Possession Cannot Establish Title in the Maritime-Terrestrial ZoneImposibilidad de titular la zona marítimo terrestre por posesión

*070019860007CO* Decision No.: Nº 2007-02408 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and thirteen minutes on veintiuno de febrero del dos mil siete.- Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by Nombre01, of legal age, married, holder of identity card number CED01, a resident of Cartago, in his capacity as President, with powers as a generalissimo attorney-in-fact without limitation as to amount, of the company "ACARI AGROPECUARIA DEL CARIBE, SOCIEDAD ANÓNIMA"; against the Sole Transitory Provision of the Law Declaring the Communities of Cahuita and Puerto Viejo in the canton of Talamanca, Provincia de Limón, to be Cities, number 8464, dated cuatro de octubre del dos mil cinco.

Whereas:

1. 1By a filing received by the Office of the Clerk of the Chamber at fourteen hours and four minutes on catorce de febrero del dos mil siete, the petitioner requests that the Sole Transitory Provision of the Law Declaring the Communities of Cahuita and Puerto Viejo in the canton of Salamanca, Provincia de Limón, to be Cities, number 8464, dated cuatro de octubre del dos mil cinco, be declared unconstitutional. That provision establishes a mandatory deadline (plazo perentorio) of one year from the effective date of that law for persons who have possessed real property located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Cahuita and Puerto Viejo for more than forty years to initiate title proceedings (procedimientos de titulación) under the procedure established for that purpose by the Ley de Información Posesoria, number 5257, dated treinta y uno de julio de mil novecientos setenta y tres, as amended.The petitioner considers this provision to violate Articles first, 11, 28 second paragraph, and 45 of the Constitución Política, Article 21 subsection 1) of the Convención Americana sobre Derechos Humanos, and Article 17 of the Declaración Universal de Derechos Humanos, because it disregards the right of possession (derecho de posesión) that has been exercised, which is an attribute of the right of ownership (derecho de propiedad), pursuant to Article 264 of the Código Civil. The rights that persons, whether natural or legal, exercise over property may be affected or restricted only for reasons of public interest, in a reasonable and proportionate manner, for subsequent expropriation; moreover, there is an absolute statutory-reservation requirement (reserva legal absoluta) for imposing restrictions on fundamental rights. The challenged provision thus fails to comply with all these principles by imposing a mandatory one-year deadline for obtaining recognition of the existing right of ownership before the competent judicial authority, given that the law was not adequately publicized and considering the difficulty of satisfying all the administrative requirements necessary for this type of application to proceed—circumstances disregarded by the law, thereby affecting the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica). He further alleges that no public interest was demonstrated to justify such a stringent deadline.
2. 2To substantiate his standing (legitimación) to bring this challenge, he states that he instituted possessory-information proceedings (diligencias de información posesoria) before the Juzgado Civil de Mayor Cuantía, del Circuito Judicial de la Zona Atlántica, which were processed under case number 07-000058-0678- CI and dismissed on the ground that the claim had been filed after the statutory deadline.
3. 3The second paragraph of Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional authorizes the Chamber to dismiss applications on the merits, at any stage of the proceedings, including upon filing, when it considers that sufficient grounds exist for dismissal or that the application merely reiterates or reproduces a previous identical or similar application that was dismissed.

Opinion authored by Justice Solano Carrera; and,

Considering:

I.FAILURE TO SATISFY THE FORMAL REQUIREMENTS FOR FILING THE CONSTITUTIONAL CHALLENGE.- This Court notes that the application under consideration omits some of the formal requirements applicable to such challenges. Specifically, it does not provide a verbatim certified copy of the pleading challenging the contested provision in the principal proceeding, as required by Article 79, first paragraph, of the Law governing this Jurisdiction, nor does it indicate the procedural status of the prior proceeding that it asks the Court to recognize as the predicate proceeding. This creates uncertainty as to whether that matter remains pending, since it states that the possessory-information proceedings instituted before the Juzgado Civil de Mayor Cuantía, del Circuito Judicial de la Zona Atlántica, processed under case number 07-000058-0678- CI, were dismissed on the ground that the claim had been filed after the statutory deadline, without indicating whether that decision was challenged. Both requirements could be cured in response to an order from the Presidency of this Chamber under Article 80 of the Law governing this Jurisdiction; however, such an order is omitted in the interest of procedural economy (economía procesal), given that the application is inadmissible, as explained below.

II.SUBJECT MATTER OF THE CHALLENGE.- The petitioner seeks a declaration that the Sole Transitory Provision of the Law Declaring the Communities of Cahuita and Puerto Viejo in the canton of Talamanca, Provincia de Limón, to be Cities, number 8464, dated cuatro de octubre del dos mil cinco, is unconstitutional. That provision establishes a mandatory deadline of one year from the effective date of that law for persons who have possessed real property located in the maritime-terrestrial zone of Cahuita and Puerto Viejo for more than forty years to initiate title proceedings under the procedure established for that purpose by the Ley de Información Posesoria, number 5257, dated treinta y uno de julio de mil novecientos setenta y tres, as amended. The petitioner considers this provision to violate Articles first, 11, 28 second paragraph, and 45 of the Constitución Política, Article 21 subsection 1) of the Convención Americana sobre Derechos Humanos, and Article 17 of the Declaración Universal de Derechos Humanos, because it disregards the right of possession that has been exercised, which is an attribute of the right of ownership pursuant to Article 264 of the Código Civil.

The rights that persons, whether natural or legal, exercise over property may be affected or restricted only for reasons of public interest, in a reasonable and proportionate manner, for subsequent expropriation; moreover, there is an absolute statutory-reservation requirement for imposing restrictions on fundamental rights. The challenged provision thus fails to comply with all these principles by imposing a mandatory one-year deadline for obtaining recognition of the existing right of ownership before the competent judicial authority, given that the law was not adequately publicized and considering the difficulty of satisfying all the administrative requirements necessary for this type of application to proceed—circumstances disregarded by the law, thereby affecting the principle of legal certainty. He further alleges that no public interest was demonstrated to justify such a stringent deadline.

Because what is at issue is whether the maritime-terrestrial zone is legally available for titling, reference must be made to the special legal regime governing this property, as set forth below, in order to analyze whether the challenged provision conforms to the constitutional order.

III. LEGAL NATURE OF PUBLIC-DOMAIN PROPERTY (BIENES DEMANIALES)

The special legal nature of the property at issue—the maritime-terrestrial zone—must be taken into account, because, under a constitutional provision, it forms part of the national patrimony and, under a statutory provision, it has been accorded public-domain status (demanialidad). Legal scholarship and constitutional case law consistently hold that public-domain property, also known as dominical property or property in the public domain, has a nature and legal regime distinct from private property—which is governed by the right of ownership under the terms of Article 45 of the Constitución Política—because, by the legislature’s express intent, it is dedicated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest. Accordingly, it cannot be privately owned and is outside private commerce (fuera del comercio de los hombres); it therefore cannot belong individually to private parties or, strictly speaking, to the State, since the latter is limited to administering and safeguarding it. Thus, the legal nature of public-domain property is defined by its intended purpose or function, insofar as it is dedicated to and serves public use; indeed, it is set aside for a special public purpose implicating the public interest, as defined in Article 261 of the Código Civil:

"Public things are those that, by law, are permanently allocated to any service of general utility, as well as those that everyone may use because they have been made available for public use." It should be noted that this distinction emphasizes the property’s intended purpose, namely, the fact that it is dedicated to common use or to serving the common good, as the Sala Constitucional previously held in judgment number 2301-91, dated seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno:

"The public domain consists of property that, by the legislature’s express intent, is specially intended to serve the community and the public interest. These are known as dominical property, public-domain property, public property or public things, which do not belong individually to private parties, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce. That is, they are so dedicated by their very nature and function. Consequently, such property belongs to the State in the broadest sense of the term, is dedicated to the service it provides, and that service is invariably essential by virtue of an express provision.” Thus, these are assets title to which is held by the State in its capacity as administrator; they must be understood to be assets belonging to the “Nation” and, therefore, forming part of the public patrimony (patrimonio público). By virtue of their special legal nature, they possess the following attributes: they are not subject to prescription (imprescriptibles), which means that the passage of time cannot confer a property right over them, or even mere possession—that is, they cannot be acquired through adverse possession (usucapión), nor can they be lost by prescription.

For this reason, the use permits (permisos de uso) granted over them by the Administration are always precarious in nature and may be revoked by the Administration at any time on grounds of expediency or convenience—in the terms established in Articles 154 and 155 of the Ley General de la Administración Pública—and concessions granted for their exploitation may likewise be canceled through the corresponding procedure. They are exempt from attachment (inembargables), meaning that they cannot be subject to any encumbrance or attachment, whether by private parties or by the Administration; and they are inalienable (inalienables), meaning that they are outside the stream of commerce. Accordingly, they cannot be transferred, sold, or acquired, whether gratuitously or for consideration, by private parties or by the State; they are thus excluded from commerce among persons and subject to a special and reinforced legal regime.

Moreover, their use and exploitation are subject to the police power (poder de policía), because, as assets that cannot be possessed, much less owned, they may be used and exploited only through duly authorized acts, whether by concession or use permit granted by the competent authority, and under the constant supervision of the Public Administration. They therefore comprise immovable property (bienes inmuebles) whose nature and legal regime are virtually the opposite of private property, which derives from the provisions of Article 45 of the Constitution.

IV.THE CONCEPT OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE (ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE).- It should be noted that the concept of “coasts” must be understood to include the maritime-terrestrial zone, whose status as public-domain property of the Nation (demanialidad de la Nación) is expressly established in Article 3.I. of the Ley de Aguas, number 276, of veintiséis de agosto de mil novecientos cuarenta y dos:

“Article 3.- The following are likewise national property:

I. Beaches and maritime zones”;

and in Article 1° of the Ley de la Zona marítimo terrestre, which provides verbatim:

“The maritime-terrestrial zone forms part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and not subject to prescription.” The maritime-terrestrial zone must therefore be regarded as public-domain property (bien demanial) of the Nation, both by constitutional provision, pursuant to Article 6, and by statutory mandate, in accordance with the provisions transcribed above. As to the definition of this property, reference must be made to the same law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre), Article 9 of which defines it as follows:

“[...] the strip two hundred meters wide extending along the entire Atlantic and Pacific coastlines of the Republic, regardless of its nature, measured horizontally from the ordinary high-tide line (línea de la pleamar ordinaria), together with the lands and rocks exposed by the sea at low tide.

For legal purposes, the maritime-terrestrial zone includes islands, islets, and maritime rocks, as well as any land or natural formation rising above ocean level within the territorial sea of the Republic. Isla del Coco, which shall remain under the direct dominion and possession of the State, and any other islands whose dominion or administration is determined by this law or special laws, are excepted.” Thus, for the Pacific coast, the high-tide line is the contour or elevation line marking a height of one hundred fifteen centimeters above mean sea level; and for the Atlantic coast, it is the contour marking a height of twenty centimeters above that same level, as provided in subsection ch) of Article 2 of the Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. It must likewise be clearly understood that the maritime-terrestrial zone is divided into two zones (pursuant to Article 10 of the referenced law): the first, known as the public zone (zona pública), comprising the strip fifty meters wide measured from the ordinary high-tide line; and the second, known as the restricted zone (zona restringida), comprising the remaining one hundred fifty meters, within which concessions may lawfully be granted in accordance with the requirements established for that purpose by the legal system.

With respect to the first—the public zone—subsection h) of Article 2 of the Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre defines it as the shoreline, that is, the seashore or coast extending along permanent tidal inlets and estuaries (rías y esteros), as far as they are appreciably affected by the tides and exhibit defined marine characteristics. It therefore includes the following areas: the tidal inlet (ría), defined in Article 9 of the Ley and Article 2, subsection f, of the Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre as the portion of a river near its mouth at the sea and extending as far as the tides reach; thus, it includes the two-hundred-meter strip adjoining tidal inlets; the islets, rocks, and other small areas and natural formations rising above the sea (Article 10 of the Ley de la zona marítimo-terrestre); and mangroves (manglares) (Article 11 of the cited Ley), which were incorporated into the public domain (demanio público) in mil novecientos cuarenta y dos by the Ley de Aguas.

Likewise, Article 4 of the Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre provides that these are assets incorporated into the State forest patrimony (patrimonio forestal del Estado) and are therefore subject to the designation regime (régimen de afectación) of the Ley Forestal. In turn, the restricted zone is established from the vegetation line along the banks of the estuaries and from the boundary of mangroves or saltwater forests (bosques salados), where these extend more than fifty meters from the ordinary high-tide line. This is of great importance because it extends the concept of the maritime-terrestrial zone to portions of the national territory that may be located kilometers from the coast; it also gives rise to confusion because the lands adjoining mangroves may be thought capable of lawful possession. The maritime-terrestrial zone also includes maritime islands, islets, and rocks, and the lands and rocks exposed by the sea at low tide (second paragraph of Article 9 of the referenced Ley); and the two hundred meters adjoining both sides of the main canal system connecting the ports of Moín and Barra del Colorado, pursuant to Article 75 of the Ley governing this subject. (To the same effect, see judgments number 0447-91, 1556-91, 2306-91, 1347-95, 320-96, 1345-96, 0304-98, and 2006-0454.)

V.THE PUBLIC-DOMAIN STATUS (DEMANIALIDAD) OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE (ZONA MARÍTIMO TERRESTRE) IN THE COSTA RICAN LEGAL SYSTEM.- Throughout human history, the coast has been recognized as having great economic and commercial importance, as well as importance for security—the defense of the national territory—for any country or state organization. Thus, as regards our country, the coastline has remained devoted to public use since colonial times. Initially, the reserved area was one mile wide, which is why it was known—and continues to be known even today—as the “maritime mile” (milla marítima). The most significant legislation governing the Costa Rican coastal zone began with Law number 162, of veintiocho de junio de mil ochocientos veintiocho, shortly after independence from the Spanish Crown was declared and during the formative period of the Costa Rican State. That law established the reservation of a maritime mile along the coasts of both seas, thereby incorporating an earlier rule from the colonial period (Royal Decree (Real Cédula), of quince de octubre de mil setecientos cincuenta y cuatro).

This provision remained in place throughout all legislation enacted in the nineteenth century. It is important to emphasize that some rules from this period expressly underscore the public-domain nature of this zone, as in the case of the General Code of mil ochocientos cuarenta y uno, which deemed the ebb and flow of the sea and its shores to be in the public domain. Likewise, Law number 7, of treinta y uno de agosto de mil ochocientos sesenta y ocho, confirmed that lands within the maritime mile were not subject to claims for title (idenunciabilidad), that is, that lands in this zone could not be titled. The Water Law, number 8, of veintiséis de mayo de mil ochocientos ochenta y cuatro, designated this strip of land as the “maritime-terrestrial zone” and expressly dedicated it to the public domain (afectación)—as public-domain property—and, consequently, incorporated it into the national patrimony.

The Tax Code of mil ochocientos ochenta y cinco prohibited the transfer of lands located within a strip one mile in width along the coasts of both seas. By the twentieth century, the first legislation to refer to the maritime-terrestrial zone was Law number 75, of treinta de agosto de mil novecientos veinticuatro, which reaffirmed the public-domain nature of these lands, as well as the impossibility of exploiting them and enjoying their usufruct. Law number 11, of veintidós de octubre de mil novecientos veintidós, for its part, precisely defined its extent by setting it at mil setecientos sesenta y dos metros—a measurement corresponding to exactly one mile—from the ordinary high-tide line (pleamar ordinaria), and at quinientos metros along both banks of rivers. This measurement remained in effect until mil novecientos cuarenta y dos, when Laws number 19, of doce de noviembre, and number 201, of veintiséis de enero de mil novecientos cuarenta y tres, reduced its extent to doscientos metros along both coasts, thereby causing the first removals from the public domain (desafectaciones) of this property with respect to all lands beyond the newly established boundary and their consequent private appropriation.

In other words, under these two provisions, except for the doscientos metros measured from the ordinary high-tide line, the remaining mil seiscientos setenta y dos metros ceased to be in the public domain once they could be converted into private property. However, the lands within the doscientos metros excepted by the two aforementioned laws continued to be public-domain property and could not be converted into private property because they were inalienable and not subject to acquisitive prescription (imprescriptibles). It is therefore correct to maintain that, as a result of the aforementioned laws, the maritime-terrestrial zone was established at an extent of doscientos metros measured from the high-tide line, which is its current extent, while retaining its status as public-domain property. This measurement, together with the public-domain status of the lands located therein, was reaffirmed in the then-current article 7 of the Land and Colonization Law No. 2825 of catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, and was repeated in Ley Forestal No. 4465, of veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve, and in the Tourism Development of the Maritime-Terrestrial Zone Law No. 4558, of veintidós de abril de mil novecientos setenta.

Special mention must be made of Law number 4558, of veintidós de abril de mil novecientos setenta, because, pursuant to its Transitory Provision III., ciento cincuenta metros of the doscientos metros, beyond the first cincuenta metros measured from the high-tide line, were removed from the public domain by authorizing private parties who had possessed lots or properties in that sector for more than treinta años, quietly, publicly, peacefully, and without interruption, to register them through possessory-information proceedings (informaciones posesorias) before judicial authorities (not administrative authorities). Because of the large number of abuses committed while this provision was in force—that is, from doce de mayo de mil novecientos setenta—it was repealed by Law number 5602, of cuatro de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, which entered into force upon its publication in La Gaceta number 206, of catorce de octubre de mil novecientos setenta y uno; that is, it remained in force for diecisiete meses y dos días. In judgment number 007-93, issued at 15:05 hours on 20 de enero de 1993, the First Chamber of the Supreme Court of Justice recounts this historical evolution as follows:

“[...] many legislative provisions have, in one way or another, established regulations governing the maritime-terrestrial zone, formerly better known as the maritime mile. Some of them—the most important—are the following: Law No. 162 of 8 de junio de 1828, Decree No. 12 of 10 de diciembre de 1839, Law No. 14 of 26 de febrero de 1840, Law No. 128 of 19 de agosto de 1853, Decree No. 4 of 30 de julio de 1858, Law No. 7 of 31 de agosto de 1868, Law No. 42 of 13 de agosto de 1875, Law No. 22 of 7 de febrero de 1881, Water Law No. 8 of 26 de mayo de 1884 and its amendments, Tax Code of 1885 (Law No. 8 of 31 de octubre de 1885), Law No. 58 of 29 de julio de 1892, Law No. 7 of 4 de noviembre de 1892, Law No. 15 of 27 de marzo de 1896, Law No. 60 of 13 de agosto de 1914, Law No. 82 of 5 de abril de 1923, Law No. 75 of 30 de agosto de 1924, Law No. 11 of 22 de octubre de 1926, which amended the Tax Code of 1885, Law No. 29 of 3 de diciembre de 1934, General Public Lands Law No. 13 of 10 de enero de 1939, Decree No. 6 of 2 de abril de 1940 (Regulations to the General Public Lands Law), Law No. 19 of 12 de noviembre de 1942, Law No. 201 of 26 de agosto de 1943, Decree-Law No. 500 of 19 de abril de 1949, Land and Colonization Law No. 2825 of 14 de octubre de 1961, Law No. 2906 of 24 de noviembre de 1961, Law No. 4071 of 22 de enero de 1968, Ley Forestal No. 4465 of 25 de noviembre de 1969, Tourism Development of the Maritime-Terrestrial Zone Law No. 4558 of 22 de abril de 1970, Law No. 4928 of 17 de diciembre de 1971, which amended the preceding law, and Law No. 5602 of 4 de noviembre de 1974, which suspended it.

This is not the occasion for an exhaustive analysis of the various legislative provisions on the subject; nevertheless, it must be noted that the first legal provision issued during the republican era—Law No.162 of 28 de junio de 1828—established the reservation of a maritime mile along the coasts of both seas, which, according to Law No. 128 of 19 de agosto de 1853, had existed since colonial times pursuant to the Real Cédula of 15 de octubre de 1754. Throughout the nineteenth century, the various laws enacted reaffirmed this concept by reserving a maritime mile along both coastlines. The General Regulations of the Public Treasury of 1839, 1858, and 1868 maintained the reservation created in 1828; for present purposes, however, the important consideration is that legislation enacted in the last century clearly designated the so-called maritime mile as public-domain property, with the resulting attributes of inalienability and immunity from claims for title.

Thus, for example, the General Code of 1841 deemed the ebb and flow of the sea and its shores to be in the public domain; the aforementioned Law No. 7 of 31 de agosto de 1868 reaffirmed that lands within the maritime mile were not subject to claims for title; the Water Law No. 8 of 26 de mayo de 1884—the only nineteenth-century provision in which the term Maritime-Terrestrial Zone was used—classified that zone as part of the public domain; and the Tax Code of 1885 established that lands located within a strip one mile in width along the coasts of both seas could not be transferred.” Accordingly, it is clear that, from the earliest rules governing this zone, it was consistently classified as public-domain property (bien demanial) (property of the State, public property, or public-domain property); this confers upon it all the attributes of public-domain status, namely, its inalienability, immunity from acquisitive prescription, and immunity from attachment (inembargabilidad), as well as its subjection to the police power with respect to its use and exploitation.

“It is therefore clear, without detracting from the aforementioned colonial-era precedent, that since Costa Rica came into being as an independent State, the reserved land along both coastlines has not formed part of the unappropriated public lands (baldíos)—the Crown lands of the Colony—but has always been subject to a different legal regime, namely, that governing public-domain property, and therefore could not be converted into private property. Legislation enacted on this subject throughout the twentieth century—culminating in the current Maritime-Terrestrial Zone Law No.6043 of 2 de marzo de 1977—obviously retained the classification of lands within that zone as public-domain property. As a result of nineteenth-century legislative developments, the maritime-terrestrial zone encompassed the portion of the coasts of both seas washed by the ebb and flow of the sea, extending one mile inland. It also encompassed riverbanks up to the point at which the rivers were navigable or affected by the tides. This century’s legislation progressively specified the extent of the zone and the elements forming part of it, but at no time denied its status as public-domain property and, consequently, its immunity from acquisitive prescription and its inalienability; [...]

From this brief review of the legislation concerning the maritime-terrestrial zone, it is easy to conclude that the strip of 200 metros from the ordinary high-tide line along both coasts, defined as part of the maritime-terrestrial zone by article 9 of the current Maritime-Terrestrial Zone Law, has been in the public domain—and the lands located within it have been public-domain property—since 1828, at the very least. The changes introduced in this area by legislation from the last century and the present one never generally removed these 200 metros from the public domain; rather, legislation prior to 1942 and 1943 established a wider strip—the so-called maritime mile—but never a narrower one.” (Judgment number 007-93 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, cited supra.)

At present, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), or coastal zone (zona costera), is regulated by Ley número 6043, de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, and by its Regulations, Decreto Ejecutivo, número 7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, and the former is the first law to regulate it specifically. Regarding these provisions, in judgment número 0477-91, de las quince horas con treinta minutos del día veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, this Constitutional Court “accepts the argument that, in fact, the maritime-terrestrial zone is public-domain property (bien de dominio público), within the meaning of artículo 261 del Código Civil”; consequently, artículo 45 constitucional, which requires that any limitation on the right of ownership be adopted by law enacted by a qualified majority, is not violated:

“This text confirms that its application to private property is excluded, since what the law does is recognize the status of the maritime-terrestrial zones as public-domain property and regulate their administration, protection, use, and exploitation. It should be borne in mind that when the law was enacted in mil novecientos setenta y siete, Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970 (repealed precisely by No. 6043) was in force; that law, in turn, recognized the public-domain status of that zone as declared in previous laws, although under somewhat different arrangements and regulations. This position is further confirmed by the fact that the State has had to enact legislation—quite extensive legislation—exempting certain zones or portions of the coastline from the public domain so that the general legislation governing them would not apply. Therefore, the premise on which the petitioner bases the action cannot be accepted, because no limitations are imposed on private property; instead, in regulating the public domain, the law establishes the conditions under which private parties may use and enjoy the maritime-terrestrial zone.

Thus, anyone who seeks, through unauthorized means, to exercise exclusive use of that zone will be barred from doing so, since it has also been accepted from time immemorial that such property cannot be acquired by private parties through prescription and is outside commerce. That is the meaning of the ‘common thing’ referred to by the Romans.”

VI.CONTENT OF THE CHALLENGED PROVISION.- In view of the special nature of the maritime-terrestrial zone, the content of the challenged provision cannot be construed as recognizing ownership by the occupants, but rather as what it actually is: a temporary withdrawal from public-domain status (desafectación) of public-domain property, insofar as it permits the issuance of title (titulación) “to persons who demonstrate that they have been lawful possessors for more than (40) years” (párrfo final del artículo 2 de la Ley 8464) of lands located in the maritime-terrestrial zone of the cities of Cahuita and Puerto Viejo, in the canton of Talamanca, Provincia de Limón (artículo primero de la Ley 8464); and for a specified period, namely, “within the non-extendable period of (1) year, counted from the effective date of this law” (Transitorio único de la Ley 8464), through the title-registration procedure established in the Ley de Informaciones Posesorias; as this Court held in judgment número 2006- 0454, de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del veinticinco de enero del 2006:

“Furthermore, the provision contained in Transitorio IV. must be understood according to its true meaning, namely, that it constitutes the withdrawal of public property (bien demanial) from public-domain status, in this case property within the maritime-terrestrial zone, and not the recognition of the right of ownership of the inhabitants of the central canton of Puntarenas, because, it bears repeating, the private-property regime does not exist with respect to, and is incompatible with, the legal nature of public-domain property.” Regarding this matter, it should be recalled that the withdrawal of public-domain property from public-domain status must be specific and concrete, since it can never be general. Furthermore, where public-domain property forming part of the environment is concerned—as in the present case—the withdrawal must be governed by artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente; that is, it may be carried out only by law and after the relevant technical studies have been conducted, a matter within the exclusive jurisdiction of the Asamblea Legislativa—although this issue cannot be analyzed in the present case. In this regard, in judgment número 2000- 10466, this Chamber stated:

“Accordingly, dedication to the public domain (afectación) is the legal attachment, whether by a formal act or otherwise, through which public property is incorporated into the national patrimony by virtue of its intended purpose and the corresponding statutory provisions. As a logical consequence, the special regime governing such property may be removed or modified only by law through withdrawal from public-domain status, which means separating the property from the public purpose to which it is attached. This requires an express and specific legislative act, so that there can be no doubt whatsoever as to the legislature’s intent to remove a specific and individually identified asset from the public domain; a generic withdrawal from public-domain status, much less an implicit one, is impermissible. In other words, there can be no ‘open-ended form of withdrawal from public-domain status’ in this area for the Administration to complete through its own discretionary acts.

It must also be noted that every withdrawal from public-domain status, because it derives from a legislative act, is subject to the ordinary forms of judicial review.” Consequently, no violation of the right of ownership can be found; nor is even the right of possession violated, given the special nature of the maritime-terrestrial zone, because the public-domain status (demanialidad) of the property is incompatible with the private-property regime, as explained above. Thus, proof of a public interest is not required; as previously explained, such an interest exists in view of the importance of the zone, not only for reasons of national security but also for environmental reasons (environmental public interest), which support fundamental values such as life, health, and ecological balance. Nor can a violation of the principle of legal certainty be found, since the provision clearly establishes a period during which possessory-information proceedings (diligencias de la información posesoria) could be commenced to obtain title to the property.

Lack of knowledge of the law cannot be alleged under artículo 129 constitucional, since it was duly published in the official gazette La Gaceta, número 218, del once de noviembre del dos mil cinco. For these reasons, pursuant to párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, the action must be dismissed on the merits.

Por tanto:

The action is dismissed on the merits. Notice of this decision shall be served on the Procuraduría General de la República.

Luis Fernando Solano C.

Presiding Judge Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Federico Sosto L.

Horacio González Q. Jorge Araya G.

*070019860007CO* Res: Nº 2007-02408 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas con trece minutos del veintiuno de febrero del dos mil siete.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, casado, con cédula de identidad número CED01, vecino de Cartago, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad "ACARI AGROPECUARIA DEL CARIBE, SOCIEDAD ANÓNIMA"; contra el Transitorio Único de la Ley de Declaratoria de Ciudad para las Comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, Provincia de Limón, número 8464, del cuatro de octubre del dos mil cinco.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas cuatro minutos del catorce de febrero del dos mil siete, el accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del Transitorio Único de la Ley de Declaratoria de Ciudad para las Comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Salamanca, Provincia de Limón, número 8464, del cuatro de octubre del dos mil cinco, que establece un plazo perentorio de un año a partir de la vigencia de esa ley para que los poseedores de inmuebles ubicados en la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo por más de cuarenta años, inicien los procedimientos de titulación mediante el procedimiento que establece al efecto la Ley de Información Posesoria, número 5257, de treinta y uno de julio de mil novecientos setenta y tres, y sus reformas. El accionante estima esta disposición violatoria de los artículos primero, 11, 28 párrafo segundo y 45 de la Constitución Política, 21 inciso 1) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, por cuanto se desconoce el derecho de posesión que se ha ejercido, y que es un atributo del derecho de propiedad, conforme al artículo 264 del Código Civil, siendo que el derecho que las personas (físicas o jurídicas) que ejercen sobre las cosas sólo puede ser afectad o limitada por motivos de interés público, en forma razonable y proporcional, para su ulterior expropiación; existiendo además, reserva legal absoluta para imponer limitaciones a los derechos fundamentales.Es así la norma impugnada incumple todos estos principios, al imponer un plazo perentorio de un año para reconocer el derecho de propiedad existente ante la autoridad jurisdiccional competente, siendo que la publicidad de la ley no fue la mejor, y teniéndose en cuenta la dificultad para cumplir con todos los requisitos administrativos que se requieren para la procedencia de este tipo de gestiones, circunstancias que la ley desconoce, afectando con ello el principio de seguridad jurídica. Además, alega que no fue acreditado el interés público para establecer este plazo tan perentorio.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción señala que promovió diligencias de información posesoria ante el Juzgado Civil de Mayor Cuantía, del Circuito Judicial de la Zona Atlántica, que se tramitó en expediente número 07-000058-0678- CI, la cual fue rechazada por estimarse que la pretensión fue presentada fuera del plazo establecido en la ley.
3. 3El párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar por el fondo, en cualquier momento procesal, incluso desde su presentación, las gestiones formuladas ante ella, cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,

Considerando:

I.DEL INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS FORMALES PARA LA FORMULACIÓN DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.- Observa este Tribunal que Observa la gestión en estudio resulta omisa en relación con algunos de los requisitos formales exigidos para la formulación de las acciones. En efecto, la misma no, no aporta certificación literal del libelo de impugnación de la norma impugnada en el asunto principal (como lo requiere el artículo 79 párrafo primero de la Ley que rige esta Jurisdicción), y no indica el estado procesal del asunto previo que solicita que se le tenga como previo, lo que da lugar a confusión en relación con la pendencia de ese asunto, ya que indica que las diligencias de información posesoria que promovió ante el Juzgado Civil de Mayor Cuantía, del Circuito Judicial de la Zona Atlántica, que se tramitó en expediente número 07-000058-0678- CI, fueron rechazadas por estimarse que la pretensión fue presentada fuera del plazo establecido en la ley, sin indicación alguna de la impugnación de esa resolución. Ambos requisitos podrían ser subsanados mediante prevención de la Presidencia de esta Sala (artículo 80 de la Ley que rige esta Jurisdicción); sin embargo, la misma se omite por una cuestión de economía procesal, en atención a la improcedencia de la gestión como se explicará a continuación.

II.DEL OBJETO DE IMPUGNACIÓN.- Pretende el accionante la declaratoria de inconstitucionalidad del Transitorio Único de la Ley de Declaratoria de Ciudad para las Comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, Provincia de Limón, número 8464, del cuatro de octubre del dos mil cinco, que establece un plazo perentorio de un año a partir de la vigencia de esa ley para que los poseedores de inmuebles ubicados en la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo por más de cuarenta años, inicien los procedimientos de titulación mediante el procedimiento que establece al efecto la Ley de Información Posesoria, número 5257, de treinta y uno de julio de mil novecientos setenta y tres, y sus reformas. El accionante estima esta disposición violatoria de los artículos primero, 11, 28 párrafo segundo y 45 de la Constitución Política, 21 inciso 1) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, por cuanto se desconoce el derecho de posesión que se ha ejercido, y que es un atributo del derecho de propiedad, conforme al artículo 264 del Código Civil, siendo que el derecho que las personas (físicas o jurídicas) que ejercen sobre las cosas sólo puede ser afectad o limitada por motivos de interés público, en forma razonable y proporcional, para su ulterior expropiación; existiendo además, reserva legal absoluta para imponer limitaciones a los derechos fundamentales.

Es así la norma impugnada incumple todos estos principios, al imponer un plazo perentorio de un año para reconocer el derecho de propiedad existente ante la autoridad jurisdiccional competente, siendo que la publicidad de la ley no fue la mejor, y teniéndose en cuenta la dificultad para cumplir con todos los requisitos administrativos que se requieren para la procedencia de este tipo de gestiones, circunstancias que la ley desconoce, afectando con ello el principio de seguridad jurídica. Además, alega que no fue acreditado el interés público para establecer este plazo tan perentorio. En tanto lo que está en entredicho es la disponibilidad de la zona marítimo terrestre para su titulación, se debe hacer referencia al especial régimen jurídico de este bien, como de seguido se hace, para analizar la conformidad de la norma impugnada con el orden constitucional.

III. DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS BIENES DEMANIALES

Debe tenerse en cuenta la especial naturaleza jurídica del bien de que se trata –zona marítimo terrestre–, toda vez que, por disposición constitucional integra el patrimonio nacional, y por disposición legal se le ha dotado de la condición de demanialidad. La doctrina y jurisprudencia constitucional son consistentes en estimar que los bienes demaniales (o bienes dominicales o de dominio público) son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su destino o vocación, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, ya que, precisamente se afectan para darles un destino público especial en el que se encuentre comprometido el interés público, en la forma como lo define el artículo 261 del Código Civil:

"Son cosas públicas, las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquéllas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas a uso público." Nótese que el énfasis de la diferenciación se da en relación al destino del bien, sea, al hecho de estar afectos a un uso común o al servicio del bien común; tal y como lo consideró con anterioridad la Sala Constitucional en sentencia número 2301-91, de seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud norma expresa.” Así, se trata de bienes cuya titularidad ostenta el Estado en su condición de administrador, debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen la "Nación ", con lo cual, conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos 154 y 155 de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto; son inembargables, que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración; y son inalenables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado.

Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía , en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional.

IV.DEL CONCEPTO DE ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE.- Se hace la advertencia que dentro del concepto de "costas", debe entenderse comprendido el de la zona marítimo- terrestre, cuya demanialidad de la Nación queda dispuesta en forma expresa en el artículo 3.I. de la Ley de Aguas, número 276, de veintiséis de agosto de mil novecientos cuarenta y dos:

"Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional:

I. Las playas y zonas marítimas ";

y en el artículo 1° de la Ley de la Zona marítimo terrestre, en tanto dispone textualmente:

"La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible." De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto por disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de conformidad con las normas transcritas. En cuanto a la definición de este bien, debemos recurrir a la misma ley de referencia (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) que en su artículo 9 la determina de la siguiente manera:

"[...] la franja de los doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar al descubierto en la marea baja.

Para los efectos legales, la zona marítimo-terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o leyes especiales." De tal suerte, que para el litoral Pacífico, la línea de pleamar es el contorno o curva de nivel que marca la altura de ciento quince centímetros sobre el nivel medio del mar; y para el litoral Atlántico, es el contorno que marca la altura de veinte centímetros sobre ese mismo nivel, según lo dispone el inciso ch) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. A su vez, debe tenerse en claro que la zona marítimo-terrestre está divida en dos zonas (al tenor de lo dispuesto en el artículo 10 de la ley de referencia): la primera , denominada como zona pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho, contados de la pleamar ordinaria; y la segunda, llamada zona restringida, constituida por los restantes ciento cincuenta metros, que es en la que legítimamente pueden otorgarse concesiones, según los requerimientos que el ordenamiento establece al efecto.

En cuanto a la primera –zona pública–, el inciso h) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre la define como el litoral, sea, la orilla o costa del mar que se extiende por las rías y esteros permanentes, hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas, y presenten características marinas definidas; de manera que comprende las siguientes zonas: la ría, definida en los artículos 9 de la Ley y 2 inciso f del Reglamento de la Ley de la zona marítimo- terrestre como la parte del río próxima a su entrada en el mar, y hasta donde llegan las mareas; de manera, que comprende la franja de los doscientos metros contigua a las rías; los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar (artículo 10 de la Ley de la zona marítimo-terrestre); los manglares, (artículo 11 de la citada Ley), cuya incorporación al demanio público data de mil novecientos cuarenta y dos, con la Ley de Aguas.

Asimismo, el artículo 4 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre estatuye que éstos son bienes que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, por lo que se sujetan al régimen de afectación de la Ley Forestal. A su vez, se dispone como zona restringida a partir de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, cuando éstos se extiendan por más de cincuenta metros de pleamar ordinaria; lo cual es de gran importancia, por cuanto extiende el concepto de zona marítimo terrestre a porciones del territorio nacional que puede encontrarse a kilómetros de la costa; lo cual también lleva a confusión, por estimarse que los terrenos aledaños al manglar pueden ser objeto de posesión legítima; las islas, islotes y peñascos marítimos y los terrenos y rocas que el mar deje al descubierto en la marea baja (párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de referencia); y, los doscientos metros contiguos, y a ambos lados del sistema de los canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley que rige esta materia. (En igual sentido, consultar las sentencias número 0447-91, 1556-91, 2306-91, 1347-95, 320-96, 1345-96, 0304-98, y 2006-0454.)

V.DE LA DEMANILIALIDAD DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COSTARRICENSE.- A lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad –para la defensa del territorio nacional– que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público. En un principio, el área reservada era de una milla de ancho, por lo que se le conocía -y aún en nuestra época- como la "milla marítima ". La normativa de mayor relevancia en la regulación de la zona litoral costarricense inicia con la Ley número 162, de veintiocho de junio de mil ochocientos veintiocho, recién declarada la independencia de la Corona Española, y en la etapa de formación del Estado costarricense. En esta ley se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, con lo que se recogió un precepto anterior, de la época colonial (Real Cédula, del quince de octubre de mil setecientos cincuenta y cuatro).

Esta disposición se mantuvo a lo largo de toda la legislación emitida en el siglo XIX. Es importante resaltar que en algunas normas de ésta época, expresamente se resalta el carácter demanial de esta zona, como en el caso del Código General de mil ochocientos cuarenta y uno, que consideraba el flujo y reflujo del mar y sus riberas de dominio público. Asimismo, en la Ley número 7, de treinta y uno de agosto de mil ochocientos sesenta y ocho, se ratifica la "idenunciabilidad" de los terrenos de la milla marítima, esto es, la imposibilidad de titular las tierras de esta zona. En la Ley de Aguas, número 8, de veintiséis de mayo de mil ochocientos ochenta y cuatro, se califica esta franja de tierra con la denominación de "zona marítimo terrestre", que expresamente se afecta como bien demanial –como bien de dominio público–, y en consecuencia, se incorpora al patrimonio nacional. En el Código Fiscal de mil ochocientos ochenta y cinco se dispuso la prohibición de enajenar los terrenos comprendidos en una milla de latitud a lo largo de la costa de ambos mares.

Ya en el siglo XX., la primera normativa a que hizo referencia la zona marítimo terrestre fue la Ley número 75, de treinta de agosto de mil novecientos veinticuatro, que reafirmó el carácter demanial de estas tierras, así como la imposibilidad de explotar y usufructar de ellos. Por su parte, la Ley número 11, de veintidós de octubre de mil novecientos veintidós, precisó, con exactitud, su extensión, al delimitarla en mil setecientos sesenta y dos metros –medida que corresponde a una milla exacta–, a partir de la pleamar ordinaria, y de quinientos metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos. Esta medida se mantuvo hasta mil novecientos cuarenta y dos, en que a partir de las Leyes número 19, de doce de noviembre, y la Ley número 201, de veintiséis de enero de mil novecientos cuarenta y tres, se redujo su extensión, a doscientos metros para ambas costas; provocando así, las primeras desafectaciones de este bien, en relación a todos aquellos terrenos más allá de la determinación hecha, y su consecuente apropiación particular.

Es decir, a partir de estas dos disposiciones y a excepción de los doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, el resto de los mil seiscientos setenta y dos metros dejaron de ser de dominio público desde el momento en que pudieron se reducidos a dominio privado. Sin embargo, los terrenos contenidos en los doscientos metros exceptuados por las dos leyes precitados, continuaron siendo bienes de dominio público, no reducibles a dominio privado por ser inalienables e imprescriptibles. Entonces, es correcto sostener que la zona marítimo terrestre quedó, a partir de las leyes mencionadas, con una extensión de doscientos metros contados a partir de la pleamar, que es la que actualmente tiene, manteniendo su carácter de bien demanial. Esta medida, junto con el carácter demanial de los terrenos allí comprendidos, se reafirmó en el entonces vigente artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, y se repitió en la Ley Forestal No. 4465, de veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve y en la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta.

Especial mención debe hacerse de la Ley número 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta, en tanto al tenor de lo dispuesto en su Transitorio III., se desafectaron ciento cincuenta metros de los doscientos metros, después de los primeros cincuenta metros contados a partir de la pleamar, al autorizarse a los particulares que hubiesen poseído por más de treinta años, en forma quieta, pública, pacífica y sin interrupción, lotes o fincas en ese sector, a inscribirlos por medio del trámite de informaciones posesorias ante las autoridades jurisdiccionales (no administrativas). Ante la gran cantidad de abusos que se cometieron al tenor de la vigencia de esta disposición, sea, desde el doce de mayo de mil novecientos setenta, es que se deroga mediante Ley número 5602, de cuatro de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, la cual entra en vigencia a partir de su publicación en La Gaceta número 206, del catorce de octubre de mil novecientos setenta y uno; sea que tuvo una vigencia de diecisiete meses y dos días. En sentencia número 007-93, de las 15:05 horas del 20 de enero de 1993, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia hace un recuento de esta evolución histórica, de la siguiente manera:

"[...] muchas han sido las disposiciones normativas que de alguna u otra forma han establecido regulaciones sobre la zona marítimo terrestre, antes más conocida como milla marítima. Algunas de ellas –las más importantes– son las siguientes: Ley No. 162 de 8 de junio de 1828, Decreto No. 12 de 10 de diciembre de 1839, Ley No. 14 de 26 de febrero de 1840, Ley No. 128 de 19 de agosto de 1853, Decreto No. 4 de 30 de julio de 1858, Ley No. 7 de 31 de agosto de 1868, Ley No. 42 de 13 de agosto de 1875, Ley No. 22 de 7 de febrero de 1881, Ley de Aguas No. 8 de 26 de mayo de 1884 y sus reformas, Código Fiscal de 1885 (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), Ley No. 58 de 29 de julio de 1892, Ley No. 7 de 4 de noviembre de 1892, Ley No. 15 de 27 de marzo de 1896, Ley No. 60 de 13 de agosto de 1914, Ley No. 82 de 5 de abril de 1923, Ley No. 75 de 30 de agosto de 1924, Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, mediante la cual se reformó el Código Fiscal de 1885, Ley No. 29 de 3 de diciembre de 1934, Ley General de Terrenos Baldíos No. 13 de 10 de enero de 1939, Decreto No. 6 de 2 de abril de 1940 (Reglamento a la Ley General de Terrenos Baldíos), Ley No. 19 de 12 de noviembre de 1942, Ley No. 201 de 26 de agosto de 1943, Decreto Ley No. 500 de 19 de abril de 1949, Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de 14 de octubre de 1961, Ley No. 2906 de 24 de noviembre de 1961, Ley No. 4071 de 22 de enero de 1968, Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558 de 22 de abril de 1970, Ley No. 4928 de 17 de diciembre de 1971 que reformó la anterior y Ley No. 5602 de 4 de noviembre de 1974, que la suspendió.

No es del caso hacer una exhaustivo análisis de las diversas disposiciones normativas sobre la materia; sin embargo, es necesario señalar que desde la primera disposición jurídica emanada en la época republicana –Ley No.162 de 28 de junio de 1828– se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, que según lo consignado en el Ley No. 128 de 19 de agosto de 1853, era así desde la época colonial por disposición de la Real Cédula de 15 de octubre de 1754. A todo lo largo del siglo XIX, las diversas leyes emanadas reafirman este concepto disponiendo la reserva de una milla marítima a lo largo de ambos litorales. Los Reglamentos Generales de la Hacienda Pública de 1839, 1858 y 1868, mantuvieron la reserva creada en 1828; pero, para los efectos, lo importante a tomar en cuenta es la clara determinación, en la legislación promulgada en el siglo pasado, de la llamada milla marítima como un bien de dominio público, con su consiguiente carácter de inalienabilidad e indenunciabilidad.

Así, por ejemplo, el Código General de 1841 consideraba el flujo y reflujo del mar y sus riberas de dominio público; la precitada Ley No. 7 de 31 de agosto de 1868, reafirmó el carácter indenunciable de los terrenos de la milla marítima; en la Ley de Aguas No. 8 de 26 de mayo de 1884 -única disposición del siglo XIX en la cual se usó el término Zona Marítimo Terrestre- se calificó a dicha zona como de dominio público; y el Código Fiscal de 1885 estableció que no podían enajenarse los terrenos comprendidos en una zona de una milla de latitud a lo largo de las costas de ambos mares." Con lo cual, es claro que desde las primeras normas que regulan esta zona, se le dio siempre el calificativo de bien demanial (dominical, demanio o de dominio público); lo cual le hace acreedora de todas las características de la demanialidad, sea, su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento.

"Resulta claro entonces, sin demérito del antecedente de la época colonial señalado, que desde el nacimiento de Costa Rica como Estado independiente, la reserva de terreno a los largo de ambos litorales no ha sido parte de los baldíos –las tierras realengas de la Colonia– sino que siempre ha estado sometido a un régimen jurídico distinto, el propio de los bienes de dominio público y, por lo tanto, no reducibles a propiedad privada. En la legislación sobre la materia promulgada a lo largo del siglo XX –hasta culminar con la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No.6043 de 2 de marzo de 1977– se mantuvo, obviamente, el calificativo de bienes de dominio público de los terrenos comprendidos en dicha zona. Como resultado de la evolución legislativa del siglo XIX, la zona marítimo terrestre comprendía la parte de las costas de ambos mares bañadas por el flujo y reflujo, extendiéndose hasta la distancia de una milla tierra adentro. Comprendía, además, las márgenes de los ríos hasta el sitio en que fueran navegables o fueran afectados por las mareas. La legislación de este siglo fue precisando la extensión de la zona así como los elementos que formaban parte de ella, pero en ningún momento negó su carácter de bien demanial y, en consecuencia, su imprescriptibilidad e inalienabilidad; [...]

De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público –y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales– desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión –la llamada milla marítima– pero nunca menor." (Sentencia número 007-93, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, supra citada.)

En la actualidad, la zona marítimo-terrestre, o zona costera es regulada mediante Ley número 6043, de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, y por su Reglamento, Decreto Ejecutivo, número 7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, y es la primera que lo hace en forma específica. Sobre esta normativa, en sentencia número 0477-91, de las quince horas con treinta minutos del día veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, este Tribunal Constitucional "acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil", motivo por el cual, no se infringe el artículo 45 constitucional, que exige que la adopción de cualquier la limitación del derecho de propiedad se debe hacer mediante ley mediante mayoría calificada:

"Se confirma de ese texto, que está excluida su aplicación a la propiedad privada, pues la ley lo que hace es reconocer a las zonas marítima terrestre su condición de bien de dominio público y regular su administración, protección, uso y aprovechamiento. Tómese en cuenta que cuando en mil novecientos setenta y siete se dictó la ley, regía la Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970 (derogada precisamente por la No. 6043), que a su vez reconocía el dominio público de esa zona declarada en leyes anteriores, aunque con una modalidad y regulación un tanto diversas. La tesis tiene confirmación con la circunstancia adicional de que el Estado ha tenido que ir emitiendo legislación –bastante profusa– en la que exceptúa del dominio público ciertas zonas o partes del litoral, por manera que no se les aplique la legislación general que para ellas regía. No es atendible, entonces, la premisa de la que parte el accionante, ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute de la zona marítimo terrestre, por parte de los particulares.

Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptado también, desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera del comercio. Ese es el alcance de «cosa común» a que se referían los romanos."

VI.CONTENIDO DE LA NORMA IMPUGNADA.- Es en atención a la especial naturaleza de la zona marítimo terrestre que el contenido de la norma impugnada no puede tenerse como el reconocimiento de la propiedad de los ocupantes, sino más bien como lo que es, esto es una desafectación temporal de un bien de dominio público, en tanto permite su titulación "a las personas que demuestren ser legalmente posedoras por más de (40) años" (párrfo final del artículo 2 de la Ley 8464) de terrenos ubicados en la zona marítimo terrestre de las ciudades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, de la Provincia de Limón (artículo primero de la Ley 8464); y por un período de tiempo determinado, sea "dentro del improrrogable término de (1) año, contado a partir de la vigencia de esta ley" (Transitorio único de la Ley 8464), mediante el procedimiento de titulación previsto en la Ley de Informaciones Posesorias; tal y como lo consideró este Tribunal en sentencia número 2006- 0454, de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del veinticinco de enero del 2006:

"Además, debe tenerse la disposición contenida en el Transitorio IV. en su verdadera acepción, esto es, que se trata de una desafectación de un bien demanial, en este caso de la zona marítimo-terrestre, y no del reconocimiento del derecho de propiedad de los habitantes del cantón central de Puntarenas, porque se insiste, el régimen de la propiedad privada es inexistente e incompatible con la naturaleza jurídica de los bienes de dominio público." Sobre este particular se recuerda que la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general, además de que tratándose de bienes de dominio público que conforman el ambiente –como en el caso en estudio– deben regirse conforme con el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, esto es, sólo proceden mediante ley, previos estudios técnicos al efecto, lo cual es competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa –sin que sea posible analizar este punto en el caso en estudio–. Al respecto, en sentencia número 2000- 10466, esta Sala señaló:

«De esta suerte, la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un «tipo de desafectación abierto», que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. Debe asimismo hacerse la advertencia de que toda desafectación, como proviene de un acto legislativo, está sujeta a los controles jurisdiccionales corrientes.

" En virtud de lo cual, no puede estimarse la infracción del derecho de propiedad, ni siquiera se infringe el derecho de posesión, en atención a la especial naturaleza de la zona marítimo terrestre, dado que la demanialidad de los bienes es incompatible con el régimen de propiedad privada, según se explicó. Así, no se requiere la acreditación de interés público, condición que tiene, según se explicó anteriormente, en atención a la importancia de la zona, no sólo por motivos de seguridad nacional, sino también de de orden ambiental (interés público ambiental) que sustenta valores fundamentales, tales como la vida, la salud y el equilibrio ecológico. Tampoco puede estimarse la infracción del principio de seguridad jurídica, ya que la norma es clara en determinar un plazo en el cual era posible iniciar las diligencias de la información posesoria para obtener la titulación del bien; sin que sea posible alegar el desconocimiento de la normativa, al tenor de lo dispuesto en el artículo 129 constitucional, toda vez que la misma fue debidamente publicada en el diario oficial La Gaceta, número 218, del once de noviembre del dos mil cinco. Por tales razones es que, al tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, procede rechazar por el fondo la acción.

Por tanto:

Se rechaza por el fondo la acción. Notifíquese esta resolución a la Procuraduría General de la República.

Luis Fernando Solano C.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Federico Sosto L.

Horacio González Q. Jorge Araya G.