UCR participation in coastal regulatory plans financed by private donationsParticipación de la UCR en planes reguladores costeros financiados con donaciones privadas

Opinion: 070 of 11/03/2009 C-070-2009 March 11, 2009 Dr. Yamileth González García Rectora Universidad de Costa Rica Dear Madam:

With the approval of the Procuradora General de la República, we refer to your official letter No. R-7637-2008 of November 25, 2008, through which it is inquired whether the Universidad de Costa Rica may carry out studies, formulations, diagnoses, and proposals for the material preparation of coastal regulatory plans using donations from subjects of private law.

By official letter No. AAA-1362-2008 of November 27, 2008, the consultation was shared with the Contraloría General de la República, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. The Contraloría entity, through official letter DAGJ-1668-2008, requested an extension of the deadline, a request granted by official letter AAA-20-2009 of January 13, 2009.

The Instituto Costarricense de Turismo issued its opinion in official letter No. MPD-204-2008, AL-2564-2008 of December 8, 2008. It indicated that it shares the reasoning set out by the Universidad de Costa Rica for preparing coastal planning proposals. It maintained that there is no delegation of powers when municipalities, due to their lack of technical and financial capacity, acquire technical services from private parties to prepare these regulatory plans, since these proposals of a technical nature, prior to their publication in La Gaceta, must be submitted to public hearing and require the approval of the competent Public Administration. Furthermore, in official letter SA-013-2009 of January 30, 2009, it communicated to the Procuraduría the position adopted by its Junta Directiva in ordinary session No. 5555, Article 5, subsection IX of January 20, 2009, where it reiterates the arguments set forth in the aforementioned official letter MPD-204-2008, AL-2564-2008.

The Contraloría body, in official letter No. DAGJ-0119-2009 of January 23, 2009, received on the 30th of that month, maintained that the municipalities are the competent bodies to adopt those plans (Ley 6043, Articles 3 and 35; Ley 4240, Article 15) and that they are obligated to have an interdisciplinary technical team for that purpose. It considers it possible to contract the services of the Universidad de Costa Rica, always under municipal oversight, control, and approval, indicating in a clear and express manner the aspects that are the object of the agreement. It adds that, for the plan preparation process, donations may be used under the terms of Article 130 of the Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa, provided that both public entities implement preventive mechanisms to guarantee the transparency of the funds and avoid conflicts of interest between the donors and beneficiaries of the plan, as stipulated in the Ley General de Control Interno, No. 8292 of July 31, 2002 (La Gaceta No. 169 of September 4, 2002) and, the Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, No. 8422 of October 6, 2004 (La Gaceta No. 212 of October 29, 2004), among others, Article 3 on the duty of probity and clause 38 referring to the sanctioning regime.

As part of these prior controls, the Contraloría cites the obligation for donors to submit sworn declarations stating they have no direct or indirect economic interests in the regulatory plan, as well as the verification that the donors have no ties to the possible beneficiaries. It points out that the consulting Universidad must have a responsible public official who assumes the direction and development of the regulatory plan preparation process.

As of the date of issuing this pronouncement, the opinion of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo has not been received.

I.- PRELIMINARY CONSIDERATION The Instituto Costarricense de Turismo, in the aforementioned official letters Nos. MPD-204-2008 AL-2564-2008 and SA-013-2009, maintains that coastal regulatory plans can be prepared and financed by subjects of private law.

In the same vein, a writ signed by Lic. xxx was received on January 12 of this year, requesting to be considered as a coadjuvant of that Institute. In an advisory function, there are no coadjuvancies. However, the writ is incorporated into the expediente.

The mayors of the municipalities of Carrillo, Hojancha, Liberia, Nandayure, and Osa, in a memorial signed in Osa on January 20 of this year, sent to the Junta Directiva of the Instituto Costarricense de Turismo, with a copy to this Office, stated they were aware of this consultation, the position of the ICT and of Lic. xxx, which they share.

In view of this, it is worth recalling that the various heads of the Public Administration may consult the Procuraduría General for its technical-legal opinion, providing the respective legal opinion in accordance with the provisions of Article 4 of our Ley Orgánica, No. 6815 of September 27, 1982. In the case of local governments, the status of head is held by the Concejo Municipal, which may directly raise questions on the matter of interest, without needing to do so through other state entities or public institutions. From the foregoing, it is clear that the Procuraduría General de la República, in its capacity as the superior consultative body of the Public Administration, is not permitted to address consultations from private individuals (Articles 1, 3 subsection b) and 4 ibidem).

Furthermore, this consultation raised by the Universidad de Costa Rica is different from the one addressed in legal opinion No. OJ-096-2005. In the first case, it involves a public entity that could potentially carry out studies, formulations, diagnoses, and proposals for the material preparation of coastal regulatory plans, whereas, in the second, it was indicated "…the ICT as well as the INVU and the municipalities must not approve or adopt, as the case may be, coastal regulatory plans whose preparation has been managed, contracted, and financed by subjects of private law." An aspect upon which the Contraloría body also drew attention in the aforementioned official letter No. DAGJ-0119-2009:

"This contralor body is clear on the concerns repeatedly expressed by that Procuraduría General, regarding the participation of private parties in the preparation of coastal regulatory plans, concerns which were expressed in legal opinion OJ-96-2005… However, it is found that the situation presented for study to this office has elements that differentiate it from the case set forth in the cited opinion, and which deserve to be assessed in order to determine the context in which the donations from private individuals to the Universidad de Costa Rica would occur, so that it may carry forward the preparation of the regulatory plan." II.- PLANNING OF THE COASTAL ZONE The State is sovereign over the resources granted to it by the Constitución, international treaties, and laws. Therefore, it may allow a lesser public entity to administer them, without them ceasing to be part of its patrimony or being exempt from the regulatory public power and administrative oversight of the former, which does not contravene the principle of municipal autonomy (Articles 6, 7, 121 subsection 14) of the Constitución Política; Sala Constitucional, ruling No. 8928-04, considerando VII; opinion C-323-2004). This is so because autonomous entities are part of a whole and "in no case can the principle of autonomy be opposed to that of unity" (Tribunal Constitucional Español, resolution of February 2, 1981, cited in legal opinion OJ-262-2003).

In that order, Article 1 of Ley 6043 establishes that the maritime-terrestrial zone is inalienable and imprescriptible property of the State, its protection and that of its natural resources is an obligation of the State, its institutions, and all inhabitants of the country, further adding that its use and exploitation are subject to the provisions of the law.

As the coastal zone is a national asset, aspects of municipal autonomy are circumscribed to the provisions of Article 3 of Ley 6043 (opinion C-381-2008), which tasks municipalities with directly ensuring compliance with the regulations for the protection, exploitation, and legitimate use of the zone subjected to their jurisdiction, excluding that belonging to the Patrimonio Natural del Estado (Sala Constitucional, ruling No. 16975-2008), that placed under another special regime ([1]), and that legitimately reduced to private domain, which is exceptional in nature and requires necessary verification by the private individual, who is responsible for proving the invoked ownership, in accordance with the law; if they fail to do so, it shall be deemed public by operation of law (Ley 6043, Articles 6 and 35 first paragraph; opinions C-138-91, C-102-93 and C-128-99).

As is known, the competence to plan and control urban development within the limits of their territory corresponds to municipal governments (doctrine of Article 169 of the Constitución Política and jurisprudence of the Sala Constitucional) and includes the adoption and implementation of regulatory plans (see relation with Articles 10 subsection 1, 15 and 17 of the Ley de Planificación Urbana), which are an immediate instrument for the realization of coastal territorial planning, supported by generic guidelines from Ley 6043 and the Ley de Planificación Urbana (pronouncements OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000 and OJ-096-2005).

However, given that the coastal zone is a resource of fragile equilibrium ([2]), whose environmental character prevents the application of positive silence ([3]), the administrative bodies that exercise active Administration must exercise their singular competencies in a coordinated manner for the better satisfaction of the public interest (Ley 6043, Articles 2, 3 and 36; opinion C-381-2008). On the necessary coordination of State bodies for the protection of natural resources, see the Sala Constitucional ruling No. 17552 of 12:22 hrs. on November 30, 2007.

At this point, it should be noted that the regulatory plans to be prepared and approved by the ICT and the INVU under the terms of Articles 38, 57; subsection a), Transitorio VII, second paragraph, of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, should not be confused with the development plans referred to in clauses 31 and 33 of the aforementioned Ley 6043, since, as was correctly indicated in pronouncements C-421-2008 and OJ-096-2005, the latter concern the construction plans made by interested parties to carry out urban or tourism projects on lands where a concession has already been granted (Reglamento a la Ley 6043, Article 54; decree No. 29307 of January 26, 2001, Articles 1, 4, 8 and 9; decree No. 32303 of March 2, 2005, Articles 20 and 21). A position coinciding with that of the Contraloría General de la República (report No. DFOE-ED-7-2008 of March 31, 2008).

Therefore, the regulatory plans must be adopted prior to the granting of concessions, and the latter must be subject to the provisions of that coastal planning instrument (Articles 57 subsection a) of Ley 6043, and 19 of its Reglamento).

III.- PARTICIPATION OF THE UNIVERSIDAD DE COSTA RICA IN THE PREPARATION OF COASTAL PLANNING INSTRUMENTS In accordance with Articles 84 and 85 of the Constitución, 93 and 94 of the Ley de Promoción de Desarrollo Científico y Tecnológico, No. 7169 of June 26, 1990 (La Gaceta No. 144 of August 1, 1990), the Universidad de Costa Rica is a public institution authorized to provide and sell services in science and technology to State institutions and third parties.

To determine whether the legal system grants powers to the consulting entity to carry out studies, formulations, diagnoses, and proposals for the material preparation of coastal regulatory plans, the nature and content of these planning instruments must be taken into account.

In this regard, in opinion C-100-95 of May 10, 1995, it was noted:

"II.- REGULATORY PLANS FOR THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE In general, we can define the coastal regulatory plan as 'the legal and technical instrument for balanced economic, social, and environmental development in the maritime terrestrial zone, and adjacent areas when so implied' (Proyecto de Reglamento para la elaboración de planes reguladores en los litorales marítimos. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 1993.p.10) Every regulatory plan must be composed of two bodies: the graphic and the written. The first consists of a series of documents, graphics, plans, and diagrams that define the land uses (usos del suelo) in the area where it will be applied and the communication systems, and the second consists of a set of norms and regulations that establish the terms under which such uses must be developed, establishing the criteria for urbanization, buildings, communal facilities, public services, and strategies for the implementation of the road plan, programs, projects, and activities, both by private initiative and for public investment in the interest of sustainable development of the coastal zone" (ibid, p. 10).

The functions fulfilled by a regulatory plan are highly varied (to mention a few: defining a program of facility needs in accordance with user expectations, guaranteeing through policies and proposals the attention to the most deeply felt needs of local inhabitants, establishing guidelines and specifications for communication systems, identifying control guidelines for land use, defining the implementation strategy for the execution, control, and evaluation of projects, etc.), but the most important of all is to determine the different types of use and their location in a circumscribed coastal sector, with a view to achieving its balanced and sustainable development.

To adequately prepare a regulatory plan, certain variables must be taken into account: scientific-social analysis (study of the composition and distribution of nearby populations, employment structures, etc.), economic analysis (subdivided into different sectors (agricultural, industrial, etc.) with definition of existing potentials), analysis of the urban structure (study of infrastructure, quantification and qualification of existing services, etc.), socio-political analysis (power relations, identification of organized groups, etc.), physical-natural analysis (characterization of geology, geomorphology, soils, hydrology, climate, air quality, flora, fauna, ecosystems, landscape, the marine area, etc.), cultural analysis (forms and contents of cultural manifestations, research on historical-architectural and archaeological heritage, etc.) (…)

The foregoing is reinforced when ratifying the normative character of regulatory plans, that is, their mandatory application once they are put into effect: (…)

'Whatever the legal instrument (Law, Regulatory Plan, Official Map, etc.) that assigns public use to a specific territorial space, it forms part of the legality framework, to which the actions of administrative bodies must conform.' (Procuraduría General de la República, opinion No. C-070-93 of May 20, 1993)." In a similar vein, regarding what is of interest for this consultation, the "Manual para la elaboración de Planes Reguladores Costeros" adopted by the ICT in ordinary session No. 5551, Article 2, subsection I, held on November 25, 2008, as referred to in official letter SA-013-2009, and published in La Gaceta No. 28 of February 10, 2009, pages 48-53, defines a coastal regulatory plan (2.1.) as "the legal and technical instrument to achieve the objectives of territorial planning policies in pursuit of balanced economic, social, and environmental development in the Zona Marítimo Terrestre and adjacent areas." It adds (2.2.) that its "preparation is based on Articles 17 and 18 of the Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre." And, regarding its content (2.3.), it stipulates that it includes "a set of graphic documents (maps, plans, diagrams), which define land uses and road systems, complemented by a set of written documents…" Those components coincide with what is stipulated in Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, which establishes a regulatory plan as "the local planning instrument that defines in a set of planos, maps, regulations, and any other document, graphic or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, communal facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas." Furthermore, according to the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto No. 31849 of May 24, 2004, Article 67, regulatory plans established by the Ley de Planificación Urbana and the Ley de la Zona Marítima Terrestre, and those other official programs for land use planning, as a means of planning the development of human activities potentially impacting the environment, must fulfill the requirement of integrating the environmental impact variable, which is subject to a process of environmental viability (viabilidad ambiental) by SETENA, prior to their approval by the respective authorities. (In a similar vein, see the Manual para la elaboración de Planes Reguladores Costeros, Article 4.5).

For its part, the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III, defines the terms of reference, instruments, and procedures for integrating the environmental variable into regulatory plans or land-use planning programs that are under preparation, as well as those to be undertaken in the future, and those already approved without environmental viability (Decreto No. 32967 of February 20, 2006).

In order to comply with the constitutional principle of reasonableness of the legal system, the normative precept must respect the rules of science or technique (Ley General de Administración Pública, Article 16 subsection 1), even more so, as we said, in the case of a resource of fragile equilibrium and environmental character such as the coastal zone, whose exploitation must be planned.

It should also be mentioned that coastal lands covered by forest, forestry lands, or those with that aptitude are administered by the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, with the municipal government being left out, which will then be inhibited from processing and granting concessions. ([4]) The Ley Forestal defines forest in its Article 3 subsection b), and in relation to lands of forestry aptitude, it refers to those established by the Metodología Oficial for determining the capacity of land use. Decreto 34295 of January 29, 2008 (La Gaceta No. 28 of February 8, 2008), stipulates in its Article IX that lands of forestry aptitude correspond to classes VII and VIII, having as parameters for their determination, among others: i) Soils with slopes greater than or equal to 60%, under any type of cover; ii) Soils with slopes greater than 40% and extreme rockiness of more than 50%.

Therefore, coastal regulatory plans cannot include the Patrimonio Natural del Estado for municipal administration. This is so because although the former have a normative nature (C-100-1995, OJ-011-1996 and OJ-042-2005), by reason of their hierarchy —an administrative act of a general nature (Sala Constitucional, rulings numbers 6653-2000 and 4252-2002 and legal opinion number OJ-011-1996)— they cannot violate higher-ranking provisions such as laws and international treaties that protect said Patrimonio Natural, nor modify the purpose that they have established for those public assets (pronouncements OJ-042-2005 and C-093-2007).

As regulatory plans require scientific and technical analyses, for example, concerning physical-natural elements (of a geological, geomorphological, edaphic, hydrological, climatic, air quality, ecosystem, landscape, marine area nature, to name a few) that could be affected when the works are built and subsequently operated, according to the foregoing, it is possible for the Universidad de Costa Rica, through its public bodies specialized in the matter, to supply the technical and scientific inputs necessary for local governments to adopt coastal planning instruments, subject to a prior agreement with the respective municipality or municipalities.

Regarding the possibility that the consulting body may receive donations whose income serves to carry out studies, formulations, diagnoses, and proposals for the material preparation of regulatory plans, the opinion of this Office and the Contraloría General de la República must be reiterated, bearing in mind that donations must be unconditional, and in no way compromise the public purpose (pronouncements of the Procuraduría Nos. C-246-2000 and OJ-067-2008; and, of the Contraloría body Nos. FOE-AM-0628 of August 31, 2006 and FOE-SM-1615 of September 11, 2008).

It is important that the recommendations indicated by the Contraloría General de la República in its official letter DAGJ-01019-2009 of January 23, 2009 be taken into account:

"The proposed scheme must be expressed through a tripartite relationship, municipality-UCR-donor, which is enabled by a current norm –Article 130 RLCA–, which does not require authorization from this contralor body, although it is subject to having sufficient justification and subject to the internal legal verifications of each institution.

Both the Universidad and the respective municipality are called upon to develop and implement a series of preventive controls, in order to ensure transparency and avoid conflicts of interest between donors and beneficiaries of the plan, in accordance with Ley 8422 and Ley 8292.

It must be taken into account that the Universidad must not supplant the management structure that corresponds to the municipalities, meaning these corporations, as governors and administrators of local interests and services, are obligated to have a Department of Engineering or an interdisciplinary technical team that knows the local needs and interests, and that with that basis determines the necessary guidelines, in order to assert municipal autonomy, expanded in the case of regulatory plans to the issuance of material laws, through citizen participation. It goes without saying that this technical counterpart is called upon to play an active role in the supervision and control of the preparation of the regulatory plan.

On the part of the Universidad, there must be at all times throughout the plan preparation process, at least one responsible public official, who assumes the direction and development thereof.

It must be taken into account that the political scope in the preparation of the regulatory plan is proper to the municipality, and must be expressed in the specifications and requirements document that it must communicate to the Universidad, indicating in a clear and express manner, which aspects the contractual object it will receive must contain. At the same time, every final decision-making element is the sole and exclusive competence of the municipality." IV.- FINAL CONSIDERATION Based on Articles 4 of Ley 6043 and 3 subsection i) of our Ley Orgánica, the following amendment is required.

The "Manual para la elaboración de Planes Reguladores Costeros" adopted by the Instituto Costarricense de Turismo (La Gaceta No. 28 of February 10, 2009, pages 48-53), in its precept 1.9, when mentioning regulatory plans, cites Articles 31 and 33 of Ley 6043 as their legal basis; however, this erroneous normative reference must be corrected, with the correct ones being clauses 38 and 57, subsection a) ibidem, as indicated in point II in fine of this pronouncement.

What is set forth herein does not prejudge the observance of the legality framework by the other precepts of said Manual. In view of this, based on the principle of normative hierarchy, in the event of a potential dichotomy of a legal nature, public officials must apply the higher-ranking norm (Constitución Política, Article 11; Ley General de la Administración Pública, Articles 6 and 11).

Regarding the respect of regulatory provisions for the higher-level legal system, the Sala Constitucional has indicated:

"It is a reiterated view of this Chamber that 'the submission of the reglamento to the law is absolute' and implies that 'it cannot render legal precepts ineffective or contradict them, it cannot supplant the law by producing a certain effect not desired by the legislator or regulating a certain content not contemplated in the norm being regulated (SALA CONSTITUCIONAL, votes 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619, 1999-09236). Although the infringement of a Decreto upon legal texts is situated, in principle, on the plane of legality, when it simultaneously affects fundamental rights, such as the right to an adequate environment, the defect transcends the constitutional sphere and acquires that connotation (SALA CONSTITUCIONAL, rulings numbers 459-91, 3550-91 and 4702-93, 2001-02074, among others)." Ruling No. 16975-2008, considerando V.

Cordially, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Procurador Área Agraria y Ambiental ci: Licda. Rocío Aguilar Montoya Contralora General de República Junta Directiva Instituto Costarricense de Turismo Junta Directiva Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo ([1]) Ley 6043, Articles 73, 74 and following; Ley Orgánica del Ambiente, Article 32; Ley Forestal, Articles 13, 14, 15 and 18; pronouncements OJ-122-2000, C-026-2001, C-210-2002, OJ-253-2003, C-321-2003, OJ-014-2004, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, OJ-056-2005, OJ-022-2006, C-351-2006, C-074-2007 and C-093-2007 and C-266-2007.

([2]) Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, resolution No. 836 of 3:30 hrs. on October 14, 2008.

([3]) Ley 6043, Articles 1, 17, 38 and 57; Ley Forestal, Article 4; Sala Constitucional, votes Nos. 6863-93, 1180-E-94, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 5527-94, 6332-94, 820-95, 3518-96, 5745-99, 1895-00, 6322-03, 2063-07; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, No. 321 of 9:00 hrs. on October 17, 2003; opinions C-118-91, C-004-98, C-002-99 and C-063-2007.

([4]) Ley 6043, Article 73; Ley Orgánica del Ambiente, Article 32, second paragraph; Ley Forestal, Articles 6, subsection a), 13, second paragraph; Ley de Biodiversidad, No. 7788 of April 30, 1998, Articles 22 and 28; Manual para la elaboración de Planes Reguladores Costeros, Articles 3.3 and 4.5 (La Gaceta No. 28 of February 10, 2009); Sala Constitucional, ruling No. 16975-2008, considerando V, pronouncements C-026-2001, C-210-2002, C-287-2002, OJ-253-2003, C-321-2003, OJ-014-2004, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, OJ-056-2005, OJ-022-2006, C-351-2006, C-074-2007 and C-093-2007.

Dictamen : 070 del 11/03/2009 C-070-2009 11 de marzo de 2009 Dra. Yamileth González García Rectora Universidad de Costa Rica Estimada señora:

Con aprobación de la Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio No. R-7637-2008 de 25 de noviembre de 2008, mediante el cual se consulta si la Universidad de Costa Rica puede realizar estudios, formulaciones, diagnósticos y propuestas para la elaboración material de planes reguladores costeros disponiendo de donaciones provenientes de sujetos de derecho privado.

Por oficio No. AAA-1362-2008 de 27 de noviembre de 2008, de la consulta se dio audiencia a la Contraloría General de la República, al Instituto Costarricense de Turismo y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. La entidad Contralora, mediante oficio DAGJ-1668-2008, solicitó ampliación del plazo, gestión acogida por oficio AAA-20-2009 de 13 de enero de 2009.

El Instituto Costarricense de Turismo se pronunció en oficio No. MPD-204-2008, AL-2564-2008 de 8 de diciembre de 2008. Señaló que comparte los razonamientos planteados por la Universidad de Costa Rica para elaborar propuestas de planificación costera. Sostuvo que no hay delegación de competencias cuando los municipios, por su falta de capacidad técnica y financiera, adquieren servicios técnicos de particulares para elaborar esos planes reguladores, pues esas propuestas de carácter técnico, en forma previa a su publicación en La Gaceta, deben someterse a audiencia pública y requieren la aprobación de la Administración Pública competente. Además, en oficio SA-013-2009 de 30 de enero de 2009, comunicó a la Procuraduría la posición asumida por su Junta Directiva en la sesión ordinaria No. 5555, artículo 5, inciso IX del 20 de enero de 2009, donde reitera los argumentos expuestos en el citado oficio MPD-204-2008, AL-2564-2008.

El Órgano Contralor en oficio N° DAGJ-0119-2009 de 23 de enero de 2009, recibido el 30 de ese mes, sostuvo que las municipalidades son las competentes para adoptar esos planes (Ley 6043, artículos 3 y 35; Ley 4240, artículo 15) y que están obligadas a contar con equipo técnico interdisciplinario para ese propósito. Considera posible se contraten los servicios de la Universidad de Costa Rica, siempre bajo la fiscalización, control y aprobación municipal, indicando en forma clara y expresa los aspectos que son objeto del convenio. Agrega, que para el proceso de la elaboración del plan se puede contar con donaciones en los términos del artículo 130 al Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa, siempre que ambas entidades públicas implementen mecanismos preventivos para garantizar la transparencia de los fondos y evitar conflicto de intereses entre los donantes y beneficiarios del plan, según lo dispuesto en la Ley General de Control Interno, No. 8292 de 31 de julio de 2002 (La Gaceta No. 169 de 4 de setiembre de 2002) y, la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, No. 8422 de 6 de octubre de 2004 (La Gaceta No. 212 de 29 de octubre de 2004), entre otros, el artículo 3 sobre el deber de probidad y el numeral 38 referido al régimen sancionatorio.

Como parte de esos controles previos, la Contraloría cita la obligación de que los donantes rindan declaraciones juradas de no tener intereses económicos directos o indirectos en el plan regulador, así como la constatación de que los donantes no tienen vínculos con los posibles beneficiarios. Señala que la Universidad consultante debe contar con un funcionario público responsable que asuma la dirección y desarrollo en el proceso de elaboración del plan regulador.

A la fecha de emitir este pronunciamiento, no se recibió el parecer del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR El Instituto Costarricense de Turismo en los citados oficios Nos. MPD-204-2008 AL-2564-2008 y SA-013-2009, sostiene que los planes reguladores costeros pueden ser elaborados y financiados por sujetos de derecho privado.

En el mismo sentido se nos hizo llegar un escrito suscrito por el Lic. xxx, recibido el 12 de enero del presente año, donde solicitó ser tenido como coadyuvante de ese Instituto. En función consultiva no hay coadyuvancias. Sin embargo, el escrito se incorpora al expediente.

Los alcaldes de las municipalidades de Carrillo, Hojancha, Liberia, Nandayure y Osa, en memorial suscrito en Osa el 20 de enero de este año, remitido a la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, con copia a este Despacho, se manifestaron conocedores de esta consulta, la posición del ICT y del Lic. xxx, la cual comparten.

Ante ello, cabe recordar que los diversos jerarcas de la Administración Pública pueden consultar a la Procuraduría General su criterio técnico jurídico, aportando la opinión jurídica respectiva conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982. En el caso de los gobiernos locales la condición de jerarca la ostenta el Concejo Municipal, que puede plantear en forma directa las interrogantes sobre la materia de interés, sin necesidad de hacerlo a través de otros entes estatales o instituciones públicas. De lo expuesto, es claro que a la Procuraduría General República, en su condición de órgano superior consultivo de la Administración Pública, no le es dable evacuar consultas de particulares (artículos 1, 3 inciso b) y 4 ibídem).

Además, esta consulta planteada por la Universidad de Costa Rica es distinta a la evacuada en la opinión jurídica No. OJ-096-2005. En el primer caso, se trata de una entidad pública que eventualmente podría realizar estudios, formulaciones, diagnósticos y propuestas para la elaboración material de planes reguladores costeros, en tanto, en el segundo, se indicó “…el ICT como el INVU y las municipalidades no deben aprobar o adoptar, según el caso, planes reguladores costeros cuya elaboración ha sido gestionada, contratada y financiada por sujetos de derecho privado.” Aspecto sobre el cual también llamó la atención el Órgano Contralor en el citado oficio N° DAGJ-0119-2009:

“Este órgano contralor tiene claras las preocupaciones expresadas de forma reiterada por esa Procuraduría General, con respecto a la participación de privados en la elaboración de planes reguladores costeros, y que fueran expresadas en la opinión jurídica OJ-96-2005…Ahora bien, se encuentra que la situación presentada a estudio de esta oficina, tiene elementos que la diferencian del caso expuesto en la opinión de cita, y que merecen ser valorados con el fin de determinar el contexto donde se darían las donaciones de particulares a la Universidad de Costa Rica, para que esta lleve adelante la elaboración del plan regulador.” II.- PLANIFICACIÓN DE LA ZONA COSTERA El Estado es soberano sobre los recursos que la Constitución, los tratados internacionales y las leyes le otorgan. Por ello, puede permitir a un ente público menor administrarlos, sin que dejen de formar parte de su patrimonio o aquéllos estén exentos del poder público regulador y de la tutela administrativa del primero, lo cual no contraría el principio de autonomía municipal (artículos 6, 7, 121 inciso 14) de la Constitución Política; Sala Constitucional, sentencia No. 8928-04, considerando VII; dictamen C-323-2004). Ello es así porque las entidades autónomas son parte de un todo y "en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad" (Tribunal Constitucional Español, resolución del 2 de febrero de 1981, citado en la opinión jurídica OJ-262-2003).

En ese orden, el artículo 1° de la Ley 6043 establece que la zona marítimo terrestre es propiedad inalienable e imprescriptible del Estado, su protección y la de sus recursos naturales es obligación del Estado, sus instituciones y todos los habitantes del país, agregando además que su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de la ley.

Al ser la zona costera un bien nacional, los aspectos de autonomía municipal están circunscritos a las previsiones del artículo 3 de la Ley 6043 (dictamen C-381-2008), que encarga a las municipalidades velar directamente por el cumplimiento de la normativa para la tutela, aprovechamiento y uso legítimo de la sometida a su jurisdicción, excluida la perteneciente al Patrimonio Natural del Estado (Sala Constitucional, sentencia No. 16975-2008), la puesta bajo otro régimen especial ([1]), y la reducida legítimamente a dominio privado, de carácter excepcional y de necesaria comprobación por el particular, a quien incumbe demostrar la titularidad invocada, con ajuste a derecho, de no hacerlo se reputará pública por ministerio de ley (Ley 6043, artículos 6 y 35 párrafo primero; dictámenes C-138-91, C-102-93 y C-128-99).

Como se sabe la competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano en los límites de su territorio corresponde a los gobiernos municipales (doctrina del artículo 169 de la Constitución Política y jurisprudencia de la Sala Constitucional) y comprende la adopción e implantación de planes reguladores (ver relación con los artículos 10 inciso 1, 15 y 17 de la Ley de Planificación Urbana), que son un instrumento inmediato de concreción del ordenamiento territorial costero, sustentado en pautas genéricas de la Ley 6043 y en la Ley de Planificación Urbana (pronunciamientos OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000 y OJ-096-2005).

Ahora bien, en vista de que la zona costera es un recurso de frágil equilibrio([2]), cuyo carácter ambiental impide la aplicación del silencio positivo([3]), los repartos administrativos que ejercen Administración activa han de ejercer sus competencias singulares en forma coordinada para la mejor satisfacción del interés público (Ley 6043, artículos 2, 3 y 36; dictamen C-381-2008). Sobre la necesaria coordinación de los órganos del Estado para la tutela de los recursos naturales, véase de la Sala Constitucional la sentencia No. 17552 de 12:22 hrs. de 30 de noviembre de 2007.

En este punto, ha de observarse que los planes reguladores a elaborar y aprobar por parte del ICT y el INVU en los términos de los artículos 38, 57; inciso a), Transitorio VII, párrafo segundo, de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, no deben confundirse con los planos de desarrollos a que refieren los numerales 31 y 33 de la citada Ley 6043, pues como bien se indicó en los pronunciamientos C-421-2008 y OJ-096-2005, éstos últimos conciernen a los planos constructivos que realizan los interesados para hacer los proyectos urbanos o turísticos sobre terrenos donde ya se cuenta con una concesión otorgada (Reglamento a la Ley 6043, artículo 54; decreto No. 29307 de 26 de enero de 2001, artículos 1, 4, 8 y 9; decreto No. 32303 de 2 de marzo de 2005, artículos 20 y 21). Posición coincidente con la de la Contraloría General de la República (informe No. DFOE-ED-7-2008 de 31 de marzo de 2008).

Entonces, los planes reguladores han adoptarse previamente al otorgamiento de concesiones, y éstas últimas sujetarse a las disposiciones de ese instrumento de planificación costera (artículos 57 inciso a) de la Ley 6043, y 19 de su Reglamento).

III.- PARTICIPACIÓN DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA EN LA ELABORACIÓN DE INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN COSTERA De acuerdo con los artículos 84 y 85 constitucionales, 93 y 94 de la Ley de Promoción de Desarrollo Científico y Tecnológico, No. 7169 de 26 de junio de 1990 (La Gaceta No. 144 de 1° de agosto de 1990) la Universidad de Costa Rica es una institución pública autorizada para prestar y vender servicios en ciencia y tecnología a las instituciones del Estado y terceros.

Para determinar si el ordenamiento jurídico otorga facultades al ente consultante para realizar estudios, formulaciones, diagnósticos y propuestas para la elaboración material de planes reguladores costeros, hay que tomar en cuenta la naturaleza y contenido de esos instrumentos de planificación.

Al respecto, en el dictamen C-100-95 de 10 de mayo de 1995, se apuntó:

“II.- LOS PLANES REGULADORES DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE En general podemos definir el plan regulador costero como "el instrumento legal y técnico para el desarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la zona marítimo terrestre, y áreas adyacentes cuando así lo implique" (Proyecto de Reglamento para la elaboración de planes reguladores en los litorales marítimos. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 1993.p.10) Todo plan regulador debe estar conformado por dos cuerpos: el gráfico y el escrito. El primero, está compuesto por una serie de documentos, gráficos, planos y diagramas que definen los usos del suelo en el área en donde se va aplicar y los sistemas de comunicación, y el segundo por un conjunto de normas y reglamentos que establecen los términos bajo los cuáles se deben desarrollar dichos usos, estableciendo los criterios sobre urbanización, edificaciones, facilidades comunales, servicios públicos y estrategias para la implementación del plan vial, programas, proyectos y actividades, tanto por la iniciativa privada como para inversión pública en aras del desarrollo sostenido de la zona costera" (íbid, p. 10).

Son muy variadas las funciones que cumple un plan regulador (por mencionar algunas: definir un programa de necesidades de instalaciones de acuerdo con las expectativas de los usuarios, garantizar mediante políticas y propuestas la atención de las necesidades más sentidas de los habitantes locales, establecer lineamientos y especificaciones de los sistemas de comunicación, identificar pautas de control sobre uso de suelo, definir la estrategia de implementación para la ejecución, control y evaluación de proyectos, etc.), pero de todas la más importante es la de determinar los diferentes tipos de uso y su localización en un circunscrito sector costero, con miras a lograr su desarrollo equilibrado y sostenible.

Para poder elaborar adecuadamente un plan regulador han de ser tomadas en cuenta ciertas variables: análisis científico-social (estudio de composición y distribución de poblaciones cercanas, estructuras de empleo, etc.), análisis económico (subdividido en los diferentes sectores (agropecuario, industrial, etc.) con definición de los potenciales existentes), análisis de la estructura urbana (estudio de infraestructura, cuantificación y calificación de servicios presentes, etc.), análisis socio-político (relaciones de poder, identificación de grupos organizados, etc.), análisis físico-natural (caracterización geológica, geomorfológica, de suelos, hidrológica, de clima, de calidad del aire, de flora, de fauna, de ecosistemas, de paisaje, del área marina, etc.), análisis cultural (formas y contenidos de las manifestaciones culturales, investigación sobre el patrimonio histórico-arquitectónico y arqueológico, etc.) (…)

Lo anterior se refuerza al ratificar el carácter normativo de los planes reguladores, es decir, su aplicación obligatoria una vez puesto en vigencia: (…)

"Cualquiera sea el instrumento jurídico (Ley, Plan Regulador, Mapa Oficial, etc.) que asigna el uso público a determinado espacio territorial, integra el bloque de legalidad, al que han de ajustarse las actuaciones de los órganos administrativos." (Procuraduría General de la República, dictamen No. C-070-93 de 20 de mayo de 1993).” En similar sentido, en lo que es objeto de interés para esta consulta, el “Manual para la elaboración de Planes Reguladores Costeros” adoptado por el ICT en sesión ordinaria No. 5551, artículo 2, inciso I, celebrada el 25 de noviembre de 2008, según refiere el oficio SA-013-2009, y publicado en La Gaceta No. 28 de 10 de febrero de 2009, páginas 48-53, define como plan regulador costero (2.1.) “el instrumento legal y técnico para alcanzar los objetivos de las políticas de ordenamiento territorial en procura de un desarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la Zona Marítimo Terrestre y áreas adyacentes”. Agrega, (2.2.) que su “elaboración se sustenta en los artículos 17 y 18 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre”. Y, en cuanto a su contenido (2.3.) dispone que incluye “un conjunto de documentos gráficos (mapas, planos, diagramas), que definen los usos de suelo y los sistemas de vialidad, complementados con un conjunto de documentos escritos…” Esos componentes coinciden con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana, que establece como plan regulador “el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”.

Además, conforme al Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Nº 31849 del 24 mayo del 2004, artículo 67, los planes reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y Ley de la Zona Marítima Terrestre, y aquellos otros programas oficiales de ordenamiento del uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, han de cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual está sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por la SETENA, previo a su aprobación por las autoridades respectivas. (En similar sentido véase el Manual para la elaboración de Planes Reguladores Costeros, artículo 4.5).

Por su parte, el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III, define los términos de referencia, instrumentos y procedimientos para la integración de la variable ambiental a los planes reguladores o programas de ordenamiento de uso del suelo que se encuentren en elaboración, así como los que se realicen en el futuro, y los ya aprobados sin la viabilidad ambiental (Decreto Nº 32967 de 20 de febrero de 2006).

A fin de cumplir con el principio constitucional de razonabilidad del ordenamiento jurídico, el precepto normativo ha de respetar las reglas de la ciencia o de la técnica (Ley General de Administración Pública, artículo 16 inciso 1), más aún, como dijimos, tratándose de un recurso de frágil equilibrio y de carácter ambiental como la zona costera, cuyo aprovechamiento debe estar planificado.

También cabe mencionar que los terrenos costeros cubiertos de bosque, forestales o con esa aptitud son administrados por el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, quedando al margen el gobierno municipal, que estará inhibido entonces para tramitar y otorgar concesiones. ([4]) La Ley Forestal define el bosque en su artículo 3 inciso b), y en relación con los terrenos de aptitud forestal refiere a aquellos que establezca la Metodología Oficial para determinar la capacidad de uso de las tierras. El Decreto 34295 del 29 de enero de 2008 (La Gaceta N° 28 de 8 de febrero de 2008), dispone en su artículo IX que los terrenos de aptitud forestal corresponden a las clases VII y VIII, teniendo como parámetros para su determinación, entre otros: i) Suelos con pendientes mayores o iguales al 60%, bajo cualquier tipo de cobertura; ii) Suelos con pendientes mayores al 40% y pedregosidad extrema de más de un 50%.

Entonces, los planes reguladores costeros no pueden comprender para administración municipal el Patrimonio Natural del Estado. Ello es así porque si bien aquéllos tienen naturaleza normativa (C-100-1995, OJ-011-1996 y OJ-042-2005), por razón de su jerarquía ―acto administrativo de carácter general (Sala Constitucional, sentencias números 6653-2000 y 4252-2002 y opinión jurídica número OJ-011-1996)― no puede vulnerar disposiciones de rango superior como las leyes y tratados internacionales que brindan protección dicho Patrimonio Natural ni modificar el destino que ellos han previsto para esos bienes públicos (pronunciamientos OJ-042-2005 y C-093-2007).

Como los planes reguladores requieren de análisis científicos y técnicos, por ejemplo, concernientes a elementos físico-naturales (de orden geológico, geomorfológico, edáfico, hídrico, climático, de calidad del aire, ecosistemas, paisaje, área marina, por citar algunos) que podrán verse afectados al construirse las obras y su posterior operación, conforme a lo expuesto es posible que la Universidad de Costa Rica, a través de sus órganos públicos especializados en la materia, pueda suministrar los insumos técnicos y científicos necesarios para que los gobiernos locales adopten instrumentos de planificación costera, previo acuerdo con la municipalidad o municipalidades respectivas.

En relación con la posibilidad de que el órgano consultante pueda recibir donaciones cuyos ingresos sirvan para realizar estudios, formulaciones, diagnósticos y propuestas para la elaboración material de planes reguladores, ha de reiterarse el criterio de este Despacho y la Contraloría General de la República, teniendo presente que las donaciones deben ser incondicionadas, y de ninguna forma comprometer el fin público (pronunciamientos de Procuraduría Nos. C-246-2000 y OJ-067-2008; y, del Órgano Contralor Nos. FOE-AM-0628 de 31 de agosto de 2006 y FOE-SM-1615 de 11 de setiembre de 2008).

Es importante que se tomen en cuenta las recomendaciones indicadas por la Contraloría General de la República en oficio su DAGJ-01019-2009 de 23 de enero de 2009:

“El esquema planteado debe expresarse mediante una relación tripartito, municipalidad-UCR-donante, el cual esta habilitado por norma vigente –art 130 RLCA-, que no requiere de autorización por parte de este órgano contralor, aunque si está sujeto a tener una motivación suficiente y sujeto a las verificaciones legales internas de cada institución.

Tanto la Universidad como la municipalidad respectiva, están llamadas a desarrollar e implementar una serie de controles de carácter preventivo, con el fin de asegurar la transparencia y evitar los conflictos de intereses entre donantes y beneficiarios del plan, conforme a la Ley 8422 y la Ley 8292.

Debe tomarse en cuenta que la Universidad no debe suplir la estructura de gestión que le corresponde a las municipalidades, es decir estas corporaciones como gobernantes y administradores de los intereses y servicios locales, están obligadas a contar con un Departamento de Ingeniería o un equipo técnico interdisciplinario que conozca las necesidades e intereses locales, y que con ese fundamento determine los lineamientos necesarios, a efecto de hacer valer la autonomía municipal, ampliada en el caso de los planes reguladores al dictado de leyes materiales, mediante la participación de la ciudadanía. Sobra decir que esta contraparte técnica esta llamada a ejercer un papel activo en la supervisión y control de la elaboración del plan regulador.

Por parte de la Universidad, debe existir en todo momento a lo largo del proceso de elaboración del plan, al menos un funcionario público responsable, que asuma la dirección y desarrollo del mismo.

Debe tomarse en cuenta que el ámbito político en la elaboración de plan regulador, es propio de la municipalidad, y debe ser expresado en el pliego de especificaciones y requerimientos que esta debe comunicar a la Universidad, indicando de forma clara y expresa, qué aspectos debe contener el objeto contractual que recibirá. A la vez todo elemento decisorio final, es competencia única y exclusiva de la municipalidad.” IV.- CONSIDERACIÓN FINAL Con base en los artículos 4 de la Ley 6043 y 3 inciso i) de nuestra Ley Orgánica, se requiere la siguiente enmienda.

El “Manual para la elaboración de Planes Reguladores Costeros” adoptado por el Instituto Costarricense de Turismo (La Gaceta No. 28 de 10 de febrero de 2009, páginas 48-53), en su precepto 1.9, al mencionar los planes reguladores, cita como fundamento legal de éstos los artículos 31 y 33 de la Ley 6043, sin embargo, esa referencia normativa errónea debe corregirse, siendo lo correcto los numerales 38 y 57, inciso a) ibídem, como se indicó en el punto II in fine de este pronunciamiento.

Lo aquí expuesto no prejuzga sobre la observancia del bloque de legalidad por parte de los otros preceptos de dicho Manual. Ante ello, con base en el principio de jerarquía normativa, ante una eventual dicotomía de orden jurídico, los funcionarios públicos deben aplicar la norma de grado superior (Constitución Política, artículo 11; Ley General de la Administración Pública, artículos 6 y 11).

Sobre el respeto de las disposiciones reglamentarias al ordenamiento de nivel superior, Sala Constitucional ha indicado:

“Es criterio reiterado de esta Sala que "la sumisión del reglamento a la ley es absoluta" e implica que "no puede dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619, 1999-09236). Aunque la infracción de un Decreto a textos de Ley se ubica, en principio, en el plano de legalidad, cuando la misma afecta a la vez derechos fundamentales, como sería el derecho a un medio ambiente adecuado, el vicio trasciende a la esfera constitucional y adquiere esa connotación (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 459-91, 3550-91 y 4702-93, 2001-02074, entre otros).” Sentencia No. 16975-2008, considerando V.

Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Procurador Área Agraria y Ambiental ci: Licda. Rocío Aguilar Montoya Contralora General de República Junta Directiva Instituto Costarricense de Turismo Junta Directiva Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo ([1]) Ley 6043, artículos 73, 74 y siguientes; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32; Ley Forestal, artículos 13, 14, 15 y 18; pronunciamientos OJ-122-2000, C-026-2001, C-210-2002, OJ-253-2003, C-321-2003, OJ-014-2004, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, OJ-056-2005, OJ-022-2006, C-351-2006, C-074-2007 y C-093-2007 y C-266-2007.

([2]) Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, resolución No. 836 de 3:30 hrs. del 14 de octubre de 2008.

([3]) Ley 6043, artículos 1, 17, 38 y 57; Ley Forestal, artículo 4; Sala Constitucional, votos Nos. 6863-93, 1180-E-94, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 5527-94, 6332-94, 820-95, 3518-96, 5745-99, 1895-00, 6322-03, 2063-07; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Nº 321 de 9:00 hrs. del 17 de octubre del 2003; dictámenes C-118-91, C-004-98, C-002-99 y C-063-2007.

([4]) Ley 6043, artículo 73; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, párrafo segundo; Ley Forestal, artículos 6, inciso a), 13, párrafo segundo; Ley de Biodiversidad, Nº 7788 del 30 de abril de 1998, artículos 22 y 28; Manual para la elaboración de Planes Reguladores Costeros, artículos 3.3 y 4.5 (La Gaceta No. 28 de 10 de febrero de 2009); Sala Constitucional, sentencia Nº 16975-2008, considerando V, pronunciamientos C-026-2001, C-210-2002, C-287-2002, OJ-253-2003, C-321-2003, OJ-014-2004, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, OJ-056-2005, OJ-022-2006, C-351-2006, C-074-2007 y C-093-2007.