Article 173 LGAP procedure inapplicable to annul Urban Planning approval because it is a preparatory actImprocedencia del procedimiento del artículo 173 LGAP para anular aprobación de Plan Regulador por ser acto de trámite

Opinion: 046 of 18/02/2009 C-046-2009 18 February 2009 Licenciado Jorge Sánchez Zúñiga President of the Board of Directors Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Dear Sir:

With the approval of the señora Procuradora General de la República, we respond to official letter No. C-J. D-025-2008, of 12 March 2008, signed by the former president, Ing. Eladio Prado Castro, by means of which we were informed of the agreement taken by the Board of Directors of that entity, under Article II, subsection 4), points a) and b) of its ordinary session No. 5666, held on 12 March 2008, by which it authorized the request for the opinion to which Article 173.1 of the Ley General de la Administración Pública, No. 6227, of 2 May 1978 (hereinafter LGAP) refers, in order to declare the absolute, evident, and manifest nullity of official letter PU-C-D-080-2004, of 19 January 2004, from the Dirección de Urbanismo of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), by virtue of which the Plan Regulador for the Tourism Development of Playa Pará, in the canton of Aguirre, Quepos, Manuel Antonio, province of Puntarenas, was approved.

The foregoing is not without first offering you the appropriate apologies for the delay in issuing this pronouncement, caused by the high volume of work handled by this institution.

I. BACKGROUND

With that request, two administrative files were actually attached, and not just one composed of two volumes, as indicated in official letter No. C-J. D-025-2008, since not only are they not duly identified in that manner, but also, the numbering is not consecutive, because both files start again from folio 1. Hence, in order to specify the documents that compose them, given that only one of them is labeled as PARA-AGUIRRE (which runs from folio 0 to 225), based on its content we will agree to identify the other as the file of the administrative procedure (which runs from folio 1 to 152).

With that understanding, we proceed to outline the following data that emerge from the documentation submitted and that are of interest for the issuance of this pronouncement.

By means of official letter PU-C-D-080-2004, of 19 January 2004, addressed to Mr. Rodolfo Corrales, project coordinator of the company DEPPAT, the Acting Director de Urbanismo, Arq. Francisco Mora Protti, and the official of the Unidad Planificación, MSc. Leonel Rosales Maroto, decided to “Approve the Plan Regulador of Playa Pará located in Aguirre, Quepos, Puntarenas, sector located between Lambert coordinates 372-590 N-444.972 E and 373.334 N-445-089, comprising the sector delimited by the landmarks of the Instituto Geográfico Nacional from No. 105 to No. 120 in consecutive order and the sector between landmark 259 and No. 105 in accordance with the zoning map” (folios 87-88 of the PARA-AGUIRRE file).

Through official letter 01454 (FOE-SM-0257), of 16 February 2007, the Gerencia de Servicios Municipales of the Contraloría General de la República informed the Dirección de Urbanismo of the INVU of report No. DFOE-SM-3-2007, of the same date, on the approval of the Plan Regulador for the tourism development of Playa Pará in the canton of Aguirre, prepared in the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa of the oversight body in order to determine whether its approval was carried out in compliance with the body of law governing the use and development of the maritime-terrestrial zone (folios 109 to 122 of the PARA-AGUIRRE file).

Said report concludes that the Municipalidad de Aguirre overstepped the powers conferred on it by the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (No. 6043 of 2 March 1977), since it approved – by agreement No. 2, Article V, taken in ordinary session No. 195 of 2 November 2004 – and published – in the official newspaper La Gaceta No. 240 of 8 December 2004 – the Plan Regulador of Playa Pará for its tourism development, classified by the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) as a forested zone, without requesting from that ministry its delimitation so that it would be respected and reserved as natural heritage of the State, thereby failing to comply with Articles 73 of Law No. 6043 and 13, 14, and 15 of the Ley Forestal (No. 7575 of 13 February 1996).

It should be noted that at folio 107 of the PARA-AGUIRRE file, official letter SINAC-DS-151, of 27 January 2006, is recorded, by virtue of which the Director Superior of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) of MINAE certifies:

“That the area corresponding to the sector known as Playa Pará and which has a Plan Regulador bearing the same name corresponds entirely to and classifies as FOREST. No delimitation maps of the area are provided since the entire sector corresponding to the plan regulador demarcated from landmarks 105 to 118 is forest… Consequently, this area becomes part of the Natural Heritage of the State, administered by the Ministerio del Ambiente y Energía through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, in compliance with the legal framework in environmental matters.” Said official letter is complemented by the certification attached to official letter SINAC-DG-427, of 19 March 2007 (folio 167 of the PARA-AGUIRRE file), in which the Director General of SINAC states that “The entire strip of the ZMT, encompassed by the Plan Regulador of Playa Pará, corresponds to forest and some sectors, due to slope, also classify as lands of forestry suitability (PNE).” Returning to the aforementioned report No. DFOE-SM-3-2007, the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa adds that with “…the approval of that plan, the forested areas that MINAE is responsible for administering run the risk of being subject to occupation by private parties with the possible irreversible alteration of the natural ecosystem, since 22 concession applications on that beach have been filed with the Municipality to date.” It also points out that this situation reveals “…the weak control actions exercised by the Local Government of Aguirre as well as the INVU and the ICT [by also approving the plan regulador] over that beach, allowing tourism development in zones that by legal provision are national heritage that cannot be exchanged, transferred, alienated, in any way, nor leased, without having first been classified by the Ministerio del Ambiente y Energía.” Therefore, the oversight body issues several mandatory provisions to various entities, ordering, as relevant, the Concejo Municipal de Aguirre to annul the aforementioned agreement No. 2, Article V of ordinary session No. 195 that approved the plan regulador of the coastal zone Playa Pará; the Junta Directiva of the ICT to annul Article 5, subsection VIII, of session No. 5353 held on 5 April 2005, regarding the approval of the zoning and road map of the Plan Regulador of Playa Pará, as well as subsection 8, Article 5 of session No. 4890, held on 19 January 1999, by means of which the strip of land called Playa Pará was declared a zone of tourism suitability; the Ministro de Ambiente y Energía, the immediate demarcation of the forested zone of Playa Pará and to register said land in the Registro Público de la Propiedad, as a property owned by the State; and the Director de Urbanismo of the INVU to immediately proceed with the opening of an administrative procedure in order to annul the official letter PU-C-D-080-2004 in question.

In compliance with the provisions issued in report No. DFOE-SM-3-2007, the Junta Directiva of the ICT, in ordinary session No. 5480, Article 5, subsection V, held on 31 July 2007 – published in La Gaceta No. 193 of 8 October 2007 and communicated to the Dirección de Urbanismo of the INVU by official letter No. DPD-P-980-2007, of 21 August of that year, from the Macroproceso de Planeamiento y Desarrollo office of the ICT (folio 185 of the PARA-AGUIRRE file) – agreed to repeal the aforementioned Article 5, subsection VIII, of its session No. 5353, of 5 April 2005, and the declaration of tourism suitability of the coastal sector where the Plan Regulador of Playa Pará is located, in order to exclude it from the application of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre because it is considered Natural Heritage of the State.

The INVU, for its part, although it appealed at the time against report No. DFOE-SM-3-2007 and against official letter No. 2572 (FOE-SM-0472), of 14 March 2007, by virtue of which the Gerente de Área de Servicios Municipales reaffirmed the obligation of that entity to implement the provisions issued by the oversight body (folios 153, 163, and 177 of the PARA-AGUIRRE file) – an action that was rejected by resolution No. 3844 (FOE-SM-0669) at 10:00 a.m. on 17 April 2007 of the Gerencia de Servicios Municipales – its Junta Directiva, through Article II, subsection 2, of ordinary session No. 5641, of 7 November 2007, unanimously agreed to initiate an ordinary administrative procedure in accordance with Articles 173 and 308 of the LGAP, in order to determine whether or not the absolute annulment of the aforementioned official letter PU-C-D-080-2004 of the Dirección de Urbanismo is appropriate, for which it formed a directing body (folios 27 and 28 of the administrative procedure file).

However, the aforementioned agreement of the Junta Directiva does not individualize the party against whom the administrative procedure must be brought.

The directing body, for its part, in execution of the previous agreement, issued the initial resolution at 2:15 p.m. on 21 November 2007 (folios 34 to 37 of the administrative procedure file), in which it is indicated that the purpose of the procedure is “…to establish whether the legal framework has been infringed, by the Institution, or by the agents of the Dirección de Urbanismo, when issuing official letter No. PU-C-D-080-2004, and whether said conduct generated [sic] an administrative act that results in an absolute, evident, and manifest nullity…” To that effect, it scheduled 8:30 a.m. on 7 January 2008 for the holding of the oral and private hearing. However, it does not summon, nor intimate anyone as an interested party in the procedure, nor does it ever individualize throughout its processing the possible beneficiaries of the questioned act. It only summons for that day several officials of the INVU, the Municipalidad de Aguirre, and the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) to testify as witnesses; only the INVU officials appeared, who in general terms referred to the process given to the approval of the Plan Regulador of Playa Pará (see minutes of the hearing at 8:30 a.m. and at 2:30 p.m. on 7 and 23 January 2008, at folios 129 and 144 of the administrative procedure file).

Finally, it is not recorded in the documentation submitted with your request that the directing body issued any final report of its investigation conclusions, and it is in those terms that the respective administrative files were sent to us, up until the month of March 2008, for the issuance of our opinion.

II. ARTICLE 173 OF THE LGAP APPLIES TO ADMINISTRATIVE ACTS DECLARATORY OF RIGHTS

As we indicated in opinions C-249-2005, of 7 July 2005, and C-406-2007, of 12 November 2007, the provisions of Article 173 of the LGAP are intended to regulate the annulment in administrative proceedings of an act declaratory of rights, and therefore are not applicable to acts of a different nature.

Indeed, subsection 1 of Article 173 under discussion, both in the wording that was in force at the time this procedure began, that is, before the reform carried out on 1 January 2008 by Article 200, subsection 6) of the Código Procesal Contencioso Administrativo (Law No. 8508, of 28 April 2006), and currently, clearly establishes that when the absolute nullity of “an act declaratory of rights” is evident and manifest, it may be declared by the Administration in the administrative proceeding. And it is in those terms that it is indispensable and necessary to obtain the opinion of the Procuraduría, “through which a sort of prior or preventive legality control is exercised, since it must precede the final act of the ordinary procedure initiated to decree the ex officio annulment (…) that positively verifies the seriousness and nature of the defects that justify the exercise of the power of ex officio review or annulment…” (Ruling of the Sala Constitucional No. 2005-03004, at 8:31 a.m. on 18 March 2005. In the same vein, resolutions Nos. 2005-12324, at 10:28 a.m. on 9 September 2005; 2006-8767, at 4:40 p.m. and 2006-8960, at 10:53 a.m. on 21 and 23 June, respectively, of the year 2006).

Thus, the jurisdiction of the Procuraduría – or, where appropriate, of the Contraloría when it involves acts directly related to the budget process or administrative contracting – to issue the pronouncement referred to in Article 173 of the LGAP is limited to acts declaratory of subjective rights (aforementioned opinion C-406-2007).

Authoritative doctrine has defined this class of acts, also called favorable or ampliative, as those that favorably affect the legal sphere of their addressee by creating a right, a power, a position of advantage or benefit, or by eliminating a limitation, a duty, or a position of disadvantage or negative (as occurs, for example, with authorizations or concessions).[1] In the terms of the Spanish author BOCANEGRA SIERRA, they are administrative acts that expand the sphere or legal patrimony of the addressee, that is, that create or recognize a right or a legal advantage.[2] As an additional consideration to take into account, the act declaratory of rights is, as indicated in the aforementioned opinion C-249-2005, a definitive administrative act: “The preparatory, procedural, or consultative act lacks this condition. This is because these acts do not have the capacity to create, modify, or extinguish legal situations or rights. Ergo, they are not decisory or imperative acts. This is the case, for example, of reports or opinions. The procedure of Article 173 under merit does not apply to preparatory or procedural acts.” Therefore, regarding this latter category of administrative acts, as with all others that are neither favorable acts nor burdensome acts (Article 183 of the LGAP), the Public Administration, in exercise of its self-protection powers, may annul them ex officio without the need to initiate an administrative procedure for that purpose. This is established not only by Article 180 of the LGAP, but also by the first subsection of Article 174 of the same regulatory text by stating that the Administration “shall be obligated to annul ex officio the absolutely null act,” within the limitations imposed by the LGAP itself, since the presumption of validity of administrative acts does not weigh upon it by express provision of Article 169 of the LGAP. In the case of acts vitiated with a degree of relative nullity, the second subsection of the aforementioned Article 174 provides that ex officio annulment “shall be discretionary and must be justified by a specific and current reason of opportunity.” Based on the foregoing considerations, we proceed to analyze the nature of official letter PU-C-D-080-2004 of the Dirección de Urbanismo of the INVU, the annulment procedure of which is submitted for our consideration.

III. OFFICIAL LETTER PU-C-D-080-2004 OF THE DIRECCIÓN DE URBANISMO OF THE INVU IS NOT AN ACT DECLARATORY OF RIGHTS

As the present heading anticipates, several substantive arguments compel the conclusion that the questioned official letter PU-C-D-080-2004 is not an act declaratory of rights.

In the first place is its consideration as a procedural act. As a general rule, procedural acts are those that constitute the administrative procedure.[3] Article 1 of the Ley de Planificación Urbana (No. 4240 of 15 November 1968) defines the Plan Regulador as “the local planning instrument that defines in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.” Article 17 of said law establishes the procedure that municipalities must follow to wholly or partially implement a plan regulador (ruling No. 2153-93 at 9:21 a.m. on 21 May 1993 of the Sala Constitucional):

“Article 17.- Prior to implementing a plan regulador or any of its parts, the municipality that intends to do so must:

• 1)Call a public hearing through the Official Newspaper and any additional necessary dissemination, indicating the location, date, and time to hear about the project and the verbal or written observations that residents or interested parties wish to formulate. The notice must be given no less than fifteen business days in advance; 2) Obtain the approval of the Dirección de Urbanismo, if the project did not originate in said office or differs from that which it had proposed, without prejudice to the remedies established in Article 13; 3) Agree to its formal adoption, by an absolute majority of votes; and 4) Publish in "La Gaceta" the notice of the agreed adoption, indicating the date from which the corresponding regulations will become enforceable.

The foregoing requirements shall also be observed when modifying, suspending, or repealing, wholly or partially, the referred plan or any of its regulations.” (Underlining not in original).

In accordance with the second subsection of the transcribed text, obtaining the respective approval from the Dirección de Urbanismo constitutes a prerequisite for the progression of the procedure, or, if preferred, a link to achieve the final manifestation of the administrative action of territorial ordering and planning at the local level: the plan regulador.[4] From this perspective, and as explained in the previous heading, Article 173 of the LGAP does not apply to the approval act of the Dirección de Urbanismo for the purpose of proceeding to its annulment, because it is a procedural act. This is without prejudice to the fact that, despite having that consideration (as a procedural act), if the approval is not granted, the municipality that prepared the plan regulador subject to approval would be entitled to challenge the denial, as the continuation of the plan regulador implementation procedure would be impossible (Articles 13 and 18 of the Ley de Planificación Urbana and 10.1.b of the Código Procesal Contencioso Administrativo).[5] A second reason to consider that official letter PU-C-D-080-2004 is not an act declaratory of rights is found in its legal nature. In various pronouncements of the Procuraduría, this competence that Article 10, subsection 1) of the Ley de Planificación Urbana also grants to the Dirección de Urbanismo as part of its control functions has been analyzed, consisting of “Reviewing and approving the plans reguladores and their regulations, before their adoption by the municipalities”; thus, in OJ-096-2005, of 14 July 2005, when analyzing, precisely, the preparation and approval of coastal plans reguladores, it was indicated:

“As an administrative power, territorial planning in the maritime-terrestrial zone is part of the territorial planning power of the municipalities, as regulated in the LPU. Hence, the municipality is the competent body to approve coastal plans reguladores following the procedure established in Article 17 of the LPU. Now then, it is a competence that the municipality exercises in coordination with other administrative entities and bodies that can provide technical support to the municipality in the plan preparation phase, but which also control and supervise the exercise of said competence. In particular, it must do so in coordination with the ICT regarding zones declared of tourism interest, as established by Article 36 of the LZMT. In principle, municipalities are competent to prepare the plans reguladores and approve them, understanding by such approval their adoption as a norm with legal effects. In these cases, the approval by the ICT and the INVU is equivalent to a seal of approval (visto bueno) in the plan preparation process, through which these institutes control and supervise that the plan conforms to the more general planning carried out by them.” (Underlining not in original). In the same sense, opinion C-093-2007, of 27 March 2007.

Likewise, in opinion C-327-2001, of 28 November 2001, it was pointed out:

“Now then, it is the opinion of this Procuraduría that municipal autonomy in this matter must be reconciled with the coordination needs that urban planning requires, because although this is the exclusive competence of Municipal Governments, within the limits of their territorial jurisdiction, to the extent that there is also urban planning at the regional level, as is the case of the Plan Regional de Desarrollo Urbano of the Gran Área Metropolitana (GAM), the need for coordination is imposed. Said coordination presupposes that this latter Plan establishes the guidelines, technical standards, and directives that the plans reguladores enacted in those cantons that are part of the Gran Área Metropolitana must follow. Likewise, that it is the responsibility of the Dirección de Urbanismo to control that this is so in the exercise of the powers that the Ley de Planificación Urbana confers upon it. In this sense, what is provided in Articles 7, subsections 3) and 4), 10, subsection 1) and 18 of the cited Law is of special importance. (…) According to what the cited Article 7, subsection 4) establishes, it is the competence of the Dirección de Urbanismo of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo to ensure due compliance with norms of national interest regarding urban planning. The foregoing means that, in relation to the municipal plans reguladores, it is the responsibility of the Dirección de Urbanismo to review and approve them as a step prior to their adoption by the municipalities. Thus, the Dirección de Urbanismo may deny its approval to a plan regulador wholly or partially, as provided in Article 18 cited supra. In other words, to achieve due coordination between local, regional, and national interests in urban planning matters, the Dirección de Urbanismo exercises oversight and supervisory functions over the local plans reguladores, to the point that, in order to be adopted by the respective municipalities, the prior approval by the Dirección de Urbanismo is required.” (Underlining not in original).

Finally, in opinion C-094-2005, of 3 March 2005, it is reiterated that “the purpose of the approval by the Dirección de Urbanismo, in the terms indicated by Article 17, subsection 2) ibid, is to maintain a coordination relationship between the various public agencies that have competence regarding urban planning. For although by constitutional and legal provision the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their territory is recognized, it must be ordered according to the general directives and guidelines issued by the Dirección de Urbanismo.” (Underlining not in original).

In accordance with the cited pronouncements, it is clear, then, that the approval function of the Dirección de Urbanismo of the INVU falls within the control and oversight duties that the Ley de Planificación Urbana confers upon this body (Article 7, subsection 4), “supported by legal or technical principles, whose validity is of absolute national or regional interest” (Article 18), to achieve the necessary coordination so that local planning responds to the guidelines of the Plan Nacional de Desarrollo Urbano.

Thus also indicated the Sala Constitucional in the important ruling No. 6706-93, at 3:21 p.m. on 21 December 1993:

“III).- Within what can be called the administrative organization of urbanism in our country, the Dirección de Urbanismo -attached to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- and the Planning Office (today the Ministerio de Planificación y Política Económica) are the bodies responsible for preparing the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, through which the general policies on the growth and development of urban areas are established.- Said Plan -which is specifically prepared by the Dirección and proposed by the Junta Directiva of the Institute- must include technical studies on the population factor with growth projections at the national, regional, and urban levels, on land use with plans on the extent and forms of use of the portions required for urban development, industrial development, housing and urban renewal, public services, and general location of transportation projects, among others.- Furthermore, the Dirección de Urbanismo functions as an advisory body to the municipalities for the purpose of preparing, applying, and modifying the municipal or local Plan Regulador and its Regulations before their final adoption.- However, the foregoing must be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical standards, or general directives according to which local governments must prepare their respective plans reguladores and the corresponding urban development regulations, since it is not possible to claim that the Plan Nacional de Desarrollo Urbano is prepared and fully implemented by the Central Government, without the direct intervention of the municipalities in that matter.- Such a situation violates not only the most elementary principles of logic and convenience, given that it concerns the particular interests of each canton of the Republic, but also the constitutional principles of the municipal regime, established by our Carta Fundamental in Articles 168 to 175.- Urban planning, that is, the preparation and implementation of plans reguladores, is an inherent function of the municipalities to the exclusion of any other public entity, except as stated regarding the general direction powers attributed to the Ministerio de Planificación and the Dirección de Urbanismo.-” (Underlining not in original).

These general direction powers, which form part of the administrative oversight (tutela administrativa) relationship that the State exercises over territorial corporations, as explained in the ruling of the Sala Constitucional No. 1999-05445, at 2:30 p.m. on 14 July 1999:

“X.- ON THE OBLIGATION OF COORDINATION WITH STATE INSTITUTIONS. (…) Thus, the relationships of municipalities with other public entities can only be carried out on a level of equality, resulting in agreed forms of coordination, to the exclusion of any imperative form detrimental to their autonomy, that would allow subjecting corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest of the latter (through the 'administrative oversight' (tutela administrativa) of the State, and specifically, in the legality control function that pertains to it, with general oversight powers over the entire sector).” (Underlining not in original).

In sum, what is intended to be highlighted with all these jurisprudential references is that the act of approval or seal of approval (visto bueno) exercised by the Dirección de Urbanismo of the INVU does not constitute a declaration of intent, that is, a decision of the Administration by virtue of which the power conferred by law is materialized for a specific case, capable of creating, modifying, or extinguishing legal situations, but rather a declaration of judgment or assessment, which lacks that capacity, as occurs with reports, opinions, and oversight acts.[6] The confusion of the Junta Directiva of the INVU in having initiated a procedure under Article 173 of the LGAP to proceed with the annulment of official letter PU-C-D-080-2004 is probably due to the term used by the legislator in Articles 10.1, 17, and 18 of the Ley de Planificación Urbana; for it is clear, as recognized by national and foreign doctrine, that approval is a typical favorable act or act declaratory of rights.[7] However, said expression was misused by the legislator, because in the Ley de Planificación Urbana, “approval” is conceived as a step prior to the adoption and implementation of the Plan Regulador, when not only the unanimity of administrative law doctrine, but also the LGAP itself in its Article 145, subsection 4, conceives it as a requirement for the effectiveness of the administrative act, and therefore must necessarily be subsequent to and not prior to said act.[8] Additionally, the INVU Board of Directors could have been under the impression that, with the approval of the Regulatory Plan for the Tourism Development of Playa Pará by the Directorate of Urbanism, potential rights were being created in favor of private parties interested in obtaining a concession in the maritime-terrestrial zone encompassed by said plan, who would otherwise not obtain one because the lands correspond to forest and consequently form part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), as certified by the Director General of SINAC, with all the features, restrictions, and impediments governing them, pursuant to Articles 14 and 15 of the Forest Law (Ley Forestal).

However, regardless of the position taken as to whether a Regulatory Plan generates subjective rights or not, the truth is that the act upon which our opinion is requested regarding its absolute, evident, and manifest nullity does not generate subjective rights.

All of the foregoing reasoning would explain why neither the INVU Board of Directors nor the governing body were able to identify the private parties benefited by official communication PU-C-D-080-2004, of January 19, 2004, from the Directorate of Urbanism. Which, if one insisted on categorizing the questioned act as an act declaratory of rights, would be sufficient grounds to return the administrative files that were forwarded at the time without the requested favorable legal opinion due to violation of the elementary principles of due process that must inform an administrative procedure, since the involved parties were not given a hearing (subsection 3 of Article 173 of the LGAP).

However, as explained throughout this brief, official communication PU-C-D-080-2004 from the Directorate of Urbanism is not an act declaratory of rights, and therefore the application of Article 173 of the LGAP is not appropriate. Consequently, its annulment must be governed by the general rules set forth in Articles 174 and 180 of that same regulation.

IV. CONCLUSION

In accordance with the foregoing, the favorable legal opinion requested for the annulment in administrative proceedings of official communication PU-C-D-080-2004, of January 19, 2004, from the Directorate of Urbanism of INVU is unwarranted, because we are not facing an act declaratory of rights, pursuant to subsection 1 of Article 173 of the LGAP. Therefore, its annulment must be governed by the general rules set forth in Articles 174 and 180 of that same regulation.

The administrative files forwarded at the time are returned, attached to this legal opinion.

Respectfully; Alonso Arnesto Moya Assistant Attorney General [1] PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, p.906 [2] BOCANEGRA SIERRA, Raúl. Lecciones sobre el acto administrativo. Spain: Thomson-Civitas, 3rd ed., 2006, p.50 [3] GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Procedimiento Administrativo. Madrid: Civitas, 2nd ed., 2002, pp.200.

[4] See in this regard, GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Procedimiento Administrativo… p.201 and PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, p.904.

[5] In the same vein see GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Procedimiento Administrativo… p.229 and PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo… p.904.

[6] SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General II. Madrid: iustel, 2005, pp.126-127.

[7] Among others ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. T. II. San José: Stradtmann, 2002, pp.427-432 and MARTÍN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Administrativo. Madrid: Trivium, 21st ed. 2002, pp.310-311.

[8] See, among others, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. Madrid: Civitas, 1996, 7th ed., p.557 JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo (Parte General). T. I. San José: Biblioteca Jurídica Dike, 2002, p.47; ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo… p.431; MARTÍN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Administrativo… p.311; GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Procedimiento Administrativo… p.229;

Dictamen : 046 del 18/02/2009 C-046-2009 18 de febrero del 2009 Licenciado Jorge Sánchez Zúñiga Presidente de Junta Directiva Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio n.° C-J. D-025-2008, del 12 de marzo del 2008, suscrito por el anterior presidente, Ing. Eladio Prado Castro, por medio del cual se nos puso en conocimiento del acuerdo tomado por la Junta Directiva de esa entidad, bajo el artículo II, inciso 4), puntos a) y b) de su sesión ordinaria n.° 5666, celebrada el 12 de marzo de 2008, por el que se autoriza la solicitud del dictamen al que hace referencia el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, n.°6227, del 2 de mayo de 1978 (en lo sucesivo LGAP), a fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del oficio PU-C-D-080-2004, del 19 de enero del 2004, de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), en cuya virtud se aprobó el Plan Regulador para la Puntarenas.

Lo anterior no sin antes manifestarle las disculpas del caso por la dilación en la emisión del presente pronunciamiento, motivada por el alto volumen de trabajo que maneja esta institución.

I. ANTECEDENTES

Con dicha gestión se adjuntan en realidad dos expedientes administrativos y no uno solo compuesto de dos tomos, tal y como se indica en el oficio n.° C-J. D-025-2008, ya que no solo no se encuentran debidamente identificados de esa forma, sino que además, la numeración no es consecutiva, debido a que ambos expedientes vuelven a empezar desde el folio 1. De ahí que para poder precisar los documentos que los integran, dado que solo uno de ellos se encuentra rotulado como PARA-AGUIRRE (que va del folio 0 al 225), atendiendo a su contenido convendremos en identificar al otro, como el En ese entendido, procedemos a reseñar los siguientes datos que se desprenden de la documentación remitida que resultan de interés para la evacuación de este pronunciamiento.

Mediante oficio PU-C-D-080-2004, del 19 de enero del 2004, dirigido al señor Rodolfo Corrales, coordinador de proyectos de la empresa DEPPAT, el Director a.i. de Urbanismo, Arq. Francisco Mora Protti, y el funcionario de la Unidad Planificación, MSc. Leonel Rosales Maroto, deciden “Aprobar el Plan Regulador de Playa Pará sita en Aguirre, Quepos, Puntarenas sector ubicado entre las coordenadas Lambert 372-590 N-444.972 E y 373.334 N-445-089 que comprende el sector delimitado por los mojones del Instituto Geográfico Nacional del No 105 al no. 120 en orden consecutivo y el sector entre el mojón 259 y No 105 de conformidad con la lámina de zonificación” (folios 87-88 del A través del oficio 01454 (FOE-SM-0257), del 16 de febrero de 2007, la Gerencia de Servicios Municipales de la Contraloría General de la República pone en conocimiento de la Dirección de Urbanismo del INVU, el informe n.° DFOE-SM-3-2007, de misma fecha, sobre la aprobación del Plan Regulador para la explotación turística de Playa Pará en el cantón de Aguirre, preparado en la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa del órgano contralor con el fin de determinar si su aprobación se realizó con apego al bloque de legalidad que norma el uso y explotación de la zona marítimo terrestre (folios 109 a 122 del expediente PARA-AGUIRRE).

En dicho informe se concluye que la Municipalidad de Aguirre se extralimitó en las potestades que le confiere la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (n.°6043 del 2 de marzo de 1977), por cuanto aprobó – por acuerdo n.°2, artículo V, tomado en la sesión ordinaria n.°195 del 2 de noviembre del 2004 – y publicó – en el diario oficial La Gaceta n.°240 del 8 de diciembre del 2004 – el Plan Regulador de Playa Pará para su desarrollo turístico, clasificada por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) como zona boscosa, sin solicitar a esa cartera su delimitación para que fuese respetada y reservada como patrimonio natural del Estado, por lo que se incumplió con los artículos 73 de la Ley n.°6043 y 13, 14 y 15 de la Ley Forestal (n.°7575 del 13 de febrero de 1996).

Cabe acotar que a folio 107 del expediente PARA-AGUIRRE consta el oficio SINAC-DS-151, del 27 de enero del 2006, en virtud del cual el Director Superior del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) del MINAE certifica:

“Que el área que corresponde al sector conocido como Playa Pará y que cuenta con un Plan Regulador denominado con el mismo nombre corresponde totalmente y clasifica como BOSQUE.

No se aportan mapas de delimitación del área por cuanto todo el sector que corresponde al plan regulador demarcado de los mojones 105 al 118 es bosque…

En consecuencia esta área pasa a formar parte del Patrimonio Natural del Estado, administrado por el Ministerio del Ambiente y Energía a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en acatamiento al ordenamiento jurídico en materia ambiental.” Dicho oficio es complementado por la certificación que se adjunta al oficio SINAC- DG-427, del 19 de marzo del 2007 (folio 167 del expediente PARA-AGUIRRE), en el que el Director General del SINAC manifiesta que “Toda la franja de la ZMT, que abarca el Plan Regulador de Playa Pará, corresponde a bosque y algunos sectores, por pendiente, también clasifican como terrenos de aptitud forestal (PNE).” Volviendo al citado informe n.° DFOE-SM-3-2007, la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa agrega que con “…la aprobación de ese plan, las áreas boscosas que le corresponde administrar al MINAE, corren el riesgo de ser objeto de ocupación por privados con la posible alteración irreversible del ecosistema natural, pues a la Municipalidad se han presentado a la fecha, 22 solicitudes de concesión en esa playa.” Asimismo señala que esta situación pone de manifiesto “…las débiles acciones de control que ejercieron el Gobierno Local de Aguirre así como el INVU y el ICT [al aprobar también el plan regulador] sobre esa playa, consintiendo el desarrollo turístico en zonas que por disposición legal son patrimonio nacional que no puede permutarse, cederse, enajenarse, de ninguna manera, ni dar en arrendamiento, sin que antes haya sido clasificado por el Ministerio del Ambiente y Energía”.

Por lo que el órgano contralor emite varias disposiciones de acatamiento obligatorio a sendas entidades, ordenando, en lo que interesa, al Concejo Municipal de Aguirre anular el citado acuerdo n.°2, artículo V de la sesión ordinaria n.°195 que aprobó el plan regulador de la zona costera Playa Pará; a la Junta Directiva del ICT, anular el artículo 5, inciso VIII, de la sesión n.°5353 celebrada el 5 de abril del 2005, referente a la aprobación de la lámina de zonificación y vialidad del Plan Regulador de Playa Pará, así como el inciso 8, artículo 5 de la sesión No.4890, realizada el 19 de enero de 1999, mediante el cual se declaró zona de aptitud turística a la franja de terrenos denominada como Playa Pará; al Ministro de Ambiente y Energía, la demarcación inmediata de la zona boscosa de Playa Pará e inscribir dicho terreno en el Registro Público de la Propiedad, como finca propiedad del Estado, y al Director de Urbanismo del INVU proceder de inmediato a la apertura de un procedimiento administrativo con el fin de dejar sin efecto el oficio PU-C-D-080-2004 en cuestión.

En acatamiento a de las disposiciones cursadas en el informe n.° DFOE-SM-3-2007, la Junta Directiva del ICT, en sesión ordinaria n.°5480, artículo 5, inciso V, celebrada el 31 de julio del 2007 – publicado en La Gaceta n.°193 del 8 de octubre del 2007 y comunicado a la Dirección de Urbanismo del INVU por oficio n.° DPD-P-980-2007, del 21 de agosto de ese año, de la oficina de Macroproceso de Planeamiento y Desarrollo del ICT (folio 185 del expediente PARA-AGUIRRE) – acuerda derogar el citado artículo 5, inciso VIII, de su sesión n.°5353, del 5 de abril del 2005, y la declaratoria de aptitud turística del sector costero donde se ubica el Plan Regulador de Playa Pará, con el fin de excluirlo de la aplicación de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre por considerarse Patrimonio Natural del Estado.

El INVU, por su parte, si bien recurre en su momento contra el informe n.° DFOE-SM-3-2007 y contra el oficio n.° 2572 (FOE-SM-0472), del 14 de marzo del 2007, en virtud del cual la Gerente de Área de Servicios Municipales reafirma la obligación de ese entidad de implementar las disposiciones cursadas por el órgano contralor (folios 153, 163 y 177 del expediente PARA-AGUIRRE) – gestión que es rechazada por resolución n.°3844 (FOE-SM-0669) de las 10:00 horas del 17 de abril del 2007 de la Gerencia de Servicios Municipales – su Junta Directiva, a través del artículo II, inciso 2, de la sesión ordinaria n.°5641, del 7 de noviembre de 2007, acuerda por unanimidad iniciar un procedimiento administrativo ordinario de conformidad con los artículos 173 y 308 de la LGAP, con el fin de determinar si procede o no la anulación absoluta del citado oficio PU-C-D-080-2004 de la Dirección de Urbanismo, para lo que conforma un órgano director (folios 27 y 28 del expediente del procedimiento administrativo).

No obstante, el citado acuerdo de Junta Directiva no individualiza la parte contra quien debe entablarse el procedimiento administrativo.

El órgano director, por su parte, en ejecución del acuerdo anterior dicta la resolución inicial de las 14:15 horas del 21 de noviembre del 2007 (folios 34 a 37 del expediente del procedimiento administrativo), en la que se indica que el procedimiento tiene por objeto “…establecer si se ha infringido el ordenamiento jurídico, por parte de la Institución, o de los personeros de la Dirección de Urbanismo, al emitir el oficio N° PU-C-D-080-2004, y si dicha conducta genero [sic] un acto administrativo que deviene en una nulidad absoluta, evidente y manifiesta…” A tal efecto, señala las 8:30 horas del 7 de enero del 2008 para la celebración de la audiencia oral y privada. Sin embargo, no cita, ni intima a persona alguna como parte interesada del procedimiento, como tampoco llega a individualizar a lo largo de su tramitación a los posibles beneficiarios del acto cuestionado. Tan solo convoca para ese día a varios funcionarios del INVU, de la Municipalidad de Aguirre y del Instituto Costarricense de Turismo (ICT) para que rindan declaración en calidad de testigos; llegando a comparecer únicamente los servidores del INVU, quienes en términos generales se refieren al trámite dado a la aprobación del Plan Regulador de Playa Pará (ver actas de la audiencia de las 8:30 horas y de las 14:30 horas de los días 7 y 23 de enero del 2008, a folios 129 y 144 del expediente del procedimiento administrativo).

Finalmente, no consta de la documentación remitida con su gestión, que el órgano director haya rendido algún informe final de sus conclusiones de la investigación, y en esos términos, es que se nos envía, hasta el mes de marzo del 2008, los respectivos expedientes administrativos para la emisión de nuestro dictamen.

II. EL ARTÍCULO 173 DE LA LGAP SE APLICA A LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS

Tal y como lo indicamos en los dictámenes C-249-2005, del 7 de julio del 2005, y C-406-2007, del 12 de noviembre del 2007, las disposiciones del artículo 173 de la LGAP tienen como objeto regular la nulidad en sede administrativa de un acto declaratorio de derechos, por lo que no resultan aplicables a actos de distinta naturaleza.

En efecto, el inciso 1° del artículo 173 de comentario, tanto en la redacción que se encontraba vigente al momento de iniciarse este procedimiento, es decir, antes de la reforma operada el 1º de enero del 2008 por el artículo 200 inciso 6) del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley n.° 8508, del 28 de abril del 2006), como actualmente, establece con toda claridad, que cuando la nulidad absoluta de “un acto declaratorio de derechos” sea evidente y manifiesta podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa. Y es en esos términos que resulta indispensable y necesario recabar el dictamen de la Procuraduría, “a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa (…) que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa…” (Voto de la Sala Constitucional n.° 2005-03004, de las 8:31 horas del 18 de marzo del 2005. En igual sentido, las resoluciones números 2005-12324, de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005; 2006-8767, de las 16:40 horas y 2006-8960, de las 10:53 horas de los 21 y 23 de junio, respectivamente del año 2006).

De manera que la competencia de la Procuraduría – o en su caso de la Contraloría cuando se trate de actos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa – para emitir el pronunciamiento a que se refiere el artículo 173 de la LGAP se circunscribe a los actos declaratorios de derechos subjetivos (dictamen C-406-2007 ya citado).

La doctrina autorizada ha definido a esta clase de actos, también llamados favorables o ampliatorios, como aquellos que inciden de forma favorable en la esfera jurídica de su destinatario creando un derecho, una facultad, una posición de ventaja o beneficio o bien, suprimiendo una limitación, un deber o una posición de desventaja o negativa (como sucede así, por ejemplo, con las autorizaciones o concesiones).[1] En términos del autor español BOCANEGRA SIERRA, son los actos administrativos que amplían la esfera o el patrimonio jurídico del destinatario, es decir, que crean o reconocen un derecho o una ventaja jurídica.[2] Como consideración adicional a tomar en cuenta, el acto declaratorio de derechos es, según se indicó en el citado dictamen C-249-2005, un acto administrativo definitivo: “Carece de dicha condición, el acto preparatorio, de trámite, el acto consultivo. Ello por cuanto estos actos no tienen la capacidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas o derechos. Ergo, no son actos decisorios o imperativos. Es este el caso, por ejemplo, de los informes o dictámenes. A los actos preparatorios o de trámite no se les aplica el procedimiento del artículo 173 de mérito.” Por lo que respecto a esta última categoría de actos administrativos, al igual que con todos los demás que no sean actos favorables, ni de gravamen (artículo 183 de la LGAP), la Administración Pública, en ejercicio de sus potestades de autotutela, puede anularlos de oficio sin necesidad de entablar un procedimiento administrativo a tal efecto. Así se establece no solo por el artículo 180 de la LGAP, sino también por el inciso primero del artículo 174 del mismo texto normativo al señalar que la Administración “estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo”, dentro de las limitaciones que imponga la misma LGAP, pues sobre éste no pesa la presunción de validez de los actos administrativos por disposición expresa del numeral 169 de la LGAP. Tratándose de actos viciados con un grado de nulidad relativa, el inciso segundo del artículo 174 de cita dispone que la anulación de oficio “será discrecional y deberá estar justificada por un motivo de oportunidad, específico y actual.” Partiendo de las anteriores consideraciones, pasamos al análisis de la naturaleza del oficio PU- C-D-080-2004 de la Dirección de Urbanismo del INVU, cuyo procedimiento de anulación se somete a nuestra consideración.

III. EL OFICIO PU-C-D-080-2004 DE LA DIRECCIÓN DE URBANISMO DEL INVU NO ES UN ACTO DECLARATORIO DE DERECHOS

Tal y como lo adelanta el presente epígrafe, varios argumentos de fondo se imponen para estimar que el oficio PU-C-D-080-2004 cuestionado no es un acto declaratorio de derechos.

En primer lugar está su consideración como un acto de trámite. Por regla general los actos de trámite son los que integran el procedimiento administrativo.[3] El artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana (n.°4240 del 15 de noviembre de 1968) define al Plan Regulador como “el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.” El artículo 17 de dicha ley establece el procedimiento que deben seguir las municipalidades para implantar un plan regulador total o parcialmente (sentencia n.° 2153-93 de las 9:21 horas del 21 de mayo de 1993 de la Sala Constitucional):

“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:

• 1)Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles; 2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13; 3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y 4) Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.” (El subrayado no es del original).

De conformidad con el inciso segundo del texto transcrito la obtención de la respectiva aprobación por parte de la Dirección de Urbanismo constituye un presupuesto de la impulsión del procedimiento o si se prefiere un eslabón para alcanzar la manifestación final de la acción administrativa de ordenación y planificación del territorio a nivel local: el plan regulador.[4] Desde esta perspectiva, y según se explicó en el epígrafe anterior, al acto de aprobación de la Dirección de Urbanismo, por ser un acto de trámite, no le es aplicable el artículo 173 de la LGAP a efectos de proceder a su anulación. Ello sin perjuicio de que a pesar de tener esa consideración (como acto de trámite), si no se llega a otorgar la aprobación, quedaría legitimada para impugnar la denegación la municipalidad que elaboró el plan regulador sujeto a aprobación, al imposibilitarse la continuación del procedimiento de implantación del plan regulador (artículos 13 y 18 de la Ley de Planificación Urbana y 10.1.b del Código Procesal Contencioso Administrativo).[5] Una segunda razón para estimar que el oficio PU-C-D-080-2004 no es un acto declaratorio de derechos la encontramos en su naturaleza jurídica. En diversos pronunciamientos de la Procuraduría se ha analizado esta competencia que también el artículo 10, inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana le otorga a la Dirección de Urbanismo como parte de sus funciones de control, consistente en “Revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades”; así en la OJ-096-2005, del 14 de julio de 2005, al analizarse, precisamente, la elaboración y aprobación de los planes reguladores costeros se indicó:

“Como potestad administrativa, la planificación del territorio en la zona marítimo-terrestre forma parte de la potestad de planificación territorial de las municipalidades, tal y como está regulada en la LPU.

De allí que la municipalidad sea la competente para aprobar planes reguladores costeros siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 17 de la LPU.

Ahora bien, se trata de una competencia que ésta ejerce en coordinación con otros entes y órganos administrativos que pueden dar apoyo técnico a la municipalidad en la fase de elaboración del plan, pero que, además, controlan y fiscalizan el ejercicio de dicha competencia. En particular, lo debe hacer en coordinación con el ICT en relación con las zonas declaradas de interés turístico, según lo establece el artículo 36 de la LZMT.

En principio, las municipalidades son competentes para elaborar los planes reguladores y aprobarlos entendiendo por tal aprobación su adopción como norma con efectos jurídicos. En estos casos, la aprobación por parte del ICT y el INVU equivale a un visto bueno en el proceso de elaboración del plan mediante el cual estos institutos controlan y fiscalizan que el plan sea conforme con la planificación más general que llevan a cabo aquellos.”(El subrayado no es del original). En igual sentido el dictamen C-093-2007, del 27 de marzo de 2007.

Del mismo modo en el dictamen C-327-2001, del 28 de noviembre de 2001 se señaló:

“Ahora bien, es opinión de esta Procuraduría que la autonomía municipal en esta materia debe compaginarse con las necesidades de coordinación que la planificación urbana requiere, pues si bien ésta es competencia exclusiva de los Gobiernos Municipales, dentro de los límites de su competencia territorial, en la medida en que también hay planificación urbana a nivel regional, como es el caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana (GAM), se impone la necesidad de coordinar.

Dicha coordinación supone que este último Plan establece los lineamientos, normas técnicas y directrices que han de seguir lo planes reguladores que se lleguen a dictar en aquellos cantones que forman parte del Gran Área Metropolitana. Asimismo, que corresponde a la Dirección de Urbanismo controlar que ello sea así en ejercicio de las competencias que la Ley de Planificación Urbana le atribuye. En este sentido, es de especial importancia lo que disponen los artículos 7, incisos 3) y 4), 10, inciso 1) y 18 de la citada Ley.

(…)

Según lo que establece el citado artículo 7, inciso 4), es competencia de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, velar por el debido cumplimiento de las normas de interés nacional en lo que a la planificación urbana se refiere.

Lo anterior significa que, en relación con los planes reguladores de las municipalidades, corresponde a la Dirección de Urbanismo su revisión y aprobación como paso previo a que las municipalidades los adopten. Así, la Dirección de Urbanismo puede negar su aprobación a un plan regulador en forma total o parcial, tal y como lo dispone el artículo 18 citado supra.

En otras palabras, para lograr la debida coordinación entre los intereses locales, los regionales y los nacionales en materia de planificación urbana, la Dirección de Urbanismo ejerce funciones de vigilancia y fiscalización sobre los planes reguladores locales, a tal punto de que, para poder ser adoptados por las respectivas municipalidades, se requiere de la previa aprobación por parte de la Dirección de Urbanismo.” (El subrayado no es del original).

Finalmente, en el dictamen C-094-2005, del 3 de marzo del 2005, se reitera que “el propósito de la aprobación por parte de la dirección de urbanismo, en los términos que señala el artículo 17 inciso 2) ibíd, es mantener una relación de coordinación entre las diversas dependencias públicas que tienen competencia respecto a la planificación urbana. Pues si bien por disposición constitucional y legal se reconoce la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, la misma debe ordenarse según las directrices y lineamientos generales emitidos por la dirección de urbanismo.” (El subrayado no es del original).

Conforme con los pronunciamientos citados es claro, entonces, que la función aprobatoria de la Dirección de Urbanismo del INVU se enmarca dentro de las labores de control y fiscalización que la Ley de Planificación Urbana le confiere a este órgano (artículo 7 inciso 4), “respaldada en principios legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional” (artículo 18), para lograr la coordinación necesaria a fin de que la planificación local responda a los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.

Así también lo indicó la Sala Constitucional en el importante voto n.° 6706-93, de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993:

“III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo-y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.- La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo.-” (El subrayado no es del original).

Potestades estas, de dirección general, que integran la relación de tutela administrativa que el Estado ejerce sobre las corporaciones territoriales, según se explica en la sentencia de la Sala Constitucional n.° 1999-05445, de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999:

“X.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES. (…) Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad [sic] que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” (El subrayado no es del original).

En suma, lo que se quiere destacar con todas estas referencias jurisprudenciales es que el acto de aprobación o visto bueno que ejerce la Dirección de Urbanismo del INVU no constituye una declaración de voluntad, es decir una decisión de la Administración en virtud de la cual se concreta para un supuesto específico la potestad conferida por la ley, capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas sino una declaración de juicio o valoración, que carecen de esa capacidad, como así sucede con los informes, dictámenes y actos de fiscalización.[6] La confusión de la Junta Directiva del INVU en haber iniciado un procedimiento del artículo 173 de la LGAP para proceder a la anulación del oficio PU-C-D-080-2004, probablemente se deba al término empleado por el legislador en los artículos 10.1, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana; pues es claro, como así lo reconoce la doctrina nacional y extranjera, que la aprobación es un típico acto favorable o declaratorio de derechos.[7] Sin embargo, dicha expresión fue mal empleada por el legislador, debido a que en la Ley de Planificación Urbana la “aprobación” se concibe como un trámite previo a la adopción e implantación del Plan Regulador, cuando no solo la unanimidad de la doctrina administrativista, sino también la propia LGAP en su artículo 145, inciso 4, la conciben como un requisito de eficacia del acto administrativo, por lo que necesariamente tiene que ser posterior y no anterior a dicho acto.[8] Adicionalmente, la Junta Directiva del INVU pudo tener la impresión de que con la aprobación del Plan Regulador para la Explotación Turística de Playa Pará, por la Dirección de Urbanismo, se estaban creando posibles derechos a favor de particulares interesados en obtener una concesión en la zona marítimo terrestre comprendida en dicho plan, quienes de otra forma no la conseguirían al tratarse de terrenos que corresponden a bosque y forman parte, en consecuencia, del Patrimonio Natural del Estado, como así lo certificó el Director General del SINAC, con todos los rasgos, restricciones e impedimentos que les rige, a tenor de los artículos 14 y 15 de Ley Forestal.

Empero, sin perjuicio de la posición que se asuma en punto a si un Plan Regulador genera derechos subjetivos o no, es lo cierto que el acto sobre el cual se nos solicita nuestro criterio en punto a su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, no genera derechos subjetivos.

Todo el razonamiento anterior explicaría el porqué ni la Junta Directiva del INVU, ni el órgano director lograron individualizar a los particulares beneficiados con el oficio PU-C-D-080-2004, del 19 de enero del 2004, de la Dirección de Urbanismo. Lo cual, si se insistiera en catalogar el acto cuestionado como un acto declaratorio de derechos, sería motivo suficiente para devolver los violación a los principios elementales del debido proceso que deben informar un procedimiento administrativo, al no haberse brindado audiencia a las partes involucradas (inciso 3 del artículo 173 de la LGAP).

Sin embargo, tal y como se explicó a lo largo de este escrito, el oficio PU- C-D-080-2004 de la Dirección de Urbanismo no es un acto declaratorio de derechos, por lo que no cabe la aplicación del artículo 173 de la LGAP. De manera que su anulación se debe regir por las reglas generales establecidas en los artículos 174 y 180 de esa misma normativa.

IV. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, el dictamen favorable solicitado para la anulación en sede administrativa del oficio PU-C-D-080-2004, del 19 de enero del 2004, de la Dirección de Urbanismo del INVU resulta improcedente, debido a que no nos encontramos ante un acto declaratorio de derechos, a tenor del inciso 1° del artículo 173 de la LGAP. Por lo tanto su anulación se debe regir por las reglas generales establecidas en los artículos 174 y 180 de esa misma normativa.

Se devuelve, adjunto a este dictamen, los expedientes administrativos remitidos en su momento.

Atentamente; Alonso Arnesto Moya Procurador Adjunto [1] PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, p.906 [2] BOCANEGRA SIERRA, Raúl. Lecciones sobre el acto administrativo. España: Thomson-Civitas, 3ª ed., 2006, p.50 [3] GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Procedimiento Administrativo. Madrid: Civitas, 2ª ed., 2002, pp.200.

[4] Ver a este respecto, GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Procedimiento Administrativo… p.201 y PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, p.904.

[5] En igual sentido ver GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Procedimiento Administrativo… p.229 y PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo… p.904.

[6] SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo General II. Madrid: iustel, 2005, pp.126-127.

[7] Entre otros ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. T. II. San José: Stradtmann, 2002, pp.427-432 y MARTÍN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Administrativo. Madrid: Trivium, 21ª ed. 2002, pp.310-311.

[8] Ver, entre otros, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. Madrid: Civitas, 1996, 7ª ed., p.557 JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo (Parte General). T. I. San José: Biblioteca Jurídica Dike, 2002, p.47; ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo… p.431; MARTÍN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Administrativo… p.311; GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de Procedimiento Administrativo… p.229;