Objections to the titling project for Caballo, Venado, and Chira islandsObjeciones al proyecto de titulación de islas Caballo, Venado y Chira

Legal Opinion : 120 - J of 11/09/2007 OJ-120-2007 November 9, 2007 Licda. Sonia Mata Valle Area Head Permanent Commission on Social Affairs Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Procuradora General de la República, we refer to the Bill for the "Regulation of the process of processing and formalizing property titles on the islands of Caballo, Venado, and Chira,” legislative file N° 16431, published in La Gaceta N° 227 of November 27, 2006.

I.- SCOPE OF THE OPINION As we have noted on other occasions, it is not appropriate to assume our agreement with the bill under the terms of Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, inapplicable in this case; and without binding effects, because the requester is another Branch of the Republic whose legislative function is irreplaceable by a different State body via an opinion; we communicate our disagreement with the initiative. For this, we present the following considerations.

II.- PROPOSED MODIFICATION It is stated in the preamble that the occupants of the coasts on the islands of Caballo, Venado, and Chira have consolidated their rights over time as owners and fulfilled the other requirements for that purpose, and that given the legal uncertainty entailed by that de facto situation, there are severe limitations on the occupants' access to credit and on the possibilities of economic and social progress. It is stated that the titling of the lands will produce a positive effect on the municipal finances, which will be able to collect the real estate tax.

Previously, in opinions OJ-058-97 of November 4, 1997, OJ-178-2004 of December 23, 2004, OJ-050-2005 of April 26, 2005, OJ-156-2006 of October 31, 2006, and OJ-112-2007 of October 30, 2007, we have referred to this type of initiative concerning the islands of the Gulf of Nicoya.

III.- OBJECTIONS TO THE BILL Pursuant to the current Administrative Territorial Division (Decreto N° 29267, of January 15, 2001, Supplement N° 7 to La Gaceta N° 24 of February 2, 2001), in the first canton of the province of Puntarenas, Isla Chira constitutes its District XIII (Chira); Isla Caballo belongs to District I (Puntarenas); and, Venado to District IV (Lepanto).

And although the title of the initiative refers to each of these islands, the proposed articles do not mention them. The foregoing makes the territorial scope of application imprecise, contravening the rules of science and technique, as well as the constitutional principles of reasonableness and proportionality, even more so when the intention is to deregister (desafectar) public domain (demanio) property, as will be discussed further below.

The insular territories, in addition to the sensitive ecosystems that inhabit them, present a high national strategic value, as their geographical conditions of limited access make them vulnerable to immigration control and drug trafficking. This has warranted that the granting of concessions requires legislative approval (Ley 6043, Article 42 paragraph 3; Sala Constitucional, judgment N° 7327 of 15:12 hrs. of October 31, 1997), since it is in that venue where applications face national public scrutiny over the type of activity to be carried out, the areas to be developed, their boundaries, the true respect of the public zone for free transit, and the qualifications and backgrounds of the applicants, or of those who intend to acquire them totally or partially by transfer (legal opinions Nos. OJ-006-2004, OJ-050-2005, OJ-156-2006 and OJ-112-2007).

These controls and principles that guarantee public order, environmental protection, and the common welfare are seriously diminished by the proposed initiative, without the preamble expressing the justification for each of the provisions contemplated, and positioning within them the legal uncertainty that it claims to resolve.

Furthermore, it is essential to note that the exercise of possession with the intent of ownership over public domain (demanio) is not permissible, which renders the legal institution of usucapion (usucapion) inoperative against public domain (dominio público) property reserved for the public interest and general utility (Código Civil, arts. 479 and 853; Ley de Informaciones Posesorias, art. 1; Sala Constitucional, votes Nos. 2306-91, 5976-93, 3793-94, 3067-95, 3272-95, 422-96 and 4587-97; opinions C-128-99, C-321-2003 of October 9, 2003, OJ-004-2005 of January 12, 2005 and OJ-012-2005 of the 21st of the same month, C-053-2006 of February 14, 2006 and OJ-092-2006 of June 28, 2006), a regime to which the islands belong (legal opinion N° OJ-045-2006 of April 3, 2006).

Recently, on this subject, the Sala Constitucional in its judgment N° 2063 of 14:40 hrs. of February 14, 2007, stated:

"Thus, the maritime-terrestrial zone, the forest or natural patrimony of the State –protected areas– (comprising national parks, forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments –Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of September eighteen, nineteen ninety-five–), the hydrographic protection zones –Article 33 of the Ley Forestal– (contiguous to springs (manantiales), the banks of rivers and lakes), the border zones (Article 10 of the Ley de Terrenos Baldíos, number 13, of January ten, nineteen thirty-nine), the right-of-way, railway lines, indigenous reserves, the historical-architectural patrimony, mineral resources, the archaeological patrimony, etc., fall into this category –without this constituting a closed list. These are property that, by their vocation and purpose, are outside the commerce of men, such that they are inalienable, imprescriptible, and unseizable, so that their ownership or possession is not possible, neither gratuitously nor for consideration; they cannot be lost by prescription, nor gained by usucapion (usucapión), so that they are property that permanently retain their legal validity; and they are not susceptible to seizure; in addition to being subject to the police power, regarding their exploitation and use, as it is conditioned on the granting of the respective licenses and permits and on the control and oversight by the Administration...

By virtue of which, since the designation (afectación) is the legal link by which the property is integrated into this category of property, according to its purpose and in accordance with the corresponding legal provisions, this implies, as a logical consequence, that they can only be deprived of that special regime that regulates them by law, to separate them from that public purpose to which they are linked (that is, for their deregistration (desafectación)); and it is in this sense that an express and concrete legislative act is required, in such a way that there is no doubt whatsoever of the legislator's will to remove a determined and individualized property from the public domain (demanio público); which is why this Chamber has considered that a generic deregistration (desafectación) is not possible, much less an implicit one; that is, in this matter there cannot be an 'open type of deregistration,' for the Administration, through its discretionary acts, to complete, specifying them; and in this sense, it is important to remember that any deregistration (desafectación), as it must come from a legislative act, will be subject to the corresponding jurisdictional controls –in this regard, see judgments number 2000-10466 and 2002-8321." And, specifically, in the case of the illegitimate occupation of the islands, the same Sala Constitucional in resolution 7500 of 16:03 hrs. of November 11, 1997, indicated: "…vote N° 0914-94 of twelve hours twelve minutes of February eleven, nineteen ninety-four, ordered: '... Article 7, subsection c) of the Ley de Tierras y Colonización clearly establishes that islands are lands that must be maintained under the domain of the State and that they shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by claim or possession, unless they were under private domain with a legitimate title. In the same sense, the Ley de Zona Marítimo Terrestre in its Articles 9 and 20 establishes that the Maritime-Terrestrial Zone includes the islands, for which reason they are imprescriptible and subject to public use. By virtue of the foregoing, given that the islands are a public zone and that the petitioner did not even have the option of registering the property in his name, he has no right whatsoever to claim possession of the property or to compensation.'" (The underscoring is not from the original).

The general interest that governs the coastal public domain (demanio) translates into the common, free, gratuitous, and undifferentiated use of the seashore or coast, an immovable core for the legislator ([1]) protected since time immemorial ([2]). The Sala de Casación in judgment of 10 hrs. of August 1, 1946, p. 581, and the Sala Constitucional, in resolutions Nos. 447 of 15:30 hrs. of February 21, 1991, and 2408 of 16:13 hrs. of February 21, 2007, also recognize this protection since the colonial period.

It follows from the above that acts and agreements carried out privately over the littoral public domain (demanio), due to the nature of the property, the absence of competent ownership, or for contravening prohibitory laws, become absolutely null ([3]). What is prohibited by direct means must not be permitted by tortuous means (opinion C-128-99 of June 24, 1999).

The environmental nature of the coastal zone also prevents the affirmative decision through administrative silence (silencio positivo) ([4]) from applying to individual applications for its use, since "the right to the environment cannot yield before considerations of an economic nature" (Sala Constitucional, vote N° 1886 of 9:12 hrs. of April 7, 1995).

From that perspective, and for those who do not hold the condition of residents and occupants ([5]) under the terms of Ley 6043, the bill becomes a reward for the violators of the public domain (dominio público) (legal opinions Nos. OJ-138-2001 of September 23, 2001 and OJ-112-2007 of October 30, 2007).

To the above, we add what was resolved by our Constitutional Court in vote N° 2988 of 11:57 hrs. of April 23, 1999, which deemed it improper to deregister (desafectar) environmental public domain (dominio público) property to solve a social problem:

"This Chamber has repeatedly indicated that the purposes of a norm must be proportional and reasonable by virtue of the objective it seeks to achieve, as well as the consequences that may derive from it, and in this sense, it cannot be allowed that, in order to solve a social problem such as housing for a few people in this case, the protected areas of the country are endangered and a relevant and imminent risk is run that could harm our environmental conservation areas... in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist, that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles." The Instituto Costarricense de Turismo expressed a similar view on this bill through official communication G-657-2007 of March 19 of the current year:

"It is concerning that no limitation whatsoever is established on the transfer of the property right once granted, which could generate the distortion of the spirit of the bill, and even more dangerously, the very privatization of the islands.

For all the reasons set forth above, this Institute considers that the proposed bill is legally improper, as it distorts the concept of the public domain (dominio público) and could lead to the benefit of a few to the detriment of the common good." These criteria coincide with that of this Procuraduría, to the effect that the proposed deregistrations (desafectaciones) intended to address specific needs or favor social groups are relevant but must not prevail over the collective public interest (OJ-033-97 of July 21, 1997, OJ-058-97 of November 4, 1997, OJ-178-2004 of December 23, 2004, OJ-004-2005 of January 12, 2005, OJ-012-2005 of January 21, 2005 and OJ-087-2006 of June 26, 2006). Another mechanism that reconciles both interests must be sought.

Thus, for example, note that Isla Caballo presents rugged topography, with altitudes averaging over 100 m above sea level, with numerous crags or cliffs starting directly from the coastline (cartographic sheets Venado and Golfo). In this insular territory, the greatest occupation occurs on the public zone (an immovable core as already stated), an aspect commented on by the Departamento de Servicios Técnicos of the Asamblea Legislativa in official communication Nº S.T. 111-2007, of June 28 of this year:

"Isla Caballo: has an area of approximately 3.7 square kilometers, and about 60 residents live there. Due to the geographical irregularity of the island, the majority of its inhabitants are located in the public zone." Similar observations were made in the cited report regarding the occupation of the coast or public zone on the islands of Chira and Venado.

In the case of Isla Chira, the largest maritime territory in the country at 43 km² ([6]), the initiative fails to take into account the variety of its natural and archaeological wealth. In legal opinion Nº OJ-058-1997, we noted in this regard:

"Isla de Chira contains important and dense mangrove areas and an estuary (Nancite), which, whatever their extent, constitute a public zone (Article 11 of Ley 6043). According to a study by University of Costa Rica researchers Geovanny Cordero and Sergio Feoli, the mangrove of Isla Chira forms the largest wetland in the continental area, 9.95 square kilometers, and represents a percentage of 25.19 of the island's surface. With this, it reaches a strip greater than fifty meters; an extreme that the proposed norm does not take into account.

Other natural assets of the island are the wooded or forest areas (about 11.74 square kilometers of secondary forest), a watershed, treed pastures (17.81 square kilometers), ichthyological richness, marine fauna, and even cultural property, which report the presence of at least two archaeological sites...

…the public authorities, and in this case the legislator, have the duty to preserve and make possible the right to an adequate environment guaranteed by Article 50 of the Constitution. A core component of the environment is the protection of nature, of which the maritime islands form a part, whether considered as property in themselves or in the analytical factorial composition of elements (soil, subsoil, sea, flora, fauna, etc.). Providing for their transfer into private hands is to the detriment of their natural heritage, of which the State is the holder, and of the important social functions they fulfill, with the suppression of collective use by current and future generations. In a word, it damages the common good. Hence, since there is no superior public interest to support the removal of these property from the Nation's patrimony, and the reasons that justified the designation act (acto afectatario) remain fully in force, the deregistration (desafectación) is entirely inadvisable. The existence of the public domain (dominio público) is justified by reason of the maintenance and satisfaction of the public interest. It entails a singular, exorbitant regime to better protect its physical and legal integrity. Deregistration (desafectación), when appropriate, must be based on the condition that the public interest that originated the designation (afectación) has ceased, which is not the case here... The bill under review also contradicts the objectives of the international instruments subscribed to by the country in environmental matters, where it committed to the effective protection and conservation of our natural and cultural patrimony, of the zones adjacent to protected areas, to ensuring the rational and sustainable use of its natural resources to ensure a better quality of life for the entire population, etc. (See, among others, the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, Ley Nº 5980 of November 16, 1976, art. 5; the Constitutive Agreement of the Central American Commission for Environment and Development, Ley Nº 7226 of April 2, 1991, art. I; the Convention on Biological Diversity (art.8 subsections d and e) and its Annexes, Ley Nº 7416 of June 30, 1994; the Ramsar Convention, Ley 7224 of April 9, 1991, etc.). The bill likewise runs counter to the tradition of our previous legislators, who, serving the general interests objectively, have long attributed to the islands the character of public domain (dominio público), separating them from legal commerce. Likewise, it is contrary to the trend in more advanced countries, which, aware of the fragility of maritime-terrestrial resources, their scarcity, demand, and the important functions they satisfy, have erected the public ownership and use of the property, the preservation of its natural characteristics, and a suitable administration that reconciles short- and long-term needs for the benefit of all, as core elements of their legal systems... The words recorded in the Preamble of the aforementioned Ley de Costas apply to this case:

The maritime-terrestrial public domain (demanio) is a 'collective patrimony that is especially valuable,' a 'natural space of freedom that must be preserved for the use and enjoyment of all citizens.' 'It is the unavoidable responsibility of the legislator of this hour to protect the integrity of these property, to conserve them as the property of all, and to bequeath them in this condition to future generations.' (Argumentation reiterated in legal opinion N° OJ-178-2004 of December 23, 2004).

Regarding the archaeological wealth of the island, in legal opinion OJ-050-2005 of April 26, 2005, we pointed out that according to information sent by the Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional (official communication Nº DAH.042-05 of April 21, 2005), at least 18 sites with archaeological findings had been discovered by that time.

The foregoing, without considering the ease of removing or destroying archaeological pieces in an insular territory with access difficulties, and even more so, given the private nature of the properties that the initiative seeks. In this sense, note that our pre-Columbian ancestors developed their art through small, precisionist, refined, and mysterious objects, filled with symbols, specializing in the enjoyment of adornment, the display of stylizing fantasy, a predilection for forms, a refinement between the unity of the whole and the delicacy in the details, generating elegant, subtle works of elaborate technical perfection ([7]). From this, it follows that, due to their fragility, easy deterioration or disappearance, the replacement of these property tends to become irreversible.

Regarding the value of that archaeological patrimony, and the need to guarantee through all possible means its permanence within the national territory under the ownership of the State and its institutions, in order to appreciate it in museums, bearing in mind in this matter the predominance of the public interest over the individual, the Corte Plena as the constitutional oversight body, in its judgment of 13:00 hrs. of May 12, 1989, stated:

"Despite the above, a legal system, no matter how perfected and complete, is not enough to protect the Archaeological Patrimony. There must exist a political, judicial, and administrative will aimed at putting it into practice, creating a social awareness of it as something valuable from a historical point of view, independently of its material or artistic value... It is obvious that archaeological property also have an appreciable monetary value, whether because of the material they are made of (gold, for example), or because of their fine craftsmanship and beauty, even if they are made of clay or stone. Some of these objects may be of little physical value or minor artistic significance; but even so, they are valuable because of their origin and as elements for studying the culture of peoples from other eras, their beliefs and customs, or the nature of the environment in which they lived, depending on the traces or representations that may be found there. For all this, archaeological objects from the indigenous races that populated the continent in the pre-Columbian era, or earlier, or contemporary to the establishment of the Hispanic culture, are valuable; and it is because of that value that many acquire these pieces, some for spiritual enjoyment or scientific interest, and others perhaps to profit from them. But over the individual interest that each person may have in the possession or ownership of these objects, the public interest predominates, both because of the historical value of such property and because, within the culture of peoples, there is the study of what was done by the human groups that inhabited the same territory, a study that is facilitated by making it possible, right here, for the greatest number of people to have access to those sources of knowledge; and nothing is more consistent with that public interest than for the archaeological property to remain within the national territory, in the possession of museums and under the ownership of the State or its institutions, as part of the historical patrimony that the Carta Política calls 'of the Nation,' in Article 89. It must then be emphasized that the most important aspect is not the material value of the referred objects, but their historical and cultural value, and that in no way could the economic doctrine on productive property and freedom of enterprise be applicable to those objects." Thirteen years later, our current Constitutional Court set forth similar reasoning in its judgment Nº 5245 of 16:20 hrs. of May 29, 2002, adding that this protection must transcend the borders of countries through international cooperation:

"The archaeological patrimony is a species of the broader genus constituted by the cultural patrimony, a precision that has important practical implications insofar as the role of the State in the promotion and guarantee of archaeological property must always be part of a comprehensive policy of protection and promotion of autochthonous cultural production. For the rights derived from the constitutional norm in question to be effectively verified, it is required from the public authorities not only to create the necessary normative framework, but also to act concretely, through suitable protection mechanisms based on the inescapable premise that a Nation that despises its historical heritage, destroying it or avoiding by all lawful means its loss or deterioration, is destined to fail as a society, for it is precisely the vision of the past that allows one to understand the present and plan for the future... The protection of archaeological property must then be understood as a form of protection of culture in general, as a property that transcends the ownership of any individual, becoming a value of national importance, whose recognition and effective defense forms part of the set of interests guaranteed in Articles 50 and 74 of the Constitución Política... Archaeological property, understood as those objects that allow the researcher to access historical knowledge, possess an intrinsic importance, as they constitute an ideal and difficult-to-replace instrument for acquiring that knowledge, in which the surrounding environment also acquires special relevance. For the effective protection of archaeological property, the State must actively participate in all procedures aimed at their detection, rescue (when applicable), study, registration, and conservation... the protection and conservation of the cultural patrimony currently transcends the scope of national jurisdictions to be complemented, legally through international instruments, and materially through the solidary cooperation of the countries that form the international community to make that duty of protection and conservation effective. The preservation of the archaeological patrimony of a people is not seen, then, as a matter of mere local interest, but rather as a significant contribution to the preservation of world culture... The importance of archaeological property and their character as domanial property creates a series of obligations for the State aimed at their effective protection, a common element of the so-called third-generation rights. In matters of such relevance and delicate protection, it is inconceivable that the administrative authorities intervene once the damage has been caused, as the damages may be irreversible and of very large proportions. In the case of archaeological property, there is a single possibility: their effective protection or their irremediable loss." The same reasoning applies to the islands of Caballo and Venado. The former, with 3.7 km² ([8]), has reported two archaeological findings, according to the cited official communication from the Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional. Venado, for its part, with 3.5 km² ([9]), has six findings. According to the foregoing, Chira presents one finding every 2.39 km², Caballo one every 1.85 km², and Venado one every 0.58 km². Therefore, under these assumptions, Caballo would have a higher percentage in the incidence of findings over its territory than Chira by 24.47%, while Venado surpasses Chira under that parameter by 77.4%.

Given that archaeological wealth of the public domain (dominio público) ([10]), by enshrining the private enclave of these insular territories, the initiative would hinder the activities and costs for the rescue of pieces in the event of new findings whose conservation is not necessary to carry out in situ, and even more so, when the conservation of the works requires, according to the international instruments adopted by the country and its internal legislation, that they be maintained in the setting to which that original finding belongs, since in situ conservation would entail significant compensation on lands that are currently the property of the State.

It is also a matter of concern that an administrative titling procedure is chosen that diminishes the controls and guarantees provided for in the judicial venue, especially the agrarian one, where the principles of real truth and immediacy apply. This, without failing to recall the serious deficiencies that the Contraloría General de la República has recently revealed in its oversight function regarding the adjudications carried out by the Instituto de Desarrollo Agrario.

In addition, observe that pursuant to the Ley de Informaciones Posesorias, for the protection of the public domain (dominio público), the direct intervention, without the need for an edict, of the Procuraduría General de la República is provided for, in addition to that of the IDA on lands subject to its competence, having a period of one month to assert the rights and interests they represent at the initial hearing; with their oppositions having a conclusive effect according to which the individual, if they see fit, must resort to the ordinary judicial route, and also providing for a final hearing for a period of 8 business days (Articles 5 and 8 ibidem). The bill under study, by reducing time limits, suppressing hearings, and omitting what is appropriate in cases of opposition, weakens and diminishes institutional control in this matter, as we have already indicated on previous occasions to the legislators (legal opinions Nos. OJ-092-2006 and OJ-142-2006 of October 18, 2006), harms that transcend the sphere of private interests, by facilitating, in a summary administrative process, properties with double registration.

In this regard, it is worth noting our objections on the occasion of the unconstitutionality challenge against the Reglamento para la titulación de tierras en Reservas Nacionales issued by the Instituto de Desarrollo Agrario, which led to the annulment of the Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, N° 7599 of April 29, 1996, and the Ley de Titulación para Vivienda Campesina:

"(...) by not having the Procuraduría General de la República as a party nor giving it hearings, to protect public domain (dominio público) property against improper titlings and, especially, the forest property of Article 13 of the Ley Forestal, in violation of Articles 50, 89, 105, and 121, subsection 14 of the Constitution. (The Ley de Informaciones Posesorias provides for a one-month hearing for the Procuraduría, at the beginning of the procedure, and eight days at its conclusion)."

The Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) does not intervene in the process, nor does any other public institution that guarantees that it is not public domain land (bien demanial) or a protected area. (...) the said procedure implies a lack of legal protection for public domain property and protected zones, since there is no intervention in the process by any State Institution to demonstrate that the land is not suitable for being titled, thereby violating Articles 7, 50, 89, and 121, subsection 14 of the Constitution and the International Conventions signed for environmental protection, as there is an imminent danger of titling properties that should not be inhabited due to their ecological conservation conditions. (...) There is also a total lack of protection for public domain lands or protected areas, as there is no hearing whatsoever for the Office of the Attorney General or another institution; therefore, their lack of knowledge could mean serious harm to public interests." (SALA CONSTITUCIONAL, opinion number 2802 of 1999, by which the Ley de Titulación para Vivienda Campesina was declared unconstitutional, reiterated in resolutions 8560-2001 and 8678-2001).

"On the other hand, the same issue raised in the cited precedent [opinion No. 2802-99] exists, in that this summary titling procedure does not include the appearance of the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), nor of any other state institution to guarantee that public domain lands are not being titled, which would produce two situations: one, that they are zones protected for environmental reasons and may be damaged by inappropriate use, or two, the fact that the State would later have to recover them, incurring excessive and unnecessary expenses, which is unreasonable and disproportionate." (SALA CONSTITUCIONAL, opinion No. 8560 of 2001, which annulled the Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales. This is reiterated in opinion 8678 of 2001. The text in brackets is not from the original).

In our opinion, dispensing with hearings for the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) in land titling procedures violates the rules of due process (debido proceso) (Article 39 of the Constitution), due to the possible detriment they may cause to state assets.

As a result of that omission, in addition to the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), other public domain lands could be harmed, in violation of Article 121, subsection 14 of the Constitution: ... areas adjacent to springs, border zones, rights-of-way, railway assets, land destined for educational or health centers, parks, plazas, etc.; indigenous reserves, and even patrimonial assets of the State.

The publication that the controversial Regulation orders to be made in La Gaceta (Article 12), is not sufficient guarantee for the constitutional defense of those assets." ([11]).

IV.- SPECIFIC ANALYSIS OF THE ARTICLES Without prejudice to the objections set forth in the preceding section, the following should be added.

According to the heading of the bill, property titles would be granted on the islands of Caballo, Venado, and Chira. The reclassification (desafectación) is not provided for in any of the 8 articles of the bill under consultation; rather, numeral 6 expands its scope of application, without justification in the statement of motives, when it authorizes the "respective municipality" to grant property titles for the benefit of "possessors (poseedores)." We do not know which ones, nor which municipality it refers to, which could dangerously be understood as referring to the 81 municipalities of the country. The normative uncertainty that the initiative generates is evident.

Just to provide an example of the serious risks that this provision would entail, we have the island of San Lucas, registered in the Public Registry on August 14, 1991, under the real folio registration number 6-71902-000, in the name of the Municipality of Puntarenas. However, by subsequent legal provisions, it was declared a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) by Decreto N° 29277 of January 11, 2001 (La Gaceta Nº 30 of February 12, 2001), constitutionally endorsed by judgment Nº 8928 of 16:37 hrs. of August 18, 2004, and amended by Decreto N° 32349 of February 25, 2005), consequently constituting part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) under the exclusive administration of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) (legal opinion N° OJ-114-2006 of August 14, 2006).

We see then, that without carrying out the technical studies that justify the measure in the terms of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, numeral 6 of the bill could lead to the severing of a protected wilderness area (área silvestre protegida) and its reduction to private domain. Even more so, when subsection f) of Article 3 includes any protected reserve established by law or decree, excepting only national parks and biological reserves. It also varies the rule provided in Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, according to which the exercise of decennial possession prior to the law or decree creating the respective wilderness area is required, whereas with the bill, future and ad infinitum invasion would be encouraged to encompass the ten years referred to in subsection d) ibidem.

Furthermore, beyond that harmful effect on the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), it is worth remembering that although the reclassification (desafectación) of public goods is a competence corresponding to the Plenary, without the possibility of delegation to Permanent Commissions (Constitución Política, Article 124, paragraph 3, in relation to 121 subsection 14); SALA CONSTITUCIONAL, opinion 5026-97), this power must be exercised clearly, expressly, and with reasoning based on the respective technical studies, because uncertain or general reclassifying norms without technical support do not pass the constitutionality review, which does correspond to the Chamber provided for in Article 10 of the Constitution:

"By virtue of which, since designation (afectación) is the legal linkage by which the good is integrated into this category of goods, according to its purpose and in accordance with the corresponding legal provisions, this implies, as a logical consequence, that only by law can they be deprived of that special regime that regulates them, to separate them from that public purpose to which they are linked (that is, for their reclassification (desafectación)); and it is in this sense that an express and specific legislative act is required, in such a way that there is no doubt whatsoever of the legislator's will to remove a specific and individualized good from the public domain; for which reason this Chamber has considered that a generic reclassification is not possible, much less an implicit one; that is, in this matter there cannot be an 'open type of reclassification,' for the Administration, through its discretionary acts, to complete, by indicating them; and in this sense, it is important to remember that any reclassification (desafectación), as it must originate from a legislative act, will be subject to the corresponding jurisdictional controls – in this sense, see judgments number 2000-10466 and 2002-8321. Likewise, it must be remembered that for the reclassification of the forest heritage – which translates into the reduction or elimination of the protected wilderness area (área silvestre protegida) –, it can only be done by law of the Republic, after conducting the prior technical studies (environmental impact study) that justify the measure, in the terms provided in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente. Finally, it is important to highlight that, in the case of the Nation's public domain goods (bienes demaniales), their reclassification could only occur through constitutional amendment, in application of the principle of parallelism of forms, it is repeated, after a prior technical study that accredits the reclassification, as indicated above. Furthermore, regarding their use and/or concession, it can only be approved by the Legislative Plenary, not by Full Legislative Commissions, in the terms provided in Article 124 of the Constitution (judgments number 2002-8321 and 2004-8928)." (Voto N° 2093-07).

According to numeral 3, subsections c) and d), the interested party must provide an affidavit (declaración jurada) indicating how and since when they are a possessor, and another signed by three witnesses referring to their decennial possession. The mechanism breaks with the principles of immediacy (inmediatez), real truth (verdad real), and due process (debido proceso) (adversarial (contradictorio)) guaranteed by current legislation and the judicial precedents that inform, integrate, or delimit it. The latter have pointed out the lack of suitability of affidavits to prove the exercise of decennial possession as owner in a quiet, public, peaceful, and uninterrupted manner (Código Civil, Articles 479, 856, and 860). Conditions and modes that subsection d) of Article 3 omits to refer to in the terms of Article 856 of the Código Civil, providing them only for the case of "urban lots" (subsection g).

The Agrarian Tribunal (Tribunal Agrario), which hears in the last instance judgments rendered in possessory information proceedings (informaciones posesorias) processed in the agrarian venue, has denied probative value to affidavits (declaraciones juradas) to demonstrate possession, including those granted before a notary public:

"IV.-…the affidavits (declaraciones juradas) made before a Notary Public could not be taken as evidence, as they contravene the provision in the law that testimonial and confessional evidence must be received before the competent judge and authority, since the confessors and witnesses must be sworn in and warned of the crimes of perjury and False Testimony by a competent authority before receiving their declaration, which can only be done by the Judge within a process in a jurisdictional venue. See also that the Código de Notariado does not grant such power or competence to Notaries. In addition, such declarations contravene the Principle of Due Process (Debido Proceso), by which the Adversarial Principle (Contradictorio) and Immediacy (Inmediatez) of Evidence are guaranteed, since the opposing party is not present to cross-examine or to make the Judge see what they deem pertinent. Nor does the Judge have the power or opportunity to be immersed in said evidence. This way of presenting evidence also contravenes immediacy and concentration, guiding and essential principles of the agrarian process, so that the Judge is immersed with the parties in the case and the evidence." (Voto No. 515 of 9:10 a.m. on August 6, 1999. In a similar direction, see resolutions numbers 403 of 2:30 p.m. on June 24, 2002, and 293-F-07 of 10:23 a.m. on April 11, 2007).

Similarly, regarding the documentation to be provided in the terms of subsection c), in fine, private sale contracts (cartas ventas privadas) should not be admissible, even with a fixed date, which, due to their informality, would in practice lend themselves to a greater illicit trafficking of lands, besides the fact that they also do not constitute valid documents to transfer possession.

"A private document, even with a fixed date, does not change its nature, and it is not a suitable and appropriate document to transfer ownership of an immovable property, since the suitable title to transfer ownership is the public instrument or document." (Tribunal Superior II Civil, Sección II, voto N° 792 of 9:20 hrs. on December 10, 1981).

In a similar sense, judgments Nos. 311 of 2:00 p.m. on May 9, 1995, and 463 of 9:20 a.m. on July 18, 2001, from the Agrarian Tribunal (Tribunal Agrario) can be consulted.

According to subsection e) of Article 3, it would suffice to notify two adjoining landowners (colindantes) about the application filed with the IDA. What happens with the other adjoining landowners of those lands when there are three or more? The defenselessness (indefensión) is palpable, both with respect to public property and private property.

In accordance with subsection f) ibidem, the Conservation Area (Área de Conservación) that administers the "reserve" must certify that the possessor has made proper use of their property right. The norm incorrectly suggests that the result will always be positive. Furthermore, that certificate would be excluded in the rest of the country where there are no "reserves," leaving the postulates of territorial planning established by the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Articles 3, 6, 12, 13, 19, 26, 27, 41, 43, and 64, and its Reglamento (N° 29375 of August 8, 2000), unenforceable. The latter specifically requires a certificate of compliant land use (certificado de uso conforme del suelo) from the National Institute of Innovation and Transfer in Agricultural Technology (Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, INTA) or, if from a duly authorized certifier, with the respective endorsement of that Institute (Article 58). Nor is it stated what happens if the certificate indicates non-compliance with the compliant land use, as the Reglamento to said Law does (Article 160), ordering the rejection of the procedure.

On the other hand, the declarations for perpetual memory (declaraciones para perpetua memoria) introduced by subsection h), as an option to exempt from compliance with the provisions of subsections c), d), e), f), g), and h), are also not valid mechanisms to demonstrate the right of decennial possession as owner.

"Whoever has a right, it is said, has an interest, and, therefore, has an action to request that their ownership be recognized; that they be given, with notice to those who might have an interest in opposing the prescription, a document proving their ownership. That document cannot be an information ad perpetuam (información ad perpetuam), since it is carried out without notice to the third parties whose ownership is intended to be lost by prescription, it cannot harm them and, therefore, does not justify the property." (De María, Pablo; cited by Couture, Eduardo. "Estudios de Derecho Procesal Civil" Volume II. Buenos Aires, Ediar Editores, 1949, p.318).

These procedures, being of voluntary jurisdiction, are characterized by their unilaterality and absence of a counterparty, whose interest is centered on the declaration before judicial authority regarding simple facts of particular interest to the proponent.

Thus, only the declaration of witnesses is gathered (Código Procesal Civil, Articles 897 and 898, subsection 1), precisely because they are used to attest to situations, not rights, whose verification has not been documented, such as, for example, births not registered in the Civil Registry, ([12]) or patterns of good conduct for the purpose of registering members in professional associations (Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos, N° 3019 of August 9, 1962, Article 7).

In these, there is a danger of complacent testimonial evidence and they would therefore be extremely risky for both public and private interests. For this reason, there is no final resolution approving or denying the information, nor one that takes the facts as true. The only order is to deliver a certified copy of the original file to the interested party.

The summoning of witnesses by the IDA is established as a possibility, and not as an obligation. The same reproach is made regarding the power to conduct on-site inspections (inspecciones in situ) (Article 4). In both cases, by not establishing these procedures as mandatory, the principles of real truth (verdad real), immediacy (inmediatez), and adversarial (contradictorio) are broken, even more so when opponents would not have the right to participate in them exercising their defense, whether public entities or private persons, since they would have already possibly been carried out by the time the edict of Article 5 is published.

The bill does not prohibit resorting to this administrative procedure on more than one occasion. Nor does it establish the limit of 300 Ha to be registered as contemplated by Article 15 of the Ley de Informaciones Posesorias. This encourages the hoarding of large tracts of land in the hands of a few, contrary to what is provided for by Article 50, first paragraph, of the Constitution.

On the subject, the Corte Plena, in judgment Nº 71 of 2:00 p.m. on November 25, 1961, commented on the scope of the precept of the Ley de Informaciones Posesorias, before its current wording, in the following way:

"Of course, Article 479 of the Código Civil introduces an exception to that rule, in the sense that 'the owner who lacks a registered title of ownership may register their right, by previously justifying their possession for more than ten years, in the manner indicated in the Código de Procedimientos Civiles,' but that power is limited, in turn, by Article 13 of the Ley de Informaciones Posesorias Nº 139 of June 14, 1941, to no more than one hundred hectares, in the case of agricultural farms, and to no more than three hundred hectares in the case of livestock farms. Above those limits, unless based on the rule included in paragraph a) of subsection 20 of the article that this appeal attacks as unattainable, no one is allowed in Costa Rica to acquire, by usucapion (usucapión), the State's lands, and whoever possesses them in excess is located outside the law, is a detentor, and cannot be protected by Article 45 of the Constitución Política, since this enshrines a guarantee for the owner, and whoever possesses lands in those vitiated conditions cannot be considered as such... and we already know that those occupying lands exceeding the limits established by law cannot be protected by that possession." According to numeral 7, the possibility of presenting the incident of nullity of title (incidente de nulidad del título) provided for by the Ley de Informaciones Posesorias, Article 17, whose period is 3 years, would be eliminated.

It is not understood why numerals 7 and 8 cite the Agrarian Tribunals (Tribunales Agrarios) in the plural, and whether these will be the ones that, according to their territorial competence, will hear, as a higher instance, the titles granted by the IDA through its regional offices, or through its Board of Directors. So the uncertainty of the provisions contained in the initiative persists until the end.

Even more serious are the defects of unconstitutionality that those last two precepts may contain, when it is provided that the Agrarian Tribunals (Tribunales Agrarios) will hear on appeal the titles granted by the IDA. We have then, in the first instance, a figure of an improper hierarchical superior, but at the same time, it will be the same Tribunals that ultimately determine who the legitimate owner is. That type of pronouncement must be made in the judicial venue by an organ vested with jurisdictional function. Whereas in the initiative, the administrative and judicial venues are improperly juxtaposed through an improper hierarchy that exceeds its limits to the detriment of Articles 9 and 153 of the Constitution.

Based on the reasoning set forth, we request that the Deputies consider not adopting this bill.

Sincerely,

Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Attorney Agrarian and Environmental Area MCL/SQC/fmc ([1]) The coastal strip or public domain (franja o demanio litoral) has been "placed at the service of all persons, without exception...for it has had sustained legal recognition and it could be considered prima facie that, by being longstanding, it is intangible for the legislator." (Sala Constitucional, judgment N° 5210, Considerando IV, of 4:00 p.m. on September 2, 1997, followed by the Procuraduría in opinions C-026-2001, C-210-2002, OJ-004-2000, OJ-216-2003, OJ-253-2003, OJ-004-2005, and OJ-012-2005).

([2]) Volume II, Partidas Segunda y Tercera (Ley Cuarta) of the Siete Partidas dictated by King Alfonso X (The Wise), who governed between 1252 and 1284 (La Real Academia de la Historia, Las Siete Partidas, Volume II, Imprenta Real, Madrid, 1807); Real Decreto of February 9, 1793 (Teatro de la Legislación Universal de España e Indias, Volume XXII, Madrid, 1797, pp. 449-450). The same work cites on its page 462, Art. 1.3 of the Leyes de Partida which states: "The seashore is common to all created animals." Furthermore, the Real Cédula of June 14, 1797, issued by Carlos IV established: "The immunity of the coasts of all my dominions shall no longer be marked as until now by the dubious and uncertain reach of the cannon but by the distance of two leagues of 950 toises each" (3967.4 m) (Archivo Nacional, file number 1103-CO). In the post-independence era, laws numbers 162 of June 20, 1828; the Código General del Estado of July 30, 1841, numeral 296; Nº 39 of August 31, 1868, Art. 1; the de Aguas Nº 11 of May 26, 1884, Art. 20, are usually cited.

([3]) Constitución Política, Articles 28, second paragraph -a contrario sensu- and 129, paragraph 4; Ley General de la Administración Pública, Article 18.2; Código Civil, Arts. 10, 261, 262, 627, subsection 2), 629, 631, 835, 837, and 844; Sala de Casación, judgments of 10 hrs. on August 1, 1946, 3-53, 79-55, 78-76, and 121-79; Tribunal Agrario, Voto N° 636-F-06, 3:50 p.m. on June 26, 2006; opinions Nos. C-197-87, C-100-95, C-157-95, and C-230-97.

([4]) Ley Forestal, Article 4; Sala Constitucional, opinions Nos. 6863-93, 1180-E-94, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 5527-94, 6332-94, 820-95, 3518-96, 5745-99, 1895-00, 6322-03, 2063-07; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Nº 321 of 9:00 a.m. on October 17, 2003; opinions C-118-91, C-100-95, C-004-98, C-002-99, C-026-2001, C-210-2002, C-297-2004, C-063-2007, OJ-138-2001, and OJ-087-2006.

([5]) The status of occupant (ocupante) and settler (poblador) is a condition proper to those who occupy said lands prior to Ley 6043, according to its requirements, and cannot be the subject of assignment or transfer (Tribunal Contencioso Administrativo Sección Segunda, Nº 307 of 3:00 p.m. on July 30, 1998; Tribunal de Guanacaste, Nº 17 of 9:25 a.m. on February 24, 2004; opinions Nos. C-100-95, C-157-95, C-77-2001, C-191-2002, C-155-2003, and OJ-017-2001). It is those persons who are responsible for paying the fee provided in Transitorio VII of Ley 6043 (Article 52 of its Reglamento). The settlers (pobladores) and occupants (ocupantes) require, among other conditions, an express application in that regard and an administrative act that recognizes them as such (doctrine of Ley 6043, Article 70 and Transitorio VII; and its Reglamento, Article 52; legal opinions Nos. OJ-072-2003 of May 6, 2003, and OJ-112-2007 of October 30, 2007; Sección Tercera of the Tribunal Contencioso Administrativo, Nº 321 of 9:00 a.m. on October 17, 2003; Tribunal de Guanacaste, Nº 17 of 9:25 a.m. on February 24, 2004). It should be remembered that the authorization provided in Transitorio VII of Ley 6043 does not produce any right as far as a concession is concerned, and the provisional situation provided therein will cease when the development plan for the respective zone comes into effect.

([6]) Decreto Nº 29267 of January 15, 2001, División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica, Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 2001, p. 200. (Alcance Nº 7 to La Gaceta Nº 24 of February 2, 2001).

([7]) FERRERO ACOSTA, Costa Rica Precolombina, Biblioteca Patria, Volume 6, Editorial Costa Rica, San José, Costa Rica, 1975, pp. 378-387.

([8]) Decreto Nº 29267 of January 15, 2001, División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica, Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 2001, p. 200. (Alcance Nº 7 to La Gaceta Nº 24 of February 2, 2001).

([9]) Universidad Nacional de Costa Rica. Algunos aspectos geográficos y socioeconómicos de la isla Venado. Taken from the Internet, http://www.una.ac.cr/ioi/pagina%20venado/venado.htm, time: 9:20 a.m., date: November 8, 2007.

([10]) That archaeological wealth, much of it yet to be discovered, also enjoys the attribute of public domain (Leyes numbers 7 of October 6, 1938, Article 1; and 6703 of December 28, 1981, Articles 1 and 3; Corte Plena, resolutions of 9:00 a.m. on March 25, 1983, and 1:00 p.m. on May 12, 1989; Sala Tercera, Nº 211 of 10:40 a.m. on July 20, 1990; Sala Constitucional, judgments numbers 729 of 9:15 a.m. on February 9, 1996, 5245 of 4:20 p.m. on May 29, 2002, added to by 7360 of 3:51 p.m. on July 24, 2002, and 12129; our opinions Nos. C-241-87 of December 4, 1987, and C-127-88 of August 5, 1988).

([11]) Informe de Procuraduría of June 15, 2006, Sala Constitucional, expediente N° 06-7154-007-CO. An action that was resolved by that Chamber in judgments N° 2063 of 2:40 p.m. on February 14, 2007, and 4517 of 6:19 p.m. on March 28, 2007.

([12]) "This Chamber, in pronouncement number one hundred twenty-four of the current year, left open the possibility of processing proceedings of this kind, when the application is made by the interested party with the sole and exclusive purpose of obtaining the corresponding identity card (cédula de identidad), for which they must prove - in the absence of other documentary means - the fact of their birth. The serious problem that would arise in practice for many citizens is well understood, such as the petitioner, obligated by law to carry their identity cards, exposed to specific sanctions in cases of non-presentation of the respective identity document, when they must legally do so; if the doors of judicial verification, prior to the issuance of the card, of an indispensable act such as birth were closed to them…" Sala Segunda Civil. Auto-sentencia No. 297 of 10 hours 20 minutes on April 12, 1960.

Opinión Jurídica : 120 - J del 09/11/2007 OJ-120-2007 09 de noviembre de 2007 Licda. Sonia Mata Valle Jefa de Área Comisión Permanente de Asuntos Sociales Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al Proyecto "Regulación del proceso de trámite y formalización de títulos de propiedad en las islas Caballo, Venado y Chira”, expediente legislativo N° 16431, publicado en La Gaceta N° 227 del 27 de noviembre de 2006.

I.- ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO Como hemos señalado en otras oportunidades, no procede asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, inaplicable en este caso; y sin efectos vinculantes, porque el solicitante es otro Poder de la República cuya función legislativa es insustituible por un órgano distinto del Estado, vía dictamen; comunicamos nuestro desacuerdo con la iniciativa. Para ello, hacemos las siguientes consideraciones.

II.- MODIFICACIÓN PROPUESTA Se afirma en la exposición de motivos que los ocupantes de las costas en las islas Caballo, Venado y Chira, han consolidado sus derechos por el transcurso del tiempo en calidad de dueños y demás requisitos para ese efecto, y que ante la inseguridad jurídica que acarrea esa situación de hecho, hay severas limitaciones para el acceso al crédito de los ocupantes y las posibilidades de progreso económico y social. Se afirma que la titulación de los terrenos producirá un efecto positivo en las finanzas municipales que podrán cobrar el impuesto de bienes inmuebles.

Con anterioridad, en los pronunciamientos OJ-058-97 del 4 de noviembre de 1997, OJ-178-2004 del 23 de diciembre del 2004, OJ-050-2005 del 26 de abril de 2005, OJ-156-2006 del 31 de octubre de 2006 y OJ-112-2007 del 30 de octubre de 2007, nos hemos referido a este tipo iniciativas sobre las islas del golfo de Nicoya.

III.- OBJECIONES AL PROYECTO Conforme a la División Territorial Administrativa vigente (Decreto N° 29267, del 15 de enero de 2001, Alcance N° 7 a La Gaceta N° 24 del 2 de febrero de 2001), en el cantón primero de la provincia de Puntarenas, la isla Chira constituye su distrito XIII (Chira); la isla Caballo pertenece al distrito I (Puntarenas); y, Venado al distrito IV (Lepanto).

Y si bien, el título de la iniciativa refiere a cada una de esas islas, el articulado propuesto no las menciona. Lo anterior, hace impreciso el ámbito de aplicación territorial, contrariando las reglas de la ciencia y técnica, así como los principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, más aún cuando se pretenden desafectar bienes de dominio público, como se verá más adelante.

Los territorios insulares, además de los sensibles ecosistemas que habitan en ellos, presentan un alto valor estratégico nacional, pues sus condiciones geográficas de limitado acceso, los hacen vulnerables al control migratorio y el tráfico de drogas. Ello ha ameritado que el otorgamiento de concesiones requiera aprobación legislativa (Ley 6043, artículo 42 párrafo 3; Sala Constitucional, sentencia N° 7327 de 15:12 hrs. del 31 de octubre de 1997), pues es en esa sede donde las solicitudes enfrentan un escrutinio público nacional sobre el tipo de actividad por realizar, las áreas por desarrollar, sus colindancias, el verdadero respeto de la zona pública para el libre tránsito, las calidades y antecedentes de los solicitantes, o de quienes pretendan adquirir total o parcialmente por cesión (opiniones jurídicas Nos. OJ-006-2004, OJ-050-2005, OJ-156-2006 y OJ-112-2007).

Esos controles y principios que garantizan el orden público, la protección ambiental y el bienestar común, quedan seriamente desmejorados con la iniciativa que se pretende, sin que se exprese en la posicionando en ellas la incertidumbre jurídica que se dice resolver.

Además, resulta imprescindible anotar que no procede el ejercicio de la posesión con ánimo de dueño sobre el demanio, lo que hace inoperante el instituto de la usucapión contra bienes de dominio público reservados al interés público y utilidad general (Código Civil, arts. 479 y 853; Ley de Informaciones Posesorias, art. 1; Sala Constitucional, votos Nos. 2306-91, 5976-93, 3793-94, 3067-95, 3272-95, 422-96 y 4587-97; pronunciamientos C-128-99, C-321-2003 del 9 de octubre del 2003, OJ-004-2005 del 12 de enero del 2005 y OJ-012-2005 del 21 del mismo mes, C-053-2006 del 14 de febrero del 2006 y OJ-092-2006 del 28 de junio de 2006), régimen al cual pertenecen las islas (opinión jurídica N° OJ-045-2006 de 3 de abril de 2006).

Recientemente, sobre esta temática, la Sala Constitucional en su sentencia N° 2063 de 14:40 hrs. del 14 de febrero del 2007, señaló:

“Es así como entran en esta categoría –sin que se constituya en una lista cerrada– la zona marítimo terrestre, el patrimonio forestal o natural del Estado –áreas protegidas– (conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales –artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco–), las zonas de protección hidrográfica –artículo 33 de la Ley Forestal– (contíguas a los manantiales, a las riveras de los ríos y lagos), las zonas limítrofes (artículo 10 de la Ley de Terrenos Baldíos, número 13, de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), el derecho de vía, las líneas ferroviarias, las reservas indígenas, el patrimonio histórico-arquitectónico, los recursos mineros, el patrimonio arqueológico, etc. Se trata de bienes que, por su vocación y destino están fuera del comercio de los hombres, de manera que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo; además de que están sujetos al poder de policía, en lo atinente a su aprovechamiento y uso, ya que está condicionado al otorgamiento de las respectivas licencias y permisos y al control y fiscalización de parte la Administración…

En virtud de lo cual, siendo la afectación la vinculación jurídica por el que el bien se integra a esta categoría de bienes, según su destino y conforme a las correspondientes previsiones legales, ello implica, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar de ese régimen especial que los regula, para separarlos de ese fin público al que están vinculados (esto es, para su desafectación); y es en este sentido que se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado; motivo por el cual es que esta Sala ha estimado que no es posible una desafectación genérica, y mucho menos, la implícita; es decir, en esta materia no puede existir un "tipo de desafectación abierto", para que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete, señalándolos; y en este sentido, es importante recordar que toda desafectación, como debe provenir de acto legislativo, estará sujeta a los controles jurisdiccionales correspondientes –en este sentido, ver sentencias número 2000-10466 y 2002-8321.” Y, propiamente, para el caso de la ocupación ilegítima de las islas, la misma Sala Constitucional en resolución 7500 de 16:03 hrs. del 11 de noviembre de 1997, indicó:

“…el voto N° 0914-94 de doce horas doce minutos del once de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, dispuso: "... el artículo 7 inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización establece claramente que las islas son terrenos que deben mantenerse bajo dominio del Estado y que se consideraran inalienables y no susceptibles de adquirirse por demanda o posesión, salvo que estuvieran bajo el dominio privado con título legítimo. En el mismo sentido, la Ley de Zona Marítimo Terrestre en sus artículos 9 y 20 establece que la Zona Marítimo Terrestre comprende a las islas, razón por la cual son imprescriptibles y sometidas al uso público. En virtud de lo anterior, dado que las islas son zona pública y que el accionante no tenía siquiera opción de inscribir la propiedad a su nombre, no tiene derecho alguno de reclamar la posesión del inmueble ni a una indemnización.” (El subrayado no es del original).

El interés general que gravita sobre el demanio costero se traduce en el uso común, libre, gratuito e indiferenciado de la ribera o costa del mar, núcleo inamovible para el legislador ([1]) tutelado desde tiempo inmemorial ([2]).

También la Sala de Casación en sentencia de 10 hrs. del 1° agosto de 1946, p. 581, y la Sala Constitucional, en resoluciones Nos. 447 de 15:30 hrs. del 21 de febrero de 1991, y 2408 de 16:13 hrs. del 21 de febrero de 2007, reconocen esa protección desde el coloniaje.

De lo anterior deriva que los actos y convenios realizados privativamente sobre el demanio litoral, por la naturaleza del bien, ausencia de titularidad hábil o contrariar leyes prohibitivas, devienen absolutamente nulos ([3]). Lo que está prohibido por medios directos, no debe permitirse por medios tortuosos (dictamen C-128-99 de 24 de junio de 1999).

La naturaleza ambiental de la zona costera, también impide que en las solicitudes de los particulares para su aprovechamiento rija el silencio positivo ([4]), pues “el derecho al ambiente no puede ceder ante consideraciones de índole económico” (Sala Constitucional, voto N° 1886 de 9:12 hrs. de 7 de abril de 1995).

Desde esa perspectiva, y para quienes no ostentan la condición de pobladores y ocupantes ([5]) en los términos de la Ley 6043, el proyecto viene a constituirse en un premio a los infractores del dominio público (opiniones jurídicas Nos. OJ-138-2001 del 23 de setiembre del 2001 y OJ-112-2007 de 30 de octubre de 2007).

A lo anterior, añadimos lo resuelto por nuestro Tribunal Constitucional en el voto N° 2988 de 11:57 hrs. del 23 de abril de 1999, que estimó improcedente desafectar bienes ambientales de dominio público para solucionar un problema social:

“Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas de conservación del medio ambiente... en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes.” Similar parecer expresó el Instituto Costarricense de Turismo sobre este proyecto mediante oficio G-657-2007 del 19 de marzo del año en curso:

“Es preocupante el hecho de no establecer limitación alguna a la enajenación del derecho de propiedad una vez otorgado, lo cual podría generar la desnaturalización del espíritu del proyecto, y más peligroso aún, la misma privatización de las islas.

Por todo lo expuesto anteriormente, este Instituto considera que el proyecto de ley propuesto es jurídicamente improcedente, pues desnaturaliza la figura del dominio público y podría provocar el beneficio de unos pocos en detrimento del bien común.” Esos criterios son coincidentes con el de esta Procuraduría, en el sentido de que las desafectaciones propuestas para atender necesidades específicas o favorecer grupos sociales, son relevantes pero no deben prevalecer sobre el interés público colectivo (OJ-033-97 del 21 de julio de 1997, OJ-058-97 del 4 de noviembre de 1997, OJ-178-2004 de 23 de diciembre del 2004, OJ-004-2005 del 12 de enero del 2005, OJ-012-2005 del 21 de enero del 2005 y OJ-087-2006 del 26 de junio de 2006). Debe buscarse otro mecanismo que concilie ambos intereses.

Así por ejemplo, nótese que la isla Caballo presenta una topografía quebrada, con altitudes que superan en promedio los 100 m sobre el nivel del mar, con numerosos riscos o acantilados a partir propiamente de la línea de costa (hojas cartográficas Venado y Golfo). En este territorio insular la mayor ocupación se da sobre la zona pública (núcleo inamovible como ya se dijo), aspecto comentado por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en el oficio Nº S.T. 111-2007, del 28 de junio de este año:

“Isla Caballo: posee una extensión de aproximadamente 3,7 kilómetros cuadrados, y habitan cerca de 60 pobladores. Por la irregularidad geográfica de la isla, la mayoría de sus habitantes se encuentran en la zona pública.” Similares observaciones se hicieron en el citado informe en cuanto a la ocupación de la costa o zona pública en las islas de Chira y Venado.

En el caso de isla Chira, territorio marítimo de mayor extensión del país con 43 km² ([6]), se omite tomar en cuenta la variedad de su riqueza natural y arqueológica. En la opinión jurídica Nº OJ-058-1997, anotamos al respecto:

" La Isla de Chira contiene importantes y densas áreas de manglar y un estero (Nancite), que sea cual fuere su extensión constituyen zona pública (artículo 11 de la Ley 6043). Según estudio de los investigadores de la Universidad de Costa Rica Geovanny Cordero y Sergio Feoli, el manglar de la Isla Chira conforma el humedal más grande del área continental, 9.95 kilómetros cuadrados, y representan un porcentaje de 25.19 de la superficie de la isla. Con lo cual, alcanza una franja superior a los cincuenta metros; extremo que no toma en cuenta la norma propuesta.

Otros valores naturales de la isla son las áreas boscosas o forestales (unos 11.74 kilómetros cuadrados de bosque secundario), una cuenca, pastos arbolados (17.81 kilómetros cuadrados), riqueza ictiológica, fauna marina, y hasta bienes culturales, que reportan la presencia de al menos dos sitios arqueológicos…

…los poderes públicos, y en este caso el legislador, tienen el deber de preservar y hacer posible el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza el artículo 50 de la Constitución. Un componente nuclear del medio ambiente es la protección de la naturaleza, de la que forman parte las islas marítimas, ya se consideren como bienes en sí o en la composición factorial analítica de elementos (suelo, subsuelo, mar, flora, fauna etc.). Disponer el paso de éstas a manos particulares va en demérito de su acervo natural, del que el Estado es titular, y de las importantes funciones sociales que cumplen, con supresión de la utilización colectiva por las generaciones actuales y venideras. En una palabra, daña el bien común. De ahí que al no mediar un interés público superior que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener plena vigencia las razones que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo inconveniente. La existencia del dominio público se justifica por razón del mantenimiento y satisfacción del interés público. Conlleva un singular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y jurídica. La desafectación, cuando cabe, debe fundarse en la condición de haber cesado el interés público que originó la afectación lo que aquí no ocurre...El proyecto de Ley que se examina contradice también los objetivos de los instrumentos internacionales suscritos por el país en materia de medio ambiente, donde se comprometió a la protección y conservación eficaces de nuestro patrimonio natural y cultural, de las zonas adyacentes a las áreas protegidas, a velar por el uso racional y sostenible de sus recursos naturales para asegurar una mejor calidad de vida de toda la población, etc. (Ver, entre otros, la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, Ley Nº 5980 de 16 de noviembre de 1976, art. 5; Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, Ley Nº 7226 de 2 de abril de 1991, art. I; Convenio sobre Diversidad Biológica (art.8 incs. d y e) y sus Anexos, Ley Nº 7416 de 30 de junio de 1994 ; Convención de Ramsar, Ley 7224 de 9 de abril de 1991, etc.). El proyecto igualmente se contrapone a la tradición de nuestros anteriores legisladores, quienes sirviendo con objetividad los intereses generales, desde antiguo han atribuido a las islas el carácter de dominio público, separándolas del tráfico jurídico. Asimismo, es contrario a la tendencia de países más avanzados, que concientes de la fragilidad de los recursos marítimos-terrestres, escasez, demanda e importantes funciones que satisfacen, han eregido en elementos nucleares de sus sistemas jurídicos la titularidad y uso público de los bienes, la preservación de sus características naturales y una conveniente administración que concilie las necesidades a corto y largo plazo, en provecho de todos…Son aplicables al caso las palabras que consigna la Exposición de Motivos de la expresada Ley de Costas:

El demanio marítimo terrestre es "patrimonio colectivo especialmente valioso", "espacio natural de libertad que ha de ser preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos". "Es responsabilidad ineludible del legislador de esta hora proteger la integridad de estos bienes, conservarlos como propiedad de todos y legarlos en esta condición a las generaciones futuras". (Argumentación reiterada en la opinión jurídica N° OJ-178-2004 del 23 de diciembre del 2004).

En punto a la riqueza arqueológica de la isla, en la opinión jurídica OJ-050-2005 de 26 de abril de 2005, hicimos ver que de acuerdo con la información remitida por el Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional (oficio Nº DAH.042-05 del 21 de abril del 2005), para entonces se habían descubierto al menos 18 sitios con hallazgos arqueológicos.

Lo anterior, sin tomar en cuenta la facilidad de sustraer o destruir las piezas arqueológicas en un territorio insular con dificultades de acceso y más aún, con el carácter privado de las propiedades que la iniciativa pretende. En ese sentido, anótese que nuestros antepasados precolombinos desarrollaron su arte a través de objetos pequeños, preciosistas, refinados y misteriosos, colmados de símbolos, especializándose en el goce por el adorno, el despliegue de fantasía estilizadora, una predilección por las formas, un refinamiento entre la unidad del conjunto y la delicadeza en los detalles, generando obras elegantes, sutiles y de elaborada perfección técnica ([7]). De ello deriva, que por su fragilidad, fácil deterioro o desaparición, la reposición de estos bienes suele tornarse irreversible.

Sobre el valor de ese patrimonio arqueológico, y la necesidad de garantizar a través de los medios posibles su permanencia en el territorio nacional bajo la pertenencia del Estado y sus instituciones, para así apreciarlo en los museos, teniendo presente en esta materia del predominio del interés público sobre el individual, la Corte Plena como órgano contralor constitucional en su sentencia de 13:00 hrs. del 12 de mayo de 1989, señaló:

“Pese a lo anterior, un ordenamiento jurídico por muy perfeccionado y completo que sea, no basta para proteger el Patrimonio Arqueológico. Debe existir una voluntad política, judicial y administrativa encaminada a ponerlo en práctica, creando una conciencia social sobre aquél como algo valioso desde el punto de vista histórico, independientemente de su valor material o artístico…Es obvio que los bienes arqueológicos también tienen valor apreciable en dinero, ya sea por el material de que están hechos (el oro, por ejemplo), o por su fina artesanía y su belleza, aunque sean de barro o de piedra. Algunos de esos objetos pueden ser de escaso valor físico o de poca significación artística; pero aun así son valiosos por su origen y como elementos de estudio para investigar la cultura de los pueblos de otras épocas, de sus creencias y costumbres, o de la naturaleza del medio en que vivieron, según sean las huellas o representaciones que allí logren encontrarse. Por todo eso valen los objetos arqueológicos provenientes de las razas aborígenes que poblaron el continente en la época precolombina o anterior o contemporánea al establecimiento de la cultura hispánica; y por ese valor es que muchos adquieren esas piezas, algunos para goce espiritual o interés científico y otros acaso para lucrar con ellos. Pero sobre el interés individual que cada uno pueda tener en la posesión o propiedad de esos objetos, predomina el interés público, tanto por el valor histórico de tales bienes, como porque, dentro de la cultura de los pueblos, está el estudio de lo que hicieron los grupos humanos que habitaron el mismo territorio, estudio que se facilita haciendo posible que, aquí mismo, el mayor número de personas tenga acceso a esas fuentes de conocimiento; y nada más consecuente con ese interés público, que los bienes arqueológicos permanezcan en territorio nacional, en poder de museos y bajo la pertenencia del Estado o de sus instituciones, como parte del patrimonio histórico que la Carta Política denomina “de la Nación”, en el artículo 89. Debe entonces subrayarse que lo más importante no es el valor material de los referidos objetos, sino el valor histórico y cultural, y que de ningún modo podría ser aplicable a esos objetos la doctrina económica sobre los bienes productivos y la libertad de empresa.” Similares razonamientos expuso, trece años después, nuestro actual Tribunal Constitucional en su sentencia Nº 5245 de 16:20 hrs. del 29 de mayo de 2002, agregando que esa protección debe trascender las fronteras del los países a través de la cooperación internacional:

"El patrimonio arqueológico es una especie del género más amplio constituido por el patrimonio cultural, precisión que tiene importantes implicaciones prácticas en el tanto el papel del Estado en la promoción y garantía de los bienes arqueológicos debe ser siempre parte de una política integral de protección y fomento de la producción cultural autóctona. Para que los derechos derivados de la norma constitucional en cuestión sean efectivamente verificados, se requiere de parte de las autoridades públicas no solo crear el marco normativo necesario, sino además actuar de manera concreta, mediante mecanismos idóneos de tutela que partan de la premisa ineludible de que una Nación que desprecia su herencia histórica, destruyéndola o evitando por todos los medios lícitos su pérdida o deterioro, se encuentra destinada a fracasar como sociedad, pues es precisamente la visión del pasado la que permite entender el presente y programar el futuro…La tutela de los bienes arqueológicos debe entonces ser comprendida como una forma de amparo de la cultura en general, como bien que trasciende la titularidad de cualquier individuo, constituyéndose en un valor de importancia nacional, cuyo reconocimiento y efectiva defensa forma parte del conjunto de intereses garantizados en los artículos 50 y 74 de la Constitución Política…Los bienes arqueológicos, entendidos como aquellos objetos que permiten al investigador acceder al conocimiento histórico, poseen una importancia intrínseca, por constituir un instrumento idóneo y difícilmente reemplazable para adquirir ese conocimiento, en el que el medio que los circunda adquiere también especial relevancia. Para la efectiva tutela de los bienes arqueológicos, el Estado debe participar activamente en todos los procedimientos tendientes a su detección, rescate (cuando proceda), estudio, registro y conservación…la protección y conservación del patrimonio cultural trasciende actualmente del ámbito de las jurisdicciones nacionales para complementarse, jurídicamente por medio de instrumentos internacionales, y materialmente a través de la cooperación solidaria de los países que forman la comunidad internacional para hacer efectivo tal deber de protección y conservación. La preservación del patrimonio arqueológico de un pueblo no es visto, entonces, como un asunto de mero interés local, mas como un aporte significativo a la preservación de la cultura mundial…La importancia de los bienes arqueológicos y su carácter de bienes dominiales crea a cargo del Estado una serie de obligaciones dirigidas a su efectiva tutela, elemento común de los derechos de la llamada tercera generación. En temas de tanta relevancia y delicada protección, no puede concebirse que las autoridades administrativas intervengan una vez que el daño ha sido causado, por cuanto los daños pueden resultar irreversibles y de muy grandes proporciones. En el caso de los bienes arqueológicos existe una única posibilidad, su protección efectiva o su pérdida irremediable”.

Iguales razonamientos cobran vigencia en las islas Caballo y Venado. La primera de ellas con 3.7 km² ([8]), ha reportado dos hallazgos arqueológicos, conforme al citado oficio del Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional. Venado, por su parte, con 3.5 km² ([9]), cuenta con seis hallazgos. De acuerdo con lo anterior, Chira presenta un hallazgo cada 2.39 km², Caballo uno cada 1.85 km² y Venado uno cada 0.58 km². Entonces, bajos esos supuestos, Caballo tendría un porcentaje mayor en la incidencia de hallazgos sobre su territorio que el de Chira en un 24.47 %, en tanto Venado, supera a Chira bajo ese parámetro en un 77.4%.

Frente a esa riqueza arqueológica de dominio público ([10]), al consagrar la iniciativa el enclave privativo de estos territorios insulares, se dificultarían las actividades y costos por rescate de las piezas en caso de nuevos hallazgos cuya conservación no es necesaria realizarla in situ, y más aún, cuando la conservación de las obras exige, conforme a los instrumentos internacionales adoptados por el país y su legislación interna, que se mantengan en el escenario al cual pertenece ese hallazgo original, pues la conservación in situ acarrearía cuantiosas indemnizaciones sobre terrenos que actualmente son propiedad del Estado.

También no deja de ser preocupante que se opte por un trámite de titulación administrativo que desmejora los controles y garantías previstos en la sede judicial, especialmente la agraria, donde rigen los principios de verdad real e inmediatez. Ello, sin dejar de recordar las serias deficiencias que en su labor de fiscalización la Contraloría General de la República ha revelado recientemente sobre las adjudicaciones realizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario.

Además, obsérvese que conforme a la Ley de Informaciones Posesorias, para la tutela del dominio público se prevé la intervención directa, sin necesidad de edicto, de la Procuraduría General de la República, además de la del IDA en los terrenos sometidos a su competencia, contando con el plazo de un mes para hacer valer los derechos e intereses que representan en la audiencia inicial; teniendo sus oposiciones efecto conclusivo de acuerdo con el cual, el particular si a bien lo tiene debe acudir a la vía ordinaria, y previendo además, una audiencia final por el plazo de 8 días hábiles (artículos 5 y 8 ibídem). El proyecto en estudio al reducir los plazos, suprimir audiencias, y omitir lo que corresponda en casos de oposición, debilita y desmejora el control institucional en esta materia, como ya lo hemos indicado en ocasiones anteriores a los señores legisladores (opiniones jurídicas Nos. OJ-092-2006 y OJ-142-2006 del 18 de octubre de 2006), perjuicios que trascienden en la esfera de los intereses particulares, al facilitarse en un proceso administrativo sumarísimo propiedades con doble inscripción.

Al respecto, valga acotar nuestras objeciones en ocasión de la impugnación por inconstitucionalidad del Reglamento para la titulación de tierras en Reservas Nacionales dictado por el Instituto de Desarrollo Agrario, que motivaron la anulación de la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, N° 7599 de 29 de abril de 1996 y la Ley de Titulación para Vivienda Campesina:

“(...) al no tener como parte ni dar audiencias a la Procuraduría General de la República, para proteger contra titulaciones indebidas los bienes de dominio público y, en especial, los forestales del artículo 13 de la Ley Forestal, con violación de los artículos 50, 89, 105 y 121, inciso 14 constitucionales. (La Ley de Informaciones Posesorias prevé una audiencia de un mes a la Procuraduría, al inicio del trámite, y de ocho días a su conclusión).

« En el proceso no interviene la Procuraduría General de la República, ni ninguna otra institución pública que garantice que no se trata de un bien demanial o área protegida. (...) el procedimiento dicho, implica una desprotección jurídica para la propiedad demanial y las zonas protegidas, por cuanto no hay una intervención en el proceso, de ninguna Institución estatal que demuestre que el terreno, no es apto para ser titulado, violentándose con ello los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14 constitucionales y los Convenios Internacionales suscritos para la protección al medio ambiente, al existir un inminente peligro de titularse bienes, que no deben ser habitados por sus condiciones ecológicas de conservación. (...) Existe además una desprotección total de los bienes demaniales o áreas protegidas, por no existir audiencia alguna para la Procuraduría u otra institución, por lo cual, el desconocimiento por parte de éstas, podría significar una lesión grave a los intereses públicos.» (SALA CONSTITUCIONAL, voto número 2802 de 1999, por el que se declaró inconstitucional la Ley de Titulación para Vivienda Campesina, reiterado en las resoluciones 8560-2001 y 8678-2001).

«Por otro lado, existe la misma problemática planteada en el antecedente de cita [voto No. 2802-99], en cuanto a que en este procedimiento sumarísimo de titulación no se cuenta con el apersonamiento de la Procuraduría General de la República, ni de ninguna otra institución estatal que garantice que no se están titulando bienes de dominio público, lo que produciría dos situaciones, una, que se trate de zonas protegidas por razones ambientales y que puedan resultar dañadas por el uso inadecuado, o dos, el hecho de que el Estado tenga que recuperarlas posteriormente incurriendo en excesivos gastos innecesarios, lo cual resulta irrazonable y desproporcionado. » (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 8560 del 2001, que anuló la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales. Se reitera en el voto 8678 del 2001. Lo indicado entre corchetes no es del original).

En nuestro criterio, prescindir de las audiencias a la Procuraduría General de la República en los trámites de titulación de tierras, viola las reglas del debido proceso (artículo 39 de la Constitución), por el posible detrimento que pueden generar a los bienes estatales.

A causa de esa omisión, además del Patrimonio Natural del Estado, podrían perjudicarse otros bienes de dominio público, con violación del artículo 121, inciso 14 constitucional: ... áreas contiguas a los manantiales, zonas limítrofes, derechos de vía, bienes ferroviarios, terrenos destinados a centros educativos o de salud, parques, plazas, etc.; reservas indígenas, e incluso bienes patrimoniales del Estado.

La publicación que el controvertido Reglamento ordena hacer en La Gaceta (artículo 12), no es suficiente garantía para la defensa constitucional de esos bienes.” ([11]).

IV.- ANÁLISIS ESPECÍFICO DEL ARTICULADO Sin perjuicio de los reparos expuestos en el apartado precedente, cabe agregar los siguientes.

Conforme al encabezado del proyecto, los títulos de propiedad se otorgarían en las islas Caballo, Venado y Chira. La desafectación no está prevista en ninguno de los 8 artículos del proyecto en consulta, y más bien, en el numeral 6 amplía su ámbito de aplicación, sin justificación en la propiedad en beneficio de “poseedores”. No sabemos cuáles, ni a cuál municipio se refiere, lo que peligrosamente podría entenderse que refiere a los 81 municipios del país. La incertidumbre normativa que la iniciativa genera es evidente.

Sólo para poner un ejemplo de los serios riesgos que acarrearía esa disposición, tenemos a la isla San Lucas, inscrita en el Registro Público el 14 de agosto de 1991 bajo la matrícula de folio real número 6-71902-000, a nombre de la Municipalidad de Puntarenas. Sin embargo, por disposiciones jurídicas posteriores, fue declarada Refugio Nacional de Vida Silvestre por Decreto N° 29277 11 de enero del 2001 ( La Gaceta Nº 30 del 12 de febrero del 2001), avalado constitucionalmente por sentencia Nº 8928 de 16:37 hrs. del 18 de agosto de 2004 y reformado por Decreto N° 32349 del 25 de febrero del 2005), constituyendo, en consecuencia, parte del Patrimonio Natural del Estado bajo administración exclusiva del Ministerio del Ambiente y Energía (opinión jurídica N° OJ-114-2006 del 14 de agosto de 2006).

Vemos entonces, que sin la realización de los estudios técnicos que justifiquen la medida en los términos del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el numeral 6 del proyecto podría acarrear el cercenamiento de un área silvestre protegida, y su reducción a dominio privado. Más aún, cuando el inciso f) del artículo 3, incluye cualquier reserva protegida establecida por ley o decreto, exceptuando únicamente parques nacionales y reservas biológicas. Se varía además la regla prevista en el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, de acuerdo con la cual, se exige el ejercicio de la posesión decenal previa a la ley o decreto creador de la respectiva área silvestre, mientras que con el proyecto, se fomentaría la invasión futura y ad infinitum para comprender los diez años a que refiere el inciso d) ibídem.

Además, de ese efecto perjudicial sobre el Patrimonio Natural del Estado, cabe recordar que si bien la desafectación de bienes públicos es una competencia que corresponde al Plenario, sin posibilidad de delegación en Comisiones Permanentes, (Constitución Política, artículo 124 párrafo 3°, en relación con el 121 inciso 14); Sala Constitucional, voto 5026-97), esa atribución debe ejercerse en forma clara, expresa, y motivada en los estudios técnicos respectivos, pues las normas desafectantes inciertas o generales, sin sustento técnico no sobrepasan el juicio de constitucionalidad, el cual sí corresponde a la Sala prevista en el artículo 10 de la Constitucional:

“En virtud de lo cual, siendo la afectación la vinculación jurídica por el que el bien se integra a esta categoría de bienes, según su destino y conforme a las correspondientes previsiones legales, ello implica, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar de ese régimen especial que los regula, para separarlos de ese fin público al que están vinculados (esto es, para su desafectación); y es en este sentido que se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado; motivo por el cual es que esta Sala ha estimado que no es posible una desafectación genérica, y mucho menos, la implícita; es decir, en esta materia no puede existir un "tipo de desafectación abierto", para que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete, señalándolos; y en este sentido, es importante recordar que toda desafectación, como debe provenir de acto legislativo, estará sujeta a los controles jurisdiccionales correspondientes –en este sentido, ver sentencias número 2000-10466 y 2002-8321. Asimismo, debe recordarse que para la desafectación del patrimonio forestal –lo que se traduce en la reducción o eliminación del área silvestre protegida–, sólo se puede hacer mediante ley de la República, después de realizarse los estudios técnicos previos (estudio de impacto ambiental) que justifique la medida, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Por último es importante resaltar que, tratándose de los bienes demaniales de la Nación, su desafectación sólo podría darse por reforma constitucional, en aplicación del principio del paralelismo de las formas, se repite, previo estudio técnico que acredite la desafectación, según se indicó anteriormente. Además, en lo concerniente a su uso y/o concesión sólo puede ser aprobada por el Plenario Legislativo, no así por Comisiones Legislativas Plenas, en los términos previstos en el artículo 124 constitucional (sentencias número 2002-8321 y 2004-8928).” (Voto N° 2093-07).

Conforme al numeral 3 incisos c) y d), el interesado debe aportar una declaración jurada que señale cómo y desde cuándo es poseedor y otra suscrita por tres testigos que hagan referencia a su posesión decenal. El mecanismo rompe con los principios de inmediatez, verdad real y debido proceso (contradictorio) garantizados por la legislación actual y los precedentes judiciales que informan, integran o delimitan aquella. Éstos últimos, han hecho ver la falta de idoneidad de las declaraciones juradas para acreditar el ejercicio de la posesión decenal a título de dueño de manera quieta, pública, pacífica e ininterrumpida (Código Civil, artículos 479, 856 y 860). Condiciones y modos que el inciso d) del artículo 3 omite referir en los términos del artículo 856 del Código Civil, previéndolos únicamente para el caso de “lotes urbanos” (inciso g).

El Tribunal Agrario, que conoce en última instancia de las sentencias dictadas en las informaciones posesorias tramitadas en la sede agraria, ha negado valor probatorio a las declaraciones juradas para demostrar la posesión, incluidas las otorgadas ante notario público:

“IV.-…las declaraciones juradas efectuadas ante un Notario Público, no podrían tenerse como prueba, al contravenir lo dispuesto en la ley de que las pruebas testifical y confesional han de recibirse ante el juez y autoridad competentes, pues deben ser juramentados y prevenidos los confesantes y los testigos previamente a recibirles su declaración de los delitos de perjurio y Falso Testimonio, por autoridad competente, lo que solamente puede efectuar el Juzgador dentro de un proceso en sede jurisdiccional. Véase además que el Código de Notariado no otorga tal poder ni competencia a los Notarios. Aunado a ello contravienen tales declaraciones el Principio del Debido Proceso, por el cual se garantiza el Contradictorio e Inmediatez de la Prueba, ya que la parte contraria no está presente para repreguntar ni hacer ver al Juzgador lo que estime pertinente. Ni éste tiene el poder u oportunidad de estar inmerso en dicha prueba. Esta forma de hacer prueba contraviene también la inmediatez y concentración, principios rectores y esenciales del proceso agrario, a fin de que el Juzgador esté inmerso con las partes el caso y las pruebas.” (Voto No. 515 de 9:10 horas del 6 de agosto de 1999. En análoga dirección ver resoluciones números 403 de las 14:30 horas del 24 de junio del 2002 y 293-F-07 de 10:23 horas del 11 de abril del 2007).

Igualmente, sobre la documentación por aportar en los términos del inciso c), in fine, no deben tener cabida las cartas ventas privadas, aún con fecha cierta que, por su informalidad, se prestarían en la práctica en un mayor tráfico ilícito de tierras, amén de que tampoco constituyen documentos válidos para transmitir la posesión.

"Documento privado, aun con fecha cierta, no cambia su naturaleza, y no es un documento hábil e idóneo para transmitir el dominio sobre un inmueble, ya que el título hábil para trans­mitir el dominio es el instrumento o documento públi­co." (Tribunal Superior II Civil, Sección II, voto N° 792 de 9:20 hrs. de 10 de diciembre de 1981).

En similar sentido, pueden consultarse del Tribunal Agrario las sentencias Nos. 311 de 14:00 hrs. del 9 de mayo de 1995 y 463 de 9:20 hrs. del 18 de julio del 2001.

Conforme al inciso e) del artículo 3, bastaría con notificar a dos colindantes sobre la solicitud presentada ante el IDA. Qué sucede con los demás colindantes de aquellos terrenos cuando son tres o más. La indefensión es palmaria, tanto con respecto a la propiedad pública, como a la privada.

De acuerdo con el inciso f) ibídem, el Área de Conservación que administra la “reserva” debe certificar que el poseedor ha hecho uso adecuado de su derecho de propiedad. La norma incorrectamente sugiere que el resultado siempre será positivo. Además, ese certificado quedaría excluido en el resto del país donde no hay “reservas”, dejando insubsistentes los postulados de ordenamiento territorial que dispone la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, artículos 3, 6, 12, 13, 19, 26, 27, 41, 43 y 64, y su Reglamento (N° 29375 del 8 de agosto del 2000), el cual específicamente exige un certificado de uso conforme del suelo a cargo del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) o, si es de un certificador debidamente autorizado, con el visado respectivo de ese Instituto (artículo 58). Tampoco se dispone qué sucede en caso que el certificado indique el incumplimiento con el uso conforme del suelo, como si lo hace el Reglamento a dicha Ley (artículo 160), ordenando el rechazo del trámite.

Por otra parte, las declaraciones para perpetua memoria que introduce el inciso h), como opción para exceptuar el cumplimiento de lo dispuesto en los incisos c), d), e), f), g) y h), tampoco son mecanismos válidos para demostrar el derecho de posesión decenal a título de dueño.

“Quien tiene un derecho, dice, tiene un interés, y, por lo tanto, tiene una acción para pedir que se le reconozca la propiedad ; que se le dé con citación de los que podrían tener un interés en oponerse a la prescripción, un documento probatorio de su propiedad. Ese documento, no puede ser una información ad perpetuam, pues siendo ésta practicada sin citación de los terceros cuyo dominio se pretende perdido por prescripción, no puede perjudicar a éstos y, por tanto, no justifica la propiedad.” (De María, Pablo ; citado por Couture, Eduardo. “Estudios de Derecho Procesal Civil” Tomo II. Buenos Aires, Ediar Editores, 1949, p.318).

Estos trámites por ser de jurisdicción voluntaria, se caracterizan por su unilateralidad y ausencia de contraparte, cuyo interés se centra en la declaración ante autoridad judicial sobre hechos simples de particular interés para el proponente.

Así, únicamente se recaba la declaración de testigos (Código Procesal Civil, artículos 897 y 898, inciso 1°), precisamente porque se utilizan para dar fe de situaciones, no derechos, cuya constatación no ha sido documentada, como por ejemplo, nacimientos no inscritos en el Registro Civil, ([12]) o patrones de buena conducta a efecto de inscripción de miembros en colegios profesionales (Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos, N° 3019 del 9 de agosto de 1962, artículo 7).

En ellos se corre el peligro de prueba testimonial complaciente y por ende resultarían en extremo riesgosos para intereses tanto públicos como privados. Por ello, no hay resolución final aprobatoria o denegatoria de la información, ni en la que se tengan por ciertos los hechos. Solamente se ordena entregar al interesado una copia certificada del expediente original.

La convocatoria de testigos por el parte del IDA se establece como una posibilidad, y no como obligación. Mismo reproche se hace en cuanto a la facultad de hacer inspecciones in situ (artículo 4). En ambos casos, al no establecer esas diligencias obligatoriamente, se quebrantan los principios de verdad real, inmediatez y contradictorio, más aún cuando los oponentes no tendrían derecho a participar en aquellas ejerciendo su defensa, sean entidades públicas, o personas privadas, pues ya se habrían llevado eventualmente a cabo al publicarse el edicto del artículo 5.

El proyecto no prohíbe acudir a este trámite administrativo en más de una ocasión. Tampoco establece el límite de 300 Ha a inscribir como lo contempla el artículo 15 de la Ley de Informaciones Posesorias. Con ello, se fomenta el acaparamiento de grandes extensiones en manos de unos pocos en forma contraria a lo previsto por el artículo 50, párrafo primero, Constitucional.

Sobre el tema, la Corte Plena en sentencia Nº 71 de 14:00 hrs. del 25 de noviembre de 1961, comentó los alcances del precepto de la Ley de Informaciones Posesorias, con anterioridad a su redacción actual, de la siguiente manera:

"Desde luego que el artículo 479 del Código Civil introduce una excepción a esa regla, en el sentido de que "el propietario que careciere de título inscrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su posesión por más de diez años, en la forma en que indica el Código de Procedimientos Civiles.", pero esa facultad está limitada, a su vez, por el artículo 13 de la Ley de Informaciones Posesorias Nº 139 de 14 de junio de 1941, a no más de cien hectáreas, cuando se trata de fincas agrícolas y a no más de trescientas hectáreas cuando se trata de fincas ganaderas. Por encima de esos límites, a no ser con base en la regla incluida en el párrafo a) del inciso 20 del artículo que en este recurso se ataca de inasequible, a nadie le está permitido en Costa Rica adquirir, por usucapión, los terrenos del Estado, y el que los posea en exceso, está ubicado al margen de la ley, es un detentador y no puede ser amparado por el artículo 45 de la Constitución Política, pues éste encierra una garantía para el propietario, y no puede considerarse como tal, quien posee terrenos en esas viciadas condiciones… y ya sabemos que no pueden estar amparados por esa posesión los ocupados excediendo los límites establecidos por la ley." Conforme al numeral 7, se eliminaría la posibilidad de presentar el incidente de nulidad del título previsto por la Ley de Informaciones Posesorias artículo 17, cuyo plazo es de 3 años.

No se entiende por qué en los numerales 7 y 8 se citan en plural los Tribunales Agrarios, y si serán estos los que, de acuerdo con su competencia territorial, conocerán como superior en grado de los títulos que otorgue el IDA a través de sus oficinas regionales, o por medio de su Junta Directiva. Entonces la incertidumbre de las disposiciones que contiene la iniciativa persiste hasta el final.

Más grave aún, los vicios de inconstitucionalidad que esos dos últimos preceptos pueden contener, cuanto se prevé que los Tribunales Agrarios conocerán en apelación de los títulos que otorgue el IDA. Tenemos entonces de primer momento, una figura de superior jerárquico impropio, pero a la vez, serán los mismos Tribunales los que en definitiva determinen quién es el legítimo dueño. Ese tipo de pronunciamiento debe realizarse en la sede judicial por un órgano investido de función jurisdiccional. Mientras que en la iniciativa indebidamente se yuxtaponen la sede administrativa y la judicial a través de una jerarquía impropia que rebasa sus límites en detrimento de los artículos 9 y 153 Constitucionales.

Con base en los razonamientos expuestos, solicitamos a los señores Diputados valorar no adoptar este proyecto.

Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Procurador Área Agraria y Ambiental MCL/SQC/fmc ([1]) La franja o demanio litoral ha sido “puesto al servicio de todas las personas, sin excepción...pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador.” (Sala Constitucional, sentencia N° 5210, considerando IV, de 16:00 hrs. del 2 de setiembre de 1997, seguido por la Procuraduría en los pronunciamientos C-026-2001, C-210-2002, OJ-004-2000, OJ-216-2003, OJ-253-2003, OJ-004-2005 y OJ-012-2005).

([2]) Tomo II, Partidas Segunda y Tercera (Ley Cuarta) de las Siete Partidas dictadas por el Rey Alfonso X (El Sabio), quien gobernó entre 1252 y 1284 ( La Real Academia de la Historia, Las Siete Partidas, Tomo II, Imprenta Real, Madrid, 1807); Real Decreto del 9 de febrero de 1793 (Teatro de la Legislación Universal de España e Indias, Tomo XXII, Madrid, 1797, pp. 449-450). La misma obra cita en su página 462, el art. 1.3 de las Leyes de Partida que señala: “La ribera del mar es común a todos los animales creados.” Además, la Real Cédula del 14 de junio de 1797 dictada por Carlos IV estableció: "La inmunidad de las costas de todos mis dominios no ha de ser marcada como hasta aquí por el dudoso e incierto alcance del cañón sino por la distancia de dos millas de 950 toesas cada una" (3967.4 m) (Archivo Nacional, signatura 1103-CO). En la época de postindependencia, suelen citarse las leyes números 162 del 20 de junio de 1828; el Código General del Estado del 30 de julio de 1841, numeral 296; la Nº 39 del 31 de agosto de 1868, art. 1º; la de Aguas Nº 11 del 26 de mayo de 1884, art. 20.

([3]) Constitución Política, artículos 28, párrafo segundo -a contrario sensu- y 129, párrafo 4; Ley General de la Administración Pública, artículo 18.2; Código Civil, arts. 10, 261, 262, 627, inciso 2), 629, 631, 835, 837 y 844; Sala de Casación, sentencias de 10 hrs. del 1º de agosto de 1946, 3-53, 79-55, 78-76 y 121-79; Tribunal Agrario, Voto N° 636-F-06, 15:50 hrs. del 26 de junio del 2006; dictáme­nes Nos. C-197-87, C-100-95, C-157-95 y C-230-97.

([4]) Ley Forestal, artículo 4; Sala Constitucional, votos Nos. 6863-93, 1180-E-94, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 5527-94, 6332-94, 820-95, 3518-96, 5745-99, 1895-00, 6322-03, 2063-07; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Nº 321 de 9:00 hrs. del 17 de octubre del 2003; pronunciamientos C-118-91, C-100-95, C-004-98, C-002-99, C-026-2001, C-210-2002, C-297-2004, C-063-2007, OJ-138-2001 y OJ-087-2006.

([5]) La figura de ocupante y poblador es una condición propia de quienes ocupan dichos terrenos con anterioridad a la Ley 6043, según sus requerimientos, y no puede ser objeto de cesión o traspaso (Tribunal Contencioso Administrativo Sección Segunda, Nº 307 de 15:00 hrs. del 30 de julio de 1998; Tribunal de Guanacaste, Nº 17 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004; pronunciamientos Nos. C-100-95, C-157-95, C-77-2001, C-191-2002, C-155-2003 y OJ-017-2001). Es a esas personas, a quienes les corresponde cancelar el canon previsto en el Transitorio VII de la Ley 6043 (artículo 52 de su Reglamento).

Los pobladores y ocupantes requieren, entre otras condiciones, de una solicitud expresa en ese sentido y de un acto administrativo que así los reconozca (doctrina de la Ley 6043, artículo 70 y Transitorio VII; y su Reglamento, artículo 52; opiniones jurídicas Nos. OJ-072-2003 de 6 de mayo del 2003 y OJ-112-2007 de 30 de octubre de 2007; Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, Nº 321 de 9:00 hrs. del 17 de octubre del 2003; Tribunal de Guanacaste, Nº 17 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004). Cabe recordar que la autorización prevista en el Transitorio VII de la Ley 6043 no produce derecho alguno en lo que a concesión se refiere y la situación provisional en él prevista cesará cuando entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona.

([6]) Decreto Nº 29267 del 15 de enero del 2001, División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica, Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 2001, p. 200. (Alcance Nº 7 a La Gaceta Nº 24 del 2 de febrero del 2001).

([7]) FERRERO ACOSTA, Costa Rica Precolombina, Biblioteca Patria, Volumen 6, Editorial Costa Rica, San José, Costa Rica, 1975, pp. 378-387.

([8]) Decreto Nº 29267 del 15 de enero del 2001, División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica, Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 2001, p. 200. (Alcance Nº 7 a La Gaceta Nº 24 del 2 de febrero del 2001).

([9]) Universidad Nacional de Costa Rica. Algunos aspectos geográficos y socioeconómicos de la isla Venado. Tomado de la red Internet, http://www.una.ac.cr/ioi/pagina%20venado/venado.htm, hora: 9:20 hrs., fecha: 8 de noviembre de 2007.

([10]) Esa riqueza arqueológica, mucha de ella aún por descubrir, goza igualmente del atributo de dominio público (Leyes números 7 de 6 de octubre de 1938, artículo 1; y 6703 de 28 de diciembre de 1981, artículos 1 y 3; Corte Plena, resoluciones de 9:00 hrs. del 25 de marzo de 1983 y 13:00 hrs. del 12 de mayo de 1989; Sala Tercera, Nº 211 de 10:40 hrs. del 20 de julio de 1990; Sala Constitucional, sentencias números 729 de 9:15 hrs. del 9 de febrero de 1996, 5245 de 16:20 hrs. del 29 de mayo de 2002, adicionada por la 7360 de 15:51 hrs. del 24 de julio de 2002 y 12129; dictámenes nuestros Nos. C-241-87 de 4 de diciembre de 1987 y C-127-88 de 5 de agosto de 1988).

([11]) Informe de Procuraduría del 15 de junio de 2006, Sala Constitucional, expediente N° 06-7154-007-CO. Acción que fue resulta por dicha Sala en sentencias N° 2063 de 14:40 hrs. del 14 de febrero de 2007 y 4517 de las 18:19 hrs. del 28 de marzo de 2007.

([12]) “Esta Sala, en pronunciamiento número ciento veinticuatro del año en curso, dejó abierta la posibilidad de tramitación de diligencias de esta clase, cuando la solicitud la formula el interesado con el único y exclusivo objeto de procurarse la correspondiente cédula de identidad, para lo cual debe comprobar -a falta de otros medios documentales- el hecho de su nacimiento. Bien se comprende el grave problema que se presentaría en la práctica a muchos ciudadanos, como el peticionario, obligados por la ley a la portación de sus cédulas de identidad, expuestos a sanciones determinadas en casos de no presentación del respectivo documento de identidad, cuando deban hacerlo legalmente; si se les cerraran las puertas de la comprobación judicial, previa a la expedición de la cédula, de un acto indispensable como lo es el del nacimiento…" Sala Segunda Civil. Auto-sentencia No. 297 de 10 horas 20 minutos del 12 de abril de 1960.