Opinion on bill for sustainable development of the maritime-terrestrial zoneOpinión sobre proyecto de ley para el desarrollo sostenible de la zona marítimo terrestre

Legal Opinion: 055 - J of 08/13/2010 August 13, 2010 OJ-055-2010 Legislator Oscar Alfaro Zamora President Permanent Commission on Legal Affairs Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, we refer to the bill "Law for the Sustainable Development of the Maritime-Terrestrial Zone" (Proyecto de “Ley para el desarrollo sostenible de la zona marítimo terrestre”), file No. 17310, an initiative that proposes to amend Articles 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33 and 38 of Law 6043, the authentic interpretation (interpretación auténtica) of its Article 2, and the incorporation of two Transitory Provisions.

Without binding effects, since the requester is another Branch of the Republic whose legislative function cannot be substituted by a different State body via an opinion, we issue a legal opinion, recalling that it is not appropriate to assume our conformity with the consulted bill in the event of a lack of response. That effect is not attributed by legislation in the present matter, since the Attorney General's Office is not included among the bodies and entities provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly.

Within this perspective, we make the following comments.

I.- PRELIMINARY CONSIDERATION It is advisable to incorporate into the substitute bill the corresponding statement of motives (exposición de motivos) that justifies the amendments.

II.- ANALYSIS OF INTEREST ON THE MODIFICATIONS In the first article of this bill, eight provisions of Law 6043 are amended, which we proceed to comment on below.

The proposed Article 26 eliminates the participation of other competent official bodies in the preparation of the general land use plan (plan general de uso de la tierra) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

It incorporates the "adjacent maritime areas" (áreas marítimas aledañas), without referring to specific sectors, which could cause inconveniences due to overlap with protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) that have maritime components. The risk is greater when the term national heritage (patrimonio nacional) from the original article, referring specifically to the maritime-terrestrial zone, is modified to natural heritage (patrimonio natural), which equally leads to conflicts in relation to the term Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) provided for in Article 13 of the Forestry Law (Ley Forestal), where forests and lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal) are immersed, over which municipal administration is not applicable (Constitutional Chamber (Sala Constitucional), judgment No. 16975-2008).

The bill, in its provision 28, second paragraph, contains grammatical errors that must be corrected, namely: in line five, "permanecen" should be "permanentemente" (permanently), and in the last line, "pare" should be "parte" (part).

The same paragraph indicates that regulatory plans (planes reguladores) may encompass the maritime-terrestrial zone, a discretionary criterion that should be eliminated. All public domain coastal sectors must be subject to planning.

Provision 29, first paragraph, provides that the coastal regulatory plan (plan regulador costero) must comply with at least the elements set forth in the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), a reference that is understood to be limited. The body of the law should be used to specify, for reasons of legal certainty, the block of legality contained in other normative provisions, such as, for example, the requirements alluded to in Law No. 7779 of April 30, 1998, Article 36, subsection g); as well as to incorporate, at the law level, normative aspects such as those provided for in Decrees Nos. 31849 of May 24, 2004, Article 67; and 32967 of February 20, 2006.

The second paragraph of the same provision allows the participation of private entities to prepare regulatory plans, subject to the procedures of the Law on Administrative Procurement (Ley de Contratación Administrativa).

Given this, and always to guarantee the transparency of funds to be allocated for preparing these plans and to avoid conflicts of interest between donors and beneficiaries of the plan, reference must be incorporated into the proposed article to the General Law on Internal Control (Ley General de Control Interno), No. 8292 of July 31, 2002 (La Gaceta No. 169 of September 4, 2002) and the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office (Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública), No. 8422 of October 6, 2004 (La Gaceta No. 212 of October 29, 2004), among others, Article 3 on the duty of probity and provision 38 regarding the sanctioning regime. In this regard, opinion C-070-2009 may be consulted, which contains recommendations on the subject from the Comptroller General of the Republic.

Provision 30 of the proposal provides for a municipal tax on transfers of concessions of 5% of the value of the concession, after appraisal (avalúo) by the Dirección General de Tributación.

It is advisable to instead amend current Article 45, which provides for the total or partial assignment of concessions or the rights derived from them. In turn, it should indicate how the value of the concession is determined, for example, whether it will be based on the value of the works and associated components, such as the landscape, access infrastructure, and services, to name a few.

Article 31 of the bill states that the ICT will collaborate with the municipalities to verify the control of subjective incompatibilities in the granting of concessions.

However, it should be remembered that said Institute must ensure compliance with the block of legality when approving concessions and their extensions under the terms of Article 42, second paragraph, and 50 of Law 6043.

The amendment to provisions 32, 33, and 38 does not generate discussion, as long as it is clear that in no way do their provisions affect the public domain nature of the maritime-terrestrial zone.

In Article 2, provision 2 of Law 6043 is authentically interpreted to understand that the superior and general surveillance of the ICT is exclusively over the "territorial planning powers and legality control of municipal acts" (potestades de planificación territorial y de control de legalidad de los actos municipales).

However, it should be noted that Law 6043 grants other powers to that Institute, such as that provided for in Article 53 for the cancellation of concessions; therefore, we would not be in the presence of an authentic interpretation of the norm, but rather a modification to the content, purposes, and effects of the precept.

On this subject, it was commented in legal opinion No. OJ-088-2005:

"Authentic interpretation (interpretación auténtica) arises from a specific need: the need to clarify the meaning of the law. Hence, the exercise of this power is based on the lack of clarity, obscurity, or ambiguity of a given legal norm. It is, then, about establishing or discovering the true meaning of the norm, of determining with precision the intention of the legislator or, what is the same, the spirit of the norm. In the words of the commentator Brenes Córdoba, authentic or legislative interpretation is that which comes from the Public Power: '...consequently, it is the most satisfactory way of arriving at the correct understanding of the law, since no one is better qualified than the one who enacted it, to declare what its sense and true scope is. The clarification is made in this case by means of a new law, which, by retroacting its effects to the time when the previous one began to govern, comes to form, legally speaking, a single body with it. The qualifier of 'authentic' that this form of interpretation has received is due to the circumstance of coming from the same author of the law and of constituting therefore, the genuine and authorized expression of the idea that was intended to be reduced to a mandatory precept' (Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, San José, 1974, pp. 41-42)." …constitutional jurisprudence has indicated that in order to be faced with an authentic interpretation, it is necessary for the law to receive that denomination (Vote No. 2000-1703 of 4:33 p.m. on February 18, 2000) but, furthermore, that it effectively deals with a norm that clarifies or interprets the meaning of a previous one. Otherwise, we would simply find ourselves facing a different norm that, independently of the constitutionality defects it could eventually present, could not be considered integrated into the one it supposedly interprets: its legal effects would originate from its effective date, since they could not be retroacted to the effective date of the previous norm, as the required connection relationship between both does not exist. In this regard, the Constitutional Chamber has stated:

"II. ...The discussion has centered on determining whether it is effectively an interpretive law or if, on the contrary, it is not, where there was a legislative excess in its enactment, which becomes illegitimate. It is said that even though the Legislative Assembly gave the name of interpretation to Law No. 6319, it is a true amendment to Law No. 6041, which produces several defects, and among them the most notable: that the so-called interpretive law is applied retroactively...

III._ Having accepted that Law No. 6319 is an amendment, it cannot then be taken as a fact that it could have been integrated into No. 6014 and, therefore, that its application could have been retroactive. Not only is there no specific reference in that sense that allows that illegitimate application to be considered certain, but it is entirely impossible that it was so if, as we maintain, it is a pure and simple legal amendment and not an authentic interpretation, which by its legal nature produces different effects..." (underlining not from the original) (Vote 320-92 of 3:00 p.m. on February 11, 1992)." In a similar sense, see pronouncement OJ-124-2005.

Finally, two Transitory Provisions are added, which lends itself to confusion because Law 6043 contains eight Transitory Provisions. If it is decided to establish any transitory provision, it is advisable for the amendment to incorporate it starting from Transitory Provision IX.

However, the proposed Transitory Provision I establishes an incompatible regime of co-administration and tutelage between the Municipalities and MINAET as a result of the concessions already granted that encompassed portions of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado).

Consequently, taking into account the binding criterion cited from the Constitutional Chamber, No. 16975-2008, we recommend eliminating it.

For Transitory Provision II of the initiative, we reiterate the comments on the second paragraph of proposed provision 29.

III.- CONCLUSION Respectfully, we request that the Legislators take into account the preceding considerations in order to amend the proposed body of the law.

Cordially, Lic. Mauricio Castro Lizano Attorney Licda. Silvia Quesada Casares Agrarian and Environmental Area MCL/SQC/hmu

Opinión Jurídica : 055 - J del 13/08/2010 13 de agosto de 2010 OJ-055-2010 Dip. Oscar Alfaro Zamora Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos al proyecto de “Ley para el desarrollo sostenible de la zona marítimo terrestre”, expediente No. 17310, iniciativa que propone reformar los artículos 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 38 de la Ley 6043, la interpretación auténtica de su artículo 2, y la incorporación de dos Transitorios.

Sin efectos vinculantes, por ser el solicitante otro Poder de la República cuya función legislativa es insustituible por un órgano distinto del Estado vía dictamen, emitimos una opinión jurídica, recordando que no procede asumir nuestra conformidad con el proyecto consultado ante una eventual falta de respuesta. Ese efecto no lo atribuye la legislación en el presente asunto, pues la Procuraduría no está comprendida dentro de los órganos y entidades previstas por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

Dentro de esta óptica, hacemos los siguientes comentarios.

I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR Es recomendable incorporar al proyecto sustitutivo la correspondiente exposición de motivos que justifique las enmiendas.

II.- ANÁLISIS DE INTERÉS SOBRE LAS MODIFICACIONES En el artículo primero de este proyecto se reforman ocho numerales de la Ley 6043 que de seguido pasamos a comentar.

El artículo 26 propuesto suprime la participación de otros organismos oficiales competentes en la elaboración del plan general de uso de la tierra en la zona marítimo terrestre.

Incorpora las “áreas marítimas aledañas”, sin referir a sectores concretos, pudiendo causar inconvenientes por sobreposición a las áreas silvestres protegidas que cuenten con componentes marítimos. El riesgo es mayor cuando el término del artículo original patrimonio nacional, referido concretamente a la zona marítimo terrestre, se modifica por el de patrimonio natural, lo cual apareja igualmente conflictos en relación con el término de Patrimonio Natural del Estado previsto en el artículo 13 de la Ley Forestal, donde están inmersos los bosques y terrenos de aptitud forestal, sobre los cuales no cabe la administración municipal (Sala Constitucional, sentencia No. 16975-2008).

El proyecto en su numeral 28, párrafo segundo, contiene errores gramaticales que deben corregirse, a saber: en la línea cinco “permanecen” por “permanentemente”, y en la última “pare” por “parte”.

El mismo párrafo señala que los planes reguladores podrán abarcar la zona marítimo terrestre, criterio de discrecionalidad que debe eliminarse. Todos los sectores costeros demaniales deben ser objeto de planificación.

El ordinal 29, párrafo primero, dispone que el plan regulador costero debe cumplir al menos los elementos dispuestos en la Ley de Planificación Urbana, referencia que se entiende limitada. El articulado debe aprovecharse para precisar, por razones de seguridad jurídica, el bloque de legalidad contenido en otras disposiciones normativas, como por ejemplo, los requisitos a los que alude la Ley No. 7779 de 30 de abril de 1998, artículo 36 inciso g); así como para incorporar a nivel de ley, aspectos normativos como los previstos en los Decretos Nos. 31849 del 24 mayo del 2004, artículo 67; y, 32967 de 20 de febrero de 2006.

El párrafo segundo ibídem permite la participación de entidades privadas para elaborar planes reguladores, sujetándose a los procedimientos de la Ley de Contratación Administrativa.

Ante ello, siempre para garantizar la transparencia de fondos que serían destinados para elaborar esos planes y evitar el conflicto de intereses entre los donantes y beneficiarios del plan, ha de incorporarse al artículo propuesto la referencia a la Ley General de Control Interno, No. 8292 de 31 de julio de 2002 (La Gaceta No. 169 de 4 de setiembre de 2002) y, la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, No. 8422 de 6 de octubre de 2004 (La Gaceta No. 212 de 29 de octubre de 2004), entre otros, el artículo 3 sobre el deber de probidad y el numeral 38 referido al régimen sancionatorio. Al respecto puede consultarse el dictamen C-070-2009, que contiene sobre el tema recomendaciones de la Contraloría General de la República.

El numeral 30 de la propuesta prevé un impuesto municipal a los traspasos de las concesiones del 5% del valor de la concesión, previo avalúo de la Dirección General de Tributación.

Es recomendable hacer la reforma más bien al artículo 45 actual, el cual prevé la cesión total o parcial de concesiones o los derechos derivados de ellas. A su vez, ha de indicarse cómo se determina el valor de la concesión, por ejemplo, si será sobre el valor de las obras y componentes asociados, como el paisaje, infraestructura de acceso y servicios, por citar algunos.

El artículo 31 del proyecto señala que el ICT colaborará con los municipios para la verificación del control de incompatibilidades subjetivas en el otorgamiento de las concesiones.

Sin embargo, recuérdese que dicho Instituto ha de velar por el cumplimiento del bloque de legalidad al aprobar las concesiones y sus prórrogas en los términos del artículo 42 párrafo segundo, y 50 de la Ley 6043.

La reforma a los numerales 32, 33 y 38 no generan discusión, en tanto se tenga claro que de ninguna forma sus disposiciones afectan la naturaleza de dominio público de la zona marítimo terrestre.

En el artículo 2 se interpreta auténticamente el ordinal 2 de la Ley 6043 para entender que la superior y general vigilancia del ICT lo es exclusivamente sobre las “potestades de planificación territorial y de control de legalidad de los actos municipales”.

Sin embargo, obsérvese que la Ley 6043 otorga otras competencias a ese Instituto, como la prevista en el artículo 53 para la cancelación de concesiones, por ende, no estaríamos en presencia de una interpretación auténtica de la norma, sino de una modificación al contenido, fines y efectos del precepto.

Sobre el tema, se comentó en la opinión jurídica No. OJ-088-2005:

"La interpretación auténtica nace de una necesidad específica: la necesidad de aclarar el sentido de la ley. De allí que el ejercicio de esta potestad encuentra fundamento en la falta de claridad, oscuridad o ambigüedad de una determinada norma jurídica. Se trata, entonces, de establecer o descubrir el verdadero sentido de la norma, de determinar con precisión la intención del legislador o, lo que es lo mismo, el espíritu de la norma. En palabras del tratadista Brenes Córdoba, la interpretación auténtica o legislativa es la que proviene del Poder Público: “…por consiguiente, es la forma más satisfactoria de llegar a tener la correcta inteligencia de la ley, puesto que nadie está mejor capacitado que quien la dictó, para declarar cuál es su sentido y verdadero alcance. La aclaración se hace en este caso por medio de una nueva ley, la cual, retrotrayendo sus efectos hasta el tiempo en que comenzó a regir la anterior, viene a formar, jurídicamente hablando, un solo cuerpo con ella. El calificativo de ‘auténtica’ que esta forma de interpretación ha recibido, se debe a la circunstancia de provenir del mismo autor de la ley y de constituir por lo tanto, la genuina y autorizada expresión de la idea que se quiso reducir a precepto obligatorio” (Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, San José, 1974, pp. 41-42)." …la jurisprudencia constitucional ha señalado que para estar frente a una interpretación auténtica es necesario que la ley reciba esa denominación (Voto N.° 2000-1703 de las 16:33 horas del 18 de febrero del 2000) pero, además, que efectivamente se trate de una norma que clarifique o interprete el sentido de otra anterior. De lo contrario, simplemente nos encontraríamos ante una norma diferente que, independientemente de los vicios de constitucionalidad que eventualmente podría presentar, no podría considerarse integrada a la que supuestamente interpreta: sus efectos jurídicos se originarían a partir de su vigencia, ya que no se podrían retrotraer al momento de vigencia de la norma anterior, al no existir entre ambas la relación de conexidad requerida por el constituyente. Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado:

“II. …La discusión se ha centrado en determinar si efectivamente se trata de una ley interpretativa o si, por el contrario, no lo es, de donde hubo un exceso legislativo en su promulgación, que deviene en ilegítimo. Se dice, que aunque la Asamblea Legislativa le dio nombre de interpretación a la Ley N° 6319, se trata de una verdadera reforma a la Ley N° 6041, con lo que se producen varios vicios y de entre ellos los mas destacados: que la mal llamada ley interpretativa se aplica retroactivamente…

III._ Aceptado que la Ley N 6319 es una reforma, no puede entonces tenerse como un hecho que haya podido integrarse a la N° 6014 y por ahí, que su aplicación lo fuera retroactivamente. No solamente no hay una referencia específica en ese sentido, que permita tener como cierta esa aplicación ilegítima, sino que del todo es imposible que lo haya sido si, como sostenemos, es una reforma legal pura y simple y no una interpretación auténtica, que por su naturaleza jurídica produce efectos diferentes…” (el subrayado no es del original) (Voto 320-92 de las 15 hrs. Del 11 de febrero de 1992).” En similar sentido, véase el pronunciamiento OJ-124-2005.

Finalmente, se agregan dos Transitorios, lo cual se presta a confusión porque la Ley 6043 contiene ocho Transitorios. Si se opta por establecer alguna disposición transitoria, es recomendable que la reforma la incorpore a partir del Transitorio IX.

Ahora bien, el Transitorio I propuesto establece un régimen incompatible de coadministración y tutela entre las Municipalidades y el MINAET a raíz de las concesiones ya otorgadas que abarcaron porciones del Patrimonio Natural del Estado.

En consecuencia, tomando en cuenta el criterio vinculante citado de la Sala Constitucional, No. 16975-2008, recomendamos eliminarlo.

Para el Transitorio II de la iniciativa reiteramos los comentarios al párrafo segundo del numeral 29 propuesto.

III.- CONCLUSION Respetuosamente, solicitamos a los señores Diputados tomar en cuenta las anteriores consideraciones a fin de enmendar el articulado propuesto.

Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Procurador Área Agraria y Ambiental MCL/SQC/hmu