Constitutionality of excluding islands from the Maritime-Terrestrial Zone regimeConstitucionalidad de excluir islas del régimen de zona marítimo terrestre

Opinión Jurídica : 072 - J of 11/05/2020 May 11, 2020 OJ-072-2020 Madam Erika Ugalde Camacho Area Head Area of Legislative Commissions III Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Procurador General de la República, I refer to your official letter no. CEIZCF-010-2019 of May 22, 2019, in which you request the non-binding legal opinion of this Procuraduría on the bill being processed in legislative file number 21008 titled “Reforma de varios artículos, adición de los artículos 28 bis, 31 bis y el transitorio IX, y derogatoria del artículo 58 de la Ley no. 6043, Ley sobre la zona marítimo terrestre, of March 2, 1977, and its amendments.” 1) Nature of this pronouncement:

By virtue of what is regulated by our Ley Orgánica (no. 6815 of September 27, 1982), the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is given as a non-binding legal opinion that is intended to be an input in the exercise of the important legislative work.

Furthermore, as we do not fall within the scenarios established by Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, this pronouncement is not subject to the eight-day period therein established.

• 2)Considerations on the bill:

In general terms, according to the explanatory memorandum, the project aims to reform the current legislation on the regimen of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) with the purpose of updating and creating a legal framework that allows coastal inhabitants their development through the sustainable and balanced use of natural resources and the development of economic activities considering the cultural, physical, and natural characteristics of the coasts. Considering that in coastal zones there is a considerable lag, it seeks to eliminate the existing obstacles in the current law and make the granting of concessions (concesiones) possible, in order to resolve the legal uncertainty of a large number of Costa Rican families located on both coasts of the country.

Likewise, it is intended that the competent institutions have a clear and delimited function to avoid imprecisions regarding their competence and to foster articulated and coordinated work among them, which facilitates the diligence of procedures and does not create duplications of functions.

With those objectives, the reform of several articles and the addition of new provisions to the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 of March 2, 1977) are proposed, to which we will refer punctually as deemed necessary.

In Article 5° the general rule is established that only the Asamblea Legislativa may grant permits or award concessions in the zones permanently covered by the sea, adjacent to the littorals, except for protection and rescue installations that are authorized by the corresponding Municipalidad. With the bill it is intended to include, within the current exception, those protection or rescue installations that are already built, without it being necessary that they have been approved by the Municipalidad. Therefore, it is suggested to vary the proposed text indicating that these must be evaluated and approved by the Municipalidad, since, otherwise, a series of constructions and installations would be legitimized without a prior review of their nature and characteristics, that is, without determining, beforehand, that they are truly protection and rescue installations and that they do not cause alterations to the environment.

Of particular importance is the proposed reform of articles 9 and 10, insofar as, in the first of them it would indicate that “in the case of the islands Chira, Caballo and Venado, only the strip of 200 meters from the ordinary high-tide line will be considered maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre). The remaining area, after delimitation and exclusion from the natural heritage (patrimonio natural) by the Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), will be considered as state property under the charge of the Instituto de Desarrollo Rural (Inder), an institution that will have the obligation to grant title deeds (títulos de propiedad) according to the technical and social studies carried out for this purpose to the inhabitants of those islands,” and, in the second, that exception would be confirmed.

Currently, in accordance with what those numerals provide, the islands form part of the regimen of the maritime-terrestrial zone, with the public zone (zona pública) being the strip of fifty meters wide counted from the ordinary high-tide line, and, the restricted zone (zona restringida), the rest of the insular territory. Regarding the importance of the islands, we have indicated:

“The maritime islands and islets form part of the maritime-terrestrial zone, with the public or common-use zone being the strip of fifty meters wide contiguous to the ordinary high-tide line, and the restricted zone the remaining insular lands, susceptible to concession by the municipalidades…

Due to the singular location of maritime islands and islets and their importance for the country in various areas (exercise of sovereignty, defense and security, value and protection of their natural or cultural resources, scenic beauty and weighing of benefits-costs, migratory controls, drug trafficking, navigation, aid or rescue, etc.), the legislator has reserved the oversight of the concessions that involve them.” (OJ-115-2000 of October 18, 2000).

Regarding the public domain status (demanialidad) of the insular territory, we have reviewed:

Both the islands, and the strip contiguous to the coastline, have long enjoyed legal protection in our country, even from the 19th century.

In the last century, Ley Nº 11 of November 22, 1905 provided in its article 1º: “Declare inalienable the lands of the islands situated in both seas, gulfs, and bays within the jurisdiction of the Republic”; Nº 17 of May 30, 1906, was issued to establish “special prescriptions with the purpose of maintaining the islands under the absolute domain of the State”; and Nº 11 of October 22, 1926, reiterated as inalienable, among others, the lands of the islands (article 1º).

Previously, Ley Nº 60 of August 13, 1914 (articles 1 and 3, subsection a), prohibited the sale of the islands of the Golfo de Nicoya.

The Ley General sobre Terrenos Baldíos, Nº 13 of January 10, 1939, indicated in its article 7º: “neither may the lands of the islands be alienated.” The Ley de Aguas, Nº 276 of August 27, 1942, reiterated again the public-domain attribute of the islands (articles 3, subsection VI and 75).

Also the Decreto-Ley Nº 116 of July 27, 1948, amended by Nº 803 of November 2, 1949, “confirms and proclaims the National Sovereignty over the entire submarine platform or continental and insular shelf adjacent to the continental and insular coasts of the national territory, whatever the depth at which it is found, reaffirming the inalienable right of the Nation over all the natural riches that exist on, in, or under said shelf or platform.” In the sixties, the Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 of October 14, 1961, retaking part of the enumeration of the public-domain assets from the Ley General sobre Terrenos Baldíos, reiterates the public-domain protection to the islands in article 7º, subsection c), by declaring them inalienable and not susceptible to acquisition by claim (denuncio) or possession.

Lastly, Ley Nº 6043 of March 2, 1977, includes within the concept of maritime-terrestrial zone the islands, always safeguarding the public-domain regime.” (Opinión Jurídica no. OJ-045-2006 of April 3, 2006).

In view of that relevance, on several occasions the Procuraduría has expressed the inconveniences that legislative initiatives permitting the flexibilization or modification of the regimen of the islands could present. (See legal opinions nos. OJ-050-2005 of April 26, 2005, OJ-156-2006 of October 31, 2006, OJ-120-2007 of November 9, 2007, OJ-112-2007 of October 30, 2007, OJ-062-2013 of September 20, 2013, among others).

In addition to the above, it should be noted that, with this bill, almost the entirety of the territory of the islands Chira, Caballo and Venado would be excluded from the regimen of the maritime-terrestrial zone, since only two hundred meters counted from the ordinary high-tide line would be considered as maritime-terrestrial zone. The excluded areas would pass into the hands of the Instituto de Desarrollo Rural (hereinafter, INDER), an institute that would be obligated to grant title deeds to the inhabitants according to the technical and social studies carried out to that effect.

The measure would imply a change of public-domain designation (mutación demanial), and, subsequently, the removal from public domain (desafectación) and transfer to private ownership, of the areas of the islands not comprised within the coastal two hundred meters.

In view of that, we must point out that the Sala Constitucional has indicated that the maritime-terrestrial zone, and, consequently, the islands, are public-domain assets (bienes de dominio público) by legal and constitutional provision and that, therefore, they cannot be the object of private possession or ownership, and that the infraconstitutional norm that so permits, would be unconstitutional:

“On multiple occasions, this Tribunal Constitucional has had the opportunity to refer to the legal nature of the maritime-terrestrial zone and to its constitutional protection, as it forms part of the national heritage (patrimonio nacional) as a public-domain asset.

(…)

Thus, the maritime-terrestrial zone must be considered a public-domain asset (bien demanial) of the Nation, both by constitutional provision, based on Article 6; and by legal mandate, in accordance with the transcribed norms.

(…)

• E)On the public-domain status of the maritime-terrestrial zone throughout Costa Rican history: Throughout the history of humanity, the great economic, commercial, and also security importance –for the defense of the national territory– that the coast has for any country or state organization has been noted. Thus, regarding our country, since the colonial era, the littoral has remained destined for public use.

(…)

In conclusion, in this sense, it is clear that the maritime-terrestrial zone, a public-domain asset by constitutional and legal provision, cannot be the object of private possession or ownership, and the infraconstitutional norm that so establishes is evidently unconstitutional.” (Voto no. 3113-2009 of 14 hours 59 minutes of February 25, 2009. Bold added).

In that same vote (voto), it was provided that:

“From all that has been said, three impediments can be derived, namely: a) the Administración cannot grant exclusive rights for permanent and exclusive use, with stable works or buildings in the maritime-terrestrial zone, especially, in the public zone; b) a public-domain asset of environmental nature cannot be removed from public domain (desafectar) to transfer ownership to private hands without a superior public interest, nor sufficient justification, as this hinders the exercise of sovereignty in its territorial sea and the continental shelf, and the special jurisdiction over the exclusive economic zone, to ‘protect, conserve, and exploit exclusively all the natural resources existing in the waters, the soil and subsoil, in accordance with the principles of International Law’ (Article 6 of the Constitution); c) a public zone cannot be declared a city, since every city is by definition the head of a canton where an urban area is developed, a concept incompatible with that of a beach, environmental public domain, common use, and exercise of sovereignty.” (Bold added).

Based on that precedent, we consider that an initiative like the one proposed could be unconstitutional, since it would radically modify the nature of the indicated islands, maintaining within the regimen of the maritime-terrestrial zone only the strip of two hundred meters counted from the ordinary high-tide line, and transferring all the rest of the territory into the hands of INDER so that it, based on the carrying out of technical and social studies, grants title deeds to the inhabitants.

This, besides implying a radical alteration of the regimen that the islands have had, entails the change of public-domain designation and subsequent removal from public domain of an environmental public-domain asset to, finally, transfer its ownership to private hands, without evidencing the existence of a superior public interest, nor a valid and sufficient justification.

Note that the explanatory memorandum does not explain the reasons and foundations of that measure. And, although the existence of a public and social interest for the inhabitants of those islands to have greater legal certainty and legitimize their situation can be recognized, the truth is that the project does not provision. On the contrary, the existence of technical and social studies is left for a later moment.

Hence, in the face of that omission, it does not seem reasonable nor proportional that, with the purpose of solving the land-tenure problems on those islands, the entire territory not comprised within the coastal two hundred meters is excluded from the regimen of the maritime-terrestrial zone in a generalized manner, and that the adoption of this measure is not limited, solely, to the concrete and specific areas in which the problems that are sought to be solved arise.

In that sense, take into account that the Sala Constitucional has pointed out:

“b) Violation of Article 121, subsection 14), of the Constitución Política, and of the constitutional principles of reasonableness and proportionality due to the removal from public domain of assets of the southern border zone without technical studies that justify it.

Also, the consultors estimate that, as there are no technical studies that justify the removal from public domain of the southern border strip that is intended with the Bill, the measure becomes irrational and disproportionate, besides representing a danger to national sovereignty and security, safeguarded in subsections 6) and 16), of Article 140, of the Constitución Política. Regarding this objection, something was already implied in the preceding section of this considerando, when dealing with the lack of protection for the Patrimonio Natural del Estado that the bill in question contains. Indeed, it was indicated there that the lack of technical studies that justify the measure implies a lack of protection of the right to the environment and a regression in the level of protection achieved in this area. But, the removal from public domain of the lands of the southern border zone that is intended, by itself, implies, as the consultors rightly point out, a serious threat to the sovereignty and security of the State and the Nation.

(…)

It is no coincidence that the Costa Rican legal system has preserved the state public ownership of the internal border zones of the frontiers, both north and south of the country, under a special regimen, given that, by their special nature, they represent strategic zones for the defense of sovereignty and for the security of the Nation; as well as for the establishment of controls in matters of clear public interest such as health, customs, migration, exit and entry of goods, among others. In such a way, that the indiscriminate and general removal from public domain contained in the consulted Bill, without having, beforehand, a technical study that establishes specifically which are the properties that will be removed from public domain, in order to evaluate, among others, whether or not it endangers the security of the Nation or if it impedes an effective exercise of sovereignty, or adequate migratory or customs control, etcetera, is irrational and disproportionate, which is contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty.

This Sala, upon examining the constitutionality of Article 8, of Ley Nº 7599, denominated 'Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales' of April 29, 1996, by ruling number 02988-99 of 11:57 hours of April 23, 1999, said:

‘...the removal from public domain of a large part of the border zone, despite the objectives that this law pursues, is not constitutionally reasonable either, since areas in which there are no occupants to whom it is intended to deliver a title are also being removed from public domain, leaving these areas also, without the protections and regulations that exist for the protection of national security, as they no longer form part of the border zone...

This sala has stated on reiterated occasions that the purposes of a norm must be proportionate and reasonable by virtue of the objective it aims to achieve, as well as of the consequences that may derive from it, and in this sense, it cannot be permitted that by solving a social problem like that of housing for a few people in this case, the protected areas of the country are endangered and a relevant and imminent risk is run...’ What was said on that occasion is applicable in this case, since, in the absence of the technical studies that justify the measure in question and establish, in a clear and prior manner, which lands are going to be affected concretely with the removal from public domain that is intended, but rather, in accordance with numeral 2, of the bill, the municipalidades of the zone will subsequently determine which lands are going to be affected, the regulation is irrational and disproportionate, because the measure is not suitable or proportional to what is sought, as there is no legal certainty about which lands will or will not, specifically, be removed from the public domain. Also, the articles are irrational, since the removal from public domain that is intended is in the abstract, not over concrete real estate, as is proper in accordance with the Law of the Constitution.

(…)

It is not appropriate that the legislator, in order to provide a solution to the social problems that affect certain social groups, violate the principles that inform our constitutional legal system. It is irrational to intend to remove from public domain the southern border strip in a general manner, without having the prior study in which it is established, clearly and reliably, which properties are the ones that, definitively, will be removed from public domain, since only in this way could the Patrimonio Natural del Estado be efficiently protected -as analyzed in section a), of this considerando- and establish if, effectively, that means is adequate to the end sought.” (Voto no. 18836-2014 of 16 hours 20 minutes of November 18, 2014. Underlining added).

In order to be able to analyze the reasonableness and proportionality of what is proposed, there should exist a study or technical analysis of the land-tenure situation on those islands, with the purpose of determining the necessity of the generalized measure that is projected.

Within that analysis of reasonableness and proportionality, it should be contemplated what the effects on those islands have been of the application of the measures contained in the Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, no. 9221 of March 27, 2014, and the Ley para la Regulación de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre no. 9242 of May 6, 2014), which have flexibilized the regimen, to guarantee the permanence of current occupants and their constructions and to allow the granting of concessions under other conditions. And, from that, justify the necessity of adopting additional measures.

Taking into account that the Sala Constitucional has considered that the maritime-terrestrial zone is a public environmental asset (bien público medio ambiental), the absence of technical studies that support the intended measure can signify the violation of other constitutional principles, such as the principle of objectivation of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), on which it has been provided that:

“…it translates into the necessity to accredit decision-making in this area with technical studies, in relation to both administrative acts and provisions of a general nature –both legal and regulatory–, from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived, which conditions the Administración's discretion in this area.” (Sala Constitucional, voto no. 2063-2007 of 14 hours 40 minutes of February 14, 2007).

Likewise, the preventive principle (principio preventivo), which is contained in Article 11 of the Ley de Biodiversidad (no. 7788 of April 30, 1998), requires the adoption by public authorities of those measures destined to avoid, mitigate, or correct the adverse effects generated by human activities or actions on the environment. And, also, the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental), which:

“…is erected as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obligated not to adopt measures, policies, nor approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point. This principle does not imply an absolute irreversibility since all States live through national situations, of an economic, political, social nature or due to natural causes, that negatively impact the achievements reached until then and forces a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Law of the Constitution and the principles under examination oblige justification, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, for the reduction of the levels of protection.” (Sala Constitucional, voto No. 13367-2012 of 11 hours 33 minutes of September 21, 2012. Bold added).

In that same sense, it must be borne in mind that the Sala Constitucional has developed what could be called the principle of lifetime tenure of protected areas (principio de irreductibilidad de las áreas protegidas), according to which, it is not possible to reduce the size of a protected area if not by means of a law and if there is no technical study that accredits that such a reduction will not affect the natural resources of the zone. (See votes nos. 1056-2009 of 14 hours 59 minutes of January 28, 2009, 13367-2012 of 11 hours 33 minutes of September 21, 2012, 12887-2014 of 14 hours 30 minutes of August 8, 2014, 673-2019 of 12 hours of January 16, 2019, among others).

And indeed, that principle has been applied by that Tribunal Constitucional, to any type of public-domain asset of environmental importance:

“With which, it is clear that, in accordance with the principle of constitutional reasonableness and the content of Article 50, of the Constitución Política, the technical studies necessary to remove from public domain a public-domain asset, in general, and, specifically, to remove from public domain lands that form part of the natural heritage (patrimonio natural del Estado), must be carried out prior to or during the processing of the respective bill, under penalty of omitting, in the legislative procedure, a substantial requirement that makes the law thus approved unconstitutional, due to an essential vice in the processing of the legislative file of law formation. With this, as stated in the judgment last cited, a general principle of Law is also violated, which establishes that legal norms bind even the authority that has dictated them, in this case the legislator, according to the general principle of the singular non-derogability of a norm for a specific case, which has constitutional rank. In this case, the legislator omitted to observe the content of Article 38, of the Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 of October 4, to which it subjected itself with its enactment and which obliges the legislator to have prior technical studies to the enactment of a law that reduces or removes from public domain a public-domain asset that forms part of the natural heritage (patrimonio natural del Estado), of a protective zone (zona protectora), of a National Park, of a Reserve or of any land of environmental interest.” (Voto no. 2375-2017 of 10 hours 40 minutes of February 15, 2017. Bold added).

In another order of ideas, with the reform proposed to Article 15, it is intended that all properties adjacent to the maritime-terrestrial zone, that form an integral part of the functioning and economic, urban, and social exchange of their populations, be incorporated, in a mandatory –not optional, as is currently the case– manner, into the coastal territorial planning process, that is, they must be included in the coastal regulatory plans (planes reguladores costeros).

In the same way, the private properties located within the coastal two hundred meters would also be included in those coastal planning instruments.

Regarding the differences between cantonal and coastal regulatory plans, and their application to private properties, based on the provisions of Article 6° of Ley 6043, we have indicated:

“Although it may not be technically appropriate, by reason of what is provided for in this article, the lands legitimately registered in favor of private individuals can be the subject of planning by the cantonal regulatory plan (plan regulador cantonal), but not by the coastal regulatory plan. This is because the latter planning instrument is developed by the Ley de la Zona Marítimo Terrestre and its reglamento, although its use occurs in the exercise of the urban planning power established in the Ley de Planificación Urbana. There are procedural aspects that differ between one and the other planning instrument and that are contemplated in the Ley de la Zona Marítimo Terrestre and its reglamento, from whose application such lands would be excluded in accordance with the cited article 6.

However, property owners who voluntarily wish to be part of the coastal planning, can be so; as is also the case for property owners adjacent to the restricted zone.

The foregoing conforms to Article 15 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre…” (Dictamen no. C-170-2013 of August 26, 2013).

As was indicated, it can be understood that this duality of planning instruments is not technically appropriate, and, therefore, in order to achieve integrated and articulated planning, as indicated in the proposed text, and, to avoid the impediment pointed out in our dictamen, it is suggested to evaluate the modification of Article 6°, establishing that the provisions of the law are not applicable to the private properties located in the maritime-terrestrial zone, except for what is provided regarding their integration into the coastal planning instruments.

The foregoing would not imply a violation of the right to private property, insofar as, that right is limited by virtue of the exercise of the power to plan the territory held by Local Governments, according to the provisions of articles 169 of the Constitución Política and 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana (no. 4240 of November 15, 1968) and which has been recognized by the Sala Constitucional on multiple occasions. In this case, with the purpose of achieving integral planning of the maritime-terrestrial zone and the adjacent private lands and those located within the coastal zone, what would vary is the specific instrument through which that power would be exercised, without thereby varying the private nature of the property and without the other provisions of Ley 6043 being applicable to it.

That is, with the proposed reform, it should be understood that the effects of a coastal regulatory plan on the private properties that are included therein would be the same as those that a cantonal regulatory plan has on them. And, in that sense, the coastal regulatory plans must be elaborated contemplating the particularities of the private properties included.

Regarding the proposal to reform Article 22, it must be borne in mind that, according to articles 73 of Ley 6043 and 13, 14 and 15 of the Ley Forestal (no. 7575 of April 16, 1996), the coastal and insular lands that form part of the Patrimonio Natural del Estado and that are classified as such, are not subject to the regimen of the maritime-terrestrial zone, and therefore, must be administered by the Ministerio de Ambiente y Energía, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), and can be used only for the research, training, and ecotourism activities defined in Article 18 of the Ley Forestal.

The Sala Constitucional has ruled that the Patrimonio Natural del Estado is composed of, in addition to protected wilderness areas (áreas silvestre protegidas), by:

“The remaining forests and forested lands or lands of forest aptitude (terrenos forestales o de aptitud forestal) of the State and public institutions (article 13 of the Ley Forestal), which have an immediate legal affectation. For the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the same Law 6043 (article 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the forested areas and lands of forest aptitude on the littorals are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by their specific regulations (Ley Forestal, article 13 and concordant articles). (Voto no. 16975-2008 of 14 hours 53 minutes of November 12, 2008. Reiterated in resolutions nos. 17650-2008 of 12 hours and 23 minutes of December 5, 2008, and 16938-2011 of 14 hours 37 minutes of 7 December 2011).

“…furthermore, mangroves or saltwater forests and the estuaries (esteros), forming part of the public zone in the maritime-terrestrial zone, an inalienable area according to article 1 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone…, constitute a forest reserve (reserva forestal) and are affected to the Ley Forestal 7575 of February 13, 1996, in accordance with article 13 of that law. (Voto no. 16938-2011 of 14 hours 37 minutes of December 7, 2011).

In accordance with the foregoing, the corresponding Municipality could not authorize works of this type in mangroves or estuaries, since, as already provided, said coastal spaces form part of the natural heritage of the State, which must be administered by SINAC. Therefore, it is recommended to modify the text to the effect that Municipalities could approve such works when they are not carried out within that Heritage, and that, if such works may generate impacts to adjacent estuaries or mangroves, the judgment that must be required is that of SINAC, not that of the National Environmental Technical Secretariat, without prejudice, of course, to the environmental assessment that does correspond to the latter.

Regarding Article 23, it must be noted that, despite the fact that said article aims to guarantee public access to the beaches, the proposal to declare of public interest and expropriate all existing privately owned roads that provide access, may prove too broad and onerous, since, in that scenario, the State would be obligated to expropriate all those roads, even in cases where access is guaranteed by other paths.

The current wording of the norm allows the Administration to assess the cases in which the declaration of public interest and expropriation are necessary to guarantee public access to the beaches; therefore, its modification, in the proposed terms, is not advisable.

In Article 25, it is projected to establish that, on private properties that encompass part of the public zone, “any work or commercial activity to be carried out in this strip of registered public zone must be a work classified as ‘of low potential environmental impact (potencial bajo impacto ambiental)’, in accordance with the guidelines established by the Secretariat.” However, it is suggested to modify the wording to the effect that in that strip only works that are classified, by SETENA's instruments, as of “low potential environmental impact” will be permitted, since, with the proposed wording it could be interpreted that any work or activity developed in that zone, regardless of its characteristics and the degree of impact it would actually generate, should always be considered as of “low potential environmental impact.” It must not be lost sight of that, according to the General Regulations on Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) Procedures (Decreto Ejecutivo no. 31849 of May 24, 2004) the maritime- terrestrial zone is an environmentally fragile area, and, consequently, the environmental assessment of works or projects involving it is subject to particular conditions.

It is advisable to assess the modification of the text of Article 27, so that it is not misinterpreted that it is from the publication of the declaration of tourist aptitude that a determined sector becomes subject to the provisions of Law 6043. Although it is true, with the proposed text this interpretation is limited, it is suggested to establish it more clearly, since it is evident that even before said declaration, the maritime-terrestrial zone is subject to the provisions of Law 6043 and that the only thing that depends on the publication of the declaration of tourist aptitude is the application of the specific provisions relative to said tourist aptitude.

Regarding Articles 28, 28 bis, 31, 31 bis, 33 and 35, it is not clear what the participation of private individuals would be and what the signing of the agreements would imply. For this reason, it is suggested to modify the proposed texts to the effect that the agreements be subject to the regime of administrative contracting (contratación administrativa) and that the private individuals who participate in those projects be subject to the general rules of the Law regarding the granting of concessions, or, at least, that it be regulated in more detail how concessions would be granted in those projects. This, insofar as there being no clarity on the matter, the proposed modifications could mean that the development of the maritime-terrestrial zone and the granting of concessions is directed, primarily, to private individuals with the capacity to invest in that type of development, and, in such a way, other sectors are not taken into account.

In that sense, it is convenient to establish that the development plans for those projects should be subject to the territorial management plan (plan de ordenamiento territorial) of the corresponding maritime-terrestrial zone sector.

Regarding Articles 29, 42, 43, 45, 51 and 53, it must be stated that the proposed reform is in accordance with the provisions of Article 82 of the Law that Transforms the Institute of Agrarian Development (IDA) into the Institute of Rural Development (INDER) and Creates the Technical Secretariat of Rural Development (no. 9036 of May 11, 2012), which eliminated all the powers that Law 6043 granted to the Institute of Lands and Colonization, today INDER. In that sense, Article 50 must also be modified.

Based on the foregoing, all concessions, in any sector of the maritime-terrestrial zone, would be approved by the Costa Rican Tourism Institute, and, therefore, what was indicated in our opinion no. C-030-2014 of January 30, 2014, to the effect that concessions in sectors of non-tourist aptitude should only be approved by Local Governments, would not be applicable.

With these reforms, the declaration of tourist aptitude contemplated by the Law in Article 27 would only be important for determining the priorities and types of concessions established by Articles 57 and 58 and for the possibility of executing the development projects contemplated in Articles 28 and 28 bis. In that sense, it is advisable to assess the pertinence of indicating in Article 29 that the ICT can dictate the necessary provisions for the better use of the maritime-terrestrial zone in general and whether it is necessary to contemplate the judgment of another institution for the policies dictated in areas that do not have tourist aptitude.

Regarding the priorities and types of concessions that can be granted in the areas of tourist aptitude, Article 57 is not modified, except for what has to do with the necessary subjection to the territorial management plan of the zone, on which it is suggested to follow the recommendation previously set forth, in order to indicate that the specific tourist development project plans must adjust to the territorial management plan of the zone.

Furthermore, it would be pertinent to assess the modification of Article 58, in order to establish other types of concessions in zones that are not of tourist aptitude and that these not be limited to agricultural ones.

Regarding Article 48, it is a legislative decision to assess the convenience and opportunity of increasing the term of concessions to 30 years. What is suggested for assessment is the necessity of maintaining the current wording in the sense that the rules and conditions of the concessions will be established by regulation. Likewise, it is suggested to analyze whether it is advisable to establish a fixed canon for any residential use at 0.25% of the appraisal amount or if it is more opportune to establish a different percentage for cases of habitual residence and another for those of occasional residence. Likewise, it is necessary to clarify the periodicity of payment of the canon, and, regarding the reform of Article 59, subsection c), it is not clear to what type of improvement works it refers, therefore its review is suggested.

The proposed modification of Article 67 is not in accordance with the provisions of the law nor with the text of the reform bill, since there is no reason to vary the provision that the banks of the National Banking System may grant loans to the concessionaires of the restricted zone (zona restringida), as that is the only zone in which concessions can be granted. It is not advisable to extend that provision to the exceptional cases contemplated in Article 18 of Law 6043, since these are special occupations of the public zone, and, therefore, of a different nature.

Nor is the modification of Article 73 necessary, to the effect that the Law does not apply in litoral urban zones declared as such, since that exception was already included in Article 6, through Law no. 9221 of March 27, 2014. It would be opportune to modify that article to the effect that the application of said law is excluded for the lands forming part of the natural heritage of the State, in accordance with the jurisprudence of the Constitutional Chamber on the matter (votos nos. 16975-2008 of 14 hours 53 minutes of November 12, 2008, 17650-2008 of 12 hours and 23 minutes of December 5, 2008, and 16938-2011 of 14 hours 37 minutes of 7 December 2011).

Regarding the reform of Article 78, in order for the Municipality of Puntarenas to reserve the right to develop San Lucas Island for tourism purposes, through a Development Plan, in accordance with the provisions of Articles 28 and 28 bis, it is warned that said island was declared a wildlife refuge, and, therefore, forms part of the natural heritage of the State, in accordance with Decreto Ejecutivo no. 29277-MINAE of January 11, 2001, and that, furthermore, a declaration of historical-architectural heritage was issued for it through Decreto Ejecutivo No. 30714-C of September 26, 2002. Regimes that have been supported by the Constitutional Chamber through votos nos. 8928-2004 of 16 hours 37 minutes of August 18, 2004, and 13099-2010 of 14 hours 56 minutes of August 4, 2010.

In that last voto, the Chamber provided that various public actors participate in the management of the island, and also indicated that the possible tourism development proposed by Decreto Ejecutivo no. 34282 of January 25, 2008, must be of very low environmental impact, respecting the protection of the environment and the cultural assets existing in the zone that motivate the two protection regimes that converge in the sector. In that sense, it indicated:

“A type of rural tourism with low ecological impact, respectful of environmental regulations, is compatible with the Constitution, which contains the international obligations broadly developed in the Chamber's precedents (to which this Chamber refers), and with Article 89 of the Political Constitution by setting the cultural objectives, among them: protecting natural beauties, conserving and developing the historical heritage, and whose value is enhanced in the access that the population may have to it. Therefore, no incompatibilities are demonstrated between the protection of the environment and the conservation of cultural assets made available to humanity, with a project that must be developed integrally with the environment, which must be comprehensive of all its components, not exclusive... In this way, even when the competencies of the Organic Environmental Law authorize establishing management categories regulated as Protected Wild Areas through Executive Decrees, another of the same nature has operated with the heritage declaration contemplated in the Law on Historical-Architectural Heritage of Costa Rica, through the respective declarations by Executive Decree. The convergence of the Municipality of Puntarenas is manifested when, within the scope of application of Law No. 5469, which materializes the transfer of San Lucas Island to the Municipality of Puntarenas, dating from 1974, it is ratified in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, Law No. 6043 of March 2, 1977. Precisely, Article 78 of this Law establishes: “San Lucas Island will conserve its current legal situation under the administration of the Municipality of Puntarenas.” And numeral 82 of that same normative text establishes: “This law is of public order, repeals … as well as all others that oppose it except Law no. 4071 of January 22, 1968, and its reforms and Law No. 5469 of April 25, 1974.…” Furthermore, it is current legislation not reformed or expressly repealed by subsequent legislation, so its validity is maintained as long as it does not infringe on the environmental and historical- architectural heritage principles, and must not contravene the policies of the governing bodies, a situation that must be elucidated by all the organs and entities involved. In addition to the above, San Lucas Island has the purpose of being used as a tourist center with financial benefits for various social welfare institutions.

The development of infrastructure must be compatible with the principles of environmental sustainability, its protection and conservation, otherwise they would be constitutionally questionable if works were carried out that did not take into account the protection regimes in force on the Island, such as the construction of large-scale infrastructure works, given that the validity of the regime as a protected area would imply a substantial change in land use (uso de suelo), and not because of the human works that existed long before the declaration of the Island as a Protected Wild Area and historical-architectural heritage. Hence, the Chamber does not consider that Articles 2, 3, 4, 6, and 7 of Decreto Ejecutivo 34282-TUR-MINAET-C present constitutional vices, but understood with the following nuances. The declaration of national interest and high priority for sustainable tourism development, indicated by numeral 2, must be understood as constitutional as long as the conservation and restoration of the buildings of the old penal colony and those that were built on the occasion of its existence, are circumscribed to the tasks of conservation, protection, and improvement of its surroundings. The same must occur with the archaeological sites and the cemetery located at Playa Cocos, without prejudice, of course, to the archaeological and scientific studies that must be conducted. Regarding the infrastructure destined for tourist use, it must be strictly limited to the areas of the historical complex and the path that leads to Playa Cocos and to the latter, the facilities to be built must be strictly necessary to meet the basic needs of visitors and tourism development agents, without the foregoing implying that it can extend beyond developments incompatible with a “green” philosophy, or that are not in tune with the occupation capacity of the place, all of which, must be ensured in a sustainable manner according to science and technique. This Court recognizes that it is a true challenge to achieve the conservation and recovery of the buildings on the Island, as well as their enhancement, including –for example- the wooden houses located in the place known as “Las Jachas” and their surroundings, the Infirmary, the Chapel, the Administration Building, and other infrastructure necessary to offer limited nature tourism and eco-tourism services, as long as they respond to sustainability criteria; otherwise, it would entail a friction of constitutional relevance with Articles 50 and 89. Regarding subsections a) and b) of numeral 5, they must be understood as constitutional to the extent that what is intended in the Master Plan is adjusted to what has been indicated by this Chamber, especially as long as the zoning studies and zoning regulations are not based on a reduction of the protected wild area by 5.5% of the area.” Therefore, the proposed modification would imply that the Municipality of Puntarenas would be empowered to develop the island through the tourism development projects that would be regulated in Articles 28 and 28 bis, which is not coincident with the regimes that converge on the island nor with the type of tourism development that the Constitutional Chamber has endorsed there.

The type of projects provided for in Articles 28 and 28 bis could imply large-scale developments, with purposes different from the existing protection regimes in the zone, and could even allow the granting of concessions for exclusive use to private parties. Hence, by virtue of what was indicated by the Constitutional Chamber, a modification like the one proposed could be contrary to Articles 50 and 89 of the Political Constitution.

• 3)Conclusion:

Although the approval of bill no. 21008 called “Reform of several articles, addition of Articles 28 bis, 31 bis and Transitory IX, and repeal of Article 58 of Law no. 6043, Law on the Maritime-Terrestrial Zone, of March 2, 1977, and its reforms.”, is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the observations presented, particularly those referring to possible constitutional vices.

Yours respectfully, Elizabeth León Rodríguez Attorney General

Opinión Jurídica : 072 - J del 11/05/2020 11 de mayo de 2020 OJ-072-2020 Señora Erika Ugalde Camacho Jefe de Área Área de Comisiones Legislativas III Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. CEIZCF-010-2019 de 22 de mayo de 2019, en el cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 21008 denominado “Reforma de varios artículos, adición de los artículos 28 bis, 31 bis y el transitorio IX, y derogatoria del artículo 58 de la Ley no. 6043, Ley sobre la zona marítimo terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas.” 1) Carácter de este pronunciamiento:

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido como una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

• 2)Consideraciones sobre el proyecto de ley:

En términos generales, según la exposición de motivos, el proyecto pretende reformar la legislación vigente sobre el régimen de la zona marítimo terrestre con el fin de actualizar y crear un marco legal que permita a los habitantes de las costas su desarrollo mediante el uso sostenible y equilibrado de los recursos naturales y el desarrollo de actividades económicas considerando las características culturales, físicas y naturales de las costas. Al considerar que en las zonas costeras existe un considerable rezago, se procura eliminar las trabas existentes en la ley actual y hacer posible el otorgamiento de concesiones, con el fin de resolver la incerteza jurídica de una gran cantidad de familias costarricenses ubicadas en ambas costas del país.

Asimismo, se pretende que las instituciones competentes tengan una función clara y delimitada para evitar imprecisiones en cuanto a su competencia y propiciar un trabajo articulado y coordinado entre ellas, que facilite la diligencia de trámites y que no se creen duplicidades de funciones.

Con esos objetivos, se plantea la reforma de varios artículos y la adición de nuevas disposiciones a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977), a los cuales no referiremos puntualmente en cuanto se considere necesario.

En el artículo 5° se establece como regla general que, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales, salvo las instalaciones de protección y salvamento que sean autorizadas por la Municipalidad correspondiente. Con el proyecto de ley se pretende incluir, dentro de la excepción actual, aquellas instalaciones de protección o salvamento que se encuentren construidas, sin que sea necesario que hayan sido aprobadas por la Municipalidad. Por tanto, se sugiere variar el texto propuesto indicando que éstas deberán ser valoradas y aprobadas por la Municipalidad, pues, de lo contrario, se estarían legitimando una serie de construcciones e instalaciones sin una revisión previa sobre su naturaleza y características, es decir, sin determinarse, de previo, que realmente se trata de instalaciones de protección y salvamento y que no causan alteraciones al entorno.

De particular importancia resulta la reforma propuesta de los artículos 9 y 10, en el tanto, en el primero de ellos se indicaría que “en el caso de las islas Chira, Caballo y Venado, tan solo la franja de 200 metros a partir de la línea de pleamar ordinaria será considerada zona marítimo- terrestre. La restante área, previa delimitación y exclusión del patrimonio natural por parte del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), será considerada como propiedad estatal a cargo del Instituto de Desarrollo Rural (Inder), institución que tendrá la obligación de otorgar títulos de propiedad conforme a los estudios técnicos y sociales realizados para tal efecto a los pobladores de esas islas.”, y, en el segundo, se confirmaría esa excepción.

Actualmente, de conformidad con lo que disponen esos numerales, las islas forman parte del régimen de la zona marítimo terrestre, siendo la zona pública la franja de cincuenta metros de ancho contados a partir de la pleamar ordinaria, y, la zona restringida, el resto del territorio insular.

Sobre la importancia de las islas, hemos indicado:

“Las islas e islotes marítimos forman parte de la zona marítimo-terrestre, siendo zona pública o de uso común la franja de cincuenta metros de ancho contigua a la línea de pleamar ordinaria, y zona restringida los demás terrenos insulares, susceptibles de concesión por las municipalidades…

Por la singular ubicación de las islas e islotes marítimos y su importancia para el país en diversas áreas (ejercicio de la soberanía, defensa y seguridad, valía y protección de sus recursos naturales o culturales, belleza escénica y ponderación de beneficios-costos, controles migratorios, de tráfico de drogas, navegación, socorro o salvamento, etc), el legislador se ha reservado la fiscalización de las concesiones que las involucren.” (OJ-115-2000 de 18 de octubre de 2000).

Sobre la demanialidad del territorio insular, hemos reseñado:

Tanto las islas, como la franja contigua a la línea costera, gozan desde tiempo atrás de protección jurídica en nuestro país, incluso del siglo XIX.

En el siglo pasado, la Ley Nº 11 de 22 de noviembre de 1905 dispuso en su artículo 1º: “Declárense inalienables los terrenos de las islas situadas en ambos mares, golfos y bahías dentro de la jurisdicción de la República”; la Nº 17 de 30 de mayo de 1906, se dictó para establecer “especiales prescripciones con el fin de mantener las islas bajo el absoluto dominio del Estado”; y la Nº 11 de 22 de octubre de 1926, reiteró como inalienables, entre otros, los terrenos de las islas (artículo 1º).

Con anterioridad, la Ley Nº 60 de 13 de agosto de 1914 (artículos 1 y 3, inciso a), prohibió la venta de las islas del Golfo de Nicoya.

La Ley General sobre Terrenos Baldíos, Nº 13 de 10 de enero de 1939, indicó en su artículo 7º: “tampoco podrán enajenarse los terrenos de las islas”. La Ley de Aguas, Nº 276 de 27 de agosto de 1942, reiteró nuevamente el atributo demanial de las islas (artículos 3, inciso VI y 75).

También el Decreto-Ley Nº 116 de 27 de julio de 1948, reformado por el Nº 803 de 2 de noviembre de 1949, “confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre toda la plataforma submarina o zócalo continental e insular adyacente a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquier que sea la profundidad a que éste se encuentre, reafirmando el derecho inalienable de la Nación en todas las riquezas naturales que existen sobre, en o bajo dicho zócalo o plataforma”.

En la década de los sesenta, la Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 de 14 de octubre de 1961, retomando parte de la enumeración de los bienes de dominio público de la Ley General sobre Terrenos Baldíos, reitera la tutela demanial a las islas en el artículo 7º, inciso c), al declararlas inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión.

Por último, la Ley Nº 6043 de 2 de marzo de 1977, incluye dentro del concepto de zona marítimo terrestre a las islas, resguardando siempre el régimen de domino público.” (Opinión Jurídica no. OJ-045-2006 de 3 de abril de 2006).

Atendiendo esa relevancia, en varias oportunidades la Procuraduría ha manifestado los inconvenientes que podrían presentar iniciativas legislativas que permitan flexibilizar o modificar el régimen de las islas. (Véanse las opiniones jurídicas nos. OJ-050-2005 del 26 de abril de 2005, OJ-156-2006 de 31 de octubre de 2006, OJ-120-2007 de 9 de noviembre de 2007, OJ-112-2007 de 30 de octubre de 2007, OJ-062-2013 de 20 de setiembre de 2013, entre otras).

Además de lo anterior, debe señalarse que, con el presente proyecto de ley se excluiría del régimen de zona marítimo terrestre casi la totalidad del territorio de las islas Chira, Caballo y Venado, pues, únicamente se consideraría como zona marítimo terrestre, los doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria. Las áreas excluidas pasarían a manos del Instituto de Desarrollo Rural (en adelante, INDER), instituto que estaría obligado a otorgar títulos de propiedad a los pobladores conforme a los estudios técnicos y sociales realizados al efecto.

La medida supondría una mutación demanial, y, posteriormente, la desafectación y entrega a dominio particular, de las áreas de las islas no comprendidas en los doscientos metros costeros.

Ante ello, debemos señalar que la Sala Constitucional ha indicado que la zona marítimo terrestre, y, por consiguiente, las islas, son bienes de dominio público por disposición legal y constitucional y que, por tanto, no pueden ser objeto de posesión o propiedad privada, y que la normativa infraconstitucional que así lo permita, resultaría inconstitucional:

“En múltiples ocasiones este Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a la naturaleza jurídica de la zona marítimo terrestre y a su protección constitucional, al formar parte del patrimonio nacional como un bien de dominio público.

(…)

De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto por disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de conformidad con las normas transcritas.

(…)

• E)Sobre la demanialidad de la zona marítimo terrestre a lo largo de la historia costarricense: A lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad –para la defensa del territorio nacional– que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público.

(…)

En conclusión, en este sentido es claro que la zona marítimo terrestre, bien de dominio público por disposición constitucional y legal, no puede ser objeto de posesión o propiedad privada, y la normativa infraconstitucional que así lo establezca resulta evidentemente inconstitucional.” (Voto no. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos de 25 de febrero de 2009. Se añade la negrita).

En ese mismo voto, se dispuso que:

“De todo lo dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un interés público superior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de la soberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la zona económica exclusiva, para “proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos naturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del Derecho Internacional” (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como una ciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área urbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio de soberanía.” (Se añade la negrita).

Con base en ese precedente, estimamos que una iniciativa como la propuesta podría resultar inconstitucional, puesto que modificaría radicalmente la naturaleza de las islas indicadas, manteniendo dentro del régimen de zona marítimo terrestre únicamente la franja de doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, y traspasando todo el resto del territorio a manos del INDER para que éste, con base en la realización de estudios técnicos y sociales, otorgue títulos de propiedad a los pobladores.

Ello, además de que implica una alteración radical del régimen que han tenido las islas, conlleva la mutación y posterior desafectación de un bien de dominio público medioambiental para, finalmente, transferir su dominio a manos particulares, sin evidenciarse la existencia de un interés público superior, ni una justificación válida y suficiente.

Nótese que en la exposición de motivos no se explican las razones y fundamentos de esa medida. Y, aunque puede reconocerse la existencia de un interés público y social de que los habitantes de esas islas tengan mayor seguridad jurídica y legitimen su situación, lo cierto es que el proyecto no propuesta. Al contrario, la existencia de estudios técnicos y sociales se deja para un momento posterior.

De ahí que, ante esa omisión, no parece razonable ni proporcional que, con el fin de solucionar los problemas de tenencia de la tierra en esas islas, se excluya del régimen de zona marítimo terrestre, de manera generalizada, todo el territorio no comprendido en los doscientos metros costeros, y no se limite la adopción de esa medida, únicamente, a las áreas concretas y específicas en las que se presenten los problemas que se pretenden solucionar.

En ese sentido, tómese en cuenta que la Sala Constitucional ha señalado:

“b) Violación al artículo 121, inciso 14), de la Constitución Política, y de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad por la desafectación de bienes de dominio público de la zona fronteriza sur sin estudios técnicos que lo justifiquen.

También, estiman los consultantes, que al no contarse con estudios técnicos que justifiquen la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende con el Proyecto de Ley, la medida se torna en irracional y desproporcionada, además de representar un peligro para la soberanía y la seguridad nacionales, resguardadas en los incisos 6) y 16), del artículo 140, de la Constitución Política. Sobre este reparo, ya algo se implicó en el apartado anterior de este considerando, al tratar sobre la desprotección al Patrimonio Natural del Estado que el proyecto en cuestión contiene. En efecto, allí se indicó que la carencia de estudios técnicos que justifiquen la medida implica una desprotección del derecho al ambiente y un retroceso en el nivel de protección alcanzado en esta materia. Pero, la desafectación de los terrenos de la zona fronteriza sur que se pretende, por sí misma, implica, como bien lo señalan los consultantes, una seria amenaza a la soberanía y seguridad del Estado y de la Nación.

(…)

No es casualidad que el ordenamiento jurídico costarricense haya preservado la titularidad pública estatal de las zonas internas limítrofes de las fronteras, tanto del norte como del sur del país, bajo un régimen especial, dado que, por su especial naturaleza, representan zonas estratégicas para la defensa de la soberanía y para la seguridad de la Nación; así como para el establecimiento de controles en materias de claro interés público como la salud, aduanas, migración, salida e ingreso de mercancías, entre otros. De manera tal, que la desafectación indiscriminada y en forma general que contiene el consultado Proyecto de Ley, sin contar, de previo, con un estudio técnico que establezca en concreto cuáles son los inmuebles que se van a desafectar, a fin de valorar, entre otros, si ello pone o no en peligro la seguridad de la Nación o si impide un efectivo ejercicio de la soberanía, o un adecuado control migratorio o aduanero, etcétera, resulta irracional y desproporcionado, lo que resulta contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía.

Esta Sala, al examinar la constitucionalidad del artículo 8, de la Ley Nº 7599, denominada "Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales" del 29 de abril de 1996, por sentencia número 02988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999, dijo:

«…la desafectación de gran parte de la zona fronteriza, a pesar de los objetivos que persigue esta ley, tampoco resulta razonable constitucionalmente, puesto que también se desafectan áreas en las cuales no hay ocupantes a los que se pretenda entregar un título, quedando también estas áreas, sin las protecciones y regulaciones que existen en protección de la seguridad nacional, al ya no formar parte éstas de la zona fronteriza...

Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente...» Lo dicho en aquella ocasión, es aplicable en este caso, ya que, al no existir los estudios técnicos que justifiquen la medida en cuestión y establezcan, en forma clara y de previo, cuáles terrenos van a ser afectados en concreto con la desafectación que se pretende, sino que, además, de conformidad con el numeral 2, del proyecto, serán, posteriormente, las municipalidades de la zona las que determinarán cuáles terrenos van a ser afectados, la normativa resulta irracional y desproporcionada, pues la medida no resulta idónea ni proporcional al que se busca, al no existir seguridad jurídica sobre cuáles terrenos serán o no, específicamente, desafectados del dominio público. También, los artículos resultan irracionales, ya que la desafectación que se pretende lo es en abstracto, no sobre bienes inmuebles en concreto, como corresponde de conformidad con el Derecho de la Constitución.

(…)

No es procedente que, el legislador, para dar solución a los problemas sociales que afectan a determinados grupos sociales, vulnere los principios que informan nuestro sistema jurídico constitucional. Es irracional pretender desafectar la franja fronteriza sur en forma general, sin contar con el estudio previo en el que se establezca, en forma clara y fehaciente, cuáles inmuebles son los que, en definitiva, se van a desafectar, pues solo de esta forma se podría proteger de forma eficiente el Patrimonio Natural del Estado -conforme se analizó en el apartado a), de este considerando- y establecer si, efectivamente, ese medio es adecuado al fin que se pretende.” (Voto no. 18836-2014 de las 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014. Se añade el subrayado).

Para poder analizar la razonabilidad y proporcionalidad de lo propuesto debería existir un estudio o análisis técnico de la situación de la tenencia de la tierra en esas islas, con el fin de determinar la necesidad de la medida generalizada que se proyecta.

Dentro de ese análisis de razonabilidad y proporcionalidad debería contemplarse cuáles son los efectos que en esas islas han surtido la aplicación de las medidas contenidas en la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, no. 9221 de 27 de marzo de 2014, y la Ley para la Regulación de las Construcciones Existentes en la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre no. 9242 de 6 de mayo de 2014), que han flexibilizado el régimen, para garantizar la permanencia de ocupantes actuales y sus construcciones y permitir el otorgamiento de concesiones bajo otras condiciones. Y, a partir de ello, justificar la necesidad de adoptar medidas adicionales.

Tomando en cuenta que la Sala Constitucional ha considerado que la zona marítimo terrestre es un bien público medio ambiental, la ausencia de estudios técnicos que respalden la medida pretendida, puede significar la violación de otros principios constitucionales, como el principio de objetivación de la tutela ambiental, sobre el cual se ha dispuesto que:

“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.” (Sala Constitucional, voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).

Asimismo, el principio preventivo, que se encuentra recogido en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998), exige la adopción por parte de los poderes públicos de aquellas medidas destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos que generan las actividades o acciones humanas al ambiente. Y, también, el principio de no regresión en materia ambiental, que:

“…se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección.” (Sala Constitucional, voto No. 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012. Se añade la negrita).

En ese mismo sentido, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha desarrollado lo que podría llamarse, el principio de irreductibilidad de las áreas protegidas, según el cual, no es posible reducir la cabida un área protegida si no es mediante una ley y si no se cuenta con un estudio técnico que acredite que esa disminución no afectará los recursos naturales de la zona. (Véanse los votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros).

Y es que, ese principio ha sido aplicado por ese Tribunal Constitucional, a cualquier tipo de bien de dominio público de importancia ambiental:

“Con lo cual, resulta claro que, de conformidad con el principio de razonabilidad constitucional y el contenido del artículo 50, de la Constitución Política, los estudios técnicos necesarios para desafectar un bien de dominio público, en general, y, en concreto, para desafectar terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, deben realizarse de previo o durante la tramitación del respectivo proyecto de ley, so pena de omitir, en el procedimiento legislativo, un requisito sustancial que torna en inconstitucional la ley así aprobada, por un vicio esencial en la tramitación del expediente legislativo de formación de la ley. Con ello, como queda dicho en la sentencia de última cita, también se transgrede un principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en este caso al legislador, conforme al principio general de la inderogabilidad singular de una norma para el caso concreto, el cual tiene rango constitucional. En este caso, el legislador omitió observar el contenido del artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió con su promulgación y que obliga al legislador a contar con estudios técnicos previos a la promulgación de una ley que reduzca o desafecte un bien de dominio público que forme parte del patrimonio natural del Estado, de una zona protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de cualquier terreno de interés ambiental.” (Voto no. 2375-2017 de las 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017. Se añade la negrita).

En otro orden de ideas, con la reforma que se propone del artículo 15, se pretende que todas las propiedades colindantes con la zona marítimo terrestre, que formen parte integral del funcionamiento e intercambio económico, urbano y social de sus poblaciones, sean incorporadas, de manera obligatoria –no facultativa, como es actualmente-, al proceso de ordenamiento territorial costero, es decir, deberán ser incluidas en los planes reguladores costeros.

De igual forma, se incluirían dentro de esos instrumentos de planificación costera, las propiedades privadas que se ubiquen dentro de los doscientos metros coteros.

Sobre las diferencias entre los planes reguladores cantonales y costeros, y su aplicación a las propiedades privadas, con base en lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley 6043, hemos indicado:

“Aunque no sea técnicamente apropiado, en razón de lo dispuesto por este artículo los terrenos legítimamente inscritos a favor de particulares pueden ser objeto de planificación por parte del plan regulador cantonal, pero no por el plan regulador costero. Esto por cuanto este último instrumento de planificación es desarrollado por la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y su reglamento, aunque su utilización se da en ejercicio de la potestad de planificación urbana establecida en la Ley de Planificación Urbana. Hay aspectos de procedimiento que difieren entre uno y otro instrumento de planificación y que están contemplados en la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y su reglamento, de cuya aplicación estarían excluidos tales terrenos de conformidad con el citado artículo 6.

No obstante, los propietarios que deseen de manera voluntaria ser parte de la planificación costera, podrán serlo; como también es el caso de los propietarios colindantes con la zona restringida.

Lo anterior conforme al artículo 15 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre…” (Dictamen no. C-170-2013 de 26 de agosto de 2013).

Tal y como se indicó, puede entenderse que esa dualidad de instrumentos de planificación no resulta apropiada técnicamente, y, por tanto, con el fin de lograr una planificación integrada y articulada, como se indica en el texto propuesto, y, para evitar el impedimento señalado en nuestro dictamen, se sugiere valorar la modificación del artículo 6°, estableciendo que a las propiedades privadas ubicadas en la zona marítimo terrestre no les resultan aplicables las disposiciones de la ley, salvo lo dispuesto en cuanto a su integración en los instrumentos de planificación costera.

Lo anterior no implicaría una vulneración al derecho de propiedad privada, en el tanto, ese derecho se encuentra limitado en virtud del ejercicio de la potestad de planificar el territorio que poseen los Gobiernos Locales, según lo dispuesto en los artículos 169 de la Constitución Política y 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) y que ha sido reconocida por la Sala Constitucional en múltiples ocasiones. En este caso, con el fin de lograr una planificación integral de la zona marítimo terrestre y los terrenos privados colindantes y los ubicados dentro de la zona costera, lo que variaría es el instrumento específico según el cual se ejercería esa potestad, sin variar, por ello, la naturaleza privada de la propiedad y sin que a ésta le resulten aplicables las demás disposiciones de la Ley 6043.

Es decir, con la reforma propuesta, debería entenderse que los efectos de un plan regulador costero sobre las propiedades privadas que sean incluidas en aquel, serían los mismos que tiene sobre ellas, un plan regulador cantonal. Y, en ese sentido, los planes reguladores costeros deben elaborarse contemplando las particularidades de las propiedades privadas incluidas.

En cuanto a la propuesta de reformar el artículo 22, debe tenerse en cuenta que, según los artículos 73 de la Ley 6043 y 13, 14 y 15 de la Ley Forestal (no. 7575 de 16 de abril de 1996), a los terrenos costeros e insulares que formen parte del Patrimonio Natural del Estado y que sean clasificados como tales, no les resulta aplicable el régimen de zona marítimo terrestre, y por tanto, deben ser administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), y pueden ser utilizados únicamente para las actividades de investigación, capacitación y ecoturismo, definidas en el artículo 18 de la Ley Forestal.

La Sala Constitucional ha dispuesto que el Patrimonio Natural del Estado se encuentra integrado, además de las áreas silvestre protegidas, por:

“Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes). (Voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Reiterado en las resoluciones nos. 17650-2008 de las 12 horas y 23 minutos de 5 de diciembre de 2008 y 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011).

“…además, los manglares o bosques salados y los esteros, al formar parte de la zona pública en la zona marítimo terrestre, área inalienable según el artículo 1° de la Ley sobre la zona marítimo terrestre…, constituyen reserva forestal y están afectados a la Ley Forestal 7575 del 13 de febrero de 1996 de acuerdo con el artículo 13 de esa ley. (Voto no. 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011).

De conformidad con lo anterior, no podría la Municipalidad correspondiente autorizar obras de este tipo en manglares o esteros, pues, como ya se dispuso, dichos espacios costeros integran el patrimonio natural del Estado, que debe ser administrado por el SINAC. Por tanto, se recomienda modificar el texto en el sentido de que las Municipalidades podrían aprobar ese tipo de obras cuando no se lleven a cabo dentro de ese Patrimonio, y que, si ese tipo de obras pueden generar afectaciones a los esteros o manglares aledaños, el criterio que debe requerirse es el del SINAC, no el de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, sin perjuicio, claro está, de la evaluación ambiental que sí le corresponde a aquella.

Acerca del artículo 23, debe señalarse que, pese a que dicho artículo tiene como fin garantizar el acceso público a las playas, la propuesta de declarar de interés público y expropiar todas las vías existentes de propiedad privada que brinden acceso, puede resultar muy amplia y onerosa, pues, en ese escenario, el Estado estaría obligado a expropiar todas esas vías, incluso en casos en los que el acceso esté garantizado por otros caminos.

La redacción actual de la norma permite a la Administración valorar los casos en los que la declaratoria de interés público y expropiación, resultan necesarios para garantizar el acceso público a las playas, por lo que, su modificación, en los términos propuestos, no es recomendable.

En el artículo 25, se proyecta establecer que, en las propiedades privadas que abarquen parte de la zona pública, “toda obra o actividad comercial a realizarse en esta franja de zona pública inscrita deberá ser una obra catalogada como “de potencial bajo impacto ambiental”, de conformidad con los lineamientos establecidos por la Secretaría.” No obstante, se sugiere modificar la redacción en el sentido de que en esa franja únicamente se permitirán obras que sean catalogadas, por los instrumentos de SETENA, como de “potencial bajo impacto ambiental”, pues, con la redacción propuesta podría interpretarse que cualquier obra o actividad que se desarrolle en esa zona, sin importar sus características y el grado de impacto que realmente generarían, siempre debería considerarse como de “potencial bajo impacto ambiental.” No debe perderse de vista que, según el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo no. 31849 de 24 de mayo de 2004) la zona marítimo terrestre es un área ambientalmente frágil, y, en consecuencia, la evaluación ambiental de las obras o proyectos que la involucren está sujeta a condiciones particulares.

Es recomendable valorar la modificación del texto del artículo 27, en cuanto a que no se mal interprete que es a partir de la publicación de la declaratoria de aptitud turística que un sector determinado queda sujeto a las disposiciones de la Ley 6043. Si bien es cierto, con el texto propuesto se limita esa interpretación, se sugiere establecerlo de manera más clara, pues, es evidente que aún antes de esa declaratoria, la zona marítimo terrestre se encuentra sujeta a las disposiciones de la Ley 6043 y que, lo único que depende de la publicación de la declaratoria de aptitud turística es la aplicación de las disposiciones específicas relativas a esa aptitud turística.

En cuanto a los artículos 28, 28 bis, 31, 31 bis, 33 y 35, no queda clara cuál sería la participación de los particulares y qué implicaría la suscripción de los convenios. Por ello, se sugiere modificar los textos propuestos en el sentido de que los convenios se sujeten al régimen de contratación administrativa y que los particulares que participan en esos proyectos queden sujetos a las reglas generales de la Ley en cuanto al otorgamiento de las concesiones, o, al menos, que se regule de manera más detallada de qué forma se otorgarían las concesiones en esos proyectos. Ello, en el tanto de no existir claridad al respecto, las modificaciones propuestas podrían significar que el desarrollo de la zona marítimo terrestre y el otorgamiento de concesiones esté dirigido, prioritariamente, a particulares con capacidad de inversión en ese tipo de desarrollos, y, de tal forma, no se tomen en cuenta otros sectores.

En ese sentido, resulta conveniente que se establezca que los planes de desarrollo de esos proyectos deberían sujetarse al plan de ordenamiento territorial del sector de zona marítimo terrestre que corresponda.

En lo que tiene que ver con los artículos 29, 42, 43, 45, 51 y 53 debe decirse que la reforma propuesta es acorde con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley que Transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y Crea Secretaría Técnica de Desarrollo Rural (no. 9036 de 11 de mayo de 2012) que eliminó todas las competencias que la Ley 6043 le otorgaba al Instituto de Tierras y Colonización, hoy INDER. En ese sentido, debe modificarse también el artículo 50.

Con base en lo anterior, todas las concesiones, en cualquier sector de la zona marítimo terrestre, serían aprobadas por el Instituto Costarricense de Turismo, y, por tanto, no resultaría aplicable lo indicado en nuestro dictamen no. C-030-2014 de 30 de enero de 2014, en cuanto a que las concesiones en sectores de no aptitud turística únicamente debían ser aprobadas por los Gobiernos Locales.

Con esas reformas, la declaratoria de aptitud turística que contempla la Ley en el artículo 27, únicamente tendría importancia para determinar las prioridades y tipos de concesiones que establecen los artículos 57 y 58 y para la posibilidad de ejecutar los proyectos de desarrollo que contemplarían los artículos 28 y 28 bis. En ese sentido, es recomendable valorar la pertinencia de que en el artículo 29 se indique que el ICT puede dictar las disposiciones necesarias para el mejor aprovechamiento de la zona marítimo terrestre en general y si es necesario contemplar el criterio de alguna otra institución para las políticas que se dicten en las áreas que no cuenten con aptitud turística.

Sobre las prioridades y tipos de concesiones que se pueden otorgar en las áreas de aptitud turística, el artículo 57 no es modificado, sino únicamente en lo que tiene que ver con la necesaria sujeción al plan de ordenamiento territorial de la zona, sobre lo cual se sugiere atender la recomendación antes expuesta, en orden a que se señale que los planes de proyectos de desarrollo turístico específicos deben ajustarse al plan de ordenamiento territorial de la zona.

Además, resultaría pertinente valorar la modificación del artículo 58, con el fin de establecer otros tipos de concesiones en las zonas que no sean de aptitud turística y que éstas no se limiten a las de tipo agropecuario.

Sobre el artículo 48, es una decisión legislativa valorar la conveniencia y oportunidad de aumentar el plazo de las concesiones hasta 30 años. Lo que sí se sugiere valorar, es la necesidad de mantener la redacción actual en cuanto a que las reglas y condiciones de las concesiones se establecerán reglamentariamente. Asimismo, se sugiere analizar si es recomendable establecer un canon fijo para cualquier uso residencial en 0,25% sobre el monto del avalúo o resulta más oportuno establecer un porcentaje distinto para los casos de residencia habitual y otro para aquellos de residencia ocasional. Asimismo, es necesario aclarar la periodicidad de pago del canon, y, en cuanto a la reforma del artículo 59 inciso c), no resulta claro a qué tipo de obras de mejoramiento se refiere, por lo que se sugiere su revisión.

La modificación que se propone del artículo 67 no resulta acorde con las disposiciones de la ley ni con el texto del proyecto de reforma, pues no existe razón para variar la disposición de que los bancos del Sistema Bancario Nacional puedan otorgar préstamos a los concesionarios de la zona restringida, ya que ésa es la única zona en la que pueden otorgarse concesiones. No resulta recomendable extender esa disposición a los supuestos excepcionales que contempla el artículo 18 de la Ley 6043, pues se trata de ocupaciones especiales de la zona pública, y, por tanto, con una naturaleza distinta.

Tampoco resulta necesaria la modificación del artículo 73, en cuanto a que la Ley no aplica en las zonas urbanas litorales declaradas como tales, pues esa excepción ya fue incluida en el artículo 6°, mediante la Ley no. 9221 de 27 de marzo de 2014. Sí resultaría oportuno modificar ese artículo en el sentido de que se excluye de la aplicación de dicha ley, los terrenos integrantes del patrimonio natural del Estado, conforme a la jurisprudencia de la Sala Constitucional al respecto (votos nos. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008, 17650-2008 de las 12 horas y 23 minutos de 5 de diciembre de 2008 y 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011).

En cuanto a la reforma del artículo 78, con el fin de que la Municipalidad de Puntarenas se reserve el derecho de desarrollar la isla San Lucas para efectos turísticos, mediante un Plan de Desarrollo, conforme a lo establecido en los artículos 28 y 28 bis, se advierte que dicha isla fue declarada como un refugio de vida silvestre, y, por tanto, forma parte del patrimonio natural del Estado, conforme al Decreto Ejecutivo no. 29277-MINAE de 11 de enero de 2001, y que, además, sobre ella se emitió una declaratoria de patrimonio histórico arquitectónico mediante Decreto Ejecutivo No. 30714-C de 26 de septiembre de 2002. Regímenes que han sido respaldados por la Sala Constitucional mediante los votos nos. 8928-2004 de las 16 horas 37 minutos de 18 de agosto de 2004 y 13099-2010 de las 14 horas 56 minutos de 4 de agosto de 2010.

En ese último voto, la Sala dispuso que en el manejo de la isla participan varios actores públicos, y, señaló, además, que el posible desarrollo turístico que planteó el Decreto Ejecutivo no. 34282 de 25 de enero de 2008, debe ser de muy bajo impacto ambiental, respetando la protección del ambiente y de los bienes culturales existentes en la zona y que motivan los dos regímenes de protección que confluyen en el sector. En ese sentido, indicó:

“Un tipo de turismo rural de bajo impacto ecológico respetuoso de la normativa ambiental, resulta compatible con el Derecho de la Constitución, contentiva de las obligaciones internacionales ampliamente desarrolladas en los precedentes de la Sala (a las que remite esta Sala), y con el artículo 89 de la Constitución Política al fijar los objetivos culturales, entre ellos: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico, y cuyo valor se potencia en el acceso que pueda tener de él la población. Por ello, no se demuestran incompatibilidades entre la protección al ambiente y la conservación de bienes culturales puestos a disposición de la humanidad, con un proyecto que debe desarrollarse integralmente con el ambiente, que debe ser comprensivo de todos sus componentes, no excluyente... De este modo, aun cuando con las competencias de la Ley Orgánica del Ambiente se autoriza establecer categorías de manejo reguladas como Áreas Silvestres Protegidas mediante Decretos Ejecutivos, ha operado otra de la misma naturaleza con la declaratoria patrimonial contemplada en la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, mediante las declaratorias respectivas por Decreto Ejecutivo. La convergencia de la Municipalidad de Puntarenas se manifiesta cuando en el ámbito de aplicación de la Ley No. 5469, que materializa el traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas, que data desde 1974, es ratificada en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977. Precisamente, el artículo 78 de esta Ley establece: “La isla de San Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas.” Y el numeral 82 de ese mismo texto normativo establece: “Esta ley es de orden público, deroga … así como todas las demás que se opongan excepto la ley No. 4071 de 22 de enero de 1968 y sus reformas y la Ley No. 5469 de 25 de abril de 1974.…” Además, es legislación vigente no reformada o derogada expresamente por legislación posterior, por lo que su vigencia se mantiene siempre que no infrinja los principios ambientales y de patrimonio histórico-arquitectónico, y no deben contravenir las políticas de los órganos rectores, situación que deberá ser dilucidado por todos los órganos y entes involucrados. Además de lo anterior, la Isla San Lucas tiene una finalidad de ser utilizada como centro turístico con beneficios financieros para diversas instituciones de bien social.

El desarrollo de la infraestructura debe ser compatible con los principios de sustentabilidad ambiental, su protección y conservación, por el contrario serían cuestionables constitucionalmente sí se realizaran obras que no tuvieran en cuenta los regímenes de protección vigentes en la Isla, como la construcción de obras de infraestructura de gran envergadura, dado que la vigencia del régimen como área protegida implicaría un cambio sustancial al uso de suelo, y no por las obras humanas que existieron mucho antes de la declaratoria de la Isla como Área Silvestre Protegida y de patrimonio histórico-arquitectónico. De ahí que, no estima la Sala que los artículos 2, 3, 4, 6 y 7 del Decreto Ejecutivo 34282-TUR-MINAET-C presenten vicios de constitucionalidad, pero entendido con los siguientes matices. La declaratoria de interés nacional y de alta prioridad del desarrollo turístico sostenible, que señala el numeral 2, deberá entenderse constitucional mientras que la conservación y restauración de las edificaciones del antiguo penal y aquellas que fueron construidas con ocasión de su existencia, queden circunscritas a las labores de conservación, protección y mejoramiento de su entorno. Lo mismo debe ocurrir con los sitios arqueológicos y el cementerio ubicado en Playa Cocos, sin perjuicio, claro está, de los estudios arqueológicos y científicos que deberán ser objeto. En cuanto a la infraestructura destinada para el uso del turista, ésta deberá estar limitada estrictamente a las áreas del complejo histórico y del camino que conduce a Playa Cocos y a ésta, las instalaciones que se deberán construir serán las estrictamente necesarias para atender las necesidades básicas de los visitantes y de los agentes de desarrollo turístico, sin que lo anterior implique que se pueda extender más allá de desarrollos incompatibles con una filosofía “verde”, o que no se encuentren en sintonía con la capacidad de ocupación del lugar, todo lo cual, deberá asegurarse de forma sostenible conforme a la ciencia y la técnica. Reconoce este Tribunal que se trata de un verdadero reto lograr la conservación y recuperación de las edificaciones de la Isla, así como su puesta en valor, incluidas –por ejemplo- las casas de madera ubicadas en el lugar conocido como “Las Jachas” y sus alrededores, la Enfermería, la Capilla, Edificio de Administración, y otra infraestructura necesaria para ofrecer servicios limitados del turismo de naturaleza y el eco-turismo, entre tanto, se responda a criterios de sustentabilidad, de lo contrario, conllevaría un roce de relevancia constitucional de los artículos 50 y 89. En cuanto a los incisos a) y b) del numeral 5 deberán entenderse constitucionales en la medida en que lo pretendido en el Plan Maestro se ajuste a lo señalado por esta Sala, especialmente en el tanto los estudios de zonificación y reglamentos de zonificación no se encuentran fundados en una reducción del área silvestre protegida en el 5.5% del área.” De tal forma, la modificación propuesta implicaría que la Municipalidad de Puntarenas estaría habilitada para desarrollar la isla mediante los proyectos de desarrollo turístico que se regularían en los artículos 28 y 28 bis, lo cual no resulta coincidente con los regímenes que convergen en la isla ni con el tipo de desarrollo turístico que la Sala Constitucional ha avalado en ella.

El tipo de proyectos dispuestos en los artículos 28 y 28 bis podrían implicar desarrollos de grandes magnitudes, con fines distintos a los regímenes de protección existentes en la zona, e incluso, permitirían el otorgamiento de concesiones de uso privativo para particulares. De ahí que, en virtud de lo indicado por la Sala Constitucional, una modificación como la propuesta podría ser contraria a los artículos 50 y 89 de la Constitución Política.

• 3)Conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 21008 denominado “Reforma de varios artículos, adición de los artículos 28 bis, 31 bis y el transitorio IX, y derogatoria del artículo 58 de la Ley no. 6043, Ley sobre la zona marítimo terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas.”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez