Donation of land in Puntarenas to the Fire DepartmentDonación de terreno en Puntarenas al Cuerpo de Bomberos

Legal Opinion: 125 - J of 10/17/2019 October 17, 2019 OJ-125-2019 Ladies Silvia Jiménez Jiménez Daniella Agüero Bermúdez, Area Head Legislative Committees Area VII Legislative Assembly Dear Ladies:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letters No. AL-CPAJ-OFI-0242-2018, dated October 11, 2018, and AL-CJ-20895-OFI-1365-2019, dated October 2, 2019, through which the opinion of this Higher Technical-Legal Advisory Body is requested regarding the Bill entitled "Authorization to the Municipality of Puntarenas to transfer to the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica a plot of land owned by it, so that it may construct its facilities for the Puntarenas Fire Station and the Naval Unit", which is being processed under legislative file No. 20,895, the text of which was published in La Gaceta 170; Alcance 163 of September 17, 2018.

It is necessary to clarify that the opinion to be expressed is a mere legal opinion, which implies that it has no binding effect on the Legislative Assembly as it is not Public Administration.

Consequently, the opinion issued responds to a collaboration in the important work carried out by the deputies in the Congress of the Republic.

Likewise, it must be noted that the eight-day deadline granted does not bind this Institution, since we are not faced with any of the cases set forth in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

I.- PRELIMINARY ISSUES Through Legal Opinion OJ-263-2003, of December 16, 2003, the Attorney General's Office resolved the following:

"... Article 7 of Law 4071, original text, provided:

'Ownership over the maritime-terrestrial zone is transferred to the Municipality of the central canton of Puntarenas, of the two hundred meters counted from the ordinary high tide mark, located to the West of La Chacarita and to the North of the Estero de Puntarenas, which is declared an urban zone of the city of Puntarenas; the bed, basin, or channel of the Estero de Puntarenas and the waters that flow through it are also declared the property of the Municipality of the central canton of Puntarenas, insofar as they are located in front of the city of Puntarenas. The Instituto Geográfico Nacional shall prepare the respective map or plan.' Law No. 4155 of July 16, 1968, Article 1, interpreted that provision in these terms:

'...what is transferred to the Municipality of the central canton of Puntarenas is the ownership over the maritime-terrestrial zone comprising the salt flat or mangrove swamp, adjacent to the estuaries that empty into the Puntarenas estuary, and the two hundred meters on firm land bordering said salt flat, which is declared an urban zone of the city of Puntarenas' Consequently, the Estero de Puntarenas, its bed, and its waters continue to belong to the State under the terms of Articles 1, subsection 2, and 3, subsection 2) of the Water Law. This is correctly recognized by Article 96, second paragraph, of the Regulation to Law No. 6043, and it only falls to the Municipality of that locality to administer those lands formed by natural or artificial accretion on its southern boundary, through the granting of concessions:

'...The lands formed by natural or artificial accretion on the southern coastline of the Estero de Puntarenas are of public domain and property of the State, in accordance with the Water Law No. 176 of August 27, 1942. Their administration shall be in charge of the Municipality of the central Canton of Puntarenas, which may grant said lands in concession to the owners of the adjoining lands. The procedures to be followed in these cases shall be the same as those established in this regulation for the granting of concessions.' (emphasis is ours) Furthermore, Article 77 of Law No. 6043 also allows granting concessions in the sea area for docks or other industrial or artisanal installations, provided they do not contribute to the contamination of the waters of the Estero.

Regarding the authorization for the development of works in these areas as well as the questionable permission to continue filling the Estero de Puntarenas, given the current prohibition contained in Article 45 of the Organic Environmental Law, see Legal Opinion No. OJ-122-2000 of November 6, 2000.

Regarding the importance, ownership, and current administration of mangrove swamp areas, including those located north of the Estero de Puntarenas, that same Legal Opinion stated:

'Mangrove areas are inalienable, imprescriptible, and not susceptible to private occupation. They constitute a component of estuarine wetland ecosystems, upon which a large number of terrestrial and marine fauna species depend; and where a reduced number of highly fragile plant species grow (Decreto 22550).

Initially with the category of forest reserves and today as wetlands, mangroves are currently protected areas, of public domain, and form part of the Natural Heritage of the State since that classification and are under the administration of the Ministry of Environment and Energy, through the Sistema Nacional de Areas Protegidas and their respective regional Areas de Conservación, regulated in various norms (Arts. 11 and 61 of Law 6043; 4 of its Regulation; Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995, Arts. 31, sections 1°, subs. h), and 2°; 32 subs. f); 39 et seq.; Convention on Wetlands, approved by Law 72224 of April 2, 1991; Ley Forestal, Arts. 1°, 13, 15, and 58 subs. a and b; Decreto 7210-A of July 19, 1977, its amendments up to 23247-MIRENEM of April 20, 1994, which repealed it, and 23247 of April 20, 1994; Biodiversity Law, Arts. 22 and 58 et seq.; Wildlife Conservation Law, Arts. 2, 7 subs. h, 103, 132, Transitorio III; 2° of its Regulation).

In addition to the devastations that follow developments, a method frequently used to dry out mangroves is drainage or the construction of canals. Therefore, the Organic Environmental Law, Article 45, provides broad protection and "prohibits activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems." And according to Decreto No. 23247, areas that have been covered with mangroves, even if felled, continue to be of public domain.

Regarding the foregoing and the importance of mangroves, their regime as public domain assets and the legal impossibility of registering them in the name of private individuals, consult opinion C-102-96.' In accordance with the foregoing, the Municipality of Puntarenas lacks standing to transfer the lands described in the aforementioned plans, if they were obtained by natural or artificial accretion on the Estero, because under that assumption, they belong to the State, and the Local Government would only be permitted to grant them in concession. (emphasis is ours) The relevance of the transcribed opinion lies in the fact that, prior to analyzing the bill in question, it must be determined with certainty whether the land subject to this project was obtained by natural or artificial accretion on the Estero, because in that event, the State would be the owner.

II. REGARDING THE BILL

The bill in question is composed of six articles. The first article authorizes the Municipality of the Central Canton of Puntarenas to "transfer a part of the public domain" over an unregistered lot owned by it, to the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

The latter, according to Law No. 8228, of April 24, 2002, first article, is "... a maximally deconcentrated body attached to the Instituto Nacional de Seguros (INS), with domicile in San José and competence throughout the national territory, to fulfill the functions and powers that, exclusively, the laws and regulations grant it." On this point, it is necessary to indicate that technically and legally, the authorization granted in this article is to donate and not to transfer ownership, as is done in the case of Central Government bodies (Ministries). Donation is a translative contract of ownership, of a gratuitous nature, through which the purpose of transferring the property in question is fulfilled, in accordance with Articles 1404 and 1394 of the Civil Code.

For this particular case, it is not the same legal entity that will continue to hold ownership, as in the particular case of the State and its Ministries, since there is an effective transfer of ownership, free of charge, that is, a donation.

Therefore, it is respectfully suggested to change the wording of the article, so that it expressly states that the Municipality of Puntarenas is authorized to donate to the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, a piece of land part of its unregistered property, according to Law No. 4155, all in accordance with the cadastral map cited in the following article.

This article should also expressly mention the declassification (desafectación) of the asset to be donated; however, we will refer to this point later.

The second article describes the lot to be "transferred," which is located, according to the bill, in the first district of the Central Canton of the province of Puntarenas, and is described according to cadastral map number P-1942539-2016, as follows: boundaries, north: with the estuary; west: with the estuary; south: with public street; east: with the Municipality of Puntarenas. It has an area of four thousand square meters.

Regarding this aspect, it should be noted that according to the cited cadastral map, the correct description of the property would be as follows: nature for construction, located in La Lonja, District Zero One Puntarenas, Canton Zero One Puntarenas, of the Province of Puntarenas, bounded on the north by Escollera in the middle of Estero de Puntarenas, on the south by Avenida tres with sixty-one point sixty-five meters, on the east by COOPEINPESA in part and R.L. and INCOPESCA R.L. in part, and on the west by Escollera in the middle of Estero de Puntarenas, measuring four thousand (4000) square meters.

The third article establishes the public purpose to which the land to be donated will be destined; "it shall be used exclusively for the construction of its facilities (Puntarenas Fire Station and the Naval Unit), for the provision of its services in Puntarenas." The preceding paragraph reinforces the issue of the declassification (desafectación) of the asset to be donated through this law, because, although it will always be intended for public use or service, the specific purpose will change.

The fourth article establishes a limitation on the donation, providing that the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica may not transfer, sell, lease, or encumber, in any way, said land.

The fifth article grants the donee a period of ten years to construct the work of the Puntarenas Fire Station and the Naval Unit, otherwise, ownership shall revert to the Municipality of Puntarenas.

The sixth article authorizes the Notaría del Estado to "update and correct the nature, situation, measurement, boundaries, and any error, difference, or omission related to the data of the property from which ownership is being transferred, as well as any other registry or notarial data necessary for the proper registration of the document in the Registry." Regarding the latter, it is necessary to indicate that the Notaría del Estado should be authorized to execute the donation deed, which encompasses all those acts necessary to correctly formalize the will of the parties and provide legal certainty.

III.- ON THE SUBSTANCE a) Authorization to dispose of the asset The bill in question, if approved, would empower the Municipality of Puntarenas to dispose of the asset in the terms referred to.

It is advisable, then, to previously analyze the nature of the unregistered land to which the lot to be donated belongs. Law No. 4071, of January 22, 1968, authentically interpreted through Law No. 4155 of July 16, 1968, provided the following:

"Article 7.- Ownership over the maritime-terrestrial zone is transferred to the Municipality of the central canton of Puntarenas, of the two hundred meters counted from the ordinary high tide mark, located to the West of La Chacarita and to the North of the Estero de Puntarenas, which is declared an urban zone of the city of Puntarenas; the bed, basin, or channel of the Estero de Puntarenas and the waters that flow through it are also declared the property of the Municipality of the central canton of Puntarenas, insofar as they are located in front of the city of Puntarenas. The Instituto Geográfico Nacional shall prepare the respective map or plan.

(NOTE: This article was authentically interpreted by paragraph 1 of Law No. 4155 of July 16, 1968, in the sense that "what is transferred to the Municipality of the central canton of Puntarenas is the ownership over the maritime-terrestrial zone comprising the salt flat or mangrove swamp, adjacent to the estuaries that empty into the river of Puntarenas, and the two hundred meters on firm land bordering said salt flat, which is declared an urban zone of the city of Puntarenas") (emphasis is not from the original) In addition to the foregoing, according to the criterion requested by this body from the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, the lot to be donated is located in the strip adjacent to the Estero de Puntarenas, a place where public and private institutions, as well as various concessions, are located. This position is supported by photographs taken from the Google Maps platform[i], which prove that the lot to be donated is not located in the maritime-terrestrial zone comprising salt flat or mangrove swamp, but in the area declared as urban of the city of Puntarenas.

Now, regarding the procedure to declassify (desafectar) the asset at hand, the Attorney General's Office has ruled on repeated occasions, as follows:

"...In this regard, this Attorney General's Office has referred to the possibility of changing the original purpose of a public domain asset when there is a public interest that justifies it. Specifically, in opinion C-210-2002 of August 21, 2002, it was stated:

'...In doctrine, it is admitted that the external demanial mutation to which intersubjective relations between administrative entities give rise does not conflict with the rule of inalienability, which only removes such assets from private legal traffic, but does not exclude transmissions in the sphere of Public Law, when there is a prevailing or more intense legal interest to protect, they are supported by a legal norm of sufficient rank, and the inseparability of the public domain regime is guaranteed.

The purpose that originated the original classification (afectación) is altered, but the asset retains the demanial character it previously had, the service character to a public function. (Cassese, Sebastiano calls this transfer of the asset from one public entity to another a subjective mutation of demaniality. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milan. 1962, p. 140).

(...) By way of example, Clavero Arévalo, Professor of Administrative Law at the University of Seville, argues that if the administrative ownership of the public domain is attributed by law, any change implies a legal modification. From which he deduces that "transfers of ownership of this domain are valid, provided they are carried out by provisions of due legal rank." (La inalienabilidad del dominio público, RAP No. 25, p. 51).

This is the position reflected in Fuentes Bodelón, Fernando: "If the classification (afectación) has been made by formal Law, the mutation requires a norm of equal rank" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, p. 86). And in Bocanegra, Raúl and other professors of Administrative Law at the University of Oviedo: "We must start from the general rule according to which it is required that the act by which the mutation is effected has, at least, the same rank as the classification (afectación); thus, when the classification (afectación) is made by Law, the mutation must also be made by formal Law" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Collective work. Edit. Colex. Madrid. 1999, pp. 34-35).

(...) Marienhoff brings up jurisprudence from his country to the effect that when public domain assets classified by law must "facilitate the realization of a new purpose" of general utility, of broader concept than the original, the change of purpose must be "declared by a law of the Nation" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, pp. 312-313, and in Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, p. 73 et seq.).

(...) Although demanial mutation and declassification (desafectación) are different notions, they presuppose a change of the initial purpose of the asset and, therefore, share interpretive similarity. According to the Constitutional Chamber, when demanial assets have that character due to a legal classification (afectación), "only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified" (resolution No. 2000-10466).

(...)

In other words, our internal legal system allows the change of purpose of a public domain asset to operate through the procedure used to set the initial purpose. Consequently, if the classification (afectación) was made via law, a norm of equal rank will be required to vary the purpose, but if the classification (afectación) occurred through a regulatory norm, we would understand that its change of purpose could occur through the same means...' Opinion C-282-2010, of December 24, 2010.

Likewise, the Constitutional Chamber has repeatedly held that an implicit declassification (desafectación) is not consistent with Constitutional Law, requiring "an express and specific legislative act, in such a way that there is no doubt whatsoever of the legislator's will to remove a determined and individualized asset from the public domain" (votes numbers 0466-2000, 3821-2002, 3480-2003, 8928-2004, 454-2006, 11346-2006, 2063-2007, and 2408-2007, among others).

In accordance with the foregoing, the legal means to authorize the disposal of the asset in question is a norm of legal rank, which authorizes the donation and, concomitantly, the declassification (desafectación) of the asset, which, of course, will remain within the public domain, dedicated to a new purpose, which is the construction of the Puntarenas Fire Station and the Naval Unit.

Finally, it must be taken into account that on repeated occasions, the Attorney General's Office has stated that the authorization to donate is of a facultative nature and not imperative for the active administration. Laws that authorize public institutions to transfer their assets lack effectiveness by themselves; the authorization of the respective representative to execute the deed is required, as well as the effective transfer of the asset, in order to comply with the principle of legality enshrined in Article 11 of the General Law of Public Administration and Article 11 of the Political Constitution. (See among others OJ-095-2001) For this specific case, after the approval of the special law, a Municipal Council agreement would be required authorizing both the donation of the asset and its representative to sign the respective transfer deed.

IV: CONCLUSION The bill "Authorization to the Municipality of Puntarenas to transfer to the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica a plot of land owned by it, so that it may construct its facilities for the Puntarenas Fire Station and the Naval Unit", does not present constitutional problems; however, whether or not it is approved is a matter that falls solely and exclusively to that Power of the Republic.

Sincerely,

Msc. Irina Delgado Saborío Prosecutor, State Notary [i] Web mapping application server that offers satellite photographs of the world.

Opinión Jurídica : 125 - J del 17/10/2019 17 de octubre del 2019 OJ-125-2019 Señoras Silvia Jiménez Jiménez Daniella Agüero Bermúdez, Jefe de Área Área Comisiones Legislativas VII Asamblea Legislativa Estimadas señoras:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a sus oficios N° AL- CPAJ-OFI-0242-2018, de fecha 11 de octubre del 2018 y AL-CJ-20895-OFI-1365-2019, de fecha 2 de octubre del 2019, mediante los cuales se solicita el criterio de éste Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico, sobre el Proyecto de Ley denominado ”Autorización a la Municipalidad de Puntarenas para que traspase al Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica un terreno de su propiedad, para que construya sus instalaciones de Estación de Bomberos de Puntarenas y la Unidad Naval ”, el que se tramita con el expediente legislativo N° 20.895, cuyo texto se publicó en La Gaceta 170; Alcance 163 del diecisiete de setiembre del 2018.

Es necesario aclarar que el criterio que se expondrá, es una mera opinión jurídica, lo que implica que no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública.

En consecuencia, la opinión que se emite, responde a una colaboración en la importante labor que desempeñan los señores y señoras diputados (as) en el Congreso de la República.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.-CUESTIONES PREVIAS Mediante Opinión Jurídica OJ-263-2003, del 16 de diciembre del 2003, la Procuraduría resolvió lo siguiente:

“… El Artículo 7º de la Ley 4071, texto original, dispuso:

"Se le traspasa a la Municipalidad del cantón central de Puntarenas el dominio sobre la zona marítimo-terrestre, de los doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, situada al Oeste de La Chacarita y al Norte del Estero de Puntarenas, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas; también se declara de dominio de la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, el cauce, vaso o álveo del Estero de Puntarenas y las aguas que discurren por él, en cuanto se encuentran situados frente a la ciudad de Puntarenas. El Instituto Geográfico Nacional levantará el mapa o plano respectivo.

La Ley Nº 4155 de 16 de julio de 1968, artículo 1º, interpretó esa norma en estos términos:

"…lo que se le traspasa a la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, es el dominio sobre la zona marítima terrestre que comprende el salado o manglar, aledaño a los esteros que desaguan en la ría de Puntarenas, y los doscientos metros en tierra firme lindante con dicho salado, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas" En consecuencia, el Estero de Puntarenas, su cauce y sus aguas, continúan perteneciendo al Estado en los términos de los artículos 1, inciso 2 y 3, inciso 2) de la Ley de Aguas. Así lo reconoce correctamente el artículo 96, párrafo segundo, del Reglamento de la Ley Nº 6043, y sólo compete al Municipio de esa localidad, administrar aquellos terrenos que se formen por accesión natural o artificial en su lindero sur, por medio del otorgamiento de concesiones:

"…Los terrenos que se formen por accesión natural o artificial en el litoral Sur del estero de Puntarenas son de dominio público y de propiedad del Estado, de conformidad con la Ley de Aguas Nº 176 de 27 de agosto de 1942. Su administración estará a cargo de la Municipalidad del cantón Central de Puntarenas, la cual podrá otorgar dichos terrenos en concesión a los propietarios de los terrenos colindantes. Los trámites a seguirse en estos casos serán los mismos establecidos en este reglamento para el otorgamiento de concesiones." (resaltado es nuestro) Además, el artículo 77 de la Ley Nº 6043, permite también otorgar concesiones en la parte de mar para embarcaderos u otras instalaciones de tipo industrial o artesanal, siempre que no contribuyan a la contaminación de las aguas del Estero.

Sobre la autorización para el desarrollo de obras en estas áreas así como la cuestionable permisión de seguir rellenando el Estero de Puntarenas, dada la prohibición actual contenida en el artículo 45 de la Ley Orgánica del Ambiente, véase la Opinión Jurídica Nº OJ-122-2000 del 6 de noviembre del 2000.

En cuanto a la importancia, titularidad y administración actual de las áreas de manglar, entre ellas, las ubicadas al norte del Estero de Puntarenas, en esa misma Opinión Jurídica se apuntó:

"Las áreas de mangle son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada. Constituyen un componente de los ecosistemas de humedales estuarinos, de los que dependen gran cantidad de especies de fauna terrestre y marina; y donde crece un reducido número de especies vegetales de gran fragilidad (Decreto 22550).

Inicialmente con la categoría de reservas forestales y hoy de humedales, los manglares son en la actualidad áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado desde esa calificatoria y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Areas Protegidas y sus respectivas Areas de Conservación regionales, regulados en diversas normas (arts.11 y 61 de la Ley 6043; 4 de su Reglamento; Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 4 de octubre de 1995, arts. 31, apartes 1°, inc. h), y 2°; 32 inciso f); 39 sigts.; Convenio de Humedales, aprobado por Ley 72224 de 2 de abril de 1991; Ley Forestal, arts. 1°, 13, 15 y 58 incs. a y b; Decreto 7210-A de del 19 de julio de 1977, sus reformas hasta el 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994, que lo derogó y 23247 de 20 de abril de 1994; Ley de Biodiversidad, arts. 22 y 58 sigts.; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, arts. 2, 7 inc. h, 103, 132, Transitorio III; 2° de su Reglamento).

A más de las devastaciones que sobrevienen a los desarrollos, un método empleado con frecuencia para desecar manglares es el drenaje o construcción de canales. Por ello, la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 45, dispensa una amplia tutela y "prohibe las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas".

Y según el Decreto N° 23247 las áreas que han estado provistas de manglar, aun taladas continúan siendo de dominio público.

Atinente a lo anterior y a la importancia de los manglares, su régimen de bienes de dominio público e imposibilidad jurídica de inscribirlos a nombre de particulares, puede consultarse el dictamen C-102-96." Conforme a lo expuesto, la Municipalidad de Puntarenas carece de legitimación para traspasar los terrenos descritos en los planos antes citados, si los mismos fueron obtenidos por accesión natural o artificial sobre el Estero, pues bajo ese supuesto, pertenecen al Estado, y al Gobierno Local únicamente le estaría permitido darlos en concesión. (resaltado es nuestro) La relevancia de la opinión transcrita, radica en que previo a analizar el proyecto de ley en mención, debe determinarse con certeza si el terreno objeto del presente proyecto, fue obtenido por accesión natural o artificial sobre el Estero, pues en ese supuesto, el propietario sería el Estado.

II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley en mención, se encuentra conformado por seis artículos. El artículo primero, autoriza a la Municipalidad del Cantón Central de Puntarenas, para que “traslade una parte del dominio público” sobre un lote de su propiedad sin inscribir, al Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica.

Este último, según Ley N°8228, del 24 de abril del 2002, artículo primero, es “… un órgano de desconcentración máxima adscrito al Instituto Nacional de Seguros (INS), con domicilio en San José y competencia en todo el territorio nacional, para cumplir las funciones y las competencias que, en forma exclusiva, las leyes y los reglamentos le otorgan.” Sobre este punto, es preciso indicar que técnica y jurídicamente, la autorización que se otorga en este artículo, es para donar y no para trasladar el dominio, como se hace en el caso de los órganos del Gobierno Central (Ministerios). La donación es un contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumple la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión, de acuerdo a los artículos 1404 y 1394 del Código Civil.

Para este caso particular, no es la misma persona jurídica la que va a seguir ostentando la propiedad, como en el caso particular del Estado y sus Ministerios, pues hay un efectivo traslado del dominio, de manera gratuita, es decir, una donación.

Por lo tanto, se sugiere respetuosamente, cambiar la redacción del artículo, para que se diga de manera expresa, que se autoriza a la Municipalidad de Puntarenas, a donar al Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, un terreno parte de la finca de su propiedad sin inscribir, según Ley N°4155, todo de acuerdo al plano de catastro que se cita en el artículo siguiente.

Este artículo también debería mencionar de manera expresa, la desafectación del bien a donar, sin embargo, sobre éste punto nos referiremos adelante.

El artículo segundo, describe el lote a “trasladar”, el cual se encuentra situado según el proyecto de ley, en el distrito primero del Cantón Central de la provincia de Puntarenas, y se describe según el plano catastrado número P-1942539-2016, de la siguiente manera: linderos, norte: con el estero; al oeste: con el estero, al sur: con calle pública, al este: con la Municipalidad de Puntarenas. Tiene un área de cuatro mil metros cuadrados.

Sobre este aspecto, cabe señalar, que de acuerdo al plano catastrado citado, la descripción correcta del inmueble, sería la que de seguido se detalla: naturaleza para construir, ubicado en La Lonja, Distrito Cero Uno Puntarenas, Cantón Cero Uno Puntarenas, de la Provincia de Puntarenas, linda al norte con Escollera en medio de Estero de Puntarenas, al sur con Avenida tres con sesenta y uno, sesenta y cinco metros, al este con COOPEINPESA en parte y R.L. e INCOPESCA R.L. en parte y al oeste con Escollera en medio de Estero de Puntarenas, mide cuatro mil (4000) metros cuadrados.

El artículo tercero, establece el fin público a que va estar destinado el terreno a donar; “se destinará exclusivamente para que construya sus instalaciones (Estación de Bomberos de Puntarenas y la Unidad Naval), para la prestación de sus servicios en Puntarenas”.

El numeral que antecede, refuerza el tema de la desafectación del bien a donar mediante la presente ley, pues, aunque siempre va a estar destinado al uso o servicio público, el destino específico va a cambiar.

El artículo cuatro establece una limitante a la donación, disponiendo que el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, no podrá traspasar, vender, arrendar ni gravar, de ninguna forma, dicho terreno.

El numeral quinto, otorga al donatario un plazo de diez años para que construya la obra de la Estación de Bomberos de Puntarenas y la Unidad Naval, caso contrario, el dominio volverá a la Municipalidad de Puntarenas.

El artículo sexto autoriza a la Notaría del Estado, para que “actualice y corrija la naturaleza, la situación, medida, los linderos y cualquier error, diferencia u omisión relacionados con los datos del inmueble del cual se traspasa el dominio, así como cualquier otro dato registral o notarial que sea necesario para la debida inscripción del documento en el Registro”.

Con respecto a esto último, es preciso indicar que debería autorizarse a la Notaría del Estado, para otorgar la escritura de donación, lo cual engloba todos aquellos actos necesarios para dar correcta forma a la voluntad de las partes y otorgar seguridad jurídica.

III.- SOBRE EL FONDO a) Autorización para disponer del bien El proyecto de ley en cuestión, de aprobarse, facultaría a la Municipalidad de Puntarenas, a disponer del bien en los términos referidos.

Conviene analizar previamente entonces, la naturaleza del terreno sin inscribir, al que pertenece el lote que se va a donar. La Ley N°4071, del 22 de enero de 1968, interpretada auténticamente mediante Ley N°4155 del 16 de julio de 1968, dispuso lo siguiente:

“Artículo 7º.- Se le traspasa a la Municipalidad del cantón central de Puntarenas el dominio sobre la zona marítimo-terrestre, de los doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, situada al Oeste de La Chacarita y al Norte del Estero de Puntarenas, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas; también se declara de dominio de la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, el cauce, vaso o álveo del Estero de Puntarenas y las aguas que discurren por él, en cuanto se encuentran situados frente a la ciudad de Puntarenas. El Instituto Geográfico Nacional levantará el mapa o plano respectivo.

(NOTA: Este artículo fue interpretado auténticamente por el numeral 1º de la Ley Nº 4155 de 16 de julio de 1968, en el sentido de que "lo que se le traspasa a la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, es el dominio sobre la zona marítima terrestre que comprende el salado o manglar, aledaño a los esteros que desaguan en el río de Puntarenas, y los doscientos metros en tierra firme lindante con dicho salado, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas") (resaltado no es del original) Aunado a lo anterior, según criterio solicitado por esta instancia al Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, el lote a donar se encuentra ubicado en la franja adyacente al estero de Puntarenas, lugar donde se encuentran ubicadas instituciones públicas y privadas, así como distintas concesiones. Dicha postura se respalda con las fotografías extraídas de la plataforma Google Maps[i], las cuales acreditan que el lote a donar no se encuentra ubicado en la zona marítimo terrestre que comprende salado o manglar, sino en la zona declarada como urbana de la ciudad de Puntarenas.

Ahora bien, con respecto al procedimiento para desafectar el bien que aquí nos ocupa, la Procuraduría se ha pronunciado en reiteradas ocasiones, como sigue:

“…Al respecto, esta Procuraduría se ha referido a la posibilidad de cambiar el destino original de un bien de dominio público cuando exista un interés público que así lo justifique. Específicamente en el dictamen C-210-2002 del 21 de agosto del 2002, se indicó:

"…En doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de domino público.

Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pág. 140).

(…) A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si la titularidad administrativa del dominio público es atribuida por ley, cualquier cambio supone una modificación legal. De donde colige que "son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre que se realice por disposiciones del debido rango legal". (La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 51).

Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: "Si la afectación se ha hecho por Ley formal, la mutación requiere una norma de igual rango" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). Y en Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: "Hay que partir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación tenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la mutación también tiene que hacerse por Ley formal" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, págs. 34-35).

(…) Marienhoff, trae a colación jurisprudencia de su país en el sentido de que cuando los bienes de domino público afectados por ley deban "facilitar la realización de un nuevo destino" de utilidad general, de más amplio concepto que el primitivo, el cambio de destino ha de ser "declarado por una ley de la Nación" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, págs. 312-313, y en Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, pág. 73 ss.).

(…) Aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula" (resolución N° 2000-10466).

(…)

En otras palabras, nuestro ordenamiento jurídico interno permite que el cambio de destino de un bien de dominio público opere a través del procedimiento utilizado para fijar el destino inicial. Consecuentemente, si la afectación fue realizada vía ley, se requerirá de una norma de igual rango para variar el destino, pero si la afectación ocurrió a través de una norma reglamentaria, entenderíamos que su cambio de destino podría ocurrir por la misma vía…” Dictamen C-282-2010, del 24 de diciembre del 2010.

Asimismo, la Sala Constitucional ha sostenido reiteradamente que una desafectación implícita no es acorde con el Derecho de la Constitución, requiriendo “un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado” (votos números 0466-2000,3821-2002, 3480-2003, 8928-2004, 454-2006, 11346-2006, 2063-2007 y 2408-2007, entre otros).

De acuerdo a lo expuesto, la vía legal para autorizar la enajenación del bien en mención, es una norma de rango legal, que autorice la donación y concomitantemente, la desafectación del bien, el cual claro está, seguirá dentro del dominio público, afecto a un nuevo fin, que es la construcción de la Estación de Bomberos de Puntarenas y la Unidad Naval.

Finalmente, debe tomarse en cuenta que ya en reiteradas oportunidades, la Procuraduría ha manifestado que la autorización para donar es de carácter facultativo y no imperativo para la administración activa. Las leyes que autorizan a las instituciones públicas a traspasar sus bienes, carecen de efectividad por sí mismas; se requiere por un lado la autorización del representante respectivo para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. (Ver entre otros OJ-095-2001) Para el caso concreto, se requeriría con posterioridad a la aprobación de la ley especial, un acuerdo del Concejo Municipal autorizando tanto la donación del bien, así como a su representante para firmar la escritura de traspaso respectiva.

IV: CONCLUSION El proyecto de ley ”Autorización a la Municipalidad de Puntarenas para que traspase al Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica un terreno de su propiedad, para que construya sus instalaciones de Estación de Bomberos de Puntarenas y la Unidad Naval”, no presenta problemas de constitucionalidad; sin embargo, el que se apruebe o no, es un asunto que compete única y exclusivamente a ese Poder de la República.

Atentamente,

Msc. Irina Delgado Saborío Procuradora, Notaria del Estado [i] Servidor de aplicaciones de mapas en la web y ofrece fotografías por satélite del mundo.