Opinion on bill for comprehensive reform of the Maritime Terrestrial Zone LawOpinión sobre proyecto de reforma integral a la Ley de Zona Marítimo Terrestre

Legal Opinion: 012 - J of 01/31/2022 January 31, 2022 PGR-OJ-12-2022 Mrs. Éricka Ugalde Camacho Area Chief Legislative Commissions III Legislative Assembly Dear Mrs. Ugalde:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. CG-011-2021 of July 29, 2021, through which you inform us that the Government and Administration Commission requested the legal opinion of this Attorney General's Office regarding bill number 22553, entitled “Comprehensive Reform of Law 6043, Law on the Maritime Terrestrial Zone of March 2, 1977 and its reforms.” 1. Nature of this pronouncement.

In accordance with articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to this effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, or, in this case, on constitutional reform projects, when they are consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the function of political control and that can reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion intended to be an input for the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

On the other hand, as we are not within the scenarios established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.

2. Considerations regarding the bill.

Given that a substitute text of the bill appears on the Legislative Assembly's website, we will render our opinion on that latest version, and not on the base text initially consulted.

To render our opinion, we deem it opportune to make a general observation on the effects of the initiative, and then to refer specifically to those articles that propose relevant variations from the current regime.

A. The bill does not define whether it is a comprehensive reform of Law 6043 or the issuance of a new law on the maritime terrestrial zone regime.

As indicated in the title of this section, the bill does not clearly state whether the intention is to comprehensively reform Law 6043 or to repeal it and replace it with a completely new norm. And this confusion can be found throughout the entire bill, as some of the articles refer to Law 6043 as a prior law, while others imply it is the same law being reformed.

The bill is called “Comprehensive Reform of Law 6043, Law on the Maritime Terrestrial Zone of March 2, 1977 and its reforms” and, indeed, Article 1 states: “Comprehensively reform Law 6043, Law on the Maritime Terrestrial Zone of March 2, 1977 and its reforms, which shall read as follows.” Despite this, Article 70 of the bill states:

“Article 70- The Law on the Maritime Terrestrial Zone, Law No. 6043 of March 2, 1977 and its reforms, is repealed as of the entry into force of this Law.” The foregoing denotes a serious contradiction, since, on one hand, a comprehensive reform of Law 6043 is being proposed, but, on the other, the law intended to be comprehensively reformed is being repealed.

If Law 6043 is repealed, the bill would be proposing a new law on the maritime terrestrial zone regime, and this would bring about the elimination of the entire prior regime, which would be replaced by the new provisions. This, in turn, depending on how the new provisions are drafted, could mean that some of the norms of Law 6043, which took effect upon its entry into force, would again take effect as of the date on which the bill is eventually approved.

For example, the concept of occupants and settlers (pobladores) recognized by Law 6043 for those residing in the maritime terrestrial zone before its entry into force could be understood to apply to settlers of the maritime terrestrial zone whose possession developed before the entry into force of the new law, should it be approved. And this would imply regularizing illegitimate occupations of the maritime terrestrial zone. The same would happen with the concept of coastal towns (pueblos costeros) to be created in Article 6, subsection c), as there is no certainty whether it refers to towns established as of the entry into force of Law 6043 or of the law that would eventually be approved.

As with those cases, other complex situations could arise that involve serious conflicts of application and interpretation of the law, should it be approved. And, for this reason, it is necessary to determine the real objective of the bill and, once that determination is made, to adjust its entire text to that objective. In any case, it must be kept in mind that the maritime terrestrial zone is a public domain asset (bien de dominio público) and, therefore, even if the previous law or its provisions are repealed, its illegitimate occupation and subsequent regularization must not be fostered.

B. Specific observations on the articles of the bill.

In Article 1, it is suggested to review the need to indicate that the protection of the communities of the maritime terrestrial zone is an obligation of the State, or, failing that, to clarify what is understood by that protection and to specify that reference is made to communities that can legally occupy the maritime terrestrial zone, as it must not be lost from sight that the maritime terrestrial zone is a public domain asset (bien de dominio público).

Similarly, it is advisable to review the final part of the second paragraph of that article, because although it incorporates the provisions of Article 4 of the Forestry Law (Ley Forestal, no. 7575 of February 13, 1996) and the constitutional case law on the impossibility of applying the concept of positive silence (silencio positivo) in environmental matters, it seems unnecessary to indicate that liability that may arise from an unjustified delay in processing the requests of the administered party (administrado) is preserved, since the administrative liability regime is regulated in the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, no. 6227 of May 2, 1978).

The proposed Article 6 gathers and specifies some of the cases that the current Law already excludes from the maritime terrestrial zone regime. However, for greater clarity, it is advisable to modify the text of subsection f), indicating that all areas that form part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) are excluded, since, by definition, said heritage includes protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) and the other lands established by Article 13 of the Forestry Law, as reiterated by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional):

“a) Protected Wilderness Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, arts. 1, para. 2, 3 subsection i; Organic Environmental Law 7554, article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, article 3 subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, article 82, subsection a). b) Other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal designation. For the maritime terrestrial zone, Law 6043 itself (article 73) excludes Protected Wilderness Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the forested areas and lands of forest aptitude of the coastlines are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by its specific regulations (Forestry Law, article 13 and concordant articles).” (Constitutional Chamber, opinion no. 16975-2008 of 2:53 p.m. on November 12, 2008. Emphasis added.)

Furthermore, it must be said that the case of coastal settlements (poblados costeros) intended to be included in subsection c) is already covered by the exception that Article 6 of Law 6043 currently provides for coastal urban zones (zonas urbanas litorales), in accordance with the Framework Law for the Coastal Urban Declaration and its Regime of Territorial Use and Development (Ley Marco para la Declaratoria Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, no. 9221 of March 27, 2014).

Subsection d) of the proposed Article 6 maintains that exception, so the same scenario would have two different regulations, as they could be constituted as coastal towns (pueblos costeros), according to subsection c) and Article 7 of the bill, or as coastal urban zones (zonas urbanas litorales), according to subsection d) and Law 9221.

It should be noted that, for both scenarios, the procedure and the competent institutions for their declaration are different, so establishing this new exception would generate serious problems of application and interpretation. Additionally, for the new exception, the technical requirements to which the declaration of a coastal town, which the Municipality is responsible for making, must be subject are not detailed.

If the purpose of this provision is to recognize a certain degree of priority to the settlers in the granting of concessions (concesiones), it should be considered that Law 6043 establishes that settlers and occupants existing prior to its enactment may remain there until the respective regulatory plan (plan regulador) is approved (articles 44, 70, and transitory VII of that Law), also enjoying a right of pre-emption (derecho de prelación) in the granting of concessions if the requested use conforms to the planning (article 44 ibid.). Likewise, Law 9221 also establishes the possibility for occupants of the constructions to remain in them under certain conditions and to be able to obtain a concession.

If it is decided to maintain that provision, it must be specified, as stated in legal opinion no. OJ-025-2013 of May 27, 2013, regarding the bill that gave rise to Law 9221, that it is truly not a case excluded from the scope of application of the Law (as is the case, for example, with subsections a) and b)), since these scenarios would continue to be protected by the law, but under different regulations. For that reason, it should be contemplated as a scenario with a special regulation and not as a case of exception from the regime, like those regulated in Article 6.

In that same sense, regarding subsection e), it must be noted that the Papagayo Tourism Project is also not completely excluded from the maritime terrestrial zone regime, since Article 74 of Law 6043 itself provides that “the usufruct and fees (cánones) that correspond to the respective municipalities in accordance with this law” are preserved. Based on that, we have pointed out that it is a special case for which other provisions of Law 6043 may be applicable, as long as no specific norm exists on the matter. (Opinions nos. C-421-2008 of November 26, 2008, C-65-2014 of October 31, 2014, C-106-2018 of May 21, 2018.) Therefore, it is a case with a different regulation, but not completely excluded from the application of the law, and it is thus suggested to regulate it as such.

In the definition of the public zone (zona pública) made in Article 9, mangroves are omitted, as provided in the current Article 11 of Law 6043 by stating that “The public zone is also, whatever its extension, that occupied by all the mangroves of the continental and insular coastlines and estuaries of the national territory.” Although mangroves are part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), the fact is that their conceptualization as a public zone is of utmost importance, because it implies that, when a mangrove extends beyond the fifty meters of the public zone, the one hundred and fifty meters of the restricted zone (zona restringida) begin from its limit. (See the opinion of the Constitutional Chamber no. 2408-2007 of 4:13 p.m. on February 21, 2007, and our opinion no. C-197-2011 of August 23, 2011).

The proposed Article 14, despite maintaining the exception that Article 18 of Law 6043 provides, authorizing the use of the public zone for the construction of industrial plants, sport fishing facilities or artisanal facilities, port works, mariculture programs, or other similar establishments or facilities, provides that this power is exclusively the competence of the Municipality. That is, it eliminates the authorization of the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes), and other competent institutions. Furthermore, it eliminates the legislative authorization for concessions granted for more than fifteen years for the construction, installation, and operation of shipyards and dry or floating docks.

Given this, it must be noted that the public zone of the maritime terrestrial zone is a fundamental pillar of that public domain asset (bien demanial), which, according to the provisions of Article 20, is destined for public use, recreational activities, free transit, protection, and surveillance of the coastal public domain (demanio costero). Due to this importance and its purpose of common use, as a general rule, it cannot be subject to occupation under any title, and, therefore, in principle, it is not possible to grant exclusive rights over it for permanent and exclusive use, with stable works or buildings (see in this regard pronouncements nos. C-230-2001, C-054-2006, C-080-2007, OJ-210-2003, OJ-042-2005, OJ-128-2005, C-109-2007, and C-097-2015).

Thus, the exceptional scenarios contemplated by the Law for the development of infrastructure and the use of the public zone must be limited to exceptional cases, since, as a general rule, it must be destined for common use.

Consequently, the intervention of public institutions for the authorization of these activities functions as a mechanism to guarantee that the norm is effectively applied for exceptional and justified cases. For this reason, it is advisable to maintain those authorizations and, with it, that the decision to authorize the development of infrastructure in the public zone does not fall exclusively on the Local Government.

The same must be said regarding what is stated in Article 15, as it seems that the article itself is already authorizing the State, its institutions, and its companies to develop infrastructure and public service works, without the authorization of the Ministry of Public Works and Transport, the Costa Rican Tourism Institute, the National Institute of Housing and Urbanism, and the respective Municipality, as contemplated in Article 22 of Law 6043. And, in that same sense, the provisions of Article 30 must be assessed.

For both cases, it must be kept in mind that the development of that type of infrastructure must be compatible with the provisions of the planning instrument (instrumento de planificación) for the corresponding coastal sector, except for the case of exceptional authorization that can be granted to public institutions for the development of works or activities destined to satisfy the general interest, when it is verified that they cannot be executed in another sector and that they are destined to satisfy a national public interest, imperative and reliably accredited. (See our opinion no. C-268-2020 of July 9, 2020).

In Article 18, although the concept of a precarious use permit (permiso de uso, a título precario) is regulated for carrying out certain activities in the public zone, reference is made to “concessionaires” (concesionarios), when the legally correct term is “permittees” (permisionarios).

In Articles 22, 23, and 24, a modification to the current territorial planning (planificación territorial) system of the maritime terrestrial zone is proposed, since the concept of the general land-use plan for the maritime terrestrial zone (plan general de uso de la tierra en la zona marítimo terrestre) that the Costa Rican Tourism Institute is responsible for preparing is eliminated, and it is intended that this Institute, in coordination with the respective Municipality, prepare a Coastal Strategic Plan for the ZMT (Plan Estratégico Costero de la ZMT) for the coastal territory corresponding to each canton and that, subsequently, each Municipality prepares Executive Plans (Planes Ejecutivos) for the coastal sector of its jurisdiction.

Regarding this change, it must be indicated that it is not clear whether the Coastal Strategic Plan would be limited only to the maritime terrestrial zone or involves other areas of the canton, and whether the Executive Plans are for the entire coastal sector of the canton or how the minimum area they should cover must be determined.

But, more importantly, it must be said that, although it is indicated that the Coastal Strategic Plan will be coordinated with the Municipality and will be approved by the Municipal Council, there could be some interference in the exercise of the power to plan the territory which, according to the provisions of Article 169 of the Political Constitution, corresponds to the Local Governments. As we have pointed out on other occasions, “competence to plan and control urban development within the limits of its territory corresponds to the municipal governments (doctrine of Article 169 of the Political Constitution and case law of the Constitutional Chamber) and comprises the adoption and implementation of regulatory plans (planes reguladores) (see relationship with articles 10 subsection 1, 15 and 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana)), which are an immediate instrument for concretizing coastal territorial planning (ordenamiento territorial costero), based on generic guidelines of Law 6043 and the Urban Planning Law (pronouncements OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000 and OJ-096-2005)… it is the municipalities that decide on territorial planning.” (Opinion no. C-091-2010 of May 3, 2010).

Likewise, the approval of coastal planning instruments by the National Institute of Housing and Urbanism, currently contemplated by Articles 31 and 38 of Law 6043, is eliminated, disregarding the competencies of that Institution in matters of urban planning.

Article 29 refers to the provisions of Article 24 subsection e) of the Municipal Code (Código Municipal) regarding the loss of credentials, however, that norm refers, in turn, to Article 63 of Law 6043. In the bill, Article 63 has no relation to the loss of credentials, so it would have no application. Thus, a reform to Article 24 subsection e) of the Municipal Code should be proposed, so that it refers to Article 55, which is the one corresponding to the loss of credentials.

A variation to the term of concessions and their extensions is proposed, since, according to Articles 48 and 50 of Law 6043, concessions can be granted for a term of five to twenty years and can be extended for terms no greater than twenty years. And, in Articles 36 and 42, a fixed term of thirty-five years is proposed. While it is true, as we stated in legal opinion no. OJ-072-2020 of May 11, 2020, it is up to the Legislative Assembly to assess the convenience and timeliness of increasing the term of concessions, establishing a fixed term for all cases does not seem advisable, since there would be no margin of discretion to adjust the term to each specific case.

It is necessary to modify the reference made in Article 39 to the Law on Administrative Procurement (Ley de Contratación Administrativa), because as of December 1, 2022, that Law will be replaced by the General Law on Public Procurement (Ley General de Contratación Pública, no. 9986 of May 27, 2021).

According to what is proposed in Article 40, concessions on islands could be granted solely by the corresponding Municipality, without requiring the legislative approval currently provided for by Articles 37 and 42 of Law 6043.

As we have pointed out on other occasions, a reform of this type may have constitutional defects:

“The CONSTITUTIONAL CHAMBER (rulings 454/2006 and 10158/2013) has established that concessions on maritime islands and islets of a touristic nature or whose purpose is their exploitation require approval of the Legislative Assembly, based on Article 140, subsection 19, of the Constitution, because their purpose is the exploitation of ‘natural resources or wealth’ of a ‘property of the Nation’, of fundamental importance, located in the territorial sea (Article 6 ibid.). That requirement of legislative approval, the same Court considered, acts as a form of political control, is convenient and necessary, so that the deputies, ‘with a broad debate in the Plenary,’ assess ‘the merit, timeliness, utility, and legality of the act submitted to their knowledge,’ as a condition of effectiveness in this type of contract. Criterion followed by the FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, in ruling 771/2008, where it noted that although Constitutional Article 140, subsection 19, literally relates to contracts signed by the Executive Branch, it is applicable to those concluded by other bodies or minor entities, for example municipalities, if their object is any of those indicated therein, such as the ‘natural resources or wealth of the State,’ due to the national interest they involve.” (OJ-135-2016 of November 3, 2016).

As for Article 46, it is not logical to indicate that the Municipality may deny the extension of a concession when the parcel has become located in the public zone, except where this circumstance is due to conditions generated by coastal erosion resulting from climate change. The foregoing, given that it is very likely for this to occur due to effects related to climate change and, in any case, it is not specified how this circumstance can be verified. Furthermore, if reasons of public utility are maintained as grounds for not extending a concession, no exception should be made for the case where the parcel becomes located in the public zone, since, evidently, maintaining the conditions of the public zone for its common use is a matter of public interest.

In Article 47, the cancellation of concessions should be maintained as one of the grounds for their extinction, by virtue of what is indicated in the following article.

The provisions of Article 51 subsection a) must be assessed, in that once all the improvements that must be recognized against this fund are covered, the municipality may allocate up to 50% of this fund to other needs of the respective canton. The improvements referred to in that provision are those that the Municipalities must recognize when a concession is canceled for reasons not attributable to the concessionaires, as recognized by Article 49; therefore, it is not possible to foresee when this fund must be used or the amount that must be utilized.

Regarding the Chapter on sanctions, it is necessary to maintain mangroves in the criminal offense provided for in Article 53, because, although they have a particular legal regime, they are ecosystems of utmost importance that must not be altered. Additionally, according to the provisions of Article 55, subsection e) of Article 24 of the Municipal Code must be reformed.

What is stated in Article 59 must be carefully reviewed, as it would drastically modify the concept of settlers (pobladores) recognized by Law 6043. Note that Article 70 of that Law recognizes as settlers those who had more than ten years of residence in the maritime terrestrial zone before the entry into force of that law, that is, before March 16, 1977. With the proposed wording, this ten-year possession is being endorsed as occurring after that date, which would imply recognizing as settlers those who have illegitimately occupied the maritime terrestrial zone.

In the geographic zone of Caldera, different legal regimes converge, which were analyzed in detail in our opinion no. C-259-2017 of November 9, 2017, and, based on what was analyzed therein, it is recommended to modify what is indicated in Article 61 regarding the fact that the lands excluded from the maritime terrestrial zone regime and governed by the Urban Planning Law are only those excepted from the “reserved port zone” (zona portuaria reservada) by Law no. 7915, and that, geographically, are located in the maritime terrestrial zone.

On the other hand, the advisability of establishing the Comprehensive Development Zone of Tortuguero (Zona de Desarrollo Integral de Tortuguero) in Article 65 must be analyzed, because, according to what is indicated there, its creation will materialize through a special law, which, for its eventual constitutional legitimacy, must contain the necessary technical studies supporting it, which set its limits without affecting other areas of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) or areas subject to some other public domain regime (régimen demanial) and which establishes the special provisions by which it will be governed. In such a way, what is provided in that article is a mere statement, lacking efficacy and practical utility.

Finally, the need to incorporate into the bill provisions contained in Law 6043 that were not incorporated must be assessed. In this sense, Article 8, which declares the maritime terrestrial zone of public utility for the purpose of expropriating those lands that must be rescued and returned to the national heritage; Article 25, which limits the use of registered properties that include part of the public zone; Article 47, which establishes limitations on who cannot be concessionaires of the maritime terrestrial zone; and Article 57, as it establishes limitations on the distribution of concessions.

3. Conclusion.

The legal opinion of this Attorney General's Office on bill number 22553, entitled “Comprehensive Reform of Law 6043, Law on the Maritime Terrestrial Zone of March 2, 1977 and its reforms,” is hereby rendered.

Yours sincerely, Elizabeth León Rodríguez Attorney General

Opinión Jurídica : 012 - J del 31/01/2022 31 de enero de 2022 PGR-OJ-12-2022 Señora Éricka Ugalde Camacho Jefe de Área Comisiones Legislativas III Asamblea Legislativa Estimada Señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. CG-011-2021 de 29 de julio de 2021, por medio del cual nos comunica que la Comisión de Gobierno y Administración requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley número 22553, denominado “Reforma Integral a la Ley 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre de 2 de marzo de 1977 y sus reformas.” 1. Carácter de este pronunciamiento.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, o, en este caso, de proyectos de reforma constitucional, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.

En virtud de que en la página web de la Asamblea Legislativa consta un texto sustitutivo del proyecto, rendiremos nuestro criterio sobre esa última versión, y no sobre el texto base inicialmente consultado.

Para rendir nuestro criterio, estimamos oportuno hacer una observación general sobre los efectos de la iniciativa, para después, referirnos puntualmente a aquellos artículos que planteen variaciones relevantes del régimen vigente.

A. El proyecto no define si se trata de una reforma integral de la Ley 6043 o la emisión de una nueva ley sobre el régimen de la zona marítimo terrestre.

Tal y como se indica en el título de este apartado, el proyecto no plantea con claridad si lo que se pretende es reformar integralmente la Ley 6043 o derogarla y sustituirla por una norma completamente nueva. Y, esa confusión puede encontrarse a lo largo de todo el proyecto, pues, en algunos de los artículos se hace referencia a la Ley 6043 como una ley anterior y en otros se entiende que se trata de la misma ley que se está reformando.

El proyecto de ley se denomina “Reforma Integral a la Ley 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre de 2 de marzo de 1977 y sus reformas” y, en efecto, en el artículo 1° se indica “Refórmese de forma integral la ley 6043, Ley Sobre la Zona Marítimo terrestre del 02 de marzo de 1977 y sus reformas, la cual se leerá así.” Pese a ello, en el artículo 70 del proyecto se indica:

“Artículo 70- Se deroga la Ley sobre la Zona Marítima Terrestre, Ley N° 6043 del 2 de marzo de 1977 y sus reformas, a partir de la entrada en vigencia de esta Ley.” Lo anterior denota una seria contradicción, pues, por un lado, se está planteando una reforma integral de la Ley 6043, pero, por otro, se está derogando la ley que se pretende reformar integralmente.

Si se deroga la Ley 6043, el proyecto lo que estaría planteando sería una nueva ley sobre el régimen de la zona marítimo terrestre, y ello traería consigo la eliminación de todo el régimen anterior, que sería sustituido por las nuevas disposiciones. Ello, a su vez, dependiendo de la forma en la que se redacten las nuevas disposiciones, podría significar que algunas de las normas de la Ley 6043, que surtieron sus efectos a partir de su entrada en vigencia, vuelvan a tener efectos a partir de la fecha en la que eventualmente se apruebe el proyecto.

Por ejemplo, la figura de los ocupantes y pobladores que reconoció la Ley 6043 a quienes residieran en la zona marítimo terrestre antes de su entrada en vigencia, podría entenderse aplicada a los pobladores de la zona marítimo terrestre cuya posesión se haya desarrollado antes de la entrada en vigencia de la nueva ley, en caso de aprobarse. Y ello implicaría regularizar ocupaciones ilegítimas de la zona marítimo terrestre. Lo mismo sucedería con la figura de pueblos costeros que se crearía en el artículo 6 inciso c), pues no existe certeza si se trata de los pueblos constituidos a partir de la entrada en vigencia de la Ley 6043 o de la ley que eventualmente se aprobaría.

Así como esos casos, podrían presentarse otras situaciones complejas que impliquen graves conflictos de aplicación e interpretación de la ley, en caso de aprobarse. Y, por ello, es necesario que se determine cuál es el objetivo real del proyecto y, una vez hecha esa determinación, se ajuste todo su texto a ese objetivo. En todo caso, debe tenerse en cuenta que la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público y, por tanto, aunque se derogue la ley anterior o sus disposiciones, no debe propiciarse su ocupación ilegítima y posterior regularización.

B. Observaciones puntuales al articulado del proyecto.

En el artículo 1, se sugiere revisar la necesidad de indicar que la protección de las comunidades de la zona marítimo terrestre es una obligación del Estado, o, en su defecto, se aclare qué se entiende por esa protección y se especifique que se hace referencia a las comunidades que legalmente puedan ocupar la zona marítimo terrestre, pues no debe perderse de vista que la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público.

Del mismo modo, es recomendable revisar la parte final del segundo párrafo de ese artículo, pues si bien se recoge lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996) y la jurisprudencia constitucional sobre la imposibilidad de aplicar la figura del silencio positivo en materia ambiental, pareciera innecesario indicar que queda a salvo la responsabilidad que pueda generar el retraso injustificado en la tramitación de las solicitudes del administrado, pues, el régimen de responsabilidad administrativa está regulado en la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978).

En el artículo 6° propuesto se recogen y especifican algunos de los casos que ya la Ley vigente excluye del régimen de la zona marítimo terrestre. Sin embargo, para una mayor claridad, es recomendable modificar el texto del inciso f), indicando que se excluyen todas las áreas que formen parte del patrimonio natural del Estado, pues, por definición, dicho patrimonio incluye las áreas silvestres protegidas y los demás terrenos que establece el artículo 13 de la Ley Forestal, tal y como lo ha reiterado la Sala Constitucional:

“a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes).” (Sala Constitucional voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Se añade la negrita).

Además, debe decirse que el caso de los poblados costeros que se pretende incluir en el inciso c) ya está abarcado en la excepción que actualmente prevé el artículo 6 de la Ley 6043 para las zonas urbanas litorales, de conformidad con la Ley Marco para la Declaratoria Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial (no. 9221 de 27 de marzo de 2014).

En el inciso d) del artículo 6 propuesto se mantiene esa excepción, por lo que un mismo supuesto tendría dos regulaciones distintas, pues podrían constituirse como pueblos costeros, según el inciso c) y el artículo 7° del proyecto, o como zonas urbanas litorales, según el inciso d) y la Ley 9221.

Nótese que, para ambos supuestos, el procedimiento y las instituciones competentes para su declaratoria son distintos, por lo que, establecer esa nueva excepción, generaría graves problemas de aplicación e interpretación. Además, para el caso de la nueva excepción, no se detallan los requisitos técnicos a los que debe sujetarse la declaratoria de pueblo costero que corresponde hacer a la Municipalidad.

Si lo que se pretende con esa disposición es reconocer cierto grado de prioridad a los pobladores en el otorgamiento de concesiones, tómese en cuenta que la Ley 6043 establece que los pobladores y ocupantes existentes de manera previa a su promulgación pueden permanecer en ella hasta que se apruebe el respectivo plan regulador (artículos 44, 70 y transitorio VII de esa Ley), disfrutando además de un derecho de prelación en el otorgamiento de concesiones si el uso solicitado se ajusta a la planificación (artículo 44 ibíd.) Asimismo, la Ley 9221 también establece la posibilidad de que los ocupantes de las construcciones se mantengan en ellas bajo ciertas condiciones y puedan obtener una concesión.

Si se opta por mantener esa disposición, debe precisarse, como se dijo en la opinión jurídica no. OJ-025-2013 de 27 de mayo de 2013, sobre el proyecto de ley que dio origen a la ley 9221, que realmente no se trata de un caso que se excluye del ámbito de aplicación de la Ley (como sí sucede, por ejemplo, en los casos de los incisos a) y b), pues esos supuestos seguirían estando amparados por la ley, pero bajo regulaciones distintas. Por esa razón, debería contemplarse como un supuesto con una regulación especial y no como un caso de excepción del régimen como los que se regulan en el artículo 6.

En ese mismo sentido, en cuanto al inciso e), debe advertirse que el Proyecto Turístico Papagayo tampoco se encuentra completamente excluido del régimen de la zona marítimo terrestre, ya que, el propio artículo 74 de la Ley 6043 dispone que quedan a salvo “el usufructo y cánones que correspondan a las municipalidades respectivas conforme a esta ley.” Con base en ello, hemos señalado que se trata de un caso especial para el cual pueden resultar aplicables otras disposiciones de la Ley 6043, en tanto no exista norma específica al respecto. (Dictámenes nos. C-421-2008 de 26 de noviembre de 2008, C-65-2014 de 31 de octubre de 2014, C-106-2018 de 21 de mayo de 2018.) Por tanto, se trata de un caso con una regulación distinta, pero no completamente excluido de la aplicación de la ley, y así se sugiere regularlo.

En la definición de la zona pública que se hace en el artículo 9, se omite incluir a los manglares, tal y como lo dispone el actual artículo 11 de la Ley 6043 al señalar que “Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional.” Aunque los manglares integran el patrimonio natural del Estado, lo cierto es que, su conceptualización como zona pública es de suma importancia, pues, implica que, cuando un manglar se extiende más allá de los cincuenta metros de la zona pública, a partir de su límite, comienzan los ciento cincuenta metros de zona restringida. (Véase el voto de la Sala Constitucional no. 2408-2007 de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007 y nuestro dictamen no. C-197-2011 de 23 de agosto de 2011).

El artículo 14 propuesto, pese a que mantiene la excepción que dispone el artículo 18 de la Ley 6043 de autorizar el uso de la zona pública para la construcción de plantas industriales, instalaciones de pesca deportiva o instalaciones artesanales, de obras portuarias, programas de maricultura, u otros establecimientos o instalaciones similares, dispone que esa potestad es competencia de la Municipalidad, exclusivamente. Es decir, elimina la autorización del Instituto Costarricense de Turismo, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y de las demás instituciones que resulten competentes. Además, elimina la autorización legislativa de las concesiones que se otorguen por más de quince años para la construcción, instalación y operación de astilleros y diques secos o flotantes.

Ante ello, debe advertirse que la zona pública de la zona marítimo terrestre es un pilar fundamental de ese bien demanial, la cual, según lo dispuesto en el artículo 20, está destinada al uso público, actividades de esparcimiento, libre tránsito, protección y vigilancia del demanio costero. En virtud de esa importancia y de su finalidad de uso común, por regla general, ésta no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título, y, por tanto, en principio, no es posible otorgar sobre ella derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables (véanse al respecto los pronunciamientos nos. C-230-2001, C-054-2006, C-080-2007, OJ-210-2003, OJ-042-2005, OJ-128-2005, C-109-2007 y C-097-2015).

De tal forma, los supuestos excepcionales que contempla la Ley para el desarrollo de infraestructura y el uso de la zona pública, deben limitarse a casos excepcionales, pues, por regla general, ésta debe estar destinada al uso común.

En consecuencia, la intervención de las instituciones públicas para la autorización de esas actividades funciona como un mecanismo para garantizar que, efectivamente, la norma se aplique para casos excepcionales y justificados. Por ello, es recomendable mantener esas autorizaciones y, con ello, que la decisión de autorizar el desarrollo de infraestructura en la zona pública no recaiga, exclusivamente, en el Gobierno Local.

Lo mismo debe decirse en cuanto a lo señalado en el artículo 15, pues, pareciera que ya el propio artículo está autorizando al Estado, sus instituciones y sus empresas a desarrollar obras de infraestructura y de servicio público, sin contar con la autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto Costarricense de Turismo, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y la respectiva Municipalidad, como lo contempla el artículo 22 de la Ley 6043. Y, en ese mismo sentido, debe valorarse lo dispuesto en el artículo 30.

Para ambos casos, debe tenerse presente que el desarrollo de ese tipo de infraestructura debe ser compatible con lo dispuesto en el instrumento de planificación del sector costero correspondiente, salvo el caso de la autorización excepcional que puede otorgarse a instituciones públicas para el desarrollo de obras o actividades destinadas a satisfacer el interés general, cuando se compruebe que no pueden ser ejecutadas en otro sector y que estén destinadas a satisfacer un interés público nacional, imperioso y acreditado de manera fehaciente. (Véase nuestro dictamen no. C-268-2020 de 9 de julio de 2020).

En el artículo 18, pese a que se regula la figura del permiso de uso, a título precario, para realizar ciertas actividades en la zona pública, se hace referencia a los “concesionarios”, cuando lo correcto, jurídicamente, es “permisionarios”.

En los artículos 22, 23 y 24, se plantea una modificación al sistema vigente de planificación territorial de la zona marítimo terrestre, pues, se elimina la figura del plan general de uso de la tierra en la zona marítimo terrestre que corresponde elaborar al Instituto Costarricense de Turismo y se pretende que sea este Instituto el que, en coordinación con la Municipalidad respectiva, elabore un Plan Estratégico Costero de la ZMT para el territorio costero correspondiente a cada cantón y que, posteriormente, cada Municipalidad elabore Planes Ejecutivos para el sector costero de su jurisdicción.

Sobre ese cambio, debe indicarse que no queda claro si el Plan Estratégico Costero estaría limitado solo a la zona marítimo terrestre o involucra otras áreas del cantón y si los Planes Ejecutivos son para todo el sector costero del cantón o cómo debe determinarse el área mínima a la que deben destinarse.

Pero, más importante aún, debe decirse que, aunque se indique que el Plan Estratégico Costero se coordinará con la Municipalidad y que éste será aprobado por el Concejo Municipal, podría existir cierta injerencia en el ejercicio de la potestad de planificar el territorio que, según lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política, corresponde a los Gobiernos Locales. Como ya hemos señalado en otras ocasiones “la competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano en los límites de su territorio corresponde a los gobiernos municipales (doctrina del artículo 169 de la Constitución Política y jurisprudencia de la Sala Constitucional) y comprende la adopción e implantación de planes reguladores (ver relación con los artículos 10 inciso 1, 15 y 17 de la Ley de Planificación Urbana), que son un instrumento inmediato de concreción del ordenamiento territorial costero, sustentado en pautas genéricas de la Ley 6043 y en la Ley de Planificación Urbana (pronunciamientos OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000 y OJ-096-2005)… son las municipalidades las que deciden sobre el ordenamiento territorial.” (Dictamen no. C-091-2010 de 3 de mayo de 2010).

Asimismo, se elimina la aprobación de los instrumentos de planificación costera por parte del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo que actualmente contemplan los artículos 31 y 38 de la Ley 6043, obviando las competencias de esa Institución en materia de planificación urbana.

En el artículo 29 se remite a lo dispuesto en el artículo 24 inciso e) del Código Municipal en cuanto a la pérdida de credenciales, sin embargo, esa norma remite, a su vez, al artículo 63 de la ley 6043. En el proyecto, el artículo 63 no tiene ninguna relación con la pérdida de credenciales, por lo que no tendría ninguna aplicación. De tal forma, debería plantearse una reforma al artículo 24 inciso e) del Código Municipal, con el fin de que éste haga referencia al artículo 55, que es el correspondiente a la pérdida de credenciales.

Se plantea una variación al plazo de las concesiones y de sus prórrogas, pues, según los artículos 48 y 50 de la Ley 6043, las concesiones se pueden otorgar por un plazo de cinco a veinte años y se pueden prorrogar por plazos no mayores a veinte años. Y, en los artículos 36 y 42 se plantea un plazo fijo de treinta y cinco años. Si bien es cierto, como lo dijimos en la opinión jurídica no. OJ-072-2020 de 11 de mayo de 2020 corresponde a la Asamblea Legislativa valorar la conveniencia y oportunidad de aumentar el plazo de las concesiones, no parece recomendable establecer un plazo fijo para todos los casos, pues no existiría ningún margen de discrecionalidad para ajustar el plazo a cada supuesto concreto.

Es necesario modificar la referencia que se hace en el artículo 39 a la Ley de Contratación Administrativa, pues a partir del 1° de diciembre de 2022, esa Ley será sustituida por la Ley General de Contratación Pública (no. 9986 de 27 de mayo de 2021).

Conforme con lo que se plantea en el artículo 40, las concesiones sobre las islas podrían ser otorgadas únicamente por la Municipalidad correspondiente, sin requerirse la aprobación legislativa que actualmente prevén los artículos 37 y 42 de la Ley 6043.

Como hemos señalado en otras oportunidades, una reforma de ese tipo puede tener vicios de constitucionalidad:

“La SALA CONSTITUCIONAL (sentencias 454/2006 y 10158/2013) ha establecido que las concesiones en islas e islotes marítimos de naturaleza turística o que tengan por objeto su explotación, requieren aprobación de la Asamblea Legislativa, con sustento en el artículo 140, inciso 19, de la Constitución, en virtud de que tiene por objeto la explotación de «recursos o riquezas naturales» de un «bien de la Nación», de fundamental importancia, ubicado en el mar territorial (artículo 6° ibid). Esa exigencia de aprobación legislativa, estimó el mismo Tribunal, actúa a modo de control político, es conveniente y necesaria, a fin de que los diputados, «con un amplio debate en el Plenario» valoren «el mérito, oportunidad, utilidad y legalidad del acto sometido a su conocimiento», como condicionante de eficacia en este tipo de contratos. Criterio seguido por la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en la sentencia 771/2008, donde acotó que no obstante relacionarse el artículo 140 constitucional, inciso 19, en su literalidad, a los contratos firmados por el Poder Ejecutivo, es aplicable a los suscritos por otros órganos o entes menores, por ejemplo las municipalidades, si su objeto es alguno de los ahí que ahí se señalan, como los «recursos o riquezas naturales del Estado», por el interés nacional que involucran.” (OJ-135-2016 de 3 de noviembre de 2016).

En cuanto al artículo 46, no resulta lógico que se indique que la Municipalidad puede denegar la prórroga de una concesión cuando la parcela haya quedado ubicada en la zona pública a excepción de que esa circunstancia se deba a condiciones generadas por la erosión costera producto de efecto del cambio climático. Lo anterior, dado que es muy probable que eso ocurra por efectos relacionados con el cambio climático y, en todo caso, no se especifica de qué manera se podrá comprobar esa circunstancia. Además, si se mantiene como causal para no prorrogar una concesión, motivos de utilidad pública, no debería hacerse ninguna excepción para el caso en el que la parcela quede ubicada en la zona pública, pues, evidentemente, mantener las condiciones de la zona pública para su uso común, es un asunto de interés público.

En el artículo 47 debería mantenerse como una de las causas de extinción de las concesiones, la cancelación de éstas, en virtud de lo indicado en el artículo siguiente.

Debe valorarse lo dispuesto en el artículo 51 inciso a) en cuanto a que una vez que sean cubiertas todas las mejoras que deban ser reconocidas con cargo a este fondo, el municipio podrá destinar hasta el 50% de este fondo para otras necesidades del respectivo cantón. Las mejoras a las que hace referencia esa disposición son aquellas que deben reconocer las Municipalidades cuando se cancela una concesión por causas no imputables a los concesionarios, tal y como lo reconoce el artículo 49, de tal forma, no es posible prever cuándo se debe utilizar ese fondo ni el monto que deberá ser utilizado.

Sobre el Capítulo destinado a las sanciones, es necesario mantener a los manglares en el tipo penal dispuesto en el artículo 53, pues, aunque tengan un régimen jurídico particular, son ecosistemas de suma importancia que no deben ser alterados. Además, según lo dispuesto en el artículo 55, debe reformarse el inciso e) del artículo 24 del Código Municipal.

Debe revisarse con detenimiento lo señalado en el artículo 59, pues se estaría modificando drásticamente la figura de los pobladores reconocida por la Ley 6043. Nótese que el artículo 70 de esa Ley reconoce como pobladores a quienes contaran con más de diez años de residencia en la zona marítimo terrestre antes de la entrada en vigencia de esa ley, es decir, antes del 16 de marzo de 1977. Con la redacción propuesta se está avalando que esa posesión decenal sea posterior a esa fecha, lo cual implicaría reconocer como pobladores a quienes hayan ocupado ilegítimamente la zona marítimo terrestre.

En la zona geográfica de Caldera confluyen distintos regímenes jurídicos que fueron analizados detalladamente en nuestro dictamen no. C-259-2017 de 9 de noviembre de 2017, y, con base en lo allí analizado, se recomienda modificar lo indicado en el artículo 61 en cuanto a que los terrenos que están excluidos del régimen de zona marítimo terrestre y regidos por la Ley de Planificación Urbana son únicamente aquellos exceptuados de la “zona portuaria reservada” por la Ley no. 7915, y que, geográficamente estén ubicados en la zona marítimo terrestre.

Por otro lado, debe analizarse la conveniencia de establecer la Zona de Desarrollo Integral de Tortuguero en el artículo 65, pues, según lo allí indicado, su creación se materializará por medio de una ley especial, que, para su eventual legitimidad constitucional, deberá contener los estudios técnicos necesarios que la respalden, que fijen sus límites sin afectar otras áreas del patrimonio natural del Estado o afectas a algún otro régimen demanial y que establezca las disposiciones especiales por las que se regirá. De tal manera, lo dispuesto en ese artículo es una mera enunciación, carente de eficacia y utilidad práctica.

Por último, debe valorarse la necesidad de incorporar al proyecto disposiciones que contiene la Ley 6043 que no fueron incorporadas. En ese sentido, el artículo 8, en que declara de utilidad pública la zona marítimo terrestre a efectos de expropiar aquellos terrenos que deban ser rescatados y devueltos al patrimonio nacional; el 25, que limita el uso de fincas inscritas que contemplen parte de la zona pública; el 47, que establece limitaciones en cuanto a quiénes no pueden ser concesionarios de la zona marítimo terrestre; y el 57, en tanto establece limitaciones para la distribución de las concesiones.

3. Conclusión.

Se deja así rendida la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley número 22553, denominado “Reforma Integral a la Ley 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre de 2 de marzo de 1977 y sus reformas.” De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez