Ownership and management of San Lucas Island for ecotourismPertenencia y administración de la Isla San Lucas para ecoturismo

Legal Opinion: 114 - J of 08/14/2006 OJ-114-2006 August 14, 2006 Licda. Silma Bolaños Cerdas Head of Area Special Permanent Commission on Tourism Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication No. TU-125-2006, received on July 17 of this year, by which you request our opinion on the Bill "Law to reaffirm the belonging of Isla San Lucas to the Municipality of Puntarenas in order to promote ecotourism and historical-cultural development and the conservation of its natural resources (authentic interpretation of article 1 of law No. 5469, of April 25, 1974)", legislative file No. 16177, published in La Gaceta No. 144 of June 14, 2006.

I.- SCOPE OF THE PRONOUNCEMENT We recall the inappropriateness of assuming our conformity with the bill under the terms of article 157 of the Internal Regulations of Order, Direction and Discipline of the Legislative Assembly, inapplicable in this case.

Without prejudice to the analysis of the text that corresponds to the Department of Technical Services, and without binding effects given that the requester is another Branch of the Republic whose legislative function is irreplaceable by a different State body, via opinion, we communicate our disagreement with the initiative.

Within this perspective, we make the following comments.

II.- PROPOSED BILL The initiative seeks to give an “authentic interpretation of article 1 of law No. 5469, of April 25, 1974", so that Isla San Lucas be administered by the Municipality of Puntarenas with the objective of promoting its ecotourism and historical-cultural development and the conservation of its natural resources, functions that are currently the responsibility of the Ministry of Environment and Energy, having been declared a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) by Executive Decree No. 29277-MINAE of January 11, 2001.

III.- ISLANDS AS PUBLIC DOMAIN GOODS By principal thesis, the islands of the national territory are goods that make up the public domain. Thus, in pronouncement OJ-045-2006 of April 3, 2006 we indicated:

“Both the islands ([1]), and the strip contiguous to the coastline, ([2]) have long enjoyed legal protection in our country, even from the XIX century.

In the last century, Law No. 11 of November 22, 1905 provided in its article 1: “The lands of the islands situated in both seas, gulfs and bays within the jurisdiction of the Republic are declared inalienable”; No. 17 of May 30, 1906, was issued to establish “special prescriptions in order to maintain the islands under the absolute dominion of the State”; and No. 11 of October 22, 1926, reiterated as inalienable, among others, the lands of the islands (article 1).

Previously, Law No. 60 of August 13, 1914 (articles 1 and 3, subsection a), prohibited the sale of the islands of the Golfo de Nicoya. ([3]) The General Law on Vacant Lands (Ley General sobre Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, indicated in its article 7: “nor may the lands of the islands be alienated”. The Water Law, No. 276 of August 27, 1942, reiterated again the public domain attribute of the islands (articles 3, subsection VI and 75).

Also Decree-Law No. 116 of July 27, 1948, amended by No. 803 of November 2, 1949, “confirms and proclaims the National Sovereignty over the entire submarine platform or continental and insular shelf adjacent to the continental and insular coasts of the national territory, whatever the depth at which it is found, reaffirming the inalienable right of the Nation in all the natural riches that exist on, in or under said shelf or platform”.

In the sixties, the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961, taking up part of the enumeration of public domain goods from the General Law on Vacant Lands, reiterates the public domain protection to the islands in article 7, subsection c), by declaring them inalienable and not susceptible to being acquired by claim or possession”.

IV.- LEGAL SITUATION OF ISLA SAN LUCAS a) Background In legal opinion No. OJ-050-2005 of April 26, 2005, we commented on some aspects of interest regarding this insular territory that are worth revisiting, let us see.

The Spanish chronicler Gonzalo Fernández de Oviedo y Valdés visited the Golfo de Nicoya in 1529. He prepared a chorographic map of the Golfo de Nicoya with nine of its islands, referring to some of them by their aboriginal names. About Isla San Lucas he noted:

“The island of Chara ([4]) is the one the Christians call Sant Lúcar…In these islands there are pearls; and I saw them in the islands of Chara and Chira and Pocosi; ([5]) and I extracted them from some oysters that the Indians brought us to eat…in these islands of Chara and Pocosi they do not have canoes, but rafts of four or five or six logs tied at the ends and in the middle to other thinner crossed poles…The island of Chara, which others call San Lúcar, lies at nine degrees and thirty-eight minutes, which is two thirds of a degree minus two minutes.” (Costa Rica vista por Fernández de Oviedo, Introduction by MELENDEZ CHAVERRI, Carlos, Fernández de Oviedo y Costa Rica, Ministry of Culture, Youth and Sports, Department of Publications, Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 1978, pp. 20-27).

Law No. 37 of August 3, 1847 granted San Lucas the trade franchise (Colección de Leyes y Decretos, semester 2, volume 10, p. 121), but shortly thereafter the measure was left without effect and the franchise was transferred to the port of Puntarenas (Law No. 46 of September 4, 1847, article 7, Colección de Leyes y Decretos, semester 2, volume 10, p. 142).([6]) Dr. Carl Scherzer, in the company of Dr. Moritz Wagner, traveled the Golfo de Nicoya and its islands between January 12 and 26, 1854. He classified San Lucas among the most beautiful:

"The Golfo de Nicoya is twelve leagues long, six wide and has an average depth of about twenty varas (sixty feet). Its main adornment, more than in the height of the mountains that surround it, consists in the beauty of its contours and in the countless forest-covered islands that rise upon its capricious surface. San Lucas, Caballo, Venado and Chira, this last one the largest in the entire gulf, are the most beautiful islands…The flying fish jumped like sparkling sparks, extravagantly shaped islands rose like phantoms from the water, the contours of the riverbank landscape swam like dreams in an indeterminate distance, and above, in the nocturnal blue sky, stars were seen so pale and melancholic as if they felt a secret longing for a pearl, below, in the depth of the sea floor. Ay! what are all the linked enchantments of a ride in a black gondola, through the Lido or the Grand Canal of Venice, compared to a hollowed-out gigantic trunk, which moved by oars handled by some brown sons of the jungle, flies peacefully through the Golfo de Nicoya” (La República de Costa Rica en Centro América, published in Leipzig in 1856, translated by Jorge A. Lines, advised by Dr. Ernesto J. Wender and Prof. José Dávila Solera, Biblioteca Yorusti, Publication No. 1, San José, 1944, pp. 282-290).

Law No. 7 of February 25, 1874 regulated the penitentiary (presidio) in San Lucas under the authority of the Governor of the Comarca of Puntarenas ([7]). Later, Law No. 12 of September 14, 1882, given the lack of sanitary conditions on the island, authorized the Executive Branch to choose a new penitentiary on another island of the Pacific coast (article 1) and agreed to transfer inmates who had more than three months left on their sentence to the penitentiary of Isla del Coco ([8]) or to the one chosen to replace that of San Lucas, with the benefit of reducing the remainder of the sentence by one quarter. Those who had three months or less would be transferred to the Puntarenas jail to serve them out on public works (articles 2 and 3) (Colección de Leyes y Decretos, semester 2, volume 1, pp. 230-231). However, for reasons of economy for the Public Administration, by Law No. 7 of October 6, 1882, the inmates from Isla del Coco were sent back to San Lucas (article 1), and it was ordered immediately at the expense of the National Treasury to carry out the necessary works to make the San Lucas penitentiary salubrious (article 3) (Colección de Leyes y Decretos, semester 2, volume 1, pp. 275-276).

The 1891 map prepared by Eliseo Fradin (Archivo Nacional, signature 2948) describes the penitentiary in the same sector that contains it in the Golfo Cartographic Sheet of 1967, that is, between the rocky outcrops contiguous to Playa Pilitas and Playa El Inglés. In addition, Fradin's map describes six viewpoints on the island, five around its coast and one inland, near Cerro Control.

Law No. 89 of March 20, 1925 authorized the expenditure of forty thousand colones for the reconstruction of the buildings of the San Lucas penitentiary with the necessary works for electric lighting and water supply, as well as ten thousand colones for the necessary studies for selecting the site of the new penitentiary. (Colección de Leyes y Decretos, semester 1, volume 2, p. 511). Law No. 54 of June 13, 1934 allocated twenty thousand colones for electric power services on the Island. (Colección de Leyes y Decretos, semester 1, volume 1, p. 512).

Law No. 5469 of April 25, 1974 made the transfer of San Lucas in favor of the Municipality of Puntarenas (article 1) subject to the moment when the Penitentiary was moved to another site, and granted the Executive Branch a two-year period “to find a new location for said Penitentiary” (Sole Transitory Provision) ([9]) (Colección de Leyes y Decretos, semester 1, volume 2, pp. 815-816). The administration of San Lucas by the Municipality of Puntarenas was reiterated by article 78 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre). On August 14, 1991, the island was registered under folio 6071902-000.

Decree No. 24520 of July 27, 1995 (La Gaceta No. 161 of August 25, 1995) declared the Penitentiary Building on this island to be of Historical-Architectural Interest.

According to the information provided with official communication No. DAH.042-05 of April 21, 2005, signed by M.A. Ricardo Vázquez Leiva of the Department of Anthropology and History of the Museo Nacional, the island has so far the record of 9 archaeological sites.

Regarding the cultural heritage of the Island, the Recitals (Considerandos) 1 through 5 of Decree No. 30714 of August 13, 2002 (La Gaceta No. 185 of September 26, 2002), indicate that evidence has been recorded of pre-Hispanic occupation from the Sapoá-Ometepe period (800-1500 A.D.). The archaeological sites located on the island reflect the knowledge of navigation, extraction and use of resources linked to marine and coastal environments. There are few archaeological sites on the islands of the Golfo de Nicoya, and as these are non-renewable and finite, they must be protected. The old penitentiary is an architectural ensemble characterized by a physical structure, recognizable as representative of the social historical reality of the years 1930-1940. In the architectural ensemble of the island, the technique of reinforced concrete and the rationalist influence were employed in a cultural sphere of marked historicist influence.

Based on those grounds, the cited Decree No. 30714 incorporated the entire insular territory into the Historical-Architectural Heritage of Costa Rica (article 1). The declaration as a Historic Site prohibited the demolition of the property and likewise its partial or total remodeling, without the prior authorization of the Center for Research and Conservation of Cultural Heritage (Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural) of the Ministry of Culture, Youth and Sports (article 2).

Isla San Lucas belongs to the first district and canton of the Province of Puntarenas. (Decree No. 29267 of January 15, 2001, Territorial Administrative Division of the Republic of Costa Rica, published in Supplement (Alcance) No. 7 to La Gaceta No. 24 of February 2, 2001).

Decree No. 29277 of January 11, 2001, article 1 (La Gaceta No. 30 of February 12, 2001) declared the area comprising the island (4.62 km.) and the coastal marine area, composed of the waters around the island with a depth of up to 6 m, a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre), thus transferring its administration to the Ministry of Environment and Energy.

The measure was reiterated by article 1 of Decree No. 32349 of February 25, 2005, considering that the island contains important cultural features, as well as biological resources associated with both the insular area and the coastal zone that are important for their protection as they represent one of the few dry forest sites that exists in the country and mainly in an insular area. (Recital 6).

Against Decree 29277, the Municipality of Puntarenas had filed an action of unconstitutionality (file No. 03-006587-0007-CO). Its objections were dismissed by means of Ruling (Voto) No. 2004-8928 of 4:37 p.m. on August 18, 2004:

"The legal-rank norms that the claimant estimates violated by the Decree that is the object of this proceeding are articles 1 and 2 of the Law for the Transfer of Isla San Lucas to the Municipality of Puntarenas, number 5469 of April twenty-fifth, nineteen hundred seventy-four, which in addition to transferring the Island to the referred corporation, authorize it to use it for the development of a tourist center; section 78 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, number 6043 of March second, nineteen hundred seventy-seven, as it determines that Isla San Lucas will preserve its current legal situation under the administration of the Municipality of Puntarenas…For its part –as stated– the questioned Decree declares Isla San Lucas a national wildlife refuge and the Estero de Puntarenas a wetland, giving their administration to the Ministry of Environment and Energy. A superficial analysis of the issue could lead one to think that Decree 29277-MINAE attempts to repeal what is provided in the cited laws. However, we must remember that the competence to establish conservation areas is given to the Executive Branch by various legal-rank norms (cf. previous paragraph), in direct development of the norm contained in article 50 of the Political Constitution. Thus, when the Executive Branch makes a declaration of this type, it does so by express legal authorization and in compliance with its constitutional duties towards the environment, so it is not the Decree that creates the legal regime of protected areas, but rather it is only the means that allows a swift and effective protection of the environment, by leaving to the competent technical bodies the assessment of the environmental reasons that lead to the determination of an area of this nature. This being the case, the questioned Decree is not unconstitutional for attempting to reform the cited legal norms, since it is norms of the same and higher rank that allow the Executive Branch to act as it did in defense of the integrity of the environment.

VII.- Regarding the alleged violation of municipal autonomy. In the plaintiff's judgment, the questioned Decree implies a violation of the autonomy that the Political Constitution recognizes to the Municipality of Puntarenas. Although this topic is closely related to those analyzed in the two previous paragraphs, it is necessary to make some additional precisions. Thus, firstly, we must analyze the scope of the duty to protect the environment in relation to the various entities and bodies that make up the Public Administration. In that sense, the duty of protection deserved by the right to enjoy a healthy and harmonious environment, enshrined in articles 21, 50 and 89 of the Political Constitution, has been widely recognized by this Constitutional Court…

According to the classification given by the environmental regulations, the forest or natural heritage of the State is made up of forest reserves, biological reserves, protected zones (zonas protectoras), wildlife refuges, wetlands and natural monuments (article 32 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), number 7554, of September eighteenth, nineteen hundred ninety-five). This being the case, it is clear that the Costa Rican legal system confers special and qualified protection to goods affected for public use or enjoyment, and invests such tutelage with even greater care when regulating public environmental goods. These are goods belonging to the Nation, for being affected to a purpose of undeniable general utility, and for which their administration has been entrusted, in cases where it is expressly determined by Law, to the central State, so that environmental policies follow congruent parameters in accordance with the need for integral and continuous environmental protection. Even though for registry purposes public domain goods can be inscribed in the name of the public entity in charge of their guardianship, the truth is that these goods do not belong to any particular public entity, but to the Nation. Hence, it can be affirmed that in the present case, when laws 5469 and 4071 determined the transfer of Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas to the Municipality of that canton, what they did was determine which public entity would be responsible for administering said goods, because being public domain goods, their owner has been and is the Nation. From this perspective, this Chamber must conclude that what was acted upon by the Executive Branch in the present case is within the framework of its competencies, as it allows fulfilling the duty imposed by article 50 of the Political Constitution, as well as the copious regulation produced by International Law regarding the unavoidable obligation of the State to protect the environment, adopting all suitable measures to achieve an integral and effective guarantee. Thus, although the municipalities have undeniable duties in this field, it is evident that environmental protection transcends merely local interest, to constitute a matter of national interest, therefore the actions of the central State as delegate of the sovereign Nation for the fulfillment of its associative purposes, as long as they foster an effective defense of its natural resources, are not only valid, but even indispensable." In an analogous direction, in opinion C-323-2004 of November 8, 2004, we pointed out:

“...that in the case of public domain goods their affectation to an environmental public purpose through the establishment of a protected wilderness area on a good of this nature, given in administration to a municipality, does not breach the constitutional principle of municipal autonomy. In this regard, and accepting the argument of the Attorney General's Office, the Constitutional Chamber pointed out that there are certain public domain goods that belong to the Nation, or to the State in a broad sense, and that, as such, are given in administration to certain public entities, such as municipalities, for example. But, that for that same reason, they can be given in administration to other public entities or bodies when the protection of a national interest so requires, as occurs with the environment, whose protection responds to an interest of this type and not to one of a local nature.” b) Isla San Lucas National Wildlife Refuge is Natural Heritage of the State It is necessary to recall that the Forestry Law (Ley Forestal) (No. 7575 of February 13, 1996, Supplement No. 21 to La Gaceta No. 72 of April 16, 1996) provides for a state property regime called “Natural Heritage of the State” (Patrimonio Natural del Estado), and with respect to its constitution and administration, establishes:

“Article 13. The natural heritage of the State will be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name and of those belonging to municipalities, autonomous institutions and other bodies of the Public Administration, except properties that guarantee credit operations with the National Banking System and become part of its heritage. The Ministry of Environment and Energy will administer the heritage (...)” The protected wilderness areas, whatever their management category (national parks, biological reserves, forest reserves, national wildlife refuges, protected zones, natural monuments and wetlands) are legally and jurisprudentially considered incorporated under this regime as “areas declared inalienable”.

Likewise, the Organic Law of the Environment No. 7554 of October 4, 1995 (La Gaceta No. 215 of November 13, 1995), provides that the Executive Branch may establish protected wilderness areas, whatever their management category, which are administered by the Ministry of Environment and Energy, and the municipalities must collaborate in their preservation (articles 32 and 37).

The Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) No. 7788 of April 30, 1998 (La Gaceta No. 101 of May 27, 1998), defines protected wilderness area as “a delimited geographical zone, constituted by lands, wetlands and portions of sea. They have been declared as such because they represent special significance for their ecosystems, the existence of threatened species, the repercussion on reproduction and other needs, and for their historical and cultural significance. These areas will be dedicated to conservation and to protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources and ecosystem services in general. The objectives, classification, requirements and mechanisms to establish or reduce these areas are determined in the Organic Law of the Environment...” (article 58).

Based on provisions 38 of the Organic Law of the Environment and 3 of the Convention for the Protection of Flora, Fauna and Natural Scenic Beauties of the American Countries (Law No. 3763 of October 19, 1966, Colección de Leyes y Decretos year 1966, semester 2, volume 2, page 553), once a protected wilderness area is declared, its dimensions can only be reduced by Law, following technical studies.

In this regard, in opinion C-323-2004 of November 8, 2004 we indicated:

“That even though the legislator can reduce the area of a protected wilderness area, the law that does so must be justified and have the technical-environmental studies that guarantee the non-violation of article 50 of the Constitution. Otherwise, said law is unconstitutional, according to the rule contained in the precedent of the Constitutional Chamber established in ruling number 07294-98 of October 13, 1998, of mandatory compliance by the public powers for being binding erga omnes (article 13 of the law of the constitutional jurisdiction).” Regarding wildlife refuges, let us remember that they are areas with special geographical conditions, ecosystems of varied or unique biodiversity. They form part of the conservation areas, biological corridors, buffer zones and similar portions of the national territory whose main use is the conservation of biological diversity.

The Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) No. 7317 of October 30, 1992 (La Gaceta No. 235 of December 7, 1992), defines them as “those that the Executive Branch declares or has declared as such, for the protection and research of wild flora and fauna, especially those that are in danger of extinction” (article 82).

According to the recent Regulation to the Wildlife Conservation Law (Decree No. 32633 of March 10, 2005, La Gaceta No. 180 of September 20, 2005), they are “protected areas, where the habitat, wild flora and fauna are preserved, conserved and managed” (article 2).

The Forestry Law prohibits “the cutting or the utilization of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protected zones, wildlife refuges and forest reserves owned by the State” (article 1), but allows “research, training and ecotourism activities, once approved by the Minister of Environment and Energy” (article 18).

In opinion C-339-2004 of November 17, 2004, guiding criteria for conceptualizing ecotourism were broadly addressed, therefore we summarize its main contents below.

• 1)Ecotourism is a form of “non-extractive use” of nature in natural and rural areas (protected or not) whose objective is to enjoy, study and appreciate the natural environment visited (landscapes, flora and fauna) and the cultural manifestations (present and past) ([10]) but with the added element of the conservation of natural resources, supporting the local economy and population for this purpose. It is distinguished from mass tourism by having a lower incidence on the environment and requiring less infrastructural development. The scale of activities implies that relatively few tourists should be allowed to visit the site, and consequently, support facilities must be kept to a minimum and be less intrusive.
• 2)It is recommended that the facilities be: adequate, modest, although comfortable, and unpretentious, respectful of fragile habitats, adapted to the landscape, as discreet as possible, taking advantage of natural conditions (with the use of “eco-techniques”: solar energy, retention and use of rainwater, recycling of waste —organic and inorganic, solid and liquid—, natural ventilation by currents and not by air conditioning, use of shade, etc.), using local materials and construction techniques (stone, wood, bamboo, etc.) avoiding gaudy colors and conserving native plants (which avoid problems of natural pests and reduce the need for weeding and watering). And finally, they must be preferably located on the periphery or perimeter of the protected area, serving as a link between its interior and exterior.
• 3)Ecotourism activities must be in accordance with the manifest vocation of the territory and the limitations imposed by the nature of the resources, among them we have:

- Ecological routes: thematic or generic itineraries using various means of transport (on foot, on horseback, by bicycle, even by motor vehicle, guided or self-guided) where the aim is to show the visitor the points of ecological interest that define the area. They require signage, route and guide development, and are ideal for raising awareness of natural spaces and excellent tools for environmental education.

- Interpretation trails: similar to ecological routes, with emphasis on educational and interpretive values and therefore generally with a specialized guide.

- Nature classrooms: educational centers where activities are carried out and organized for groups aimed at knowledge, education, interpretation and approach to the natural environment. They are located in areas of natural interest, require guides, teachers, signage, development of itineraries and programs, a space for the classroom and teaching materials, laboratories, workshops.

- Work camps: activities aimed at research and/or restoration of natural areas.

- Ecomuseums: exhibit natural elements of the immediate surroundings. The emphasis is not on collections but on the incorporation of new technologies that allow interactivity between visitors and exhibited materials.

- Interpretation centers: places where the main tourist-educational resources of the area are exhibited, providing tools for understanding the relevant features and significant phenomena of the area through exhibition, graphic, auditory material, etc. with electronic, computer, and other means (panels, models, interactive systems, etc.). They allow the enjoyment of resources that are inaccessible for segments of the population such as senior citizen groups, disabled persons, and children.

• 4)Basic infrastructure (trails and viewpoints), information and interpretation, can be seen as the main ecotourism services provided by protected areas. However, not all of them were created with tourism in mind, so they are not prepared to receive visitors. A principle accepted in the European Charter for sustainable tourism in protected areas: “Specific measures will be taken to ensure the maintenance of tourism development within the limits of carrying capacity and the acceptable and reasonable changes in the natural, cultural and human environment of the territory. The protected area itself must be the one to advise tourism operators on the conception of new activities compatible with the protection objectives. Certain areas, due to their fragility, cannot be opened to the public.” Also, the experiences and activities offered to visitors must be in harmony with the conservation objectives defined for a specific protected area. In general, they must be quiet, silent, non-intrusive and based on the specific characters of the area.
• 5)In our state-protected wild areas, the prohibition provided by Article 39 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, applies, which forbids granting concessions or contracts that authorize access to biodiversity elements in favor of third parties or the construction of private buildings, in the provision of services or execution of non-essential activities, which it lists: “parking lots, sanitary services, administration of physical facilities, food services, shops, construction and administration of trails, of visitation and others defined by the Regional Council of the Conservation Area.” 6) Article 45 of the Organic Environmental Law prohibits: “activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, fill, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems.” (Along the same lines, Article 7 of Decree No. 22550-MIRENEM, of September 14, 1993, amended by Decree No. 23247-MIRENEM of April 20, 1994).
• 7)The fragility of many ecosystems attractive for ecotourism, and the potential negative environmental impacts thereof,([11]) the complementary or support activities and public use in natural areas, makes it necessary (from a sustainability perspective): to control visitation rates based on the carrying capacity of the area, to plan and regulate tourist activities (management or handling plans, use zoning), and to channel visitors through the design of public use plans, whose implementation should encompass not only protected wild areas but all areas susceptible to recreational or tourist use.

Likewise, Pronouncements No. OJ-093-2004 of July 19 and No. C-297-2004 of October 19, issued in relation to Decree No. 31750, raised the point that even in the case of ecotourism projects, the prohibition on land-use change (cambio de uso del suelo) must be respected (Articles 19 and 62(c) of the Forestry Law):

“In accordance with the Forestry Law, Article 1, by virtue of public interest and except as stipulated in its Article 18, which authorizes ecotourism, ‘the cutting or harvesting of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protected zones, wildlife refuges, and state-owned forest reserves is prohibited.’” The legislation is conservationist, and none of its provisions expressly permits logging within Protected Wild Areas. On the contrary, the comments made within the Legislative Assembly during the processing of Forestry Law Bill 7575 point in the opposite direction: “These first articles define the essence of the bill, which is for the protection of forests, proper management, and the planting of timber. It establishes the total prohibition of cutting on state lands and in conservation areas, in addition to something that is completely novel, which is the prohibition on land-use change…” (Record No. 28 of the Agricultural Affairs Committee, pg. 14; f. 2840 of the legislative file. Emphasis added).

An interpretation in conformity with the Constitution (Article 50) would lean towards the possibility of carrying out ecotourism projects on the periphery of Protected Wild Areas, where appropriate, without significant impacts on resources or devastation of forest cover (cobertura boscosa).

The text of Article 1 cited, imprecise indeed, regarding the prohibition of activities involving the felling of forest and the harvesting of forest resources in the State Natural Heritage, must be interpreted in systematic relation with other provisions of the Forestry Law; namely:

• a)Article 3(a), which permits timber harvesting only “on private lands,” which includes “the action of cutting,” and “elimination of standing timber trees or the utilization of fallen trees”; not in Protected Wild Areas.

Consistent with this, Article 20 ibid. requires a forest management plan, containing the environmental impact, for the harvesting of forest on privately owned lands.

• b)Article 58(b) prohibits, by classifying as a crime, the harvesting—with the scope defined in Article 3(a)—of forest resources on lands of the state natural heritage, for purposes outside the Forestry Law.

The CRIMINAL COURT OF CASSATION also includes the cutting of trees within the illegality of harvesting forest products on private property, without authorization or without adhering to what is authorized, sanctioned by Article 61(a) (judgments numbers 226-F-97, 524-F-97, 704-F97, and 2001-929).

• c)The same Article 58(a) classifies as a criminal act the invasion of conservation areas or protected wild areas, which in the opinion of the CRIMINAL COURT OF CASSATION encompasses the action of deforesting: “The action of deforesting in a protected area is executed” (…) through the action of breaking in, penetrating, occupying, assailing, etc., such that the action of invading referred to by the appellant does not refer to invading for the purposes of exercising possession.” And it categorizes the act of “deforesting a protected or intervened forest, causing harm to the flora and fauna of the place” (judgment No. 2003-0713).
• d)Article 6(a) assigns to the State Forestry Administration the competence to conserve the country’s forest resources on State Natural Heritage lands. And Article 48 of the Organic Environmental Law imposes on the State the obligation to conserve, protect, and manage forest resources...
• e)Decree 31750-MINAE-TUR contradicts the Regulations to the Forestry Law in the following provisions:

e-1) Article 2, which defines use permits, to be granted in the management categories of the State Natural Heritage where they are permitted, as “authorizations for the use of parts of State-owned lands, for purposes that DO NOT involve forest harvesting.” (Emphasis added).

e-2) Article 11, paragraph 1: “The State Forestry Administration shall grant use permits for the state natural and forest heritage only to those projects that DO NOT require forest harvesting and that do not affect ecosystems…, etc.” (Emphasis added)...

The Forestry Law prohibits changing land use on lands covered by forest and punishes its transgression as a crime (Arts. 19 and 62(c)). Although the provision is immersed in the chapter on private forest property, it does not seem logical to subject the latter to a stricter conservationist regime than public forest property, for which, it was stated, there is no express provision authorizing cutting or forest harvesting.

It is undeniable that felling forest in Protected Wild Areas to construct works aimed at tourism exploitation changes the natural destiny of the soil in the deforested sector, contrary to the postulates of the Law on Soil Use, Management, and Conservation, and causes environmental harm to the forest ecosystem, with actions to safeguard the integrity of these assets having a basis in Article 50 of the Constitution.

The CRIMINAL COURT OF CASSATION has insisted that unlawful change of forest land use, to dedicate it to other purposes, is an activity harmful to the environment. To this end, it has derived from existing provisions the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of the forest and ordered restitution of the affected forest area to its state prior to the events, to guarantee the constitutional right to a healthy and balanced environment (judgments numbers 2003-0366, 2003-396, and 2003-0450).

“There is no option to refrain from ordering that the forest lands subject to the crime of land-use change become forest again.” “To think that the duty to protect forest soil and other elements of the forest ends by any of the indicated acts (provoked fires, illegal fellings, etc.) would stimulate illicit activities harmful to the environment, to substitute ecology with agricultural or other types of exploitation, meaning there would be no true protection; that is, the space occupied by forests has lifetime tenure, that is what the principle of lifetime tenure of the forest consists of. Thus, anyone who harms the forest by cutting or burning with the purpose of changing the destination of the land, or anyone who intends to obtain benefit from natural disasters that damage forest soil, must understand that there is no possible way to change the soil’s destination, and that the State will do whatever it takes to recover the forest.” Judgment 2003-0396.” Regarding the application of Articles 18 of the Forestry Law and 11 of its Regulations, which list the tasks to be carried out in the State Natural Heritage, the following pronouncements have also been issued: C-103-1998 of June 8, OJ-077-2001 of March 19, C-016-2002 of January 15, C-210-2002 of August 21, and C-321-2003 of October 9.

Recently, the National University published an investigation by the International Institute for Wildlife Conservation and Management (ICOMVIS-UNA), which demonstrated the numerous and valuable biodiversity of San Lucas Island.([12]) The study emphasized the presence of two mangroves, inhabited by 6 species of mollusks; 63 species of coastal marine fish, distributed in 29 families; 17 species of reptiles, among them, the becker (Boa constrictor), guardacaminos (Conophis lineatus) and ciega (Loxocemus bicolor), and the crocodile, which visits the mangroves as a transit zone; 40 species of birds, 9 migratory and 31 resident, such as the frigata (Fregata magnificens), pelican (Pelecanus occidentales), tortolita colilarga (Columbina inca), and gallinazo (Coragyps atratus); 8 species of medium and large mammals: the squirrel, the armadillo, the congo monkey, and the white-tailed deer, the raccoon, the anteater, the saino, and the skunk, the latter four being less common.

In the case of the congo monkeys, 112 individuals live there. They inhabit the evergreen forest and prefer trees of 20 meters or more in height. For feeding and resting, they use mango, jocote, matapalo, indio desnudo, carao, cenízaro, and ceibo trees.

The highest number of species is located adjacent to the infrastructure formerly occupied by the penitentiary, as it possesses a greater variety of resources such as food, water, and refuge, which are utilized by the diverse species.

More than 90 plant species were found, all native to the zone, distributed in 6 types of forest cover, including evergreen and deciduous forest.

At least 8 species of bats were also found, mostly in the vicinity of the old prison, where several species sleep. They feed mostly on fruits, an important task because they are responsible for transporting seeds to different sites and thus contribute to the recovery of the island’s original vegetation.

Undoubtedly, this island wildlife and plant life require actions to counteract illegal hunting, lack of surveillance, contamination of its beaches by waste thrown into the gulf, and control of species diseases, which reproduce within the same population group, deteriorating their genetic condition. To this end, it is clearly necessary to conserve the existing green space and to expand and recover it throughout the Island.

Based on the foregoing, it is clear that the San Lucas Island National Wildlife Refuge forms part of the State Natural Heritage, and that condition means its administration falls to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas. (Organic Environmental Law, Article 32, second paragraph; Forestry Law, Articles 6(a), 13, second paragraph; Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, Articles 22 and 28; Opinions C-287-2002 C-210-2002, C-321-2003, and C-297-2004).

V.- OPINION ON THE PROPOSED INITIATIVE Although authentic interpretation is an exclusive power of the Legislative Assembly (Political Constitution, Article 121(1)), it must be exercised for the purposes intended by the Constitution.

In this regard, Legal Opinion No. OJ-088-2005 of June 28, 2005, stated:

"Authentic interpretation arises from a specific need: the need to clarify the meaning of the law. Hence, the exercise of this power is based on the lack of clarity, obscurity, or ambiguity of a specific legal provision. It is, therefore, about establishing or discovering the true meaning of the provision, determining precisely the legislator's intention or, which is the same, the spirit of the provision. In the words of the commentator Brenes Córdoba, authentic or legislative interpretation is that which comes from the Public Power: '… consequently, it is the most satisfactory way of arriving at the correct understanding of the law, since no one is better qualified than the one who enacted it to declare its meaning and true scope. Clarification is made in this case by means of a new law, which, retroacting its effects to the time when the former began to govern, comes to form, legally speaking, a single body with it. The qualifier “authentic” that this form of interpretation has received is due to the circumstance of coming from the same author of the law and therefore constitutes the genuine and authorized expression of the idea that was intended to be reduced to a mandatory precept' (Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, San José, 1974, pp. 41-42)." …constitutional jurisprudence has indicated that, to be in the presence of authentic interpretation, it is necessary that the law receive that designation (Vote No. 2000-1703 of 4:33 p.m. on February 18, 2000) but, in addition, that it indeed involve a provision that clarifies or interprets the meaning of a previous one. Otherwise, we would simply be facing a different provision that, regardless of any constitutionality defects it might eventually present, could not be considered integrated into the one it supposedly interprets: its legal effects would originate from its entry into force, since they could not be retroacted to the time of the previous provision’s entry into force, as the required connection relationship between the two does not exist. In this regard, the Constitutional Chamber has stated:

“II. …The discussion has centered on determining whether it is indeed an interpretive law or if, on the contrary, it is not, hence there was a legislative excess in its enactment, which becomes illegitimate. It is said that, although the Legislative Assembly gave Law No. 6319 the name of interpretation, it constitutes a true amendment to Law No. 6041, which produces several defects, among them the most prominent: that the so-called interpretive law is applied retroactively…

III._ Having accepted that Law No. 6319 is an amendment, it cannot then be taken as a fact that it could have been integrated into No. 6014 and thereby that its application was retroactive. Not only is there no specific reference in that sense that would allow that illegitimate application to be taken as certain, but it is entirely impossible that it could have been so if, as we maintain, it is a pure and simple legal amendment and not an authentic interpretation, which by its legal nature produces different effects…” (emphasis not in original) (Vote 320-92 of 3 p.m. on February 11, 1992).” Likewise, in OJ-124-2005 of August 22, 2005, it was reiterated:

"As is well known, the Legislative Assembly is exclusively responsible for the interpretation of laws (subsection 1 of constitutional numeral 121), except in electoral matters, which is carried out through a legal provision of a general and mandatory nature (see Cassation No. 31, First Semester, Villalobos Dobles v. the State), when the interpreted law is ambiguous, obscure, or gives rise to two or more interpretations, making its application impossible. Thus, authentic interpretation '…is that which emanates from the legislator itself, by means of another law called interpretive and, as is obvious, it is mandatory, since it is carried out through a law that is incorporated into the previous one to form part of it.' (See Full Court, extraordinary session of June 12, 1969). In view of the foregoing, the effects of the interpretive law are retroacted to the moment of the interpreted law's entry into force; hence the importance of fulfilling the necessary condition to use this technique, since failing that, one would be potentially giving retroactive effect to a law to the detriment of acquired rights or consolidated legal situations, which would breach constitutional numeral 34. It is for this reason that Parliament, before using this legislative technique, must ascertain that we are in the presence of a case of ambiguity, obscurity, or one giving rise to two or more interpretations." On examining the content of Article 1 of the initiative, it is noted that we are not in the presence of an authentic interpretation of the provision, but rather a modification of the content, purposes, and effects produced by Decree No. 29277 when it declared San Lucas Island a National Wildlife Refuge (La Gaceta No. 30 of February 12, 2001). As well as of what is provided by Article 13 of Forestry Law No. 7575 of February 5, 1995 (Scope No. 21 to La Gaceta No. 72 of April 16, 1996), pursuant to which forest and forestry lands belonging to national reserves, inalienable areas, municipalities, autonomous institutions, and Public Administration bodies likewise form part of that Natural Heritage, except if they guarantee credit operations with the National Banking System and enter into their estate.([13]) Numerals 14 and 15 of the Forestry Law also deal with the public domain attributes of the State Natural Heritage and the impediments to its alienation and exploitation by Public Administration bodies, the scope of which was broadly commented on in Pronouncements C-321-2003 of October 9, 2003, OJ-014-2004 of January 30, 2004, OJ-093-2004 of July 19, 2004, and C-297-2004 of October 19, 2004.

In this case, through a provision termed “authentic,” the intention is to remove San Lucas Island from its regime as part of the State Natural Heritage, thereby infringing on what is provided in numerals 121(1), 50, and 89 of the Constitution.

As we pointed out, once an area has been declared a protected wild area, only a law enacted using the powers of Article 121(1) can counteract its effects, provided it meets the criteria of reasonableness, proportionality, and suitability, as well as the prior preparation of technical and environmental studies supporting its adoption. And, in this matter, the bill under study does not meet them.

VI.- CONCLUSION Based on the reasons set forth in the preceding lines, this Office of the Attorney General expresses its disagreement with the proposed bill and respectfully advises against its adoption.

Cordially, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Deputy Attorney General Agrarian and Environmental Area (([1])) Law of Waters No. 11 of May 26, 1884, Article 33; Fiscal Code, Law No. 8 of September 31, 1885, Article 508.

(([2])) Thus, in 1828 Law No. 162 of June 20 reserved one mile of latitude along the sea coasts in favor of the navy, fisheries, and saltworks. On July 30, 1841, the General Code of the State established in its numeral 296: "…the ebb and flow of the sea, its shores, ports, coves, roadsteads, and generally those portions of the State territory that are not susceptible to private property, shall be considered as belonging to the public domain." Law No. 7 of August 31, 1868, Article 1, prohibited claiming unowned lands within a zone of two thousand varas in latitude along the coasts of both seas. In similar sense to its predecessors, the Law of Waters No. 11 of May 26, 1884, Article 20, provided: "The maritime-terrestrial zone or space on the coasts of the Republic bathed by the sea in its ebb and flow and the immediate lands up to a distance of one mile are of public domain." (([3])) On the legal regime of the islands of the Gulf of Nicoya, their natural, archaeological, and landscape wealth, as well as the diverse competences for their administration, see Legal Opinion No. OJ-050-2005 of April 26, 2005.

(([4])) The island “was called Chara by the aborigines, which means, in the Nario Nali language: “Cacique the one on the other side.” The Spaniards who were there called it San Lucas de Barrameda” (Taken from the Internet, Date: August 9, 2006, Time: 10:00 a.m., http://www.outofcostarica.com/weblog/history/index.html).

(([5])) Pocosi is Cedros Island.

(([6])) In this regard Jorge Sáenz Carbonell writes: “The establishment of the free port on San Lucas seemed a convenient transaction, given that the island had the advantages of water, proximity, and others that the legislative commission had pointed out, but as the date on which it was to become effective approached, the Executive began to worry about the circumstance that there not only lacked a warehouse and the authorities’ office, but also all material works that would allow the plan to materialize. From Cartago, where the Executive was temporarily dispatching, the alarmed Minister Oreamuno issued a communication to Congress on August 30, pointing out that ‘… at present there is not a single building on San Lucas nor is it easy to improvise all those that are necessary. Consequently, commerce would lack dwelling buildings and even sufficient warehouses to leave its goods, and the liberty would be illusory. It would be alleged that no room was given for this measure to produce the desired benefits and that it was indirectly nullified.’” To remedy the situation, the Executive considered it indispensable “... to give time for speculators to build their houses and warehouses on San Lucas island and that in the meantime the commercial franchise be established on the peninsula where the population of Puntarenas currently exists, for which a term of one year could be set, declaring that, once expired, the privileged place will be the said San Lucas island and not Puntarenas, but that the State always retains the discretion to continue or not the franchise… provided the measure has not yielded the desired advantages, Congress, with a report from the Government, will abolish it entirely and restore the old order of things.” Congress referred the matter to a commission formed by Don José María Alfaro, Don Manuel Antonio Bonilla Nava, Don Manuel José Carazo y Bonilla, Don Felipe Molina y Bedoya, and Don Juan Mora Fernández. With a diligence infrequent in Costa Rican legislative spheres, the commission studied Minister Oreamuno’s message and also several observations that President Castro expressed verbally, and finally recommended granting the franchise to the port of Puntarenas for a term of no less than three years, “... for to test the beneficial effects expected from the measure, the one year that the Government initially indicated would not be sufficient, but which it has since recognized the need to extend.” In accordance with what the advisory commission presented, on September 4, 1847, a law was passed that repealed the one of July 30, suppressed the unborn free port of San Lucas, and definitively confirmed the franchise granted in March to Puntarenas. This new law also provided that the freedom of trade was circumscribed to the population of Puntarenas proper, from the spot called la punta or puntilla to Angostura. The franchise would take effect on the following September 30 and would be in force for three years.” (La Franquicia de Puntarenas, [email protected], Fortnight 2, July 2001, Taken from the Internet, Date: August 9, 2006, Time: 10:15 a.m., http://www.tiquicia.com/columnas/historia/017q20701.asp).

(([7])) Before that date, the island was already used to hold prisoners or banish political enemies. On this, José Mª Figueroa Oreamuno noted in 1842: “To the islands and station at San Lucas, return and revolt to take the Coquimbo, result that they took us prisoners and put us in chapel Dn. Luis Jordan, Dn. José Urbina, Captain Francisco López, Apolinario Alfaro and the sergeants Lobo and Segura and the one who speaks. Fortunately, on the day of execution Don Francisco Giralt and Don José Mª Castro came with news of the firing squad death of Morazán, with this news they sent us banished to San Lucas island to be exchanged, but I did not await the exchange.” Later, in 1875 he added: “At Punta Drake I stayed because the vessel I was on was very poorly equipped and the sailors very raw recruits, at this point I met the Chiricano Quintero who years before took us out of San Lucas island where Saget and the Morazán supporters held us prisoners. At this point I spent 15 days until Quintero got ready and conveyed me to the port of Puntarenas.” (See Voyages 7 and 38 in Adolfo Blen, Index of the Historical Book of Don José María Figueroa Oreamuno, January 1918, pp. 13-29).

(([8])) The prison on Coco Island had been created by Law No. 31 of July 3, 1874 (Collection of Laws and Decrees, Semester 2, Volume 2, p. 89).

(([9])) Opinion C-008-87 of January 5, 1987 stated: “it must be highlighted that as long as the legislative hypothesis of merit does not occur, the ownership of San Lucas Island does not pass to the Municipality of Puntarenas…In accordance with the foregoing, San Lucas island does not currently belong to the Municipality of Puntarenas” (Available in our Central Archive). Similarly, Opinion C-044-87 of February 16, 1987 noted that the Transitional Provision of Law 5469 suspended “provisionally the effects of the transfer until verification of the penitentiary center’s eviction.” (([10])) The point is therefore to preserve and promote the valuable historical, artistic, ethnological resources, among others, that a region possesses and that give it uniqueness. Definitely, cultural interest forms part of the ecotourism potential (VIÑALS BLASCO, María José and BERNABÉ GARCÍA, Antonio, Turismo en Espacios Naturales y Rurales, Universidad Politécnica de Valencia, Servicio de Publicaciones, Valencia, 1999 p. 30; MACKINNON, CHILD and THORSELLE, Managing Protected Areas in the Tropics, cited by PÉREZ DE LAS HERAS, Mónica. Conservando la naturaleza a través del turismo, Revista Ecosistemas, No. 2, 1992, p. 49).

(([11])) Many of the places visited by ecotourists support fragile ecosystems such as insular ecosystems, coral ecosystems, coastal ecosystems (wetlands and beaches used as nesting sites for turtles and seabirds), caves, or habitats with the presence of endemic, threatened, or endangered species, which increase tourist attractiveness but can be impacted, even with small numbers of visitors.

Excessive influx with noise and movement (vehicles, motorized boats) can change animal behavior, irritating them (disturbances to rest, for example of migratory birds, feeding, hunting, reproduction, and care of young). The construction of transport infrastructure (trails, roads, landing stages) also causes soil erosion and compaction and destroys vegetation (with reduction in soil porosity and infiltration rate, disturbances from seed adhesion to clothing), and the consequent loss and fragmentation of habitats, changes in drainage, and obstruction to water infiltration.

Boat rides, diving, and snorkeling produce disturbances to aquatic animals, damage hydrophytic vegetation, can contaminate the water through possible hydrocarbon and oil spills, and damage the seabed (coral breakage and capture of specimens). Organic and inorganic waste (garbage, use of detergents, sunscreens) degrades the natural landscape, leads to fauna habituation to waste, and endangers their health. Untreated residues and discharges into the water change the acidity level.

Collection of souvenirs (capture of fauna and collection of flora, shells, coral, photography shots): bothers animals and interrupts and destroys natural reproduction and feeding processes. Introduction of exotic species produces competition for territory and resources to the detriment of native species. Feeding animals creates dependency. Collection of firewood and the risk of fires cause serious damage to the ecosystem (mortality of small animals and destruction of habitats). (Supra notes 80 to 87 of Opinion C-339-2004).

(([12])) ORTIZ, Laura. “Isla San Lucas: ¿Apta para el turismo?” In: Campus Digital, National University Publication, Costa Rica, July 2006. (Taken from the Internet, July 28, 2006, Time: 10:30 a.m., http://www.una.ac.cr/campus/2006juliopag07.html).

([13]) “The exception introduced by Article 13 of the Forest Law (Ley Forestal) refers to forests and forest lands initially owned by private individuals, on which security interests are constituted to back loans with State banks, and which are awarded to those banks in the mortgage enforcement proceeding (proceso ejecutivo hipotecario) filed upon breach of the obligation.

Upon these properties entering the assets of the creditor bank, they would become part of the State’s Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), were it not for the exception under discussion. It protects the rights of state banks to recover the funds with which they financed the operations, allowing them to realize the value of the properties acquired at auction to make their credits effective.

The exception is limited to forest properties under lawful private ownership; not to those that form part of the State’s Natural Heritage and which the public entity disposes of irregularly, tainted by absolute nullity (vicio de nulidad absoluta).” (Dictamen C-321-2003 of October 9, 2003).

Opinión Jurídica : 114 - J del 14/08/2006 OJ-114-2006 14 de agosto de 2006 Licda. Silma Bolaños Cerdas Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Turismo Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio N° TU-125-2006, recibido el 17 de julio del año en curso, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre el Proyecto “Ley para reafirmar la pertenencia de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas con el fin de promover un desarrollo ecoturístico e histórico-cultural y la conservación de sus recursos naturales (interpretación auténtica del artículo 1° de la ley N° 5469, del 25 de abril de 1974)”, expediente legislativo N° 16177, publicado en La Gaceta N° 144 del 14 de junio de 2006.

I.- ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO Recordamos la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, inaplicable en este caso.

Sin perjuicio del análisis del texto que corresponde realizar al Departamento de Servicios Técnicos, y sin efectos vinculantes en vista de que el solicitante es otro Poder de la República cuya función legislativa es insustituible por un órgano distinto del Estado, vía dictamen, comunicamos nuestro desacuerdo con la iniciativa.

Dentro de esta óptica, hacemos los siguientes comentarios.

II.- PROYECTO PROPUESTO La iniciativa pretende dar “interpretación auténtica del artículo 1° de la ley N° 5469, del 25 de abril de 1974”, para que la Isla San Lucas sea administrada por la Municipalidad de Puntarenas con el objetivo de promover su desarrollo ecoturístico e histórico-cultural y la conservación de sus recursos naturales, funciones que actualmente están a cargo del Ministerio de Ambiente y Energía, por haber sido declarada Refugio Nacional de Vida Silvestre por el Decreto Ejecutivo N° 29277-MINAE del 11 de enero del 2001.

III.- ISLAS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Por tesis de principio, las islas del territorio nacional son bienes que integran el demanio público. Así, en el pronunciamiento OJ-045-2006 del 3 de abril de 2006 indicamos:

“Tanto las islas ( [1]), como la franja contigua a la línea costera, ( [2]) gozan desde tiempo atrás de protección jurídica en nuestro país, incluso del siglo XIX.

En el siglo pasado, la Ley Nº 11 de 22 de noviembre de 1905 dispuso en su artículo 1º: “Declárense inalienables los terrenos de las islas situadas en ambos mares, golfos y bahías dentro de la jurisdicción de la República”; la Nº 17 de 30 de mayo de 1906, se dictó para establecer “especiales prescripciones con el fin de mantener las islas bajo el absoluto dominio del Estado”; y la Nº 11 de 22 de octubre de 1926, reiteró como inalienables, entre otros, los terrenos de las islas (artículo 1º).

Con anterioridad, la Ley Nº 60 de 13 de agosto de 1914 (artículos 1 y 3, inciso a), prohibió la venta de las islas del Golfo de Nicoya. ( [3]) La Ley General sobre Terrenos Baldíos, Nº 13 de 10 de enero de 1939, indicó en su artículo 7º: “tampoco podrán enajenarse los terrenos de las islas”. La Ley de Aguas, Nº 276 de 27 de agosto de 1942, reiteró nuevamente el atributo demanial de las islas (artículos 3, inciso VI y 75).

También el Decreto-Ley Nº 116 de 27 de julio de 1948, reformado por el Nº 803 de 2 de noviembre de 1949, “confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre toda la plataforma submarina o zócalo continental e insular adyacente a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquier que sea la profundidad a que éste se encuentre, reafirmando el derecho inalienable de la Nación en todas las riquezas naturales que existen sobre, en o bajo dicho zócalo o plataforma”.

En la década de los sesenta, la Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 de 14 de octubre de 1961, retomando parte de la enumeración de los bienes de dominio público de la Ley General sobre Terrenos Baldíos, reitera la tutela demanial a las islas en el artículo 7º, inciso c), al declararlas inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión”.

IV.- SITUACIÓN JURÍDICA DE LA ISLA SAN LUCAS a) Antecedentes En la opinión jurídica N° OJ-050-2005 del 26 de abril del 2005, comentamos algunos aspectos de interés sobre este territorio insular que conviene retomar, veamos.

El cronista español Gonzalo Fernández de Oviedo y Valdés visitó el Golfo de Nicoya en 1529. Elaboró un mapa corográfico del Golfo de Nicoya con nueve de sus islas, refiriéndose a algunas de ellas con sus nombres aborígenes. Sobre la isla San Lucas anotó:

“La isla de Chara ([4]) es la que los chripstianos llaman Sant Lúcar…En estas islas hay perlas; é yo las ví en las islas de Chara é Chira é Pocosi; ([5]) é las saqué de algunas hostias que los indios nos traian para comer…en estas islas de Chara é Pocosi no tienen canoas, sino balsas de quatro ó cinco ó seys maderos atados á los cabos y en medio á otros palos mas delgados atravesados…Está la isla de Chara, que otros llaman de San Lúcar, en nueve grados é treynta é ocho minutos, que son dos tercios de grado menos dos minutos". (Costa Rica vista por Fernández de Oviedo, Introducción de MELENDEZ CHAVERRI, Carlos, Fernández de Oviedo y Costa Rica, Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, Departamento de Publicaciones, Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 1978, pp. 20-27).

La Ley Nº 37 del 3 de agosto de 1847 otorgó a San Lucas la franquicia de comercio (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 10, p. 121), pero poco después la medida se dejó sin efecto y la franquicia se trasladó al puerto de Puntarenas (Ley Nº 46 del 4 de setiembre de 1847, artículo 7, Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 10, p. 142).([6]) El Dr. Carl Scherzer, en compañía del Dr. Moritz Wagner, recorrió el Golfo de Nicoya y sus islas entre el 12 y el 26 de enero de 1854. A San Lucas la catalogó entre las más hermosas:

"El Golfo de Nicoya tiene doce leguas de largo, seis de ancho y una profundidad media de unas veinte varas (sesenta pies). Su adorno principal, más que en la altura de los montes que lo rodean, consiste en la belleza de sus contornos y en el sinnúmero de islas cubiertas de bosques que se levantan sobre su superficie capciosa. San Lucas, Caballo, Venado y Chira, esta última la más grande en todo el golfo, son las islas más hermosas…Los peces voladores saltaban como chispas destellantes, unas islas de formas extravagantes salían como fantasmas del agua, los contornos del paisaje de la ribera nadaban como ensueños en una lejanía indeterminada, y arriba, en el nocturno cielo azul, se veían unas estrellas tan pálidas y melancólicas como si sintieran una ansia secreta por una perla, abajo, en la profundidad del fondo del mar. ¡Ay! ¡qué son todos los encantos tan enlazados de un paseo en una góndola negra, por el Lido o el Canal Grande de Venecia, en comparación con un tronco gigantesco ahuecado, que movido por los remos manejados por unos pardos hijos de la selva, vuela apaciblemente a través del Golfo de Nicoya” ( La República de Costa Rica en Centro América, publicada en Leipzig en 1856, traducida por Jorge A. Lines, asesorado por el Dr. Ernesto J. Wender y el Prof. José Dávila Solera, Biblioteca Yorusti, Publicación Nº 1, San José, 1944, pp. 282-290).

La Ley Nº 7 del 25 de febrero de 1874 reglamentó el presidio en San Lucas bajo la autoridad del Gobernador de la Comarca de Puntarenas ([7]). Luego, la Ley Nº 12 del 14 de setiembre de 1882, ante la falta de condiciones de salubridad de la isla, autorizó a al Poder Ejecutivo para elegir un nuevo presidio en otra isla del litoral Pacífico (artículo 1) y acordó trasladar los reos a quienes les faltaran más de tres meses de condena al presidio de la isla del Coco ([8]) o al que resultare elegido para sustituir al de San Lucas, con el beneficio de rebajar el resto de la condena en una cuarta parte. Los que tuvieran tres meses o menos serían trasladados a la cárcel de Puntarenas para descontarlos en obras públicas (artículos 2 y 3) (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 1, pp. 230-231). No obstante, por razones de economía para la Administración Pública, por Ley Nº 7 del 6 de octubre de 1882, se remitieron los reos de la isla del Coco a San Lucas (artículo 1), y se dispuso en forma inmediata por cuenta del Tesoro Nacional realizar las obras necesarias para hacer salubre el presidio de San Lucas (artículo 3) (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 1, pp. 275-276).

El mapa de 1891 elaborado por Eliseo Fradin (Archivo Nacional, signatura 2948) describe el presidio en el mismo sector que lo contiene la Hoja Cartográfica Golfo de 1967, es decir, entre los peñascos contiguos a Playa Pilitas y Playa El Inglés. Además, el mapa de Fradin describe seis miradores en la isla, cinco alrededor de su costa y uno interno, cercano al Cerro Control.

La Ley Nº 89 del 20 de marzo de 1925 autorizó el giro de cuarenta mil colones para la reconstrucción de los edificios del presidio de San Lucas con las obras necesarias para alumbrado eléctrico y provisión de aguas, así como diez mil colones para los estudios necesarios de selección del sitio del nuevo presidio. (Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 2, p. 511). La Ley Nº 54 del 13 de junio de 1934 destinó veinte mil colones para los servicios de fuerza eléctrica en la Isla. (Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 1, p. 512).

La Ley Nº 5469 del 25 de abril de 1974 sujetó el traspaso de San Lucas a favor de la Municipalidad de Puntarenas (artículo 1º) a partir del momento en que el Penal fuera trasladado a otro sitio, y otorgó al Poder Ejecutivo el plazo de dos años “para buscarle nueva ubicación a dicho Penal” (Transitorio Único) ([9]) (Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 2, pp. 815-816). La administración de San Lucas por parte de la Municipalidad de Puntarenas fue reiterada por el artículo 78 la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. El 14 de agosto de 1991, la isla se inscribió bajo la matrícula 6071902-000.

El Decreto Nº 24520 del 27 de julio de 1995 ( La Gaceta Nº 161 del 25 de agosto de 1995) declaró de Interés Histórico Arquitectónico el Edificio Presidio en esta isla.

De acuerdo con la información remitida con el oficio Nº DAH.042-05 del 21 de abril del 2005, suscrito por el M.A. Ricardo Vázquez Leiva del Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional, la isla cuenta hasta el momento con el registro de 9 sitios arqueológicos.

Sobre el patrimonio cultural de la Isla, los Considerandos del 1º al 5º del Decreto N° 30714 N° 30714 del 13 de agosto de 2002 ( La Gaceta N° 185 del 26 de septiembre de 2002), señalan que se ha registrado evidencia de la ocupación prehispánica del período Sapoá-Ometepe (800-1500 d.C.). Los sitios arqueológicos ubicados en la isla, reflejan el conocimiento de la navegación, extracción y uso de recursos ligados a ambientes marinos y costeros. Existen pocos sitios arqueológicos en las islas del Golfo de Nicoya, y al ser estos no renovables y finitos, deben ser protegidos. El antiguo penal es un conjunto arquitectónico caracterizado por una estructura física, reconocible como representativa de la realidad histórica social de los años 1930-1940. En el conjunto arquitectónico de la isla se empleó la técnica del concreto armado y la influencia racionalista en un ámbito cultural de marcada influencia historicista.

Con base en esos fundamentos, el citado Decreto N° 30714 incorporó todo el territorio insular al Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica (artículo 1º). La declaración como Sitio Histórico prohibió la demolición del inmueble e igualmente su remodelación parcial o total, sin la autorización previa del Centro de Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes (artículo 2º).

La isla San Lucas pertenece al distrito y cantón primeros de la Provincia de Puntarenas. (Decreto Nº 29267 de 15 de enero de 2001, División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica, publicado en el Alcance Nº 7 a La Gaceta Nº 24 del 2 de febrero del 2001).

El Decreto Nº 29277 del 11 de enero del 2001, artículo 1º ( La Gaceta Nº 30 del 12 de febrero del 2001) declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre el área comprendida por la isla (4.62 km.) y el área marino costero, compuesta por las aguas alrededor de la isla con una profundidad de hasta 6 m, transfiriendo así su administración al Ministerio del Ambiente y Energía.

La medida fue reiterada por el artículo 1º del Decreto N° 32349 del 25 de febrero del 2005, al estimar que la isla contiene rasgos culturales importantes, así como recursos biológicos asociados tanto al área insular como la zona costera que son importantes para su protección por representar uno de los pocos sitios de bosque seco que existe en el país y principalmente en un área insular. (Considerando 6º).

Contra el Decreto 29277 la Municipalidad de Puntarenas había interpuesto una acción de inconstitucionalidad (expediente Nº 03-006587-0007-CO). Sus reproches fueron descartados mediante Voto Nº 2004-8928 de 16:37 hrs. del 18 de agosto de 2004:

"Las normas de rango legal que el accionante estima vulneradas con el Decreto objeto de este proceso son los artículos 1º y 2º de la Ley de Traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas, número 5469 de veinticinco de abril de mil novecientos setenta y cuatro, que además de traspasar la Isla a la referida corporación, autorizan que ésta la utilice para desarrollo de un centro turístico; el numeral 78 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043 de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, en tanto determina que la Isla San Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas…Por su parte –como se dijo- el Decreto cuestionado declara a la Isla San Lucas refugio nacional de vida silvestre y humedal al Estero de Puntarenas, dando su administración al Ministerio de Ambiente y Energía. Un análisis superficial de la cuestión podría conducir a pensar que el Decreto 29277-MINAE intenta derogar lo dispuesto en las leyes citadas. No obstante, debemos recordar que la competencia para establecer áreas de conservación es dada al Poder Ejecutivo por diversas normas de rango legal (cfr. párrafo anterior), en directo desarrollo de la norma contenida en el artículo 50 de la Constitución Política. Así, cuando el Poder Ejecutivo formula una declaratoria de este tipo, lo hace por expresa autorización legal y en acatamiento de sus deberes constitucionales para con el medio ambiente, por lo que no es el Decreto el que crea el régimen jurídico de las áreas protegidas, sino que únicamente es la vía que permite una célere y efectiva protección del ambiente, al dejar a los órganos técnicos competentes, la valoración de las razones de orden ambiental que llevan a la determinación de una zona de esta naturaleza. Así las cosas, el Decreto cuestionado no es inconstitucional por pretender reformar las normas legales citadas, ya que son normas del mismo y superior rango las que permiten al Poder Ejecutivo actuar como lo hizo en defensa de la integridad del medio ambiente.

VII.- Sobre la alegada violación a la autonomía municipal. A juicio del actor, el Decreto cuestionado implica una vulneración de la autonomía que la Constitución Política reconoce a la Municipalidad de Puntarenas. Si bien este tema guarda estrecha relación con los analizados en los dos párrafos anteriores, resulta necesario hacer algunas precisiones adicionales. Así, en primer término debemos analizar los alcances del deber de protección del medio ambiente en relación con los diversos entes y órganos que conforman la Administración Pública. En ese sentido, ha sido ampliamente reconocido por este Tribunal Constitucional el deber de protección que merece el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y armonioso, consagrado en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política…

Según la clasificación dada por la normativa ambiental, el patrimonio forestal o natural del Estado está conformado por reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco). Así las cosas, es claro que el ordenamiento jurídico costarricense confiere una especial y calificada protección a los bienes afectados al uso o disfrute público, y reviste dicha tutela de mayores cuidados todavía al regular los bienes públicos ambientales. Se trata de bienes pertenecientes a la Nación, por estar afectados a una finalidad de innegable utilidad general, y que para ello ha sido encomendada su administración, en los casos en que así lo determina expresamente la Ley, al Estado central, con el objeto de que las políticas en materia de ambiente sigan parámetros congruentes y acordes con la necesidad de una integral y continua protección del ambiente. Aun cuando para efectos registrales los bienes domiales pueden ser inscritos a nombre del ente público encargado de su tutela, lo cierto es que estos bienes no le pertenecen a ninguna entidad pública en particular, sino a la Nación. De allí que se puede afirmar que en el presente caso, cuando las leyes 5469 y 4071 determinaron el traslado de la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas a la Municipalidad de ese cantón, lo que hicieron fue determinar a cuál ente público le correspondería administrar dichos bienes, pues al ser bienes dominiales, su titular ha sido y es la Nación. Desde esta perspectiva, debe la Sala concluir que lo actuado por el Poder Ejecutivo en el presente caso está dentro del marco de sus competencias, en tanto permite cumplir con el deber que le impone el artículo 50 de la Constitución Política, así como la copiosa regulación producida por el Derecho Internacional en relación la obligación insoslayable del Estado de proteger el medio ambiente, adoptando todas las medidas idóneas para lograr una garantía integral y efectiva. Así, aunque las municipalidades tienen innegables deberes en este campo, es evidente que la protección del ambiente trasciende el interés meramente local, para constituirse un asunto de interés nacional, por lo que las acciones del Estado central como delegado de la Nación soberana para el cumplimiento de sus fines asociativos, en tanto propicien una efectiva defensa de sus bienes naturales, resulta no sólo válida, sino incluso indispensable." En análoga dirección, en dictamen C-323-2004 del 8 de noviembre del 2004, señalamos:

“...que en el caso de bienes demaniales su afectación a un fin público ambiental mediante el establecimiento de un área silvestre protegida en un bien de esta naturaleza, dado en administración a una municipalidad, no quebranta el principio constitucional de autonomía municipal. Al respecto, y acogiendo el argumento de la procuraduría, la Sala Constitucional señaló que hay ciertos bienes demaniales que pertenecen a la Nación, o al Estado en un sentido amplio, y que, en condición de tales, son dados en administración a determinados entes públicos, como las municipalidades, por ejemplo. Pero, que por esa misma razón, pueden darse en administración a otros entes u órganos públicos cuando lo exige así la tutela de un interés nacional, como ocurre con el ambiente, cuya protección responde a un interés de este tipo y no a uno de naturaleza local.” b) Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas es Patrimonio Natural del Estado Es necesario recordar que la Ley Forestal (N° 7575 del 13 de febrero de 1996, Alcance N° 21 a La Gaceta N° 72 del 16 de abril de 1996) prevé un régimen de propiedad estatal denominado “Patrimonio Natural del Estado”, y con respecto a su constitución y administración, establece:

“Artículo 13. El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio (...)” Las áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo (parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales) legal y jurisprudencialmente se consideran incorporadas bajo este régimen en calidad de “áreas declaradas inalienables”.

Asimismo, la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 del 4 de octubre de 1995 ( La Gaceta N° 215 del 13 de noviembre de 1995), dispone que el Poder Ejecutivo puede establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, las cuales son administradas por el Ministerio de Ambiente y Energía, y las municipalidades deben colaborar en su preservación (artículos 32 y 37).

La Ley de Biodiversidad N° 7788 del 30 de abril de 1998 (La Gaceta N° 101 del 27 de mayo de 1998), define área silvestre protegida como “una zona geográfica delimitada, constituida por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a la conservación y a proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente...” (artículo 58).

Con base en los numerales 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y 3 de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Naturales de los Países de América (Ley N° 3763 del 19 de octubre de 1966, Colección de Leyes y Decretos año 1966, semestre 2, tomo 2, página 553), una vez declarada un área silvestre protegida solo podrá reducirse su dimensión por Ley, previo estudios técnicos.

Al respecto, en dictámen C-323-2004 del 8 de noviembre de 2004 indicamos:

“Que si bien el legislador puede reducir el área de un área silvestre protegida, la ley que así lo haga debe estar justificada y contar con los estudios técnico-ambientales que garanticen la no violación del artículo 50 constitucional. Caso contrario, dicha ley es inconstitucional, según la regla contenida en el precedente de la Sala Constitucional establecido en la sentencia número 07294-98 de 13 de octubre de 1998, de acatamiento obligatorio por los poderes públicos por ser vinculante erga omnes (artículo 13 de la ley de la jurisdicción constitucional).” En punto a los refugios de vida silvestre, recordemos que son áreas con especiales condiciones geográficas, ecosistemas de variada o exclusiva biodiversidad. Forman parte de las áreas de conservación, corredores biológicos, zonas de amortiguamiento y similares porciones del territorio nacional que tienen como uso principal la conservación de la diversidad biológica.

La Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317 del 30 de octubre de 1992 (La Gaceta N° 235 del 7 de diciembre de 1992), los define como “los que el Poder Ejecutivo declare o haya declarado como tales, para la protección e investigación de la flora y la fauna silvestres, en especial las que se encuentran en peligro de extinción” (artículo 82).

Según el reciente Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (Decreto N° 32633 del 10 de marzo de 2005, La Gaceta N° 180 del 20 de setiembre de 2005), son “áreas protegidas, en donde se preserva, conserva y maneja el hábitat, la flora y la fauna silvestre” (artículo 2).

La Ley Forestal prohibe “la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado” (artículo 1), pero permite las “labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro de Ambiente y Energía” (artículo 18).

En el dictamen C-339-2004 del 17 de noviembre de 2004, se abordaron con amplitud criterios orientadores para conceptualizar el ecoturismo, por lo que seguidamente reseñamos sus principales contenidos.

• 1)El ecoturismo es una forma de “uso no extractivo” de la naturaleza en áreas naturales y rurales (protegidas o no) cuyo objetivo es disfrutar, estudiar y apreciar el medio natural que se visita (paisajes, flora y fauna) y las manifestaciones culturales (presentes y pasadas) ([10]) pero con el añadido de la conservación de los recursos naturales, apoyando para ello a la economía y la población local. Se distingue del turismo de masas por tener menor incidencia en el entorno y requerir menos desarrollo infraestructural. La escala de las actividades implica que relativamente a pocos turistas debe permitírseles visitar el sitio, y en consecuencia, las facilidades de soporte deben mantenerse en el mínimo y ser menos intrusivas.
• 2)Se recomienda que las instalaciones sean: adecuadas, modestas, aunque cómodas, y sin pretensiones, respetuosas de los hábitats frágiles, adaptadas al paisaje, lo más discretas posible, tomando ventaja de las condiciones naturales (con el uso de “ecotécnicas”: energía solar, retención y aprovechamiento de aguas de lluvia, reciclaje de las basuras ¾orgánicas e inorgánicas, sólidas y líquidas¾, ventilación natural por corrientes y no por aire acondicionado, aprovechamiento de la sombra, etc.), utilizando materiales y técnicas constructivas locales (piedra, madera, bambú, etc.) evitando colores llamativos y conservando las plantas autóctonas (que evitan problemas de pestes naturales y reducen la necesidad de deshierbar y regar). Y finalmente, deben ubicarse preferiblemente en la periferia o perímetro del área protegida, sirviendo de enlace entre el interior y el exterior de ésta.
• 3)Las actividades ecoturísticas deben ser acordes con la vocación manifiesta del territorio y las limitaciones que impone la naturaleza de los recursos, entre ellas tenemos:

-Las rutas ecológicas: itinerarios temáticos o genéricos utilizando diversos medios de transporte (a pie, a caballo, en bicicleta, incluso en vehículo de motor, con guía o autoguiada) donde se trata de mostrar al visitante los puntos de interés ecológico que definen la zona. Requieren señalización, elaboración de rutas y guías, y son idóneos para dar a conocer los espacios naturales y excelentes herramientas para la educación ambiental.

-Senderos de interpretación: similares a las rutas ecológicas, con énfasis en los valores educativos e interpretativos y por tanto generalmente con guía especializada.

-Aulas de la naturaleza: centros educativos donde se realizan y organizan actividades para grupos encaminadas al conocimiento, educación, interpretación y acercamiento al medio natural. Se ubican en zonas de interés natural, requieren de guías, profesores, señalización, elaboración de itinerarios y programas, local para el aula y material didáctico, laboratorios, talleres.

-Campos de trabajo: actividades encaminadas hacia la investigación y/o restauración de áreas naturales.

-Ecomuseos: exhiben elementos naturales del entorno inmediato. El énfasis no son las colecciones sino la incorporación de nuevas tecnologías que permitan la interactividad entre los visitantes y los materiales expuestos.

-Centros de interpretación: lugares donde se exponen los principales recursos turístico-educativos de la zona, facilitando herramientas para la comprensión de los rasgos relevantes y fenómenos significativos del área mediante material expositivo, gráfico, auditivo, etc. con medios electrónicos, informáticos, y otros (paneles, maquetas, sistemas interactivos, etc.). Permiten el disfrute de recursos inaccesibles para segmentos de la población como grupos de la tercera edad, personas discapacitadas, niños.

• 4)La infraestructura básica (senderos y miradores), información e interpretación, pueden ser vistos como los principales servicios ecoturísticos provistos por las áreas protegidas. Empero, no todas ellas han sido creadas pensando en el turismo, por lo que no están preparadas para recibir visitantes. Principio acogido en la Carta Europea de turismo sostenible en los espacios protegidos: “Se tomarán medidas específicas para asegurar el mantenimiento del desarrollo turístico dentro de los límites de capacidad de acogida y de los cambios aceptables y razonables en el entorno natural, cultural y humano del territorio. El propio espacio protegido deberá ser quien aconseje a los operadores turísticos sobre la concepción de nuevas actividades compatibles con los objetivos de protección. Determinados espacios, debido a su fragilidad, no podrán abrirse al público.” Así también, las experiencias y actividades ofrecidas a los visitantes deben estar en armonía con los objetivos de conservación definidos para un área protegida determinada. En general, deben ser quietas, silenciosas, no intrusivas y basadas en los caracteres específicos del área.
• 5)En nuestras áreas silvestres protegidas estatales rige la prohibición prevista por el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, de otorgar concesiones o contratos que autoricen el acceso a los elementos de la biodiversidad en favor de terceros o la construcción de edificaciones privadas, en la prestación de servicios o ejecución de actividades no esenciales, que enlista: “estacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de alimentación, tiendas, construcción y administración de senderos, de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación.” 6) El artículo 45 de la Ley Orgánica del Ambiente, prohíbe: “las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas.” (En esa misma línea, el artículo 7 del Decreto No. 22550-MIRENEM, del 14 de setiembre de 1993, modificado por el Decreto No. 23247-MIRENEM del 20 de abril de 1994).
• 7)La fragilidad de muchos de los ecosistemas atractivos para el ecoturismo, y los impactos ambientales negativos potenciales de éste,([11]) las actividades complementarias o de soporte y el uso público en las áreas naturales, hace necesario (en una perspectiva de sostenibilidad): controlar la frecuentación en función a la capacidad de carga de la zona, planificar y regular las actividades de los turistas (planes de manejo o gestión, zonificación de usos) y canalizar a los visitantes mediante el diseño de planes de uso público, cuya implantación debería abarcar no solo a las áreas silvestres protegidas, sino a todas aquellas áreas susceptibles de uso recreativo o turístico.

Asimismo, los pronunciamientos N° OJ-093-2004 del 19 de julio y N° C-297-2004 del 19 de octubre, emitidos en relación con el Decreto N° 31750, hicieron ver aún en el caso de proyectos ecoturísticos, debe respetarse la prohibición de cambio de uso de suelo (artículos 19 y 62 inciso c) de la Ley Forestal):

“A tono con la Ley Forestal, artículo 1°, en virtud del interés público y salvo lo estipulado en su artículo 18, que autoriza el ecoturismo, “se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado”.

La legislación es conservacionista, y ninguna de sus normas permite, en forma expresa, la tala dentro de las Áreas Silvestres Protegidas. Antes bien, los comentarios hechos en el seno de la Asamblea Legislativa durante el trámite del Proyecto de la Ley Forestal 7575, van en sentido contrario: “Estos primeros artículos definen la esencia del proyecto, el cual es para la protección de los bosques, el manejo adecuado y la siembra de la madera. Establece la prohibición total a la corta en terrenos del Estado y en las áreas de conservación, además, algo que es completamente novedoso, que es el no cambio de uso…” (Acta N° 28 de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, pg. 14; f. 2840 del expte. legislativo. Se agrega el subrayado).

Una interpretación conforme a la Constitución (artículo 50) se orientaría hacia la posibilidad de realizar los proyectos ecoturísticos en la periferia de las Areas Silvestres Protegidas, donde sea procedente, sin afectación sensible de los recursos, ni devastar la cobertura boscosa.

El texto del artículo 1° de cita, impreciso por cierto, sobre la prohibición de actividades que comportan la tala del bosque y el aprovechamiento del recurso forestal en el Patrimonio Natural del Estado, debe interpretarse en relación sistemática con otras normas de la Ley Forestal; a saber:

• a)El artículo 3° inciso a), que permite sólo “en terrenos privados” el aprovechamiento maderable, en el que comprende “la acción de corta”, y “eliminación de árboles maderables en pie o la utilización de árboles caídos”; no en las Areas Silvestres Protegidas.

Congruente con ello, el artículo 20 ibid., exige el plan de manejo del bosque, contentivo del impacto ambiental, para el aprovechamiento del bosque en terrenos de propiedad privada.

• b)El artículo 58, inciso b), prohíbe, al tipificar como delito, el aprovechamiento –con el alcance fijado en el art. 3° inc. a)- de los recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del Estado, para fines ajenos a la Ley Forestal.

El TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL incluye también la corta de árboles en el ilícito de aprovechamiento de productos forestales en propiedad privada, sin autorización o sin ajustarse a lo autorizado, que sanciona el articulo 61 inciso a) (sentencias números 226-F-97, 524-F-97, 704-F97 y 2001-929).

• c)El mismo artículo 58, inciso a), califica como acto delictivo la invasión de las áreas de conservación o áreas silvestres protegidas, que en criterio del TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL abarca la acción de deforestar: “La acción de deforestar en un área protegida se ejecuta” (…) con la acción de irrumpir, penetrar, ocupar, acometer, etc., de tal forma que la acción de invadir a que alude el recurrente, no se refiere a la de invadir con fines de ejercer posesión”. Y encasilla el acto de “deforestar un bosque protegido o intervenido, causando un perjuicio a la flora y fauna del lugar” (sentencia N° 2003-0713).

ch) El artículo 6°, inciso a), asigna a la Administración Forestal del Estado la competencia de conservar los recursos forestales del país en terrenos del Patrimonio Natural del Estado. Y el 48 de la Ley Orgánica del Ambiente impone al Estado la obligación de conservar, proteger y administrar el recurso forestal...

• e)El Decreto 31750-MINAE-TUR se contrapone al Reglamento de la Ley Forestal en las siguientes normas:

e-1) Artículo 2°, que define los permisos de uso, a otorgar en las categorías de manejo del Patrimonio Natural del Estado donde sean permitidos, como las “autorizaciones para el uso de partes de terrenos de propiedad Estatal, para fines que NO conlleven el aprovechamiento forestal”. (Se añade el subrayado).

e-2) El artículo 11, párrafo 1°: “ La Administración Forestal del Estado concederá permisos de uso del patrimonio natural y forestal del Estado únicamente a aquellos proyectos que NO requieran aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas…, etc” (Se destaca el subrayado)...

La Ley Forestal prohíbe cambiar el uso del suelo en terrenos cubiertos de bosque y castiga como delito su transgresión (arts. 19 y 62 inciso c). Si bien la norma está inmersa en el capítulo de la propiedad forestal privada, no parece lógico someter ésta a un régimen conservacionista más estricto que la propiedad forestal pública, para la que se dijo, no hay norma expresa que autorice la corta o aprovechamiento forestal.

Es innegable que la tala del bosque en las Areas Silvestres Protegidas para construir obras con miras a la explotación turística, cambia el destino natural del suelo en el sector deforestado, contra los postulados de la Ley del Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y provoca daños ambientales al ecosistema boscoso, teniendo las acciones para tutelar la integridad de los bienes asidero en el artículo 50 constitucional.

El TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL ha insistido en que el cambio ilícito del uso del suelo del bosque, para dedicarlo a otros fines, es una actividad nociva al ambiente. Al efecto, ha derivado de las disposiciones existentes el principio de irreductibilidad del bosque y dispuesto la restitución del área de bosque afectada al estado anterior a los hechos, para garantizar el derecho constitucional de un ambiente sano y equilibrado (sentencias números 2003-0366, 2003-396 y 2003-0450).

“No hay opción para dejar de ordenar que los terrenos de bosque objeto del delito de cambio de uso vuelvan a ser bosque”. “Pensar que el deber de protección del suelo forestal y de otros elementos del bosque termina por cualquiera de los hechos indicados (incendios provocados, talas ilegales, etc.) estimularía actividades ilícitas lesivas del medio ambiente, para sustituir la ecología por el espacio ocupado por los bosques es irreductible, en eso consiste el principio de irreductibilidad del bosque. De este modo, cualquiera que lesione el bosque con tala o incendios con el propósito de cambiar el destino del terreno, o cualquiera que pretenda obtener provecho de desastres naturales que dañen el suelo forestal, debe comprender que no hay forma posible de cambiar el destino del suelo, y que el Estado hará cuanto sea para recuperar el bosque”. Sentencia 2003-0396.” Con respecto a la aplicación de los artículos 18 de la Ley Forestal y 11 de su Reglamento, que enlistan las labores a realizar en el Patrimonio Natural del Estado, se han vertido además los siguientes pronunciamientos: C-103-1998 del 8 de junio, OJ-077-2001 del 19 de marzo, C-016-2002 del 15 de enero, C-210-2002 del 21 de agosto y C-321-2003 del 9 de octubre.

Recientemente, la Universidad Nacional publicó una investigación del Instituto Internacional de Conservación y Manejo de Vida Silvestre (ICOMVIS-UNA), que evidenció la numerosa y valiosa biodiversidad de la Isla San Lucas. ([12]) El estudio recalcó la presencia de dos manglares, en los que habitan 6 especies de moluscos; 63 de peces marino costeros, distribuidos en 29 familias; 17 de reptiles, entre ellas, la becker (Boa constrictor), guardacaminos (Conophis lineatus) y ciega (Loxocemus bicolor) y el cocodrilo, que visita los manglares como zona de paso; 40 de aves, 9 migratorias y 31 residentes, como la fragata (Fregata magnificens), pelícano (Pelecanus occidentales), tortolita colilarga (Columbina inca), el gallinazo (Coragyps atratus); 8 de mamíferos medianos y grandes: la ardilla, el armadillo, el mono congo y el venado cola blanca, el mapache, el oso hormiguero, el saino y el zorrillo, estos últimos cuatro son menos comunes.

En el caso de los monos congo, habitan 112 individuos. Viven en el bosque siempre verde y prefieren los árboles de 20 o más metros de altura. Para alimentarse y descansar utilizan los árboles de mango, jocote, matapalo, indio desnudo, carao, cenízaro y ceibo.

El mayor número de especies se localiza aledaño a la infraestructura que antes ocupaba la penitenciaría, pues posee más variedad de recursos como alimento, agua y refugio, que son aprovechados por las diversas especies.

Se encontraron más de 90 especies vegetales, todas propias de la zona, y distribuidas en 6 tipos de cobertura boscosa, entre ellas la siempre verde y la caducifolia.

También se hallaron al menos 8 especies de murciélagos, la mayoría en las cercanías del antiguo penal, donde duermen varias especies. Se alimentan en su mayoría de frutos, tarea importante porque se encargan de transportar semillas hacia diferentes sitios y contribuyen así en la recuperación de la vegetación original de la isla.

Indudablemente esa fauna y flora silvestre insular requiere de acciones para contrarrestar la cacería ilegal, la falta de vigilancia, la contaminación de sus playas por los desechos arrojados al golfo y el control de las enfermedades de las especies, que se reproducen con el mismo grupo de población, desmejorando su condición genética. Para ello, evidentemente se hace necesario conservar el espacio verde existente y ampliarlo y recuperarlo en toda la Isla.

Con base en lo expuesto, es claro que el Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas integra el Patrimonio Natural del Estado, y esa condición, su administración compete al Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. (Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, párrafo segundo; Ley Forestal, artículos 6, inciso a), 13, párrafo segundo; Ley de Biodiversidad, Nº 7788 del 30 de abril de 1998, artículos 22 y 28; Dictámenes C-287-2002 C-210-2002, C-321-2003 y C-297-2004).

V.- CRITERIO SOBRE LA INICIATIVA PROPUESTA Si bien la interpretación auténtica es una atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa (Constitución Política, artículo 121 inciso 1°), ésta ha de ejercerse para los fines previstos por el Constituyente.

Al respecto, en la opinión jurídica N° OJ-088-2005 del 28 de junio del 2005, se expuso:

"La interpretación auténtica nace de una necesidad específica: la necesidad de aclarar el sentido de la ley. De allí que el ejercicio de esta potestad encuentra fundamento en la falta de claridad, oscuridad o ambigüedad de una determinada norma jurídica. Se trata, entonces, de establecer o descubrir el verdadero sentido de la norma, de determinar con precisión la intención del legislador o, lo que es lo mismo, el espíritu de la norma. En palabras del tratadista Brenes Córdoba, la interpretación auténtica o legislativa es la que proviene del Poder Público: “…por consiguiente, es la forma más satisfactoria de llegar a tener la correcta inteligencia de la ley, puesto que nadie está mejor capacitado que quien la dictó, para declarar cuál es su sentido y verdadero alcance. La aclaración se hace en este caso por medio de una nueva ley, la cual, retrotrayendo sus efectos hasta el tiempo en que comenzó a regir la anterior, viene a formar, jurídicamente hablando, un solo cuerpo con ella. El calificativo de ‘auténtica’ que esta forma de interpretación ha recibido, se debe a la circunstancia de provenir del mismo autor de la ley y de constituir por lo tanto, la genuina y autorizada expresión de la idea que se quiso reducir a precepto obligatorio” (Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, San José, 1974, pp. 41-42)." …la jurisprudencia constitucional ha señalado que para estar frente a una interpretación auténtica es necesario que la ley reciba esa denominación (Voto N.° 2000-1703 de las 16:33 horas del 18 de febrero del 2000) pero, además, que efectivamente se trate de una norma que clarifique o interprete el sentido de otra anterior. De lo contrario, simplemente nos encontraríamos ante una norma diferente que, independientemente de los vicios de constitucionalidad que eventualmente podría presentar, no podría considerarse integrada a la que supuestamente interpreta: sus efectos jurídicos se originarían a partir de su vigencia, ya que no se podrían retrotraer al momento de vigencia de la norma anterior, al no existir entre ambas la relación de conexidad requerida por el constituyente. Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado:

“II. …La discusión se ha centrado en determinar si efectivamente se trata de una ley interpretativa o si, por el contrario, no lo es, de donde hubo un exceso legislativo en su promulgación, que deviene en ilegítimo. Se dice, que aunque la Asamblea Legislativa le dio nombre de interpretación a la Ley N° 6319, se trata de una verdadera reforma a la Ley N° 6041, con lo que se producen varios vicios y de entre ellos los mas destacados: que la mal llamada ley interpretativa se aplica retroactivamente…

III._ Aceptado que la Ley N 6319 es una reforma, no puede entonces tenerse como un hecho que haya podido integrarse a la N° 6014 y por ahí, que su aplicación lo fuera retroactivamente. No solamente no hay una referencia específica en ese sentido, que permita tener como cierta esa aplicación ilegítima, sino que del todo es imposible que lo haya sido si, como sostenemos, es una reforma legal pura y simple y no una interpretación auténtica, que por su naturaleza jurídica produce efectos diferentes…” (el subrayado no es del original) (Voto 320-92 de las 15 hrs. Del 11 de febrero de 1992).” Asimismo en OJ-124-2005 del 22 de agosto del 2005, se reiteró:

“Como es bien sabido, a la Asamblea Legislativa le corresponde exclusivamente la interpretación de las leyes (inciso 1 del numeral 121 constitucional), salvo en materia electoral, que se realiza por la vía de la disposición legal con carácter general y obligatorio (véase Casación n.° 31, I semestre, Villalobos Dobles contra el Estado), cuando la ley interpretada es ambigua, oscura o da lugar a dos o más interpretaciones, que hacen imposible su aplicación. Así las cosas, la interpretación auténtica “…es la que emana del propio legislador, mediante otra ley llamada interpretativa y, como es obvio, es obligatoria, puesto que se realiza mediante una ley que se incorpora a la anterior para formar parte de ella”. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 12 de junio de 1969). En vista de lo anterior, los efectos de la ley interpretativa se retrotraen al momento de la vigencia de la ley interpretada; de ahí la importancia de que se dé la condición necesaria para utilizar esta técnica, ya que de no ser así, se le estaría eventualmente dando efecto retroactivo a una ley en perjuicio de derechos adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas, lo que quebrantaría el numeral 34 constitucional. Es por esta razón, que el Parlamento, antes de utilizar esta técnica legislativa, debe cerciorarse de que estamos en presencia de un caso de ambigüedad, oscuridad o que da lugar a dos o más interpretaciones.” Al examinar el contenido del artículo 1° de la iniciativa se advierte, que no se está en presencia de una interpretación auténtica de la norma, sino de una modificación al contenido, fines y efectos que produjo el Decreto N° 29277 cuando declaró la isla de San Lucas Refugio Nacional de Vida Silvestre (La Gaceta Nº 30 del 12 de febrero del 2001). Así como de lo previsto por el artículo 13 de la Ley Forestal N° 7575 del 5 de febrero de 1995 (Alcance Nº 21 a La Gaceta Nº 72 del 16 de abril de 1996), conforme al cual igualmente forman parte de ese Patrimonio Natural los terrenos de bosque y forestales pertenecientes a las reservas nacionales, áreas inalienables, municipalidades, instituciones autónomas y organismos de la Administración Pública, excepto que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a su patrimonio. ([13]) Los numerales 14 y 15 de la Ley Forestal también se ocupan de los atributos demaniales del Patrimonio Natural del Estado y de los impedimentos para su enajenación y explotación por parte de los organismos de la Administración Pública, y cuyos alcances fueron comentados con amplitud en los pronunciamientos C-321-2003 del 9 de octubre de 2003, OJ-014-2004 del 30 de enero del 2004, OJ-093-2004 del 19 de julio del 2004 y C-297-2004 de 19 de octubre de 2004.

En este caso, a través de una norma denominada “auténtica”, se pretende sustraer a la isla San Lucas de su régimen integrante del Patrimonio Natural del Estado con infracción entonces de lo previsto en los numerales 121, inciso 1), 50 y 89 de la Carta Fundamental.

Como apuntamos, una vez declarada un área silvestre protegida, sólo una ley dictada en uso de las facultades del artículo 121, inciso 1) puede contrarrestar sus efectos, siempre y cuando cumpla con los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y conveniencia, así como la elaboración previa de los estudios técnicos y ambientales que sustenten su adopción. Y, en este asunto, el proyecto en estudio no los cumple.

VI.- CONCLUSIÓN Con base en las razones expuestas en las líneas que preceden, esta Procuraduría expresa su desacuerdo con el proyecto propuesto y respetuosamente aconseja no adoptarlo.

Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Procurador Adjunto Área Agraria y Ambiental ( [1] ) Ley de Aguas Nº 11 del 26 de mayo de 1884, artículo 33; Código Fiscal, Ley Nº 8 de 31 de setiembre de 1885, artículo 508.

( [2] ) Así, en 1828 la Ley Nº 162 del 20 de junio reservó una milla de latitud sobre las costas del mar a favor de la marina, pesquería y salinas. El 30 de julio de 1841, el Código General del Estado, estableció en su numeral 296: "…el flujo y reflujo del mar, sus riveras, los puertos, las ensenadas, radas y generalmente las porciones del territorio del Estado, que no son susceptibles de una propiedad privada, se considerarán como pertenecientes al dominio público." La Ley Nº 7 del 31 de agosto de 1868, artículo 1º, prohibió denunciar tierras baldías comprendidas en una zona de dos mil varas de latitud, á lo largo de las costas de ambos mares. En similar sentido a sus antecesoras, la Ley de Aguas Nº 11 del 26 de mayo de 1884, artículo 20, dispuso: "Es de dominio público la zona marítimo-terrestre o espacio de las costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla." ( [3] ) Sobre el régimen jurídico de las islas del Golfo de Nicoya, su riqueza natural, arqueológica y paisajística, así como las diversas competencias para su administración, véase la opinión jurídica Nº OJ-050-2005 de 26 de abril de 2005.

([4]) La isla “fue llamada por los aborígenes Chara, que quiere decir, en lengua nario nali: "Cacique el del otro lado". Los españoles que allí estuvieron la llamaron San Lucas de Barrameda” (Tomado de la Red Internet, Fecha: 9 de agosto de 2006, Hora: 10:00 a.m., http://www.outofcostarica.com/ weblog/history/index.html).

([5]) Pocosi es la isla Cedros.

([6]) Al respecto escribe Jorge Sáenz Carbonell: “El establecimiento del puerto libre en San Lucas parecía una transacción conveniente, dado que la isla tenía las ventajas de agua, proximidad y demás que había apuntado la comisión legislativa, pero conforme se acercó la fecha en que debía hacerse efectiva, al Ejecutivo le empezó a preocupar la circunstancia de que allí no sólo se carecía de la bodega y la oficina de las autoridades, sino además de toda obra material que permitiese la concreción del plan. Desde Cartago, donde se encontraba despachando temporalmente el Ejecutivo, el alarmado Ministro Oreamuno emitió el 30 de agosto un oficio al Congreso, en el que hacía ver que "… en el día no existe un solo edificio en San Lucas ni es fácil improvisar todos los que son necesarios. Por consiguiente, el comercio carecería de edificios de habitación y aun de suficientes almacenes donde dejar sus efectos, y la libertad vendría a ser ilusoria. Se alegaría que no se daba campo para que esta providencia produjese los beneficios que se desean y que se nulificaba indirectamente." Para remediar la situación, el Ejecutivo consideraba indispensable "… dar tiempo a los especuladores para que fabriquen sus casas y almacenes en la isla de San Lucas y que mientras tanto se establezca la franquicia comercial sobre la península donde existe actualmente la población de Puntarenas, para lo cual pudiera señalarse el término de un año, declarando que, expirado éste, el lugar privilegiado será la mencionada isla de San Lucas y no Puntarenas, pero que siempre queda al arbitrio del Estado continuar o no la franquicia… siempre que la medida no haya proporcionado las ventajas que se apetecen, el Congreso con informe del Gobierno, la abolirá enteramente y restablecerá el antiguo orden de cosas." El Congreso pasó el asunto el asunto a dictamen de una comisión formada por Don José María Alfaro, Don Manuel Antonio Bonilla Nava, Don Manuel José Carazo y Bonilla, Don Felipe Molina y Bedoya y Don Juan Mora Fernández. Con una diligencia poco frecuente en las esferas legislativas costarricenses, la comisión estudió el mensaje del Ministro Oreamuno y también varias observaciones que externó verbalmente el Presidente Castro, y finalmente recomendó que se concediese la franquicia al puerto de Puntarenas por un término no inferior a tres años,"… pues para ensayar los benéficos efectos que se esperan de la medida, no sería suficiente el de un año que el Gobierno indicó al principio, pero que después ha conocido la necesidad de ampliar." De conformidad con lo expuesto por la comisión dictaminadora, el 4 de setiembre de 1847 se aprobó una ley que derogaba la del 30 de julio, suprimía el nonato puerto libre de San Lucas y confirmaba definitivamente la franquicia concedida en marzo a Puntarenas. Esta nueva ley disponía, además, que la libertad de comercio quedaba circunscrita a la población de Puntarenas propiamente dicha, desde el paraje llamado la punta o puntilla hasta la Angostura. La franquicia empezaría a regir el 30 de setiembre siguiente y estaría en vigor por tres años.” ( La Franquicia de Puntarenas, [email protected], Quincena 2, julio del 2001, Tomado de la Red Internet, Fecha: 9 de agosto de 2006, Hora: 10:15 a.m., http://www.tiquicia.com/columnas/historia/017q20701.asp).

([7]) Antes de esa fecha, la isla ya era utilizada para tener prisoneros o desterrar enemigos políticos. Sobre ello anotó José Mª Figueroa Oreamuno en 1842: "A las islas y estacionar en San Lucas, regreso y revuelta para tomar la Coquimbo, resultado que nos tomaron de prisioneros y nos pusieron en capilla a Dn. Luis Jordan, Dn. José Urbina, al Capitán Francisco López, Apolinario Alfaro y a los sargentos Lobo y Segura y al que habla. Dichosamente el día de la ejecución vinieron don Francisco Giralt y don José Mª Castro con la noticia de la fusilación de Morazán, con esta noticia nos mandaron desterrados a la isla de San Lucas para canjearnos, pero yo no aguardé el canje". Luego, en 1875 agregó: "En Punta Drake me quedé porque la embarcación en que iba estaba muy mal aperada y muy reclutas los marineros, en este punto me encontré con el chiricano Quintero que años antes nos sacó de la isla de San Lucas donde nos tenían prisioneros Saget y los morazanes. En este punto pasé 15 días hasta que Quintero se alistó y me condujo al puerto de Puntarenas." (Ver Viajes 7 y 38 en Adolfo Blen, Indice del Libro Histórico de Dn José María Figueroa Oreamuno, Enero 1918, pp. 13-29).

([8]) El presidio en la isla del Coco había sido creado por Ley Nº 31 del 3 de julio de 1874 (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 2, p. 89).

([9]) El dictamen C-008-87 de 5 de enero de 1987 puntualizó: “debe resaltarse que mientras no ocurra la hipótesis legislativa de mérito la propiedad de la Isla de San Lucas no pasa a la Municipalidad de Puntarenas…Acorde con lo expuesto, la isla de San Lucas no pertenece actualmente a la Municipalidad de Puntarenas” (Disponible en nuestro Archivo Central). Similarmente, el dictamen C-044-87 de 16 de febrero de 1987 anotó que el Transitorio de la Ley 5469 suspendió “provisionalmente los efectos del traspaso hasta la verificación del desalojo del centro penitenciario”.

([10]) Se trata pues de preservar con ello y fomentar los valiosos recursos históricos, artísticos, etnológicos, entre otros, que posee un región y que le atribuyen singularidad. Definitivamente el interés cultural es parte del potencial ecoturístico (VIÑALS BLASCO, María José y BERNABÉ GARCÍA, Antonio, Turismo en Espacios Naturales y Rurales, Turismo en Espacios Naturales y Rurales, Universidad Politécnica de Valencia, Servicio de Publicaciones, Valencia, 1999 p. 30; MACKINNON, CHILD y THORSELLE, Managing Protected Areas in the Tropics, citados por. PÉREZ DE LAS HERAS, Mónica. Conservando la naturaleza a través del turismo, Revista Ecosistemas, núm. 2, 1992, p. 49).

([11]) Muchos de los lugares visitados por los ecoturistas sostienen ecosistemas frágiles como los insulares, los coralinos, los costeros (humedales y playas usadas como sitios de reproducción de tortugas y aves marinas), las cuevas, o hábitats con presencia de especies endémicas, amenazadas o en peligro, que aumentan el atractivo turístico, pero que pueden ser afectados, aún con número pequeño de visitantes.

La afluencia excesiva con ruidos y movimiento (vehículos, embarcaciones motorizadas) puede cambiar el comportamiento de los animales irritándolos (molestias al descanso, por ejemplo de las aves migratorias, alimentación, caza, reproducción y cuido de las crías). La construcción de infraestructura de transporte (senderos, caminos, embarcaderos) también ocasiona erosión y compactación del suelo y destruye la vegetación (con reducción en la porosidad y en la tasa de infiltración del suelo, trastornos por adherencia a la ropa de semillas), y la consiguiente pérdida y división de hábitats, cambios de drenajes y obstrucción a la infiltración del agua.

Los paseos en bote, el buceo y snorkelling producen disturbios a los animales acuáticos, dañan la vegetación hidropterínea, pueden contaminar el agua por posibles derrames de hidrocarburos y aceites, así como dañar el fondo marino (quebradura de coral y captura de especimenes). Los desechos orgánicos e inorgánicos (basura, uso de detergentes, protectores solares) degradan el paisaje natural, conllevan la habituación de la fauna a los desperdicios y ponen en peligro su salud. Los residuos y vertidos no tratados en el agua cambian el grado de acidez.

La recolección de recuerdos (captura de fauna y recolección de flora, conchas, coral, tomas de fotografía): molesta a los animales e interrumpe y destruye los procesos naturales de reproducción y alimentación. La introducción de especies exóticas producen competencia sobre el territorio y los recursos en perjuicio de las nativas. La alimentación de animales crea dependencia. La recolección de leña y el riesgo de incendios producen graves daños al ecosistema (mortalidad de animales pequeños y destrucción de hábitats). (Supra notas 80 a 87 del dictamen C-339-2004).

([12]) ORTIZ, Laura. “Isla San Lucas: ¿Apta para el turismo?” En: Campus Digital, Publicación de la Universidad Nacional, Costa Rica, Julio 2006. (Tomado de la Red Internet, 28 de julio de 2006, Hora: 10:30 a.m., http://www.una.ac.cr/campus/2006juliopag07.html).

([13]) “La excepción que introduce el artículo 13 de la Ley Forestal se refiere a los bosques y terrenos forestales inicialmente de particulares, sobre los que constituyen garantías reales para respaldar préstamos con bancos del Estado, y estos se los adjudican en el proceso ejecutivo hipotecario, interpuesto ante el incumplimiento de la obligación.

Al ingresar esos inmuebles al patrimonio del Banco acreedor, se integrarían al Patrimonio Natural del Estado, de no mediar la excepción de comentario. Tutela los derechos de los bancos estatales a recuperar los dineros con que financiaron las operaciones, permitiéndoles realizar el valor de los inmuebles adquiridos en subasta para hacer efectivos sus créditos.

La excepción se circunscribe a los inmuebles forestales de propiedad privada lícita; no a los que forman parte del Patrimonio Natural del Estado y el ente público dispone irregularmente, con vicio de nulidad absoluta”. (Dictamen C-321-2003 del 9 de octubre de 2003).