Application of Decree-Law LXV of 1888 on the inalienable zone of Volcán BarbaAplicación del Decreto Ley LXV de 1888 sobre la zona inalienable del Volcán Barba

Legal Opinion: 020 - J of 02/20/2009 OJ-020-2009 February 20, 2009 Congressman Salvador Quirós Conejo Congressman Legislative Assembly Dear Congressman:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. SQC-032-01-09 of January 20, 2009, received on January 27 following, through which you pose several questions regarding the application of Decree Law No. LXV of July 30, 1888.

As has been noted on similar occasions, in which a congressman or a legislative committee requests our criteria on the scope or content of a "bill," or, as in this case, on a topic consulted in general terms, our analysis does not constitute a binding ruling, typical of a response to an inquiry from an administrative department, as a consequence of the provisions set forth for that purpose in our Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982; but rather a non-binding "legal opinion," issued to collaborate with the delicate function of enacting laws.

To answer your inquiries, I will proceed to answer each of the questions in the order in which they were formulated in your note; but not before transcribing the complete text of the cited Law to facilitate the reading of this pronouncement:

DECREE No. LXV.

The Constitutional Congress of the Republic of Costa Rica, "Whereas the conservation of the mountains where the streams and springs that supply water to the province of Heredia and a part of the province of Alajuela originate is of public utility,

DECREES:

Art. 1— A strip of land two kilometers wide is declared inalienable, on both sides of the summit of the mountain known as Montaña del Volcán de Barba, from the hill called Zurquí to the one known as Concordia, whether said strip is national or municipal property.

Art. 2— The Executive Branch is authorized to increase or decrease the extent of the strip referred to in the previous article if, after conducting the respective survey through a scientific commission, it deems it convenient to modify it in the manner indicated by said commission." 1) Is Decree Law No. LXV of July 30, 1888 in force in all its parts?

This question was already the subject of analysis by the Attorney General's Office in legal opinion No. OJ-118-2004 of September 27, 2004, in response to an inquiry from then-Congressman Eng. Quírico Jiménez Madrigal, reaching a conclusion in the following terms:

"1. There is no law that expressly repeals Law No. LXV of July 30, 1888, and, for the reasons stated, it is considered that it remains fully in force.

2. Regarding tacit repeal by other subsequent laws, this legal representation considers that such a situation has not occurred, since no law was found that contradicts what is stipulated in the law under study. On the contrary, from the study conducted, it can be seen that the legislator's express manifestation has been to continue protecting the natural resources existing in that area." 2) In the event that Decree LXV maintains its full validity to date, what is its legal nature?

Decree Law No. LXV of July 30, 1888 constitutes a law of the Republic, as it was approved by the Congress of that era on July 28, 1888, and sanctioned by the Executive Branch on July 30 of that same year.

• 3)Based on the assumption of the validity of Decree LXV, what is the scope of the powers that Article No. 2 thereof grants to the Executive Branch? And in that same sense, what is the corresponding legal procedure to make use of these powers?

As can be read from its text, Article 2 of Decree Law No. LXV of July 30, 1888 is succinct in its wording, so one cannot go beyond its content.

From this, it seems to follow that it was the legislators' will that the area declared inalienable in the first article would remain as such until a scientific commission came to define, after a survey of the site, whether it would be increased or decreased according to the study it conducted; which, we assume, would have been about determining the territory indispensable in the area to conserve the streams and springs that supply water to the province of Heredia and a part of the province of Alajuela.

To that effect, it is worth noting that the Attorney General's Office is aware of the existence of a map drawn in October 1888 at a scale of 1:10,000 that presumably would define the definitive delimitation of the area declared inalienable and which is preserved in the National Archive, under the maps and plans series, catalogue number 14154. This document states that it is a "WORK EXECUTED BY COMMISSION OF THE SUPREME GOVERNMENT" and elaborated by Moisés Rodríguez.

Thanks to the aforementioned survey, the National Geographic Institute (IGN) made an overlay on the Barva Cartographic Sheet, determining that the Cerro de Concordia mentioned in Decree Law No. LXV of July 30, 1888, first article, coincides with what is currently called Cerro Guararí:

"The studies carried out by the IGN made it possible to determine that the hill called La Concordia in 1888, is the one indicated in the second edition of the Barba topographic sheet at a scale of 1:50,000 with the name of Guararí at an altitude of 2599 meters." (Official Letter NO. 07-540 of April 9, 2007, signed by the Director General of the National Geographic Institute).

• 4)Based on the powers that Article No. 2 indicates for a Scientific Commission of the Executive Branch, is it possible to modify the limits of the area so that they adjust to the current social (existing communities) and environmental reality?

As long as there are no other elements of historical judgment leading to a different conclusion, a modification of the limits of the area declared inalienable by Decree Law No. LXV of July 30, 1888 could only be made by law, given that the area declared inalienable was definitively determined with the demarcation carried out by Mr. Moisés Rodríguez.

• 5)It is necessary to know if current legislation grants the inhabitants of the inalienable area rights of any nature (property, possession, etc.) or leaves subsisting those rights that are duly registered in the National Registry.

The only rights of possession that could be recognized are those deriving from an occupation exercised quietly, publicly, uninterruptedly, and under title of owner for at least ten years before the area declared inalienable was affected to the public domain:

"This perspective of greater breadth that favors the protection of the Nation's environmental heritage determines that when attempting to title—through the possessory information proceeding—a piece of land located within a protected wild area, the discussion should not be reduced to a simple calculation of the time a person has been in possession of a property relative to the date on which the protected wild area declaration was made, since—on the one hand—for the purpose of accrediting ad usucapionem possession during the term established in Article 7 of the Possessory Information Law, the elements that each specific type of possession contemplates must be considered, and—on the other hand—the possible existence of norms that formerly declared those lands inalienable, even before their specific affectation to the public domain. (…) The extension of the term that the plaintiff alleges as an infringement of the right to property does not occur because, given the nature of the property being claimed (public thing), the term of possession suitable for usucapion must elapse before the affectation of the property to the public domain takes place. That is, the declaration of a protected wild area prevents possession subsequent to the affectation from counting, and prevents the requirements of usucapion from being met if at that moment the right has not been acquired, that is, the ten years of possession suitable for usucapion under the conditions established by law have not elapsed." (Constitutional Chamber, Ruling No. 4587-97 of 3:45 p.m. on August 5, 1997).

In all other cases, the occupation does not generate a right of possession that can be taken into account for positive prescription to the detriment of the public domain:

The public domain is made up of properties that manifest, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are called dominical properties, state-owned properties, public things or properties, which do not belong individually to private individuals and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and purpose. Consequently, these properties belong to the State in the broadest sense of the concept, are affected to the service they provide and which is invariably essential by virtue of express norm. Characteristic notes of these properties are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be susceptible to any encumbrance in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover dominion. As they are outside of commerce, these properties cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, though not a right to property. (Constitutional Chamber, Ruling No. 2306-91 of 2:45 p.m. on November 6, 1991. See, in identical line, Ruling No. 237-2007 of 1:05 p.m. on March 29, 2007, from the First Chamber of the Supreme Court of Justice).

As for registered properties, and as a matter of principle, only those that were registered prior to the inalienability declaration and meet the attributes of the prior ten-year possession under title of owner could be recognized as legitimate. Regarding the rest, the action to reclaim them is imprescriptible. This principle, inherent to the general theory of the public domain, is included, among others, by Article 14 of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996:

"Article 14.- Unseizable and inalienable condition of the natural heritage The forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State, detailed in the previous article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not cause any right in their favor and the State's action for recovery of these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry through possessory information, and both the invasion and occupation of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law." 6) It is necessary to know—specifically—which entity or ministry is responsible for carrying out the official delimitation of the inalienable area, created by Decree Law No. LXV, as well as its powers to request coordinated help or cooperation from other institutions.

In accordance with what was established by the Constitutional Chamber in Ruling No. 12109-2008 of 3:16 p.m. on August 5, 2008, the physical delimitation of the area declared inalienable by Decree Law No. LXV of July 30, 1888, corresponds to the Ministry of Environment and Energy (MINAE), which must resort to the National Geographic Institute (IGN) to coordinate what is pertinent in carrying out said task. Specifically, that Chamber stated:

"With respect to the Costa Rican State, it is proven that over the years, it has not carried out the corresponding tasks to delimit the area comprised by law number 65 of eighteen eighty-eight, in order to ensure that no type of human activity was carried out in that place and thus comply with the intention that the legislator had at the time of enacting the cited norm. Said inertia continues even to the present, since the Ministry of Environment and Energy, as the authority responsible for overseeing the country's natural resources, has failed in its duty to delimit and effectively monitor the strip of land established by law number 65, this despite the fact that the legislator affected said area to the public domain in order to create an area free from any type of interference by private individuals, an intention that has not been fulfilled to date, since the case file shows that construction permits have even been granted on the cited land. (…) Likewise, this Court considers that none of the appealed authorities can claim ignorance of the provisions of law number 65, for although more than a century has passed since it was created, the truth is that said norm remains in force, as deduced from Legal Opinion number OJ-118-2004 of the Attorney General's Office. Thus, by reason of the foregoing, the appropriate course is to grant the appeal regarding this point, ordering the appealed Ministry to coordinate what is necessary with the National Geographic Institute to physically delimit the area comprised by the aforementioned law, and then recover the lands located there that are being occupied by private individuals; and ordering the sued municipalities to refrain from granting any type of permit within the perimeter established by law number 65." 7) Can the inalienable area be delimited and/or modified by means of an Executive Decree, or is a law required to do so? In either case, what is the procedure to follow?

As we indicated when answering the fourth question, and for the reasons stated there, a modification to the limits of the area declared inalienable by Decree Law No. LXV of July 30, 1888 could only be made by law.

In such a case, it will be necessary to provide sufficient technical criteria to the bill that justifies such a decision. This is because it is an area that, according to the motivation inserted in the text of the law itself, would be safeguarding an area strategically indispensable for the protection of water resources, and therefore, of environmental interest:

"From the literal wording of the transcribed norm, it is inferred that it involves a modification to the delimitation established in Decree No. 17023-MAG of May 6, 1996, whose Article 1 creates the 'Tivives Protected Zone (Zona Protectora Tivives)' and indicates its limits and area. (...) Thus, the constitutional analysis of the questioned norm must be done based on the fact that it is a reform to the cited decree, not an entirely new norm. Likewise, it must be taken into account that, in accordance with the statements of the plaintiffs, the evidentiary means provided by them, and the respective legislative file, the approved change of boundaries does not imply an increase in the area of the zone, but a reduction of the area under protection. Precisely, the discussion centers on whether that reduction in area, that is, the removal of protection from a part of the zone that was previously protected, is unconstitutional for being contrary to the provisions of Article 50 of the Political Constitution.

...it is clear that once a certain area is declared a protected zone by an act of the State, the latter cannot simply disaffect it in whole or in part to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of Constitutional Article 50. Now, the fact that a norm, of whatever rank, has declared a certain area a protected zone does not imply the constitution of a petrified zone, in the sense that its area can in no way be reduced by subsequent regulation. However, it must be borne in mind that the declaration and delimitation of a protected zone, in compliance with the precepts of Constitutional Article 50, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction of the area must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case. It is not necessarily unconstitutional for a subsequent law to reduce the area of a protected zone, a forest reserve (reserva forestal), a National Park, or any other sites of environmental interest, provided that this is justified insofar as it does not entail a violation of the right to the environment. It could be that, due to various circumstances, a specific site has lost, at least in part, the environmental interest that, at the time, prompted it, which, having conducted the case studies, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness. Similarly, the initial delimitation of a protected zone—or of another type—could, in the long run, prove insufficient and, for this reason, motivate the approval of a reform to increase the area. These aspects are those that, in the judgment of this Chamber, must be examined in the specific case of Article 71 of Law No. 7575.

IV.- The Legislative Assembly has enacted a set of provisions aimed at environmental conservation. In particular, the establishment of a series of categories currently recognized under the common denomination of 'protected wild areas (áreas silvestres protegidas)' deserves to be highlighted; on this point, reference must be made to Article 32 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995:

'Article 32.- Classification of protected wild areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and in those indicated below:

• a)Forest reserves. b) Protected zones. c) National parks. d) Biological Reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands. g) Natural monuments.

Those management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except those established in Article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the preservation of these areas.' The same cited normative body indicates competencies and procedures aimed at the creation and reduction of the surface area of protected wild areas:

'Article 36.- Requirements for creating new areas. To create new protected wild areas owned by the State, whatever the management category it establishes, the following must be complied with beforehand:

• a)Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it. b) Definition of objectives and location of the area. c) Technical feasibility study and land tenure. d) Minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it. e) Preparation of plans. f) Issuance of the respective law or decree.' 'Article 38.- Reduction of protected wild areas. The surface area of protected wild areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure.' Both norms establish the fulfillment of mandatory requirements for both the creation and the reduction of protected wild areas, within which the so-called 'protected zones' are included. This involves the existence of 'preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it,' in the case of establishment, and 'technical studies that justify,' in the event the intended measure is a reduction of the surface area under the referred regime. Both provisions are binding, including for the Legislative Assembly, co-holder, together with the Executive Branch, of the competence to create protected wild areas, and exclusive holder of the power to reduce their surface area. In accordance with the transcribed provisions, and taking into consideration the specific case submitted for pronouncement, the Legislative Assembly cannot validly approve the reduction of the surface area of a protected zone without first having a technical study that justifies its decision. Such action becomes contrary to the Political Constitution for violation of the principle of constitutional reasonableness in relation to Articles 121, subsection 1), and 129 of the Political Charter. (...)

In accordance with the cited, mutatis mutandi, if for the creation of a protected wild area the Legislative Assembly, through a law, established the fulfillment of specific requirements, in order to determine if the affectation in question is justified, it is logical that, for its partial or total disaffectation, certain requirements must also be met—such as the conducting of technical environmental studies—to determine that the disaffectation does not transgress the content of Constitutional Article 50. In this sense, we can speak of levels of disaffectation. Thus, not every disaffectation of a protected area is unconstitutional, as long as it implies impairment of the right to the environment or a threat to it. Hence, to reduce any protected wild area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or that it will be endangered and, therefore, that the content of Constitutional Article 50 is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms dictated regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no other legal norm expressly established it. In the judgment of this Constitutional Court, the requirement contained in Article 38 of the Organic Law of the Environment No. 7554, in the sense that to reduce a protected wild area by formal law, the technical studies that justify the measure must be previously conducted, is none other than the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection.

V.- It must also be noted, as pointed out above, that to give effect to and comply with Article 50 of the Political Constitution, it is not enough for public authorities to dictate protective measures for the environment. It is also essential that in the exercise of their positions, those same officials do not issue acts contradictory to the cited constitutional postulate, as happens with reference to the norm whose constitutionality is examined, which, approved through a procedure in which a substantial requirement, demanded by a current law, is omitted, establishes the reduction of a surface area declared a protected zone. Therefore, the questioned legal provision, Article 71 of Law No. 771 of Law No. 7575, Forestry Law of February 13, 1996, is also contrary to Article 50 of the Political Constitution." (Ruling No. 7294-98 of 4:15 p.m. on October 13, 1998).

It should be kept in mind that the Constitutional Chamber, in the cited Ruling No. 12109-2008 of 3:16 p.m. on August 5, 2008, already recognized the area declared inalienable by Decree Law No. LXV of July 30, 1888 as having great importance from the point of view of groundwater protection:

"IV.- On groundwater and its protection. Groundwater has become the main means of public supply in the Central American region, since the majority of surface sources have been contaminated by human action. In the specific case of Costa Rica, it is estimated that approximately seventy percent of the water consumed daily by the country's inhabitants comes from groundwater, a situation that highlights the importance of protecting this resource. Precisely on this particular topic, it is relevant to point out what was ordered by this Court in judgment number 2004-01923, of two fifty-five p.m. on February twenty-fifth, two thousand four, in which the following was indicated in what is relevant:

'V.- GROUNDWATER. As opposed to so-called surface waters, which flow over the earth's crust and can be subject to common or special uses, there are groundwaters. Groundwater is that which is found below the earth's surface occupying the empty spaces in the soil or rocks; its most important source is rainfall that infiltrates the soil. The soil, for its part, is composed of two levels which are the following: a) Upper or aeration zone, in which the empty spaces are occupied by air and infiltrated water that descends by gravity, and b) another below this called the saturation zone, in which the empty spaces are filled with water that moves slowly and whose upper level is called the water table, hydrostatic level, or phreatic level. The water included in the porous spaces of the saturation zone, in geological formations, is called aquifers or groundwater mantles. The hydraulic gradient is the difference in altitude between two points of the same water table—phreatic level—in relation to their horizontal distance; the speed of movement of groundwater depends, in essence, on the hydraulic gradient. Groundwater is an essential part of the hydrological cycle; thus, of the total water in the hydrosphere, 2.4% is fresh water, of this 78.1% is frozen, 21.5% corresponds to groundwater, and 0.4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, the main source of public supply is groundwater, as opposed to surface water which is notably exposed to contamination and degradation due to harmful land-use practices and uncontrolled urban expansion. For the particular case of our country, it has been estimated that the potential annual recharge of groundwater is approximately 47,000 million cubic meters per year, which represents 20% of precipitation; it has also been calculated that of the 750,000 cubic meters of water for human consumption used daily, 70% (500,000 cubic meters per day) comes from groundwater catchments. The consumption and use of groundwater, compared to surface water, presents evident and clear qualitative and quantitative advantages such as the following: a) The investment for the extraction and exploitation of potable groundwater is made gradually depending on the increase in demand for the service, and the catchment areas can be located near the place where the demand originates, all of which reduces conduction, treatment, and storage costs; b) the natural physical-chemical quality of groundwater is more constant than that of surface water and is potable with little or no treatment; c) because there is soil or rocks above the groundwater, it is more protected from contamination of natural or human origin; d) variations in quantity and availability during dry or rainy seasons are minimal compared to those of surface water; e) it constitutes a strategic reserve to confront states of emergency due to public calamity, internal commotion (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.' VI.- GROUNDWATER AND FUNDAMENTAL RIGHTS. The subject of groundwater is intimately linked to several fundamental rights enshrined in the constitutional text and international human rights instruments. Our Political Constitution, in its article 50, proclaims the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and to maintain the ecological balance in the habitats of flora and fauna (e.g., wetlands) and, in general, of the biosphere as the common heritage of humanity. Likewise, access to potable water secures the rights to life – “without water there is no life possible” states the Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on May 6, 1968 – to human health – essential for food, drink, and hygiene – (article 21 of the Political Constitution) and, of course, is associated with the socio-economic development and growth of peoples to ensure each individual dignified well-being and quality of life (article 33 of the Political Constitution and 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights). The scarcity, lack of access or availability, and contamination of that precious liquid causes the impoverishment of peoples and limits social development on a large scale. Consequently, the protection and exploitation of groundwater reservoirs is a strategic obligation to preserve the life and health of human beings and, of course, for the adequate development of any people. In 1995 it was estimated that 1,000 million inhabitants did not have access to potable water, and it is calculated that by the year 2025 nearly 5,500 million people will experience water scarcity, with between 5 and 10 million people dying annually from the use of untreated water. In another vein of ideas, it is now recognized that there is a duty to preserve, for future generations, conditions of existence at least equal to those inherited (sustainable development), so the needs of the present must be satisfied without compromising the ability of future generations to meet their own needs (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972). In essence, water, from an economic and ecological point of view, is a precious good, since it is essential for any human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and a constitutive element for the maintenance of natural ecosystems – non-polluting use of water or use compatible with the environment.

From the foregoing, the importance of groundwater as a means of guaranteeing access to potable water for a large part of the national population can be deduced. Therefore, the State is under an obligation to guarantee its protection, through the use of the powers that the Legal System grants it for that purpose, in order to comply with the provisions of constitutional article 50.

V.- Regarding Legislative Decree No. 65. By means of Legislative Decree No. 65 of July twenty-eighth, eighteen eighty-eight, the legislator ordered the protection of one of the zones where water springs (nacientes) that supply the inhabitants of the provinces of Heredia, Alajuela, and part of San José are located…” 8) It is necessary to know whether, outside the limits established for the inalienable zone, only the respective municipalities (San Isidro, Barva, Santa Bárbara, San Rafael, and others) have the authority to issue – through regulatory plans (planes reguladores) or the mechanisms established in Decreto No. 25902-MIVAH-MINAE – the regulations on land use in their jurisdictional areas.

Although the interest of this question is not entirely clear, given that it is asking about zones outside the area delimited by Decreto Ley No. LXV of July 30, 1888, it is clarified to the Congressman that the municipalities maintain with respect to those areas the planning competencies recognized to them by the Political Constitution, the Municipal Code, the Urban Planning Law, among others; but that they will always be subject to another series of norms of supra-local scope that must necessarily be taken into account when making decisions regarding cantonal development or that involve other public entities and bodies in the procedural steps for regulatory plans (planes reguladores) or the granting of permits and authorizations (Law of Use, Management, and Conservation of Soils; Forestry Law (Ley Forestal); Organic Law of the Environment; General Law of Public Roads; Construction Law; to name a few).

• 9)Is there any legal gap that requires a new law to establish the delimitation at issue?

From the statements made in your inquiry, a concern is evident regarding how to reconcile the environmental interests underlying Decreto Ley No. LXV of July 30, 1888 with the situation of the people living in the sector delimited by that regulation:

“It is important to mention that I understand the concern for protecting the environment (watersheds, forests, habitat), which I share, but I am also aware of the need – on the one hand – to resolve by legal means the socioeconomic problems of multiple families that have formed communities in said zones, and on the other, to resolve the scope of Decreto LXV in environmental terms in accordance with the most current technical knowledge.” According to Oficio No. PNBC-007-ACCVC of February 12, 2009, requested by the undersigned for purposes of this legal opinion from the Cordillera Volcánica Central Conservation Area, of which I enclose a copy, within the area delimited by Decreto Ley No. LXV of July 30, 1888, there is 81 to 82% that falls under the category of protected wild area (Parque Nacional Braulio Carrillo 47%, Reserva Forestal Cordillera Volcánica Central 32%, and the wildlife refuges Cerro Dantas and Jaguarundi 2%) and only 18% is located outside. However, it is in this 18% that the largest quantity of lands occupied by people is found, and that even includes settlements such as Sacramento.

In light of the legislative initiative that the inquiring Congressman states he is preparing, one could contemplate the eventual legal removal of protected status (desafectación) for said 18%, the recognition of existing registered private property, and the imposition of limitations on property that allow and ensure adequate recharge of the aquifers existing in the zone, such as minimum lot sizes for segregation, building restrictions, prohibition of developments and subdivisions (fraccionamientos), etc. This, provided that serious and exhaustive technical studies are contributed that certify the non-affectation of the water resource.

Respectfully, from the Congressman, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Procurator

Opinión Jurídica : 020 - J del 20/02/2009 OJ-020-2009 20 de febrero del 2009 Diputado Salvador Quirós Conejo Diputado Asamblea Legislativa Estimado señor Diputado:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. SQC-032-01-09 de 20 de enero del 2009, recibido el 27 de enero siguiente, mediante el cual plantea algunas preguntas en torno a la aplicación del Decreto Ley No. LXV de 30 de julio de 1888.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, o, como en este caso, de un tema consultado en términos generales, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982; sino más bien una “opinión jurídica”, no vinculante, y emitida para colaborar con la delicada función de promulgar las leyes.

Para dar respuesta a sus consultas, procederé a contestar cada una de las interrogantes en el orden en que fueron formuladas en su nota; no sin antes proceder a transcribir el texto íntegro de la citada Ley para efectos de facilitar la lectura de este pronunciamiento:

DECRETO N° LXV.

El Congreso Constitucional de la República de Costa Rica, "Siendo de utilidad pública la conservación de las montañas en que tienen origen los arroyos y manantiales que abastecen de agua a la provincia de Heredia y a una parte de la de Alajuela,

DECRETA:

Art. 1°— Se declara inalienable una zona de terreno de dos kilómetros de ancho, a uno y otro lado de la cima de la montaña conocida con el nombre de Montaña del Volcán de Barba, desde el cerro llamado el Zurquí hasta el que se conoce con el nombre de Concordia, ya sea dicha zona de propiedad nacional ó municipal.

Art. 2°— Se autoriza al Poder Ejecutivo para aumentar o disminuir la extensión de la zona a que se refiere el artículo anterior si después de practicado el reconocimiento respectivo por medio de una comisión científica, juzga conveniente modificarla en el sentido que dicha comisión indique".

• 1)¿El Decreto Ley No. LXV de 30 de julio de 1888 se encuentra vigente en todos sus extremos?

Esta pregunta ya fue objeto de análisis por parte de la Procuraduría General de la República en la opinión jurídica No. OJ-118-2004 de 27 de setiembre del 2004, ante consulta del entonces diputado Ing. Quírico Jiménez Madrigal, llegándose a concluir en los siguientes términos:

“1. No existe una ley que en forma expresa derogue la Ley N° LXV del 30 de julio de 1888 y, por las razones expuestas, se considera que el mismo se encuentra totalmente vigente.

2. En cuanto a la derogación tácita por parte de otras leyes posteriores, esta representación legal considera que tal situación no se ha dado, ya que no se encontró ninguna ley que contradiga lo estipulado en la ley en estudio. Al contrario, del estudio realizado, se puede apreciar que ha sido manifestación expresa del legislador el seguir protegiendo los recursos naturales existentes en esa zona.” 2) En caso de que el Decreto LXV mantenga su vigencia plena hasta la fecha ¿cuál es su naturaleza jurídica?

El Decreto Ley No. LXV de 30 de julio de 1888 constituye ley de la República, pues fue aprobada por el Congreso de aquella época en fecha 28 de julio de 1888 y sancionada por el Poder Ejecutivo el 30 de julio de ese mismo año.

• 3)Partiendo del supuesto de la vigencia del Decreto LXV, ¿cuáles son los alcances de las facultades que el artículo No. 2 del mismo da al Poder Ejecutivo? Y en ese mismo sentido, ¿cuál es el procedimiento legal correspondiente para hacer uso de estas facultades?

Como se puede leer de su texto, el artículo 2° del Decreto Ley No. LXV de 30 de julio de 1888 es escueto en su redacción, por lo que no se puede ir más allá de su contenido.

De éste parece desprenderse que fue voluntad de los legisladores que el área declarada inalienable en el artículo primero se mantendría como tal hasta que una comisión científica viniera a definir, previo reconocimiento del sitio, si la misma sería aumentada o disminuida según el estudio que ella realizara; el cual, suponemos, habría de versar sobre la determinación del territorio indispensable en la zona para conservar los arroyos y manantiales que abastecen de agua a la provincia de Heredia y a una parte de la de Alajuela.

A ese efecto, valga indicar que la Procuraduría General de la República tiene conocimiento de la existencia de un plano levantado en octubre de 1888 a escala 1:10.000 que presumiblemente definiría la delimitación definitiva del área declarada inalienable y que se encuentra conservado en el Archivo Nacional, bajo la serie mapas y planos, signatura 14154. En dicho documento se consigna que es un “TRABAJO EJECUTADO POR COMISIÓN DEL SUPREMO GOBIERNO” y elaborado por Moisés Rodríguez.

Merced al citado levantamiento, el Instituto Geográfico Nacional hizo una sobreposición sobre la Hoja Cartográfica Barva, llegándose a determinar que el Cerro de Concordia mencionado en el Decreto Ley No. LXV de 30 de julio de 1888, artículo primero, coincide con el denominado actualmente como Cerro Guararí:

“Los estudios realizados por el I.G.N. permitieron determinar que el denominado cerro La Concordia en 1888, es el indicado en la segunda edición de la hoja topográfica Barba escala 1:50.000 con el nombre de Guararí a una altitud de 2599 metros.” (Oficio NO. 07-540 de 9 de abril de 2007, suscrito por el Director General del Instituto Geográfico Nacional).

• 4)A partir de las facultades que señala el artículo No. 2 para una Comisión Científica del Poder Ejecutivo, es posible modificar los límites de la zona de forma tal que los mismos se ajusten a la realidad social (comunidades existentes) y ambiental actual?

En tanto no existan otros elementos de juicio de carácter histórico que lleven a una conclusión diferente, una modificación de los límites del área declarada inalienable por el Decreto Ley No. LXV de 30 de julio de 1888 sólo podría hacerse por vía de ley, al haberse determinado en forma definitiva el área declarada inalienable con la demarcación realizada por el señor Moisés Rodríguez.

• 5)Se requiere conocer si la legislación vigente otorga a los pobladores de la zona inalienable, derechos de alguna naturaleza (propiedad, posesión, etc.) o deja subsistentes aquellos derechos que se encuentran debidamente inscritos en el Registro Nacional.

Los únicos derechos de posesión que podrían ser reconocidos son aquellos que deriven de una ocupación ejercida de manera quieta, pública, ininterrumpida y a título de dueño con por lo menos diez años antes de la afectación al dominio público del área declarada inalienable:

“Esta perspectiva de mayor amplitud que favorece la protección del patrimonio ambiental de la Nación, determina que cuando se pretenda titular -mediante el procedimiento de informaciones posesorias- un terreno ubicado dentro de un área silvestre protegida, la discusión no se reduzca al simple cálculo del tiempo que tiene una persona de haber ingresado a un inmueble en relación con la fecha en que se haya producido la declaratoria de área silvestre protegida, ya que –por un lado- deberá contemplarse a los efectos de acreditar la posesión ad usucapionem durante el plazo establecido en el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, los elementos que cada tipo específico de posesión contempla, y –por otro lado- la posible existencia de normas que de antaño declaraban inalienables esos terrenos, aún antes de su afectación específica al dominio público. (…) La ampliación del plazo que alega el accionante como infractor del derecho a la propiedad no se produce porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir, la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley.” (Sala Constitucional, Voto No. 4587-97 de las 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).

En los demás casos, la ocupación no genera derecho de posesión susceptible de ser tomado en cuenta para prescribir positivamente en perjuicio del dominio público:

El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. (Sala Constitucional, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991. Ver, en idéntica línea, Voto No. 237-2007 de las 13 horas 5 minutos del 29 de marzo del 2007 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

En cuanto a las propiedades inscritas, y en tesis de principio, sólo podrían reconocerse como legítimas aquellas que hubieran sido inscritas con anterioridad a la declaratoria de inalienabilidad y cumplan los atributos de la posesión decenal previa a título de dueño. Respecto de las demás, la acción para reivindicarlas es imprescriptible. Este principio, consustancial a la teoría general del dominio público, se encuentra recogido, entre otros, por el artículo 14 de Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996:

“Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.” 6) Se necesita conocer –de manera concreta- cuál es el ente o ministerio encargado de realizar la delimitación oficial de la zona inalienable, creada mediante Decreto Ley No. LXV, así como las facultades del mismo para solicitar ayuda o cooperación coordinada de otras instituciones.

De acuerdo con lo establecido por la Sala Constitucional en el Voto No. 12109-2008 de las 15 horas 16 minutos del 5 de agosto del 2008, la delimitación física del área declarada inalienable por el Decreto Ley No. LXV de 30 de julio de 1888 corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, debiendo recurrir al Instituto Geográfico Nacional para coordinar lo pertinente en la realización de dicha tarea. En concreto, esa Sala indicó:

“En lo que respecta al Estado Costarricense, se tiene por probado que a lo largo de los años, éste no ha realizado las labores correspondientes a efecto de delimitar la zona comprendida por la ley número 65 de mil ochocientos ochenta y ocho, con el fin de garantizar que en dicho lugar no se llevara a cabo ningún tipo de actividad humana y cumplir así con la pretensión que tenía el legislador al momento de dictar la norma de cita. Dicha inercia se mantiene incluso hasta la actualidad, pues el Ministerio de Ambiente y Energía , como autoridad encargada de velar por los recursos naturales del país, ha incumplido con su labor de delimitar y vigilar en forma efectiva, la franja de terreno establecida por la ley número 65, ello a pesar de que el legislador afectó dicha zona al dominio público con el fin de crear un área libre de cualquier tipo de injerencia de particulares, intención que no se ha cumplido a la fecha, ya que en los autos consta que incluso se han otorgado permisos de construcción en el terreno de cita. (…) Asimismo, estima este Tribunal que ninguna de las autoridades recurrida puede alegar desconocimiento de lo dispuesto por la ley número 65, pues si bien ha transcurrido más de un siglo desde que la misma fuera creada, lo cierto es que dicha norma mantiene aún su vigencia, tal y como se deduce de la Opinión Jurídica número OJ-118-2004 de la Procuraduría General de la República. Así, en razón de lo expuesto anteriormente, lo procedente es acoger el recurso en cuanto a este extremo, ordenando al Ministerio recurrido coordinar lo correspondiente con el Instituto Geográfico Nacional para delimitar físicamente la zona comprendida por la ley antes citada, para luego recuperar los terrenos que se encuentren ahí y que estén siendo ocupados por particulares; y a las municipalidades accionadas abstenerse de otorgar cualquier tipo de permiso dentro del perímetro establecido por la ley número 65.” 7) Puede la zona inalienable ser delimitada y/modificada por medio de un Decreto Ejecutivo, o se requiere de una ley para hacerlo. En cualquiera de los casos, ¿cuál es el procedimiento a seguir para hacerlo?

Como lo indicamos al contestar la pregunta cuarta, y por las razones que ahí se indican, una modificación en los límites del área declarada inalienable por el Decreto Ley No. LXV de 30 de julio de 1888 sólo podría hacerse mediante ley.

En dicho caso, será necesario aportar criterio técnico suficiente al proyecto de ley que justifique tal decisión. Lo anterior por tratarse de un área que, según la motivación inserta en el mismo texto de ley, estaría resguardando una zona estratégicamente indispensable para la protección de los recursos hídricos, y por tanto, de interés ambiental:

“De la literalidad de la norma transcrita se colige que se trata de una modificación a la delimitación establecida en el Decreto No. 17023-MAG del día 6 de mayo de 1996, cuyo artículo 1o. crea la "Zona Protectora Tivives" y señala sus límites y área. (...) Así, pues, el análisis de constitucionalidad de la norma cuestionada debe hacerse tomado como base el hecho de que es una reforma al decreto citado, no una norma enteramente nueva. De igual modo, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con las manifestaciones de los accionantes, los medios probatorios por ellos aportados y el respectivo expediente legislativo, el cambio de linderos aprobado no implica un aumento de la cabida de la zona, sino una reducción del área sometida a protección. Precisamente, la discusión se centra en el hecho de si esa reducción de cabida, es decir, esa desprotección de parte de la zona que antes estaba protegida, es inconstitucional por ser contraria a lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política.

... queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitios de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora -o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta Sala, han de examinarse en el caso concreto del artículo 71 de la Ley No. 7575.

IV.- La Asamblea Legislativa ha dictado un conjunto de disposiciones tendentes a conservación del ambiente. En particular merece resaltarse el establecimiento de una serie de figuras reconocidas actualmente bajo la denominación común de "áreas silvestres protegidas"; sobre este punto debe hacerse referencia al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 4 de octubre de 1995:

"Artículo 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:

• a)Reservas forestales.
• b)Zonas protectoras.
• c)Parques nacionales.
• d)Reservas Biológicas.
• e)Refugios nacionales de vida silvestre.
• f)Humedales.
• g)Monumentos naturales.

Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la prevención de estas áreas.

El mismo cuerpo normativo citado indica competencias y procedimientos tendentes a la creación y reducción de la superficie de las áreas silvestres protegidas:

"Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear nuevas áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente con lo siguiente:

• a)Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.
• b)Definición de objetivos y ubicación del área.
• c)Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.
• d)Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.
• e)Confección de planos.
• f)Emisión de la ley o el decreto respectivo." "Artículo 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida." Ambas normas establecen el cumplimiento de requisitos obligatorios tanto para la creación como para la reducción de las áreas silvestres protegidas, dentro de las cuales se comprenden las denominadas "zonas protectoras". Se trata de la existencia de "estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen", en el caso del establecimiento, y de "estudios técnicos que justifiquen", en el caso que la medida pretendida sea una reducción de la superficie bajo el referido régimen. Ambas disposiciones son vinculantes, inclusive para la Asamblea Legislativa, cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres protegidas, y detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie. De conformidad con las disposiciones transcritas, y tomando en consideración el caso concreto que se somete a pronunciamiento, la Asamblea Legislativa no puede aprobar válidamente la reducción de la superficie de una zona protectora, sin contar antes con estudio técnico que justifique su decisión. Dicha actuación deviene contraria a la Constitución Política por violación del principio de razonabilidad constitucional en relación con los artículos 121, inciso 1), y 129 de la Carta Política.(...)

De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.

V.- Debe rescatarse además, como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional, tal y como sucede con referencia a la norma cuya constitucionalidad se examina, la cual, aprobada mediante un procedimiento en que se omite un requisito sustancial, exigido por una ley vigente, establece la reducción de una superficie declarada como zona protectora. Por tanto, la disposición legal cuestionada, artículo 71 de la Ley No. 771 de la Ley No. 7575, Ley Forestal del 13 de febrero de 1996, también es contraria al artículo 50 de la Constitución Política.” (Voto No. 7294-98 de 16 horas 15 minutos del 13 de octubre de 1998).

Téngase presente que ya la Sala Constitucional, en el Voto de cita No. 12109-2008 de las 15 horas 16 minutos del 5 de agosto del 2008, le reconoció al área declarada inalienable por el Decreto Ley No. LXV de 30 de julio de 1888 una gran importancia desde el punto de vista de tutela a las aguas subterráneas:

“IV.- Sobre las aguas subterráneas y su protección. Las aguas subterráneas se han convertido en el principal medio de abastecimiento público en la región Centroamericana, ya que la mayoría de las fuentes superficiales han sido contaminadas por la acción del hombre. En el caso concreto de Costa Rica, se estima que aproximadamente un setenta por ciento del agua que consumen a diario los habitantes del país proviene de las aguas subterráneas, situación que hace ver la importancia de proteger este recurso. Precisamente sobre este tema en particular, resulta de relevancia señalar lo dispuesto por este Tribunal en la sentencia número 2004-01923, de las catorce horas con cincuenta y cinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cuatro, en la que se indicó en lo que interesa:

“V.- AGUAS SUBTERRÁNEAS. Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas. El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua –nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% ( 500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas. El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra.

VI.- AGUAS SUBTERRÁNEAS Y DERECHOS FUNDAMENTALES. El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos). La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972). En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-.” De lo expuesto anteriormente, se deduce la importancia que tienen las aguas subterráneas como medio de garantizar el acceso del agua potable a gran parte de la población nacional. Por lo anterior, el Estado se encuentra en la obligación de garantizar la protección de las mismas, mediante el uso de las potestades que al efecto le otorga el Ordenamiento Jurídico, ello con el fin de cumplir con lo dispuesto por el artículo 50 constitucional.

V.-Sobre el decreto ley número 65. Por medio del decreto ley número 65 del veintiocho de julio de mil ochocientos ochenta y ocho, el legislador ordenó proteger una de las zonas en las que se encuentran las nacientes de agua que abastecen a los habitantes de las provincias de Heredia, Alajuela y parte de San José…” 8) Se requiere saber si, fuera de los límites que se fijen a la zona inalienable, sólo las Municipalidades respectivas (San Isidro, Barva, Santa Bárbara, San Rafael y otras) tienen la facultad de dictar –a través de planes reguladores o de los mecanismos establecidos en el Decreto No. 25902-MIVAH-MINAE- las reglamentaciones sobre uso de suelo en las áreas de su jurisdicción.

Aunque no queda claro el interés de esta interrogante, en vista de que se está preguntando sobre zonas fuera del área delimitada por el Decreto Ley No. LXV de 30 de julio de 1888, se aclara al señor Diputado que las municipalidades mantienen respecto de ellas las competencias de planificación que la Constitución Política, el Código Municipal, la Ley de Planificación Urbana, entre otras, les reconocen; pero que siempre estarán sujetas a otra serie de normas de ámbito supralocal que necesariamente deberán ser tomadas en cuenta al momento de tomar decisiones en punto al desarrollo cantonal o que involucran a otras entidades y organismos públicos en la tramitología de planes reguladores u otorgamiento de permisos y autorizaciones (Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; Ley Forestal; Ley Orgánica del Ambiente; Ley General de Caminos Públicos; Ley de Construcciones; por citar algunas).

• 9)¿Existe algún vacío jurídico que requiera de nueva Ley para establecer la delimitación que nos ocupa?

De las manifestaciones vertidas en su consulta se aprecia una preocupación sobre cómo conciliar los intereses ambientales subyacentes en el Decreto Ley No. LXV de 30 de julio de 1888 con la situación de las personas que habitan en el sector delimitado por esa normativa:

“Es importante mencionar que comprendo la preocupación de proteger el medio ambiente (cuencas hidrográficas, bosques, hábitat), la cual comparto, pero también soy consciente, de la necesidad de –por un lado- resolver por la vía jurídica los problemas socioeconómicos de múltiples familiar que han conformado comunidades en dichas zonas, y por otro, de resolver los alcances del Decreto LXV en términos ambientales de conformidad con el conocimiento técnico más actualizado.” Según consta en el Oficio No. PNBC-007-ACCVC de 12 de febrero de 2009, requerido por el suscrito para efectos de esta opinión jurídica al Área de Conservación Cordillera Volcánica Central, y del cual le adjunto copia, dentro del área delimitada por el Decreto Ley No. LXV de 30 de julio de 1888, existe un 81 a 82% que se encuentra bajo la categoría de área silvestre protegida (Parque Nacional Braulio Carrillo 47%, Reserva Forestal Cordillera Volcánica Central 32% y los refugios de vida silvestre Cerro Dantas y Jaguarundi 2%) y tan sólo un 18% que se ubica fuera. No obstante, es en este 18% que se encuentra la mayor cantidad de terrenos ocupados por personas y que incluso conforma poblados como el de Sacramento.

En atención a la iniciativa de ley que afirma el señor Diputado consultante estar preparando, podría pensarse en la eventual desafectación legal de dicho 18%, el reconocimiento de la propiedad particular inscrita existente y la imposición de limitaciones a la propiedad que permita y asegure una adecuada recarga de los acuíferos existentes en la zona, tales como tamaños mínimos de lotes para segregación, restricciones constructivas, prohibición de urbanizaciones y fraccionamientos, etc. Ello, siempre y cuando se aporten estudios técnicos serios y exhaustivos que acrediten la no afectación del recurso hídrico.

Del señor Diputado, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario