Absolute nullity of IDA's donation of Savegre farm to ADESOCONulidad absoluta de donación de finca Savegre por el IDA a ADESOCO

Opinion : 001 of 01/06/2000 C-001-2000 San José, January 6, 2000 Madam:

Licda. Natalia Rudín Castro Secretary General Board of Directors of the Institute of Agrarian Development Dear Madam:

With the approval of the Attorney General, I refer to the request made by agreement of the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development, No. 4, adopted in session No. 053-99 of August 4, 1999, according to official letter JD-299-99, signed by you.

SUBJECT OF THE OPINION In accordance with official letter DJ-299-99 of August 27, 1999, and the administrative proceedings that are forwarded, and based on Article 173 of the General Law of Public Administration, an opinion is required regarding the alleged evident and manifest absolute nullity defects (vicios de nulidad absoluta evidente y manifiesta) of the administrative act by which the property known as "Asentamiento Savegre" was awarded (adjudicó) and transferred (traspasó) to the Central Pacific Sustainable Development Conservationist Ecotourism Association (Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central).

I. FACTS TAKEN AS PROVEN

According to the administrative file sent to the Office of the Attorney General of the Republic, the following facts are taken as proven:

FIRST: On December 10, 1993, through deed No. 17, visible in volume No. 14 of the protocol of notary public XXX, the Institute of Agrarian Development acquired the property registered in the Partido de Puntarenas, under real folio No. 82118-00, from the Sociedad Agrícola Ganadera Savegre, for the sum of 86,555,000.00 colones (eighty-six million five hundred fifty-five thousand colones).

SECOND: In 1996, the "Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central", which we will refer to by the acronym "ADESOCO", without being legally constituted, initiated procedures for the award (adjudicación) and transfer (traspaso) of the Savegre property, with the aim of promoting the development and conservation of natural resources. At this date, ADESOCO was not yet constituted or registered as such.

THIRD: By Judgment No. 0367-97, at eleven hours twenty-one minutes on January nineteen, nineteen ninety-six, the Constitutional Chamber declared with merit a writ of amparo filed against the Institute of Agrarian Development and the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, in relation to the disposition of the same property (also mentioned under the name "Sábalo"), insofar as a parceling project (proyecto de parcelamiento) was being executed with fundamental omissions to the detriment of the State's Natural Heritage and Archaeological Heritage. In the relevant part, the Chamber stated:

"Considering I... The Ministry of Environment and Energy stated that in a study conducted by one of its officials, the ecological value of the Sábalo property is affirmed, so its efforts have been directed at attempting to transfer the property to the Ministry so that the property formally passes to become forest heritage of the State.

II.- It is important to indicate that in relation to the existence of a real and certain threat to the natural and archaeological resources of the area where the Sábalo property is located, the Chamber has sufficient elements to consider, first, that such resources indeed exist, which have not been adequately located and classified (see report from the Minister of Environment and Energy, pages 39 and 41); that the Institute of Agrarian Development has proceeded with the parceling (parcelación) of the property without taking the necessary measures to effectively and efficiently protect the ecological and cultural resources of the site. In this sense, it is proven that the Institute ignored the provisions of Article 34 of the Forest Law (Ley Forestal).

THEREFORE

... Prior to the IDA beneficiaries entering into possession of the parcels that were awarded to them on the Sábalo property, the Institute is ordered to take, jointly with the Dirección General Forestal and the Museo Nacional de Costa Rica, the necessary measures for the location, classification and due protection of the natural and cultural assets existing on the property..." (Emphasis is ours).

FOURTH: On October 16, 1997, the Asociación de Desarrollo Ecoturística Sostenible Conservacionista del Pacífico Central was constituted, which was registered on December 16 of that same year, under file No. 9269 of the Registry of Associations, with legal identification number (cédula jurídica) 3-002-213675.

FIFTH: Through official letter No. DRPC-356-98, of February 23, 1998, Eng. Roy Eliécer Nuñez Salazar, in his capacity as Director of the Central Pacific Region, of the Institute of Agrarian Development, endorsed and recommended the transfer (traspaso) of the property known as "Asentamiento Savegre" to ADESOCO. In the relevant part, said document states: "...

By reason of the foregoing, this Regional Directorate endorses and recommends the request made by the Central Pacific Sustainable Development, Conservationist, Ecotourism Association (ADESOCO), Legal ID No. 3-0002-213675, for the transfer to it of the so-called Finca Savegre, located in Naranjito district, Aguirre canton of the Province of Puntarenas, registered in the Public Registry, Property Section, Partido de Puntarenas, under the real folio system, Registration No. 082.118-000.

This transfer must be subject to the limitations of the Institute of Agrarian Development and to those determined by Article 15 "Impediments," of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575." ..." SIXTH: As recorded in Article XVI of session No. 015-98 of February 24, 1998, the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development resolved:

"...

IN ACCORDANCE WITH OFFICIAL LETTER DRPC- DATED FEBRUARY 23, 1998, SIGNED BY THE CENTRAL PACIFIC DIRECTORATE; AND BASED ON THE PROVISIONS OF ARTICLE 67 OF LAW NO. 7097 PUBLISHED IN SUPPLEMENT NO. 25 OF LA GACETA 166 PUBLISHED ON SEPTEMBER 1, 1988; IT IS AGREED TO AWARD THE SAVEGRE PROPERTY, LOCATED IN NARANJITO DISTRICT, AGUIRRE CANTON OF THE PROVINCE OF PUNTARENAS, IN FAVOR OF THE CENTRAL PACIFIC SUSTAINABLE DEVELOPMENT, CONSERVATIONIST, ECOTOURISM ASSOCIATION (ADESOCO), LEGAL ID 3-002-213675, REPRESENTED BY MRS. XXX; TO DEVELOP ACTIONS FOR THE CONSERVATION AND PROPER MANAGEMENT OF THE NATURAL AND CULTURAL RESOURCES LOCATED ON SAID PROPERTY.

LIC. XXX IS COMMISSIONED TO PROTOCOLIZE THE CORRESPONDING DEED. AGREEMENT APPROVED UNANIMOUSLY. LET IT BE COMMUNICATED. FIRM AGREEMENT.

..." (The emphasis with the use of bold is ours).

SEVENTH: By agreement No. 21, as recorded in the minutes of session No. 030-98 of April 21, 1998, the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development modified the agreement transcribed in the preceding "fact" in the following terms:

"...

BASED ON OFFICIAL LETTER DAJ-148-98 DATED APRIL 21, 1998, SIGNED BY THE DIRECTORATE OF LEGAL AFFAIRS, ARTICLE XVI OF SESSION 15-98 OF FEBRUARY 24, 1998, REGARDING THE AWARD OF THE SAVEGRE PROPERTY IN FAVOR OF THE CENTRAL PACIFIC SUSTAINABLE DEVELOPMENT CONSERVATIONIST, ECOTOURISM ASSOCIATION, IS MODIFIED AS FOLLOWS:

THAT THE AWARDED AND TO BE TRANSFERRED PROPERTY IS THE ONE REGISTERED IN THE PUBLIC REGISTRY OF REAL ESTATE, PARTIDO DE PUNTARENAS, UNDER REAL FOLIO REGISTRATION NUMBER 82.118-000, WITH AN AREA OF 397 HECTARES 6,361.58 SQUARE METERS, PROPERTY OF IDA, A DONATION WHICH IS ESTIMATED FOR FISCAL PURPOSES AT THE SUM OF ONE THOUSAND COLONES.

LIC. CARLOS PRENDAS LEPIZ, HEAD OF THE ADMINISTRATIVE DEPARTMENT, IS AUTHORIZED TO APPEAR BEFORE THE NOTARY PUBLIC ASSIGNED TO THE GRANTING OF THE RESPECTIVE DEED. AGREEMENT ADOPTED UNANIMOUSLY.

LET IT BE COMMUNICATED. FIRM AGREEMENT.

..." EIGHTH: On April 24, 1998, through deed No. 49, recorded in volume No. 27 of the protocol of Notary Public XXX, the Institute of Agrarian Development transferred the property of interest here, registered in the Partido de Puntarenas, under real folio No. 82.118-000, to ADESOCO.

NINTH: On October 1, 1998, the Secretary General of the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development, in her capacity as "executing body" thereof, issued an "Exhorto de solicitud de inmobilización de finca" (Request for immobilization of property) to the Public Registry, informing the Registry of the resolution issued by the Directorate of Legal Affairs of said institution, at sixteen hours on September thirty, nineteen ninety-eight. In the relevant part, this resolution states:

"...

CONSIDERING

Only: ...given that due to a material error, the donation deed omitted to indicate that it was made based on the Ley de Tierras y Colonización number two thousand eight hundred twenty-five of October fourteenth, nineteen sixty-one; consequently, subject to the limitations, restrictions, and conditions indicated by said law, and therefore, the related registration is contrary to Law. Given the foregoing, it is ordered to request the Public Registry of Real Estate to immobilize the registration entry of the real folio of Puntarenas registration number EIGHTY-TWO THOUSAND ONE HUNDRED EIGHTEEN zero zero zero, with the nature and situation indicated by that Registry, and to note this exhorto in its margin, prior to carrying out the administrative process that the case warrants. All based on Articles of said LAW, 66, 67 and 68, and Article 7 subsection e) of Law 6735 creating the IDA of MARCH 29, 198. Lic. XXX. Director...." (The emphasis with the use of bold is ours).

TENTH: The Board of Directors of the Institute of Agrarian Development, through a resolution issued at eighteen hours on September thirty, nineteen ninety-eight, ruled, deciding:

"...

THEREFORE

Based on the Law Creating the Institute of Agrarian Development...and the Ley de Tierras y Colonización...it is ordered to request the Public Registry of Property to include on the property of the Partido de Puntarenas, number EIGHTY-TWO THOUSAND ONE HUNDRED EIGHTEEN ZERO ZERO ZERO, the limitations and conditions stipulated in Articles sixty-six, sixty-seven, sixty-eight and one hundred seventy-six of the Ley de Tierras y Colonización..." ELEVENTH: According to deed No. 42 of notary public XXX, on November 4, 1998, the Representative of the Institute of Agrarian Development and the President of ADESOCO appeared before him to, the former, record, and the latter, accept, the limitations with which the Ley de Tierras y Colonización orders the transferred property to be encumbered. In the relevant part, they stated:

"... That by error at the time of drafting the related deed, the respective LIMITATIONS of the Ley de Tierras y Colonización, number two thousand eight hundred twenty-five of fourteen of nineteen sixty-one, and its reforms, which encumber the transferred property, were omitted in the Original. The grantor XXX, in said capacity, now states that she is aware that the encumbrance of the cited Limitations was omitted in the transfer instrument of the aforementioned property in favor of her Principaled party, for which reason she accepts, and jointly with the Representative of the Institute of Agrarian Development, request the Registry that the property Partido de PUNTARENAS under Real Folio registration number EIGHTY-TWO THOUSAND ONE HUNDRED EIGHTEEN-ZERO ZERO ZERO, be encumbered by recording on it the following limitations of the mentioned Law: A) That they are made without prejudice to third parties...B)....C)...D)....E) That the purchasers may not transfer title to their parcel, nor encumber it, lease it, or subdivide (subdividir) it without the PRIOR authorization of the selling Institute, except if fifteen years have elapsed counted from April twenty-fourth, nineteen ninety-eight...the parcels, harvests, seeds, animals, implements, tools, equipment necessary for the exploitation of the parcels or lots, MAY NOT be subject to preventive or executive judicial measures before the parceleros have paid off their obligations to the Institute...F) That non-compliance by the purchasers or by the persons to whom they have transferred the parcels or lots acquired...shall give the selling Institute the right to administratively revoke the award (adjudicación)..." (The emphasis is not from the original).- TWELFTH: Through official letter dated November 6, 1998, Lic. Sigurd Vargas Yong, in his capacity as Secretary General of the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development, requested the Public Registry to withdraw without registering the document presented in the Journal under volume 459, entry 2545 (document outlined in "ninth fact").

THIRTEENTH: Through public deed No. 68 of notary public XXX, executed on January 22, 1999, the Institute of Agrarian Development requested the Registry to withdraw without registering the document presented to the Journal, under volume 459, entry 2547 (document outlined in "tenth fact").

FOURTEENTH: By agreement recorded in Article XXI of the minutes of session No. 071-98 of September 30, 1998, the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development authorized the Executive Presidency to form the Directing Body of the Procedure:

"...FOR THE PURPOSES OF DETERMINING THE REAL TRUTH OF THE FACTS IN RELATION TO THE AWARD OF THE SAVEGRE PROPERTY, LOCATED IN NARANJITO DISTRICT, AGUIRRE CANTON OF THE PROVINCE OF PUNTARENAS..." FIFTEENTH: According to official letter No. P.E.-763-98, the Executive Presidency of the Institute of Agrarian Development designated Lic. Federico Villalobos and engineers Agustín Villalobos S. and Oscar Salinas Perales as members of the Directing Body of the Procedure.

SIXTEENTH: By note No. DAF-206 of April 15, 1999, the Director of the Directing Body requested the Directorate of Legal Affairs of the IDA to pronounce on:

"...whether or not the institution can donate lands acquired to beneficiaries." SEVENTEENTH: The Directorate of Legal Affairs, through official letter dated April 28, 1999, pronounced, stating, in the relevant part:

"...we must indicate that unfortunately the ordinary activity of the institute established in Article 2 of the Law creating the Institute number 6735 of March 29, 1982, does not establish the donation of parcels to its beneficiaries as one of the Institute's powers. Based on the foregoing, we must indicate that this Institute has no legal authority to donate lands to its beneficiaries, hence a solution to the problem of awarding parcels in Savegre from the perspective of the donation of the estates would be legally improper." (Emphasis is ours).

EIGHTEENTH: By opening order of fourteen hours on June first, nineteen ninety-nine, the Directing Body of the Procedure initiated the administrative investigation into the donation of the Finca Savegre to ADESOCO, in the following terms:

"The administrative investigation is hereby commenced in order to seek the real truth of the facts, regarding the alleged irregularity and nullity in the award of the Finca Savegre, to the ASOCIACION DE DESARROLLO CONSERVACIONISTA ECOTURISTICA DEL PACIFICO CENTRAL, legal entity identification number three-zero zero two-two hundred thirteen thousand six hundred seventy-five, ordered by agreement of the Board of Directors in article sixteen, session fifteen-ninety-eight held on February twenty-fourth, nineteen ninety-eight. ING. OSCAR SALINAS PERALES. ING. JOSE AGUSTIN VILLALOBOS SALAZAR. LIC. FEDERICO VILLALOBOS CHACON." NINETEENTH: By resolution of ten hours on June seven, nineteen ninety-nine, the Directing Body served notice of the charges (hizo traslado de los cargos) to Mr. XXX, in his capacity as "Former Regional Director of the Central Pacific" and to Mrs. XXX, as "President" and "Representative" of ADESOCO. In the relevant part, the purpose of the procedure is specified in the following terms:

"...AN ADMINISTRATIVE INVESTIGATION IS BEING CONDUCTED IN ORDER TO DETERMINE THE EXISTENCE OR NOT OF THE ABSOLUTE NULLITY OF THE AGREEMENTS OF THE BOARD OF DIRECTORS OF THE IDA, ARTICLE 16 SESSION 15-98 AND ARTICLE 21 OF APRIL 1998, by means of which the property registered in Real Folio 182.118-000, known as Asentamiento Savegre, was transferred to the Central Pacific Sustainable Development Conservationist Ecotourism Association ... and the RESPONSIBILITY THAT THEY MIGHT HAVE FOR BEING CREDITORS DUE TO THE RECOMMENDATION OF THE TRANSFER, against Mr. XXX, of legal age, Former IDA official as Former Regional Director of the Central Pacific...and against Mrs. XXX...in her capacity as President and Representative of the Central Pacific Sustainable Development Conservationist Ecotourism Association... Notice of the present investigation is given to the mentioned individuals in their capacities as investigated parties..." (Sic. The emphasis with the use of bold is ours).

TWENTIETH: At the hearing held by the Directing Body of the Procedure on July 1, 1999, Mrs. XXX, President of ADESOCO, and Mr. XXX, former IDA official, appeared.

TWENTY-FIRST: According to the minutes of the hearing, Mrs. XXX gave a statement in the following terms: "... we are a group of Associations that seek the conservation of natural resources for many years, we have sought support from the institutions, now we rather wish to express to the IDA our gratitude for the granting of the property. She has knowledge of the property. On the property there are agricultural areas and forest areas. She has known for a short time that there are agricultural works on it, Federico; Before the IDA granted them the property, they were aware that procedures had been undertaken before MINAE. She has knowledge but it is NOT proven to her that such authorization was given. She does not know the supposed archaeological areas within the property. She states that they saw the transfer as a donation from the IDA to the Association. They have carried out care, conservation and dissemination activities on the property. She clarified that IDA officials always spoke of award (adjudicación) and NOT donation. She designates fax 249-2038 for receiving notifications..." (Sic.)

TWENTY-SECOND: In accordance with the same minutes, Mr. XXX expanded upon his statement, made in writing dated June twenty-nine, nineteen ninety-nine and submitted before the holding of the hearing itself. He proceeded in the following terms:

"... The access problems due to the Hurricane's destruction, the reduced Agricultural Potential, the supposed archaeological findings, the constant actions of Environmentalist Organizations and the restrictions of the new Forest Law (Ley Forestal), resulting from the Natural Regeneration of the Property and the concept of forest stipulated in the Law, were what led us to recommend the transfer of the Savegre property; contemplating the limitations of the IDA Law and Article fifteen of the Forest Law (Ley Forestal). With ADESOCO, the Central Pacific Regional Directorate began relations as of June Sixteen, nineteen ninety-six, through a note addressed by XXX to this servant, and subsequently there were multiple communications through official letters or documents that are provided. There is an additional recommendation, official letter DRPC- three hundred fifty-eight- ninety-seven, of May thirty, nineteen ninety-seven, addressed to Eng. XXX, which provides a summary of the generalities of the Savalo property, also known as Savegre, in which report ADESOCO participated; concluding in this official letter the limitations for forming a peasant settlement (asentamiento campesino), the transfer of the group from the Savegre property to the El Trompo property in order to reduce environmental impact and avoid legal conflicts for the Institution, parallel to this process, the corresponding procedures must be carried out for the award of this property to some Conservationist Organization whose objectives are consistent with the recommendations of the agricultural sector, and to avoid invasions by new groups. Finally, the Institute had managed a cooperative agreement many years ago with MINAE for the transfer of properties to Conservationist Associations, whether it was approved I do not know. The undersigned, according to a recommendation given at that time by official letter DRPC- three hundred fifty-six-ninety-eight for the award, had to comply with the IDA Law and the Forest Law (Ley Forestal), which was not my responsibility since the IDA had the corresponding Legal Advisory body internally..." (Sic.)

TWENTY-THIRD: According to the report "Forest Technical Study Agricultural Property Savegre", prepared by Forest Engineer Gil Ruiz Rodríguez and rendered through official letter No. UFSC-039-99, through the corresponding technical studies it was established that 77% (297.22 has.) of the area of the Savegre property is a reserve zone (zona de reserva). It is affirmed, among other fundamental aspects:

"...

Due to the vegetation, soil and slope conditions, this area is considered a reserve or protection zone which for IDA purposes are "Non-Parcelable Areas..." TWENTY-FOURTH: The Directing Body of the Procedure established, among other essential aspects, the absence of proof regarding the fact that:

"... the agreement of the Board of Directors that ordered the transfer to ADESOCO, of the property in the Partido de Puntarenas, real folio eighty-two thousand one hundred eighteen-zero zero zero, i.e., article sixteen of session fifteen-ninety-eight of February twenty-fourth, nineteen ninety-eight, modified by agreement twenty-one of session thirty-ninety-eight of April twenty-first, nineteen ninety-eight, considered the study on land use and capacity, as provided by article twenty-six and twenty-seven of Law number seven thousand seven hundred seventy-nine. It has not been proven that the Ministry of Environment and Energy authorized the transfer of the property eighty-two thousand one hundred eighteen-zero zero zero of the Partido de Puntarenas, from the IDA to ADESOCO, and it has not been demonstrated that the IDA obtained authorization to alienate (enajenar) and transfer the property eighty-two thousand one hundred eighteen-zero zero zero, due to the public purpose it holds, according to article sixty-nine and seventy of the Ley de Contratación Administrativa and seventy of its regulations. It has not been proven that the IDA was empowered to donate the property. According to the analysis, it is found that the IDA did not take into account the considerations of Voto three hundred sixty-seven-ninety-six of the Constitutional Chamber and transferred the entirety of the property eighty-two thousand one hundred eighteen-zero zero zero..."

II. ON THE EXISTENCE OF THE EVIDENT AND MANIFEST ABSOLUTE NULLITY

A. The agreements In accordance with the administrative proceedings and official letter No. JD-299-99, of August 27, 1999, through which the matter is transferred to the Office of the Attorney General of the Republic, the subject of the request consists of the examination of the agreements of the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development, by means of which the donation of a property belonging to the State's patrimony to the Central Pacific Sustainable Development Conservationist Ecotourism Association (ADESOCO) was authorized.

As recorded in Article XVI of session No. 015-98 of February 24, 1998, the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development resolved:

"...

IN ACCORDANCE WITH OFFICIAL LETTER DRPC- DATED FEBRUARY 23, 1998, SIGNED BY THE CENTRAL PACIFIC DIRECTORATE; AND BASED ON THE PROVISIONS OF ARTICLE 67 OF LAW NO. 7097 PUBLISHED IN SUPPLEMENT NO. 25 OF LA GACETA 166 PUBLISHED ON SEPTEMBER 1, 1988; IT IS AGREED TO AWARD THE SAVEGRE PROPERTY, LOCATED IN NARANJITO DISTRICT, AGUIRRE CANTON OF THE PROVINCE OF PUNTARENAS, IN FAVOR OF THE CENTRAL PACIFIC SUSTAINABLE DEVELOPMENT, CONSERVATIONIST, ECOTOURISM ASSOCIATION (ADESOCO), LEGAL ID 3-002-213675, REPRESENTED BY MRS. XXX; TO DEVELOP ACTIONS FOR THE CONSERVATION AND PROPER MANAGEMENT OF THE NATURAL AND CULTURAL RESOURCES LOCATED ON SAID PROPERTY. LIC. XXX IS COMMISSIONED TO PROTOCOLIZE THE CORRESPONDING DEED.

..." (The emphasis with the use of bold is not from the original text).

By agreement, according to Article No. XXI of the minutes of session No. 030-98 of April 21, 1998, the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development modified the agreement transcribed in the preceding "fact" in the following terms:

"...

BASED ON OFFICIAL LETTER DAJ-148-98 DATED APRIL 21, 1998, SIGNED BY THE DIRECTORATE OF LEGAL AFFAIRS, ARTICLE XVI OF SESSION 15-98 OF FEBRUARY 24, 1998, REGARDING THE AWARD OF THE SAVEGRE PROPERTY IN FAVOR OF THE CENTRAL PACIFIC SUSTAINABLE DEVELOPMENT CONSERVATIONIST, ECOTOURISM ASSOCIATION, IS MODIFIED AS FOLLOWS:

THAT THE AWARDED AND TO BE TRANSFERRED PROPERTY IS THE ONE REGISTERED IN THE PUBLIC REGISTRY OF REAL ESTATE, PARTIDO DE PUNTARENAS, UNDER REAL FOLIO REGISTRATION NUMBER 82.118-000, WITH AN AREA OF 397 HECTARES 6,361.58 SQUARE METERS, PROPERTY OF IDA, A DONATION WHICH IS ESTIMATED FOR FISCAL PURPOSES AT THE SUM OF ONE THOUSAND COLONES.

LIC. CARLOS PRENDAS LEPIZ, HEAD OF THE ADMINISTRATIVE DEPARTMENT, IS AUTHORIZED TO APPEAR BEFORE THE NOTARY PUBLIC ASSIGNED TO THE GRANTING OF THE RESPECTIVE DEED.

..." (The emphasis with the use of bold is not from the original text).

It is necessary to clarify that even though the content of the agreements is identified with the concept of "award" (adjudicación), it is evident from the proceedings themselves (by the very materiality of the acts and by the literal wording of some statements) that the agreements whose examination is required have as their content the authorization of a donation.

B. The legal limits of the activity of the Institute of Agrarian Development 1. Activity of the Institute of Agrarian Development As provided in Article 2 of Law No. 6735 of March 29, 1982 (Law Creating the Institute of Agrarian Development):

"...

The Institute shall have the capacity to buy, sell and lease real estate and securities, and may receive donations. Likewise, it shall have the capacity to lend, finance, mortgage and to carry out all commercial and legal procedures that are necessary for the performance of its task, within the normal norms of contracting, in accordance with the provisions of the law of the Financial Administration of the Republic.

For the purposes of the indicated law, the trafficking of land (tráfico de tierras) is established as the ordinary activity of the Institute, which shall comprise the purchase, sale, mortgage, leasing and acquisition of the goods and services necessary for the development of the land and its rural exploitation.

..." And, in accordance with Article 3 of the same law, consistent with the definition given in the preceding article:

"...The Institute of Agrarian Development shall have the following functions:

• a)Execute the State's policy on agrarian matters, which it shall do with the obligated collaboration of the distinct organs of the Executive Branch and of the decentralized entities of the State, when dealing with projects included in the National Development Plan, approved by the National Planning and Economic Policy Office (OFIPLAN); b) Administer, on behalf of the State, the national reserves and the lands that are transferred for the fulfillment of its purposes, and execute on them comprehensive development plans, peasant settlements (asentamientos campesinos), colonization, parceling (parcelación) and award (adjudicación); all in accordance with the norms of this law; c) Promote and exercise the pertinent legal measures, to make effective the principle of the social function of property; d) Exercise the administration of its patrimony; e) Contract internal or external loans, intended to finance its agrarian development programs, in accordance with the law; f) Cooperate in the conservation of the country's natural resources, promote and contribute to land recovery efforts, with the aim of raising their productivity and facilitating the transformation of rural property; g) Promote, in association with the National Banking System, the execution of specific plans for the better organization, extension and use of agricultural credit; h) Foster, in collaboration with the competent body, the protection of agricultural and livestock activities, through the extension and broadening of agricultural and livestock insurance coverage; i) Manage before the competent bodies, the establishment of public services and the construction of access roads, irrigation installations and other infrastructure works demanded by agrarian development, without prejudice to the Institute being able to carry out such works with its own resources; j) File replevin actions, before the competent authorities, to revert to the State illegally appropriated lands; k) Stimulate the formation of social organizations, such as community peasant self-management enterprises, cooperatives and other associative forms dedicated to agrarian and agro-industrial activities, with the purpose of achieving the conscientious and effective integration of their members. Likewise, participate, through the contribution of capital or acquisition of goods or other similar securities, in public or mixed-economy enterprises, whose purposes are the development of specific zones or regions of the country; l) Stimulate cultural improvement and the organization and training of those engaged in agrarian and agro-industrial activities, so that the most efficient application of their labor brings them and their families a greater degree of well-being and prosperity; m) Request, through regular channels, the advice of national and international bodies, for the better solution of problems and situations related to its sector of competence; ll) Promote and carry out all types of necessary studies, in coordination with the corresponding bodies, to determine the productive capacity (aptitud productiva) of the land in the different zones of the country, in order to raise national production to its highest level.
• m)Carry out actions for the transformation of the land tenure (tenencia de la tierra) structure, so that it fulfills its social function in accordance with its powers of encumbrance (afectación), acquisition, expropriation (expropiación), and adjudication (adjudicación) of properties, established by law; n) Be a party in all proceedings conducted in the agrarian courts (tribunales agrarios); and ñ) Promote the formation of cooperatives of graduates of agricultural technical high schools (colegios agropecuarios), in coordination with the General Directorate of Technical Education (Dirección General de Educación Técnica) of the Ministry of Public Education (Ministerio de Educación Pública) and with the Institute for Cooperative Development (Instituto de Fomento Cooperativo).

..." Through Article 67 of Law No. 7097 of August eighteenth, nineteen ninety-eight (which is a budget law), the scope of the Institute's activity was further expanded in the following terms:

"...The Instituto de Desarrollo Agrario is authorized so that, from lands destined for peasant settlements (asentamientos campesinos), it may segregate (segregar) and transfer lots, for a symbolic price, to any of the institutions of the supreme branches of government, autonomous and semi-autonomous institutions, municipalities, international organizations, and duly registered associations; on whose lands services considered by the State to be of public utility, for the benefit of the peasant settlement, are to be installed and put into operation at the expense of the transferee (cesionario)..." 2. The Destination of the Patrimony (Patrimonio) of the Instituto de Desarrollo Agrario Through Article 33 of the Creation Law of the Instituto de Desarrollo Agrario, the Legislator guaranteed the patrimony of the Institute and with it the substance for the execution of its projects; it expressly provided:

"The goods and resources that constitute the patrimony of the Instituto de Desarrollo Agrario may only be applied for the purposes provided for in this law; ..." 3. Conformation, Administration, and Legal Nature of the Natural Patrimony of the State (Patrimonio Natural del Estado) Consistent with the other purposes that the State must satisfy, among them that of ensuring a quality natural environment for the inhabitants of the Republic, Article 13 of the Forest Law (Ley Forestal) provides:

"...

The natural patrimony of the State shall be constituted by the forests and forest lands (terrenos forestales) of national reserves, of areas declared inalienable, of properties (fincas) registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real property that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its patrimony.

The Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) shall administer the patrimony. When appropriate, through the Procuraduría General de la República, it shall register the lands in the Public Property Registry (Registro Público de la Propiedad) as individualized properties owned by the State.

Non-governmental organizations that acquire real estate with forest or of forest aptitude (aptitud forestal), with funds from donations or the public treasury (erario), obtained in the name of the State, must transfer them to the name of the State." And, according to Article 14 of the same law:

"...

The forest lands and forests that constitute the natural patrimony of the State, detailed in the preceding article, shall be unattachable (inembargables) and inalienable; their possession by private parties shall not create any right in their favor, and the State's action for recovery (acción reivindicatoria) over these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry by means of possessory information (información posesoria), and both the invasion and occupation of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law.

..." And, finally, in accordance with Article 15, under the heading "Impediments," it is stipulated:

"...

The bodies of the Public Administration may not exchange (permutar), transfer (ceder), alienate (enajenar) in any way, deliver, or lease (dar en arrendamiento) rural lands owned by them or under their administration, without them first having been classified by the Ministry of Environment and Energy. If they are covered by forest, they will automatically become incorporated into the natural patrimony of the State, and an encumbrance (limitación) shall be constituted, which must be registered in the Public Registry.

..." Correlatively, through Article 12 of the Regulation to the Forest Law (Reglamento de la Ley Forestal), it is provided:

"For purposes of Article 15 of the Law, any sale, exchange, or other type of alienation by the State, lesser Public entities, and Municipalities must previously have the approval (visto bueno) of the A.F.E. ..." 4. The Limits of Administrative Contracting (Contratación Administrativa) Related to the Specific Case We must also consider, in relation to the object of this examination, the imperatives established in the Law on Administrative Contracting (Ley de Contratación Administrativa) when the Legislator provides:

"Article 69. Limits.

The Administration may not alienate real property (bienes inmuebles) encumbered (afectos) to a public purpose. Property may be disencumbered (desafectarse) by the same procedure used to establish its current purpose.

The express authorization of the Legislative Assembly shall be required when the procedure used for the encumbrance is not on record.

Article 70.- Alienation of Real Property 70.1.....

70.2 Limits.- Real property encumbered to a public purpose may not be alienated by the Administration; but it may be disencumbered by the same procedure used to establish its current purpose. If the procedure used for the encumbrance is not on record, the express authorization of the Legislative Assembly shall be required.

..." C. The Defects (Vicios) in the Specific Case As is evident from the proceedings (autos) through which the related administrative procedure was conducted and from the literal wording of the recording of the agreements themselves:

a. The Board of Directors (Junta Directiva) decided to donate a real property belonging to the Patrimony of the Institute and to the Natural Patrimony of the State, without any legal rule authorizing it to do so and, on the contrary, bypassing the prohibitions against proceeding in that manner.

b. The property donated by the Board of Directors is legally destined for different specific purposes that are not those of the legal entity that was made the beneficiary.

c. The property donated by the Board of Directors is, in its greater part, in the public domain (dominio público), due to its forest nature, and, as such, forms part of the Natural Patrimony of the State.

d. The Board of Directors, through the questioned agreements, removed an asset from the Patrimony of the State without following the substantial procedural rules in conformity with the Costa Rican Legal System, which guarantee not only the integrity of the State's patrimony but also the harnessing of it (in the manner and to the degree permitted by the Legal System) under equal conditions.

The previous characteristics of these reveal the existence of absolute, evident, and manifest defects.

Defect in its cause (motivo), insofar as the utilization of the State's Patrimony, regardless of whether it is protected as a reserve or not, must be justified both in its use and regarding the subjects who receive the benefit, in accordance with the purposes for which it was acquired and, in any case, according to the prescriptions on ownerships and procedures established in the Legal System (Article 33 of the Creation Law, 13, 14, and 15 of the Forest Law, 133 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), and 11 and 33 of the Political Constitution).

Defect in its content, insofar as a transfer is made, of an asset belonging to the Patrimony of the State, to a private person. This, moreover, without legal authorization and in open contradiction with the limits of the activity of the Instituto de Desarrollo Agrario, with the limits for the traffic of forest assets, and, finally, with the limits of administrative contracting (Article 132 of the General Law of Public Administration).

Defect in its purpose (fin), through the form of misuse of power (desviación de poder), insofar as the agreements do not satisfy the specific legal purposes of the activity of the Instituto de Desarrollo Agrario (specifically, Articles 2, 3, and 33 of the Creation Law and 130 and 131 of the General Law of Public Administration).

As expressed by Gabino Fraga:

"...it must be borne in mind that the purpose that must be pursued by the administrative agent is always the satisfaction of the public interest, not just any interest, but the concrete interest that must be satisfied through the competence (competencia) attributed to each official.

..." (The emphasis is not from the original text. Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Twenty-Eighth edition, Editorial Porrúa, S.A., Mexico, 1989, p. 300) Defect in competence, since no executing body has the competence to change, according to the specific case, the rules established for the general public. There is no competence for carrying out illegal acts. Administrative bodies are enabled to act only within the normative relations that make up the framework of legality specific to them; consequently, competence cannot be asserted in relation to carrying out acts not legally authorized (Articles 11 of the Political Constitution, and 11 and 13 of the General Law of Public Administration—see in this regard, Fernández Rodríguez, Tomás-Ramón. La Doctrina de los Vicios de Orden Público. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1970, pp. 235 et seq., 274 and 275; García De Enterría. Curso de Derecho Administrativo, Fifth edition, Editorial Civitas, Madrid, 1989, Volume I, pp. 607 et seq., and opinions (dictámenes) of this Office (Despacho), among others, numbers C.299-86 of December seventeenth, nineteen eighty-six and C-019-87 of January twenty-seventh, nineteen eighty-seven).

Defect in procedure, insofar as, in any case, given the legal nature of this asset, no transfer of ownership (traslado de dominio) could be made or ordered without regard to the controls established in the Legal System, in this case, necessary to guarantee the purposes of the Public Treasury (Hacienda Pública), the Natural Patrimony of the State, and those for which the Instituto de Desarrollo Agrario was created. All of this, moreover, contradicting the judgment of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) issued in relation to the acts of disposition over the same asset, although on the occasion of a subdivision project.

The failure to comply with legal procedures also determined the absence of a prerequisite (presupuesto) for the exercise of competence (Article 129 of the General Law of Public Administration) and, at the same time, constituted a real circumstance facilitating the other defects.

D. Final Observation Evidently, the rule contained in Article 67 of Law 7097, which is an Extraordinary Budget Law, regardless of its constitutional validity, does not cover the hypothesis that occurred in the specific case and, logically, even if it were considered legitimate, it logically does not authorize the evasion of the controls and guarantees for the protection of the State's Patrimony.

CONCLUSION

In the present case, as we have pointed out, substantial defects clearly concur that displace all the material elements of the questioned acts and equally one of the formal elements: competence. The existence of the defects, moreover, is evident from the mere reading of the rules of the Costa Rican Legal System related to the specific case, specifically, those pertaining to the protective forest regime, the agrarian administration regime, and the administrative contracting regime.

In accordance with the facts established through this administrative procedure and the Legal System, especially Articles 11 and 33 of the Political Constitution; 11, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 166, 172, 173, and 174 of the General Law of Public Administration; 66, 67 in relation to 68, all of the Law of Lands and Colonization (Ley de Tierras y Colonización); 2, 3, 8, 32, and 33 of the Creation Law of the Instituto de Desarrollo Agrario; 13, 14, and 15 of the Forest Law; 12 of Decree No. 25721 (Regulation to the Forest Law); 69 of the General Law on Administrative Contracting; 70 of the General Regulation on Administrative Contracting (Reglamento General de Contratación Administrativa); 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), a favorable opinion (dictamen) is issued for the declaration of the evident and manifest absolute nullity of the administrative acts through which it was authorized to donate to the Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central the property registered in the Canton (Partido) of Puntarenas, real folio 82.118-000.

I return the related administrative file to your Office (Despacho).

Licda. María Gerarda Arias Méndez Licda. Clara Villegas Ramírez Procuradora de Hacienda Assistant Procuradora

Dictamen : 001 del 06/01/2000 C-001-2000 San José, 6 de enero del año 2000 Señora:

Licda. Natalia Rudín Castro Secretaria General Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General, me refiero a la solicitud planteada mediante acuerdo de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, Nº4, adoptado en la sesión Nº053-99 del 4 de agosto de 1999, según oficio JD-299-99, suscrito por su persona.

OBJETO DEL DICTAMEN De conformidad con el oficio DJ-299-99 del 27 de agosto de 1999 y los autos administrativos que se remiten, y con fundamento en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, se requiere dictamen sobre los presuntos vicios de nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto administrativo mediante el cual se adjudicó y traspasó la finca conocida como "Asentamiento Savegre" a la Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central.

I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS

Según el expediente administrativo remitido a la Procuraduría General de la República se tienen por acreditados los siguientes hechos:

PRIMERO: El 10 de diciembre de 1993, mediante escritura Nº17, visible en el tomo Nº14 del protocolo del notario XXX, el Instituto de Desarrollo Agrario, adquirió la finca inscrita en el Partido de Puntarenas, según folio real Nº82118-00, de la Sociedad Agrícola Ganadera Savegre, por la suma de 86.555.000,00 ( ochenta y seis millones quinientos cincuenta y cinco colones) SEGUNDO: En el año 1996, la "Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central", a las que nos referiremos con las siglas "ADESOCO", sin encontrarse constituida legalmente, inició gestiones de adjudicación y traspaso de la finca Savegre, con el objeto de promover el desarrollo y conservación de los recursos naturales. En esta fecha ADESOCO aún no se encontraba constituida ni inscrita como tal.

TERCERO: Mediante Sentencia Nº0367-97, de las once horas veintiún minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y seis, la Sala Constitucional declaró con lugar un recurso de amparo interpuesto contra el Instituto de Desarrollo Agrario y el Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas, en relación con la disposición sobre la misma finca (también mencionada con el nombre de "Sábalo"), en el tanto en que se estaba ejecutando un proyecto de parcelamiento con omisiones fundamentales en perjuicio del Patrimonio Natural y el Patrimonio Arqueológico del Estado. En lo que interesa dijo la Sala:

" Considerando I...El Ministerio del Ambiente y Energía manifestó que en un estudio realizado por uno de sus funcionarios se afirma el valor ecológico de la finca Sábalo, por lo que sus esfuerzos se han dirigido a intentar traspasar el inmueble al Ministerio para que la finca pase a pase formalmente a ser patrimonio forestal del Estado.

II.- Es importante indicar que en relación con la existencia de una amenaza real y cierta a los recursos naturales y arqueológicos de la zona donde se ubica la finca Sábalo, la sala cuenta con elementos suficientes para considerar, en primer término, que efectivamente existen tales recursos, los cuales no han sido adecuadamente ubicados y clasificados (véase informe del Ministro de Ambiente y Energía, folios 39 y 41); que el Instituto de Desarrollo Agrario ha procedido a la parcelación del inmueble sin tomar las mediadas necesarias para proteger de manera efectiva y eficiente los recursos ecológicos y culturales del lugar. En ese sentido, se tiene por demostrado que el Instituto ignoró lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley Forestal.

POR TANTO

...De previo a que los beneficiarios del IDA entren en posesión de las parcelas que les fueron adjudicadas en la finca Sábalo, se ordena al Instituto tomar, de común acuerdo con la Dirección General Forestal y el Museo Nacional de Costa Rica, las medidas necesarias para la ubicación , clasificación y debida protección de los bienes naturales y culturales existentes en la finca... " (El énfasis es nuestro).

CUARTO: El 16 de octubre de 1997 se constituyó la Asociación de Desarrollo Ecoturística Sostenible Conservacionista del Pacífico Central, la cual quedó inscrita el 16 de diciembre de ese mismo año, bajo el expediente Nº9269 del Registro de Asociaciones, con la cédula jurídica Nº3-002-213675.

QUINTO: Mediante oficio NºDRPC-356-98, de 23 de febrero de 1998, el Ing. Roy Eliécer Nuñez Salazar, en condición de Director de la Región Pacífico Central, del Instituto de Desarrollo Agrario, avaló y recomendó el traspaso del la finca conocida como "Asentamiento Savegre" a la ADESOCO. En lo que interesa, se manifiesta en dicho documento : "...

En razón de lo expuesto, esta Dirección Regional avala y recomienda la solicitud planteada por la Asociación de Desarrollo Sostenible, Conservacionista, Ecoturística del Pacífico Central (ADESOCO), Cédula Jurídica No. 3-0002-213675, para que se le traspase la denominada Finca Savegre, ubicada en distrito Naranjito, cantón de Aguirre de la Provincia de Puntarenas, inscrita en el Registro Público, Sección Propiedad, Partido de Puntarenas, al sistema del Folio real, Matrícula No. 082.118-000.

El presente traspaso deberá estar sometido a las limitaciones del Instituto de Desarrollo Agrario y a las que determina el artículo 15 " Impedimentos", de la Ley Forestal No. 7575".

..." SEXTO: Según consta en el artículo XVI de la sesión Nº015-98 del 24 de febrero de 1998, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario acordó:

"...

DE CONFORMIDAD CON EL OFICIO DRPC- DE FECHA 23 DE FEBRERO DE 1998, SUSCRITO POR LA DIRECCION PACIFICIO CENTRAL; Y CON FUNDAMENTO EN LO ESTABLECIDO EN EL ARTICULO 67 DE LA LEY Nº7097 PUBLICADA EN EL ALCANCE Nº25 DE LA GACETA 166 PUBLICADA EL 1 DE SETIEMBRE DE 1988; SE ACUERDA ADJUDICAR LA FINCA SAVEGRE, SITA EN DISTRITO NARANJITO, CANTON AGUIRRE DE LA PROVINCIA DE PUNTARENAS, EN FAVOR DE LA ASOCIACION DE DESARROLLO SOSTENIBLE, CONSERVACIONISTA, ECOTURISTICA DEL PACIFICO CENTRAL (ADESOCO), CÉDULA JURIDICA 3-002-213675, REPRESENTADA POR LA SEÑORA XXX; PARA DESARROLLAR ACCIONES PARA LA CONSERVACIÓN Y EL MANEJO ADECUADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y CULTURALES UBICADOS EN DICHO INMUEBLE.

SE COMISIONA AL LIC. XXX A EFECTUAR LA PROTOCOLIZACIÓN DE LA ESCRITURA CORRESPONIENTE. ACUERDO APROBADO POR UNANIMIDAD. COMUNIQUESE. ACUERDO FIRME .

..." (El énfasis con el uso de la negrita es nuestro).

SEPTIMO: Mediante acuerdo Nº 21, según consta en el acta de la sesión Nº030-98 del 21 de abril de 1998, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario modificó el acuerdo transcrito en el "hecho" anterior en los términos siguientes:

"...

CON FUNDAMENTO EN EL OFICIO DAJ-148-98 DE FECHA 21 DE ABRIL DE 1998, SUSCRITO POR LA DIRECCION DE ASUNTOS JURIDICOS, SE MODIFICA EL ARTICULO XVI DE LA SESION 15-98 DEL 24 DE FEBRERO DE 1998, SOBRE LA ADJUDICACION DE LA FINCA SAVEGRE A FAVOR DE LA ASOCIACION DE DESARROLLO SOSTENIBLE CONSERVACIONSITA, ECOTURISTICA DEL PACIFICO CENTRAL, EN LO SIGUIENTE:

QUE LA FINCA ADJUDICADA Y A TRASPASAR ES LA INSCRITA EN EL REGISTRO PUBLICO DE LA PROPIEDAD INMUEBLE, PARTIDO DE PUNTARENAS AL FOLIO REAL MATRICULA 82.118-000, CON UNA MEDIDA DE 397 HECTAREAS 6.361,58 METROS CUADRADOS, PROPIEDAD DEL IDA, DONACION QUE SE ESTIMA PARA EFECTOS FISCALES EN LA SUMA DE MIL COLONES.

SE AUTORIZA AL LIC. CARLOS PRENDAS LEPIZ, JEFE DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO, PARA QUE COMPAREZCA ANTE NOTARIO ASIGNADO AL OTORGAMIENTO DE LA RESPECTIVA ESCRITURA. ACUERDO TOMADO POR UNANIMIDAD.

COMUNIQUESE. ACUERDO FIRME.

...".

OCTAVO: El 24 de abril de 1998, mediante escritura Nº49, que consta en el tomo Nº27 del protocolo del Notario XXX, el Instituto de Desarrollo Agrario traspasó la finca que aquí interesa, inscrita en el Partido de Puntarenas, en folio real Nº82.118-000, a ADESOCO.

NOVENO: El 1 de octubre de 1998, la Secretaria General de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en su condición de "órgano ejecutor" de la misma, expidió "Exhorto de solicitud de inmobilización de finca" al Registro Público con el cual pone en conocimiento del Registro la resolución dictada por la Dirección de Asuntos Jurídicos de dicha institución, a las dieciséis horas del treinta de septiembre de mil novecientos noventa y ocho. En lo que interesa, se manifiesta en esta resolución:

"...

CONSIDERANDO

Único: ...siendo que por un error material se omitió en la escritura de donación indicar que la misma se efectuaba con fundamento en la Ley de Tierras y Colonización número dos mil ochocientos veinticinco de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno; en consecuencia con sujeción a las limitaciones, restricciones y condiciones , que dicha ley indica, y por ende, la inscripción relacionada se encuentra contraria a Derecho. Dado lo anterior, se ordena solicitar al Registro Público de la Propiedad Inmueble inmobilizar el asiento de inscripción de folio real de Puntarenas matrícula OCHENTA Y DOS MIL CIENTO DIECIOCHO cero cero cero, con la naturaleza y situación que indica ese Registro y anotar a su margen el presente exhorto, de previo a realizar el proceso administrativo que el caso amerita. Todo con fundamento en los artículos de la citada LEY, 66, 67 y 68, y artículo 7 inciso e) de la Ley 6735 de Creación del IDA DE 29 DE MARZO DE 198. Lic. XXX. Director...." (El énfasis con el uso de la negrita es nuestro).

DECIMO. La Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, mediante resolución dictada a las dieciocho horas del treinta de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, se pronunció decidiendo:

"...

POR TANTO

Con fundamento en la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario...y la Ley de Tierras y Colonización...se ordena solicitar al Registro Público de la Propiedad incluir sobre la finca del Partido de Puntarenas, número OCHENTA Y DOS MIL CIENTO DIECIOCHO CERO CERO CERO, las limitaciones y condiciones estipuladas en los artículos sesenta y seis, sesenta y siete, sesenta y ocho y ciento setenta y seis de la Ley de Tierras y Colonización..." DECIMO PRIMERO. Según escritura Nº42 del notario XXX, el 4 de noviembre de 1998, el Representante del Instituto de Desarrollo Agrario y la Presidenta de ADESOCO comparecieron ante él para consignar, el primero, y aceptar, la segunda, las limitaciones con las que la Ley de Tierras y Colonización ordena gravar la finca traspasada. En lo que interesa, manifestaron:

"... Que por error al momento de la confección de la relacionada escritura, se omitió en la Matriz consignar las respectivas LIMITACIONES de la Ley de Tierras y Colonización, número dos mil ochocientos veinticinco de catorce de mil novecientos sesenta y uno, y sus reformas, que gravan la finca traspasada. Manifiesta ahora la otorgante XXX, en su carácter dicho, que es consciente que el gravamen de las citadas Limitaciones fue omitido en el instrumento de traspaso de la finca precitada a favor de su Representada, por lo que acepta y conjuntamente con el Representante del Instituto de Desarrollo Agrario, solicitan al Registro que en la finca Partido de PUNTARENAS al Folio Real matrícula número OCHENTA Y DOS MIL CIENTO DIECIOCHO-CERO CERO CERO, es grave consignándole las siguientes limitaciones de la mencionada Ley: A) Que se hacen sin perjuicio de terceros...B)....C)...D)....CH)...D) Que los compradores no podrán traspasar el dominio de su predio, ni gravarlo, arrendarlo, o subdividirlo sin la autorización PREVIA del Instituto vendedor, excepto que hayan transcurridos los quince años contados a partir del veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y ocho...las parcelas, cosechas, semillas, animales, enseres, útiles, equipo necesario para la explotación de las parcelas o lotes, NO PODRAN ser objeto de medidas judiciales preventivas o ejecutivas antes de que los parceleros hayan cancelado sus obligaciones con el Instituto...F) Que el incumplimiento por parte de los compradores o de las personas a quienes estos hayan transmitido sobre las parcelas o lotes adquiridos...dará derecho al Instituto vendedor para revocar administrativamente la adjudicación..."( El énfásis no es del original).- DECIMO SEGUNDO. Mediante oficio de fecha 6 de noviembre de 1998, el Lic. Sigurd Vargas Yong, en su condición de Secretario General de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, solicitó al Registro Público el retiro sin inscribir del documento presentado en el Diario según tomo 459, asiento 2545 (documento reseñado en el "hecho noveno") DECIMO TERCERO. Mediante escritura pública Nº68 del notario XXX, realizada el 22 de enero de 1999, el Instituto de Desarrollo Agrario solicitó al Registro el retiro sin inscribir del documento presentado al Diario, según tomo 459, asiento 2547 (documento reseñado en el "hecho décimo").

DECIMO CUARTO. Mediante acuerdo que consta en el artículo XXI del acta de la sesión Nº071-98 del 30 de septiembre de 1998, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario autorizó a la Presidencia Ejecutiva para conformar el Órgano Director del Procedimiento:

"...A EFECTOS DE DETERMINAR LA VERDAD REAL DE LOS HECHOS EN RELACION CON LA ADJUDICACION DE LA FINCA SAVEGRE, SITA EN DISTRITO NARANJITO, CANTON DE AGUIRRE DE LA PROVINICA DE PUNTARENAS..." DECIMO QUINTO. Según oficio NºP.E.-763-98, la Presidencia Ejecutiva del Instituto de Desarrollo Agrario designó como integrantes del Órgano Director del Procedimiento al Lic. Federico Villalobos y a los ingenieros Agustín Villalobos S. y Oscar Salinas Perales.

DECIMO SEXTO. Mediante nota NºDAF-206 de 15 de abril de 1999, el Director del Órgano pidió a la Dirección de Asuntos Jurídicos del IDA que se pronunciara sobre:

"...si la institución puede o no donar tierras adquiridas a beneficiarios".

DECIMO SEPTIMO. La Dirección de Asuntos Jurídicos, mediante oficio de fecha 28 de abril de 1999, se pronunció afirmando, en lo que interesa:

"...hemos de indicar que lamentablemente la actividad ordinaria del instituto establecida en el artículo 2 de la Ley de creación del Instituto número 6735 del 29 de marzo de 1982, no establece como una de las facultades del Instituto la donación de parcelas a sus beneficiarios. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, hemos de indicar que este Instituto no tiene facultades legales para donar tierras a sus beneficiarios, de allí que una solución al problema de adjudicación de parcelas en Savegre desde la perpectiva de la donación de los fundos sería improcedente legalmente." ( El énfasis es nuestro).

DECIMO OCTAVO. Mediante auto de apertura de las catorce horas del primero de junio de mil novecientos noventa y nueve, el Órgano Director del Procedimiento dio inicio a la investigación administrativa sobre la donación de la Finca Savegre a ADESOCO, en los siguientes términos:

"Se da inicio a las investigación administrativa en cuanto a buscar la verdad real de los hechos, sobre la supuesta irregularidad y nulidad en la adjudicación de la Finca Savegre, a la ASOCIACION DE DESARROLLO CONSERVACIONISTA ECOTURISTICA DEL PACIFICO CENTRAL, cédula de persona jurídica tres-cero cero dos-doscientos trece mil seiscientos setenta y cinco, ordenado por acuerdo de Junta directiva en artículo dieciséis, sesión quince-noventa y ocho del celebrada el veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho. ING. OSCAR SALINAS PERALES. ING. JOSE AGUSTIN VILLALOBOS SALAZAR. LIC. FEDERICO VILLLOBOS CHACON." DECIMO NOVENO. Mediante resolución de las diez horas del siete de junio de mil novecientos noventa y nueve, el Órgano Director hizo traslado de los cargos al señor XXX , en su condición de "Ex director Regional del Pacífico Central" y a la señora XXX, como "Presidenta" y "Representante" de ADESOCO. En lo que interesa, se precisa el objeto del procedimiento en los siguientes términos:

"...SE INSTRUYE INVESTIGACION ADMINISTRATIVA A FIN DE DETERMINAR LA EXISTENCIA O NO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DE LOS ACUERDOS DE JUNTA DIRECTIVA DEL IDA ARTICULO 16 SESION 15 -98 Y ARTICULO 21 DE ABRIL DE 1998, por medio de los cuales se traspasaron a la Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central ... la finca inscrita en el Folio Real 182.118-000, conocida como asentamiento Savegre y la RESPONSABILIDAD QUE PUDIERAN TENER AL SER ACREEDORES POR LA RECOMENDACION DEL TRAPASO, contra los señores XXX, mayor, Exfuncionario del IDA como Exdirector Regional del Pacífico Central...y contra la señora XXX...en su condición de Presidenta y Representante de la Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionistra Ecoturística del Pacífico Central... Se da traslado de la presente investigación a los citados señores en sus condiciones de investigados ..." (Sic. El énfasis con el uso de la negrita es nuestro).

VIGESIMO. A la audiencia celebrada por el Órgano Director del Procedimiento el 1 de julio de 1999 comparecieron la señora XXX, Presidenta de ADESOCO, y el señor XXX, ex funcionario del IDA.

VIGESIMO PRIMERO. Según el acta de la audiencia, la señora XXX rindió declaración en los siguientes términos: "... somos un grupo de Asociaciones que buscan la conservación de recursos naturales desde hace muchos años, hemos buscado apoyo de las instituciones, ahora más bien deseamos manifestar al IDA el agradecimiento del otorgamiento de la finca. Tiene conocimiento de la finca. En la finca existen áreas agrícolas y áreas de bosque. Tiene conocimiento desde hace poco de que hay trabajos agrícolas en la misma en la misma, Federico; Antes de que el IDA les otorgara la propiedad tenían conocimiento de que se habían hecho gestiones ante el MINAE. Tiene conocimiento pero NO le consta que se haya dado tal autorización. No conoce dentro de la finca las supuestas áreas arqueológicas. Manifiesta que el traspaso lo vieron como una donación del IDA a la Asociación. Han realizado en la finca las actividades de cuido de conservación y divulgación. Aclaro que por parte de los personeros del IDA siempre se hablo de adjudicación y NO donación. Señala para escuchar notificaciones el fax 249-2038..." (Sic.)

VIGESIMO SEGUNDO. De conformidad con la misma acta, el señor XXX, amplió su declaración, realizada mediante escrito de fecha veintinueve de junio de mil novecientos noventa y nueve y aportado antes de la celebración misma audiencia. Procedió en los siguientes términos:

"... Los problemas de acceso por la destrucción del Huracán, la reducida Potencialidad Agrícola, los supuestos hallazgos arqueológicos, las constantes acciones de las Organizaciones Ambientalistas y las restricciones de la nueva Ley Forestal, producto de la Regeneración Natural de la Finca y el concepto de bosque estipulado en la Ley fueron los que nos llevo a recomendar el traspaso de la finca Savegre; contemplando las limitaciones de la Ley del IDA y el artículo quince de la Ley Forestal. Con ADESOCO, la Dirección Regional Pacífico Central inicia relaciones a partir del Dieciséis de Junio de mil novecientos noventa y seis mediante nota dirigida por XXX a este servidor, y posteriormente fueron múltiples las comunicaciones mediante oficios o documentos que se aportan. Existe una recomendación adicional es el oficio DRPC- trescientos cincuenta y ocho- noventa y siete, del treinta de mayo de mil novecientos noventa y siete y dirigida al Ing. XXX, en la cual se hace un resumen de las generalidades de la finca Savalo conocida también como Savegre que en cuyo informe participo ADESOCO; concluyéndose en este oficio las limitaciones para la conformación de un asentamiento campesino, el traslado del grupo de la finca Savegre a la finca el Trompo a fin de disminuir al impacto ambiental y evitar conflictos legales para la Institución, paralelo a este proceso de deben realizar los trámites correspondientes para la adjudicación de esta finca a alguna Organización Conservacionista cuyos objetivos sean concordantes con las recomendaciones del sector agropecuario, y evitar invasiones de nuevos grupos, por ultimo el Instituto manejaba muchos años atrás un convenio con el MINAE para el traspaso de fincas a Asociaciones Conservacionistas del cual desconozco si fue aprobado. El suscrito según recomendación que se dio en aquella oportunidad según oficio DRPC- trescientos cincuenta y seis-noventa y ocho para la adjudicación debía cumplirse con la Ley del IDA y la Ley Forestal lo cual no era de mi competencia por tener el IDA lo interno la Asesoría Legal correspondiente...". (Sic.)

VIGESIMO TERCERO Según el informe del "Estudio Técnico Forestal Finca Agropecuaria Savegre", elaborado por el Ingeniero Forestal Gil Ruiz Rodríguez y rendido mediante oficio NºUFSC-039-99, mediante los estudios técnicos correspondientes se estableció que un 77% (297.22 has.) del área de la finca Savegre es zona de reserva. Se afirma, entre otros aspectos fundamentales:

"...

Por las condiciones de vegetación, suelos y pendiente se considera esta área como zona de reserva o protección que para fines del IDA son "Áreas No Parcelables...".

VIGESIMO CUARTO. El Órgano Director del Procedimiento estableció, entre otros aspectos esenciales la ausencia de probanza sobre el hecho de que :

"...el acuerdo de Junta Directiva que dispuso el traspaso a ADESOCO, la finca del Partido de Puntarenas folio real ochenta y dos mil ciento dieciocho-cero cero cero, sea el artículo dieciséis de la sesión quince-noventa y ocho del veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho, modificado por acuerdo veintiuno de la sesión treinta- noventa y ocho del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y ocho, se haya tenido el estudio sobre uso y capacidad del suelo, según lo dispone el artículo veintiséis y veintisiete de la Ley número siete mil setecientos setenta y nueve. No se ha probado que el Ministerio de Ambiente y Energía haya autorizado el traspaso de la finca ochenta y dos mil ciento dieciocho- cero cero cero del partido de Puntarenas, del IDA a ADESOCO y no se ha demostrado que el IDA haya obtenido la autorización para enajenar y traspasar la finca ochenta y dos mil ciento dieciocho- cero cero cero, por el fin público que esta tiene, según el artículo sesenta y nueve y setenta de la Ley de Contratación Administrativa y setenta de su reglamento. No se ha probado que el IDA estuviera facultado para donar el inmueble. Según el análisis se tiene que el IDA no tomo en cuenta las consideraciones del voto trescientos sesenta y siete- noventa y seis de la Sala Constitucional y traspasó la totalidad de la finca ochenta y dos mil ciento dieciocho- cero cero cero..." II.- SOBRE LA EXISTENCIA DE LA NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA.

A. Los acuerdos De conformidad con los autos administrativos y el oficio NºJD-299-99, de 27 de agosto de 1999, mediante el cual se hace el traslado a la Procuraduría General de la República, el objeto del requerimiento lo constituye el examen de los acuerdos de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, mediante los cuales se autorizó la donación de un inmueble perteneciente al patrimonio del Estado a la Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central ( ADESOCO).

Según consta en el artículo XVI de la sesión Nº015-98 del 24 de febrero de 1998, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario acordó:

"...

DE CONFORMIDAD CON EL OFICIO DRPC- DE FECHA 23 DE FEBRERO DE 1998, SUSCRITO POR LA DIRECCION PACIFICIO CENTRAL; Y CON FUNDAMENTO EN LO ESTABLECIDO EN EL ARTICULO 67 DE LA LEY Nº7097 PUBLICADA EN EL ALCANCE Nº25 DE LA GACETA 166 PUBLICADA EL 1 DE SETIEMBRE DE 1988; SE ACUERDA ADJUDICAR LA FINCA SAVEGRE, SITA EN DISTRITO NARANJITO, CANTON AGUIRRE DE LA PROVINCIA DE PUNTARENAS, EN FAVOR DE LA ASOCIACION DE DESARROLLO SOSTENIBLE, CONSERVACIONISTA, ECOTURISTICA EL PACIFICO CENTRAL (ADESOCO), CÉDULA JURIDICA 3-002-213675, REPRESENTADA POR LA SEÑORA XXX; PARA DESARROLLAR ACCIONES PARA LA CONSERVACIÓN Y EL MANEJO ADECUADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y CULTURALES UBICADOS EN DICHO INMUEBLE. SE COMISIONA AL LIC. XXX A EFECTUAR LA PROTOCOLIZACIÓN DE LA ESCRITURA CORRESPONIENTE.

..." (El énfasis con el uso de la negrita no es del texto original).

Mediante acuerdo, según el artículo NºXXI del acta de la sesión Nº030-98 del 21 de abril de 1998, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario modificó el acuerdo transcrito en el "hecho" anterior en los términos siguientes:

"...

CON FUNDAMENTO EN EL OFICIO DAJ-148-98 DE FECHA 21 DE ABRIL DE 1998, SUSCRITO POR LA DIRECCION DE ASUNTOS JURIDICOS, SE MODIFICA EL ARTICULO XVI DE LA SESION 15-98 DEL 24 DE FEBRERO DE 1998, SOBRE LA ADJUDICACION DE LA FINCA SAVEGRE A FAVOR DE LA ASOCIACION DE DESARROLLO SOSTENIBLE CONSERVACIONSITA, ECOTURISTICA DEL PACIFICO CENTRAL, EN LO SIGUIENTE:

QUE LA FINCA ADJUDICADA Y A TRASPASAR ES LA INSCRITA EN EL REGISTRO PUBLICO DE LA PROPIEDAD INMUEBLE, PARTIDO DE PUNTARENAS AL FOLIO REAL MATRICULA 82.118-000, CON UNA MEDIDA DE 397 HECTAREAS 6.361,58 METROS CUADRADOS, PROPIEDAD DEL IDA, DONACION QUE SE ESTIMA PARA EFECTOS FISCALES EN LA SUMA DE MIL COLONES.

SE AUTORIZA AL LIC. CARLOS PRENDAS LEPIZ, JEFE DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO, PARA QUE COMPAREZCA ANTE NOTARIO ASIGNADO AL OTORGAMIENTO DE LA RESPECTIVA ESCRITURA.

..." (El énfasis con el uso de la negrita no es del texto original).

Es preciso aclarar que aun cuando se identifica el contenido de los acuerdos con la figura de la "adjudicación", se desprende de los mismos autos, en forma evidente (por la materialidad misma de los actos y por la literalidad de algunas manifestaciones), que los acuerdos cuyo examen se requiere tienen como contenido la autorización de una donación.

B. Los límites legales de la actividad del Instituto de Desarrollo Agrario 1. Actividad del Instituto de Desarrollo Agrario Según se dispone en el artículo 2 de la Ley Nº6735 del 29 de marzo de 1982 (Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario):

"...

El Instituto tendrá capacidad para comprar, vender y arrendar bienes e inmuebles y títulos valores, y podrá recibir donaciones. Asimismo, tendrá capacidad para emprestar, financiar, hipotecar y para realizar todas las gestiones comerciales y legales que sean necesarias para el desempeño de su cometido, dentro de las normas corrientes de contratación, de conformidad con los que dispone la ley de la Administración Financiera de la República.

Para los efectos de la ley indicada, se establece como actividad ordinaria del Instituto el tráfico de tierras, el cual comprenderá la compra, venta, hipoteca, arrendamiento y adquisición de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo de la tierra y su explotación rural.

..." Y, de conformidad con el artículo 3º de la misma ley, en forma coherente con la definición que se hace en el artículo anterior:

"...El Instituto de Desarrollo Agrario tendrá las siguientes funciones:

• a)Ejecutar la política del Estado en materia agraria, lo cual hará con la obligada colaboración de los distintos órganos del Poder Ejecutivo y de las entidades descentralizadas del Estado, cuando se trate de proyectos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo, aprobados por la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica (OFIPLAN); b) Administrar, en nombre del Estado, las reservas nacionales y las tierras que se traspasen para el cumplimiento de sus fines, y efectuar en ellas planes de desarrollo integral, asentamientos campesinos, colonización, parcelación y adjudicación; todo ello con arreglo a las normas de la presente ley; c) Promover y ejercitar las medidas legales pertinentes, para hacer efectivo el principio de la función social de la propiedad; ch) Ejercer la administración de su patrimonio; d) Contratar empréstitos internos o externos, destinados a financiar sus programas de desarrollo agrario, de conformidad con la ley; e) Cooperar en la conservación de los recursos naturales del país, promover y coadyuvar en las labores de recuperación de tierras, con el objeto de elevar su productividad y de facilitar la transformación de la propiedad rural; f) Promover, en asocio del Sistema Bancario Nacional, la realización de planes específicos para la mejor organización, extensión y uso del crédito agrícola g) Fomentar, en colaboración con el organismo competente, la protección de las actividades agropecuarias, mediante la extensión y ampliación de la cobertura de los seguros agrícolas y pecuarios; h) Gestionar ante los organismos competentes, el establecimiento de servicios públicos y la construcción de vías de acceso, instalaciones de regadío y demás obras de infraestructura que demande el desarrollo agrario, sin perjuicio de que el Instituto pueda realizar esas obras con recursos propios; i) Plantear las acciones reinvindicatorias, ante las autoridades competentes, para revertir al Estado las tierras ilegalmente apropiadas; j) Estimular la formación de organizaciones sociales, tales como empresas comunitarias de autogestión campesina, cooperativas y otras formas asociativas que se dediquen a las actividades agrarias y agroindustriales, con el propósito de lograr la integración consiente y efectiva de sus miembros. Asimismo participar, mediante la aportación de capital o adquisición de bienes u otros títulos valores similares, en empresas públicas o de economía mixta, cuyos fines sean el desarrollo de determinadas zonas o regiones del país; k) Estimular el mejoramiento cultural y la organización y capacitación de quienes se dedican a las actividades agrarias y agroindustriales, con el fin de que la aplicación más eficiente de su trabajo les depare, a ellos y a sus familiares, un mayor grado de bienestar y prosperidad; l) Solicitar, por los canales regulares, el asesoramiento de organismos nacionales e internacionales, para la mejor solución de los problemas y situaciones relacionados con el sector de su competencia; ll) Promover y realizar todo tipo de estudios necesarios, en coordinación con los organismos correspondientes, para determinar la aptitud productiva de la tierra en las diferentes zonas del país, a fin de elevar la producción nacional a su más alto nivel.
• m)Realizar las acciones de transformación de la estructura de la tenencia de la tierra, para que cumpla su función social de acuerdo con sus facultades de afectación, adquisición, expropiación y adjudicación de predios, establecidas en la ley; n) Ser parte en todos los juicios que se tramiten en los tribunales agrarios; y ñ) Fomentar la formación de cooperativas de egresados de colegios agropecuarios, en coordinación con la Dirección General de Educación Técnica del Ministerio de Educación Pública y con el Instituto de Fomento Cooperativo.

..." Mediante el artículo 67 de la Ley Nº7097 del dieciocho de agosto de mil novecientos noventa y ocho (que es ley de presupuesto) se amplió además el ámbito de la actividad del Instituto en los siguientes términos:

"...Autorízase al Instituto de Desarrollo Agrario para que de los terrenos destinados a asentamientos campesinos pueda segregar y trasladar lotes, por un precio simbólico, a cualquiera de las instituciones de los supremos poderes, instituciones autónomas y semiautónoma, municipalidades, organismos internacionales y asociaciones debidamente inscritas; en cuyos terrenos se vayan a instalar y poner a funcionar, por cuenta del cesionario , servicios considerados por el Estado de utilidad pública, para beneficio del asentamiento campesino..." 2. El destino del Patrimonio del Instituto de Desarrollo Agrario Mediante el artículo 33 de la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario el Legislador garantizó el patrimonio del Instituto y con ello el contenido para la ejecución de sus proyectos; dispuso expresamente:

"Los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del Instituto de Desarrollo Agrario , sólo podrán ser aplicados para los fines previstos en esta ley; ..." 3. Conformación, administración y naturaleza jurídica del patrimonio natural del Estado En forma coherente con los demás fines que debe satisfacer el Estado, entre ellos el de procurar un ambiente natural de calidad para los habitantes de la República, se dispone en el artículo 13 de la Ley Forestal:

"...

El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado deberán traspasarlos a nombre de este".

Y, según el artículo 14 de la misma ley:

"...

Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reinvindicatoria del estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a los dispuesto en esta ley.

..." Y, finalmente, de conformidad con el artículo 15, bajo la denominación de "Impedimentos", se estipula:

"...

Los organismos de la Administración Pública no podrán permutar, ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio de Ambiente y Energía. Si están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al patrimonio natural del Estado y se constituirá una limitación que deberá inscribirse en el Registro Público.

..." Correlativamente, mediante el artículo 12 del Reglamento de la Ley Forestal se dispone:

" Para efectos de los artículos 15 de la Ley, cualquier venta, permuta u otro tipo de enajenación por parte del estado, entes Públicos menores y la Municipalidades deberán contar de previo con un visto bueno de la A.F.E..." 4. Los límites de la contratación administrativa relacionados con el caso concreto Debemos considerar, además, en relación con el objeto de este examen, los imperativos establecidos en la Ley de Contratación Administrativa cuando el Legislador dispone:

"Artículo 69. Límites.

La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a fin público. Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual.

Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación.

Artículo 70.- Enajenación de bienes inmuebles 70.1.....

70.2 Límites.- Los bienes inmuebles afectos a un fin público, no podrán ser enajenados por la Administración; pero podrán ser desafectados por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual. Si no consta el procedimiento utilizado para la afectación, se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa.

..." C. Los vicios en el caso concreto Tal y como se desprende de los autos mediante los cuales se siguió el procedimiento administrativo relacionado y de la literalidad de la consignación de los acuerdos mismos:

a. La Junta Directiva decidió donar un inmueble perteneciente al Patrimonio del Instituto y al Patrimonio Natural del Estado, sin existir norma legal que lo autorizara para ello y, por el contrario, soslayando las prohibiciones proceder en ese sentido.

b. El inmueble donado por Junta Directiva está destinado jurídicamente para fines distintos específicos que no son los mismos de la persona jurídica a la cual se le hizo beneficiaria.

c. El inmueble donado por la Junta Directiva en su mayor parte es de dominio público, por su naturaleza forestal y, como tal, forma parte del Patrimonio Natural del Estado.

d. La Junta Directiva substrajo, mediante los acuerdos cuestionados un bien del Patrimonio del Estado sin seguir las normas substanciales procedimentales de conformidad con el Ordenamiento Jurídico Costarricense, que garantizan no sólo la integridad del patrimonio del Estado sino también el aprovechamiento de él (en la forma y en el grado que el Ordenamiento lo permita) en igualdad de condiciones.

Las anteriores características de estos revelan la existencia de vicios absolutos, evidentes y manifiestos.

Vicio en su motivo, en el tanto en que el aprovechamiento del Patrimonio del Estado, con independencia de si se encuentra protegido como reserva o no, debe encontrarse justificado tanto en su uso como en cuanto a los sujetos que reciben el beneficio, de conformidad con los fines para los cuales se adquirió y, en todo caso, según las prescripciones sobre titularidades y procedimientos que establezcan en el Ordenamiento Jurídico (artículos 33 de la Ley de Creación, 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, 133 de la Ley General de la Administración Pública y 11 y 33 de la Constitución Política).

Vicio en su contenido, en el tanto en que se hace un traslado, de un bien perteneciente al Patrimonio del Estado, a una persona privada. Ello, además, sin autorización legal y en franca contradicción con los límites de la actividad del Instituto de Desarrollo Agrario, con los límites para el tráfico de bienes forestales y, finalmente, con los límites de la contratación administrativa (artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública).

Vicio en su fin, mediante la forma de la desviación de poder, en el tanto en que los acuerdos no satisfacen los fines legales propios de la actividad del Instituto de Desarrollo Agrario (específicamente, artículos 2, 3 y 33 de la Ley de Creación y 130 y 131 de la Ley General de la Administración Pública) .

Tal y como lo expresa Gabino Fraga:

"...debe tenerse presente que la finalidad que debe perseguirse por el agente administrativo es siempre la satisfacción del interés público, no cualquiera, sino el interés concreto que debe satisfacerse por medio de la competencia atribuida a cada funcionario.

..." (El énfasis no es del texto original. Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Vigésimo Octava edición, Editorial Porrúa, S.A., México, 1989, pág. 300) Vicio en la competencia pues, no existe competencia en ningún órgano ejecutor para cambiar según el caso concreto las normas establecidas para la generalidad. No existe competencia para la realización de actos ilegales. Los órganos administrativos están habilitados para actuar únicamente dentro de las relaciones normativas que integran el marco de legalidad que les es propio; consecuentemente, no se puede predicar la competencia en relación con la realización de actos no autorizados legalmente (artículos 11 de la Constitución Política, y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública- véase en este sentido, Fernández Rodríguez, Tomás-Ramón. La Doctrina de los Vicios de Orden Público. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1970, págs. 235 y sigts., 274 y 275; García De Enterría. Curso de Derecho Administrativo, Quinta edición, Editorial Civitas, Madrid, 1989, Tomo I, págs.607 y siguientes, y dictámenes de este Despacho, entre otros, números C.299-86 de diecisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y seis y C-019-87 de veintisiete de enero de mil novecientos ochenta y siete).

Vicio en el procedimiento, en el tanto en que, en todo caso, dada la naturaleza jurídica de este bien, no se podía hacer u ordenar ningún traslado de dominio con prescindencia de los controles establecidos en el Ordenamiento Jurídico, en este caso, necesarios para garantizar los fines de la Hacienda Pública, el Patrimonio Natural del Estado y aquellos por los cuales fue creado el Instituto de Desarrollo Agrario. Todo ello, además, contradiciendo la sentencia de la Sala Constitucional dictada en relación con los actos de disposición sobre el mismo bien, aunque con oportunidad de un proyecto de parcelación.

El incumplimiento de los procedimientos legales además, determinó la ausencia de un presupuesto para el ejercicio de la competencia (artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública) y, a la vez, se constituyó en un supuesto real facilitador de los demás vicios.

D. Observación final Evidentemente, la norma contenida en el artículo 67 de la Ley 7097, que es Ley de Presupuesto Extraordinario, con independencia de su validez constitucional, no cubre la hipótesis que se realiza en el caso concreto y, lógicamente, aun cuando se considerare legítima, lógicamente no autoriza para la evasión de los controles y garantías de protección del Patrimonio del Estado.

CONCLUSION

En la especie, según lo hemos señalado, concurren claramente vicios substanciales que desplazan todos los elementos materiales de los actos cuestionados e igualmente uno de los elementos formales: la competencia. La existencia de los vicios, además, se desprende de la mera lectura de las normas del Ordenamiento Jurídico Costarricense relacionadas con el caso concreto, específicamente, de las propias del régimen forestal protector, el régimen de administración agraria y del régimen de contratación administrativa.

De conformidad con los hechos establecidos mediante este procedimiento administrativo y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11 y 33 de la Constitución Política; 11, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 166, 172, 173 y 174 de la Ley General de Administración Pública; 66, 67 en relación con el 68, todos de Ley de Tierras y Colonización; 2, 3, 8, 32 y 33 de la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario; 13, 14 y 15 de la Ley Forestal; 12 del Decreto Nº25721 (Reglamento a la Ley Forestal); 69 de la Ley General de Contratación Administrativa; 70 del Reglamento General de Contratación Administrativa; 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se emite dictamen favorable para la declaración de la nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos mediante los cuales se autorizó donar a la Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central la finca inscrita en el Partido de Puntarenas, folio real 82.118-000.

Devuelvo a su Despacho el expediente administrativo relacionado.

Licda. María Gerarda Arias Méndez Licda. Clara Villegas Ramírez Procuradora de Hacienda Asistente de Procuradora