Donation of state-owned property between public entitiesDonación de inmueble estatal entre entidades públicas

Opinion: 104 of 05/15/2023 May 15, 2023 PGR-C-104-2023 Señora María Elena Amuy Jiménez Directora Sistema de Emergencias 9-1-1 Estimada señora:

With the approval of the señora Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. 911-DI-2023-0799 of March 17, 2023, received by email on the following 20th in this Office of the Attorney General.

I.- MATTER RAISED.

A pronouncement is requested from this advisory body regarding the viability of the Sistema de Emergencias 9-1-1 being able to donate its property in the Partido de San José, Matrícula 511574-000, to the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

II.- INADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION RAISED.

Articles 4 and 5 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 of September 27, 1982, subject the exercise of the advisory function to compliance with a series of admissibility requirements, among which we can highlight the following:

• a)Consultations must be formulated by the senior officials (jerarcas) of the different administrative levels.
• b)The opinion of the respective legal advisory office must be attached, except in the case of internal auditors, who may submit the consultation directly.
• c)The questions raised must not deal with specific cases, but rather with generic legal issues.
• d)Matters belonging to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not subject to consultation.

In accordance with the foregoing, in the present case we are faced with a request for a pronouncement on a specific case, pending definition by that Administration, such as the possible donation of the aforementioned property to the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

In that regard, in similar cases we have stated that “…by virtue of the binding effect of its opinions, it is not for it to issue a pronouncement on specific situations (…) The advisory function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, which is solely competent in accordance with the legal system to resolve the cases submitted for its consideration. The Office of the Attorney General would disregard its own competence if it were to substitute the Administration, resolving specific cases” (opinion C-141-2003 of May 21, 2003).

Consequently, consultations must deal with generic legal topics, without questioning or consulting on a specific case that is under study or that must be decided by the active Administration, as is the case here.

Notwithstanding the foregoing, by way of collaboration, we will proceed to make some general considerations on the topic of donations of real estate from state organs or entities, hoping they will be useful to that Administration.

III.- GENERAL CONSIDERATIONS ON DONATIONS OF REAL ESTATE.

In the first place, we must point out that for the purposes of determining whether it is possible to proceed with the donation of a real estate property owned by an Administration, understood as the State and other public entities (article 1 of the Ley General de la Administración Pública), it is essential to analyze and establish the nature of the land, i.e., whether we are dealing with a public domain asset (bien demanial), assigned to a public purpose or use; or whether we are dealing with a patrimonial asset (bien patrimonial) of the Administration.

• A)The real estate as a patrimonial asset: Assets that are not destined for or assigned to a public purpose or use constitute patrimonial or private assets of the Administration, over which the attributes of property are exercised like any subject of private law, even though they belong to the Administration. This implies that, for the transfer of these assets, including donation, the issuance of a law authorizing it is not required. On this matter, in Legal Opinion No. PGR-OJ-090 of June 30, 2022, this Office of the Attorney General stated:

“The foregoing, because we have recognized that when we are not dealing with public domain assets, but rather with patrimonial assets of the Administration, a legal rule is not required for them to be transferred.

In this regard, we must remember that fiscal or patrimonial assets of the Administration are those that do not possess the characteristics of public domain assets insofar as they are not for public use nor are they permanently assigned by law to a service of general utility, in light of what is established in article 261 of the Código Civil, which states:

ARTICLE 261.- Public things are those which, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those which everyone can utilize because they are delivered to public use. All other things are private and the object of particular property, even though they belong to the State or to the Municipalities, who in this case, as civil persons, are not differentiated from any other person.” (The bold is not part of the original) Based on that article, this advisory body in its administrative jurisprudence has recognized the distinction between public domain assets (bienes demaniales) and patrimonial assets of the Administration, such that, if the assets are not permanently destined for a public service or use, nor have they been assigned to a public purpose, they can be considered to constitute patrimonial or privately-owned assets of the Administration. Therefore, the Administration that owns these assets acts as a private subject regarding the tenure of such assets and, therefore, in that case the issuance of a rule of legal rank for their transfer would not be necessary.” (The highlighting is from the original).

Consequently, if the real estate intended to be donated constitutes a patrimonial asset, the issuance of a law authorizing the donation is not required.

• B)The real estate as a public domain asset: In the event that the real estate to be donated is a public domain asset, that is, it is destined for or assigned to a public purpose or use, the issuance of a law authorizing the donation thereof is necessarily and unavoidably required, unless a rule already exists that permits the donation.

In that sense, this advisory body has indicated on multiple occasions that for the Administration to be able to donate land of this type, a legal rule must exist that enables it to do so. This is because, by virtue of the public domain nature, the Administration could not freely dispose of it, in accordance with the principle of legality, enshrined in articles 11 of the Ley General de la Administración Pública and 11 of the Political Constitution, such that the issuance of a Law authorizing the donation or a prior rule that makes such act possible is required (see criteria numbers C-066-99, C-208-96, C-249-2010, C-052-2011, OJ-009-2018, OJ-004-2018, C-094-2019 and OJ 085-2019).

Now then, in the event that the donated real estate is to be destined for a public use or purpose different from the one originally linked, not only is legal authorization to donate required, but the express legislative authorization for the de-affectation (desafectación) of the asset is also indispensable.

In this regard, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has indicated: “From what has been transcribed above, it is deduced that for public domain assets, which by the will of the legislator have a special destiny to serve the community, that destiny can only be modified by the same legislator; this is because public domain assets are subject by their vocation and nature to a special legal regime and, therefore, changing the destiny previously determined by law or de-affecting an asset will be the exclusive competence of the ordinary legislator.” (Resolution No. 2002-10447 of 3:08 p.m. on November 5, 2002).

Thus, we can affirm that the only way to change the destiny of an asset assigned to the public domain is by means of a law (principle of reservation of law), by virtue of the provisions of subsection 14) of article 121 of the Political Constitution, which, as relevant, provides:

“ARTICLE 121.- In addition to the other powers conferred by this Constitution, it corresponds exclusively to the Legislative Assembly:

(…)

• 14)To decree the alienation (enajenación) or the application to public uses of the Nation’s own assets.” Bearing in mind the foregoing, for the purposes of decision-making by that Administration, the nature of the real estate that would be the object of donation must be defined, namely, the property in the Partido de San José, Matrícula 511574-000.

For this, it must be considered that the National Registry publicizes the nature of the property as land for construction and that it was donated by the State to the Sistema de Emergencias 9-1-1, based on Law No. 7998 of May 5, 2000, called “Authorizes the State to Segregate and Donate a Lot to the Sistema de Emergencias 9-1-1,” which provided the following:

“Article 1- The State is authorized, as provided by Law No. 7566, of December 18, 1995 and its amendments, to segregate a lot from the property registered in the Public Property Registry, under the real folio system No. 218935 and donate it to the Sistema de Emergencias 9-1-1. The lot to be segregated is located in district 9, canton I of the province of San José. According to cadastral map No. SJ-119664-93, it is land for construction with a building, it is located in front of the facilities of the terminal of the Aeropuerto Internacional Tobías Bolaños, district 9, canton I of the province of San José; it measures 3,321.82 m2; it borders on the North and West with the reserved remainder, on the South with a public street and on the East with a private street.

Article 2- The lot described in the previous article is de-affected from public domain and use, for the purposes of the respective transfer and through the figure of donation to the Sistema de Emergencias 9-1-1, in accordance with subsection 14) of article 121 of the Political Constitution.” Now, since we are dealing with a potential donation of a real estate property between institutions of the Public Administration, the provisions of article 75 of the Ley General de Contratación Pública, No. 9986 of December 1, 2022, are applicable, which provides the following:

“Donation of movable and immovable property. The donation of movable and immovable property between institutions of the Public Administration is possible insofar as the assets are not assigned to a public purpose and the donation has the objective of satisfying the public interest.

To proceed with the donation of immovable property, a reasoned resolution by the highest senior official (máximo jerarca) of the donating institution must be issued, without being able to delegate such action, as well as an acceptance agreement taken by the highest senior official of the institution benefiting from the donation. For the donation of movable property, the decision to donate must be adopted by the senior official or by whoever they delegate.

In all cases, the appraisal prepared by the specialized organ of the respective administration must be recorded, or, failing that, the appraisal from the Dirección General de Tributación or another public entity.

All movable property declared by the Administration as disused or in poor condition may be the object of donation, whether to public or private entities declared of public interest, social interest, or non-profit, for which a reasoned act must exist.” Pursuant to the provisions of this rule, the donation of a real estate property between two institutions of the Public Administration would be possible insofar as:

• a)the real estate to be donated is not assigned to a public purpose; b) the donation has the objective of satisfying the public interest.

Finally, it is worthwhile to indicate that the legal requirements established in the preceding paragraph must be met in order to carry out the respective donation: a reasoned resolution or agreement by the highest senior official of the donating institution, a resolution or agreement of acceptance taken by the highest senior official of the institution benefiting from the donation, and an administrative appraisal of the real estate to be donated.

IV.- CONCLUSIONS.

The consultation formulated is inadmissible, as a pronouncement is requested on a specific case, pending definition by that Administration, such as the viability of donating the real estate property in the Partido de San José, Matrícula 511574-000, to the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

Notwithstanding the foregoing, by way of collaboration, we proceeded to make some general considerations on the topic of donations of real estate between state organs or entities.

Atentamente,

Alejandro Arce Oses Notaría del Estado

Dictamen : 104 del 15/05/2023 15 de mayo del 2023 PGR-C-104-2023 Señora María Elena Amuy Jiménez Directora Sistema de Emergencias 9-1-1 Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio N° 911-DI-2023-0799 del 17 de marzo del 2023, recibido por correo electrónico el día 20 siguiente en esta Procuraduría.

I.- ASUNTO PLANTEADO.

Se solicita el pronunciamiento de este órgano asesor respecto a la viabilidad de que el Sistema de Emergencias 9-1-1, pueda donar el inmueble de su propiedad del Partido de San José, Matrícula 511574-000, a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA PLANTEADA.

Los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, sujetan el ejercicio de la labor consultiva al cumplimiento de una serie de requisitos de admisibilidad, entre los cuales podemos destacar los siguientes:

• a)Las consultas deben ser formuladas por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos.
• b)Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes pueden realizar la consulta directamente.
• c)Las inquietudes planteadas no deben versar sobre casos concretos, sino sobre cuestiones jurídicas en genérico.
• d)No son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.

Conforme a lo anterior, en el presente caso nos encontramos ante el requerimiento de un pronunciamiento sobre un caso concreto, pendiente de definición por parte de esa Administración, como lo es la posible donación del inmueble antes mencionado a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

En ese sentido, en casos similares hemos señalado que “…en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas (…) La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos” (dictamen C-141-2003 del 21 de mayo de 2003).

En consecuencia, las consultas deben versar sobre temas jurídicos genéricos, sin que se cuestione o se consulte sobre un caso concreto que esté en estudio o que deba ser decidido por la Administración activa, tal y como sucede en la especie.

No obstante lo anterior, a modo de colaboración, procederemos a realizar algunas consideraciones generales sobre el tema de las donaciones de inmuebles de órganos o entidades estatales, esperando que sean de utilidad para esa Administración.

III.- CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LAS DONACIONES DE INMUEBLES.

En primer término, debemos señalar que para efectos de determinar si es posible proceder con la donación de un inmueble propiedad de alguna Administración, entendida como el Estado y los demás entes públicos (artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública), es indispensable analizar y establecer la naturaleza del terreno, es decir, si estamos frente a un bien demanial, afecto a un fin o uso público; o si nos encontramos ante un bien patrimonial de la Administración.

• A)El inmueble como un bien patrimonial: Los bienes que no estén destinados o afectos a un fin o uso público, se constituyen en bienes patrimoniales o privados de la Administración, sobre los cuales se ejercen los atributos de la propiedad como cualquier sujeto de derecho privado, aunque los mismos pertenezcan a la Administración. Ello implica que, para la transmisión de estos bienes, incluida la donación, no se requiere de la emisión de una ley que lo autorice. Sobre este particular, en la Opinión Jurídica N° PGR-OJ-090 del 30 de junio del 2022, esta Procuraduría señaló:

“Lo anterior, por cuanto hemos reconocido que cuando no estamos frente a bienes de dominio público, sino ante bienes patrimoniales de la Administración, no se requiere de norma legal para ser traspasados.

Al respecto, debemos recordar que los bienes fiscales o patrimoniales de la Administración, son aquellos que no gozan de las características de los bienes de dominio público en tanto no son de uso público ni están afectados por ley de un modo permanente a un servicio de utilidad general, a la luz de lo que establece el artículo 261 del Código Civil que señala:

ARTÍCULO 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.” (La negrita no forma parte del original) A partir de dicho artículo, este órgano asesor en su jurisprudencia administrativa ha reconocido la distinción entre bienes demaniales y bienes patrimoniales de la Administración, de modo que, si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público, ni han sido afectados a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales o de dominio privado de la Administración. Por tanto, la Administración propietaria de estos bienes actúa como un sujeto privado en cuanto a la tenencia de tales bienes y, por tanto, en ese caso no sería necesaria la emisión de una norma de rango legal para su transmisión.” (Lo destacado es del original).

En consecuencia, si el inmueble que se pretende donar constituye un bien patrimonial, no se requiere de la emisión de una ley que autorice la donación.

• B)El inmueble como un bien demanial: En caso que el inmueble a donar sea un bien demanial, es decir, que se encuentre destinado o afecto a un fin o uso público, necesaria e indefectiblemente se requiere de la emisión de una ley que autorice la donación del mismo, salvo que ya exista una norma que permita la donación.

En ese sentido, este órgano consultivo ha señalado en múltiples ocasiones que para que la Administración pueda donar un terreno de este tipo, debe existir una norma legal que lo habilite para ello. Ello por cuanto, en virtud de la naturaleza demanial o de dominio público, la Administración no podría disponer libremente del mismo, en atención del principio de legalidad, consagrado en los artículos 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política, de suerte tal que se necesita de la emisión de una Ley que autorice la donación o una norma previa que posibilite dicho acto (ver criterios números C-066-99, C-208-96, C-249-2010, C-052-2011, OJ-009-2018, OJ-004-2018, C-094-2019 y OJ 085-2019).

Ahora bien, en caso que el inmueble donado vaya a ser destinado a un uso o fin público distinto al originalmente vinculado, no solo se requiere de la autorización legal para donar, sino que también deviene indispensable la expresa autorización legislativa para la desafectación del bien.

Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado: “A partir de lo transcrito anteriormente, se deduce que los bienes de dominio público, que por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad, ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador esto porque los bienes de dominio público están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario.” (Resolución N° 2002-10447 de las 15:08 horas del 5 de noviembre del 2002).

Así las cosas, podemos afirmar que la única forma de variar el destino de un bien afecto al dominio público, es mediante una ley (principio de reserva de ley), en virtud de lo dispuesto en el inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política, que en lo que interesa dispone:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

• 14)Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.” Teniendo en cuenta lo anterior, a efectos de la toma de decisión de esa Administración, se deberá definir la naturaleza del inmueble que sería objeto de donación, a saber, la finca del Partido de San José, Matrícula 511574-000.

Para ello, hay que considerar que en el Registro Nacional se publicita la naturaleza del predio como terreno para construir y que el mismo fue donado por el Estado al Sistema de Emergencias 9-1-1, con base en la Ley N° 7998 del 5 de mayo del 2000, denominada “Autoriza al Estado para Segregar y Donar Lote al Sistema de Emergencias 9-1-1”, la cual dispuso lo siguiente:

“Artículo 1°- Autorízase al Estado, según lo dispuesto por la Ley N° 7566, de 18 de diciembre de 1995 y sus reformas, para segregar un lote del inmueble inscrito en el Registro Público de la Propiedad, bajo el sistema de folio real No. 218935 y donarlo al Sistema de Emergencias 9-1-1. El lote por segregar está situado en el distrito 9°, cantón I de la provincia de San José. Según el plano catastrado N° SJ-119664-93, es terreno para construir con un edificio, está ubicado frente a las instalaciones de la terminal del Aeropuerto Internacional Tobías Bolaños, distrito 9°, cantón I de la provincia de San José; mide 3.321,82 m2; linda al Norte y al Oeste con resto reservado, al Sur con calle pública y al Este con calle privada.

Artículo 2°- Desaféctase del dominio y uso públicos el lote descrito en el artículo anterior, para efectos del traspaso respectivo y por medio de la figura de la donación al Sistema de Emergencias 9-1-1, conforme al inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política.” Ahora bien, por encontrarnos ante una eventual donación de un inmueble entre instituciones de la Administración Pública, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley General de Contratación Pública, N° 9986 del 1 de diciembre del 2022, el cual dispone lo siguiente:

“Donación de bienes muebles e inmuebles. La donación de bienes muebles e inmuebles entre instituciones de la Administración Pública es posible en el tanto los bienes no estén afectos a un fin público y la donación tenga por objeto la satisfacción del interés público.

Para proceder con la donación de bienes inmuebles, deberá mediar resolución motivada por parte del máximo jerarca de la institución que dona, sin que pueda delegar tal actuación, así como un acuerdo de aceptación tomado por el máximo Jerarca de la institución beneficiaria de la donación. Para la donación de bienes muebles la decisión de donar deberá ser adoptada por el jerarca o por quien este delegue.

En todos los casos deberá constar el avalúo elaborado por el órgano especializado de la administración respectiva o, en su defecto, del avalúo de la Dirección General de Tributación u otra entidad pública.

Todos los bienes muebles declarados por la Administración en desuso o en mal estado podrán ser objeto de donación, ya sea a entidades públicas o privadas declaradas de interés público, de interés social o sin fines de lucro, debiendo existir acto motivado para ello.” Conforme a lo dispuesto en esta norma, sería posible la donación de un inmueble entre dos instituciones de la Administración Pública en tanto:

• a)el inmueble a donar no esté afecto a un fin público; b) la donación tenga por objeto la satisfacción del interés público.

Finalmente, no está de más indicar que deberá cumplirse con los requisitos legales establecidos en el anterior numeral para poder realizar la respectiva donación: resolución o acuerdo motivado por parte del máximo jerarca de la institución que dona, resolución o acuerdo de aceptación tomado por el máximo jerarca de la institución beneficiaria de la donación, avalúo administrativo del inmueble a donar.

IV.- CONCLUSIONES.

La consulta formulada resulta inadmisible, al solicitarse un pronunciamiento sobre un caso concreto, pendiente de definición por parte de esa Administración, como lo es la viabilidad de realizar la donación del inmueble del Partido de San José, Matrícula 511574-000, a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

No obstante lo anterior, a modo de colaboración, se procedió a realizar algunas consideraciones generales sobre el tema de las donaciones de inmuebles entre órganos o entidades estatales.

Atentamente,

Alejandro Arce Oses Notaría del Estado