Relevant powers of AyA versus ARESEP and MINAECompetencias rectoras del AyA frente a la ARESEP y el MINAE

Opinion: 019 dated 02/06/1998 C-019-98 February 6, 1998 Doctora Anna Gabriela Ross G. Executive President Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers S.O.

Dear Doctora Ross:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication DPE-3363-97, dated August 25, 1997. In advance, we offer our apologies for the delay in the evacuation of the query contained in the aforementioned communication, which was due to the workload of this Institution.

It should also be noted that the aforementioned procedure was brought to the attention of the Ministry of Environment and Energy, and of the Regulatory Authority of Public Services due to the implications that this opinion could have for them (Article 2 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic). The Regulatory Authority, in official communication number 10524 of October 14, 1997, evacuated the hearing.

Finally, through official communication DRH-085-98, of January 27 of the current year, the Ombudsperson requests that the previous query be expanded with some issues that, in her opinion, are related to it.

I.- Problem Posed The opinion of this Advisory Body is requested with regard to the potential loss of competence of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers in its guiding function over the natural resource of water and its sanitation. This is because, as a result of the issuance of a set of regulatory provisions (among them, Law No. 7593 of August 9, 1996, Law No. 7554 of October 4, 1995, Law No. 7152 of June 5, 1990, and Executive Decrees No. 25903 of February 17, 1997 and 26237 of June 19, 1997), there is doubt in that Institution as to whether it currently holds competence solely with regard to the operation of the aqueduct and sewer system, or whether it still retains powers to regulate, define policies, and plan the development at the national level of the matter at hand.

II.- Preliminary Considerations Regarding the topic that is the subject of the query, it is appropriate to take into account some considerations concerning two legal phenomena that have an impact on the present study: on one hand, the importance that our legal system confers on administrative autonomy must be considered (Articles 188, 189, and 190 of the Political Constitution), a phenomenon that equally affects an adequate understanding of the regime of public powers. On the other hand, it is necessary to establish with some degree of precision the concept of tacit repeal of norms as a conceptual basis for analyzing the case submitted to our opinion.

With regard to the first topic, it is necessary to establish some characteristics of the institutional autonomy contemplated in our Political Constitution, given that the Institute holds such condition within the scheme of the Costa Rican Public Administration (see, for this purpose, Article 1 of Law 2726 of April 14, 1961 and its reforms – Constitutive Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers). For this purpose, it is appropriate to cite our opinion C-215-95, of September 22, 1995, in which an issue of possible tacit reforms of public powers was precisely discussed as a result of the creation of an autonomous institution, in that specific case INCOPESCA. Thus, regarding the definition of the concept of "autonomy," it was stated:

"The foregoing clarifications are intended to establish the conclusion that INCOPESCA must be conceptualized as part of the Costa Rican decentralized sector in the condition of an autonomous institution of the State in accordance with Article 188 and subsequent articles of the Political Constitution (see Article 1 of Law No. 7384). This assertion allows us to bring up the clarifications that this Attorney General's Office has elaborated on the concept of administrative decentralization in our legal environment:

"A.- The concept of decentralization.

For Administrative Law, to decentralize is to transfer or create a competence in another subject: thus the State transfers one of its competences in favor of a new public entity. There is decentralization to the extent that the 'beneficiary' of that process becomes a legal entity independent of the State. It is the attribution by law of legal personality that allows us to appreciate, in the first place, that we are dealing with a decentralized public entity and not a deconcentrated body.

In this regard, Ortiz Ortiz points out:

'Decentralization implies an attribution of competence, on an ultimate, definitive, and exclusive basis, by virtue of a rule of the legal system. The attribution is ultimate and definitive due to the personality of the decentralized center, which, as already pointed out, is essential, and it is exclusive due to the conclusive and privative character that the decentralized competence presents before the State... It can be said, in summary, that the fundamental core of decentralization, from which the other essential notes of the same derive, is the conferral of personality with exclusive competence to a center of action distinct from the (subject) State, by virtue of a rule of the legal system...', E. ORTIZ ORTIZ: Los sujetos del Derecho Administrativo. Mimeographed text, Department of Publications, University of Costa Rica, 1971, pp. 6-7.

The character of legal entity is emphasized because it is evident that legal personality places the entity in a different position from that which, due to lacking personality, constitutes an organ, even if the latter were deconcentrated. Legal personality attributes to the entity a series of rights and duties independently. The entities, due to their personality, are not subject to a relationship of hierarchy or organic submission, but to a relationship of tutelage, of trust, incompatible, we repeat, with hierarchical dependence. It is legal personality that normally allows the entity not to integrate into the ministerial organization and to possess, on the contrary, organic autonomy.

Furthermore, due to its personality, the entity enjoys its own patrimony, independently of how it is constituted or integrated. The ownership of a patrimony implies patrimonial autonomy and, therefore, management autonomy. That autonomy is nothing but a corollary of the administrative autonomy that the entity possesses. In accordance with that patrimonial autonomy, the entity may carry out all necessary acts and contracts that involve the management of said patrimony. We wish to indicate with this that the power to contract is a principle and will only be restricted to the extent that the law expressly so establishes. To assert, as stated in the legal opinion submitted, that the law must expressly grant the decentralized entity the power to execute its own contracts, is to disregard that patrimonial autonomy that the entity enjoys as a legal entity, further infringing the full administrative autonomy that these entities normally enjoy. The power to contract is a principle, and the fact that it must be exercised according to the procedures determined by the legal system does not allow questioning the existence of that power. Simply put, the provisions on contracting merely regulate the exercise of the power to contract.

Every type of decentralized entity possesses patrimonial autonomy, except for an express provision to the contrary in the law. That autonomy is unquestionable, especially if we are in the presence of a 'budgetary personification.' (Pronouncement C-115-89 of July 4, 1989) For its part, the Constitutional Court of the Judicial Branch has come to delimit the scope that 'autonomy' has in our Legal System:

'III. The administrative autonomy of the decentralized institutions constituted in Title XIV of the Constitution is a guarantee against the actions of the Central Executive Branch, but not against the law in matters of government. Before the reform made to Article 188 of the Constitution, it was not possible to subject the autonomous institutions to the general policy of the State regarding the matters placed under their competence, since the Constitution established:

Article 188. The autonomous institutions of the State enjoy independence in matters of government and administration, and their directors are responsible for their management.' After the reform introduced by Law No. 4123 of May 30, 1968, the text is this: Article 188. The autonomous institutions of the State enjoy administrative independence and are subject to the law in matters of government.

Their directors are responsible for their management.

'This means that the autonomous institutions do not enjoy a guarantee of unrestricted constitutional autonomy, since the law, apart from defining their competence, can subject them to directives derived from development policies that it itself entrusts to the Central Executive Branch, provided, of course, that neither the sphere of administrative autonomy proper, nor the competence of the Assembly itself or other constitutional bodies such as the Comptroller General of the Republic is thereby invaded. (...) In this way, the reform made it constitutionally possible to subject autonomous entities in general to national planning criteria and in particular, to subject them to directives of a general nature issued by the central Executive Branch or bodies of the Central Administration (called to complement or supervise that general policy). As part of those political bodies, the Budgetary Authority was established, with the purpose of formulating and executing the general directives in matters of salaries, among others, emanating from the Executive Branch or Central Administration bodies. (...)

V.It must also be considered that the regime of administrative autonomy granted to decentralized institutions by Article 188 of the Political Constitution does not include the Civil Service regime, with respect to which the legislator is empowered to define the general working conditions that must prevail throughout the public administration. In this sense, the Government's salary policy is an integral part of government policy, which must constitute a uniform and universal state regime of public employment. In this regard, the Full Court acting as the Constitutional Court had resolved the point with transparent clarity in the following terms: 'The goals (typical "government matter") that the State sets itself in the remuneration of its servants constitute an entire salary policy that has to do not only with the retribution of the individual's effort, considered individually, but also with its consequences on the other aspects of the economy, since it can introduce distorting factors in the economy due to social unrest. By "directive" must be understood the "set of instruments or general norms for the execution of something," that is, guidelines or orientations that serve as a conceptual framework for decision-making. So what relates to setting salaries as a general policy in the Public Sector cannot be said to be a principal, exclusive, or predominantly "administrative" matter, but rather one of "government," and in which the subjection of a decentralized entity to the law is not only possible but also necessary and convenient.' Full Court, ruling of 6-16-84. (...)

On the contrary, the effects that the imbalances in the State's salary regime produce on public finances and, therefore, for the country in general, make it fully justifiable and even constitutionally necessary to subject everything concerning the salary policy of the Public Administration to uniform criteria.' Even more, it has been specified on the scope of the relationship that must mediate between the Executive Branch and the autonomous institutions:

'From the point of view of the theory of the separation of powers -today of functions- Article 9 of the Political Constitution declares that the "Government of the Republic" "Is exercised by three distinct and independent Powers: Legislative, Executive, and Judicial." As for the Executive, apart from the regulations developed by Title X, the constituent legislator decided to fragment this Power, exercised by the President of the Republic and the Government Ministers, in addition to the decentralized units called "autonomous", whose definition and general attributions it established in Title XVI. For this reason, it is necessary to define if the attribution of the controlling function over the competences of this type of bodies of the Executive Branch, delegated to the President of the Republic by Articles 26.c) and 78 of the General Law of Public Administration (LGAP), invades their own sphere.

III.- Given the frequent problems caused by the interpretation of Article 188 in its original wording, an amendment was introduced by Law No. 4123 of May 31, 1969 with the purpose of reducing the autonomy of these institutions to the administrative sphere, reserving that of government to what the law might provide. (...)

It was never independent from legislation; what happens is that this was intended to allow administrative activity in the field of defining objectives and goals of the decentralized entities of the Executive Branch, as well as in that of their coordination by the Executive Branch, for which reason it was attributed to the President of the Republic, despite the fact that he is not today the exclusive holder of the Executive Branch.

IV.- In matters of intervention by the central Executive Branch, in the figure of the Government Council in government affairs of the institutions, Article 98 of the LGAP allows the substitution of the individual and collegiate head of any autonomous entity in cases where they "repeatedly disobey the directives that the former has issued without giving a satisfactory explanation thereof, despite the warnings received." as a power derived directly from Article 188 of the Constitution insofar as it is an instrument of coordination of the President or the Government Council with the other institutions of this type.

V.- On the other hand, regarding conflicts of competence raised between decentralized entities, Article 71.3) of the LGAP obliges the entities involved to produce a solution to the matter prior to resorting to the President of the Republic, who will finally settle the point. See Article 78 and following, a rule that keeps the matter within the sphere of competence of the autonomous entities. In any case, each interested party retains the right to resort to the pertinent judicial route. Hence, it is clear that the intervention of the President of the Republic is supplementary to that of the interested parties.

VI.- Now then, if the autonomous institutions are subject to the law in matters of government, including the decentralized Public Administration, Article 26 b), the Court considers that there is no unconstitutionality whatsoever insofar as the conflict of competence concerns the attributions assigned by law to the entity in relation to its ends and purposes, in connection with the obligatory coordination that must exist with the central Public Administration, that is, a matter of government. In this sense, if the involved bodies do not adequately exercise their competences, and therefore, fail to resolve the difference, and the President must intervene supplementarily, no invasion has occurred of the administrative independence that Article 188 of the Constitution maintained for those institutions.

V.- It is necessary to point out that the reform carried out in 1989 to Article 10 of the Constitution, developed by Title V (Article 109.b) of the Law of Constitutional Jurisdiction (LJC), created a new category of conflicts between decentralized entities, which are the ones that interest us: conflicts of constitutional attributions or competences. Therefore, it is necessary to delimit the functions of the President of the Republic with those of the Constitutional Court. In the first place, we can define the autonomous institutions whose competences have been contemplated by the constitution, which are: a) Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), (Art. 73); the National Children's Trust (Patronato Nacional de la Infancia) (Art. 5 [sic]); the University of Costa Rica and the other state higher education institutions (Art. 84) and the Municipalities (Art. 170). It is solely with regard to their ends and purposes in relation to another entity of a similar nature. However, cases raised between other autonomous entities escape the Court's function, insofar as their ends and purposes have been determined by law, a hypothesis in which the Court's declaration would be limited to defending precisely the administrative autonomy against the other State institutions or the other bodies of the Central Public Administration or other powers, but the Court would not venture into a decision on the merits of the controversy if it is a problem of government, in which case the solution falls to the President.

VI.- Nor does a transgression occur of the universal and exclusive function of the Judicial Branch to resolve controversies submitted by law to its jurisdiction, insofar as Article 71.b) of the LGAP expressly allows ventilating the matter in the pertinent courts of justice, once the administrative route has been exhausted in the figure of the President of the Republic, this as a procedure that allows avoiding judicial lawsuits for this type of problem. The universal and exclusive attribution of the Judicial Branch, according to this procedure, is safe.' (Constitutional Court of the Supreme Court of Justice, No. 3855-93 of August 11, 1993) (In the same sense, see Vote 4450-93 of September 8, 1993) Even the Constitutional Court has had the opportunity to precisely delimit the conceptual difference between a deconcentrated organ and a decentralized one:

'...The General Directorate of Hydrocarbons (Dirección General de Hidroacarburos) is created as an organ of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (MIRENEM) to exercise the functions assigned to it with respect to the exploration and exploitation of hydrocarbon substances. To fulfill its purposes, it is granted contractual capacity and financial and budgetary autonomy. From the analysis of these elements and the powers conferred upon it, (...) it is concluded that, although it would be a deconcentrated organ of the Central Administration, within MIRENEM, however, it is endowed with a series of powers such that they are equivalent to almost full administrative autonomy, which inevitably entails the granting of a legal personality incompatible with its subordinate condition. In this sense, it is necessary to point out that, with the creation of the General Directorate, the intention is to configure an institution with the legal regime typical of a decentralized entity -with contractual capacity, financial and budgetary autonomy, its own patrimony, etc.-; under the cover of a deconcentrated organ, which by its nature could not have, at most, more than a merely instrumental legal personality. It is not possible to delegate to the General Directorate competences attributed by the Constitution to the Executive Branch in the strict sense -the President of the Republic and the Minister of the portfolio-, notwithstanding that such instrumental personality is granted. Stated differently, if the legislator chooses to deconcentrate an organ of a Government ministry, it cannot endow it with its own legal personality independent of the latter, in terms of decentralized administration, insofar as the head of the Ministry integrates, together with the President of the Republic, the constitutional organ "Executive Branch", which is its necessary superior; unless the legislator chooses to create a true decentralized or autonomous institution, which, in any case, would require for its creation a law approved by a vote of no less than two-thirds of the total members of the Legislative Assembly (Art. 189 Political Constitution), precisely because its creation implies the displacement of competences that constitutionally correspond to the Executive Branch as the head of the Central Administration; otherwise, an exceptional regime would be formed, which could lead to an atomization of the Executive Branch and its own competences that is repugnant to constitutional ideology' (Constitutional Court, Vote 6240-93 of November 26, 1993). This Vote was reiterated by Vote 3513-94 of July 15, 1994) Based on the foregoing jurisprudential clarifications, it is possible to affirm that the notion of "autonomous institution" implies, in matters of public competences, the State's decision to transfer a specific distribution of its primary attributions into a personification distinct from and independent of its fundamental structure. And, consequently, that transfer implies that the benefited entity assumes the competences assigned to it in a prevailing and excluding manner, a situation that leads us to two corollaries: on one hand, it is not exempted from being linked to the President of the Republic concerning the definition of general policies pursued by the State (Article 26 in relation to Articles 99 and 100 of the General Law of Public Administration), although respecting the specialty of its functions. On the other hand, in general terms, the intrusion of other bodies or entities into the attributions that have been conferred upon it become irreconcilable with the Legal System, since the creation of an autonomous entity that is subject to the decisions of other parts of the Public Administration in the definition of projects or tasks that have been placed under its exclusive decision would be meaningless...” (Opinion C-215-95 of September 22, 1995) In relation to the foregoing, it is important to establish from this moment the importance of the fact that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers is an autonomous institution. This has the consequence that there exists a will of the Costa Rican State to preferentially grant certain competences that are its own to this public legal entity for their development.

What is indicated in the preceding paragraph does not prevent, however, the legislator from considering it opportune to create other autonomous institutions or to confer specific competences on other bodies of the central Administration that affect or are related to those already granted to a legal entity like the Institute. In these cases, the legal phenomenon of the tacit repeal of norms may occur, and more specifically, the repeal of public competences due to the effects of new legislation produced in a specific field of state activity. Likewise, it may happen that on the occasion of later legislation, the phenomenon of concurrent or specialized competences occurs according to the specific field of action of the body or entity. For the purposes of adequately distinguishing these aspects, we allow ourselves the following clarifications.

The topic of the tacit repeal of norms and competences has not been absent from the pronouncements of this Attorney General's Office. First, we turn to the already cited C-215-95, which on this topic stated:

"One of the aspects that in this query must be determined by this Attorney General's Office is the legislation in force on the matter, as there are laws that regulate aspects of similar content.

For this, a doctrinal study will be carried out on the meaning of repeal, especially tacit repeal, which will be compared with the content of the Maritime Fishing and Hunting Law (No. 190 of September 28, 1948) and the pertinent provisions of the Forestry Law (Ley Forestal) (Law No. 7174 of June 28, 1990), the Law on the Conversion of the Ministry of Industry, Energy and Mines into the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (Law No. 7152 of June 5, 1990), and the Law Creating the National Parks Service (Law No. 6084 of August 24, 1977) in relation to the precepts contained in the Law Creating the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (INCOPESCA).

In Spanish doctrine, the following is stated in relation to the assumptions under which the repeal of laws operates:

'In contrast to what happens with other constitutional texts, the Spanish Constitution (CE) contains only episodic references to repeal (e.g., Arts. 81.2; 84; 86.2; 96.1). The basic form in this regard continues to be found in the Preliminary Title of the Civil Code (Cc), whose Art. 2, 2, first paragraph, reproduces the traditional formula of our Law: "laws are only repealed by other later laws." Repeal, therefore, is the action and effect of the cessation of the validity of a norm produced by the approval and entry into force of a later norm that eliminates, in whole or in part, its content, or modifies it by substituting it with a different one. (...)

Art. 2, 2 Cc continues saying, after the previously transcribed beginning, that "the repeal shall have the scope that is expressly provided and shall always extend to everything in the new law, on the same matter, that is incompatible with the previous one." With this paragraph, of not very felicitous drafting, the legislator refers to the two classic forms of producing the repealing effect, known by the names of express and tacit repeal.

• 1)By express repeal is understood the cessation of the validity of a norm produced by virtue of the explicit mandate contained in the successive norm, with a concrete and unequivocal indication of the text or part thereof whose extinction is intended. It is, as can easily be appreciated, a repealing imperative in its pure state, which does not necessarily have to be based on the existence of incompatibility or contradiction of content between the articles of the repealing norm and that of the repealed one: such contradiction may exist, or not, but in any case the repeal occurs (it may happen, in fact, although it is not frequent, that a norm expressly repeals another earlier one that refers to a matter different from that on which the repealing norm deals: no formal objection can be made to this, even though it is not good legislative technique): for this reason, the Cc categorically says that the repeal "shall have the scope that is expressly provided," whatever it may be.

For the reasons stated, the formulas that read, in these or other terms, "all provisions that oppose what is established in this law are repealed," or "Law X is repealed insofar as it opposes this law" cannot be classified as express repeals, but rather as tacit ones. In both cases, these are stylistic formulas, legally superfluous, since the repealing effect is produced by virtue of the objective fact of the incompatibility of content between both norms, regardless of whether this is expressly recalled. (...)

• 2)By tacit repeal is understood, in the second place, the cessation of the validity of a norm produced by the objective incompatibility existing between the content of its precepts and those of the new norm; one can also speak, in this case, of repeal by substitution of normative contents, and its basis is as obvious as in the previous type. Its efficacy is the same, with the difference that tacit repeal, unlike express repeal, requires for its verification and implementation a subsequent interpretative operation, aimed at establishing the effective existence of incompatibility and its scope. An operation that can become highly complex, considering that the repealing effect produced by a new norm is not purely bilateral but multidirectional: the new norm is inserted into the normative system, such that it not only repeals the incompatible precepts of the norm it formally replaces (direct tacit repeal), but also any others from any other norms with which the same incompatibility relationship exists (indirect repeal or repeal by emptying: e.g., a norm that suppresses a specific consultative body, without attributing its competences to any other, also repeals the need for its report in all those other norms that provided for it).' (Underlining not in the original) (SANTAMARIA PASTOR, Juan, Fundamentos de Derecho Administrativo, Segunda Parte: El Sistema Normativo, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, pp.415-417).

To further elaborate, these other doctrinal criteria can be brought up:

"There are two forms of tacit repeal:

• a)when a matter is governed by a complete system of norms and another equally complete system is established that does not include some provisions of the previous one. The doubt regarding the survival of these must be resolved in a negative sense.
• b)when two legal texts are incompatible, such that the earlier one cannot be applied simultaneously with the later one because they deal with the same subject and have the same addressees, even if they form part of different legal bodies. Of course, establishing this formal incompatibility is a task in which the interpreter has the same freedom and the same limits as when interpreting any other legal rule; it does not seem acceptable that the new rule must be interpreted restrictively; but even less so, that one can speak of a repeal "by analogy", (...). For an implied repeal (derogación tácita) to exist, it is not enough for a rule to have some relation to an earlier one; rather, a true incompatibility must exist in the sense already indicated." (SALAS, Acdeel, Obligaciones, Contratos y Otros Ensayos, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1982, p. 12) For his part, DIEZ-PICAZO develops the structural elements that configure the phenomenon of implied repeal (derogación tácita), or, as he defines it, repeal by incompatibility as opposed to repeal by a new comprehensive regulation of the matter:

"Repeal by incompatibility, as has already been indicated, is defined in Art. 2.2 CC, when it says that the repeal 'shall always extend to everything in the new law, on the same matter, that is incompatible with the earlier law.' From this legal definition and proceeding by comparison with the mechanism of express repeal—which until now has been adopted as the archetype—it is possible to establish what the basic structural characteristics of repeal by incompatibility are.

The first thing that must be clarified, in this order of considerations, is the very concept of incompatibility. As noted above, incompatibility is in substance a logical relationship between rules; on the understanding that, when speaking of rules, reference is made to rules considered individually, not to normative groups. Incompatibility exists when it is logically impossible to apply one rule without violating another. The notion of incompatibility between rules is, thus, perfectly equivalent to the already analyzed notion of antinomy: the antinomy arises from the relationship of incompatibility between two rules, that is, from a logical relationship of contradictoriness or contrariety existing between two prescriptive propositions. It is useful to recall that the existence of an antinomy requires that the incompatibility be total and, therefore, that the scope of regulation (temporal, spatial, personal, and material) of both rules be identical. (...) From the incompatibility, thus understood, the three basic structural characteristics of the phenomenon under examination are derived.

In the first place, in repeal by incompatibility there is, strictly speaking, no act of repeal; or, at least, there is no legislative act whose direct and immediate purpose is to produce the cessation of the validity of an earlier law or legal provision. This may seem a purely tautological statement, since, if such a legislative act existed, the case would not be one of repeal by incompatibility, but, by definition, one of express repeal. Even so, it is important to record this fact, because it will not cease to be relevant when analyzing the effects of repeal by incompatibility. In this, therefore, there is no act of repeal in the proper sense—at most, there is an act of the Judge or the legal operator when confirming the incompatibility—but simply the ordinary positive exercise of legislative power, that is, the creation of new rules. (...)

In the second place, precisely due to the lack of an act of repeal stricto sensu, in repeal by incompatibility there is no direct and precise identification of the repealed object, unlike what occurs in express repeal. This is no longer the object designated by an ad hoc repealing provision, but rather whatever is incompatible with the new law. But there is more: this lack of formal delimitation of the repealed object and, above all, the very nature of the incompatibility or antinomy as a logical relationship between propositions determine that the object of repeal by incompatibility can never be the legal text—as happens in express repeal—but must necessarily be the legal rule (norma jurídica). (...)

In the third place, as a consequence of all the foregoing, the affirmation is unanimous—although the implications drawn from it are not—that repeal by incompatibility is a phenomenon of an eminently interpretive nature or, if one prefers, dependent on the interpretation given to the hypothetically incompatible rules." (DIEZ-PICAZO, Luis María, La Derogación de las Leyes, Madrid, Editorial Civitas, S.A., First Edition, 1990, pp. 301-304) …

“For its part, the Political Constitution, when addressing the subject of the repeal of norms, provides:

"Article 129. Laws are binding and take effect from the day they designate; failing this requirement, ten days after their publication in the Official Gazette (Diario Oficial).

No one may claim ignorance of the law except in cases that the law itself authorizes.

The waiver of laws in general, or the specific waiver of those of public interest, has no effect. Acts and agreements contrary to prohibitory laws shall be null, if the same laws do not provide otherwise.

A law is neither abrogated nor repealed except by a subsequent one; and disuse or contrary custom or practice cannot be alleged against its observance." At the legal level, numeral eight of the Preliminary Title of the Civil Code establishes:

"Article 8. Laws are only repealed by subsequent ones and disuse or contrary custom or practice cannot be alleged against their observance. The repeal shall have the scope expressly provided and shall also extend to everything in the new law, on the same matter, that is incompatible with the earlier law.

By the simple repeal of a law, those that it had repealed do not regain validity." National jurisprudence has pronounced in the following sense:

"The repeal of a legal rule arises from the enactment of a subsequent one, which causes it to lose validity. Such a principle is enshrined in our positive Law in Article 8 of the Civil Code and in Article 129 of the Political Constitution. Likewise, as derived from said provisions, the repeal may be express or implied (tácita). The implied repeal occurs when an incompatibility arises between the new law and the earlier one, on the same matter, thus producing a contradiction. The repeal operates when a legislative act is issued originating from the same body that sanctioned the first law, or from another of superior hierarchy, such as the Constituent Assembly. The determining factor is that the repealing act, implied (tácito) or express, emanates from the same body that issued the earlier norm, and that the repealing norm is issued within the limits of the powers given by the legal system to said issuing body. Within such guidelines, according to what has been said, the repealing act challenged in the appeal occurred.

VIII.- Having made the preceding considerations of a formal nature, on the matter of the appeal, it is appropriate, immediately, to address the material aspect. On this subject, it is necessary to scrutinize the text of the repealing norms in reference, to unravel from them the legislator's objective when issuing them. According to that purpose, and to their content, it must be determined whether they affect what was provided by the Law of Foundations, on the tax exemption, agreed in its Article 10. It is worth noting, in this regard, the clarity of the repealing will expressed by the legislator, concerning, among other aspects, the exemptions from specific consumption or ad valorem taxes and sales taxes, established in any other general or special law. This undoubtedly affects the general provision contained in Article 10 of the Law of Foundations, regarding the aforementioned taxes, since no exception is made referring to it, which was in force when the related special laws of the Selective Consumption Tax and General Sales Tax were approved. These were enacted, among other objectives, to achieve the regulation of tax obligations, which necessarily includes the due regulation of exemptions. Said purpose—the latter—determines the need to eliminate the special and general exemption regimes—related to each of the special taxes referred to—and the possible distortions, a consequence of the atomization of these benefits, which is addressed through the repealing provisions under comment. Based on the foregoing, it is held that the justification for what was resolved by the Superior Court is in accordance with the law." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 130 of fourteen hours thirty minutes of the twenty-sixth of August of nineteen ninety-two) From the recently cited doctrine and jurisprudence, it can be extracted that the steps to be followed to verify an implied amendment (reforma tácita) are two:

a.- the effective existence of objective incompatibility between the content of the precepts of the old norm and those of the new one, and, b.- the determination of the scope of that incompatibility." (Dictamen C-215-95 of 22 September 1995) For its part, Dictamen C-041-96 specifies the need for an "antinomy" between the contents of the normative texts that are supposed to present the phenomenon of implied repeal (derogación tácita):

"The legal operator can conclude that an implied repeal (derogación tácita) or implicit repeal exists when the comparative analysis of the earlier law and the subsequent one reveals a normative antinomy, which makes the norms incompatible and prevents a harmonization of the established legal regime, or when, by virtue of the approval of the new law, a duality of regulation of certain aspects is produced, even when there is no true opposition between the original norm and the second. Thus, it would be illogical to think of the survival of Article 10 in question if the Organic Law of the Central Bank provided for the classification of the risk of the issuance of securities, so that there would be two regulations on the same matter. Or if in some other way an objective incompatibility arose between the content of the precepts of the Securities Market Law and those of the new Organic Law of the Central Bank. Since those situations do not arise, there is no repeal by substitution of normative contents. As has been reiterated, the meaning, purpose, and object of regulation of the norms that concern us are different. The result intended by the legislator in endowing the Superintendencia General de Entidades Financieras with the competence to classify the risk of those entities is different from that by which the classification of the risk of securities is intended. Therefore, the object and effect toward third parties are different in one norm and the other, for which reason the factual assumptions and consequences of both regulations diverge, so that no incompatibility can be verified between their normative contents. As no normative antinomy is presented, neither can one speak of a problem of implied repeal (derogación tácita). All of which leads to maintaining the classification of the risk of the issuance of securities under the terms of Article 10, subsection p) of the Securities Market Regulatory Law. (Dictamen C-041-96 of 11 March 1996) Finally, it is appropriate to specify the manner in which the legal norm that attributes public powers is interpreted. This is for the purposes of determining possible implied repeals (derogaciones tácitas). For that purpose, we transcribe, in what is relevant, Dictamen C-017-96 of 31 January 1996:

"Competence determines the legal aptitude of a public authority to act. That competence is summarized in the powers and duties that have been attributed by the legal system to a public organ or entity, which delimits the acts it can validly issue. To that extent, competence constitutes an element of validity of the administrative act.

Now, the attribution of competence in favor of an entity or organ presents several characteristics. In the first place, the attribution must be express: public organs and entities are only competent to exercise the powers that have expressly been granted by the legal system. In that sense, it is affirmed that the attribution of competences cannot be presumed but must derive from an express normative act.

On the other hand, competence has been granted by the legal system to be exercised. Consequently, it cannot be waived or disposed of (Article 66 of the Ley General de la Administración Pública). The organ to which a power to act, to issue certain acts, has been granted is obliged to exercise said power unless there is another subsequent norm that grants said competence to another organ, impliedly (tácitamente) or expressly repealing the originally attributed competence.

Thus, to determine whether an organ is or is not competent to perform a specific act, the legal operator must start from the normative text.

The following transcript is timely, to that effect:

"... in each specific case, to know whether an administrative organ has or does not have competence to perform an act, the interpreter must adhere, in the first place, to the text of the pertinent norm; if the competence does not arise concretely from the very letter of the norm, then said letter must be confronted with the act to be performed, in order to establish whether the competence to carry out the latter is or is not derived as a logical consequence of the text of the norm..." M, MARIENHOFF: Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2nd updated edition, Volume I, 1977, p. 574)." Considerations to which it is only necessary to add that, regarding the competences of public organs that affect the sphere of activity of third parties, these are only granted via a law in the formal and material sense (see Article 59 of the Ley General de la Administración Pública), an aspect that is of interest given the hierarchy of the sources of the Administrative Juridical Order (Article 6 ibidem).

III.- Applicable Norms and Analysis of the Case The doubt that motivates this consultation obliges, in principle, establishing the competences that are granted to the Institute by law and, based on that information, examining whether the phenomenon of the implied repeal (derogación tácita) of norms has occurred. Turning to the Constitutive Law of A. y A., we find a generic assignment of competences in the following terms:

"ARTICLE 1.- With the objective of directing, setting policies, establishing and applying norms, carrying out and promoting planning, financing, and development and resolving everything related to the supply of drinking water and the collection and disposal of sewage (aguas negras) and liquid industrial waste, as well as the normative aspect of storm sewer systems in urban areas, for the entire national territory, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is created, as an autonomous institution of the State. (Thus amended by Ley Nº 5915 of 12 July 1976, Article 1) Next, Article 2 makes a more detailed enumeration of the foregoing, indicating that it corresponds to A. y A. to:

- Direct and oversee everything concerning the supply of drinking water, collection and disposal of sewage (aguas negras) and liquid industrial waste and stormwater in urban areas. (subsection a.)

- Examine aspects of "priority, convenience, and feasibility" of projects related to aqueducts and sewers and grant approval to the same (subsection b.)

- Promote the conservation of hydrographic basins and control water contamination (subsection c.)

- Draw up plans for public works related to aqueducts and sewers and approve those for private works on this matter (subsection d.)

- Utilize public domain waters for the fulfillment of its purposes (subsection f.)

- Administer and operate the aqueduct and sewer systems throughout the country, assuming the same according to convenience and resource availability. It is expressly indicated that those operated by Municipalities shall be assumed only in case of inefficiency in the provision of the service. Furthermore, A. y A. is empowered to agree with local organisms on the administration of such services or jointly with administrative boards of mixed integration. (subsection g.)

- Enforce the precepts of the Ley General de Agua Potable (subsection h.)

- Build, expand, and modify aqueduct and sewer systems (subsection i.)

- Control the investment of public resources for aqueduct and sewer works (subsection j.)

Furthermore, other attributions that merit being indicated are found in later articles:

- Specific destination of the net income received by the Institute for the purposes of "... carrying out national plans for supplying drinking water and disposing of residual and stormwater." (Article 19) - Prior approval of every project for the construction, expansion, or modification of drinking water supply and sewage and stormwater disposal systems, public or private, this competence being of obligatory observance in the case of subdivisions (fraccionamientos), urbanization projects (urbanizaciones), or lotifications, under penalty of nullity of any other permit from public organs or entities (Article 21) - Defray the expenses implied by the conservation, expansion, and security of forests that serve to maintain water sources, for the purposes of municipal services assumed by the Institute (Article 22) - Review of construction plans or partial or total reconstruction of a house or building in the capital cities of a province or canton, for the purposes proper to its competence (Article 23) For the purposes of this legal opinion, it is necessary to make an effort to specify, from the previous set of norms, the primary object of the Institute's activity.

That object will allow, in turn, determining to what extent the sets of provisions cited at the beginning affect it or not.

In the sense indicated in the preceding paragraph, it is opportune to cite another opinion of this Advisory Body in which a fundamental distinction was already outlined between the competences assigned to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and the former Servicio Nacional de Electricidad:

"In accordance with the foregoing, this Procuraduría concludes the following:

1.- By reason of the entry into force of the Código de Minería, all waters of the Republic are public domain and, therefore, public domain assets (bienes demaniales).

2.- The S.N.E. has as its purpose in this field, to represent and exercise on behalf of the State the domain over the water resources of the country with the purpose of ensuring the preservation of the same and its utilization in a hierarchical manner according to the importance of the needs.

3.- AyA has as its purpose to plan, build, and operate the necessary infrastructure to supply drinking water and to oversee the planning, construction, and operation of the same carried out by private parties for the indicated purpose." (Dictamen C-243-95 of 27 November 1995) The previous distinction establishes a working hypothesis which is considering that A y A has a specific competence in the matter of what is related to aqueducts—drinking water supply—and sewers—collection and disposal of sewage (aguas negras) and liquid industrial waste, and stormwater. Such that, in said scope, the nature of an autonomous institution is deployed with full intensity, being consequently the governing entity of that normative object. Jointly, it holds powers (duties) related to that generic function, fundamentally in the matter of oversight of other service providers and certain obligations regarding the protection and conservation of water resources. It is appropriate to ask now whether with the enactment of other normative bodies that set of powers was affected to the point of an implied repeal (derogación tácita) thereof. It is also appropriate to consider the possibility that powers have been granted to other public organs that affect aspects related to water as a natural resource and the way in which this affects or not the whole set of attributions already outlined that are assigned to the Institute.

In the first place, as was indicated in Dictamen C-243-95, the matter related to concessions for the utilization of public waters is a competence that has never been within the orbit of the attributions of A. y A. To this effect, it is appropriate to cite the following numeral of the Water Law (Ley de Aguas, Ley Nº 276 of 27 August 1942) that provides clarity on the point:

"Article 17. Authorization is necessary for the utilization of public waters, especially those dedicated to enterprises of public or private interest. That authorization shall be granted by the Ministerio del Ambiente y Energía in the manner prescribed in this law, an institution to which it corresponds to dispose and resolve on the domain, utilization (aprovechamiento), use, governance, and surveillance over public domain waters, in accordance with Ley Nº 258 of 18 August 1941. Excepted are drinking waters destined for the construction of pipelines for populations subject to the control of the Secretaría de Salubridad Pública, according to Ley número 16 of 30 October 1941".

The previous normative provision has contained the attributions to dispose and resolve on the domain, utilization (aprovechamiento), use, governance, and surveillance over public domain waters..." since its enactment in the year 1942, powers that by virtue of Ley Nº 7593 are transferred to the Ministerio de Ambiente y Energía. The fact that this last normative set only varies the name of the organ holding the competences does not prevent affirming that A. y A. does not have any governing function in this matter, although subsection f) of numeral 2 of the Constitutive Law of A. y A. could lead to confusion. However, since it is verified that there is an almost identical assignment of attributions – "utilization (aprovechamiento)", "use", "governance" and "surveillance" of public domain waters – it is feasible to conclude that, to the extent that utilizing said resource is required for aqueduct projects—drinking water supply—, the Institute retains the competences of the aforementioned subsection f). But, for the purposes of concession for other uses, the competence has not been conferred upon A. y A., which is why one cannot speak here of implied repeal (derogación tácita).(1) Therefore, it is feasible to conclude that regarding the powers relative to the utilization (aprovechamiento), use, governance, and surveillance of public domain waters (and consequently the concessions that may be granted over the same) these correspond to the Ministerio del Ambiente y Energía. (2) -------- NOTE (1): For greater abundance, Articles 70 and 176 of the Water Law (Ley de Aguas) indicate, in what is of interest here, the following:

"Article 70. The Nation has the ownership of the waters that are determined in Article 1 of this Law, of the streambeds or channels of the beaches and basins indicated in Article 3 as well as that of the banks thereof. Consequently, the Nation, through the Ministerio del Ambiente y Energía, is the only one that can grant and regulate the utilization of the indicated assets, in accordance with the provisions of this law. (...)" "Article 176. The Ministerio del Ambiente y Energía shall exercise the domain and control of public waters to grant or deny concessions to those who request them, in accordance with the following rules: ..." NOTE (2): The foregoing makes the issuance of Decreto Ejecutivo Nº 26237-MINAE of 19 June 1997 legally appropriate, as said decree regulates the activity of the Department of Waters in the scope already indicated of being the governing body in the matter of domain and utilization of public waters" ------- Regarding the provision of the aqueduct and sewer service, Ley 7593 came to signify a significant change for the powers that A. y A. held in at least two easily distinguishable aspects. In the first place, the competence that the Institute originally held in the matter of preparing the fees and tariffs for the provision of this service (see Articles 3 and 4 of Ley Nº 2726), were transferred to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, by virtue of what is provided in numeral 5 subsection c) of Ley 7593:

"Article 5. Functions. In the public services defined in this article, the Regulatory Authority shall set prices and tariffs; in addition, it shall ensure compliance with the norms of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision, according to Article 25 of this law. The aforementioned public services are:

a)... b)... c) Supply of the aqueduct and sewer service, including drinking water, collection, treatment, and disposal of sewage (aguas negras), residual wastewater, and stormwater".

Such that in this case an objective antinomy does appear, as it could not be sustained that there are two organs with powers for setting tariffs for the provision of the public service of aqueducts and sewers. Therefore, it is possible to affirm that on this point in particular the repeal of competences has operated to the detriment of A. y A.

In the second place, from the same Article 5 of the ARESEP Law it is inferred that the examination of "efficiency" regarding the provision of a determined public service remains in the hands of this new autonomous institution. This is of importance for the purposes of subsection g) of Article 2 of the Law of A. y A., since the definition of whether an aqueduct and sewer service operates in an efficient manner has passed under the orbit of the powers of ARESEP. On this point, it is worth recalling that by virtue of what is provided by numerals 4 subsection d) and 25 of the ARESEP Law, a competence is clearly deduced in favor of that Authority to regulate the aspects related to the quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision of the service. Therefore, on this point an implied repeal (derogación tácita) of competences has also operated, regarding the setting of the efficiency parameters to which the public service under comment will be subject.

Everything indicated in this paragraph does not entail, however, that A. y A. has lost all supervisory function over the aqueducts and sewers regarding their efficient operation, although it does so in a manner subsidiary to the specifications established by ARESEP. In this case, the antinomy that is required regarding the implied repeal (derogación tácita) of norms is manifested in the establishment of the criteria of "efficiency", but it does not encompass (for reasons of logic, science, and convenience —Articles 4, 10 and 16 of the Ley General de la Administración Pública) that A. y A. is relieved from applying and ensuring that these are implemented in the aqueduct and sewer systems. Here, the harmonization of provisions responds to the public interest that exists in the matter of the service being provided in the best possible manner.

Another area of interest for the purposes of this consultation are the eventual competences (and consequent obligations) that the Institute has with respect to the conservation of water resources (see subsections c) and d) of Article 2, and 22 of Ley 2726). On this point, this Advisory Body considers that the governing competence regarding the conservation of the natural resource "water" is clearly established in favor of the Ministerio del Ambiente y Energía. This is derived from the following normative provisions: regarding Ley N 7152 (Conversion of the Ministry of Industry, Energy, and Mines into the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines) that governing function is expressly defined in the following terms:

"Article 1. The Ministry of Industry, Energy, and Mines shall be transformed into Ministerio del Ambiente y Energía, (3) and shall assume, in this field, in addition to the current responsibilities of the former, those that this law assigns to it. The Minister shall be the rector of the Natural Resources, Energy, and Mines sector.

-------- NOTE (3): Name given to the Ministry as a consequence of the enactment of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 116.

-------- "Article 2. The functions of the Ministerio del Ambiente y Energía shall be the following:

• a)Formulate, plan, and execute the natural resources, energy, mining, and environmental protection policies of the Government of the Republic, as well as the direction, control, oversight, promotion, and development in the mentioned fields. (...)

ch) Issue, by executive decree, norms and regulations, of an obligatory nature, relating to the rational use and protection of natural resources, energy, and mines." The previous provisions, in turn, are reinforced regarding water resources by what is regulated in Articles 50, 51, 52, 81, 82, 83, and 84 of the Ley Orgánica del Ambiente (Ley 7554 of 4 October 1995) which undoubtedly assign the governance in this matter to the Ministerio del Ambiente y Energía through the organs created therein (Consejo Nacional Ambiental, Secretaría Ejecutiva del Consejo, and Secretaría Técnica Nacional Ambiental) The fact that the Ministry holds the governing function over the aforementioned natural resource does not imply, however, that all obligations of the A. y A. on this matter have been eliminated. It is not found in this section that the normative content of the A. y A.’s powers has been completely emptied. It happens that powers equally related to this natural resource have been conferred upon other bodies. And, in accordance with a principle of administrative law such as that the interpretation of norms must seek the best satisfaction of the public purpose —article 10 LGAP— it is concluded that the best way to guarantee the natural resource of water is by coordinating the activity held over it by both the A. y A. and other branches of the Administration. Therefore, it is deemed that the powers —obligations— contained in subsections c) and d) of article 2 and article 22 of the Organic Law of the A. y A. remain in force, and must be harmonized with the prescriptions set for that purpose by MINAE. The foregoing is also supported by a harmonious interpretation of the aforementioned subsections in relation to numerals 60 subsection a), 64, 65, and 85 c) of the Organic Law of the Environment.

The same line of reasoning is applicable to the provisions of articles 33 of the Forestry Law (Ley Forestal) (Law No. 7575 of February 13, 1996) and 2 of its Regulation (Reglamento) (Executive Decree No. 25721-MINAE of October 17, 1996), regarding the obligations held by the A. y A. with respect to aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera). In this sense, Legal Opinion OJ-033-95 of September 20, 1995 already highlighted the preponderant role assumed by the A. y A. in determining these areas, based on the Institute’s assumption of the powers and obligations prescribed in the General Law of Potable Water. There being no reason to vary the considerations set forth in the aforementioned Legal Opinion, it is concluded that the Institute’s intervention in the establishment of aquifer recharge areas is not a power that has been transferred exclusively to MINAE, whereupon the coordination and execution of tasks, taking into account the specialty and resources available to each of them, becomes indispensable for achieving the public purpose underlying the norms (protection of the environment) To further elaborate on what is indicated in the preceding paragraphs, we believe it is possible that the harmonious interpretation of the provisions of subsections a) and d) of article 2 of the Law of the A. y A.; article 3 of the General Law of Potable Water; and 64 of the Organic Law of the Environment, leads to the affirmation that the Institute has an obligation to ensure the potability of the water supplied through aqueduct and sewer systems (sistemas de acueductos y alcantarillados). To this end, it is understood that the issuance of the various normative texts analyzed in this legal opinion does not affect the content of what is regulated in Executive Decree No. 25991-S of April 14, 1997.

Therefore, regarding the conservation of the water resource (recurso hídrico) and its treatment as part of the State’s assets, the governing authority is held by the Ministry of Environment and Energy, though this does not entail that specific powers of the A. y A. regarding its obligations towards said natural resource have been eliminated, especially with regard to its non-contamination and its conservation.

IV. Conclusion

From all of the foregoing, it is possible to affirm that the A. y A. has suffered the reduction of some of its traditional powers —e.g., tariffs, setting efficiency criteria— originally assigned through its Constitutive Law and related laws. In these cases, the objective antinomy operates in the content of the legal texts that confer powers to public bodies, concluding the existence of a tacit derogation of the same.

The A. y A. preserves, on the other hand, a governing authority in the matter related to the supply of potable water and the evacuation of black water and liquid industrial waste, as well as rainwater in urban areas. This also entails that the Institute’s opinion is necessary regarding aspects related to the approval of projects and works related to the matter, such as technical aspects in the provision of the service.

A tacit derogation of its attributions has not occurred with respect to the protection of the water resource in its various manifestations (pollution control, determination of water-bearing mantles (mantos acuíferos), conservation of the resource). In this field, by a principle of interpretation of Administrative Law, it is necessary that coordination exists between the entities mentioned throughout this legal opinion so that the public interest underlying the analyzed norms is satisfied in the best possible manner. In other words, a tacit derogation of powers is not configured; rather, it is understood that they have been assigned to different bodies and institutions to ensure a coordinated effort that results in the protection of the water resource.

Without further particular, I subscribe, Lic. Iván Vincenti Rojas DEPUTY ATTORNEY GENERAL cc: Licda. Sandra Piszk Ombudsperson of the Inhabitants Ing. René Castro Salazar Minister of Environment and Energy Ing. Rafael Carrillo Lara General Regulator

Dictamen : 019 del 06/02/1998 C-019-98 6 de febrero, 1998 Doctora Anna Gabriela Ross G.

Presidenta Ejecutiva Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados S.O.

Estimada doctora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio DPE-3363-97, de fecha 25 de agosto de 1997. De previo, ofrecemos disculpas por la tardanza en la evacuación de la consulta contenida en el citado oficio, motivada por el volumen de trabajo propio de esta Institución.

Cabe indicar, además, que la anterior gestión fue puesta en conocimiento del Ministerio del Ambiente y Energía ; y de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos por las implicaciones que el presente dictamen podría tener para ellos (artículo 2º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República). La Autoridad Reguladora, en oficio número 10524 de 14 de octubre de 1997, evacuó la audiencia.

Por último, mediante oficio DRH-085-98, del 27 de enero del año en curso, la señora Defensora de los Habitantes solicita que la anterior consulta sea ampliada con algunos temas que, en su criterio, se relacionan con la misma.

I.- Problema Planteado Se solicita el criterio de este Órgano Asesor en punto a la eventual pérdida de competencias del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados de la función rectora del recurso natural agua y saneamiento de la misma. Ello por cuanto, a consecuencia de la emisión de un conjunto de disposiciones normativas (entre ellas, la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996, Ley Nº 7554 de 4 de octubre de 1995, Ley Nº 7152 de 5 de junio de 1990 y Decretos Ejecutivos Nº 25903 de 17 de febrero de 1997 y 26237 de 19 de junio de 1997), existe duda en esa Institución en punto a ostentar, actualmente, competencia únicamente en lo que atañe a la operación del sistema de acueductos y alcantarillados, o bien, si aún preserva potestades para normar, definir políticas y planear el desarrollo a nivel nacional de la materia que nos ocupa.

II.- Consideraciones Preliminares Ante el tema que es objeto de consulta, es procedente tener en cuenta algunas consideraciones a dos fenómenos jurídicos que tienen incidencia en el presente estudio: por un lado, debe considerarse la importancia que en nuestro ordenamiento jurídico se confiere a la autonomía administrativa (artículos 188, 189 y 190 de la Constitución Política), fenómeno que incide igualmente en una adecuada comprensión del régimen de competencias públicas. Por otro lado, es necesario fijar con algún grado de precisión el concepto de la derogación tácita de normas como base conceptual para analizar el caso que es sometido a nuestro criterio.

En lo que se refiere al primer tema, es necesario establecer algunas características de la autonomía institucional que se contempla en nuestra Constitución Política, dado que el Instituto ostenta tal condición en el esquema de la Administración Pública costarricense (ver, a tal efecto, artículo 1º de la Ley 2726 de 14 de abril de 1961 y sus reformas – Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados). A tal efecto, es oportuno citar nuestro dictamen C-215-95, de 22 de setiembre de 1995, en el que se discutía precisamente un asunto de posibles reformas tácitas de competencias públicas a raíz de la creación de una institución autónoma, en aquel caso específico el INCOPESCA. Así, en punto a la definición del concepto de "autonomía" se indicó:

"Las anteriores precisiones tienen la finalidad de dejar sentada la conclusión de que el INCOPESCA ha de ser conceptualizado como parte del sector descentralizado costarricense en condición de institución autónoma del Estado de conformidad con el artículo 188 y siguientes de la Constitución Política (ver artículo 1º de la Ley N.º 7384). Esta afirmación nos permite traer a colación las precisiones que ha elaborado esta Procuraduría General sobre el concepto de descentralización administrativa en nuestro medio jurídico:

"A.- El concepto de descentralización.

Para el Derecho Administrativo, descentralizar es transferir o crear una competencia en otro sujeto: así el Estado transfiere una de sus competencias en favor de un nuevo ente público. Hay descentralización en la medida en que el "beneficiario" de ese proceso devenga en una persona jurídica independiente del Estado. Es la atribución por ley de una personalidad jurídica lo que nos permite apreciar en primer término, que estamos ante un ente público descentralizado y no ante un órgano desconcentrado.

Al respecto, señala Ortiz Ortiz:

"La descentralización implica una atribución de competencia, a título último, definitivo y exclusivo, en virtud de una regla del ordenamiento. La atribución es a título último y definitivo en razón de la personalidad del centro descentralizado, que ya se apuntó es esencial y es a título exclusivo en razón del carácter concluyente y privativo que la competencia descentralizada presenta frente al Estado... Puede decirse, en síntesis, que el núcleo fundamental de la descentralización, del que derivan las otras notas esenciales de la misma, es el conferimiento de la personalidad con competencia exclusiva a un centro de acción distinto del (sujeto) Estado, en virtud de una regla del ordenamiento...", E. ORTIZ ORTIZ: Los sujetos del Derecho Administrativo. Texto mimeografiado, Departamento de Publicaciones, Universidad del Costa Rica, 1971, pp. 6-7.

Se enfatiza en el carácter de persona jurídica porque resulta evidente que la personalidad jurídica coloca al organismo en una posición diferente de quien, por carecer de personalidad, constituye un órgano, aun cuando éste fuere desconcentrado, La personalidad jurídica atribuye al ente una serie de derechos y de deberes en forma independiente. Los entes, en razón de su personalidad no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela, de confianza, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica. Es la Personalidad jurídica lo que permite, normalmente, que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario, autonomía orgánica.

Además, en razón su personalidad, el ente goza de un patrimonio propio, independientemente de cómo éste se constituya o se integre. La titularidad de un patrimonio implica una autonomía patrimonial y, por ende, la autonomía de gestión. Esa autonomía no es sino un corolario de la autonomía administrativa que posee el ente. Conforme con esa autonomía patrimonial, el ente podrá realizar todos los actos y contratos necesarios que impliquen gestión de dicho patrimonio. Queremos con ello indicar que la potestad de contratar es de principio y sólo será restringida en la medida en que la ley expresamente así lo establezca. Afirmar, como se indica en el dictamen legal remitido, que la ley debe expresamente acordar al ente descentralizado la potestad de realizar sus propios contratos, es desconocer esa autonomía patrimonial de que goza el ente en tanto que persona jurídica, infringiéndose además, la autonomía administrativa plena de que, normalmente, disfrutan esos entes. La potestad de contratar es de principio y el hecho de que deba ser ejercida según los procedimientos determinados por el ordenamiento no permite cuestionarse la existencia de esa potestad. Simplemente, las disposiciones sobre la contratación lo que hacen es regular el ejercicio de la potestad de contratar.

Todo tipo de ente descentralizado posee una autonomía patrimonial, salvo la disposición expresa en contrario de la ley. Esa autonomía es incuestionable, máxime si estamos en presencia de una "personificación presupuestaria". (Pronunciamiento C-115-89 de 4 de julio de 1989) Por su parte, la Sala Constitucional del Poder Judicial ha venido a delimitar el alcance que tiene la "autonomía" en nuestro Ordenamiento Jurídico:

"III. La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución, es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, más no frente a la ley en materia de Gobierno. Antes de la reforma operada al artículo 188 de la Constitución, no era posible someter a las instituciones autónomas a la política general del Estado en cuanto a las materias puestas bajo su competencia, pues la Constitución establecía:

Artículo 188. Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión." Luego de la reforma introducida por Ley Nº 4123 del 30 de mayo de 1968, el texto es este: Artículo 188. Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno.

Sus directores responden por su gestión.

“Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de autonomía administrativa propiamente dicha, ni la competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República. (...) De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general). Como parte de esos órganos políticos, fue establecida la Autoridad Presupuestaria, con el objeto de formular y ejecutar las directrices generales en materia de salarios, entre otras, emanadas del Poder Ejecutivo o de órganos de la administración central.(...)

V.Debe considerarse también que el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal. Al respecto la Corte Plena actuando como Tribunal Constitucional había resuelto el punto con diáfana claridad en los siguientes términos: "Las metas (típica "materia de gobierno") que se fije el Estado en la remuneración de sus servidores constituyen toda una política salarial que tiene que ver no sólo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido a la intranquilidad social. Por "directriz" debe entenderse el "conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa", o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o predominantemente "administrativa", sino más bien de "gobierno", y en que la sujeción de un ente descentralizado a la ley no sólo es posible sino también necesaria y conveniente" Corte Plena, sentencia del 16-6-84. (...)

Por el contrario, los efectos que sobre las finanzas públicas y por ende, para el país en general producen los desequilibrios en el régimen salarial del Estado, hacen plenamente justificable y hasta constitucionalmente necesario someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la política salarial de la Administración Pública." Aún más, se ha precisado sobre los alcances de la relación que debe mediar entre el Poder Ejecutivo y las instituciones autónomas:

"Desde el punto de vista de la teoría de la separación de poderes -hoy de funciones- el artículo 9 de la Constitución Política declara que el "Gobierno de la República" "Lo ejercen tres Poderes distintos e independientes entre sí: Legislativo, Ejecutivo y Judicial." En cuanto al Ejecutivo, aparte de las regulaciones desarrolladas por el Título X, el legislador constituyente decidió fragmentar este Poder, ejercido por el Presidente de la República y los Ministros de Gobierno, además de las unidades descentralizadas denominadas "autónomas", cuya definición y atribuciones generales estableció en el Título XVI. Por ello es necesario definir si la atribución de la función de contralor de las competencias de este tipo de organismos del Poder Ejecutivo, delegada al Presidente de la República por los artículos 26.c) y 78 de la Ley General de Administración Pública (LGAP), invade la esfera propia de éstos.

III.- Ante los frecuentes problemas ocasionados por la interpretación del artículo 188 en su redacción original, por la Ley Nº 4123 de 31 de mayo de 1969 se introdujo una enmienda con el propósito de reducir la autonomía de estas instituciones a la administrativa, reservando la de gobierno a lo que dispusiere la ley. (...)

Nunca fue independiente a la legislación, lo que pasa es que con ello se pretendió permitir la actividad administrativa en el campo de la definición de objetivos y metas de los entes descentralizados del Poder Ejecutivo, así como en el de la coordinación de éstos por el Poder Ejecutivo, por lo que se atribuyó al Presidente de la República, a pesar de que éste no es hoy titular exclusivo del Poder Ejecutivo.

IV.- En materia de intervención del Poder Ejecutivo central, en la figura del Consejo de Gobierno en asuntos de gobierno de las instituciones, el artículo 98 de la LGAP permite la sustitución del titular individual y colegiado de cualquier ente autónomo en los casos en los que "desobedezca reiteradamente las directrices que aquél haya impartido sin dar explicación satisfactoria al respecto, pese a las intimaciones recibidas." como una potestad derivada directamente del artículo 188 de la Constitución en tanto se trata de un instrumento de coordinación del Presidente o del Consejo de Gobierno con las demás instituciones de este tipo.

V.- Por otra parte, en cuanto a los conflictos de competencia suscitados entre entes descentralizados, el artículo 71.3) de la LGAP obliga a los entes involucrados a producir una solución a (sic) asunto previo a recurrir al Presidente de la República, quien dirimirá finalmente el punto. Ver art. 78 y siguientes, regla que mantiene el asunto dentro de la esfera de competencias de los entes autónomos. De todas formas, cada parte interesada conserva el derecho de recurrir a la vía judicial pertinente. De allí que resulta claro que la intervención del Presidente de la República es supletoria a la de las partes interesadas.

VI.- Ahora bien, si las instituciones autónomas están sujetas a la ley en materia de gobierno, incluida la Administración Pública descentralizada, art. 26 b), estima la Sala que no existe inconstitucionalidad alguna en la medida en que el conflicto de competencia verse sobre las atribuciones asignadas por la ley al ente en cuanto a sus fines y propósitos, en relación con la obligada coordinación que debe existir con la Administración Pública central, es decir, materia de gobierno. En este sentido, si los organismos involucrados no ejercen adecuadamente sus competencias, y por ende, no logran resolver la diferencia, y supletoriamente debe intervenir el Presidente, ninguna invasión ha ocurrido a la independencia administrativo que el artículo 188 de la Constitución mantuvo a esas instituciones.

V.- Es necesario apuntar que la reforma operada en 1989 al artículo 10 de la Constitución, desarrollado por el Título V (Artículo 109.b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC), creó una nueva categoría de conflictos entre entes descentralizados, que son los que nos interesan: los conflictos de atribuciones o competencias constitucionales. Entonces, resulta necesario delimitar las funciones del Presidente de la República con las de la Sala constitucional (sic). En primer término podemos definir las instituciones autónomas cuyas competencias han sido contempladas por la constitución (sic) que son: a) Caja Costarricense de Seguro Social, (art. 73); el Patronato Nacional de la Infancia (art. 5 (sic)); la Universidad de Costa Rica y las otras instituciones de educación superior universitaria del Estado (art. 84) y las Municipalidades (art. 170). Es únicamente en cuanto a sus fines y propósitos en relación con otra entidad de similar naturaleza. Sin embargo escapa a la función de la Sala los casos suscitados entre las demás entidades autónomas, en tanto sus fines y propósitos han sido determinados por ley, hipótesis en la cual la declaratoria de la Sala se limitaría a defender precisamente la autonomía administrativa frente a las demás instituciones del Estado o a los demás órganos de la Administración Pública Central u otros poderes, pero no incursionaría la Sala en la decisión sobre el fondo de la controversia si se trata de un problema de gobierno, caso en el cual compete la solución al Presidente.

VI.- Tampoco ocurre una transgresión de la función universal y exclusiva del Poder Judicial para resolver controversias sometidas por ley a su jurisdicción, en tanto el artículo 71.b) de la LGAP la vía administrativa en la figura del Presidente de la República, esto como un procedimiento que permita evitar causas judiciales por este tipo de problemas. La atribución universal y exclusiva del Poder Judicial, según este procedimiento está a salvo." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Nº 3855-93 de 11 de agosto de 1993) (En el mismo sentido puede verse el Voto 4450-93 de 8 de setiembre de 1993) Incluso, ha tenido la Sala Constitucional la oportunidad de delimitar con precisión la diferencia conceptual que media entre un órgano desconcentrado y uno descentralizado:

"...La Dirección General de Hidroacarburos se crea como órgano del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM) para ejercer las funciones que se le asignan respecto de la capacidad contractual y autonomía financiera y presupuestaria. Del análisis de estos elementos y de las potestades que se le confieren, (...) se concluye que, aunque sería un órgano desconcentrado de la Administración Central, dentro del MIRENEM, sin embargo, se le dota de una serie de potestades tales que equivalen a una autonomía administrativa casi plena, que inevitablemente comporta el otorgamiento de una personalidad jurídica incompatible con su condición de subalterna. En este sentido, es necesario señalar que, con la creación de la Dirección General, se pretende configurar una institución con el régimen jurídico propio de un ente descentralizado -con capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc.-; bajo la cobertura de un órgano desconcentrado, que por su naturaleza no podría contar, a la sumo, más que con una personalidad jurídica meramente instrumental. No es posible delegar en la Dirección General competencias atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo en sentido estricto -Presidente de la República y el Ministro de la cartera-, no empece que se le otorgue tal personalidad instrumental. Dicho de otra manera, si el legislador opta por desconcentrar un órgano de una cartera de Gobierno, no puede dotarlo de personalidad jurídica propia e independiente de ésta, en los términos de administración descentralizada, en tanto el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder Ejecutivo", que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual, en todo caso, requeriría para su creación una ley aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (Art. 189 Constitución Política), en razón precisamente de que su creación implica el desplazamiento de competencias que constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo como jerarca de la Administración Central; de lo contrario, se conformaría un régimen de excepción, que puede conducir a una atomización del Poder Ejecutivo y de sus propias competencias que repugna a la ideología constitucional" (Sala Constitucional, Voto 6240-93 de 26 de noviembre de 1993). Este Voto fue reiterado por el 3513-94 de 15 de julio de 1994) Con fundamento en las anteriores precisiones jurisprudenciales, es dable afirmar que la noción de "institución autónoma" implica, en materia de competencias públicas, la decisión del Estado de trasladar un determinado reparto de sus atribuciones primarias en una personificación distinta e independiente de su estructura fundamental. Y, consecuentemente, ese traslado implica que el ente beneficiado asume de modo prevalente y excluyente las competencias que se le asignan, situación que nos lleva a dos corolarios: por una parte, no se le exime de estar ligado al Presidente de la República en cuanto a la definición de políticas generales que persiga el Estado (artículo 26 en relación con el 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública), aunque respetando la especialidad de sus funciones. Por otra, en términos generales, la intromisión de otros organismos u entes en las atribuciones que le han sido conferidas devienen en irreconciliables con el Ordenamiento Jurídico, toda vez que no tendría sentido la creación de un ente autónomo que esté sujeto a las decisiones de otros repartos de la Administración Pública en la definición de proyectos o tareas que hayan sido puestos bajo su exclusiva decisión..”. (Dictamen C-215-95 de 22 de setiembre de 1995) En relación con lo anterior, es importante dejar desde este momento establecida la importancia que tiene el hecho de que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados sea una institución autónoma. Ello trae como consecuencia que exista una voluntad del Estado costarricense en otorgar ciertas competencias que le son propias, de manera preferente, a esta persona jurídica pública para su desarrollo.

Lo indicado en el párrafo precedente no impide, sin embargo, que el legislador considere oportuno crear otras instituciones autónomas o conferir competencias específicas a otros órganos de la Administración central que incidan o tengan relación con las ya otorgadas a una persona jurídica como el Instituto. En estos casos, puede producirse el fenómeno jurídico de la derogación tácita de normas, y más concretamente, la derogación de competencias públicas por los efectos de nueva legislación que se produzca sobre un determinado campo de la actividad estatal. Asimismo, puede suceder que con ocasión de legislación posterior, se produzca el fenómeno de competencias concurrentes o especializadas según el específico campo de acción del órgano u ente. Para los efectos de distinguir adecuadamente estos aspectos nos permitimos las siguientes precisiones.

El tema de la derogación tácita de normas y competencias no ha sido ajeno a los pronunciamientos de esta Procuraduría. En primer término, acudimos al ya citado C-215- 95 que en este tema indicó:

"Uno de los aspectos que en la presente consulta deberán ser determinados por esta Procuraduría es la normativa vigente en la materia, pues existen leyes que regulan aspectos de similar contenido.

Para ello se realizará un estudio doctrinal sobre el significado de la derogación, en especial de la tácita, el cual será confrontado con el contenido de la Ley de Pesca y Caza Marítima (Nº 190 de 28 de setiembre de 1948) y las disposiciones pertinentes de la Ley Forestal (Ley Nº 7174 de 28 de junio de 1990), de la Ley de Conversión del Ministerio de Industria, Energía y Minas en Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (Ley Nº 7152 de 5 de junio de 1990) y la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (Ley Nº 6084 de 24 de agosto de 1977) en relación con los preceptos contenidos en la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESA).

En doctrina española se afirma en relación con los supuestos en que opera la derogación de las leyes lo siguiente:

"Al contrario de lo que ocurre con otros textos constitucionales, la CE no contiene más que referencias episódicas a la derogación (así, p. ej., arts. 81,2; 84; 86.2; 96.1). La forma básica al respecto continúa hallándose en el Título Preliminar del Cc. cuyo art. 2º, 2, inciso primero, reproduce la fórmula tradicional de nuestro Derecho: "las leyes sólo se derogan por otras posteriores". La derogación, por tanto, es la acción y efecto de la cesación de la vigencia de una norma producida por la aprobación y entrada en vigor de una norma posterior que elimina, en todo o en parte, su contenido, o lo modifica sustituyéndolo por otro diverso. (...)

El art. 2º, 2 Cc continúa diciendo, tras el inicio anteriormente transcrito, que "la derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior". Con este párrafo, de no muy feliz redacción, se refiere el legislador a las dos formas clásicas de producción del efecto derogatorio, conocidas con los nombres de derogación expresa y tácita.

• 1)Por derogación expresa se entiende la cesación de la vigencia de una norma producida en virtud del mandato explícito contenido en la norma sucesiva, con indicación concreta y inequívoca del texto o parte del mismo cuya extinción se pretende. Se trata, como fácilmente puede apreciarse, de un imperativo derogatorio en estado puro, que no tiene por qué basarse necesariamente en la existencia de una incompatibilidad o contradicción de contenido entre el articulado de la norma derogante y el de la derogada: tal contradicción puede darse, o no, pero en todo caso la derogación se produce (puede ocurrir, de hecho, aunque no sea frecuente, que una norma derogue expresamente otra anterior que se refiere a una materia distinta de aquélla sobre la que versa la norma derogante: ninguna objeción formal cabe oponer a ello, aun cuando no sea una buena técnica legislativa): por ello dice categóricamente el Cc que la derogación "tendrá el alcance que expresamente se disponga", sea cual fuere.

Por las razones expuestas, no cabe calificar de derogaciones expresas, sino tácitas, las fórmulas que rezan, en estos u otros términos, "quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en la presente ley", o "queda derogada la Ley X en cuanto se oponga a la presente". Se trata, en ambos casos, de fórmulas de estilo, jurídicamente superfluas, por cuando (sic) el efecto derogatorio se produce en virtud del dato objetivo de la incompatibilidad de contenido entre ambas normas, con independencia de que así se recuerde expresamente. (...)

• 2)Por derogación tácita se entiende, en segundo lugar, la cesación de la vigencia de una norma producida por la incompatibilidad objetiva existente entre el contenido de sus preceptos y los de la nueva norma; puede hablarse también, en este caso, de derogación por sustitución de contenidos normativos, y su fundamento es tan obvio como en el tipo anterior. Su eficacia es la misma, con la diferencia de que la derogación tácita, al contrario de la expresa, requiere para su constatación y puesta en práctica de una operación interpretativa ulterior, tendente a fijar la existencia efectiva de incompatibilidad y su alcance. Una operación ésta que puede llegar a revestir una gran complejidad, si se tiene en cuenta que el efecto derogatorio producido por una nueva norma no es puramente bilateral, sino multidireccional: la nueva norma se inserta en el sistema normativo, de tal manera que no sólo deroga los preceptos incompatibles de la norma a la que viene a sustituir formalmente (derogación tácita directa), sino a cualesquiera otros de cualesquiera otras normas con las que se dé la misma relación de incompatibilidad (derogación refleja o por vaciamiento: p. ej., una norma que suprime un determinado órgano consultivo, sin atribuir sus competencias a ningún otro, deroga también la necesidad del informe del mismo en todas aquellas otras normas que lo prevean)" (Subrayado no contenido en el original) (SANTAMARIA PASTOR, Juan, Fundamentos de Derecho Administrativo, Segunda Parte: El Sistema Normativo, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, pp.415-417).

A mayor abundamiento, se pueden traer a colación estos otros criterios doctrinales:

"Hay dos formas de derogación tácita:

• a)cuando una materia se halla disciplinada por un sistema completo de normas y se establece otro sistema igualmente completo que no incluye algunas disposiciones de la anterior. La duda en cuanto a la subsistencia de éstas debe resolverse en sentido negativo.
• b)cuando dos textos legales son incompatibles, de manera que el anterior no pueda recibir aplicación simultánea con el posterior por tratar del mismo objeto y tener los mismos destinatarios, aunque integren cuerpos legales distintos. Por cierto que establecer esta incompatibilidad formal es una tarea en la que el intérprete tiene la misma libertad y los mismos límites con que interpreta cualquier otra norma legal; no parece aceptable que la nueva norma debe interpretarse restrictivamente; pero menos aún, que pueda hablarse de una derogación "por analogía", (...). Para que exista derogación tácita no basta con que una norma tenga alguna relación con una anterior, sino que debe mediar una verdadera incompatibilidad en el sentido ya señalado.” (SALAS, Acdeel, Obligaciones, Contratos y Otros Ensayos, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1982, p. 12) Por su parte, DIEZ-PICAZO desarrolla los elementos estructurales en que se configura el fenómeno de la derogación tácita, o, como el la define, derogación por incompatibilidad en oposición a la derogación por nueva regulación integral de la materia:

"La derogación por incompatibilidad, como ya se ha indicado, viene definida en el art. 2.2 CC, cuando dice que la derogación "se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior". De esta definición legal y procediendo por comparación con el mecanismo de derogación expresa -que hasta ahora se ha adoptado como arquetipo-, es posible establecer cuáles son las características estructurales básicas de la derogación por incompatibilidad.

Lo primero que se debe aclarar, en este orden de consideraciones, es el concepto mismo de incompatibilidad. Según se señaló más arriba, la incompatibilidad es en sustancia una relación lógica entre normas; en el bien entendido de que, cuando se habla de normas se hace referencia a normas individualmente consideradas, no a grupos normativos. Hay incompatibilidad cuando resulta lógicamente imposible aplicar una norma sin violar otra. La noción de incompatibilidad entre normas es, así, perfectamente equivalente a la ya analizada de antinomia: la antinomia surge de la relación de incompatibilidad entre dos normas, esto es, de que entre dos proposiciones prescriptivas medie una relación lógica de contradictoriedad o de contrariedad. Es conveniente recordar que la existencia de una antinomia requiere que la incompatibilidad sea total y, por tanto, que el ámbito de regulación (temporal, espacial, personal y material) de ambas normas sea idéntico. (...) De la incompatibilidad, así entendida, se desprenden las tres características estructurales básicas del fenómeno en examen.

En primer lugar, en la derogación por incompatibilidad no hay, en rigor, un acto de derogación; o, al menos, no hay un acto legislativo cuya finalidad directa e inmediata sea producir la cesación de la vigencia de una ley o disposición legal anterior. Ello puede parecer una afirmación puramente tautológica, ya que, si existiera tal acto legislativo, el supuesto no sería de derogación por incompatibilidad, sino, por definición, de derogación expresa. Aun así, es importante dejar constancia de este hecho, porque no dejará de ser relevante a la hora de analizar los efectos de la derogación por incompatibilidad. En ésta, pues, no hay acto de derogación en sentido propio -a lo sumo, hay un acto del Juez o del operador jurídico al constatar la incompatibilidad- sino simplemente ejercicio positivo ordinario de la potestad legislativa, o sea, creación de nuevas normas. (...)

En segundo lugar, precisamente por la falta de un acto de derogación stricto sensu, en la derogación por incompatibilidad no se da, a diferencia de lo que ocurre en la derogación expresa, una identificación directa y precisa del objeto derogado. Este no es ya el designado por una disposición derogatoria ad hoc, sino aquello que resulte incompatible con la nueva ley. Pero es más: esta falta de delimitación formal del objeto derogado y, sobre todo, la naturaleza misma de la incompatibilidad o antinomia como relación lógica entre proposiciones determinan que el objeto de la derogación por incompatibilidad no pueda ser jamás el texto legal -como sucede en la derogación En tercer lugar, como consecuencia de todo lo anterior, es unánime la afirmación -aunque no lo sean las implicaciones que de ella se extraigan- de que la derogación por incompatibilidad es un fenómeno de naturaleza eminentemente interpretativa o, si se prefiere, dependiente de la interpretación que se dé a las normas hipotéticamente incompatibles." (DIEZ-PICAZO, Luis María, La Derogación de las Leyes, Madrid, Editorial Civitas, S.A., Primera Edición, 1990, pp. 301-304) …

“Por su parte la Constitución Política al tratar el tema de la derogatoria de normas dispone:

"Artículo 129. Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

Nadie puede alegar ignorancia de la ley salvo en los casos que la misma autorice.

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público. Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.

La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario." A nivel legal, el numeral octavo del Título Preliminar del Código Civil establece:

"Artículo 8. Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que materia, sea incompatible con la anterior.

Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado." La jurisprudencia nacional se ha pronunciado en el siguiente sentido:

"La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. La derogatoria opera cuando se dicta un acto legislativo proveniente del mismo órgano que sancionó la primera ley, o de otro de jerarquía superior, como la Asamblea Constituyente. Lo determinante es que el acto derogatorio, tácito o expreso, emane del mismo órgano que emitió la norma anterior, y que la derogante sea dictada dentro del límite de las facultades dadas por el ordenamiento a dicho órgano emisor. Dentro de tales lineamientos, de acuerdo con lo dicho, se dio el acto derogatorio cuestionado en el recurso.

VIII.- Hechas las precedentes consideraciones de carácter formal, en lo que es materia del recurso, procede, acto continuo, abordar lo referente al aspecto material. Sobre el particular, precisa escudriñar el texto de las normas derogatorias en referencia, para desentrañar de ellas el objetivo del legislador al emitirlas. Con arreglo a dicho fin, y a su contenido, ha de determinarse si afectan lo dispuesto por la Ley de Fundaciones, sobre la exoneración de impuestos, acordada en su artículo 10. Cabe destacar, al respecto, la claridad de la voluntad derogatoria expresada por el legislador, tocante, entre otros aspectos, a las exenciones de los impuestos específicos de consumo o ad valorem y de ventas, establecidas en cualquier otra ley general o especial. Ello, indudablemente afecta la disposición general contenida en el artículo 10 de la Ley de Fundaciones, en lo relativo a los tributos aludidos, pues no se hace excepción alguna referente a ella, la cual se encontraba vigente al aprobarse las relacionadas leyes especiales del Impuesto Selectivo de Consumo y General de Ventas. Estas fueron promulgadas, entre otros objetivos, para lograr el ordenamiento de las obligaciones tributarias, lo cual incluye necesariamente la debida regulación de las exoneraciones. Tal cometido - el último- determina la necesidad de eliminar los regímenes especiales y generales de exoneraciones -relacionados con cada uno de los tributos especiales a los que se hace referencia- y las posibles distorsiones, consecuencia de la atomización de esos beneficios, lo cual se aborda a través de las disposiciones derogatorias de comentario. Con base en lo expuesto, tiénese que la fundamentación de lo resuelto por el Tribunal Superior es conforme a derecho." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Nº 130 de las catorce horas treinta minutos del veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y dos) De la doctrina y jurisprudencia de reciente cita se pueden extraer que los pasos que deben seguirse para verificar una reforma tácita son dos:

a.- la existencia efectiva de incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva y, b.- la determinación del alcance de esa incompatibilidad". (Dictamen C-215-95 de 22 de setiembre de 1995) Por su parte, el dictamen C-041-96 precisa la necesidad de una "antinomia" entre los contenidos de los textos normativos que se suponen presentan el fenómeno de la derogación tácita:

"El operador jurídico puede concluir en la existencia de una derogación tácita o implícita cuando el análisis comparativo de la ley anterior y de la posterior revela una antinomia normativa, que torne incompatibles las normas e impida una armonización del régimen jurídico establecido, o bien cuando en virtud de la aprobación de la nueva ley se produzca una dualidad de la regulación de determinados aspectos, aun cuando no exista una verdadera oposición entre la norma primigenia y la segunda. Así, sería ilógico pensar en la supervivencia del artículo 10 en cuestión si la Ley Orgánica del Banco Central previese la clasificación del riesgo de las emisiones de los títulos valores, de forma que hubiese dos regulaciones sobre la misma materia. O si de alguna otra firma se presentase una incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la Ley del Mercado de Valores y los de la nueva Ley Orgánica del Banco Central. Puesto que esas situaciones no se presentan, no hay derogación por sustitución de contenidos normativos. Como se ha reiterado, el sentido, la finalidad y objeto de regulación de las normas que nos ocupan es diferente. El resultado pretendido por el legislador al dotar a la Superintendencia General de Entidades Financieras de una competencia para clasificar el riesgo de esas entidades es diferente de aquél por el cual se pretende la clasificación del riesgo de los títulos. Luego, el objeto y efecto hacia terceros son diferentes en una y otra norma, por lo que los supuestos de hecho y consecuencias de ambas regulaciones divergen, de modo que no puede constatarse incompatibilidad alguna entre sus contenidos normativos. Al no presentarse una antinomia normativa, tampoco puede hablarse de un problema de derogación tácita. Todo lo cual conduce a mantener la clasificación del riesgo de la emisión de títulos valores en los términos del artículo 10, inciso p) de la Ley Reguladora del Mercado de Valores. (Dictamen C-041-96 de 11 de marzo de 1996) Por último, conviene precisar la forma en que se interpreta la norma jurídica que atribuye competencias públicas. Ello para los efectos de determinar las posibles derogaciones tácitas. A tal efecto, transcribimos, en lo conducente, el dictamen C-017-96 de 31 de enero de 1996:

"La competencia determina la aptitud jurídica de una autoridad pública para actuar. Esa competencia se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

Ahora bien, la atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse sino que debe derivar de un acto normativo expreso.

Por otra parte, la competencia ha sido otorgada por el ordenamiento para ser ejercida. En consecuencia, no puede ser renunciada ni dispuesta (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida.

Así, para determinar si un órgano es o no competente para realizar un acto específico, el operador jurídico debe partir del texto normativo.

Resulta oportuna, al efecto, la siguiente transcripción:

"... en cada caso particular, para saber si un órgano administrativo tiene o no competencia para realizar un acto, el intérprete deberá atenerse, en primer lugar, al texto de la norma pertinente; si la competencia no surge en forma concreta de la letra misma de la norma, debe entonces confrontarse dicha letra con el acto a realizar, a efecto de establecer si la competencia para llevar a cabo éste se desprende o no como consecuencia lógica del texto de la norma..." M, MARIENHOFF: Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2da. Edición actualizada, Tomo I, 1977, pág. 574)." Consideraciones a las que sólo cabe agregar que, en punto a competencias de los órganos públicos que incidan en la esfera de actividad de terceros, las mismas únicamente se otorgan vía ley en sentido formal y material (ver artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública), aspecto que resulta de interés ante la jerarquía de las fuentes del Ordenamiento Jurídico Administrativo (artículo 6º ibidem).

III.- Normativa Aplicable y Análisis del Caso La duda que motiva la presente consulta obliga, de principio, a dejar establecidas las competencias que por ley se otorgan al Instituto y, a partir de ese dato, examinar si se ha producido el fenómeno de la derogación tácita de normas. Acudiendo a la Ley Constitutiva del A. y A., encontramos una asignación genérica de competencias en los siguientes términos:

"ARTICULO 1º.- Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado. (Así reformado por Ley Nº 5915 de 12 de julio de 1976, artículo 1º) De seguido, el artículo 2º realiza una enumeración más detallada de lo anterior, indicando que corresponde al A. y A.:

- Dirigir y vigilar lo concerniente al suministro de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en áreas urbanas. (inciso a.)

- Examinar los aspectos de "prioridad, conveniencia y viabilidad. De proyectos relacionados con acueductos y alcantarillados y otorgar su aprobación a los mismos (inciso b.)

- Promover la conservación de cuencas hidrográficas y controlar la contaminación de las aguas (inciso c.)

- Elaborar planos de obras públicas relacionadas con acueductos y alcantarillados y aprobar los de obras privadas sobre esta materia (inciso d.)

- Aprovecharse de las aguas de dominio público para el cumplimiento de sus fines (inciso f.)

- Administrar y operar los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, asumiéndose los mismos de acuerdo a la conveniencia y disponibilidad de recursos. Expresamente se indica que los operados por Municipalidades se asumirán sólo en caso de ineficiencia en la prestación del servicio. Además, se faculta al A. y A. para que convengan con organismos locales la administración de tales servicios o bien de forma conjunta con juntas administradoras de integración mixta. (inciso g.)

- Hacer cumplir los preceptos de la Ley General de Agua Potable (inciso h.)

- Construir, ampliar y reformar sistemas de acueductos y alcantarillados (inciso i.)

- Controlar la inversión de recursos públicos para obras de acueductos y alcantarillados (inciso j.)

Además, se constata en posteriores artículos otras atribuciones que ameritan ser indicadas:

- Destino específico de los ingresos netos que perciba el Instituto para los efectos de "... realizar planes nacionales de abastecimiento de agua potable y disposición de aguas residuales y pluviales". (artículo 19) - Aprobación previa de todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de abastecimiento de agua potable y disposición de aguas servidas y pluviales, públicas o privadas, siendo esta competencia de obligatorio acatamiento en tratándose de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones, so pena de nulidad de cualquier otro permiso de órganos u entes públicos (artículo 21) - Sufragar los gastos que implique la conservación, ampliación y seguridad de bosques que sirvan para mantener fuentes de agua, para los efectos de servicios municipales que asuma el Instituto (artículo 22) - Revisión de planos de construcción o reconstrucción parcial o total de una casa o edificio en las ciudades cabeceras de provincia o cantón, para los efectos propios de su competencia (artículo 23) Para los efectos del presente dictamen, resulta necesario hacer un esfuerzo por precisar, del anterior conjunto de normas, el objeto primordial de la actividad del Instituto.

Tal objeto permitirá, a su vez, determinar en qué medida los conjuntos de disposiciones citadas al inicio inciden o no sobre el mismo.

En el sentido apuntado en el párrafo precedente, es oportuno citar otro dictamen de este Organo Asesor en el que se perfilaba ya una distinción fundamental entre las competencias asignadas al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el antiguo Servicio Nacional de Electricidad:

"De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1.- Con motivo de la entrada en vigencia del Código de Minería, todas las aguas de la República son del dominio público y por ende, bienes demaniales.

2.- El S.N.E. tiene como finalidad en este campo, representar y ejercer en nombre del Estado el dominio del recurso hídrico del país con el fin de velar por la preservación del mismo y utilización de forma jerarquizada según la importancia de las necesidades.

3.- El AyA tiene como finalidad planificar, construir y operar la infraestructura necesaria para abastecer de agua potable y vigilar la planificación, construcción y operación de la misma realizada por los particulares con el indicado fin.” (Dictamen C-243-95 de 27 de noviembre de 1995) La anterior distinción deja establecida una hipótesis de trabajo cual es el considerar que el A y A tiene una competencia específica en materia de lo que está relacionado con los acueductos -suministro de agua potable- y alcantarillados -recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, y pluviales-. De suerte tal que, en dicho ámbito, se despliegue con toda intensidad la naturaleza de institución autónoma, siendo por consecuencia el ente rector de tal objeto normativo. Conjuntamente, ostenta potestades (deberes) relacionados con esa función genérica, fundamentalmente en materia de fiscalización de otros prestadores del servicio y determinadas obligaciones en cuanto a la protección y preservación del recurso hídrico. Cabe preguntarse ahora si con la promulgación de otros cuerpos normativos ese cúmulo de facultades fue afectada al punto de existir una derogación tácita de las mismas. También cabe considerar la posibilidad de que se hayan otorgado competencias a otros órganos públicos que inciden sobre aspectos relacionados con el agua como recurso natural y el modo en que esto afecta o no todo el conjunto de atribuciones ya reseñadas que están asignadas al Instituto.

En primer término, tal y como se indicaba en el dictamen C-243-95, la materia relacionada con concesiones de aprovechamiento de las aguas públicas es una competencia que nunca ha estado en la órbita de las atribuciones del A. y A. A este efecto, conviene citar el siguiente numeral de la Ley de Aguas (Ley Nº 276 de 27 de agosto de 1942) que brinda claridad sobre el punto:

"Artículo 17. Es necesaria autorización para el aprovechamiento de las aguas públicas, especialmente dedicadas a empresas de interés público o privado. Esa autorización la concederá el Ministerio del Ambiente y Energía en la forma que se prescribe en la presente ley, institución a la cual corresponde disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno y vigilancia sobre las aguas de dominio público, conforme a la ley Nº 258 de 18 de agosto de 1941. Exceptúanse las aguas potables destinadas a la construcción de cañerías para poblaciones sujetas al control de la Secretaría de Salubridad Pública, según ley número 16 de 30 de octubre de 1941".

La anterior disposición normativa ha contenido las atribuciones de disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno y vigilancia sobre las aguas de dominio público..." desde su promulgación en el año 1942, potestades que en virtud de la Ley Nº 7593 son trasladadas al Ministerio de Ambiente y Energía. El hecho de que este último conjunto normativo únicamente varíe el nombre del órgano titular de las competencias no obsta para afirmar que el A. y A. no tiene función rectora alguna en esta materia, aunque pueda llamar a confusión el inciso f) del numeral 2 de la Ley Constitutiva del A. y A. Sin embargo, por constatarse que existe una casi idéntica asignación de atribuciones –“aprovechamiento", “utilización", "gobierno" y “vigilancia" de las aguas de dominio público- es dable concluir que, en la medida que se requiera aprovechar dicho recurso para proyectos de acueductos -suministro de agua potable-, el Instituto conserva las competencias del precitado inciso f). Pero, a los efectos de concesión para otros usos, la competencia no ha estado conferida al A. y A., razón por la cual no puede hablarse aquí de derogación tácita.(1) Por ende, es dable concluir que en punto a las potestades relativas al aprovechamiento, utilización, gobierno y vigilancia de las aguas de dominio público (y consecuentemente las concesiones que puedan darse sobre las mismas) las mismas corresponden al Ministerio del Ambiente y Energía. (2) -------- NOTA (1): A mayor abundamiento, los artículos 70 y 176 de la Ley de Aguas indican, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

"Artículo 70. La Nación tiene la propiedad de las aguas que se determinan en el artículo 1 de esta Ley, de los álveos o cauces de las playas y vasos indicados en el artículo 3 así como el de las riberas de los mismos. En consecuencia, la Nación, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, es la única que puede otorgar y regular el aprovechamiento de los bienes indicados, de acuerdo con las disposiciones de esta ley. (...)" "Artículo 176. El Ministerio del Ambiente y Energía ejercerá el dominio y control de las aguas públicas para otorgar o denegar concesiones a quienes lo soliciten, de acuerdo a las siguientes reglas: ..." NOTA (2): Lo anterior torna en jurídicamente procedente la emisión del Decreto Ejecutivo Nº 26237-MINAE de fecha 19 de junio de 1997, en tanto el mismo regula la actividad del Departamento de Aguas en la óptica ya indicada de ser órgano rector en materia de dominio y aprovechamiento de las aguas públicas" ------- En lo que atañe a la prestación del servicio de acueductos y alcantarillados, la Ley 7593 vino a significar un cambio significativo para las potestades con que contaba el A. y A. en al menos dos aspectos fácilmente destacables. En primer término, la competencia que originalmente ostentaba el Instituto en materia de elaboración de las tasas y tarifas por la prestación de este servicio (ver artículos 3 y 4 de la Ley Nº 2726), fueron trasladadas a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en virtud de lo que dispone el numeral 5 inciso c) de la Ley 7593:

"Artículo 5. Funciones. En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esta ley. Los servicios públicos antes mencionados son:

a)... b)... c) Suministro del servicio de acueducto y alcantarillado, incluyendo agua potable, recolección, tratamiento y evacuación de aguas negras, aguas residuales y pluviales".

De suerte tal que en este caso sí aparece una antinomia objetiva, pues no podría sustentarse la existencia de dos órganos con potestades para la fijación de tarifas por la prestación del servicio público de acueductos y alcantarillados. Por lo anterior, cabe afirmar que en este punto en particular si se haya operado la derogación de competencias en perjuicio del A. y A.

En segundo término, del mismo artículo 5 de la Ley de la ARESEP se desprende que el examen de la "eficiencia" en punto a la prestación de un determinado servicio público queda en manos de esta nueva institución autónoma. Ello resulta de importancia para los efectos del inciso g) del artículo 2 de la Ley del A. y A., puesto que la definición de si un servicio de acueductos y alcantarillados opera de manera eficiente ha pasado bajo la órbita de potestades de la ARESEP. Sobre este punto, no está de más recordar que en virtud de lo dispuesto por los numerales 4 inciso d) y 25 de la Ley de la ARESEP se deduce claramente una competencia a favor de esa Autoridad para reglamentar los aspectos relacionados con la calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima del servicio. Por ende, sobre este extremo también se ha operado una derogación tácita de competencias en tanto la fijación de los parámetros de eficiencia a que se sujetará el servicio público de comentario.

Todo lo indicado en este párrafo no conlleva, sin embargo, que el A. y A. haya perdido toda función fiscalizadora sobre los acueductos y alcantarillados en punto a su operación eficiente, aunque sí de manera subsidiaria de las precisiones que establezca la ARESEP. En este caso, la antinomia que se requiere en punto a la derogación tácita de normas se manifiesta en el establecimiento de los criterios de "eficiencia", pero no abarca (por razones de lógica, ciencia y conveniencia -artículos 4, 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública) que el A. y A. quede relevado de aplicar y velar por que se implementen los mismos en los sistemas de acueductos y alcantarillados. Aquí, la armonización de disposiciones responde al interés público que existe en materia de que el servicio sea prestado en la mejor forma posible.

Otra área de interés para los efectos de la presente consulta lo son las eventuales competencias (y consecuentes obligaciones) que tenga el Instituto con respecto a la conservación del recurso hídrico (ver incisos c) y d) del artículo 2, y 22 de la Ley 2726). En este punto, considera este Órgano Asesor que la competencia rectora en punto a la conservación del recurso natural agua" se encuentran claramente establecidas a favor del Ministerio del Ambiente y Energía. Ello se deriva de las siguientes disposiciones normativas: en lo que toca a la Ley N 7152 (Conversión del Ministerio de Industria, Energía y Minas en Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) expresamente se define esa función rectora en los siguientes términos:

"Artículo 1. El Ministerio de Industria, Energía y Minas se transformará en Ministerio del Ambiente y Energía, (3) y asumirá, en este campo, además de las actuales responsabilidades de aquel, las que la presente ley le asigne. El Ministro será el rector del sector Recursos Naturales, Energía y Minas.

-------- NOTA (3): Nombre que se da al Ministerio a consecuencia de la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 116.

-------- "Artículo 2. Serán funciones del Ministerio del Ambiente y Energía las siguientes:

• a)Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticos, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la fiscalización, la promoción y el desarrollo en los campos mencionados. (...)

ch) Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas." Las anteriores disposiciones, a su vez, se ven reforzadas en cuanto al recurso hídrico por lo regulado en los artículos 50, 51, 52, 81, 82, 83 y 84 de la Ley Orgánica del Ambiente (Ley 7554 de 4 de octubre de 1995) que indudablemente asignan la rectoría en esta materia al Ministerio del Ambiente y Energía a través de los órganos allí creados (Consejo Nacional Ambiental, Secretaría Ejecutiva del Consejo y Secretaría Técnica Nacional Ambiental) El hecho de que la función rectora sobre el precitado recurso natural la ostente el Ministerio no implica, sin embargo, que se hayan eliminado toda obligación del A. y A. sobre este tema. No se constata en este aparte que se haya vaciado totalmente el contenido normativo de las potestades del A. y A. Sucede que competencias igualmente relacionadas con este recurso natural han sido conferidas a otros órganos. Y, atendiendo a un principio de derecho administrativo como lo es que la interpretación de las normas debe buscar la mejor satisfacción del fin público -artículo 10 LGAP- se concluye que la mejor forma de garantizar el recurso natural agua es coordinando la actividad que sobre él ostentan tanto el A. y A. como otros repartos de la Administración. Por ende, se estima que las competencias -obligaciones- contenidas en los incisos c) y d) del artículo 2º y 22 de la Ley Orgánica del A. y A. se mantienen vigentes, debiendo armonizarse con las prescripciones que al efecto fije el MINAE. Lo anterior se sustenta, además, en una interpretación armónica de los precitados incisos con relación a los numerales 60 inciso a), 64, 65 y 85 c) de la Ley Orgánica del Ambiente.

Igual línea de razonamiento es aplicable a lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley Forestal (Ley Nº 7575 del 13 de febrero de 1996) y 2º de su Reglamento (Decreto Ejecutivo Nº 25721-MINAE de 17 de octubre de 1996), en cuanto a las obligaciones que ostenta el A. y A. con respecto a las áreas de recarga acuífera. En este sentido, ya en la Opinión Jurídica OJ-033-95 de 20 de setiembre de 1995 se destacaba el papel preponderante que asume el A. y A. en la determinación de éstas áreas, sustentándose en la asunción de las competencias y obligaciones que se prescriben en la Ley General de Agua Potable por parte del Instituto. No existiendo razón para variar las consideraciones vertidas en la precitada Opinión Jurídica, se concluye que la intervención del Instituto en el establecimiento de las áreas de recarga acuífera no es una competencia que haya sido trasladada exclusivamente al MINAE, de donde la coordinación y ejecución de tareas atendiendo a la especialidad y recursos con que cuenten cada uno de ellos se torna en indispensable para la consecución del fin público que subyace en las normas (protección del medio ambiente) A mayor abundamiento de lo indicado en los párrafos que anteceden, creemos posible que la interpretación armónica de lo dispuesto en los incisos a) y d) del artículo 2 de la Ley del A. y A.; artículo 3 de la Ley General de Agua Potable y 64 de la Ley Orgánica del Ambiente, conllevan a afirmar que el Instituto tiene una obligación de velar por la potabilidad del agua que se suministra a través de los sistemas de acueductos y alcantarillados. A este fin, se comprende que la emisión de los distintos textos normativos que han sido analizados en este dictamen no afectan el contenido de lo regulado en el Decreto Ejecutivo Nº 25991-S de 14 de abril de 1997.

Por ende, en cuanto a la conservación del recurso hídrico y su tratamiento como parte de los bienes del Estado, la competencia rectora la ostenta el Ministerio del Ambiente y Energía, sin que ello conlleve que se le han eliminado competencias específicas al A. y A. en cuanto a sus obligaciones para con dicho recurso natural, especialmente en atención a la no contaminación del mismo y su conservación.

IV. Conclusión

De todo lo expuesto, es dable afirmar que el A. y A. ha sufrido la disminución de algunas de sus competencias tradicionales -v.g., tarifas, fijación de criterios de eficiencia- originalmente asignadas a través de su Ley Constitutiva y leyes conexas. En estos casos, opera la antinomia objetiva en el contenido de los textos jurídicos que confieren competencias a los órganos públicos, concluyéndose la existencia de una derogación tácita de las mismas.

Conserva, por otra parte, el A. y A. una competencia rectora en la materia relacionada con el suministro de agua potable y evacuación de aguas negras y residuos líquidos industriales, así como de las pluviales en zonas urbanas. Ello conlleva, además, que la opinión del Instituto sea necesaria desde los aspectos relacionados con la aprobación de proyectos y obras relacionadas con el tema, como los aspectos técnicos en la prestación del servicio.

No se ha operado una derogación tácita de sus atribuciones en lo que se refiere a la protección del recurso hídrico en sus diversas manifestaciones (control de la polución, determinación de mantos acuíferos, conservación del recurso). En este campo, por un principio de interpretación del Derecho Administrativo, es necesario que exista una coordinación entre los entes mencionados a lo largo de este dictamen con el fin de que se satisfaga de la mejor manera posible el interés público que subyace en las normas analizadas. En otras palabras, no se configura una derogación tácita de competencias, antes bien se entiende que las mismas han sido asignadas a diferentes órganos e instituciones con el fin de asegurar una labor coordinada que redunde en la protección del recurso hídrico.

Sin otro particular, me suscribo, Lic. Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADJUNTO cc: Licda. Sandra Piszk Defensora de los Habitantes Ing. René Castro Salazar Ministro del Ambiente y Energía Ing. Rafael Carrillo Lara Regulador General