cuando amenazara peligro de que por consecuencia de las labores del pozo artesiano, socavón o galería, se distraigan o mermen las aguas públicas destinadas a un servicio público o a un aprovechamiento privado preexistente, con derechos legítimamente adquiridos, la autoridad de policía, a solicitud de los interesados, podrá ordenar la suspensión de la obra, aunque ya se hubiere otorgado la nueva concesión, mientras se obtiene el pronunciamiento definitivo del Servicio Nacional de Electricidad, o de los tribunales comunes en su caso."(El subrayado no es del original).

Por otra parte, la ley No.5395 de 30 de octubre de 1973, "Ley General de Salud" indica:

"Artículo 270.- La construcción de pozos privados y la utilización de sistemas privados de abastecimientos de agua para el uso y consumo humano en las áreas del país donde existe acueducto público en funciones, deberá ser autorizado por el Ministerio conforme al reglamento respectivo.

Los pozos existentes al entrar en vigencia esta ley, podrán ser clausurados, sellados y mantenidos en reserva cuando así lo determine el Ministerio de común acuerdo con la administración del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado."(El subrayado no es del original).

"Artículo 272.- Las personas o empresas particulares que se ocupen de abastecer de agua para la bebida o para usos domésticos a una población o residencias aisladas, a establecimientos mineros o industriales o a cualquier lugar o local destinado a la permanencia transitoria de personas, en lugares donde no hubiera abastecimientos públicos, deberá solicitar permiso del Ministerio sometiéndose a las disposiciones reglamentarias y a las exigencias especiales que esa administración pudiere hacer en cada caso." (El subrayado no es del original).

"Artículo 274.- Las personas naturales o jurídicas deberán utilizar en los establecimientos de su propiedad, administración u operación, agua que reúna las calidades exigidas por el Ministerio para el tipo específico de actividades que desarrollan, especialmente las que digan (sic) relación con la producción de alimentos o materias primas para alimentos; la elaboración de alimentos; la operación de balnearios, establecimientos crenoterápicos, piscinas y de establecimientos similares." (El subrayado no es del original).

Finalmente, la ley No.5516 de 02 de mayo de 1974 dispone:

"Artículo 2º.- Para facilitar las atribuciones de dominio, gobierno y vigilancia de las aguas del dominio público que corresponden al Servicio Nacional de Electricidad, éste llevará un registro para la inscripción de las personas o empresas que tengan como actividad la perforación de pozos y no dará licencia para perforar a quienes no estén inscritos en el mencionado registro. Tal licencia le podrá ser cancelada a quien no cumpla las disposiciones reglamentarias del caso." (El subrayado no es del original).

a.- Sobre la diferencia entre concesión de aguas y la licencia para la perforación del pozo Un primer aspecto a distinguir de la anterior normativa es el concepto de concesión de aguas y el de la licencia para la perforación del pozo.

Esta última figura fue regulada por el artículo 2 de la Ley No. 5516 y se refiere a una licencia que otorga el S.N.E. a las personas o empresas que tienen como actividad perforar pozos.

Nuevamente en este punto es importante diferenciar entre los diversos sujetos que pueden intervenir en la actividad:

-El AyA siendo quien presta de forma directa o indirecta el servicio; o -Un sujeto diverso del AyA presta el servicio, por ejemplo, empresas urbanizadoras.

En cuanto a la primera opción, el AyA no requiere obtener la indicada licencia, sin embargo, haciendo una interpretación finalista de dicha norma que permita la satisfacción coordinada de las necesidades públicas, es lógico que cuando el AyA decida perforar pozos para abastecimiento de agua potable, será preciso una labor de coordinación con el S.N.E con el propósito de salvaguardar los recursos hídricos del país.

En la segunda hipótesis, es claro que los sujetos diversos del AyA que se dediquen a perforar pozos deben solicitar licencia de perforación al S.N.E., y previamente encontrarse inscritos en el registro respectivo.

b.- Sobre la obligación de la obtención de concesión de agua extraída mediante pozo independientemente de su uso Antes de la entrada en vigencia del artículo 4 del Código de Minería que declaró todas las aguas de la Nación de dominio público, se podría distinguir dentro de la explotación por medio pozos de las aguas de la República, aquella tendiente a su utilización individual o doméstica -artículo 6 de la Ley No. 276 y la dedicada a otros fines o realizada mediante la técnica del pozo artesiano, por socavón o galería -artículo 7 de la Ley No. 276-.

Es así como, antes de la declaración de las aguas de la Nación como bien de dominio público, la privados para uso individual o doméstico, no precisaba de concesión alguna, salvo se realizara mediante la técnica del pozo artesiano, socavón o galería que por lo general, como se verá de seguido, son de mayor profundidad e implican el uso de maquinaria especial -excepciones del artículo 7 de la ley No. 276 antes citada-.

Es preciso señalar que, con anterioridad al Código de Minería, los supuestos en que se extraía agua por medio de pozo para uso individual o doméstico, por lo general la técnica empleada para realizar la excavación era artesanal, es decir mediante el uso del pico y la pala y por lo general también la profundidad no excedía de los 10 metros.

Por otra parte, cuando el agua era extraída mediante un pozo que no fuera para un consumo individual o doméstico, por lo general se requería un mayor caudal y por tanto se debía obtener el agua a mayor profundidad, razón por la cual era necesario el empleo de maquinaria especial para su perforación. Dicha perforación por ser a profundidad mayor podía provocar un efecto o impacto en los acuíferos de uso masivo, mermando las aguas públicas destinadas a un servicio público, como podía ser por ejemplo el consumo poblacional.

Sin embargo, todo lo anterior vino a ser modificado a raíz de la aprobación el Código de Minería, mediante la ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982, la cual en su artículo 4, como se vio, estableció que todas las aguas de la República son de dominio público.

Esa demanialidad del recurso hídrico de la Nación hace que la distinción sobre las aguas de dominio privado y público y sobre la necesidad de obtención o no de concesión según los usos del agua y técnicas de perforación -artículos 1 y 4, 6 y 7 de la Ley de Aguas- se encuentre actualmente superada.

Es lógico que al pasar todas las aguas de la República a ser un bien demanial, toda explotación mediante pozos requiere un contrato de concesión, el cual será otorgado por el Estado, representado por el S.N.E., salvo que mediante disposición legal expresa y posterior se haya asignado a otro ente.

Finalmente debe indicarse que, además de la concesión indicada, la construcción de pozos para uso individual y privado deberá ser autorizada por el Ministerio de Salud. Por su parte la utilización de sistemas privados de abastecimientos de agua para el uso y consumo humano en las áreas del país donde exista o no acueducto público en funciones, requerirá no solo la concesión del S.N.E y la aprobación y vigilancia del AyA, sino además la autorización del Ministerio de Salud. -art. 270, 272 y 274 de la Ley General de Salud-.

V.- SOBRE LA NECESARIA COORDINACION QUE DEBE EXISTIR ENTRE EL S.N.E. Y EL AYA EN MATERIA DE CONCESION PARA ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Como se indicó en un inicio, la normativa que regula la materia, como es evidente, no es clara en la delimitación de las potestades de cada uno de los entes bajo análisis, lo cual obliga nuevamente a que, en el proceso interpretativo, se acuda a una interpretación finalista de las mismas que permita la satisfacción coordinada de las necesidades públicas, conforme a lo establecido por el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública.

Lo anterior dado que el numeral 2 inciso d) de la ley constitutiva del AyA dispone que a esta institución corresponde "(...) coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al establecimiento de acueductos (...), siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones", lo cual nos lleva a inferir la necesaria participación del AyA cuando por iniciativa pública o privada se pretenda establecer acueductos.

Ahora bien, dicha participación, a los efectos de delimitar y definir los alcances de la indicada potestad legalmente conferida al AyA, tiene como objetivo e inteligencia, la de asegurar al particular la idoneidad del acueducto para prestar el servicio de agua potable del cual sería eventual beneficiado, función ésta que no puede interpretarse como excluyente de la función asignada al S.N.E. en la vigilancia de la explotación racional y sostenible de los recursos hídricos de la Nación.

De acuerdo con lo anterior y nuevamente como producto de una interpretación finalista de las normas, el S.N.E. deberá exigir al particular la aprobación por parte del AyA de los planos y diseños del acueducto cuando se le solicite otorgar concesiones para perforación de pozos que pretendan abastecer poblaciones. -art.2 inciso d) Ley No.2726-.

Finalmente, como se indicó supra, el AyA no requiere ni concesión de aguas, ni la necesidad de obtener la licencia a la que se refiere el artículo 2 de la ley 5516 por parte de S.N.E para perforar pozos directamente, sin embargo, será preciso una coordinación con el S.N.E con el propósito de salvaguardar los recursos hídricos del país.

VI.- SOBRE FUTUROS CONFLICTOS EN MATERIA DE COORDINACION Y COMPETENCIA ENTRE EL S.N.E. Y EL AYA Con el propósito de colaborar con la administración activa, es conveniente hacer ver los procedimientos establecidos por la ley, para solucionar futuros problemas de coordinación y competencia entre el S.N.E. y el AyA.

El numeral 26 inciso b) de la Ley General de la Administración Pública atribuye al Presidente de la República el dirigir y coordinar al Gobierno y a la Administración Central y descentralizada.

Por su parte el numeral 27 inciso 1) de la misma ley señala que corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República dirigir y coordinar la Administración central y descentralizada del respectivo ramo.

En desarrollo de las anteriores disposiciones el Poder Ejecutivo dictó el Decreto No.14184-PLAN de 08 de enero de 1983, en el cual creó el Subsistema de Dirección y Planificación Sectorial, siendo uno de sus objetivos el coadyuvar con la dirección y coordinación de las administraciones del Gobierno y de sus instituciones autónomas.

El numeral 5 del indicado decreto dispone que un Ministro de Gobierno será el responsable de cada sector para su dirección y coordinación.

Por su parte el Decreto Ejecutivo No. 21351 MIRENEM-PLAN de 03 de junio de 1992, dispuso integrar dentro del Sector de Recursos Naturales, Energía y Minas al AyA y al S.N.E. - art. 2 incisos ch) y d)-.

Estando ambas instituciones dentro de un mismo sector, en el caso de que existiera algún problema de coordinación, el mismo podrá ser resuelto por el Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas de acuerdo con las potestades propias de Jerarca responsable en la materia.

Finalmente se debe indicar que, si existiera algún conflicto de competencia entre ambas instituciones, el mismo podrá ser resuelto por el señor Presidente de la República de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 26 inciso c) y 78 de la Ley General de la Administración Pública.

CONCLUSIONES

De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1.- Con motivo de la entrada en vigencia del Código de Minería, todas las aguas de la República son del dominio público y por ende, bienes demaniales.

2.- El S.N.E. tiene como finalidad en este campo, representar y ejercer en nombre del Estado el dominio del recurso hídrico del país con el fin de velar por la preservación del mismo y utilización de forma jerarquizada según la importancia de las necesidades.

3.- El AyA tiene como finalidad planificar, construir y operar la infraestructura necesaria para abastecer de agua potable y vigilar la planificación, construcción y operación de la misma realizada por los particulares con el indicado fin.

4.- Salvo que mediante disposición legal expresa y posterior se haya asignado a otro ente, corresponde al S.N.E. la potestad de conferir concesiones para todo aprovechamiento de las aguas cuyo mecanismo de extracción sea el pozo.

5.- El AyA no precisa de concesión alguna, ni licencia de perforación extendida por el S.N.E. para la explotación de pozos destinados al consumo poblacional de agua potable, sino que deberá informar al S.N.E. para lograr contar con un registro general hidrológico y coordinar con éste un uso racional del recurso hídrico de la Nación.

6.- Si un sujeto diverso del AyA tiene como objeto el aprovechamiento de aguas de pozos para proveer a una población de agua potable, será preciso que el S.N.E. le confiera una concesión, debiendo coordinar con el AyA. Esta última institución deberá aprobar y vigilar la conveniencia, viabilidad, correcto diseño, construcción, operación, mantenimiento y ampliación del sistema en general.

Se despide de usted atentamente, Licda. María Lourdes Echandi Gurdián Profesional 4 cc: Lic. Leonel Fonseca Cubillo, Director del Servicio Nacional de Electricidad mle