Applicability of Law 6043 in Wildlife Refuges on the maritime-terrestrial zoneAplicación de la Ley 6043 en Refugios de Vida Silvestre sobre zona marítimo-terrestre

Opinion : 015 of 26/01/1988 26 January 1988 C-015-88 Señor Irving Alvarado Castillo Municipal Executive Municipality of Golfito Golfito, Puntarenas Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter in which you state that because Law 6043 regulates Playa Cacao, as it forms part of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), the Municipality of Golfito has been collecting "lease payments (arrendamiento)" since the year nineteen eighty-four, based on Transitory Provision VII, and receiving, since its enactment, concession applications for said zone.

But it now turns out that this beach is included in the declaration of the Refugio de Fauna Silvestre created by Executive Decree number 16373 of 18 July 1985 and its expansion by Decree 16912 of 3 March 1986, entrusted, as stated, in "administration" to the University of Costa Rica, regional campus in Golfito. Therefore, the Municipality needs to know to what extent the Decree for the Refuge affects its interests regarding the maritime-terrestrial zone. Whether or not it should collect "lease" fees and receive concession applications or abstain by virtue of the rules contained in that Decree.

I. INAPPLICABILITY OF LAW # 6043 IN NATIONAL WILDLIFE REFUGE AREAS

Article 73 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, 6043 of 2 March 1974, states that it "does not apply to maritime-terrestrial zones included in national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the respective legislation." In pronouncement C-174-87, this Attorney General's Office addressed the problem of defining the scope of the term "equivalent reserves (reservas equivalentes)" in light of the legal framework that serves as interpretation (article 1 subsection c) 18, 19, in fine and 28 of the former Forestry Law, 42 of its Regulation, 34 and 35 of the current one and 4 of the Regulation to Law 6043) and domestic and foreign doctrine, establishing that it encompasses "all special public conservation wildland units; that is, the protected areas (due to the exhaustibility and vitality of their resources) that form part of the State Forestry Heritage, of inalienable character, governmental administration, subject to predefined objectives and management plans that ensure long-term permanence, sound development based on existing potentialities, and the achievement of certain benefits or services." It was noted on that occasion that freeing national parks and equivalent reserves located within the maritime-terrestrial zone from municipal administration was, in the mind of the legislator, a requirement to keep them subject to the purposes that justified their creation and to unequivocal management plans, directed by specialized Departments of the Central Government, without inter-institutional clashes. And that, furthermore, the lands given in ownership or administration to the different bodies of the Public Administration (State and other public entities) that the General Forestry Directorate (or the Law) classifies as having forestry suitability, are automatically incorporated into the state forestry heritage (composed of national parks, biological reserves, protected zones, forest reserves, and refugios nacionales de fauna silvestre) and pass to be administered by it, except the first two which are under the competence of the National Parks Service. Articles 10 subsection a), 34 and 35 of the current Forestry Law. It is worth clarifying that the management of the Refugios Nacionales de Fauna Silvestre was exercised by the Wildlife Department as a dependency of the General Forestry Directorate (see articles 18 and 19 of the Wildlife Conservation Law), today, with the new ministerial distribution, elevated to the category of Directorate within the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines.

In summary, the areas of these Refuges located within the maritime-terrestrial zones are excluded, as "equivalent reserves", from the application of Law 6043 and are governed by their specific legislation: Wildlife Conservation Law, its Regulation, Forestry Law in the pertinent parts, Law or Decrees of creation and internal operating stipulations, with administration falling absolutely to the Dirección de Vida Silvestre of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines. The power of the Executive Branch to establish Refugios Nacionales de Vida Silvestre (previously proposed to the General Forestry Directorate; today Dirección de Vida Silvestre) is supported by articles 140 subsection 3 of the Political Constitution, 10 subsection i and 37 of the Forestry Law and 18 of the Wildlife Law.

II. SITUATION OF THE REFUGIO NACIONAL DE FAUNA SILVESTRE GOLFITO

Created as noted, by Decree 16373 of 1985, with a surface area of one thousand three hundred nine hectares (later expanded to two thousand eight hundred ten), which starts from a point located at the bridge over the Río Cañaza, Golfito-Playa Cacao road, and following an irregular course, incorporates space within the maritime-terrestrial zone. The declaration tends to protect the area's wildlife particularly, endangered species, springs (nacientes) that supply water to the population of Golfito, the tropical wet forests immersed within, which are rapidly disappearing from the planet, prevent landslides onto the town, foster rational development and planning of the region, and scientific research.

The Decree itself indicates (article 2) that the administration of the Refuge will be under the charge of the Subdirección General de Vida Silvestre (reproducing the text of article 19 of the Wildlife Law) and that the University of Costa Rica will only collaborate with it "in the planning and execution of the programs developed within the area" (article 3). The collaboration seeks the use of personal, material and technical resources that the University of Costa Rica can provide for better management, always under the control and guidelines of the Dirección General de Vida Silvestre, without replacing it in its administrative functions; non-delegable by law.

The same can be said of the Advisory Commission established in article 4 with two representatives from the Ministry of Agriculture and Livestock, two from the University of Costa Rica, one from the Municipality of Golfito and the purpose of participating in guiding the development policies of the refuge, for which purpose it is provided that the three entities will sign an agreement where the activities and contributions of each will be detailed.

Such an agreement was signed by the Rector of the University of Costa Rica, the Ministry of Agriculture and the Municipal Executive of Golfito, Mr. Carlos Brenes Salas, on 5 September 1985, in it the cooperation of the University of Costa Rica was provided for in the preparation of the Management Plan, the supply of materials and equipment for its proper functioning, positions for guards and an administrator, as well as the promotion of research programs. Also contemplated was the channeling of initiatives from organized groups in the Brunca Region, research proposals, and development alternatives.

The obligation of the decentralized and centralized bodies of the Executive Branch, as well as municipal governments, to provide economic aid to the Ministry of Agriculture and Livestock (now Ministry of Natural Resources) for the conservation of wildlife (a national heritage resource), and the possibility of coordinating actions for this purpose, is already noted in articles 1, 8 and 54 subsection 2 of the Wildlife Conservation Law, 4 subsection 7 and 5 of the Municipal Code.

Finally, the expansion Decree No. 16912 (article 2) orders that all contributions and projects intended to be carried out within the scope of the Refuge (think of the owners of included lands) must have the prior authorization of the Subdirección (today Dirección) de Vida Silvestre and the Governmental Offices involved in this activity.

III. SOLUTION TO THE CASE RAISED

In the present case, the sector of the Refuge being located within the maritime-terrestrial zone of Playa Cacao removed from the sphere of application of Law No. 6043 and the subsequent municipal usufruct and administration, which is exercised, in accordance with its specific regulations, by the Dirección General de Vida Silvestre, the Municipality of Golfito should not grant concessions in those areas, charge fees, or grant occupation permits over them. It is appropriate that in the future it abstain from receiving applications for such purposes.

As for the initiated concession files (expedientes), the advisable course is for the Council, by prior agreement, to notify the interested parties of the suspension of the proceeding and declare itself incompetent to hear them, informing them of the change in administration resulting from the creation of the Refuge, and refer them to process, should they wish, any use of the land compatible with the management plan, to the Dirección General de Vida Silvestre of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, to which it will forward the relevant documents or items of interest.

Regarding the occupation rights (not lease rights, as they are erroneously called in the consultation), granted based on the seventh transitory provision of Law 6043, which, in accordance with its wording, do not give rise to a right to a concession, are provisional and revocable when required by the general interest, we believe that the Municipality must terminate them (that is, consider them concluded) as it no longer has the authority to collect fees or grant use permits in the zone, which is destined for the satisfaction of a different and exclusive public purpose: preserving wildlife and the ecology of the region. The Council agreement declaring the cessation of the permits must also be notified to the occupants, warning them that henceforth the legitimate use of the lands can only be exercised with the express authorization of the Dirección General de Vida Silvestre.

For the above, it is worth taking into account what is prescribed in the General Public Administration Law:

"Article 154. Use permits for the public domain and other acts that recognize a right to the administered party expressly and validly on a precarious basis (título precario), may be revoked for reasons of timeliness or convenience without liability on the part of the administration, but the revocation must not be untimely or arbitrary and a reasonable period for compliance with the revocation act must be given in all cases." Here, the change in circumstances and reasons of merit or public necessity is evident in light of the new decision.

The users may, of course, remove the materials used in their constructions.

Sincerely,

Lic. José Joaquín Barahona Vargas.

AGRARIAN AND ENVIRONMENTAL ATTORNEY.

CC pcm.

Dictamen : 015 del 26/01/1988 26 de enero de 1988 C-015-88 Señor Irving Alvarado Castillo Ejecutivo Municipal Municipalidad de Golfito Golfito, Puntarenas Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio donde nos terrestre la Municipalidad de Golfito ha venido cobrando "arrendamiento" desde el año mil novecientos ochenta y cuatro, con base en el transitorio VII, y recibiendo a partir de su promulgación, solicitudes de concesión sobre dicha zona.

Pero ahora resulta que esa playa está comprendida en la declaratoria del Refugio de Fauna Silvestre creado mediante el Decreto Ejecutivo número 16373 de 18 de julio de 1985 y su ampliación por Decreto 16912 de 3 de marzo de 1986, confiado, según dice, en "administración" a la Universidad de Costa Rica, sede regional en Golfito. Por lo que la Municipalidad necesita saber hasta qué punto el Decreto del Refugio afecta sus intereses en cuanto a la zona marítimo-terrestre. Si debe o no cobrar cánones de "arrendamiento" y recibir solicitudes de concesión o abstenerse en virtud de las normas contenidas en ese Decreto.

I. INAPLICABILIDAD DE LA LEY # 6043 EN LAS AREAS DE REFUGIO NACIONALES DE VIDA SILVESTRE

Señala el artículo 73 de la Ley sobre zona marítimo-terrestre, 6043 de 2 de marzo de 1974, que la misma "no se aplica a las zonas marítimo-terrestres incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva".

En el pronunciamiento C-174-87 ésta Procuraduría abordó problemas de delimitar los alcances del vocablo "reservas equivalentes" a la luz del marco jurídico que sirve de interpretación (artículo 1 inciso c) 18, 19, in fine y 28 de la Ley Forestal anterior, 42 de su Reglamento, 34 y 35 de la actual y 4 del Reglamento a la ley 6043) y la doctrina nacional y foránea estableciendo que abarca "todas las unidades silvestres de conservación pública especial; sean, las áreas protegidas (por la agotabilidad y vitalidad de sus recursos) integrantes del Patrimonio Forestal del Estado, de carácter inalienable, administración gubernamental, sujetas a objetivos prefijados y planes de manejo que aseguren la permanencia a largo plazo , un sano desarrollo basado en las potencialidades existentes y el logro de determinados beneficios o servicios".

Se hizo ver en aquella oportunidad que liberar de la administración municipal los parques nacionales y reservas equivalentes localizados dentro de la zona marítimo-terrestre en el ánimo del legislador era requisito para mantenerlos sometidos a los fines que justificaron su creación y a planes de manejo u unívocos, dirigidos por Departamentos especializados del Poder Central, sin choques interinstitucionales. Y que, por lo demás, los terrenos dados en propiedad o administración a los distintos organismos de la Administración Pública (Estado y otros entes públicos) que la Dirección General Forestal (o la Ley) clasifique de aptitud forestal, quedan automáticamente incorporados al patrimonio forestal del Estado (compuesto por parques nacionales, reservas biológicas, zonas protectoras, reservas forestales y refugios nacionales de fauna silvestre) y pasan a ser administrados por ella, excepto los dos primeros que están bajo competencia del Servicio de Parques Nacionales. Artículos 10 inciso a), 34 y 35 de la Ley Forestal vigente. Valga aclarar que la conducción de los Refugios Nacionales de Fauna Silvestre lo ejercía el Departamento de Vida Silvestre como dependencia de la Dirección General Forestal (ver artículos 18 y 19 de la Ley de Conservación de Fauna Silvestre), hoy, con el nuevo reparto ministerial, elevado a la categoría de Dirección del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.

En síntesis, las áreas de esos Refugios situadas dentro de las zonas marítimo-terrestre están excluidas, en calidad de "reservas equivalentes", de la aplicación de la Ley 6043 y se rigen por su legislación específica: Ley de Conservación de Fauna Silvestre, Reglamento de ésta, Ley Forestal en lo pertinente, Ley o Decretos de creación y estipulaciones internas de funcionamiento, correspondiendo la administración en forma absoluta a la Dirección de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas. La potestad del Poder Ejecutivo de establecer Refugios Nacionales de Vida Silvestre (antes propuesta a la Dirección General Forestal; hoy Dirección de Vida Silvestre) tiene respaldo en los artículos 140 inciso 3º de la Constitución Política, 10 inciso i y 37 de la Ley Forestal y 18 de la Ley de Fauna Silvestre.

II. SITUACION DE REFUGIO NACIONAL DE FAUNA SILVESTRE GOLFITO

Creado como se apuntó, por Decreto 16373 de 1985, con superficie de mil trescientas nueve hectáreas (ampliada luego de dos mil ochocientas diez), que parte de un punto ubicado en el puente sobre el Río Cañaza, camino Golfito-Playa Cacao, y siguiendo un derrotero irregular, incorpora espacio de la zona marítimo-terrestre. La declaratoria tiende a proteger la vida silvestre del área particularmente, especies en peligro de extinción, nacientes que abastecen de agua la población de golfito, los bosques húmedos tropicales inmersos, que están desapareciendo con rapidez del planeta, evitar derrumbos sobre el pueblo, propiciar un desarrollo y ordenamiento racional de la región y la investigación científica.

El propio Decreto indica (artículo 2) que la administración del Refugio estará a cargo de la subdirección General de Vida Silvestre (reproduciendo el texto del artículo 19 de la Ley de Fauna Silvestre) y que la Universidad de Costa Rica tan sólo colaborará con ella "en la planificación y ejecución de los programas que se desarrollen dentro del área" (artículo 3º). La colaboración procura el aprovechamiento de recursos personales, materiales y técnicos que pueda brindar la Universidad de Costa Rica para un mejor manejo, siempre bajo el control y lineamientos de la Dirección General de Vida Silvestre, sin llegarla a sustituir en sus funciones administrativas; indelegables por ley.

Otro tanto cabe decir de la Comisión Asesora instituida en el artículo 4º con dos representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, dos de la Universidad de Costa Rica, uno de la Municipalidad de Golfito y el propósito de que participe en la orientación de las políticas de desarrollo del refugio, a cuyo efecto se dispone que las tres entidades firmarán un convenio donde se detallarán las actividades y aportes de cada una.

Tal acuerdo fue suscrito por el Rector de la Universidad de Costa Rica, Ministerio de Agricultura y Ejecutivo Municipal de Golfito, señor Carlos Brenes Salas, el 5 de setiembre de 1985, en el se previó la cooperación de la Universidad de Costa Rica en la elaboración del Plan de manejo, el suministro de materiales y equipo para su buen desenvolvimiento, plazas de vigilantes y un administrador, así como el fomento de programas de investigación. También se contempló la canalización de iniciativas de grupos organizados de la Región Brunca, de las propuestas de investigación y las alternativas de desarrollo.

La obligación de los organismos descentralizados y centralizados del Poder Ejecutivo, al igual que los gobiernos municipales, de prestar ayuda económica al Ministerio de Agricultura y Ganadería (ahora Ministerio de Recursos Naturales) para la conservación de la fauna silvestre (recurso de patrimonio nacional), y la posibilidad de coordinar acciones al efecto, se advierte ya en los artículos 1º, 8 y 54 inciso 2º de la Ley de Conservación de Fauna silvestre, 4º inciso 7 y 5 del Código Municipal.

Por último, el Decreto de ampliación Nº 16912 (artículo 2º) ordena que todas las contribuciones y proyectos que se pretenden llevar a cabo el ámbito del Refugio (piénsese en los propietarios de terrenos incluidos) deberán contar con la autorización previa de la Subdirección (hoy Dirección) de Vida Silvestre y las Oficinas Gubernamentales involucradas en esta actividad.

III. SOLUCION AL CASO PLANTEADO

En el presente caso hallándose el sector del Refugio dentro de la zona marítimo-terrestre de Playa Cacao sustraída de la esfera de aplicación de la ley Nº 6043 y del Subsiguiente usufructo y administración Municipal, la que ejerce, con apego a su normativa específica, la Dirección General de Vida Silvestre, no debe la Municipalidad de Golfito otorgar concesiones en esas áreas, cobrar cánones o conceder permisos de ocupación sobre las mismas. Siendo lo procedente que en el futuro se abstenga de recibir solicitudes con tales finalidades.

En cuanto a los expedientes de concesión iniciados, lo recomendable es que el Concejo, previo acuerdo, notifique a los interesados la paralización del trámite y se declare incompetente para conocer de ellas, haciéndoles saber del cambio de administración producido con la creación del Refugio, y los remita a gestionar, si bien lo tiene, cualquier de uso del terreno, compatible en el plan de manejo, a la dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, a la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, a la que hará llegar las piezas o documentos de interés.

Respecto a los derechos de ocupación (no de arrendamiento, como erróneamente se les llama en la consulta) otorgados con fundamento en el transitorio sétimo de la ley 6043, los cuales, a tono con su letra, no originan derecho a concesión, son provisionales y revocables cuando lo exija el interés general, creemos que la Municipalidad debe ponerles término (sea, darlos por fenecidos) por carecer ya de atribuciones para percibir cánones o conferir permisos de uso en la zona, destinada a la satisfacción de un fin público diverso y exclusivo: preservar la fauna silvestre y la ecología de la región. El acuerdo del Concejo que declara la cesación de los permisos habrá también de notificarse a los ocupantes, apercibiéndoles de que en lo sucesivo el uso legítimo de los terrenos únicamente podrá ejercerse con autorización expresa de la Dirección General de Vida Silvestre.

Para lo anterior valga tener en cuenta lo prescrito en la Ley General de la Administración Pública:

"Artículo 154. Los permisos de uso del dominio público y los demás actos que reconozcan al administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la administración, pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación".

Aquí es evidente la variación de circunstancias y razones de mérito o necesidad pública a la vista de la nueva decisión.

Los usuarios podrán, desde luego, retirar los materiales empleados en sus construcciones.

De usted atentamente, Lic. José Joaquín Barahona Vargas.

PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL.

CC pcm.